Wuolah Free Derecho Union Europea

DERECHO-UNION-EUROPEA.
pdf
sdb5112
Derecho de la Unión Europea
2º Grado en Derecho
Facultad de Derecho
Universidad Autónoma de Madrid
Reservados todos los derechos.

No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad.
DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA

Índice
Tema 1: Origen y evolución del proceso de integración europea.
Tema 2: El marco constitucional de la UE. Naturaleza de la UE. Principios en los que asienta. Sistema
institucional de la UE (panorámica). Medios de financiación. Fundamento constitucional de la
pertenencia de España a la UE.
Tema 3: El sistema competencial de la UE. Competencias atribuidas a la UE. Tipología de las

competencias de la UE según su alcance: exclusivas y compartidas. Principios que rigen el ejercicio por la
UE de sus competencias. Flexibilidad y cooperación reforzada.
Tema 4: Las instituciones de la UE. El Consejo Europeo. El Consejo de la UE. El Parlamento Europeo.
La Comisión Europea. Principios que rigen las relaciones entre las instituciones de la UE.
Tema 5: El Tribunal de Justicia de la UE.
Tema 6: El Derecho primario de la UE. Los Tratados que rigen la UE. El Derecho primario no escrito. La
Carta de los derechos fundamentales de la UE.
Tema 7: El Derecho derivado de la UE. Los acuerdos internacionales. El Derecho complementario.
Tema 8: El control de la legalidad de los actos y de las omisiones de la UE. El recurso de anulación, La
excepción de ilegalidad. El recurso por omisión.
Tema 9: La aplicación del Derecho de la UE por los Estados miembros. Aplicación normativa.
Aplicación administrativa. Aplicación judicial. Eficacia directa. Primacía. Interpretación conforme.
Autonomía procesal y límites.
Tema 10. La cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia.
Tema 11: El procedimiento por incumplimiento del Derecho de la UE por los Estados miembros. La
responsabilidad patrimonial de los Estados miembros por incumplimiento del Derecho de la UE.
a64b0469ff35958ef4ab887a898bd50bdfbbe91a-3346451
Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad.
Tema 1: Origen y evolución del proceso de integración

europea.
El origen de la actual Unión Europea se sitúa el 9 de mayo de 1950. Ese día, Robert Schuman (ministro
francés de Asuntos Exteriores) hizo pública una Declaración dirigida a Alemania en la que propuso poner
el conjunto de la producción franco- alemana de carbón y acero bajo una alta autoridad común, creando al
mismo tiempo una organización abierta a la participación de los demás países de Europa. Con esta
Declaración, Francia proponía públicamente a Alemania dejar atrás sus tradicionales diferencias, con el
fin de establecer unas bases comunes de desarrollo económico.
Nació así la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA), cuyo tratado constitutivo, el
Tratado de París, fue firmado el 18 de abril de 1951 y entró en vigor el 25 de julio de 1952 para sus seis
países firmantes: Francia, Alemania, Italia, Bélgica, Países Bajos y Luxemburgo (el Tratado fue firmado
para un periodo de 50 años, por lo que expiró en julio de 2002).
En su voluntad de seguir adelante en la construcción europea, los seis países signatarios de la CECA
firmaron seis años más tarde (el 25 de marzo de 1957) los Tratados de Roma que instituyen la
Comunidad Económica Europea (CEE) y la Comunidad Europea de la Energía Atómica (CEEA).
Estos tratados entraron en vigor el 1 de enero de 1958 por un período ilimitado de tiempo.
La CECA y la CEEA fijaron unos objetivos económicos específicos, y en unos ámbitos económicos
determinados (el carbón y el acero, y la energía atómica, respectivamente) pero la CEE estableció unos
objetivos más ambiciosos y más generales: “sentar las bases de una unión cada vez más estrecha entre los
pueblos europeos”, “asegurar (…) el progreso económico y social de los respectivos países”, y eliminar
las barreras que dividían Europa para consolidar “la defensa de la paz y la libertad”. Para ello, el Tratado
de la CEE proponía establecer un mercado común que garantizara la libre circulación de mercancías,
servicios, personas y capitales, y aproximar progresivamente las políticas económicas de los Estados
miembros (en particular las políticas agrícolas, de transporte y comercio, y las reglas de la competencia y
de la transparencia de precios). Para conseguir los objetivos marcados, los Tratados de París y de Roma
establecieron las bases de una arquitectura comunitaria.
En un principio lo hicieron de forma parcialmente independiente (sólo la Asamblea Parlamentaria y el

Tribunal de Justicia eran comunes a las tres Comunidades), pero el 8 de abril de 1965 se firmó en
Bruselas el Tratado de fusión de los Ejecutivos (entrando en vigor el 1 de enero de 1967), por el que se
constituía un Consejo único y una Comisión única para las tres Comunidades. De esta forma quedaba
establecido el siguiente marco institucional único:
❖ La Comisión, encargada de velar por la correcta aplicación de los Tratados.

❖ El Consejo de Ministros, sobre el que descansa el poder decisorio.
❖ El Parlamento Europeo, representante de todos los ciudadanos.
❖ El Tribunal de Justicia, cuya misión es la de asegurar el control jurisdiccional.
A estas instituciones se les unió, en 1975, el Tribunal de Cuentas (creado por el Tratado de 22 de julio
de 1975), con la misión de efectuar un control externo del presupuesto comunitario, examinando para ello
el equilibrio entre ingresos y gastos.
Los positivos efectos que la creación de las Comunidades Europeas tuvo para la economía de los Estados
miembros, llevaron a otros países europeos a solicitar la adhesión. Así, las Comunidades Europeas se
fueron ampliando, sucesivamente, al Reino Unido, Irlanda y Dinamarca (en 1973), a Grecia (en 1981), a
España y Portugal (en 1986), a Austria, Suecia y Finlandia (en 1995), a Polonia, Hungría, República
Checa, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Letonia, Lituania, Malta y Chipre (en 2004), a Rumanía y
Bulgaria (en 2007) y por último a Croacia (en 2013). La Unión Europea actual también identifica un
grupo de países candidatos, aún sin fecha prevista de adhesión, que son: Antigua República Yugoslava de
Macedonia, Islandia, Montenegro, Serbia y Turquía. Además, incluye como candidatos potenciales a
Bosnia y Herzegovina, Kosovo y Albania. Paralelamente a las ampliaciones de las Comunidades
Europeas, se producían avances en materia política, económica y social.
Esta cuenta de ING es como la opinión de tu ex: NoCuenta.

Banco de apuntes de la
Todo ello ha exigido profundas reformas en los sistemas jurídicos e institucionales, con el fin de adaptar
las originarias estructuras a las necesidades que iban surgiendo. En lo que respecta a los Tratados, en
tanto que creadores de las Comunidades Europeas, ha sido necesario reformarlos en varias ocasiones, con
objeto de incorporar a los textos constitutivos las sucesivas modificaciones que se iban aprobando.
Las modificaciones más importantes han sido las siguientes:
❖ El 22 de abril de 1970 se firma en Luxemburgo el Tratado por el que se modifican determinadas
disposiciones presupuestarias de los Tratados Constitutivos de las Comunidades Europeas y del
Tratado por el que se constituye un Consejo único y una Comisión única de las Comunidades
Europeas. Entonces, las Comunidades introducirán las reformas necesarias para disponer, a
partir de 1975, de un presupuesto financiado íntegramente con recursos propios, y que cubra la
totalidad de sus gastos.
❖ La Decisión del Consejo de 20 de septiembre de 1976 está acompañada del Acta relativa a la
elección de los representantes en Asamblea por sufragio universal directo. Desde este
momento, los representantes que componen la Asamblea parlamentaria serán elegidos por
sufragio universal directo y por un periodo de cinco años.
❖ En 1986, los 12 Estados miembros de las Comunidades Europeas firman el Acta Única Europea,
primera gran reforma de los Tratados. El Acta Única Europea introdujo modificaciones que
afectaron profundamente a la estructura comunitaria:
o Incrementó el papel e influencia del Parlamento Europeo frente al resto de
Instituciones.
o Aumentó la institucionalización de las reuniones de Jefes de Estado o de Gobierno
(denominadas Consejos Europeos o, más popularmente, Cumbres).
o Realizó nuevas transferencias de competencias estatales a favor de las Comunidades, a
fin de facilitar la consecución de un verdadero mercado único interior (un espacio sin
fronteras interiores, en el que la libre circulación de mercancías, personas, servicios y
capitales estuvieran garantizadas).
o Sentó las bases para la creación, dos años más tarde, del Tribunal de Primera Instancia
(agregado al Tribunal de Justicia que ya existía).
o Introdujo la regulación de la cooperación política europea en materia de política
exterior.
❖ Seis años más tarde, en 1992 se produjo la más importante reforma de los Tratados
fundacionales con la firma en Maastricht del Tratado de la Unión Europea. Este Tratado
modificó ampliamente los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas, e introdujo
cuatro nuevos objetivos:
o Asegurar el progreso económico y social equilibrado y sostenible, para lo que se
estableció una Unión Económica y Monetaria.
o Reforzar la protección de los derechos e intereses de los nacionales de cada Estado
miembro, mediante la creación de una “ciudadanía de la Unión”. Esta nueva ciudadanía
no se presenta como sustituta, sino como complementaria de la nacionalidad.
o Realizar una política exterior y de seguridad común, y una política exterior de
seguridad y defensa.
o Aumentar la cooperación policial y judicial, con el fin de lograr la plena y segura
libertad de circulación de las personas dentro del territorio de la Unión.
o La Comunidad Económica Europea (CEE) perdió su adjetivo de “económica”, pasando
a denominarse simplemente Comunidad Europea (CE), con el fin de adecuar su
denominación a su nuevo papel en el proceso de integración europea. Pero la novedad
más importante del Tratado fue la creación de una “Unión Europea” entre los Estados
miembros. Esta Unión fue formada sobre las tres Comunidades Europeas, a las que se
les añadieron dos nuevos ámbitos: las cooperaciones en Política Exterior y de
Seguridad común, y en los Asuntos de Justicia e Interior. Estas cooperaciones tienen
carácter intergubernamental, lo cual quiere decir que siguen siendo plenamente de
soberanía nacional no utilizan el método de la integración o transferencia de
competencias, propio de las Comunidades Europeas, sino el de la simple cooperación
entre gobiernos. La estructura de la Unión Europea, de acuerdo con el Tratado, quedó
integrada por tres pilares:

▪ Primer Pilar: Constituido por las tres Comunidades Europeas (CECA, CE y

CEEA). Además, el Tratado de la Unión fortaleció las instituciones
comunitarias: el Parlamento Europeo vio reforzados sus poderes al
introducirse el procedimiento de codecisión (en el que el Parlamento y el
Consejo se convierten en colegisladores) y se fortalecieron sus poderes de
control político y financiero sobre la Comisión Europea. Por su parte, la
Comisión incrementó sus competencias en los ámbitos de salud pública,
cultura, protección de los consumidores, educación, industria, redes
transeuropeas y cooperación al desarrollo. Y el Consejo, aumentó su capacidad
de decisión al aumentar el número de supuestos en que las decisiones se toman
por mayoría cualificada. Por otro lado, se reforzó la política de cohesión
económica y social al crearse como instrumento el Fondo de Cohesión, del que
se benefician los Estados miembros con menor renta comunitaria, y que se
destina a financiar principalmente las infraestructuras de transporte y las
acciones de medio ambiente. Se crearon nuevos derechos para los ciudadanos,
y se aumentó su protección con la creación del Defensor del Pueblo Europeo.
▪ Segundo Pilar: Constituido por la Política Exterior y de Seguridad Común
(popularmente denominada PESC). Esta política se enmarca en el ámbito de
una cooperación intergubernamental, y tiene como objetivos el fortalecimiento
de la seguridad de la Unión, el mantenimiento de la paz y seguridad
internacional, el fomento de la cooperación internacional, el desarrollo y
consolidación de la democracia y del Estado de Derecho, así como el respeto
de los Derecho Humanos y las Libertades Fundamentales.
▪ Tercer Pilar: Basado en una cooperación intergubernamental en los ámbitos
de la Justicia y Asuntos de Interior. Su objetivo es ofrecer a los ciudadanos un
nivel elevado de protección mediante el control de las fronteras exteriores, la
política de asilo y de inmigración, la cooperación judicial y la lucha contra el
fraude.
❖ En 1997 se firmó un nuevo Tratado en la ciudad de Ámsterdam. El Tratado incluyó algunas
reformas positivas, especialmente en lo que respecta al Parlamento Europeo (al que reforzó,
aumentando sus competencias), pero en general, fue insuficiente e ineficaz en sus
modificaciones. Faltaron los acuerdos en temas de gran importancia (como por ejemplo en lo
relativo a la futura composición de la Comisión, la ponderación de votos en el Consejo, o a la
fusión y reestructuración de los Tratados en un único texto jurídico), y las novedades que
incorporaba resultaron, en ocasiones, directamente inviables (como en el caso de las
“cooperaciones reforzadas”, difíciles de aplicar ante la cantidad de requisitos que se exigían). El
propio Tratado de Ámsterdam, consciente de sus limitaciones, se encargaba de anunciar nuevas
reformas antes de la siguiente ampliación de la Unión Europea.
❖ El Consejo Europeo de Colonia del 3 y 4 de junio de 1999 decidió iniciar la redacción de una
Carta de Derechos Fundamentales para reunir todos aquellos derechos fundamentales en vigor
en la Unión en un único texto y darles así mayor relevancia. Esta Carta se basa en los Tratados
comunitarios, los convenios internacionales (incluidos el Convenio Europeo de Derechos
Humanos de 1950 y la Carta Social Europea de 1989), las tradiciones constitucionales comunes
de los Estados miembros y distintas declaraciones del Parlamento Europeo. La elaboración de la
Carta se confió a una Convención, compuesta por 62 representantes de los Jefes de Estado y de
Gobierno de los Estados miembros, del presidente de la Comisión Europea, del Parlamento
Europeo y de los parlamentos nacionales. También asistieron cuatro observadores del Tribunal
de Justicia de la Unión Europea, del Consejo de Europa y del Tribunal Europeo de Derechos
Humanos. El resultado de los trabajos fue presentado en el Consejo Europeo de Biarritz (13 y 14
de octubre del 2000): una Carta de Derechos Fundamentales que define en 54 artículos los
derechos fundamentales referentes a la dignidad, libertad, igualdad, solidaridad, ciudadanía y
justicia.
❖ El 26 de febrero de 2001 se adoptó el Tratado de Niza. El Tratado entró en vigor el 1 de febrero
de 2003 tras la ratificación por los entonces quince Estados miembros de la Unión Europea. Su
principal objetivo era preparar a la Unión Europea para la inminente ampliación, revisando los
Tratados en cuatro cuestiones principales: tamaño y composición de la Comisión, ponderación

de votos en el Consejo, ampliación de la votación por mayoría cualificada y las cooperaciones

reforzadas. El Tratado de Niza no introduce cambios importantes en el equilibrio institucional,
pero sí supone un ajuste en lo que respecta al funcionamiento y a la composición de las
instituciones (especialmente en cuanto al reparto del número de diputados y de votos en cada
Institución) y muy especialmente respecto al funcionamiento de las cooperaciones reforzadas
(flexibilizó el sistema al exigir condiciones menos estrictas, suprimir el derecho de veto y
ampliar los ámbitos de aplicación). También modificó los procedimientos de decisión, al ampliar
la votación por mayoría cualificada a una treintena de nuevas disposiciones. El Tratado de Niza
pretendió establecer las normas de funcionamiento para una Unión Europea ampliada. Pero lo
cierto es que en el momento de la redacción del Tratado se desconocía el momento y el orden en
el que se llevaría a cabo la adhesión de los países candidatos de la Unión. Por ello, el Tratado se
limitó a establecer los principios y métodos que se debían utilizar para:
o Establecer la nueva composición de la Comisión.
o Definir la mayoría cualificada del Consejo.
o Fijar el número definitivo de escaños de los nuevos Estados miembros en el Parlamento
y el número de votos que se les atribuirían en el Consejo.
o Determinar el umbral de la mayoría cualificada a aplicar en el futuro.
❖ Todas estas cuestiones han sido jurídicamente establecidas en el Tratado de Adhesión de los diez
nuevos Estados miembros, suscrito en Atenas el 16 de abril de 2003, que modifica los Tratados
de la Unión Europea y de la Comunidad Europea.
Como resultado final de la Unión económica y monetaria, el 1 de enero de 2002 se introdujo en casi todos
los países que entonces formaban la Unión Europea, una moneda única: el euro. El 28 de febrero de 2002,
finalizó la fase transitoria de la doble circulación de las antiguas monedas y del euro, y este último pasó a
ser, desde entonces, la moneda única para más de 300 millones de europeos.
Las tradicionales revisiones de los Tratados Europeos habían sido preparadas por una Conferencia
Intergubernamental (CIG) que reunía a representantes de los Gobiernos de los Estado miembros y
unificaba las distintas soluciones presentadas. Sin embargo, a la vista de los últimos resultados, el sistema
se reveló claramente insuficiente, pues numerosas cuestiones institucionales fundamentales en vísperas de
la ampliación habían quedado sin una respuesta eficaz.
Por ello, después del Tratado de Niza se impuso la necesidad de intentar una reforma institucional que
fuera más allá de la simple adaptación de las instituciones con vistas a la ampliación. Y, al mismo tiempo,
se planteó la necesidad de instaurar un debate más amplio y profundo sobre el futuro de la Unión
Europea.
En su reunión de Laeken de diciembre de 2001, el Consejo Europeo presentó la convocatoria de una

Convención que preparara la siguiente CIG de una forma amplia, pública, e involucrando a las principales
partes interesadas: representantes de los gobiernos de los Estados miembros y los países candidatos,
representantes de los parlamentos nacionales, representantes del Parlamento Europeo y de la Comisión
Europea, y observadores del Comité de las Regiones, el Comité Económico y Social Europeo y los
interlocutores sociales europeos.
La Convención comenzó sus trabajos a principios de 2002, y los concluyó el 18 de julio de 2003 con la
entrega de la Presidencia italiana del Proyecto final de Tratado por el que se instituye una Constitución
para Europa, por parte de su presidente, Sr. D. Valéry Giscard d’Estaing.
Tras un extenso debate sobre el texto constitucional, en el Consejo Europeo celebrado los días 17 y 18 de
junio de 2004 en Bruselas, se acordó el texto definitivo dando paso a la fase de ratificación. Para su
entrada en vigor el texto debía ser ratificado por todos los Estados miembros, con arreglo a sus
respectivas normas constitucionales, mediante ratificación parlamentaria o referéndum del pueblo. En el
texto presentado se preveía la duración máxima del proceso de ratificación en dos años, esto es, el 1 de
noviembre de 2006 como fecha límite para dicha ratificación. Debido a las dificultades de ratificación que
se produjeron en determinados Estados miembros (principalmente Francia y Países Bajos que rechazaron
el Proyecto) y ante la posibilidad de una crisis institucional, se inició un periodo de reflexión que dio
lugar a la transformación del primer proyecto de Constitución en un Tratado de Reforma de la Unión
Europea.
❖ El 13 de diciembre de 2007 se firma el Tratado de Lisboa, ofreciendo una solución al debate

constitucional e institucional, y el mismo entra en vigor el 1 de diciembre de 2009. La Unión
Europea define la finalidad del Tratado principalmente sobre los siguientes puntos:
o Aumento de las competencias del Parlamento Europeo.
o Cambio de los procedimientos de voto en el Consejo.
o Iniciativa ciudadana.
o Carácter permanente del puesto de presidente del Consejo Europeo.
o Nuevo puesto de Alto Representante para Asuntos Exteriores.
o Renovación del servicio diplomático de la Unión Europea.
En síntesis, quedan definidas en este Tratado las atribuciones de competencia, tanto a la Unión
como a los Estados miembros, así como aquellas competencias que serán compartidas. Nos
encontramos ante un Tratado que dota a la Unión de unas instituciones más modernas y
adaptadas al nuevo panorama mundial, así como perfecciona los métodos de trabajo para poder
afrontar problemas globales (cambio climático, globalización, evolución demográfica, seguridad
y energía). Aparece una Unión Europea más democrática y más preparada para defender día a
día los intereses de los ciudadanos europeos.

Tema 2: El marco constitucional de la UE. Naturaleza de la

UE. Principios en los que asienta. Sistema institucional de la
UE (panorámica). Medios de financiación. Fundamento
constitucional de la pertenencia de España a la UE.
I. Marco constitucional de la UE.
1. Cláusulas constitucionales de apertura.
Se habla de cláusulas de apertura para referirse a aquellas normas que operan como fundamento
constitucional de las modulaciones de sentido y alcance de las previsiones constitucionales como
consecuencia del ejercicio, de base convencional, de atribuciones de competencias, en relación con
diversas materias y respecto de diversas funciones. Aun si formalmente las mismas siguen
correspondiendo a órganos e instituciones constitucionales. Se trata, en suma, de cláusulas que, a medida
que son objeto de aplicación, abren un cauce de retorno normativo.
1.1. “Cláusulas-Europa” en las Constituciones de los Estados miembros de la UE.

Según el grado de especificidad
❖ Tradicionales cláusulas de cooperación o/y limitaciones al ejercicio de la soberanía. Se trata

de cláusulas relativas a la preservación de la paz y al desarrollo de las relaciones internacionales.
❖ Cláusulas de integración: de tono genérico (1º) o ad hoc (2º).
o De tono genérico: Se trata de cláusulas que, sin perjuicio de un complemento de
previsiones de carácter convencional, establecerían un novedoso supuesto de atribución
de potestades públicas a organismos internacionales, de modo (in)específico o
indeterminado, no obstante, su correlato con el proceso de integración europea, que
tendría continuidad en órdenes constitucionales de otros Estados miembros, originarios
o adherentes. Francia, Italia.
o Ad hoc. Bélgica, Luxemburgo, Grecia, Estonia, Lituania, Irlanda.
Según las modalidades de funcionamiento.
❖ Cláusulas de asimilación. Francia, Italia, Bélgica, República Checa, Bulgaria, Países Bajos,
Rumanía.
❖ Cláusulas de integración o cláusulas ad-hoc. Dinamarca, Hungría, Letonia.
II. Naturaleza de la UE.

La EU es una organización internacional o supranacional (sucesora de la CE), cuyos Estados
miembros han decidido compartir competencias soberanas, respetando y fomentando los valores de
democracia, libertad, igualdad, solidaridad y Estado de Derecho, otorgándola de personalidad jurídica
internacional, que se rige por el TUE, mientras no esté relacionado con el mercado interior, y el TFUE,
siempre que esté vinculado a la parte económica o de mercado interior.
Las competencias atribuidas a la Unión le permiten actuar en el plano internacional. Estas competencias
pueden verse reflejadas bien a través de la celebración de acuerdos internacionales o la participación
en otras organizaciones internacionales, bien mediante la adopción de actos internos con proyecto
exterior (p.ej., Reglamentos en materia comercial). En esa dimensión exterior cabe distinguir entre las
tradicionales “Relex” y la PESC, que abarca todos los ámbitos de la política exterior no cubiertos por
las restantes políticas de la UE, incluidas las cuestiones relativas a la seguridad y a la defensa -PCSD-. La
PESC constituye un ámbito sui generis de actuación de la UE, por las numerosas singularidades que
presenta y que anticipa el art24.1. 2º TUE.
Artículo 24.1. 2º TUE: “La política exterior y de seguridad común se regirá por reglas y procedimientos específicos. La definirán y
aplicarán el Consejo Europeo y el Consejo, que deberán pronunciarse por unanimidad salvo cuando los Tratados dispongan otra
cosa. Queda excluida la adopción de actos legislativos.

La política exterior y de seguridad común será ejecutada por el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de
Seguridad y por los Estados miembros, de conformidad con los Tratados. La función específica del Parlamento Europeo y de la
Comisión en este ámbito se define en los Tratados. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea no tendrá competencia respecto de
estas disposiciones, con la salvedad de su competencia para controlar el respeto del artículo 40 del presente Tratado y para controlar
la legalidad de determinadas decisiones contempladas en el párrafo segundo del artículo 275 del Tratado de Funcionamiento de la
Unión Europea”.
La Unión dispone también de un sistema de “recursos propios”, que le garantiza independencia en su
actuación, al no estar a expensas de las contribuciones de los Estados miembros. Desde su concepción, el
fin último de la UE (y antes de las CC.EE.) ha sido la Unión política. Los sucesivos Tratados de revisión
se han presentado como una nueva etapa en esa dirección. El modelo político-constitucional de la Unión
se caracteriza por:
❖ Los Tratados como Constitución: el TUE y el TFU constituyen el fundamento de la existencia

de la Unión y de sus órganos y el límite para la actuación de aquélla y de éstos; contienen
también, incorporados por referencia, un catálogo de derechos fundamentales. Sin desconocer su
naturaleza convencional, el TJUE ha calificado los Tratados como la “Carta constitucional” (así,
STJ as. Los Verdes, de 1986).
❖ Debe ser un modelo descentralizado en sus fases ascendente y descendiente:
o Fase ascendente: los Estados miembros, por un lado, participan en la formación de la
voluntad de la UE a través, fundamentalmente, de su presencia en el Consejo Europeo y
en el Consejo; por el otro, conservan sus competencias normativas en los ámbitos en los
que la competencia de la UE sea (como suele ser el caso) compartida con los Estados
miembros.
o Fase descendente: los Estados miembros asumen, por regla general, la aplicación de
las medidas aprobadas por la UE y sus órganos jurisdiccionales ejercen normalmente la
función de órganos de garantía del Derecho de la UE.
En definitiva, la existencia de la Unión, lejos de suponer la desaparición como entres políticos de los
Estados miembros, descansa sobre éstos.
❖ Tiene que haber pluralismo constitucional: Los Tratados y los principios de la UE conviven
con las Constituciones nacionales y los principios que encierran. El art. 4 TUE proclama, en este
sentido: “La UE respetará la igualdad de los Estados Miembros ante los Tratados así como su
identidad nacional, inherente a las estructuras fundamentales políticas y constitucionales de
éstos, también en lo referente a la autonomía local y regional. Respetará las funciones esenciales
del Estado (…)”. Aunque el discurso de algunos Tribunales constitucionales nacionales puede
parecer de confrontación con la UE (en particular en relación con el TJUE) en la práctica las
relaciones son, por lo general, pacíficas. La “doctrina de la protección equivalente” de los
derechos fundamentales se acuña en este marco.
En el artículo 47 TUE se declara que: “La Unión tiene personalidad jurídica”.
Que la Unión Europea no puede considerarse un Estado es algo incontestable. Que en atención a la veste
iusinternacional de los Tratados, pueda sostenerse que el derecho de la Unión queda a expensas del
sentido y alcance del mandato nacional de aplicación y que, en consecuencia, su efectiva aplicación pasa
por su acomodo a una (densa) exigencia de conformidad a la Ley Fundamental, eso es —como bien se ha
de advertir a medida que se vaya avanzando en la lectura de este manual— más un aserto, que un acierto.
Que no es un Estado se colige, sin mayor dificultad, por su falta de disposición sobre un territorio propio
(en relación con la UE sólo puede hablarse con precisión de un espacio de aplicación de su derecho que,
salvo expresa previsión al efecto, se integra con la suma del espacio de disposición de sus Estados
miembros, conforme al derecho internacional).
Tampoco se sustenta la UE sobre un pretendido pueblo de Europa. La Unión radica sobre la paulatina
aproximación de los pueblos de Europa. Que tras ello late, no obstante, una comunidad política in fieri
resulta, entre otros elementos, tanto de una enfatizada legitimación popular de las instituciones, mediante
elección directa y mediante un diversificado cauce de representación de esos pueblos, como del
reconocimiento de un (complementario) estatuto de ciudadanía de la Unión que, sobre la remanencia de
los pueblos de Europa, estatalmente organizados, contribuye a formalizar la emergencia de una
comunidad ciudadana como algo más que la suma de los nacionales de los Estados miembros.

La Unión carece asimismo de una potestad para disponer, más allá de las competencias atribuidas (con un
alcance determinable que, sin duda, destaca por su vastedad y densidad), y a diferencia, asimismo, de los
Estados no cuenta tampoco con poder autónomo de coerción, de modo que, como bien ha venido a poner
de manifiesto, la cláusula de salida, ex artículo 50 TUE, los Estados siguen detentando formalmente un
estatuto de soberanía que, sin perjuicio de lo extenso e intenso de un vínculo comunitario —que no se
halla del todo carente de una faceta de compulsiva exigencia de congruencia estructural, permite seguir
considerándoles, tal y como enfáticamente viene sosteniendo el TCFA desde su basilar sentencia
Maastricht, como los “dueños de los Tratados”.
La Unión no puede considerarse, pues, un Estado. Pero los Estados en proceso de integración quedan
encuadrados en un marco de constitucionalismo superpuesto que, siendo congruentes, en tanto persista
esta situación, delimita el orden constitucional de los Estados miembros y, en consecuencia, incide,
asimismo, modulándolo, en un principio estructural presupuesto, el de autonomía institucional y de
procedimiento.
Una noción, dogmáticamente insatisfactoria, pero en modo alguno inútil al efecto de agrupar los rasgos
más destacados, por distintivos, de esa específica y singular organización que viene siendo la Unión
Europea, es la de supranacionalidad.
Los rasgos distintivos de un relativo grado de supranacionalidad se presentan, en lo que sigue, articulados
en relación con algunas dimensiones o facetas de la Unión Europea:
❖ Como encarnación institucionalizada del designio integrador que está en su origen, en la Unión
Europea aflora, al tiempo que se proyecta mediante expreso anclaje convencional, una
comunidad de valores y principios expresivos del constitucionalismo más acendrado, como bien
se pone de manifiesto, por activa y por pasiva, en diversos artículos de los Tratados. Así, en
particular, en los artículos 2 (y 7) y 4 TUE.
❖ En una perspectiva orgánica, destaca la vastedad de una planta institucional de paulatina
gestación que, desde su inicial cuadripartismo, deviene un sistema institucional altamente
diferenciado que, en el evolutivo y uniformado marco de los Tratados en vigor, formalmente se
compone de siete instituciones.
Por lo demás, para entender bien el alcance de la actuación de la UE, se ha de mirar tanto a la faceta
competencial, material y funcional, como a la faceta decisoria, en el marco de diversos procedimientos,
en particular, legislativos, en el marco de los cuales las instituciones coparticipan y deciden el contenido
de (según los diversos cómputos) no menos de dos tercios de las disposiciones aplicables en los Estados
miembros. Y ello con un grado de autonomía convencionalmente articulado que ni siquiera la práctica
tradicional del consenso permite poner en cuestión o minusvalorar.
III. Principios en los que se asienta la UE.

El art. 2 TUE enumera los valores en los que se fundamenta la UE y que deben impregnar su actuación:
❖ Respeto de la dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de

los derechos humanos, incluidos los derechos de las minorías.
❖ Valores comunes a los Estados Miembros en una sociedad caracterizada por el pluralismo, la no
discriminación, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la igualdad entre hombres y mujeres.
Artículo 2 TUE. La Unión se fundamenta en los valores de respeto de la dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estad o de
Derecho y respeto de los derechos humanos, incluidos los derechos de las personas pertenecientes a minorías. Estos valores son
comunes a los Estados miembros en una sociedad caracterizada por el pluralismo, la no discriminación, la tolerancia, la justicia, la
solidaridad y la igualdad entre mujeres y hombres.
El Tratado de Lisboa incorpora a los Tratados la Carta de Derechos fundamentales de la UE con el mismo
valor jurídico que éstos (art. 6.1 TUE) y prevé la adhesión de la UE al Convenio Europeo de los Derechos
Humanos y de las Libertades Fundamentales (art. 6.2 TUE).
Artículo 6 TUE. 1. La Unión reconoce los derechos, libertades y principios enunciados en la Carta de los Derechos Fundamentales
de la Unión Europea de 7 de diciembre de 2000, tal como fue adaptada el 12 de diciembre de 2007 en Estrasburgo, la cual tendrá el
mismo valor jurídico que los Tratados. Las disposiciones de la Carta no ampliarán en modo alguno las competencias de la Unión tal
como se definen en los Tratados.
Los derechos, libertades y principios enunciados en la Carta se interpretarán con arreglo a las disposiciones generales del título VII
de la Carta por las que se rige su interpretación y aplicación y teniendo debidamente en cuenta las explicaciones a que se hace
referencia en la Carta, que indican las fuentes de dichas disposiciones. 2. La Unión se adherirá al Convenio Europeo para la
Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales. Esta adhesión no modificará las competencias de la Unión
que se definen en los Tratados.
La proyección de dichos valores en la acción exterior de la UE (art. 21 TUE): Acción exterior basada en
dichos valores y dirigida a fomentarlos en el resto del mundo. Los derechos humanos como valores
universales e indivisibles. La adhesión a los principios de la Carta de Naciones Unidas.
Artículo 21 TUE 1. La acción de la Unión en la escena internacional se basará en los principios que han inspirado su creación,
desarrollo y ampliación y que pretende fomentar en el resto del mundo: la democracia, el Estado de Derecho, la universalidad e
indivisibilidad de los derechos humanos y de las libertades fundamentales, el respeto de la dignidad humana, los principios d e
igualdad y solidaridad y el respeto de los principios de la Carta de las Naciones Unidas y del Derecho internacional. La Unión
procurará desarrollar relaciones y crear asociaciones con los terceros países y con las organizaciones internacionales, regionales o
mundiales que compartan los principios mencionados en el párrafo primero. Propiciará soluciones multilaterales a los problemas
comunes, en particular en el marco de las Naciones Unidas. 2. La Unión definirá y ejecutará políticas comunes y acciones y se
esforzará por lograr un alto grado de cooperación en todos los ámbitos de las relaciones internacionales con el fin de: a) defender sus
valores, intereses fundamentales, seguridad, independencia e integridad; b) consolidar y respaldar la democracia, el Estado d e
Derecho, los derechos humanos y los principios del Derecho internacional; c) mantener la paz, prevenir los conflictos y fortalecer la
seguridad internacional, conforme a los propósitos y principios de la Carta de las Naciones Unidas, así como a los principios del
Acta Final de Helsinki y a los objetivos de la Carta de París, incluidos los relacionados con las fronteras exteriores; d) apoyar el
desarrollo sostenible en los planos económico, social y medioambiental de los países en desarrollo, con el objetivo fundamental de
erradicar la pobreza; e) fomentar la integración de todos los países en la economía mundial, entre otras cosas mediante la supresión
progresiva de los obstáculos al comercio internacional; f) contribuir a elaborar medidas internacionales de protección y mejora de la
calidad del medio ambiente y de la gestión sostenible de los recursos naturales mundiales, para lograr el desarrollo sostenible; g)
ayudar a las poblaciones, países y regiones que se enfrenten a catástrofes naturales o de origen humano; y h) promover un sistema
internacional basado en una cooperación multilateral sólida y en una buena gobernanza mundial. 3. La Unión respetará los
principios y perseguirá los objetivos mencionados en los apartados 1 y 2 al formular y llevar a cabo su acción exterior en los
distintos ámbitos cubiertos por el presente título y por la quinta parte del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, así como
los aspectos exteriores de sus demás políticas. La Unión velará por mantener la coherencia entre los distintos ámbitos de su acción
exterior y entre éstos y sus demás políticas. El Consejo y la Comisión, asistid os por el Alto Representante de la Unión para Asuntos
Exteriores y Política de Seguridad, garantizarán dicha coherencia y cooperarán a tal efecto.
El respeto de los mencionados valores constituye una condición para la adhesión (art. 49 TUE).
Artículo 49 TUE Cualquier Estado europeo que respete los valores mencionados en el artículo 2 y se comprometa a promoverlos
podrá solicitar el ingreso como miembro en la Unión. Se informará de esta solicitud al Parlamento Europeo y a los Parlamentos
nacionales. El Estado solicitante dirigirá su solicitud al Consejo, que se pronunciará por unanimidad después de haber consultado a
la Comisión y previa aprobación del Parlamento Europeo, el cual se pronunciará por mayoría de los miembros que lo componen. Se
tendrán en cuenta los criterios de elegibilidad acordados por el Consejo Europeo. Las condiciones de admisión y las adaptaciones
que esta admisión supone en lo relativo a los Tratados sobre los que se funda la Unión serán objeto de un acuerdo entre los Estados
miembros y el Estado solicitante. Dicho acuerdo se someterá a la ratificación de todos los Estados contratantes, de conformidad con
sus respectivas normas constitucionales.
IV. Sistema institucional de la UE: panorámica.

Distinguimos entre las instituciones principales (cuentan con competencias propias), los órganos
consultivos que las apoyan y el Alto Representante.
❖ Instituciones. Son siete: el Consejo Europeo, el Consejo, la Comisión, el Parlamento Europeo,

el Tribunal de Justicia, el Tribunal de Cuentas y el Banco Central Europeo.
❖ Órganos consultivos. Son tres: Comité de las Regiones, Comité Económico y Social.
❖ El Alto Representante de la UE para Asuntos Exteriores. Es una figura creada por el Tratado
de Lisboa. Es nombrado por el Consejo Europeo, por mayoría cualificada, con aprobación del
presidente de la Comisión. Se mueve entre la Comisión (de la que es vicepresidente y se ocupa
de asuntos exteriores) y el Consejo (preside el Consejo de Asuntos Exteriores). Asimismo, se
apoya en el “Servicio europeo de acción exterior”.
V. Medios de financiación: los recursos propios.

Desde 1970, la Unión cuenta con un sistema de recursos propios, que la hacen depender de las
aportaciones de los Estados miembros. Las Decisiones relativas a los recursos propios se adoptan sobre la
base del art.311 TFUE, que prevé su adopción por el Consejo, por unanimidad, y su posterior ratificación
por los Estados miembros.
10

Artículo 311 TFUE La Unión se dotará de los medios necesarios para alcanzar sus objetivos y para llevar a cabo sus políticas. Sin
perjuicio del concurso de otros ingresos, el presupuesto será financiado íntegramente con cargo a los recursos propios. El Consejo
adoptará, con arreglo a un procedimiento legislativo especial, por unanimidad y previa consulta al Parlamento Europeo, una decisión
que establezca las disposiciones aplicables al sistema de recursos propios de la Unión. En este contexto se podrá establecer nuevas
categorías de recursos propios o suprimir una categoría existente. Dicha decisión sólo entrará en vigor una vez que haya sido
aprobada por los Estados miembros, de conformidad con sus respectivas normas constitucionales. El Consejo fijará, mediante
reglamentos adoptados con arreglo a un procedimiento legislativo especial, las medidas de ejecución del sistema d e recursos propios
de la Unión siempre que así lo disponga la decisión adoptada con arreglo al párrafo tercero. El Consejo se pronunciará previa
aprobación del Parlamento Europeo.
Los principales recursos son:
❖ Recursos propios tradicionales: derechos agrícolas y derechos de aduana (los EEMM retienen el
25% en concepto de gastos de recaudación). En 2016 representaban el 14% de los ingresos.
❖ Porcentaje de la base imponible del IVA recaudado por los EEMM: 0,3% de la base imponible
armonizada del IVA, con el límite del 50% de la Renta Nacional Bruta (RNB) de cada EM. En
2016 representaba el 10,9 % del total de ingresos.
❖ Tributos a funcionarios, multas a empresas (Derecho de la competencia) y contribuciones a
programas de la UE por terceros países. En 2016 representaba el 9,7% del total de ingresos.
❖ “Cuarto recurso”: porcentaje de la RNB de cada EEMM (porcentaje fijado en cada ejercicio
presupuestario a la luz de los otros ingresos para equilibrar el presupuesto). En 2016
representaba el 65,4% del total de ingresos.
Actual límite total de créditos comprometidos: 1,29% de la RNB de los EEMM. En 2017, el presupuesto
alcanzó los 136.000 millones € en créditos comprometidos.
VI. Fundamentos de la pertenencia de España a la UE.

El art. 93 Constitución española contempla la posible celebración de un tratado por el que se atribuya a
una organización o institucional internacional el ejercicio de competencias derivadas de las Constitución:
❖ Introducido en la Constitución con vistas a la adhesión a las entonces CC.EE.

❖ La conclusión de este tipo de tratados ha de contar con la autorización de las Cortes, mediante
ley orgánica.
❖ No sólo ha servido de base para la adhesión a las CC.EE. (Tratado de adhesión de 1985), sino
igualmente para la ratificación de los Tratados de revisión y de adhesión de nuevos Estados.
Artículo 93 CE. Mediante ley orgánica se podrá autorizar la celebración de tratados por los que se atribuya a una organización o
institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución. Corresponde a las Cortes Generales o al
Gobierno, según los casos, la garantía del cumplimiento de estos tratados y de las resoluciones emanada.
Nuestro Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de pronunciarse sobre el alcance del art. 93
Constitución española en:
❖ Declaración 1/1992 (sobre el Tratado de Maastricht): Art. 93 no permite la celebración de

tratados contrarios a la Constitución española (como era el caso), sin la previa revisión
constitucional; el art. 95.1 Constitución resulta, pues, de plena aplicación para los tratados del
art. 93 y la revisión deberá articularse a través de los mecanismos para la reforma constitucional
previstos en los arts. 166 ss.
❖ Declaración 1/2004 (sobre el “Tratado Constitucional” o “Constitución Europea”):
o Art. 93 no sólo tiene una dimensión formal (describe el procedimiento de autorización),
sino que también tiene una dimensión material (permite la asunción de las
consecuencias que implica la participación de España en una organización internacional
de integración: cesión de competencias, primacía del Derecho de la UE, etc.).
o La cesión constitucional que posibilita el art. 93 tiene límites materiales que se imponen
a la propia cesión. Estos límites materiales no están expresamente reconocidos, pero se
derivan implícitamente de la Constitución y del sentido esencial del propio precepto y
se traducen en “el respeto de la soberanía del Estado, de nuestras estructuras
constitucionales básicas y del sistema de valores y principios fundamentales
consagrados en nuestro Constitución, en el que los derechos fundamentales adquieren
sustantividad propia (art. 10.1 CE)”.
11

Tema 3: El sistema competencial de la UE. Competencias

atribuidas a la UE. Tipología de las competencias de la UE
según su alcance: excluisvas y compartidas. Principios que
rigen el ejercicio por la UE de sus competencias. Flexibilidad
y cooperación reforzada.
I. El principio de la competencia de atribución.
El fundamento de las competencias de la UE reside en la atribución que hacen los Estados Miembros en
favor de la UE por medio de Tratados. La Unión no tiene competencias propias u originarias, son
derivadas: las que recibe son de origen interno de los Estados Miembros. De este modo, el principio de
atribución se basa en la cesión (ya sea expresa o implícita) de competencias limitadas. Su base jurídica
está en los preceptos del TUE y TFUE. Así, la competencia que se atribuye es:
❖ Expresa y limitada. Las instituciones de la UE no pueden ejercer competencias que no le hayan

sido atribuidas por los Estados en los Tratados constitutivos.
❖ Específica. Las competencias de la UE no son títulos competenciales abstractos, sino
habilitaciones específicas para realizar algo concreto.
❖ Funcional. Las Organizaciones Internacionales tienen una base funcional y competencias
específicas, a diferencia de los Estados cuya base es territorial y tienen objetivos y poderes
generales.
❖ Irreversible y efectiva. La atribución conlleva necesariamente la desposesión de los poderes de
los Estados Miembros en esos ámbitos; dicha desposesión es producida por el ejercicio efectivo
de la competencia de la UE por sus instituciones.
Está claro que los Tratados no dicen en qué ámbitos deben tener competencias los Estados. Estos han
tenido siempre una competencia residual general implícita: todo lo que no está regulado en los Tratados
permanece bajo plena soberanía nacional (principio de presunción de competencia del Estado).
Naturaleza de las competencias atribuidas:
❖ Normalmente las bases jurídicas atribuyen competencias normativas, cuyo ejercicio se traduce
en la adopción de Reglamentos, Directivas o Decisiones por el Consejo y el Parlamento
Europeo, así como en la celebración de acuerdos internacionales.
❖ Otras bases jurídicas atribuyen competencias para adoptar medidas de fomento, de apoyo o de
coordinación (ej.: art. 167 TFUE, en materia de cultura).
❖ Otras son de apoyo, coordinación y complemento. Excepcionalmente, algunas bases jurídicas
atribuyen competencias de ejecución administrativa (a la Comisión Europea), cuyo ejercicio da
lugar a la adopción de actos individuales en forma de Decisiones (ej.: art. 108.3 TFUE, en
materia de ayudas públicas).
❖ También se atribuyen al TJUE competencias de naturaleza judicial.
El art. 352 TFUE (anterior art. 308 TCE), como base jurídica, es de atribución residual de competencias:
insuficiencia de los poderes de acción previstos en el ámbito de las políticas definidas por los Tratados.
Opera con carácter supletorio respecto de las demás bases jurídicas, y vinculada a la consecución de los
objetivos previstos en los Tratados (criterio funcional). No opera respecto a la PESC, ni permite la
armonización de las legislaciones de los Estados Miembros en ámbitos en los que esté excluida.
II. Los poderes implícitos.

Son los derivados de competencias expresamente atribuidas en una base jurídica del TFUE y cuyo
ejercicio resulta necesario para la realización de las funciones y el logro de los objetivos a los que sirve
dicha base jurídica. Se trata de una construcción jurisprudencial del TJUE. Tiene competencias expresas e
implícitas de la UE para celebrar acuerdos internacionales:
12

❖ Expresa. Atribución expresa de competencias exteriores a la UE en pocas bases jurídicas de los

Tratados constitutivos (ej.: PCC, Medio ambiente, etc.).
❖ Implícita. Se aplica a la acción exterior de la UE y tiene su concreción en el art. 216 TFUE: el
principio del “paralelismo entre competencias internas y externas”.
III. Tipología de competencias según su alcance: exclusivas y

compartidas.
❖ Competencias exclusivas. En los ámbitos de competencia exclusiva, solo la Unión podrá
legislar y adoptar actos jurídicamente vinculantes, mientras que los Estados Miembros solo
podrán hacerlo si la Unión los habilita para ello (art. 2.1 TFUE). En resumen, se excluye la
acción de los Estados Miembros, incluso si la UE no actúa. No obstante, es posible la
habilitación a favor de Estados Miembros.
La UE tiene la obligación jurídica de ejercer con plenitud las competencias exclusivas que se le
reconocen. Si esa plena capacidad no se ejerce, la Admón. (nacional, regional o local)
intervendrá en los niveles más próximos a los ciudadanos en la ejecución de la acción de la
Unión: la ejecución administrativa siempre descansará en los Estados Miembros.
o Supuestos de competencias exclusivas (art. 3.1 TFUE): regulación de la Unión
aduanera, Derecho comunitario de la competencia, Política monetaria, Política común
de pesca (gestión y conservación de recursos biológicos marinos) y Política comercial
común (PCC).
❖ Competencias compartidas de carácter concurrente. La UE y sus Estados Miembros son
titulares de las competencias y concurren ambos a regularlas; tienen potestad para legislar y
adoptar actos jurídicamente vinculantes, pero los Estados ejercen su competencia solo si la
Unión no ha ejercido la suya o si decide dejar de ejercerla, y solo en la medida en que no lo haya
hecho (art. 2.2 TFUE). Si la UE ejerce la competencia, se produce la “ocupación del campo”
(preemption), quedando la competencia estatal desplazada. Si de verdad fueran competencias
compartidas, ambos podrían ejercer conjuntamente las competencias. La Unión tiene que
justificar que es necesario actuar en el nivel común, que es más eficaz y que estamos ante un
problema supranacional. Los actos de la UE adoptados prevalecen sobre las normas nacionales
existentes (primacía del Derecho de la UE). Sin embargo, mientras no actúa la UE, los EM
tienen la obligación de cooperación leal (art. 4.3 TUE). Supuestos de competencias compartidas
o concurrentes: los transportes, energía, medio ambiente, mercado interior, política social, etc.
(art. 4 TFUE).
❖ Competencias compartidas de carácter complementario. Se trata de competencias de
fomento, apoyo o coordinación de la acción de los EM. No sustituyen a las competencias de los
EM en los ámbitos considerados, ni pueden comportar una armonización de legislaciones de
éstos. Supuestos de competencias complementarias: industria, turismo, cultura, protección civil,
cooperación administrativa, etc. (art. 6 TFUE).
IV. Competencias exclusivas y compartidas de la UE ad extra, en

particular para celebrar acuerdos internacionales.
Las competencias atribuidas a la UE le permiten actuar en el plano internacional (dimensión ad extra),
todo lo contrario a las competencias ad intra. En el ámbito de la exclusividad, las competencias
exclusivas ad intra también son exclusivas ad extra. Sin embargo, las competencias compartidas ad intra
se tornan en exclusivas ad extra (art. 3.2 TFUE):
❖ Cuando la celebración del acuerdo sea necesaria para alcanzar, en el conjunto de las políticas de
la UE, algún objetivo de los Tratados (criterio de la necesidad de la acción).
❖ En la medida en que pueda afectar a normas comunes o alterar el alcance de las mismas.
❖ Esté prevista en un acto legislativo de la UE.
13
V. Principios que rigen el ejercicio por la UE de sus competencias.

❖ El principio de subsidiariedad rige el modo de ejercicio de las competencias compartidas; no
sirve para delimitar o atribuir competencias, sino que persigue racionalizar ese ámbito difuso. La
Unión ejercerá su competencia de forma limitada y subsidiaria en relación con la acción interna:
en lo que los EM no sean capaces de alcanzar de manera suficiente ni mejor (art. 5.3 TUE; doble
test de necesidad y de mejora). El control del respeto de este principio se basa en:
o Su "justiciabilidad" en el marco del control de la legalidad de los actos UE por el TJUE.
o El control político del respeto del principio mediante la consulta a los Parlamentos
nacionales conforme al “sistema de alerta temprana” y la eventual revisión por la
Comisión de su propuesta.
❖ Por otra parte, el principio de proporcionalidad rige el ejercicio de todas las competencias de
la UE, ya sean exclusivas o compartidas, de complemento o fomento. La UE debe cuidar los
efectos que produzca su acción sobre los ciudadanos, operadores económicos y los EM (art. 5.5
TUE). Además, tiene derecho a dotarse de los medios necesarios para alcanzar sus objetivos
conforme al principio de suficiencia de medios (art. 3.6 TUE). Se basa en el criterio de la
intensidad y en la "justiciabilidad" del principio.
VI. Flexibilidad y cooperación reforzada.

Se produce la necesidad de introducir mecanismos de flexibilidad en el proceso de integración frente a la
lógica de la uniformidad y algunas de sus manifestaciones. La articulación de un mecanismo general de
flexibilidad tiene su resultado en la cooperación reforzada: “la Unión y los Estados miembros se
respetarán y asistirán mutuamente en el cumplimiento de las misiones derivadas de los Tratados” (art. 4
TUE).
“Los Estados miembros que deseen instaurar entre sí una cooperación reforzada en el marco de las
competencias no exclusivas de la Unión podrán hacer uso de las instituciones de ésta y ejercer dichas
competencias” (art. 20.1 TUE).
Por tanto, esta cooperación no es aplicable en los ámbitos de competencia exclusiva (art. 328.1 TFUE).
14

Tema 4. Las instituciones de la UE. El Consejo Europeo. El

Consejo de la UE. El Parlamento Europeo. La Comisión
Europea. Principios que rigen las relaciones entre las
instituciones de la UE.
I. Panorámica.
Distinguimos entre las instituciones principales (cuentan con competencias propias), los órganos
consultivos que las apoyan y el Alto Representante.
❖ Instituciones. Son siete: el Consejo Europeo, el Consejo, la Comisión, el Parlamento Europeo,

el Tribunal de Justicia, el Tribunal de Cuentas y el Banco Central Europeo.
❖ Órganos consultivos. Son tres: Comité de las Regiones, Comité Económico y Social.
❖ El Alto Representante de la UE para Asuntos Exteriores. Es una figura creada por el Tratado
de Lisboa. Es nombrado por el Consejo Europeo, por mayoría cualificada, con aprobación del
presidente de la Comisión. Se mueve entre la Comisión (de la que es vicepresidente y se ocupa
de asuntos exteriores) y el Consejo (preside el Consejo de Asuntos Exteriores). Asimismo, se
apoya en el “Servicio europeo de acción exterior”.
II. El consejo europeo.

❖ Composición. Se compone de los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados Miembros, así
como su presidente y el de la Comisión (el Alto Representante participa en sus trabajos). Se
reúne como mínimo dos veces cada seis meses (reuniones ordinarias); cuando la situación lo
exija, el presidente puede convocar una reunión extraordinaria del Consejo Europeo. Después de
cada cumbre se publica un documento de conclusiones. También se pueden celebrar reuniones
informales, pero en estas no se adoptan conclusiones como regla general, aunque últimamente
suelen adoptar comunicados. Las reuniones no son públicas.
❖ Presidencia. Tras el Tratado de Lisboa, el presidente se elige por el Consejo Europeo, por
mayoría cualificada para un mandato de dos años y medio, prorrogable por lo mismo. Puede ser
removido de su cargo siguiendo el mismo procedimiento, pero solo en casos de “impedimento” o
de “falta grave”. Las funciones del presidente son (artículo 15.6 TUE): presidir e impulsar los
trabajos del Consejo Europeo; velar por la preparación y continuidad de los trabajos del Consejo
Europeo, en cooperación con el Presidente de la Comisión y basándose en los trabajos del
Consejo de Asuntos Generales; facilitar la cohesión y el consenso en el seno del Consejo
Europeo; presentar un informe al Parlamento Europeo al término de cada reunión del Consejo
Europeo; asumir la representación exterior de la Unión en los asuntos de política exterior y de
seguridad común, sin perjuicio de las atribuciones de Alto Representante de la Unión para
Asuntos Exteriores y Política de Seguridad. No toma parte en las votaciones.
❖ Sede. No dispone de sede propia, las reuniones se suelen celebrar en el edificio del Consejo en
Bruselas, aunque las cumbres pueden organizarse en cualquier ciudad europea.
❖ Funciones.
o Funciones constitucionales, cuando afectan a los tratados y su revisión, a la
pertenencia a la Unión y a aspectos esenciales de la organización de otras instituciones:
▪ Proponer e iniciar la reforma de los Tratados, así como de confirmarla.
▪ Establecer los criterios de elegibilidad que ha cumplir un país si quiere
convertirse en un nuevo Estado miembro.
▪ En relación con el Consejo, el Consejo Europeo establece las formaciones del
mismo salvo la de Asuntos Generales y Asuntos Exteriores, y sus presidencias,
salvo la de Asuntos Exteriores; y puede adoptar una decisión autorizando al
Consejo a actuar con mayoría cualificada en aquellas áreas en las que los
tratados hayan previsto la unanimidad.
▪ Constatar la existencia de una violación grave y persistente por parte de un
Estado miembro de los valores contemplados en el artículo 2 TUE.
15

o Funciones de organización y nombramiento de los más altos cargos de las

instituciones europeas: determinar por unanimidad el número de miembros tanto del
Parlamento como de la Comisión, nombra a su propio Presidente y al Alto
Representante de Política Exterior (con la aprobación del Presidente de la Comisión),
hace la propuesta del Presidente de la Comisión, y tras seguirse un procedimiento
complejo, al que seguidamente haremos mención detenidamente, nombra a los
miembros de la Comisión, y nombra al Presidente, Vicepresidente y demás miembros
del Comité Ejecutivo del Banco Central Europeo.
o Funciones concretas de orientación política: definir las orientaciones estratégicas de
la programación legislativa y operativa; en materia de política económica, debatir unas
conclusiones sobre las orientaciones generales de las políticas económicas; examinar
anualmente la situación del empleo.
o Funciones en la política exterior y de seguridad común: junto con la Comisión,
definir y aplicar la política exterior y de seguridad; arbitrar en las controversias.
o Funciones de arbitraje.
❖ Adopción de decisiones. Como regla general, se adoptan por consenso: se entiende por
consenso la conformidad de todos los Estados o la no oposición frontal de nadie. Sin embargo,
en unos casos se pueden adoptar por unanimidad (EJ: PESC) o por mayoría cualificada (EJ:
nombramiento del Alto Representante).
❖ Valor jurídico de sus actos. Las medidas de orientación del Consejo Europeo son actos de
naturaleza política, y por tanto no se trata de actos jurídicos. Del mismo modo, los actos que el
Consejo Europeo puede adoptar en el ejercicio de sus otras funciones pueden ser obligatorios.
III. El Consejo.
❖ Regulación básica. Se contiene en el art. 16 TUE y en los arts. 237 a 243 TFUE, que se
completa con su reglamento interno (RIC).
❖ Sede. Está en Bruselas, si bien durante los meses de abril, junio y octubre celebra sus sesiones en
Luxemburgo.
❖ Composición. Lo forman un representante por cada Estado Miembro de rango ministerial,
facultado para comprometer al Gobierno de dicho EM (art. 16.2 TUE), con presencia de la
Comisión. Además, es posible la presencia de representantes regionales. Su función es hacer
valer intereses nacionales, armonizándolos en una decisión. La decisión se impone a todos los
Estados Miembros, tanto si votan a favor o en contra como si se abstienen.
❖ Formaciones del Consejo. Dependiendo de las diversas áreas temáticas particulares a tratar, el
Consejo se reúne en diferentes formaciones, El Consejo de Asuntos Generales y el Consejo de
Asuntos Exteriores son las fijas, las demás pueden cambiar si así lo decide el Consejo Europeo.
❖ La Presidencia.
o La del Consejo de Asuntos Exteriores es permanente y corresponde al Alto
Representante.
o La Presidencia de las restantes formaciones es ejercida por rotación entre los Estados
Miembros (“tríos de Presidencias”), siguiendo las condiciones que fija el Consejo
Europeo.
o Funciones de la Presidencia: dirección de los trabajos, conciliación de intereses
contrapuestos y representación. En el plano jurídico, sus funciones son internas
(convocar las reuniones, fijar el orden del día provisional, dirigir los debates, etc.); ya
que las externas (de representación de la UE), han quedado debilitadas por la existencia
de una Presidencia estable del Consejo Europeo y de un Alto Representante (que
preside el Consejo de Asuntos Exteriores).
❖ Preparación trabajos del Consejo.
o El Comité de Representantes Permanentes de los Gobiernos de los Estados miembros (I
y II):
▪ Presidido por el Estado que preside el Consejo y con presencia de un
representante de la Comisión.
16

Desde 1962 se estructura en dos niveles, que trabajan autónomamente (entre

ellos no existe jerarquía): el COREPER I agrupa a los representantes
permanentes adjuntos; y el COREPER II, a los embajadores.
▪ Tiene como funciones preparar las reuniones del Consejo y ejecutar los
mandatos que le confíe (es un órgano auxiliar pero decisorio en gran medida).
▪ En ciertos ámbitos intervienen otros Comités, que pueden sustituirle en esferas
materiales específicas, como es el Comité Especial de Agricultura.
o Grupos de trabajo:
▪ Compuestos por un representante por Estado Miembro y, al igual que el
COREPER, presidido por el Estado que preside el Consejo y con presencia de
un representante de la Comisión. Son órganos auxiliares del COREPER,
creados por éste.
▪ Su tarea consiste en preparar los trabajos del COREPER y de los otros
comités, así como tareas de estudio de cada propuesta.
❖ Poderes del Consejo.
o Es el principal órgano decisorio en la adopción de actos ad intra (función legislativa,
presupuestaria y política y de coordinación), siempre que así se disponga en la correcta
base jurídica. Actúa normalmente a iniciativa de la Comisión y conjuntamente con el
PE, ya sea en el marco del “procedimiento legislativo ordinario” (art. 294 TFUE), de un
“procedimiento legislativo especial” o de cualquier otro procedimiento. Se concreta en
la adopción de actos vinculantes o no (Reglamentos, Directivas, Decisiones, etc.).
o Papel del Consejo en la PESC: cuenta con poder decisorio, que ejerce sin intervención
de la Comisión ni del PE. La actuación del Consejo se enmarca dentro de las líneas
estratégicas definidas por el Consejo Europeo.
o Papel del Consejo en la celebración de acuerdos internacionales por la UE:
▪ Autoriza la apertura de las negociaciones (por recomendación de la Comisión
o del Alto Representante) y designa al negociador (normalmente, la Comisión
o el Alto Representante).
▪ Establece las directrices (vinculantes) de negociación y designa a un “comité
especial”, que asiste al negociador.
▪ Por último, autoriza la firma del acuerdo (autenticación) y decide su
conclusión definitiva, previa consulta o aprobación, según los casos, del PE.
❖ Reglas generales de votación. Según lo que disponga la base jurídica: por unanimidad, mayoría
cualificada o mayoría simple.
17
IV. La comisión.
❖ Composición: un nacional de cada Estado Miembro, incluidos el presidente y el Alto
Representante de la Unión para Asuntos Exteriores. Desde el 1/11/2014 se compone de 2/3 del
número de Estados Miembros, incluyendo al presidente y al Alto Representante de la Unión para
Asuntos Exteriores, a menos que el Consejo Europeo decida por unanimidad modificar dicho
número.
❖ Sistema de nombramiento: los Comisarios son elegidos en razón de su competencia general y
de su compromiso europeo, de entre personas que ofrezcan plenas garantías de independencia.
Es decir, una vez elegidos deben atender al interés general de la Unión, y no a los intereses del
Estado del que son nacionales. Durante el mandato (de 5 años), los comisarios no pueden
solicitar ni aceptar instrucciones de ningún Gobierno, institución, órgano u organismo; y
abstenerse de realizar actos incompatibles con sus obligaciones o con el desempeño de sus
funciones.
❖ Presidencia: el presidente es un órgano unipersonal de dirección, que ostenta una posición
preeminente frente al resto de comisarios.
o En el plano funcional, el presidente “establecerá las orientaciones políticas con arreglo
a las cuales la Comisión desempeñará sus funciones” [art. 17.6 a) TUE] y “orientará los
trabajos de la Comisión a fin de garantizar su realización”.
o En el plano organizativo, el presidente “determinará la organización interna de la
Comisión, velando por la coherencia, eficacia y colegialidad de su actuación”. Así,
nombra a los vicepresidentes, distintos del Alto Representante; Asigna a los comisarios
(distintos del Alto Representante) las funciones que debe desempeñar (reparte las
carteras) y podrá modificar esta asignación en cualquier momento; y los comisarios
deberán ejercer esas funciones bajo su autoridad; puede pedir a los comisarios que
realicen acciones específicas y puede constituir grupos de miembros de la Comisión.
o Ostenta también los poderes administrativos propios de la presidencia de un órgano
colegiado: convocar las reuniones de la Comisión; fijar el orden del día; dar constancia
del resultado de las deliberaciones y firmar las actas.
❖ Alto Representante para Asuntos Exteriores y de Política de Seguridad: se encomienda la
responsabilidad de las relaciones exteriores en los ámbitos de acción que incumben a la
Comisión; así como la responsabilidad sobre la Política Exterior y de Seguridad Común, de la
que está al frente y que ejecuta como mandatario del Consejo. Por ello pivota orgánicamente
entre la Comisión, de la que es vicepresidente nato y el Consejo, de cuya formación de asuntos
exteriores es presidente nato (art. 18.3 TUE).
❖ Organización interna. Colegialidad de las decisiones (implica que se delibere de forma
colectiva sobre las decisiones y que todos sus miembros sean responsables de forma colectiva,
en el plano político, de todas las decisiones adoptadas) y reparto de “carteras” (se trata de un
reparto material de tareas entre los comisarios, por parte del presidente).
❖ Poderes principales de la Comisión. Son cinco:
o Poder de iniciativa normativa (iniciativa legislativa). Significa que el Consejo y el
Parlamento europeo (titulares de la potestad legislativa) adoptarán sus actos siempre a
partir de una propuesta de la Comisión (salvo excepciones). La propuesta se puede
modificar solo por unanimidad en el Consejo, pero la Comisión puede modificarla o
retirarla mientras no haya sido adoptada.
o Poder normativo (mediante actos legislativos). Recae en el Parlamento y el Consejo.
No obstante, la Comisión tiene la potestad de adoptar actos no legislativos, por
delegación en un caso y de ejecución de un “acto base” (normativa de Reglamentos,
Directivas o Decisiones) o “marco” (sobre la base del TFUE) en otro; intervención del
“procedimiento de comitología”. El poder normativo autónomo se reconoce en alguna
base jurídica, como el art. 45.3.d) TFUE.
o Poder de aplicación administrativa. La aplicación administrativa del Derecho de la
UE corresponde a los EEMM. Excepcionalmente los Tratados o actos de Derecho
derivado atribuyen este poder a la UE (en particular, a la Comisión).
18

o Poder de control del cumplimiento del Derecho de la UE por los Estados

Miembros. La Comisión vigila el cumplimiento de los Tratados y las disposiciones
adoptadas.
o Papel de la Comisión en las relaciones exteriores. La Comisión participa en la
celebración de acuerdos internacionales y asume la representación exterior de la UE.
V. El parlamento europeo.
❖ Composición. No excederá de 751 diputados (750 más el presidente). Corresponde al Consejo
Europeo (por unanimidad, a iniciativa del PE y con su aprobación) fijar el número exacto de
diputados. Sus miembros son elegidos por sufragio universal y directo.
❖ Mandato. Es de 5 años.
❖ Grupos políticos. Los diputados se agrupan por afinidades políticas. Cada grupo debe estar
compuesto por diputados pertenecientes, como mínimo, a más de una cuarta parte de los Estados
Miembros; además, se exige un número mínimo de 25 diputados para constituir grupo
parlamentario propio. Ningún diputado puede pertenecer a más de un grupo político: los que no
formen parte de ningún grupo político se consideran diputados no inscritos.
❖ Organización. Se distingue entre órganos de dirección o gobierno (el presidente, la Mesa y la
Conferencia de Presidentes) y órganos de funcionamiento (Pleno, Comisiones y Delegaciones
interpalamentarias).
o Cargos unipersonales: presidente, vicepresidentes y Cuestores. El presidente
dirigirá todas las actividades del Parlamento y de sus órganos; abrirá, suspenderá y
levantará las sesiones y representará al Parlamento. La labor de los catorce
vicepresidentes puede concretarse en dos funciones básicas: sustituir al presidente en
las funciones que éste les encomiende y participar en el trabajo de la mesa, órgano
colegiado de gobierno del Parlamento. Los cuestores son una suerte de grupo
cualificado dentro de la mesa con competencias en asuntos administrativos y
económicos que afectan a los diputados. Los distintos órganos se eligen cada dos años y
medio: primero el presidente, por votación secreta, por mayoría absoluta en primera
vuelta o, si no, mayoría simple; después, los vicepresidentes y cuestores.
o La Conferencia de Presidentes, la Mesa, el Colegio de Cuestores y otros órganos
auxiliares de gobierno.
▪ La Conferencia de Presidentes configura la composición de las comisiones y
delegaciones, resuelve las controversias que puedan surgir entre éstas, autoriza
la confección de los informes sobre propuestas legislativas y establece el
borrador del orden del día del período parcial de sesiones.
▪ La Mesa se encarga de los asuntos administrativos, organizativos y financieros
internos, así como los temas de personal y gestión de las sesiones.
▪ Otros órganos auxiliares de gobierno son los presidentes de las comisiones
parlamentarias, los presidentes de delegación y la Secretaría General.
o Los órganos de formación de la voluntad del Parlamento: Pleno, Comisiones y
Comisiones Delegadas:
▪ Los plenos del Parlamento europeo tienen lugar durante una semana al mes en
Estrasburgo con algún día adicional en Bruselas.
▪ Las comisiones permanentes se constituyen por mayoría de sufragios emitidos
por el Parlamento. Las comisiones de investigación pueden establecerse a
petición de una cuarta parte de los diputados. También se pueden crear
comisiones especiales.
▪ En estos momentos, existen cinco tipos de delegaciones interparlamentarias:
comisiones parlamentarias mixtas; comisiones parlamentarias de cooperación;
delegaciones para fomentar los contactos parlamentarios entre la UE y terceros
Estados; delegaciones permanentes en las Asambleas Parlamentarias de ciertos
organismos internacionales y delegaciones ad hoc. Cada delegación tiene un
presidente y normalmente dos vicepresidentes que son elegidos de la misma
forma que sus homólogos de las comisiones parlamentarias.
19

En la práctica, los grupos están representados proporcionalmente, al igual que

sucede en las comisiones.
❖ Poderes del Parlamento Europeo.
o Participa en el proceso de adopción de actos ad intra mediante procedimiento
legislativo ordinario (art. 294 TFUE) o especiales. Éstos últimos pueden ser de tres
tipos: decisión del Consejo, con consulta al PE; decisión del Consejo, con aprobación
del PE; y decisión del PE, con aprobación del Consejo. Otros procedimientos, entre los
que destaca el procedimiento presupuestario.
o Participa en la celebración de acuerdos internacionales. Debe ser informado en todas las
fases del procedimiento. Además, participa en la “fase intermedia”, antes de que el
Consejo decida la conclusión del acuerdo (no interviene en el procedimiento aplicable
para los acuerdos PESC); dicha participación puede ser de dos tipos:
▪ Necesidad de contar con su aprobación, en cinco supuestos:
• Adhesión de la UE al CEDH.
• Acuerdos de asociación.
• Acuerdos que crean un marco institucional específico al organizar
procedimientos de cooperación.
• Acuerdos que tengan implicaciones presupuestarias importantes para
la UE.
• Acuerdos que se refieran a ámbitos a los que se aplique el
procedimiento legislativo ordinario (o especial, cuando se requiera la
aprobación del PE).
▪ Necesidad de proceder a su consulta previa en los restantes casos.
o Control político del Parlamento Europeo sobre el Consejo y la Comisión (y Alto
Representante).
VI. Principios estructurales y de funcionamiento del sistema

institucional de la Unión Europea.
1. Principios de gobierno: democracia y subsidiariedad.
1.1. Principio democrático.
El principio democrático está configurado en el plano europeo tanto como un valor a garantizar y
promover por la Unión Europea, como un principio relativo a su funcionamiento. De conformidad al
artículo 9 del Tratado de la Unión Europea, el marco institucional de la Unión tiene como finalidad
promover sus valores, perseguir sus objetivos, defender sus intereses, los de sus ciudadanos y los de los
Estados miembros, así como garantizar la coherencia, eficacia y continuidad de sus políticas y acciones.
Como valor, a democracia en la Unión Europea tiene tanto una dimensión interna como externa.
❖ En su dimensión externa la Unión Europea opera con estos valores una suerte de
condicionalidad en la relación con terceros países.
❖ Desde una dimensión interna, opera como un presupuesto condicionante de la pertenencia de
los Estados a la Unión Europea.
En cuanto al mecanismo preventivo, el Consejo, por mayoría de cuatro quintos de sus miembros y previa
aprobación del Parlamento Europeo puede comprobar la existencia de un riesgo grave de que se produzca
una violación del respeto de los valores de la Unión.
La concreción práctica de este principio es la instauración de una modalidad específica de parlamentario

bicameral en la que las propuestas de la Comisión son debatidas y, eventualmente aprobadas, por dos
cámaras (una en representación de los Estados —Consejo—, y otra en representación de la ciudadanía —
Parlamento—).
20

1.2. Principios de subsidiariedad y proporcionalidad.

Los principios de subsidiariedad y proporcionalidad complementan el principio de atribución por el que la
Unión sólo dispone de las competencias atribuidas expresamente en los Tratados y de conformidad con
los procedimientos establecidos. Pero, además, la Unión en el ejercicio de sus competencias deberá, en su
forma y contenido, adoptar decisiones que no excedan de los objetivos establecidos por los Tratados
(principio de proporcionalidad). Por su parte el principio de subsidiariedad opera en aquellas políticas en
las que tanto la Unión como los Estados miembros tienen competencias (competencias compartidas). En
estos casos la acción de la Unión sólo está justificada cuando su actuación sea más eficaz que la de los
Estados miembros (niveles nacional y regional/local).
La indefinición de estos principios hace que los mecanismos de control o de definición de los mismos sea
el elemento más relevante de su configuración.
1.3. Democracia directa.

El principio democrático no se agota con la democracia representativa y, por primera vez, el Tratado de
Lisboa introduce un mecanismo de democracia directa como es la iniciativa legislativa popular.
El Reglamento 211/2011 que desarrolla esta figura permite que un millón ciudadanos europeos puedan
someter a la Comisión una propuesta legislativa, siempre que se trate de una política que está
contemplada en la esfera de competencias de ésta. No es por tanto un mecanismo que sirva para ampliar
las competencias de la Unión Europea.
2. Principios formales: equilibrio y cooperación institucional.

El sistema institucional se basa en una necesaria relación entre órganos para el ejercicio de la acción de
gobierno. Esta relación institucional es necesaria al no existir una especialización del órgano con una sola
función de gobierno, sino que varios órganos desarrollan simultáneamente diversas tareas ejecutivas y
legislativas. Un segundo motivo de la necesaria cooperación institucional se deriva del reparto de
competencias entre el nivel nacional y europeo. En un buen número de políticas, ambos niveles de
gobierno tienen competencias (entre otras áreas en el mercado interior, la política social, cohesión, o la
política medioambiental). En estos casos tanto la toma de decisiones como la posterior implementación y
control de cumplimiento requiere de la intervención de instituciones del nivel europeo y nacional.
❖ El principio de equilibrio institucional supone que cada una de las instituciones tiene una serie
de competencias que son reconocidas por los Tratados para el desarrollo de sus funciones y que
debe ejercer sin invadir las competencias de las demás instituciones. Corresponde al Tribunal de
Justicia de la Unión Europea garantizar el cumplimiento de este principio, imponiendo una
sanción en caso de incumplimiento.
❖ El Tratado de Lisboa (art. 13) señala que las instituciones deberán mantener entre sí una
cooperación leal. Esta cooperación tiene una doble dimensión: horizontal (entre los órganos del
sistema institucional europeo) y vertical (entre el sistema institucional europeo y el nacional).
La interdependencia funcional justifica este principio que tiene diversas manifestaciones tal y
como se reflejan expresamente en los Tratados (artículos 17.1. in fine TUE y 295 TFUE y: (i)
acuerdos interinstitucionales, (ii) declaraciones comunes entre las instituciones, (iii) consultas
mutuas e intercambio de información. El deber de cooperación leal, se extiende a las
instituciones estatales. El artículo 4.3 del Tratado de la Unión Europea establece, de manera
general, que los Estados miembros ayudarán a la Unión en el cumplimiento de su misión, incluso
absteniéndose de adoptar medidas que puedan poner en peligro la consecución de los fines de la
Unión Europea. La primacía y la eficacia directa de los actos normativos europeos requiere la
implicación de las distintas instituciones nacionales, independientemente de la función que
desempeñen (judicial, legislativa o ejecutiva). En este sentido la Unión Europea se articula como
un sistema centralizado en cuanto a la decisión e interpretación de la normativa, pero
descentralizado en su aplicación tanto en el plano administrativo como jurisdiccional.
21
Tema 5. El Tribunal de Justicia de la UE.

I. Formaciones del TJUE.
❖ Tribunal de Justicia (TJ).
o Composición: se compone de 1 juez por Estado Miembro y por 8 Abogados Generales,
que tienen como función presentar públicamente, con total imparcialidad e
independencia, “conclusiones” motivadas para cada asunto. Los Jueces y Abogados
Generales están sujetos a las mismas condiciones de elegibilidad y estatuto jurídico, y
deben ambos gozar de las mismas garantías de independencia e imparcialidad. A los
Jueces les corresponde la función jurisdiccional, mientras que la función del abogado
general consiste en presentar públicamente, con toda imparcialidad e independencia,
conclusiones motivadas. Los Jueces y los Abogados Generales son elegidos entre
personalidades que ofrezcan absolutas garantías de independencia y que reúnan las
condiciones requeridas para el ejercicio, en sus respectivos países, de las más altas
funciones jurisdiccionales o que sean jurisconsultos de reconocida competencia. Serán
designados de común acuerdo por los Gobiernos de los Estados miembros por un
período de seis años, mandato renovable. Las renovaciones parciales tienen lugar cada
tres años, y gozan de inmunidad de jurisdicción. Las conclusiones del Abogado no son
vinculantes para el Tribunal. El funcionamiento adecuado del Tribunal requiere
asimismo de la asistencia de un secretario nombrado por el Tribunal de Justicia un
periodo de 6 años que podrá ser renovado.
o Funcionamiento: El TJ puede actuar en Sala (de 3 o 5 jueces; formación ordinaria del
TJ), en Gran Sala o Pleno.
▪ La Gran Sala está compuesta, para cada asunto, por el presidente y el
vicepresidente del Tribunal, tres presidentes de Salas de cinco Jueces, el Juez
Ponente y el número de jueces necesario para alcanzar un total de 15.
▪ Las Salas de cinco y tres Jueces estarán compuestas para cada asunto por el
Presidente de Sala, el Juez ponente y el número de Jueces necesario para
alcanzar, respectivamente, un total de 5 o de 3 Jueces.
▪ La forma habitual de trabajo será en Salas de tres o cinco Jueces, reservándose
la intervención de la Gran Sala a los casos en que lo solicite un Estado
Miembro o una Institución de la Unión que sea parte del proceso. Sólo de
manera excepcional actuará en Pleno, cuando considere que el asunto del que
conoce reviste una importancia excepcional o cuando se le someta un asunto
en aplicación de lo dispuesto en los arts. 228.2 TFUE (en los casos en los que
se requiere por el Parlamento Europeo la actuación del Tribunal al objeto de
acordar la destitución del Defensor del Pueblo por haber dejado de cumplir las
condiciones necesarias para el ejercicio de sus funciones o hubiera cometido
una falta grave), 245.2 TFUE (En caso de que el Tribunal de Justicia, a
instancia del Consejo, por mayoría simple, o de la Comisión, según los casos,
pueda declarar el cese de un miembro de la Comisión en las condiciones
previstas en el artículo 247 o la privación del derecho del interesado a la
pensión o de cualquier otro beneficio sustitutivo por incumplimiento de las
obligaciones a que están sujetos) y 247 TFUE (en relación al posible cese de
los miembros de la Comisión por dejar de reunir las condiciones necesarias
para el ejercicio de su cargo) o 286.6 TFUE (posible cese de los miembros del
Tribunal de Cuentas por haber dejado de cumplir las condiciones necesarias
para el ejercicio de sus funciones o por incumplimiento de sus obligaciones.
Esta facultad la ejercerá el Tribunal de Justicia a instancia del Tribunal de
Cuentas).
22

❖ Tribunal General (TG). No es una institución distinta e independiente del TJ: el TJUE es una
institución única, con un doble grado jurisdiccional.
o Composición: A diferencia de lo que sucede en el TJ, integrado por Jueces, Abogados
Generales y secretario, el TG está integrado por Jueces y Secretarios, sin que a priori
haya un grupo de integrantes que durante la duración de su mandato ejerzan de manera
exclusiva la función de Abogado General. Los Jueces están sujetos, en lo relativo a las
condiciones de selección y al sistema de designación a los mismos requisitos que el TJ,
siendo nombrados de común acuerdo por los Gobiernos de los Estados por un periodo
de 6 años, si bien el cargo es renovable. Hasta el 25 de diciembre de 2015: un juez por
Estado Miembro. En esa fecha se nombraron 12 jueces adicionales: 40 en total. El 1 de
septiembre de 2016 se nombrarán otros 7 jueces adicionales: 47 en total. 2 jueces por
Estado Miembro a partir de 1 de septiembre de 2019. Cuenta también con el apoyo en
el ejercicio de sus funciones de un secretario designado por el propio TG por un periodo
de seis años, pudiendo renovarse su cargo y de uno o varios secretarios adjuntos.
o Funcionamiento: el TG puede actuar en Sala (de 3 o 5 jueces; formación ordinaria),
como Órgano unipersonal (los asuntos atribuidos a una Sala de 3 jueces pueden ser
juzgados por el juez ponente, actuando como órgano unipersonal), en Gran Sala o en
Pleno.
❖ Tribunales especializados: el Tribunal de la Función Pública (TFP), cuya competencia es el
conocimiento sobre cualquier litigio entre la Unión y sus agentes dentro de los límites y en las
condiciones que establezca el Estatuto de los funcionarios de la Unión y el régimen aplicable a
los otros agentes de la Unión. Está compuesto por 7 Jueces, nombrados por el Consejo por un
periodo de 6 años, que eligen a uno de ellos presidente y también designan a un secretario. El
TFP puede actuar en Salas —de tres o cinco magistrados—; en Pleno, pero también puede
resolver asuntos en órganos unipersonales.
II. Competencias del TJUE.

❖ Competencias obligatorias de naturaleza contenciosa. Engloba:
o Recursos directos.
▪ Recurso de anulación. Está abierto a los Estados Miembros y a las
instituciones de la Unión cuando crean que otra institución ha dictado un acto
que suponga la violación del Derecho de la Unión.
▪ Recurso por omisión. Está abierto a los Estados Miembros y a las
instituciones de la Unión cuando crean que otra institución se ha abstenido de
actuar, siendo una violación del Derecho de la Unión.
▪ Recurso por incumplimiento. Está abierto a la Comisión y a los EM cuando
entiendan que un EM ha violado el Derecho de la UE.
▪ Recurso por responsabilidad extracontractual. Tiene por objeto determinar
la responsabilidad (con la obligación de reparación) de las instituciones de la
UE por los daños ocasionados por sus actuaciones y omisiones.
▪ Recurso de funcionarios. Tiene por objeto conocer de los recursos planteados
por los funcionarios de la UE contra sus instituciones.
o Cuestiones prejudiciales.
▪ De interpretación. Se pretende determinar el sentido y el alcance de un acto o
disposición de la Unión.
▪ De validez. Se pretende fijar la validez de un acto o disposición de la Unión.
❖ Competencias obligatorias de naturaleza consultiva. Se basan en el control previo de la
compatibilidad con los Tratados constitutivos de los acuerdos internacionales que se propone
concluir la UE.
❖ Competencias facultativas. El TJUE tiene dicha competencia cuando surgen:
o Controversias contractuales. Se dan en la aplicación de un contrato celebrado por la
UE o por su cuenta, al contener una cláusula por la cual se someten los problemas que
pudieran surgir a la competencia del TJUE.
o Controversias entre Estados Miembros relacionadas con el objeto de los Tratados.
23

❖ El TJUE no es competente el ámbito de la PESC, con alguna salvedad (arts. 24.1 TUE y 275
TFUE). Destaca el control por su parte de la legalidad de las decisiones PESC que impongan
medidas restrictivas frente a personas físicas o jurídicas.
III. El procedimiento ante el Tribunal de Justicia y el Tribunal

General.
❖ Fases del procedimiento:
o Fase escrita. Tiene por finalidad exponer al Tribunal los hechos, motivos y
pretensiones de las partes. Contiene la demanda y su contestación, réplica y dúplica, así
como escritos de intervención de los coadyuvantes.
o Fase intermedia. El Juez Ponente elaborará un informe preliminar en el que podrá
proponer la adopción de diligencias de prueba u otras medidas preparatorias; proponer
la formación jurisdiccional más adecuada y pronunciarse sobre la posible omisión de la
vista o la posible omisión de las conclusiones del Abogado General. Practicadas las
pruebas y salvo que el Tribunal decida conceder a las partes un plazo para presentar
observaciones escritas, el presidente fijará la fecha de la apertura de la fase oral.
o Fase oral. Se concreta en la lectura del informe para la vista y la presentación de
conclusiones al Abogado General. La celebración de esta audiencia o vista será, como
regla general, pública, si bien excepcionalmente, podrá acordarse su celebración a
puerta cerrada.
o Modalidades aceleradas: el procedimiento podrá desarrollarse además en modalidades
abreviadas que suponen una simplificación de algunos trámites y, por tanto, su
tramitación de forma más rápida.
❖ Deliberación y sentencia/dictamen. La deliberación es secreta y sólo participan los jueces en
ella. La sentencia se aprueba por mayoría de votos (no caben abstenciones ni votos particulares)
y se leen en audiencia pública.
❖ Existe la posibilidad de que intervengan terceros en apoyo de las pretensiones de una de las
partes (demandante o demandada).
IV. Medidas cautelares (o provisionales) y recursos contra las

resoluciones del TJ y del TG.
El TFUE reconoce al TJUE la capacidad de ordenar la suspensión cautelar de cualquier acto de la UE
(cuya validez es impugnada) y adoptar cualquier otro tipo de medida cautelar distinta.
❖ Recursos contra las resoluciones del TJ y del TG.

o Las resoluciones del TJ tienen efecto de cosa juzgada: no pueden ser objeto de recurso
ante ninguna otra instancia.
o Las resoluciones dictadas por el TG en primera instancia pueden ser objeto de un
recurso de casación ante el TJ en el plazo de 2 meses. El recurso se limita a las
cuestiones de Derecho, pudiendo fundarse en: incompetencia del TG, irregularidades
del procedimiento ante el TG que lesionen los intereses de la parte recurrente y
violación del Derecho de la UE por parte del TG.
o El recurso de casación no tiene efecto suspensivo.
o Si el TJ estima el recurso de casación, anula la resolución del TG, pudiendo resolver él
mismo definitivamente el litigio o devolver el asunto al TG.
❖ Recursos extraordinarios contra las resoluciones del TJ y del TG. Las sentencias del TJ y del
TG pueden ser objeto de varios recursos extraordinarios, ante el mismo Tribunal que las dictó,
entre los que destacan el recurso de interpretación y el recurso de revisión (cuando se descubre
un hecho que podría tener una influencia decisiva en la sentencia y que era desconocido por el
Tribunal y por la parte que solicita la revisión en el momento de pronunciarse la sentencia).
24

Tema 6: El Derecho primario de la UE. Los Tratados que

rigen la UE. El Derecho primario no escrito. La Carta de los
derechos fundamentales de la UE.
I. Los tratados constitutivos.
1. Los tratados constitutivos como derecho primario.
Los Tratados constitutivos constituyen el Derecho primario de la UE o “Carta constitucional” de la UE.
Los Tratados que están en vigor son el TUE, el TFUE y el TCEEA (Tratado de la Comunidad Europea de
la Energía Atómica).
Evolución histórica de los Tratados:
❖ Tratados originarios.
o Tratado de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (TCECA, 1951): expiró en
2002.
o Tratado de la Comunidad Económica Europea (TCEE, 1957).
o Tratado de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (TCEEA, 1957).
❖ Tratados modificados en sucesivas ocasiones. Mediante:
o Tratados de revisión. Entre otros, Acta Única Europea (1986), TUE (Maastricht, 1992,
que cambió la denominación del TCEE por Tratado de la Comunidad Europea), Tratado
de Ámsterdam (1997), Tratado de Niza (2001) y Tratado de Lisboa (2007, que cambió
la denominación del TCE por TFUE).
o Tratados de adhesión (y Actas anexas). Se han dado siete ampliaciones hasta la fecha.
Estructura de los Tratados constitutivos. Se divide en:
1. Preámbulo y disposiciones preliminares.

2. Cláusulas institucionales.
3. Cláusulas materiales.
4. Cláusulas finales.
5. Protocolos y anexos.
1.1. El tratado de la unión europea.

El TUE se adoptó en Maastricht en 1992 como un Tratado de revisión de los Tratados constitutivos de las
tres Comunidades Europeas, y como un Tratado que regulaba la PESC y el “Tercer pilar”, estableciendo
disposiciones comunes a los tres “pilares”.
Algunos de los logros que consiguió el TUE son:
❖ Institucionalizó la PESC y el “Tercer pilar” (títulos V y VI).

❖ Creó la “UE”, estructurada en pilares, estableciendo disposiciones comunes a los tres pilares
(títulos I y VII).
❖ Articuló la Unión Económica y Monetaria (UEM).
❖ Reforzó los poderes del Parlamento Europeo.
Posteriormente, fue modificado por el Tratado de Ámsterdam (que introdujo un nuevo Título IV materia
de visados, asilo e inmigración y un Título VII sobre Cooperación reforzada), por el Tratado de Niza y
por el Tratado de Lisboa.
Tras el Tratado de Lisboa, el TUE pasó a ser el Tratado marco de la UE, como nueva persona jurídica que
absorbe a la CE, y “comunitariza” el “Tercer pilar”. Además, recoge los principios y las normas
“constitucionales” de la UE, que desarrolla el TFUE (salvo para la CEEA); así como contiene la
regulación específica de la PESC.
25
El TUE se estructura en Títulos:
❖ Título. I: Disposiciones comunes.

❖ Título II: Disposiciones sobre los principios democráticos.
❖ Título III: Disposiciones sobre las instituciones.
❖ Título IV: Disposiciones sobre las cooperaciones reforzadas.
❖ Título V: Disposiciones generales relativas a la acción exterior de la UE y específicas relativas a
la PESC.
❖ Título VI: Disposiciones finales.
❖ Protocolos adicionales.
1.2. El tratado de funcionamiento de la Unión Europea.

Se trata del antiguo TCEE (luego, TCE), modificado por todos los Tratados de revisión y rebautizado por
el Tratado de Lisboa. Actualmente se configura como Tratado de desarrollo del TUE, y posee el mismo
valor que el TUE (art. 1. 3º TUE).
Se estructura por partes:
1º. Parte: Principios.

2º. Parte: No discriminación y ciudadanía de la Unión.
3º. Parte: Políticas y acciones internas de la Unión.
4º. Parte: Asociación de los países y territorios de ultramar.
5º. Parte: Acción exterior de la Unión.
6º. Parte: Disposiciones institucionales y financieras.
7º. Parte: Disposiciones generales y finales.
8º. Protocolos.
9º. Anexos.
Protocolos, Anexos y Declaraciones al TUE y al TFUE:
❖ Los protocolos y Anexos constituyen textos adjuntos a los Tratados, que forman parte integrante
de éstos (mismo valor) (art. 51 TUE). Recogen disposiciones detalladas relativas a las
instituciones y a cuestiones específicas (p.ej., Protocolo sobre los principios de subsidiariedad y
proporcionalidad, Protocolo sobre el cometido de los Parlamentos nacionales en la UE,
Protocolo sobre el Estatuto del TJUE) o aplicables a determinados Estados miembros.
❖ Las Declaraciones a los Tratados tienen un posible valor interpretativo.
2. Ámbito de aplicación espacial y temporal de los tratados y, en general, del

derecho de la UE.
Ámbito espacial de aplicación: los Tratados se aplicarán en los Estados miembros. No contiene ninguna
disposición general sobre su aplicación territorial, sino que se remite a la contenida en el art 355 TFUE.
Esta disposición establece su aplicabilidad a los Tratados, es decir al TUE y TFUE. Distinguimos entre si
el Tratado se aplica en:
❖ Territorio de los Estados Miembros. Se aplicarán con carácter general a los “territorios
europeos” de los Estados Miembros. Observaciones:
o Reenvío al Derecho interno de los Estados Miembros (art. 52 TUE; referencia a la
“reunificación alemana”).
o Territorios de los Estados Miembros a los que, por su gran lejanía, insularidad o
reducida superficie, entre otros factores, el TFUE prevé la aplicación de medidas
específicas o un “estatuto especial” (349 TFUE). P. ej.: Canarias, Azores, Madeira.
o Excepciones donde los Tratados no se aplican: territorios de los Estados miembros
excluidos. P. ej.: Islas Feroe o las Islas del Canal.
❖ Territorios europeos cuyas relaciones exteriores asume un Estado Miembro. Este es el caso
de Gibraltar, art. 355.3 (estatuto especial en virtud del Acta de adhesión de 1972: no forma parte
de la Unión aduanera ni se le aplica la armonización en materia de IVA).
26

❖ Países y Territorios de Ultramar (PTU), como Groenlandia o las Antillas neerlandesas, a los
que se les aplica el régimen de asociación previsto en la Parte IV del TFUE.
Ámbito temporal de aplicación (arts. 53 TUE y 356 TFUE). El Tratado se concluye por un período de
tiempo ilimitado. Existe una posibilidad de retirada de la UE: “Todo EEMM podrá decidir, de
conformidad con sus normas constitucionales, retirarse de la Unión” (art. 50 TUE). Dicha retirada se
inicia con una notificación al Consejo Europeo y la celebración de un acuerdo entre el Estado y la Unión
que determinarán la forma y condiciones de la retirada. Los efectos se producirán o con la entrada en
vigor del acuerdo o a los dos años de la notificación.
3. Contenido de los tratados en tanto que “carta constitucional” de la UE.

❖ Sientan los principios y valores en los que se asienta la UE.
❖ Delimitan las competencias (fundamentalmente normativas) de la UE a través de distintas “bases
jurídicas”.
❖ Contienen disposiciones que establecen obligaciones directamente exigibles a los Estados
Miembros: especialmente al consagrar las llamadas “libertades básicas del Mercado interior”.
❖ Articulan el sistema institucional de la UE y el ejercicio de los poderes atribuidos a cada
institución.
❖ Establecen las bases del sistema de financiación de la UE.
4. Procedimientos de revisión de los tratados: ordinario y simplificado.

4.1. Procedimiento ordinario de revisión del TUE y del TFUE.
El art. 48 (apartados. 2-5) TUE prevé un procedimiento que se desarrolla en tres fases:
1. Fase de iniciativa. Cualquier Estado Miembro, el Parlamento Europeo o la Comisión pueden
presentar proyectos de revisión al Consejo, el cual los remitirá al Consejo Europeo y a los
Parlamentos nacionales. Dichos proyectos podrán, entre otras cosas, ampliar o reducir las
competencias atribuidas. Compete al Consejo decidir por mayoría simple, previa consulta al
Parlamento Europeo y a la Comisión, el inicio o no del procedimiento de revisión. Si el
resultado de la votación es positivo: el presidente del Consejo Europeo convocará una
“Convención” formada por representantes de los Parlamentos nacionales, de los Jefes de Estado
o de Gobierno de los Estados Miembros, del Parlamento Europeo y de la Comisión, que adopta
por consenso una recomendación (texto de revisión) dirigida a una Conferencia de
Representantes de los Gobiernos de los Estados Miembros (CIG) (se requiere consulta al
Parlamento Europeo y a la Comisión).
2. Conferencia Intergubernamental. Reúne a los representantes de los Estados Miembros, y está
destinada a la elaboración de un tratado que contenga las modificaciones proyectadas y cuyo
desarrollo responde al esquema habitual de las conferencias internacionales para la celebración
de tratados multilaterales (CIG). La CIG es convocada y fijado su trabajo por el presidente del
Consejo. El sistema de adopción del texto del Tratado tiene que ser “de común acuerdo” por los
Estados miembros.
3. Ratificación del Tratado modificativo. Conforme al art. 48 TUE, “las modificaciones entrarán
en vigor después de haber sido ratificadas por todos los Estados Miembros, de conformidad con
sus respectivas normas constitucionales”. Esta fase se resuelve en los ámbitos constitucionales
de los Estados miembros donde se forja el consentimiento del Estado en obligarse por el Tratado
modificativo y se desarrolla a través del procedimiento jurídico internacional solemne de
manifestación del consentimiento en Tratados Internacionales.
4.2. Procedimientos de revisión simplificados.

El art. 48 (apartados 6 y 7) TUE prevé un procedimiento de:
❖ Revisión “formal”. Se articula en una forma mixta, excluyendo la fase de la Conferencia
Intergubernamental. Se trata del procedimiento simplificado de revisión de las disposiciones de
la Parte III del TFUE, relativas a las acciones y políticas de la UE (art. 48.6 TUE), que NO sirve
para aumentar las competencias de la UE:
27

o Las enmiendas al TFUE se aprueban mediante una Decisión del Consejo Europeo,
adoptada por unanimidad, previa consulta al PE y a la Comisión, que entra en vigor una
vez aprobada por todos los Estados miembros, de conformidad con sus procedimientos
o normas constitucionales.
o Ejemplo: la revisión del art. 136 del TFUE mediante Decisión 2011/199 del Consejo
Europeo, que introduce un nuevo apartado 3 al art. 136, que reconoce la posibilidad de
que los EM, cuya moneda es el euro, puedan establecer un mecanismo de estabilidad.
❖ Revisión institucional. Se caracteriza porque su procedimiento se inicia y se agota en el ámbito
institucional de la UE sin intervención de los procedimientos constitucionales de los Estados
miembros. Establece un procedimiento simplificado de revisión para modificar el sistema de
votación en el Consejo (el Consejo Europeo, previa aprobación del Parlamento Europeo por
mayoría de sus miembros puede decidir que el Consejo decida por mayoría cualificada en lugar
de la unanimidad) o un procedimiento legislativo (el Consejo Europeo, por unanimidad, y previa
aprobación del Parlamento Europeo por mayoría de sus miembros puede decidir pasar de un
procedimiento legislativo especial al procedimiento legislativo ordinario, lo que se denomina
“gran pasarela”). Art. 48.7 TUE. El TUE y el TFUE prevén otros procedimientos simplificados
de modificaciones menores, como puede ser la modificación del número de miembros de la
Comisión (art. 17.5 TUE) o ampliación de los derechos de ciudadanía (art. 25 TFUE).
5. Referencia a las decisiones de derecho primario.

Las Decisiones de Derecho primario son de Decisiones del Consejo adoptadas sobre la base de algunos
artículos del Tratado, que reclaman la posterior ratificación por los Estados miembros, según sus normas
constitucionales. P. ej.: Acta electoral (art. 223.1 TFUE) y Decisión relativa al sistema de recursos
propios (art. 311 TFUE).
II. El derecho primario no escrito.

1. Los principios generales del derecho de la UE.
El TJ ha recurrido sistemáticamente a los principios generales del Derecho (PGD) otorgándoles “rango
constitucional”. Podemos distinguir entre:
❖ Principios “constitucionales” del sistema. Son los principios recogidos en las normas
constitutivas, posición desde la que informan a todo el ordenamiento jurídico de la UE. Entre
ellos se encuentran los principios de proporcionalidad, subsidiariedad, atribución, no
discriminación, etc.
❖ Principios generales del Derecho de la Unión (PGD-UE). Carecen de una formulación
normativa concreta en las normas escritas del Derecho de la Unión Europea, pero que han sido
apreciados jurisprudencialmente como exigencias de racionalidad para la aplicación del Derecho
de la Unión. Todos ellos tienen una labor de “interpretación” judicial cuyos límites son objeto de
polémicas. Entre estos principios destacamos:
o Principios que informan los sistemas jurídicos de los Estados miembros: seguridad
jurídica, confianza legítima, buena fe, etc.
o Principios específicos de la UE, pero que también encuentran su fuente de
inspiración en el Derecho nacional (P.ej.: principio de equilibrio institucional). No
hay que confundir estos últimos con los principios generales, también propios de la UE,
que sí son Derecho primario escrito (por ejemplo: cooperación leal).
Las funciones esenciales de los PGD-UE son:
o Colmar lagunas.
o Operar como parámetro de legalidad y de interpretación de los actos de las instituciones
de la UE.
o Operar también como parámetro de enjuiciamiento de los actos de los Estados
miembros cuando aplican el Derecho de la UE.
28

2. Los derechos fundamentales (DDFF) en la Unión Europea previamente a la

carta.
2.1. El silencio inicial de los tratados y la labor del TJUE en materia de derechos
fundamentales.
Ante el silencio inicial de los Tratados de las CC.EE, el Tribunal de Justicia consideró que los derechos
fundamentales son parte de los PGD-UE (Principios generales del derecho) cuyo respeto debe asegurar
éste mismo.
El TJUE configura el contenido y alcance de los derechos fundamentales a la luz de las particularidades
del ordenamiento jurídico de la UE y sobre la base de:
❖ Las tradiciones constitucionales comunes de los Estados miembros.

❖ Los tratados internacionales sobre derechos humanos de los que son parte los Estados miembros,
en especial, el Convenio Europeo de Derechos Humanos y Libertades Fundamentales de 1950
(CEDH).
Carácter progresivo y funcional de la incorporación: búsqueda de las soluciones más elaboradas y

teniendo en cuenta las especificidades y objetivos del Derecho de la UE.
2.2. El tratado de Maastricht (1992).

Introduce algunos avances en esta materia, pero mantiene los derechos fundamentales como Derecho
primario no escrito:
❖ Consagra la jurisprudencia del TJUE en el antiguo art. 6.2 TUE: “La Unión respetará los
derechos fundamentales que garantiza el CEDH y tal y como resultan de las tradiciones
constitucionales comunes a los Estados miembros como principios generales”.
❖ Existen referencias a los derechos fundamentales en otros preceptos de los Tratados, como, por
ejemplo, no discriminación por razón de sexo u origen racial.
❖ La condición para la adhesión es el actual art 49 TUE.
❖ Se aplican sanciones en caso de “violación grave y persistente” de los derechos fundamentales
por un Estado miembro (actuales arts. 7 TUE y 354 TFUE).
III. La carta de derechos fundamentales de la UE.

1. La carta de Niza de 2007.
Fue elaborada por una “Convención” y proclamada por el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión
en Niza, en 2000, como texto de naturaleza política. Dicha Carta no se no se incorporaba al Tratado de
Niza, sino que se adoptaba como un acuerdo de carácter político, y por tanto no normativo.
Fue empleada por el TJUE (y por tribunales constitucionales de los Estados miembros) como fuente de
inspiración en materia de derechos fundamentales.
En 2007 se proclamó una nueva versión en Estrasburgo, de cara a la entrada en vigor del Tratado de
Lisboa.
2. La “constitucionalización” de la carta por el tratado de Lisboa.

2.1. El artículo 6 TUE.
La vinculación de la UE a la Carta se realiza mediante el art. 6 TUE, apartado primero: “La Unión
reconoce los derechos, libertades y principios enunciados en la Carta de los Derechos Fundamentales de 7
de diciembre de 2000, tal como fue adaptada el 12 de diciembre de 2007 en Estrasburgo, la cual tendrá el
mismo valor jurídico que los Tratados”. El art. 6.3 TUE añade, siguiendo la jurisprudencia del Tribunal
de Justicia consagrada por el Tratado de Maastricht, que los DDFF que garantiza el CEDH y los que son
fruto de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros formarán parte del Derecho de
la Unión como principios generales.
29
2.2. Alcance de la carta y de los derechos protegidos.

Ámbito de aplicación de la Carta.
La Carta no amplía el ámbito de aplicación del derecho de la Unión si no crea ninguna nueva
competencia ni ningún nuevo cometido para la Unión y no modifica las competencias y cometidos
definidos por los Tratados (art. 51).
La Carta está dirigida a las instituciones, órganos y organismos de la UE; y también a los Estados
miembros, pero únicamente cuando apliquen el Derecho de la UE (art. 51.1). No atribuye competencias a
la UE en materia de derechos fundamentales (art. 51.2 y art. 6.2 TUE), sólo opera como límite al ejercicio
del poder público por la UE.
No obstante, el TFUE le atribuye competencias normativas en relación con determinados DDFF (EJ: art.
19.1 TFUE, en relación con el principio de no discriminación por razón de sexo, origen racial, etc.).
En consecuencia, los derechos fundamentales mantienen su configuración como parámetro de legalidad y

de interpretación de los actos de las instituciones y como parámetro de enjuiciamiento de los actos de los
Estados miembros cuando aplican el Derecho de la UE. Aun así, de acuerdo con la jurisprudencia del TJ,
existe una posible fuente de derechos subjetivos que distingue entre derechos (P.ej.: derecho a la tutela
judicial efectiva del art. 47) y principios (P.ej.: protección del medio ambiente del art. 37).
Alcance de los derechos protegidos.
❖ Interpretación de la Carta.
o El sentido y alcance de los DDFF reconocidos en la Carta que correspondan a derechos
garantizados por el CEDH serán iguales a los que les confiere dicho Convenio (art.
52.3): el CEDH como estándar mínimo de protección.
o Los DDFF reconocidos en la Carta resultantes de las tradiciones constitucionales
comunes a los Estados miembros, deben interpretarse de forma que ofrezcan un nivel
elevado de protección que resulte apropiado para el derecho de la Unión y esté en
armonía con las tradiciones constitucionales comunes (art. 52.4). Retoma, pues, los
criterios aplicados hasta ahora por el TJ para la determinación del contenido y alcance
de los derechos fundamentales (principio de mayor progresividad y carácter funcional
de la incorporación).
o Las explicaciones sobre la Carta elaboradas por el Praesidium de la Convención serán
tenidas en cuenta como parámetro de interpretación (art. 52.7).
❖ Existe la posibilidad de que la UE confiera una protección más extensa que el CEDH (art. 52.3)
y que los Estados miembros.
❖ La Carta admite posibles limitaciones a los DDFF (art. 52.1):
o A través de actos de la UE del ejercicio de los derechos y libertades reconocidos por la
Carta, que deben ser establecidos por “ley” y respetar el contenido esencial de dichos
derechos y libertades.
o Cuando sean necesarias y respondan a objetivos de interés general reconocidos por la
Unión o a la necesidad de protección de los derechos y libertades de los demás, dentro
del respeto del principio de proporcionalidad.
Estándar de protección de los Derechos fundamentales por la Unión Europea y los Estados
miembros.
Según su art. 53, la Carta no afecta al nivel de protección que, en sus respectivos ámbitos de aplicación,
ofrecen el Derecho de la UE, el Derecho Internacional, los convenios de derechos humanos de los que son
partes los Estados miembros y las Constituciones de éstos: la Carta no opera en los ámbitos de actuación
de los Estados Miembros que no presentan elementos de conexión con el Derecho de la UE. En esos
ámbitos opera los estándares nacionales de protección de los DDFF. En el caso de España, debe tenerse
en cuenta el juego del art. 10.2 CE.
30

Ahora bien, en el ámbito de aplicación del Derecho de la UE, debemos distinguir los siguientes
supuestos:
❖ Cuando un acto del Derecho de la Unión que afecta a los DDFF no reclama medidas nacionales
de ejecución, los Estados miembros no tienen la facultad de imponer sus estándares nacionales
de protección a la hora de aplicarlo (STJ 2013 as. Melloni), pues ello afectaría a la primacía,
unidad y efectividad del Derecho de la UE.
❖ Cuando un acto del Derecho de la Unión que afecta a los DDFF requiere medidas nacionales
para su ejecución:
o Si el acto de la UE determina el nivel de protección de los DDFF en juego (lo que es
infrecuente), los Estados Miembros no pueden tampoco aplicar sus propios estándares
de protección (STJ 2013 as. Melloni).
o Si, por el contrario, el acto deja (que es lo habitual) margen de actuación a los Estados
miembros (armonización escasamente intensa), corresponde a estos determinar el
estándar de protección de los DDFF en juego (STJ 2013 as. Åkerberg Fransson).
2.3. La adhesión de la UE al CEDH (roma, 1950).

❖ Antes de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, se planteó la posibilidad de que la CE se
adhiriese al CEDH para paliar la insatisfactoria situación en materia de protección de los DDFF.
En su Dictamen 2/94, el TJ negó la competencia de la CE para dicha adhesión. El TEDH articuló
unos criterios de relación del CEDH con el Derecho de la UE basados en el margen de actuación
de los Estados miembros y en la presunción de que el Derecho de la UE proporciona una
protección equivalente a la que ofrece el CEDH:
o Cuando los Estados miembros (todos son partes en el CEDH) ejecutan actos de
Derecho de la UE y tienen un cierto margen de maniobra en la ejecución, son
responsables del cumplimiento del CEDH y el TEDH tiene competencia plena para
entrar a conocer.
o Si los Estados Miembros no cuentan con ningún margen de apreciación en la ejecución
del Derecho de la UE, el TEDH primero verificará si la UE ofrece una protección
equivalente del derecho fundamental en juego y, sólo en caso afirmativo, se abstendrá
de controlar el respeto al CEDH por parte de la medida nacional, porque presume que el
Estado habrá actuado de conformidad con esa protección equivalente. La presunción de
conformidad no es absoluta: el TEDH afirma que si en un asunto concreto se
demostrara la existencia de una insuficiencia manifiesta en la protección que ofrece el
Derecho de la UE, la presunción no jugaría y el Tribunal se reserva el poder de ejercer
su control.
❖ Tras el Tratado de Lisboa, el art. 6.2 TUE prevé la adhesión de la UE al CEDH, estableciendo
la adhesión como mandato con un límite muy claro: la no modificación de las competencias de
la Unión. En 2013 se adoptó entre los Estados partes en el CEDH un Proyecto de acuerdo de
adhesión de la UE al CEDH y la Comisión solicitó al TJUE un dictamen sobre su compatibilidad
con el Derecho de la UE. En su dictamen 2/2013 (de 2014), el TJ negó que el proyecto de
acuerdo fuera compatible con el Derecho de la UE por diversos motivos, entre los que figura que
el acuerdo afectaría a su autonomía.
31

Tema 7: El Derecho derivado de la UE. Los acuerdos

internacionales. El Derecho complementario.
I. Los actos de derecho derivado.
Son actos adoptados por las instituciones sobre la base de los Tratados (TUE y TFUE) en ejercicio de las
competencias atribuidas, otorgando los poderes jurídicos necesarios para la consecución de los fines
establecidos en la norma originaria. Todo el Derecho no comprendido en las normas constitutivas es un
“Derecho derivado” en el sentido en que encuentra su fundamento, alcance y límites en dichas normas.
1. Tipología.
El Derecho derivado de la naturaleza institucional es el que alberga la actividad “normativa”. Es la
expresión formal de la producción por las Instituciones de actos jurídicos vinculantes y no vinculantes.
Los actos se encuentran previstos, con carácter general, en el art. 288 TFUE:
❖ Actos típicos vinculantes. Son el Reglamento, la Directiva y la Decisión.

❖ Actos típicos no vinculantes. Son el Dictamen y la Recomendación.
❖ Actos atípicos, que pueden ser vinculantes y no vinculantes.
La elección de uno u otro tipo de acto puede venir determinada en la base jurídica. Sin embargo, hay
bases (su número ha aumentado tras Tratado de Lisboa) que dejan libertad a las instituciones para elegir
el acto que les parezca más conveniente. P.ej.: art. 352 TFUE, acerca de la adopción de “disposiciones”.
Para estos casos, el art. 296.1 TFUE dispone que las Instituciones decidirán en cada caso conforme a los
procedimientos aplicables y al principio de proporcionalidad.
1.1. Actos típicos vinculantes.

Son los actos legislativos y pueden adoptarse por el procedimiento legislativo ordinario o por el
procedimiento legislativo especial. Asimismo, los Tratados han previsto que esta tipología de actos sirva
para describir los actos no legislativos:
❖ Los actos delegados. Derivados del ejercicio de competencias delegadas a la Comisión que se
adjetivan como “delegados”.
❖ Los actos de ejecución. En el ejercicio de competencias de ejecución conferidas a la Comisión o
al Consejo en PESC que se adjetivarán en “ejecución”.
Finalmente, definimos:
❖ El Reglamento “tendrá un alcance general. Será obligatorio en todos sus elementos y

directamente aplicable en cada Estado miembro” (art. 288 TFUE) desde su entrada en vigor: los
Estados miembros se limitan a adoptar, cuando procede, actos de ejecución administrativa.
Asimismo, excluye la acción normativa de aquéllos, excepto en los supuestos de habilitación por
el propio Reglamento. Los ámbitos en los que se recurre a éste son en casos de competencias
exclusivas y políticas comunes.
❖ La Directiva “obligará al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba
conseguirse, dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los
medios” (art. 288 TFUE). Se trata de un acto de alcance general, en ocasiones limitado al
territorio de un EM (EJ: art. 106.3 TFUE). No es directamente aplicable; además, impone un
objetivo normativo a los Estados miembros, obligándoles a adaptar su ordenamiento al mismo
mediante la aprobación de normas internas, lo que conoce como transposición de la Directiva
(cada Directiva establece el plazo de transposición). Aun así, existen supuestos en que la
transposición no es necesaria. Ámbitos en los que se recurre a la Directiva: en casos de
armonización de legislaciones (p.ej. art. 114 TFUE) y ámbitos de competencias concurrentes.
Por último, se ha producido un abandono de las llamadas directivas detalladas por el juego del
principio de subsidiariedad.
❖ La Decisión es “obligatoria en todos sus elementos para todos sus destinatarios” (art. 288
TFUE). El valor vinculante de la Decisión se limita a los particulares o a Estados miembros.
32

Cuando se dirige a particulares, se configura como un acto individual, de naturaleza

administrativa, siendo normalmente adoptada por la Comisión. La mayor parte de estas
decisiones son adoptadas en ejecución de un Reglamento. En ocasiones también se configuran
como actos individuales dirigidos a un Estado Miembro con base en el propio TFUE (P.ej.: art.
108 TFUE, sobre ayudas públicas). La Decisión puede ser directamente aplicable (como el
Reglamento), pero suele reclamar de los Estados Miembros, a los que se dirige un resultado
concreto, exigiendo la adopción de medidas de desarrollo normativo. No se deben confundir con
las Decisiones que tienen la naturaleza de Derecho primario.
1.2. Actos típicos no vinculantes.

❖ El Dictamen. Expresa la opinión de una Institución determinada y la valoración de situaciones o
conductas.
❖ La Recomendación. Invita a los Estados miembros o a los particulares a adoptar una conducta
determinada (P.ej.: art. 167.5 TFUE, en materia de cultura). Se identifica su contenido con la
indicación de una conducta a seguir o la modificación de una situación o comportamiento. Con
carácter general, es importante el art. 292 TFUE.
Posibles efectos jurídicos de los actos no vinculantes:
❖ Como parámetro de interpretación de las normas nacionales y de la UE. P.ej.: sentencia Grimaldi
(1989), en relación con una recomendación de la Comisión sobre la conveniencia de la adopción
de una lista europea de enfermedades profesionales.
❖ Pueden llegar a producirlos por el juego del principio de protección de la confianza legítima.
P.ej.: comunicación de la Comisión en materia de Derecho de la competencia.
1.3. Actos atípicos.

Se caracterizan por provenir de las instituciones y por no encontrarse previstos en el art. 288 TCE. Aluden
a un número abierto de actos de naturaleza dudosa y efectos jurídicos indeterminados, cuya presencia en
el orden jurídico de la Unión es lo único indiscutible. Reciben todo tipo de denominaciones:
declaraciones, resoluciones, modus vivendi, comunicaciones, códigos de conducta, directrices, etc.
Además, y según los casos, pueden ser actos vinculantes o no vinculantes.
En unos casos se adoptan en previsión de un Tratado o en legislación secundaria (P.ej.: reglamentos

internos de las instituciones). En otros, son actos de “creación espontánea”, resultado del ejercicio de las
competencias de una Institución; como son acuerdos interinstitucionales, comunicaciones de la Comisión
en materia de ayudas públicas o de Derecho de la competencia.
2. Clasificación según su naturaleza y procedimiento de aprobación.

El Tribunal Constitucional introdujo una clasificación de los actos normativos (de alcance general) de la
UE, atendiendo a la denominación del instrumento, en:
❖ Actos legislativos (art. 289 TFUE). Son la Ley europea y la Ley marco europea.
❖ Actos no legislativos. Son el Reglamento europeo, Decisión europea, Recomendación y
Dictamen.
El Tratado de Lisboa la mantiene, aunque la distinción entre “actos legislativos” y “no legislativos” deja
de radicar en el tipo de instrumento (se abandona la expresión “ley”) para pasar a depender del
procedimiento de adopción: en este sentido, un Reglamento, una Directiva o una Decisión, pueden ser
legislativos o no legislativos, según el procedimiento (legislativo o no legislativo) que se haya seguido
para su adopción. Algunas bases jurídicas prevén la posibilidad de adoptar tanto actos legislativos como
no legislativos, como es el art. 352.1 TFUE, relativo a la cláusula de atribución residual de competencias.
En la clasificación de los actos de la UE, propuesta a continuación, distinguimos entre actos normativos
(legislativos o no) y actos individuales.
33
2.1. Actos normativos (legislativos y no legislativos).

❖ Actos legislativos (art. 289 TFUE). Son Reglamentos, Directivas o Decisiones aprobados con
fundamento en una base jurídica del TFUE, el cual prevé seguir un “procedimiento legislativo”,
ya sea ordinario o especial:
o En el procedimiento legislativo ordinario, la autoría del acto corresponde,
conjuntamente, al PE y al Consejo (art. 294 TFUE).
o En el procedimiento legislativo especial, la autoría del acto corresponde al Consejo
(con la participación del PE, en forma de consulta o de aprobación) o al Parlamento
Europeo (con la participación del Consejo, en forma de aprobación). P.ej.: art. 223.2
TFUE, en materia de elecciones al PE.
Críticas al modelo:
o Tienen la consideración de actos legislativos en los que el Parlamento Europeo sólo
interviene a título consultivo.
o Hay bases jurídicas que atribuyen la adopción de los actos al Consejo con participación
del Parlamento Europeo o a la inversa y, sin embargo, estos actos no tienen la
consideración de “actos legislativos”, Lo determinante es que la base jurídica señale
que el procedimiento previsto en él es legislativo especial.
o A pesar de su denominación, algunos actos legislativos se limitan a recoger medidas de
apoyo, fomento o coordinación. Así ocurre en los ámbitos del art. 6 TFUE, cuyas bases
jurídicas excluyen toda armonización de las legislaciones de los Estados miembros.
P.ej.: art. 167 TFUE, en materia de cultura.
o Hay materias para las que, inexplicablemente, no se prevé la adopción de actos
legislativos (art. 103 TFUE, relativo a la aprobación de Reglamentos y Directivas para
la aplicación de los arts. 101 y 102, que prohíben las prácticas anticompetitivas por
parte de las empresas y el abuso de posición dominante).
❖ Actos no legislativos. Se distingue entre:
o Actos “autónomos”. Pueden ser:
▪ Actos de alcance general adoptados por instituciones distintas al Consejo y al
PE con fundamento directo en una o varias bases jurídicas de los Tratados.
P.ej.: art. 105.3 TFUE, en materia de Derecho de la competencia, que reconoce
un poder normativo autónomo a la Comisión; o el art. 132 TFUE, en el ámbito
de la UEM, que lo reconoce en favor del BCE.
▪ Actos de alcance general adoptados por el Consejo o el PE con fundamento
directo en una o varias bases jurídicas de los Tratados y siguiendo un
procedimiento “no legislativo”. P.ej.: art. 103 TFUE, sobre Dº de la
competencia.
o “Actos delegados” (art. 290 TFUE). Se trata de Reglamentos, Directivas o Decisiones
aprobados por la Comisión por delegación de un “acto legislativo” (siguiendo el
procedimiento legislativo ordinario o especial), para “completar o modificar elementos
no esenciales” de dicho acto. Caracteres:
▪ La regulación de los elementos esenciales no puede ser objeto de delegación
de poderes.
▪ El acto legislativo delimitará de forma expresa los objetivos, el contenido, el
alcance, la duración y las condiciones de la delegación de poderes.
▪ La delegación estará sometida a condiciones que permiten al “legislador”
mantener un control: la revocación de la delegación por el PE o el Consejo; o
la formulación de objeciones por el PE o el Consejo para que el acto delegado
no entre en vigor. d. El acto adopta la forma de Reglamento delegado,
Directiva delegada o Decisión delegada.
▪ Los actos delegados pueden ser calificados como “Derecho terciario”.
o “Actos de ejecución” normativa (art. 291 TFUE). Son los Reglamentos, Directivas o
Decisiones aprobados por la Comisión (excepcionalmente por el Consejo) en ejecución
de un “acto de base” y siguiendo el procedimiento de “comitología” previsto en el “acto
de base”.
34

▪ Existe la posibilidad de que se adopten Reglamentos, Directivas o Decisiones

“de base” o “marco”, ya sea en el marco del procedimiento legislativo o de
otro procedimiento decisorio, atribuyendo en tal caso a la Comisión el poder
para adoptar las correspondientes normas de desarrollo.
▪ En casos específicos (debidamente justificados) puede reservarse esta
competencia para el Consejo.
▪ El poder de ejecución normativa de la Comisión se ejerce en el marco de uno
de los “procedimientos de comitología”, previstos en el Reglamento 182/2011
sobre Comitología, que permiten a los Estados miembros ejercer un control
sobre la Comisión:
• La Comisión ha de someter su proyecto de medidas de ejecución a un
comité compuesto por representantes de los EM y presidido por un
representante de la Comisión.
• El Reglamento 182/2011 prevé dos procedimientos de comitología: el
procedimiento consultivo (dictamen preceptivo y no vinculante del
Comité); y el procedimiento de examen (limita la libertad de acción
de la Comisión en caso de dictamen negativo o de ausencia del
dictamen por parte del Comité).
• Los comités deciden por mayoría cualificada (el presidente no
participa en la votación).
▪ Los actos de ejecución se denominan Reglamentos de ejecución, Directivas de
ejecución o Decisiones de ejecución.
▪ Los actos de ejecución también pueden ser calificados como “Derecho
terciario”.
2.2. Actos individuales.

Son decisiones adoptadas por la Comisión, con fundamento directo en una base jurídica de los Tratados, y
que están dirigidas individualmente a un Estado miembro. P.ej.: art. 108 TFUE, en materia de ayudas
públicas.
También pueden estar dirigidas a un particular en aplicación de las previsiones generales contenidas en un
Reglamento o Decisión. Estas decisiones también pueden ser calificadas como “Derecho terciario”. P.ej.:
Decisiones adoptadas en ejecución del Reglamento 1/2003, sobre Derecho de la competencia.
35

3. Motivación, publicidad y entrada en vigor.

❖ Motivación (art. 296 TFUE). Se exige que todos los actos jurídicos de la Unión deban estar
motivados, y se refieren a las propuestas, iniciativas, recomendaciones, peticiones o dictámenes
previstos por los Tratados. La ausencia o la insuficiente motivación constituye un “vicio
sustancial de forma”, susceptible de determinar la anulación del acto en cuestión por el TJUE
(art. 263 TFUE). La motivación exige que en dicho acto se contemplen tres elementos:
o La mención expresa del fundamento jurídico de la competencia en el Tratado.
o Las “propuestas o dictámenes preceptivamente recabados” (art. 296 TFUE) como
garantía de respeto de las prerrogativas de las Instituciones.
o Las razones de la adopción del acto que apuntan a una valoración de la situación, los
objetivos y la necesidad del acto para alcanzarlos.
❖ Publicidad (art. 297 TFUE). Es un requisito formal sustancial en relación con la aplicación del
acto: afecta a su eficacia (y no a su validez como en la motivación), impidiendo la aparición de
obligaciones a cargo de los particulares. Los actos que han de ser publicados en el Diario Oficial
de la Unión Europea (DOUE) son:
o Los actos legislativos, sean éstos adoptados por el procedimiento legislativo ordinario o
especial.
o Los actos no legislativos e individuales. Se publican los Reglamentos y las Directivas
que tengan por destinatarios a todos los Estados Miembros, así como las Decisiones que
no indiquen destinatario. Las Directivas y las Decisiones que indiquen destinatarios se
notifican a los mismos.
La ausencia de publicidad no afecta a la legalidad del acto en cuestión, pero sí a su aplicación, de
forma que su cumplimiento no podrá ser exigido.
❖ Entrada en vigor. El mismo artículo (297 TFUE) establece que la entrada en vigor se produce
en la fecha que los actos determinen o, en su defecto, a los veinte días de su publicación
(referente a los actos legislativos y a los no legislativos que tengan por destinatarios a todos los
EM o las Decisiones que no indiquen destinatario). En relación con las Directivas y Decisiones
que indiquen destinatarios, éstas surten efecto desde su notificación a los destinatarios.
4. El juego del principio de jerarquía normativa.

El concepto principal es que el Derecho derivado se encuentra subordinado al Derecho primario (escrito y
no escrito). Por otra parte, el “Derecho terciario” se encuentra subordinado no sólo al Derecho primario,
sino también al Derecho derivado. Incluye los “actos delegados”, los actos de ejecución normativa y las
Decisiones de aplicación administrativa de las previsiones generales contenidas en Reglamentos.
La conformidad del Derecho derivado con el Derecho primario y del Derecho terciario con el Derecho
primario y el Derecho derivado, respectivamente, se controla por el TJUE a través de: el recurso de
anulación y la cuestión prejudicial de validez.
Entre los actos de Derecho derivado no juega, en cambio, el principio de jerarquía normativa.
II. Los actos de la Política Exterior y de Seguridad Común.

Se trata de resoluciones del Consejo Europeo y aplicadas por éste, definiendo los intereses estratégicos de
la UE y estableciendo los objetivos y orientaciones generales de la PESC. Se trata de actos distintos de los
acuerdos internacionales (arts. 25 y ss. TUE).
También pueden ser decisiones del Consejo que instauran las acciones que va a realizar la UE, las
posiciones de la UE, y las medidas de ejecución de las Decisiones anteriores.
III. El Derecho Complementario: nociones generales.

Engloba acuerdos celebrados entre los Estados miembros en ámbitos que siguen siendo de competencia
estatal. Se incluyen entre las fuentes del Derecho de la UE entendidas lato sensu, porque se adoptan para
favorecer la aplicación del TFUE y la consecución de los objetivos de la UE. Tipos de actos de Derecho
complementario:
36

❖ Actos de los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros reunidos en el seno
del Consejo. Son actos adoptados, colectivamente, por los miembros del Consejo en su calidad
de representantes de los EM y no como institución.
o No deben confundirse con los actos atípicos de origen institucional adoptados en
ámbitos en los que la UE sí tiene competencia.
o El contenido de estos actos es muy diverso, y su denominación también (acuerdos,
decisiones, resoluciones, declaraciones, etc.).
o Según concurra o no en ellos la intención de sus autores de vincularse por lo
establecido, tendrán naturaleza convencional (serían acuerdos internacionales en forma
simplificada) o serán meros acuerdos políticos.
❖ Acuerdos internacionales celebrados por los Estados Miembros entre sí en el ámbito de su
competencia, que complementan los objetivos de la UE. P.ej.: antiguo Convenio de Roma de
1980 sobre la ley aplicable a las obligaciones contractuales.
Hay que destacar el Tratado del MEDE y el Tratado de Estabilidad. Ambos presentan la singularidad de
que en ellos no participan todos los Estados Miembros:
❖ En el Tratado del Mecanismo Europeo de Estabilidad participan los 17 Estados Miembros del
euro.
❖ En el Tratado de Estabilidad, Crecimiento y Gobernanza participan los 17 Estados Miembros del
euro + 8 (quedan fuera Reino Unido y la República Checa).
Además, incluyen cláusulas compromisorias sometiendo las controversias que puedan surgir en su
interpretación y aplicación al TJUE.
Su relación con el Derecho de la UE: El Derecho complementario no está subordinado al Derecho

originario, ya que no tiene su fundamento en los Tratados constitutivos, pero su propia finalidad postula
una relación de compatibilidad con éstos:
❖ El Tratado del MEDE y el Tratado de Estabilidad afirman expresamente su subordinación a los
Tratados.
❖ El art. 4.3 TFUE (cooperación leal) y el art. 48 TUE (procedimiento de revisión del TUE y el
TFUE) conducen a la misma conclusión.
IV. Los acuerdos internacionales celebrados por la UE y otras fuentes

de Derecho Internacional.
1. Los acuerdos internacionales.
1.1. Procedimiento de celebración.
Según el art. 218 TFUE, para la negociación y celebración de acuerdos entre la Unión y terceros países u
Organizaciones Internacionales se aplicará el siguiente procedimiento:
1. El Consejo autorizará la apertura de negociaciones, aprobará las directrices de negociación,

autorizará la firma y celebrará los acuerdos.
2. La Comisión o el Alto Representante, cuando el acuerdo previsto se refiera a la política exterior
y de seguridad común, presentará recomendaciones al Consejo, que adoptará una decisión por la
que se autorice la apertura de negociaciones y se designe, en función de la materia del acuerdo
previsto, al negociador o al jefe del equipo de negociación de la Unión.
3. El Consejo podrá dictar directrices al negociador y designar un comité especial, al que deberá
consultarse durante las negociaciones.
4. El Consejo adoptará, a propuesta del negociador, una decisión por la que se autorice la firma del
acuerdo y, en su caso, su aplicación provisional antes de la entrada en vigor.
5. El Consejo adoptará, a propuesta del negociador, una decisión de celebración del acuerdo. Salvo
acuerdos referentes exclusivamente a la política exterior y de seguridad común, el Consejo
adoptará la decisión de celebración del acuerdo previa aprobación del PE en los siguientes casos:
37
a. Acuerdos de asociación.
b. Acuerdo de adhesión de la Unión al CEDH.
c. Acuerdos que establezcan un marco institucional específico al organizar procedimientos
de cooperación.
d. Acuerdos que tengan repercusiones presupuestarias importantes para la UE.
e. Acuerdos que se refieran a ámbitos a los que se aplique el procedimiento legislativo
ordinario o, si se precisa la aprobación del PE, el legislativo especial.
En caso de urgencia, el Parlamento Europeo y el Consejo podrán convenir en un plazo para la
aprobación; previa consulta al PE en los demás casos, que emitirá su dictamen en un plazo que el
Consejo podrá fijar según la urgencia. De no haberse emitido un dictamen al término de dicho
plazo, el Consejo podrá pronunciarse.
6. No obstante, el Consejo, al celebrar un acuerdo, podrá autorizar al negociador a aprobar, en
nombre de la Unión, las modificaciones del acuerdo para cuya adopción éste prevea un
procedimiento simplificado o la intervención de un órgano creado por el acuerdo. El Consejo
podrá supeditar dicha autorización a condiciones específicas.
El Consejo se pronunciará por mayoría cualificada durante todo el procedimiento. Sin embargo, se
pronunciará por unanimidad cuando se requiera especialmente y cuando se trate de acuerdos de
asociación y de los previstos en el art. 212 con los Estados candidatos a la adhesión. El Consejo se
pronunciará también por unanimidad sobre el acuerdo de adhesión de la Unión al CEDH; la decisión de
celebración de dicho acuerdo entrará en vigor después de haber sido aprobada por los Estados Miembros,
de conformidad con sus respectivas normas constitucionales.
7. El Consejo adoptará, a propuesta de la Comisión o del Alto Representante, una decisión por la
que se suspenda la aplicación de un acuerdo y se establezcan las posiciones que deban adoptarse,
en nombre de la UE, en un organismo creado por un acuerdo, cuando dicho organismo deba
adoptar actos que surtan efectos jurídicos, con excepción de los actos que completen o
modifiquen el marco institucional del acuerdo.
8. Se informará cumplida e inmediatamente al Parlamento Europeo en todas las fases del
procedimiento.
Un Estado Miembro, el Parlamento Europeo, el Consejo o la Comisión podrán solicitar el dictamen del
TJ sobre la compatibilidad con los Tratados de cualquier acuerdo previsto. En caso de dictamen negativo
del Tribunal de Justicia, el acuerdo previsto no podrá entrar en vigor, salvo modificación de éste o
revisión de los Tratados.
Existen diferencias en el procedimiento según se trate o no de acuerdos en el ámbito de la PESC y a los

cambios que introduce el Tratado de Lisboa respecto de la participación del PE en la celebración de
acuerdos comerciales. Pero hay una novedad: la información cumplida e inmediata al PE a lo largo de
todas las fases del procedimiento constituye un requisito esencial de forma también para el caso de los
acuerdos PESC.
1.2. Su recepción en el derecho de la UE.

Los acuerdos celebrados por la Unión vincularán a las instituciones de la UE y a los Estados Miembros
(art. 216.2 TFUE). Así, cuentan además con un sistema para que los acuerdos internacionales se integren
en el Derecho de la UE:
❖ Recepción automática. Los acuerdos válidamente celebrados por la UE forman parte integrante
del Derecho de la UE a partir de su entrada en vigor, sin necesidad siquiera de publicación
oficial, aunque se publican en el Diario Oficial de la Unión Europea (DOUE). En realidad, se
requiere su publicación, junto con la Decisión del Consejo por el que se concluye el acuerdo para
producir efectos entre particulares.
Dichos acuerdos se caracterizan por tener naturaleza vinculante: vinculan a la UE y también a los Estados
Miembros, en tanto que forman parte del Derecho de la UE. Frente a las demás partes en el acuerdo, el
único sujeto obligado es la UE (no los Estados Miembros): es ésta la que asume la responsabilidad
internacional activa (como demandante) y pasiva (como demandada) en relación con el cumplimiento del
acuerdo.
38

Según los casos, las previsiones de los acuerdos serán directamente aplicables (self executing) o
requerirán la adopción actos normativos de ejecución por la UE (o por los Estados Miembros).
1.3. Su posición en el derecho de la UE.

Se produce una subordinación de los acuerdos internacionales al Derecho primario, cuyo fundamento se
encuentra en el art 218.11 TFUE. Los mecanismos de control por el TJUE serán de dos tipos:
❖ Control a priori. Se trata de un control previo por el TJ de la “constitucionalidad” material y
formal de los acuerdos proyectados, esto es, antes de que la Unión haya expresado
definitivamente su consentimiento en quedar vinculada por el acuerdo (art. 218.11 TFUE).
Dicho control tiene un concepto de “acuerdo proyectado”, cuenta con observaciones escritas y
posee consecuencias del dictamen negativo del TJ. Asimismo, están legitimados para dirigirse al
TJ los Estados Miembros, el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión.
❖ Control a posteriori. El TJ justifica su competencia para determinar si la conclusión de un
determinado acuerdo deriva o no de las competencias de la Unión y si dichas competencias han
sido ejercitadas conforme a las disposiciones del Tratado, en la base de que esas cuestiones son
susceptibles de ser sometidas al TJ mediante:
o La impugnación a través del recurso de anulación (art. 263 TFUE) y la cuestión
prejudicial de validez (art. 267 TFUE), la legalidad de las decisiones o los reglamentos
del Consejo, por lo que se aprueba un acuerdo internacional en nombre de la UE.
o Sus consecuencias jurídicas.
Por otra parte, prevalecen los acuerdos internacionales sobre el Derecho derivado, cuyo fundamento se
encuentra en el art. 216.2 TFUE. Los mecanismos de control por el TJUE son:
❖ Recurso de anulación (art 263 TFUE). El TJUE controlará la legalidad de los actos legislativos,
de los actos del Consejo, de la Comisión y del Banco Central Europeo que no sean
recomendaciones o dictámenes, y de los actos del PE y del Consejo Europeo destinados a
producir efectos jurídicos frente a terceros. Controlará también la legalidad de los actos de los
órganos u organismos de la Unión destinados a producir efectos jurídicos frente a terceros.
❖ Cuestión prejudicial de validez (art 267 TFUE). El TJUE será competente para pronunciarse,
con carácter prejudicial: sobre la interpretación de los Tratados; y sobre la validez e
interpretación de los actos adoptados por las instituciones, órganos u organismos de la Unión.
2. Los acuerdos mixtos.

Constituyen acuerdos internacionales cuyo objeto afecta, en parte, a materias de competencia estatal y, en
parte, a materia de competencia de la UE. Son celebrados con los terceros conjuntamente por la UE y los
Estados Miembros.
Recepción de los acuerdos mixtos en el Derecho de la UE y en los ordenamientos internos:
❖ Las disposiciones de los acuerdos mixtos que corresponden a ámbitos de competencia de la UE

vienen referidas en el art. 216.2 TUE.
❖ Las disposiciones de los acuerdos mixtos que corresponden a ámbitos de competencia estatal se
incorporan en el Derecho interno de los Estados Miembros conforme a sus reglas en materia de
recepción de tratados.
Referente a la responsabilidad internacional: las partes asumen, en el acuerdo o de otro modo, el reparto
competencial existente entre la UE y sus Estados Miembros. A falta de esta previsión, se establecerá un
sistema de responsabilidad conjunta y solidaria.
3. Los acuerdos “inter-pilares”.

Se trata de acuerdos internacionales cuyo objeto afecta, en parte, a materias de PESC y, en parte, a
políticas comunes de la UE (Relex). Su regulación es casi idéntica a la de los acuerdos mixtos. Problemas
con la base jurídica:
39

❖ El TJ ha descartado la posibilidad de adoptar un acto sobre una doble base jurídica “inter-pilar”,
bien porque se infringe la cláusula de afectación mutua (art. 40 TUE), o bien porque los
procedimientos previstos en las bases jurídicas son incompatibles.
❖ La posible solución es que el Consejo adopte dos decisiones paralelas (PESC y Relex) que
permitan concluir un acuerdo híbrido que refleje las dos dimensiones y rigiéndose éstas por sus
regímenes jurídicos correspondientes.
4. Referencia a otras fuentes del Derecho internacional.
El Derecho Internacional general (consuetudinario) tiene su recepción automática en el Derecho de la UE.
Las resoluciones obligatorias de otras Organizaciones Internacionales de las que sea miembro la UE
tienen su recepción en el Derecho de la UE, que bien son directamente aplicables (self executing) o bien
requieren la adopción de actos normativos de ejecución.
Por otra parte, las resoluciones del Consejo de Seguridad de las NU adoptadas sobre la base del capítulo
VII de la Carta ONU se aplican en la UE a través de dos actos paralelos:
❖ Decisión PESC sobre la base del capítulo 2 del Título V TUE, estableciendo la decisión política
de aplicar medidas restrictivas y pudiendo adoptarse algunas medidas como el embargo de armas
o restricciones de viajes de determinados sujetos.
❖ Decisión (o Reglamento) sobre la base del art. 215 TFUE, que determina el alcance preciso de
las medidas y los detalles de su aplicación.
o Procedimiento: mayoría cualificada en el Consejo, a propuesta del Alto Representante y
la Comisión, informando al PE.
o Tipo de medidas: interrupción o reducción de relaciones económicas o financieras con
terceros Estados; y medidas restrictivas contra personas físicas y jurídicas. En relación
con éstas últimas, el TJ puede controlar su legalidad y sólo se aplicarán en la UE si se
cumplen los estándares europeos de protección de los DDFF.
Prevalece el Derecho Internacional general y las resoluciones de Organizaciones Internacionales sobre el

Derecho derivado.
40

Tema 8: El control de la legalidad de los actos y de las

omisiones de la UE. El recurso de anulación, La excepción de
ilegalidad. El recurso por omisión.
I. Consideraciones generales.
El TJUE tiene el monopolio tanto del control de la legalidad de los actos de la UE, como del control de la
validez de los mismos, así como de sus omisiones, a través de:
❖ El recurso de anulación. Se trata de un control directo (es directo porque el objeto de

impugnación es el propio acto internacional) sometido a plazo.
❖ La cuestión prejudicial de validez. Constituye un control indirecto, sin plazo. Surge cuando se
está tratando una controversia en relación con un acto internacional.
❖ La excepción de ilegalidad. Es un incidente procesal (=controversias).
❖ El recurso por omisión. Regulado en los arts. 265 y 266 TUE.
El control de legalidad que efectúa el TJUE se trata de un control en sentido estricto, que engloba también
un control constitucional, en la medida en que posibilita la revisión de la conformidad de los actos
normativos de carácter general de los Tratados constitutivos.
II. El recurso de anulación.

Es la vía procesal que permite al TJUE controlar la legalidad de los actos jurídicos obligatorios adoptados
por las Instituciones de la Unión; y está previsto en los arts. 263 y 264 TFUE.
1. Objeto.
Se consideran atacables mediante el recurso de anulación los actos de la UE (ya sean típicos o atípicos)
con efectos jurídicos obligatorios para terceros: son los actos legislativos, los del Consejo, la Comisión y
el BCE que no sean recomendaciones o dictámenes, así como los actos del Parlamento Europeo y del
Consejo Europeo. Asimismo, se incluyen los actos de aprobación de acuerdos internacionales celebrados
por la Unión. Por tanto, quedan fuera dictámenes, recomendaciones, actos puramente internos,
preparatorios, etc.… ya que no son vinculantes y no producen efectos para terceros.
Asimismo, no se pueden plantear recursos de anulación contra las normas de Derecho originario ni contra
las normas pertenecientes a los ordenamientos jurídicos de los Estados. Esto es así porque, siendo el
Derecho originario el parámetro de validez del Derecho de la UE, éste a su vez no cuenta con parámetros
de validez, por lo tanto, no podrían impugnarse mediante el recurso de anulación.
Por otra parte, tampoco los actos no legislativos (que se adoptan por la Comisión) pueden recurrirse en
anulación por un simple motivo: las condiciones esenciales para interponer un recurso de anulación es
que el acto sea vinculante y que produzca efectos para terceros. En este caso, los actos no legislativos no
lo cumplen.
Atendiendo a su contenido real, para que un acto pueda ser recurrible en anulación, la jurisprudencia del
TJUE exige la concurrencia de tres condiciones:
❖ Que el acto despliegue efectos jurídicos obligatorios (no necesariamente inmediatos) para el
demandante, y que su situación jurídica se vea modificada.
❖ Que el acto tenga carácter definitivo, es decir, que recoja la manifestación definitiva de la
voluntad de la Institución de la que emana.
❖ Que el acto establezca efectos para terceros. Por tanto, no son impugnables los actos de las
Instituciones de carácter puramente interno.
41
2. Legitimación pasiva.
La legitimación pasiva, en los recursos de anulación, deriva directamente de la noción de actos
susceptibles de recurso, de forma que pueden ser demandadas únicamente aquellas Instituciones cuyos
actos son impugnables a través de este recurso.
Los autores del acto impugnado pueden ser:
❖ El PE y el Consejo, en base a actos legislativos.
❖ El PE, el Consejo Europeo, el Consejo, la Comisión, el Banco Central Europeo u otros órganos y
organismos de la Unión.
3. Legitimación activa.
El art. 263 TFUE establece dos tipos de legitimación activa:
❖ Demandantes privilegiados. Son los Estados miembros y el Parlamento Europeo, la Comisión

y el Consejo. La posición del Tribunal de Cuentas, del BCE y del Comité de las Regiones es
diferente, ya que solo disponen de legitimación activa limitada respecto a la defensa de sus
prerrogativas, por lo que ésta se orienta más al control de las modalidades de adopción del acto
que de su contenido. Se diferencian de los “no privilegiados” en que no tienen por qué demostrar
ningún interés para tener legitimación, pero sí tienen que alegar una causa.
❖ Demandantes no privilegiados. Son las personas físicas y jurídicas. Disfrutan de una
legitimación activa mucho más limitada, ya que únicamente pueden interponer una demanda de
anulación contra los actos de los que son destinatarios, los actos dirigidos a otros particulares o a
Estados Miembros que les afecten directa e individualmente, y contra los actos reglamentarios
que afecten directamente a particulares y que no incluyan medidas de ejecución (el TJUE
considera “actos reglamentarios” únicamente a los actos de alcance general que no sean
legislativos; art. 263.4º TFUE y SSTJ de 2013 as. Inuit). En todo caso, deben concurrir tres
requisitos para que un particular posea legitimación activa para interponer tal recurso:
o Afectación directa, es decir, que el demandante resulte directamente afectado. La
medida impugnada debe producir directamente efectos en la situación jurídica del
particular y no dejar ninguna facultad de apreciación a los destinatarios encargados de
su aplicación.
o Afectación individual. Según el TJUE, existe afectación individual cuando el acto
incide en la esfera jurídica del particular debido a cualidades que le son propias o a una
situación de hecho que lo diferencia en relación con cualquier otra persona y, así, lo
individualiza como si fuera el destinatario del acto.
o El TJUE ha admitido la posible naturaleza híbrida de las disposiciones de un
reglamento: una misma disposición puede afectar de manera individualizada a un
administrado y ser de alcance general para el resto (STJ de 1994 as. Codorniú).
El Tratado de Lisboa introduce, como novedad, que, en el marco del control del principio de
subsidiariedad, los Estado miembro pueden someter al TJUE un recurso de anulación (debe ser por el
Gobierno de dicho Estados Miembros) contra un acto legislativo por vulneración del mencionado
principio, proveniente de un Parlamento nacional o de una de sus Cámaras. El Comité de las Regiones
puede también invocar la vulneración de tal principio en relación con los actos respecto de los cuales su
consulta es obligatoria (STJ de 2002 as. UPA).
4. Causas.
El párrafo segundo del art. 263 TFUE establece cuatro motivos aducibles en los recursos de anulación:
incompetencia, vicios sustanciales de forma, violación del Tratado o de cualquier noma jurídica relativa a
su ejecución y desviación de poder. Los dos primeros se refieren a la legalidad externa de los actos y
pueden ser suscitados de oficio por el TJUE, mientras que los dos últimos afectan a su legalidad interna y
deben ser invocados por parte del demandante.
42

❖ Incompetencia. Ausencia de competencia de la UE para adoptar el recurso por tratarse de una

materia en la que no se ha previsto transferencia competencial por parte de los Estados
Miembros a favor de la Unión, o cuando esa competencia corresponde a otra Institución.
❖ Vicios sustanciales de forma. El TFUE no fija las formalidades cuyo incumplimiento conlleva
la nulidad del acto y, por ello, le atañe realizar tal apreciación, para lo cual tiene en cuenta si la
irregularidad influye en el contenido del acto o priva al demandante de la posibilidad de
controlar su legalidad. Los principales vicios sustanciales de forma son:
o La falta de motivación suficiente del acto, que supone la violación de la obligatoria
impuesta por el art. 296 TFUE.
o El incumplimiento de la obligación de consulta de alguna Institución u órgano con
carácter previo a la adopción del acto.
o La violación de las garantías establecidas en los procedimientos contradictorios de
carácter sancionador, a fin de asegurar el respeto de los derechos de defensa.
o La errónea determinación de la base jurídica del acto, cuando conlleva una
alteración de las condiciones de adopción del acto.
❖ Violación del Tratado o de cualquier norma jurídica relativa a su ejecución. Se produce la
colisión del acto impugnado con una previsión del Derecho de la UE jerárquicamente superior.
El TJUE ha entendido que un acto puede ser anulado cuando infringe:
o Disposiciones de Derecho originario.
o Normas de Derecho derivado con fuerza vinculante de rango superior.
o Tratados internacionales y normas de DI vinculantes para la UE; así como los acuerdos
internacionales celebrados por la UE, únicamente cuando:
▪ El acuerdo sea “justiciable”. Esto es, que, considerando la naturaleza del
acuerdo, el TJUE admita que el acuerdo puede operar como parámetro de
legalidad. Para ello, debe cumplir una serie de requisitos que sirven también
para afirmar que un acuerdo cuenta con eficacia directa. El TJUE ha negado tal
posibilidad, por ejemplo, a los Acuerdos de la OMC (Organización Mundial
del Comercio).
▪ El acto de Derecho derivado impugnado hubiese sido adoptado en ejecución
del acuerdo internacional considerado o se remitiera expresamente a él.
o Principios Generales del Derecho y derechos fundamentales, incluso respecto de los
actos de aprobación de acuerdos internacionales celebrados por la UE o de actos
adoptados por las Instituciones en aplicación de una resolución del CSNU.
o Sentencias del TJUE.
❖ Desviación de poder. Se le aplica a aquella Institución que adopta un acto con fines distintos
para los cuales se le atribuyó el poder.
5. Procedimiento.
El plazo de interposición del recurso es de dos meses a partir de la publicación (final del 14º día siguiente
a la publicación), de la notificación al recurrente (día siguiente a la notificación) o, a falta de ello, desde el
día en que éste haya tenido conocimiento del contenido del acto. Dependiendo de quién sea el
demandante y de qué Institución proceda el acto impugnado, la competencia para conocer de los recursos
de anulación corresponde (art. 256 TFUE):
❖ Al TJUE, en única instancia.

❖ Al TG, en primera instancia, con posible recurso de casación ante el TJUE. El TG conoce de los
recursos interpuestos por particulares y de recursos interpuestos por los Estados Miembros.
III. La sentencia de anulación.

1. Objeto.
El TJUE “declarará nulo y sin valor ni efecto alguno el acto impugnado” (art. 264 TFUE). De este
precepto se infiere que la sentencia que declara nulo un acto posee una autoridad absoluta. Si el TJUE no
aprecia la concurrencia de la causa de nulidad, no proclamará la validez del acto impugnado, sino que se
limitará a afirmar que la causa alegada no concurre.
43

2. Efectos.
❖ Efectos erga omnes, pues implican la desaparición del acto declarado nulo del ordenamiento. El
TJUE puede decretar la anulación parcial del acto si entiende que el vicio no afecta a todo el acto
y las disposiciones viciadas son separables del resto.
❖ Efectos retroactivos o ex tunc, si bien el TJUE puede decidir que se mantengan algunos de los
efectos desplegados por el acto, y que el acto se siga aplicando hasta su sustitución por uno
nuevo (efecto “prospectivo”).
❖ Obliga a la Institución autora del acto anulado a eliminar sus efectos en el ordenamiento jurídico
y, en su caso, a sustituirlo por un nuevo acto.
Especificidades del control de validez de los acuerdos internacionales celebrados por la UE:
❖ Cabe interponer el recurso de anulación una vez concluido el acuerdo internacional (además del
control previo del art. 218.11 TFUE).
❖ El objeto del control es la decisión (o reglamento) del Consejo por el que se aprueba, en nombre
de la UE, el acuerdo internacional (y no el acuerdo en sí).
❖ Consecuencias jurídicas:
o La sentencia estimatoria no afecta a la validez del acuerdo, sino a su inserción en el
ordenamiento de la UE.
o Existe una posible responsabilidad internacional de la UE.
❖ Vías de solución y el posible mantenimiento de efectos a futuro: “el Tribunal indicará, si lo
estima necesario, aquellos efectos del acto declarado nulo que deban ser considerados como
definitivos” (art. 264.2º TFUE).
3. Medidas cautelares en el marco del recurso de anulación.

La interposición del recurso de anulación no tiene efecto suspensivo de aplicación del acto (existe
presunción de validez de los actos); sin embargo, el demandante puede solicitar al TJUE su suspensión
con carácter cautelar (art. 278 TFUE). Requisitos para la concesión de una medida cautelar por el TJUE:
❖ Fumus boni iuris o “apariencia de buen derecho” de las pretensiones en el litigio principal. Esto
significa que, aunque no se sepa si el recurso va a participar en la aplicación del acto, establecerá
de igual forma alguna posibilidad de éxito.
❖ Periculum in mora o “urgencia”. Si no se adopta esta medida cautelar, pueden producirse
algunos efectos irreversibles.
❖ Equilibrio de los intereses en juego: se plantea hasta qué punto la adopción del recurso puede
causar un perjuicio.
❖ Exigencia de garantía: si el acto recurrido impone o no una obligación pecuniaria.
IV. La excepción de ilegalidad: nociones generales.

Se trata de un procedimiento incidental, previsto en el TFUE en su art. 277, para permitir el control
indirecto de la validez de un acto de alcance general en el marco de un litigio en el que se impugna una
medida de la UE de aplicación de ese acto (paliativo de la limitada legitimación activa del particular en el
recurso de anulación).
Los actos cuya ilegalidad puede impugnarse incidentalmente son aquellos “de alcance general adoptado
por una institución, órgano u organismo de la Unión” (art. 277 TFUE). Además, puede alegarla
“cualquiera de las partes de un litigio” pendiente ante el TJUE, ya sean particulares, Estados Miembros o
Instituciones. No se prevé límite temporal alguno para su invocación, siempre que el recurso principal
(contra el acto de aplicación) se haya entablado en plazo.
La estimación de la excepción de ilegalidad no conduce a la nulidad del acto de alcance general, ya que la
sentencia conlleva solo la inaplicabilidad a la decisión concreta atacada en el litigio principal. La
declaración de ilegalidad produce únicamente efecto de cosa juzgada entre las partes en litigio. Ahora
bien, la Institución que ha adoptado el acto declarado ilegal, está obligada a adoptar las medidas que se
derivan de la sentencia del TJUE.
44

V. El recurso por omisión.

El art. 265 TFUE prevé un recurso directo contra la falta de pronunciamiento de una institución dela
Unión.
La finalidad del recurso por omisión (también llamado “de inactividad”) es constatar que una de las
instituciones de la Unión se ha abstenido de pronunciarse en violación de los Tratados. Ha de tratarse de
la abstención de dictar un acto cuyo contenido viene precisado por el Derecho de la Unión. El recurso por
omisión es subsidiario con respecto al recurso de anulación: no procede la declaración de una abstención
ilegal cuando la institución demandada ha dictado un acto, aunque sea contrario a Derecho.
Para interponer el recurso por omisión están legitimados: en primer lugar, los Estados miembros y las
instituciones de la Unión con carácter general —esto es, sin necesidad de acreditar un interés en la
interposición del recurso— frente al Parlamento, el Consejo Europeo, el Consejo, la Comisión, el Banco
Central Europeo o los órganos y organismos de la Unión; en segundo lugar, las personas físicas y
jurídicas frente a cualquiera de las instituciones, órganos y organismos de la Unión, siempre que estas se
hubieran abstenido de dirigirles un acto distinto de una recomendación o de un dictamen o de adoptar un
acto que les afecte directa e individualmente. En suma, los particulares no pueden interponer el recurso
por omisión frente a la inactividad normativa de las instituciones de la Unión, pero sí contra la omisión de
una institución que no haya adoptado una decisión prevista por los Tratados.
A diferencia de la pretensión impugnatoria, que puede ejercerse a través de vías directas (recurso de
anulación) e indirectas (excepción de ilegalidad, cuestión prejudicial), para impugnar la inactividad de las
instituciones de la Unión solo existe la vía directa regulada en el art. 265 TFUE.
La interposición del recurso no está sujeta a plazo alguno, pero viene precedida por una fase
administrativa previa. Antes de acudir al juez europeo, el demandante debe requerir previamente a la
institución correspondiente para que actúe y dicte el acto en cuestión. Esta fase precontenciosa tiene una
función de aviso para la institución de que se trate, que conoce de la pretensión y tiene la oportunidad de
satisfacerla sin llegar al proceso, y de delimitación de las partes y del objeto de la controversia. El objeto
del requerimiento determina el objeto del posterior recurso por omisión. El requerimiento no está sujeto a
exigencias formales, pero como desencadena el dies a quo del plazo de recurso al interesado le conviene
acreditar por escrito que ha realizado el requerimiento previo. Si transcurrido un plazo de dos meses, a
partir del requerimiento, la institución, el órgano o el organismo dela Unión no hubiera definido su
posición, el recurso podrá interponerse dentro de un nuevo plazo de dos meses. Pero si el interesado
recibe una respuesta negativa de la institución requerida, no procede ya interponer el recurso por omisión
sino el recurso de anulación contra la desestimación de lo solicitado.
A diferencia del recurso de anulación, la violación de los Tratados es el único motivo de impugnación. l
recurso por omisión es declarativo. La sentencia que estima el recurso se limita a declarar que la
abstención es contraria al Derecho de la Unión; no dicta por sustitución el acto omitido, tampoco dicta
órdenes conminatorias a las instituciones para que adopten medidas concretas. La institución, órgano u
organismo cuya abstención haya sido declarada contraria a los Tratados es quien debe adoptar las
medidas necesarias para la ejecución de la sentencia del TJUE.
45
Tema 9: La aplicación del Derecho de la UE por los Estados

miembros. Aplicación normativa. Aplicación administrativa.
Aplicación judicial. Eficacia directa. Primacía. Interpretación
conforme. Autonomía procesal y límites.
I. Consideraciones generales.
1. Aplicación normativa, administrativa y judicial del Derecho de la Unión en los
estados miembros.
Distinción entre los tres planos de aplicación:
❖ El principio de cooperación leal (art. 4.3 TUE) rige la totalidad de relaciones entre los Estados
Miembros y la Unión, así como de estos con las instituciones y las relaciones de éstas entre sí.
Es un principio constitucional porque refleja la estructura política, jurídica y económica de la UE
y facilita la organización de los poderes. Consta de tres deberes u obligaciones:
o Obligación de acción. Adoptar las medidas generales o particulares apropiadas para
asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas del Derecho de la UE y de los
Tratados.
o Obligación de contención o abstención. Se abstendrán de toda medida que pueda
poner en peligro la consecución de los objetivos de la Unión o de los fines de los
Tratados.
o Deber de facilitar a las Instituciones el cumplimiento de sus misiones. Se concreta
en la obligación de los Estados Miembros de facilitar las informaciones que requieran
las Instituciones para el adecuado desarrollo de sus misiones.
❖ Autonomía institucional y procedimental en la aplicación del Derecho de la UE por los
Estados Miembros; puede verse limitada o incluso desaparecer en virtud de los límites que
imponga en cada caso la normativa de la UE. Por un lado, la autonomía institucional se
identifica con la libertad de los Estados Miembros para determinar el órgano que debe actuar;
mientras que la autonomía procedimental se identifica con la libertad de los Estados Miembros
para determinar el instrumento a través del cual actuará.
❖ Límites derivados de los principios de equivalencia y de efectividad:
o Principio de equivalencia. Las reglas nacionales no pueden ser menos favorables para
el efectivo cumplimiento del Derecho de la UE que las previstas para el cumplimiento
del Derecho interno.
o Principio de efectividad. Las reglas nacionales no pueden hacer imposible o
excesivamente difícil en la práctica el cumplimiento del Derecho de la UE.
Su virtualidad práctica se manifiesta, en especial:
❖ Respecto de las reglas procedimentales para hacer efectivo el ejercicio de derechos reconocidos
por el Derecho de la UE.
❖ En materia de responsabilidad patrimonial por violación del Derecho de la UE.
❖ O en el ámbito del control y de la imposición de sanciones a particulares por violación del
Derecho de la UE.
2. Disposiciones de la UE de aplicación directa por los órganos nacionales.

La eficacia directa de las normas de la Unión significa que pueden desplegar por sí mismas plenitud de
efectos de manera uniforme en todos los Estados Miembros a partir de su entrada en vigor y durante toda
la duración de su validez.
En consecuencia, crean derechos y obligaciones para todos aquellos que puedan verse afectados por su
ámbito de aplicación, pudiendo ser invocadas ante las autoridades públicas, las cuales tienen la obligación
de salvaguardar esos derechos y obligaciones.
46

La aplicabilidad directa atiende a la “autosuficiencia” normativa del acto (actos self-executing): son
directamente aplicables las disposiciones de Derecho de la UE que no requieren para su aplicación por los
órganos administrativos de los Estados Miembros de normas de desarrollo (ya sean normas nacionales o
de la UE).
De esta manera, son de aplicación directa:
❖ Los reglamentos (por su naturaleza), salvo las disposiciones de “reglamentos marco” que
reclamen medidas de ejecución por parte de la UE o de delegación.
❖ Algunas disposiciones de los Tratados constitutivos, como el art. 34 TFUE.
❖ Dependiendo de su contenido, también pueden ser de aplicación directa las decisiones, así como
los acuerdos internacionales celebrados por la UE y las resoluciones de Organizaciones
Internacionales.
Una disposición de Derecho de la UE que sea directamente aplicable puede, además, gozar de “eficacia
directa”, esto es, de la capacidad para crear derechos y obligaciones en la esfera jurídica de los
particulares, susceptibles ser invocados ante los tribunales nacionales, así como ante y por las
administraciones públicas nacionales.
Para que una disposición goce de eficacia directa debe cumplir los siguientes requisitos:
❖ Tiene que crear derechos u obligaciones en la esfera jurídica de los particulares.

❖ Debe ser clara y precisa o suficientemente precisa, en el sentido de que funde una obligación
concreta en términos inequívocos, desprovista de ambigüedades.
❖ Su mandato debe ser incondicional, en el sentido de que no deje márgenes de apreciación
discrecional a las autoridades públicas nacionales o a las Instituciones.
3. Disposiciones de la UE que reclaman normas nacionales de desarrollo.

Precisan un desarrollo normativo nacional; las Directivas, por su propia naturaleza, reclaman normas
nacionales de transposición. También pueden reclamar normas nacionales de desarrollo, dependiendo de
su contenido normativo: las disposiciones de los Tratados constitutivos y las decisiones; así como los
acuerdos internacionales celebrados por la UE y las resoluciones de otras Organizaciones Internacionales.
Asimismo, los Reglamentos de la UE habilitan a los Estados Miembros para adoptar normas de
desarrollo.
Los actos o disposiciones de Derecho de la UE que reclaman normas nacionales de desarrollo no gozan
en principio de eficacia directa; aunque caben posibles excepciones en el caso de las directivas.
II. La aplicación normativa del derecho de la UE.

1. Principios generales.
❖ Autonomía institucional y procedimental, mencionados anteriormente.
❖ Límites derivados del principio de seguridad jurídica. Garantizan las condiciones para que los
particulares conozcan con claridad cuál es el Derecho aplicable en cada caso. Para ello, se debe
eliminar el Derecho interno incompatible con el Derecho de la UE, lo que también es una
consecuencia directa del principio de primacía del Derecho de la UE; además de integrar el
Derecho de la UE de forma que se permita su pleno conocimiento por los operadores jurídicos.
Especialmente importante en el caso de la transposición de directivas: ello implica que no cabe
recurrir a simples prácticas administrativas desprovistas de una publicidad adecuada o invocar
los Principios Generales del Derecho para ejecutar el Derecho de la UE.
2. Derecho español.
2.1. ¿Competencia de las Cortes Generales o del Gobierno? (¿Ley o reglamento?).
En función del contenido de la norma a adoptar en particular, habrá que observar si la materia está
sometida a reserva de ley.
47

Cuando urge adoptar normas de desarrollo y límites para éstas, los instrumentos idóneos son el recurso al
Decreto legislativo y el recurso al Decreto-Ley.
❖ Decretos legislativos (art. 82 CE). Se permite delegar en el Gobierno la adopción de normas con
rango de ley (ley de bases + texto articulado o texto refundido) sobre ciertas materias y con
límites específicos.
❖ Decretos-leyes (art. 86 CE). Se permite al Gobierno, bajo “extraordinaria y urgente necesidad” y
bajo ciertos límites, adoptar normas con rango de ley que requieren una convalidación posterior
por el Congreso de los Diputados o, en su caso, la tramitación como proyecto de ley.
2.2. ¿Competencia del Estado o de las Comunidades Autónomas?

La CE afirma la competencia exclusiva del Estado en materia de relaciones internacionales (art.149.1.3
CE) y de comercio exterior y sanidad exterior (arts. 149.1.10 y 16 CE).
Por otra parte, la jurisprudencia del TC descartó tempranamente una interpretación amplia de dichos
preceptos (se hubiera producido un vaciamiento de las competencias de las CCAA con la adhesión a la
UE).
Con carácter general, el TC afirma la neutralidad del Derecho de la UE en el reparto interno de

competencias, es decir, que la ejecución del Derecho de la UE corresponde al Estado o a las CCAA según
la materia sea de competencia estatal o autonómica, con arreglo al reparto constitucional de
competencias. No obstante, el TC admite el juego del Derecho de la UE como canon hermenéutico en la
definición de los títulos competenciales Estado-CCAA.
Ahora bien, hay que tener en cuenta que es infrecuente que el Estado no intervenga a título de
“legislación básica”.
2.3. ¿Y si una Comunidad Autónoma no procede a la aplicación normativa del Derecho de

la UE? ¿De qué acciones dispone el Estado?
La doctrina tradicional del TC ha descartado la intervención del Estado con el único propósito de crear
Derecho supletorio en materia de competencias exclusivas de las CCAA. Esta doctrina, sin embargo, no
se consideraba incompatible con la posibilidad de que, al dictar legislación básica, el Estado adoptara con
carácter preventivo disposiciones supletorias de la legislación de desarrollo que correspondiera adoptar a
las CCAA (lo que venía haciendo en la práctica). Pero esta posibilidad fue descartada por el TC mediante
sentencia.
Ahora bien, cabe invocar el art. 149.1.3 CE (que, de acuerdo con el TC, abarca la responsabilidad
internacional del Estado) y el art. 93 en los casos de incumplimiento por una CCAA del Derecho de la UE
(adoptando legislación supletoria hasta que la CCAA cumpla), si se trata de un incumplimiento
constatado judicialmente (por ejemplo, por el TJUE).
En todo caso, el Estado dispone del mecanismo del art. 155 CE: “Si una Comunidad Autónoma no
cumpliere las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan, o actuare de forma que atente
gravemente al interés general de España, el Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la
Comunidad Autónoma y, en el caso de no ser atendido, con la aprobación por mayoría absoluta del
Senado, podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a aquélla al cumplimiento forzoso de dichas
obligaciones o para la protección del mencionado interés general. Para la ejecución de las medidas
previstas en el apartado anterior, el Gobierno podrá dar instrucciones a todas las autoridades de las
Comunidades Autónomas.”
48

2.4. ¿Y si una Comunidad Autónoma procede a una aplicación normativa incorrecta del
Derecho de la UE? ¿De qué acciones dispone el Estado?
Encontramos dos posibilidades:
❖ Posibilidad de impugnación de los Reglamentos autonómicos contrarios al Derecho de la UE, ya

sea de impugnación directa (en el plazo de 2 meses desde su publicación por el Estado, ante TS
Justicia) o de impugnación indirecta, ante tribunales de lo contencioso administrativo en el
marco de un litigio suscitado con ocasión de su aplicación (“cuestión de legalidad”).
❖ ¿Posibilidad de impugnación de una Ley autonómica contraria al Derecho de la UE? Frente a la
ley (autonómica o estatal) sólo cabe recurso de inconstitucionalidad, pero el TC ha declarado que
el Derecho de la UE no es canon de constitucionalidad.
2.5. Conflicto Estado-CCAA vs cooperación.

La cooperación en la fase de aplicación se ha instrumentado mediante acuerdos para materias concretas a
través de un acuerdo general. Parte de dos principios básicos: el de la autonomía institucional para el
cumplimiento de las obligaciones comunitarias y el de que dicho cumplimiento interno debe llevarse a
cabo conforme a la distribución de competencias resultante del bloque de la constitucionalidad.
Como mecanismo de cooperación destaca el acuerdo de 1994, que articula la cooperación Estado-CCAA
a través de las Conferencias sectoriales, tanto en fase “ascendente” como “descendente”.
No obstante, art. 189.2 del Estatuto de Cataluña de 2006 afirma que, si la ejecución del Derecho de la UE
requiere la adopción de medidas internas de alcance superior al territorio de Cataluña que las CCAA no
pueden adoptar mediante mecanismos de colaboración o coordinación, el Estado debe consultar a la
Generalitat antes de que se adopten dichas medidas, debe participar en los órganos que las adopten o, si
esta participación no es posible, debe emitir un informe previo.
III. La aplicación administrativa del derecho de la Unión Europea.

Hace referencia a una ejecución administrativa del Derecho de la UE por:
❖ Sus Instituciones o por las Administraciones públicas de los Estados Miembros: carácter
excepcional de la ejecución administrativa por las propias instituciones de la UE (en virtud de las
competencias atribuidas a UE). P.ej.: Derecho europeo de la competencia (arts. 101 y ss. TFUE).
❖ Las Administraciones públicas nacionales.
Asimismo, se hace posible una ejecución directa de las normas de la UE (“self-executing”), como puede
ser la ejecución de las decisiones de la Comisión exigiendo la recuperación de ayudas públicas en virtud
de los arts. 107 ss. TFUE. Así se prevé en la Ley General Tributaria que, desde 2015, incluye un nuevo
Título VII sobre recuperación de ayudas de Estado que afecten al ámbito tributario. Por otra parte, se
puede dar una ejecución de las normas adoptadas por los Estados miembros en ejecución del Derecho de
la UE (“non self-executing”).
En este punto se plantea una cuestión: ¿es competencia del Estado o de las CCAA? Se debe aplicar el
sistema interno de reparto de competencias. Existe una posible invocabilidad por los particulares de actos
del Derecho de la UE con eficacia directa ante las Administraciones. En caso de que el Estado o una
CCAA adopte un acto administrativo contrario al Derecho de la UE, existe la posibilidad de recurso
(contencioso-administrativo) directo por los particulares afectados (así como por el Estado, si el acto
procede de una CCAA).
*ANEXO - PRECEPTOS CITADOS DE LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA.
Artículo 81. 1. “Son Leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que
aprueben los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas en la Constitución. 2. La aprobación,
modificación o derogación de las Leyes orgánicas exigirá mayoría absoluta del Congreso, en una votación final sobre el conjunto
del proyecto”.
Artículo 82. 1. “Las Cortes Generales podrán delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de Ley sobre materias
determinadas no incluidas en el artículo anterior. 2. La delegación legislativa deberá otorgarse mediante una Ley de bases cuando su
objeto sea la formación de textos articulados o por una Ley ordinaria cuando se trate de refundir varios textos legales en uno solo.
49
3. La delegación legislativa habrá de otorgarse al Gobierno de forma expresa para materia concreta y con fijación del plazo para su
ejercicio. La delegación se agota por el uso que de ella haga al Gobierno mediante la publicación de la norma correspondiente. No
podrá entenderse concedida de modo implícito o por tiempo indeterminado. Tampoco podrá permitir la subdelegación a autoridades
distintas del propio Gobierno. 4. Las Leyes de bases delimitarán con precisión el objeto y alcance de la delegación legislativa y los
principios y criterios que han de seguirse en su ejercicio. 5. La autorización para refundir textos legales determinará el ámbito
normativo a que se refiere el contenido de la delegación, especificando si se circunscribe a la mera formulación de un texto único o
si se incluye la de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de ser refundidos. 6. Sin perjuicio de la competencia
propia de los Tribunales, las Leyes de delegación podrán establecer en cada caso fórmulas adicionales de control”.
Artículo 86. “1. En caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales que
tomarán la forma de Decretos-leyes y que no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos,
deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título Primero, al régimen de las Comunidades Autónomas, ni al derecho
electoral general. 2. Los Decretos-Leyes deberán ser inmediatamente sometidos a debate y votación de totalidad al Congreso de los
Diputados, convocado al efecto si no estuviere reunido, en el plazo de los treinta días siguientes a su promulgación. El Congreso
habrá de pronunciarse expresamente dentro de dicho plazo sobre su convalidación o derogación, para lo cual el Reglamento
establecerá un procedimiento especial y sumario. 3. Durante el plazo establecido en el apartado anterior las Cortes podrán
tramitarlos como proyectos de Ley por el procedimiento de urgencia”.
Artículo 93. “Mediante Ley orgánica se podrá autorizar la celebración de Tratados por los que se atribuya a una organización o
institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución. Corresponde a las Cortes Generales o al
Gobierno, según los casos, la garantía del cumplimiento de estos Tratados y de las resoluciones emanadas de los organismos
internacionales o supranacionales titulares de la cesión.
Artículo 149. “1. El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias: […] 3. Relaciones internacionales […] 10.
Régimen aduanero y arancelario; comercio exterior […] 16. Sanidad exterior. Bases y coordinación general de la sanidad.
Legislación sobre productos farmacéuticos. […] 3. Las materias no atribuidas expresamente al Estado por esta Constitución pod rán
corresponder a las Comunidades Autónomas, en virtud de sus respectivos Estatutos. La competencia sobre las materias que no se
hayan asumido por los Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado cuyas normas prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las
de las Comunidades Autónomas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas. El derecho estatal será, en todo
caso, supletorio del derecho de las Comunidades Autónomas”.
Artículo 155. “1. Si una Comunidad Autónoma no cumpliere las obligaciones que la Constitución u otras Leyes le impongan, o
actuare de forma que atente gravemente al interés general de España, el Gobierno, previo requerimiento al presidente de la
Comunidad Autónoma y, en el caso de no ser atendido, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, podrá adoptar las
medidas necesarias para obligar a aquélla al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado
interés general. 2. Para la ejecución de las medidas previstas en el apartado anterior, el Gobierno podrá dar instrucciones a todas las
autoridades de las Comunidades Autónomas”.
IV. La aplicación judicial del derecho de la Unión Europea en los

Estados Miembros: eficacia directa, interpretación conforme y
primacía.
1. La posible eficacia directa del Derecho de la Unión Europea.
1.1. Caracterización y condiciones.
La eficacia directa de las normas de la Unión hace referencia a que estas normas pueden desplegar por sí
mismas plenitud de efectos de manera uniforme en todos los Estados Miembros, a partir de su entrada en
vigor y durante toda la duración de su validez.
Por tanto, trata de la capacidad del acto o disposición de Derecho de la UE para crear derechos y
obligaciones en la esfera jurídica de los particulares, que pueden ser invocados ante los órganos
(administrativos y judiciales) de los Estados Miembros, que habrán de tutelar tales derechos o hacer valer
tales obligaciones. Criterios para determinar la eficacia directa:
❖ Que el acto o disposición reconozca un derecho o imponga una obligación para los particulares,
ya sea de forma directa o indirecta.
❖ Que lo haga de forma precisa, mediante la definición del derecho o de la obligación de forma
inequívoca.
❖ Que lo haga de forma incondicional, esto es, que no deje a los Estados Miembros un margen de
apreciación en su aplicación, ni que esté sometida a condición, reserva o plazo alguno.
Se origina el “efecto sustitución” de la norma nacional por el acto o disposición de Derecho de la UE en

caso de conflicto entre ellos, como consecuencia del juego combinado de los principios de eficacia directa
y de primacía (STJ de 1963 as. Van Gend en Loos).
50

1.2. Alcance de la eficacia directa: eficacia directa vertical, inversa y horizontal.

❖ Vertical. Facultad del particular de hacer valer el derecho que le reconoce la disposición de
Derecho de la UE frente a los Estados Miembros.
❖ Vertical inversa. Posibilidad del Estado miembro de oponer la disposición de la UE frente a los
particulares y exigirles el cumplimiento de la obligación derivada de ella.
❖ Horizontal. Invocabilidad de la disposición de la UE en las relaciones entre particulares.
1.3. Actos y disposiciones de derecho de la UE que pueden gozar de eficacia directa.
El principio de eficacia directa de las normas de la Unión se funda en el carácter objetivo de los Tratados.
El respeto a los Tratados y a los actos de las Instituciones se impone a cualquiera (Estados Miembros,
Instituciones y particulares) que se vea afectado por el campo de acción de una norma de la Unión.
De este modo, los actos y disposiciones de Derecho de la UE que gozan de eficacia directa son las
disposiciones de los Tratados, los Reglamentos, las Decisiones y, en general, cualquier acto que sea
susceptible de aplicabilidad directa, siempre que cumplan las condiciones generales antes señaladas.
También es posible la eficacia directa de los Principios Generales del Derecho y de los derechos
fundamentales de la UE.
1.4. Las directivas.

La Directiva está, en principio, desprovista de efecto directo siempre que el Estado Miembro en cuestión
haya cumplido correctamente, en el plazo establecido, con el contenido y objetivos de la Directiva (STJ
DE 1994 as. Faccini Dori).
Cuando el Estado cumple con sus obligaciones en plazo, los derechos u obligaciones potencialmente
previstos en la Directiva emergen a través de la norma nacional de transposición. Lo realmente
importante es que el Estado miembro destinatario asegure un resultado fijado: es una obligación
imperativa impuesta por el Tratado a los Estados Miembros.
En resumen, las Directivas no son actos de aplicación directa, sino que requieren normas nacionales de
transposición. No obstante, el TJUE ha reconocido la posible eficacia directa de una disposición de una
Directiva si, además de cumplir las condiciones generales antes señaladas, hubiera expirado el plazo de
transposición; y la Directiva no hubiera sido transpuesta o la transposición fuera incompleta o incorrecta.
Sin embargo, el TJUE sólo admite la posible eficacia directa vertical de las Directivas, no su eficacia
directa inversa ni horizontal (STJ de 1986 as. Marshall). Ahora bien, el TJUE mitiga la falta de eficacia
directa horizontal de las Directivas por dos vías:
❖ Acogiendo un concepto amplio (y autónomo) de Estado, frente al que se puede invocar las
Directivas.
❖ Afirmando que incumbe a los tribunales nacionales la obligación de interpretación conforme el
Derecho nacional, a la luz del Derecho de la UE.
Por otra parte, cuando la Directiva viene a concretar un derecho fundamental vigente en el ordenamiento
de la UE, la negativa de la eficacia directa horizontal de aquélla no impide el reconocimiento de dicha
eficacia al derecho fundamental.
❖ El efecto horizontal “reflejo” o “indirecto de una Directiva”. Posibles perjuicios derivados

para un particular de la invocación por otro particular, frente al Estado, de una disposición con
eficacia directa de una Directiva.
❖ El “efecto directo de exclusión” de las Directivas. Consiste en la invocación de una Directiva,
que deja un margen de apreciación al Estado en su transposición (no es, pues, incondicional),
argumentando que dicho margen ha sido rebasado y pretender que la medida estatal (que sería
ultra vires) quede inaplicada.
51

❖ El “efecto bloqueo” de las Directivas. Las Directivas despliegan efectos incluso antes del
vencimiento del plazo previsto para su transposición, en la medida en que, según ha declarado el
TJUE, durante ese plazo, los Estados Miembros deben abstenerse de adoptar disposiciones que
puedan comprometer gravemente la consecución del resultado prescrito por ellas, lo que debe
apreciar el juez nacional en cada caso.
1.5. La eficacia directa de los acuerdos internacionales.
En el caso de los acuerdos internacionales, el TJUE exige como condición previa y adicional a las
condiciones generales antes señaladas que “el objeto y la naturaleza del acuerdo” permitan sostener la
aptitud general de sus disposiciones para ser directamente invocables. Ejemplos:
❖ Acuerdos de asociación: aptitud para la eficacia directa.

❖ Acuerdos OMC: no aptitud para la eficacia directa.
1.6. Vías para hacer valer la eficacia directa del derecho de la Unión Europea.
❖ Principio de autonomía institucional y procedimental. Ambos rigen la ejecución del Derecho
de la UE por los Estados Miembros, esto es, la llamada ejecución indirecta, contraria a la
ejecución directa que llevan a cabo las instituciones de la UE. Estos principios expresarían la
idea de que los Estados Miembros gozan de autonomía para ejecutar el Derecho de la UE con
arreglo a su propia organización estatal y mediante los procedimientos y las vías procesales
previstos por sus ordenamientos internos.
❖ Principios de equivalencia y de efectividad. El principio de efectividad establece que las
normas nacionales no deben hacer excesivamente difícil o imposible en la práctica el ejercicio de
los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico comunitario; y el principio de equivalencia
impone que dichas normas no han de ser menos favorables que las que rigen el ejercicio de los
derechos equivalentes conferidos por el ordenamiento jurídico interno.
2. La obligación de interpretación conforme del derecho nacional a la luz del

derecho de la UE.
Se constituye como la obligación de todos los órganos del Estado de interpretar y aplicar su Derecho
interno a la luz de la finalidad del Derecho de la UE (directa o indirectamente aplicable, con o sin eficacia
directa):
❖ Cuando juega la eficacia directa lo que se aplica es la disposición de la UE.

❖ En cambio, cuando no juega la eficacia directa (porque no se reúnen las condiciones para ello o
porque se trata de Directivas y estamos en un plano de relaciones horizontales) lo que se aplica
es el ordenamiento interno, pero interpretado, si es posible, a la luz del Derecho de la UE.
Esta obligación adquiere una gran relevancia con respecto a las Directivas para compensar la falta de
reconocimiento de su eficacia directa horizontal. Los límites a la obligación de interpretación conforme
son:
❖ La interpretación contra legem. La interpretación conforme no puede llevar a realizar

interpretaciones contra legem del Derecho interno. La interpretación conforme se exige sólo en
la medida de lo posible, es decir, en la medida en que el ordenamiento interno se deje interpretar
a la luz del Derecho de la UE.
❖ Los Principios Generales del Derecho que forman parte del Derecho de la UE: principios de
seguridad jurídica, confianza legítima, etc. Así, el principio de seguridad jurídica impide una
interpretación que conduzca a la imposición al particular de una obligación prevista en una
Directiva que no ha sido transpuesta o que implique la determinación o la agravación de la
responsabilidad penal de los sujetos que incumplen esa Directiva.
52

3. La primacía del Derecho de la UE.

3.1. Caracterización y alcance.
El principio de construcción jurisprudencial atiende a la relación entre el Derecho de la UE y los
ordenamientos nacionales de los Estados Miembros para proclamar la prevalencia del primero:
❖ El Tratado Constitucional incluía un art. I-6, a cuyo tenor: “La Constitución y el Derecho
adoptado por las instituciones de la Unión en el ejercicio de las competencias que le atribuye a
ésta, primarán sobre el Derecho de los Estados miembros”.
❖ El Tratado de Lisboa no ha incorporado al nuevo TUE ni al TFUE una referencia expresa al
principio de primacía, pero fue objeto de una Declaración en la que se afirma que: “con arreglo a
una jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, los Tratados y el
Derecho adoptado por la Unión sobre la base de los mismos priman sobre el Derecho de los
Estados miembros, en las condiciones establecidas por la citada jurisprudencia”.
Alcance (en principio) absoluto del principio de primacía:
❖ Se predica de cualquier acto o disposición de Derecho de la UE (Tratados, actos de Derecho

derivado, acuerdos internacionales, etc.).
❖ Opera tanto frente a las normas nacionales anteriores al acto como frente a las disposiciones de
Derecho de la UE consideradas como posteriores.
❖ Opera frente a cualquier norma nacional; según el TJUE, incluso frente a las disposiciones
constitucionales.
3.2. Consecuencias del principio de primacía.

❖ El “efecto sustitución”, definido anteriormente: se sustituye la norma nacional por el acto o
disposición de Derecho de la UE en caso de conflicto entre ellos, como consecuencia del juego
combinado de los principios de eficacia directa y de primacía.
❖ Inaplicación de la norma nacional por los jueces y tribunales nacionales:
o En caso de conflicto entre una disposición de Derecho de la UE (con efecto directo) y
una norma de Derecho nacional, el juez nacional ha de inaplicar (por su propia
autoridad) la norma nacional contraria al Derecho de la UE, sin tener que esperar o
solicitar la eliminación de la norma nacional por vía legislativa o por cualquier otro
procedimiento constitucional interno.
o Se da un posible planteamiento de cuestión prejudicial (de interpretación o de validez)
por el juez o tribunal nacional.
❖ ¿Inaplicación por las Administraciones públicas nacionales?
o La Ley hace especial referencia a la capacidad de las Administraciones públicas para
apreciar la incompatibilidad de una norma nacional con el Derecho de la UE.
o No cabe acudir a la cuestión prejudicial.
❖ Juego del principio en su aplicación por los jueces o tribunales nacionales:
o Se aplica por el juez nacional de oficio o a instancia de parte.
o La primacía no opera en términos de invalidez o nulidad de la norma nacional contraria
al Derecho de la UE, sino de inaplicación de la norma nacional contraria.
o No cabe supeditar la inaplicación de la norma nacional a su previa eliminación.
Tampoco cabe exigir a los jueces y tribunales nacionales que previamente planteen
cuestión prejudicial ante el TJUE.
o Lo anterior no obsta, sin embargo, para que el Derecho interno de los Estados
Miembros pueda prever tal consecuencia. Así, en España:
▪ Cabe impugnar (por la vía contencioso-administrativa) la validez un
reglamento (estatal o autonómico) o de un acto administrativo por ser contrario
al Derecho de la UE.
▪ En cambio, el Tribunal Constitucional niega que el Derecho de la UE
constituya canon de constitucionalidad de las leyes.
53
o Ahora bien, constada por un juez o tribunal nacional la incompatibilidad de una norma
nacional con el Derecho de la UE, el legislador nacional debe eliminarla o modificarla,
en virtud del principio de seguridad jurídica.
El juez nacional puede suspender cautelarmente la aplicación de la norma nacional, aparentemente

contraria al Derecho de la UE, con independencia de su rango normativo (ley o norma reglamentaria) para
garantizar preventivamente los derechos derivados de la norma europea hasta que se resuelva la
compatibilidad entre la norma nacional y el Derecho de la UE; incluso cuando el ordenamiento interno no
le atribuya esta facultad.
Se deben aplicar las normas nacionales, tanto sustantivas como procesales, en materia de medidas
cautelares.
3.3. Primacía del derecho de la UE versus obligación de interpretación conforme.

Antes de proceder a la inaplicación de la norma nacional (aparentemente) contraria al Derecho de la UE,
el juez nacional habrá de procurar salvar la contradicción interpretándola a la luz de la disposición de la
UE considerada.
3.4. Límites constitucionales a la primacía del derecho de la UE.

Las distintas perspectivas del Derecho de la UE y de las Constituciones nacionales.
Perspectiva del Derecho UE: El TJUE afirma la primacía del Derecho de la UE respecto de todas las
normas nacionales, incluidas las de rango constitucional. El monopolio del control de validez de los actos
adoptados por las Instituciones de la UE por el TJUE descarta un posible control de constitucionalidad
por los tribunales nacionales o tribunales supremos. Ahora bien:
❖ Al enjuiciar la validez de los actos de la UE o al interpretar su sentido y alcance, el TJUE debe

respetar la “identidad nacional” de los Estados miembros (ver art. 4.2 TUE) y los derechos
fundamentales.
❖ Dicho monopolio no alcanza al TUE, al TFUE o los Tratados de revisión.
Perspectiva de las Constituciones nacionales:
❖ La Constitución como norma suprema y la transferencia de competencias a la UE derivadas de la

propia Constitución.
❖ El posible control de constitucional (a priori y a posteriori) del TUE, del TFUE y de los Tratados
de revisión.
❖ El posible control de constitucionalidad de los actos de las Instituciones: especial referencia a la
jurisprudencia del Tribunal Constitucional federal alemán.
Conflicto vs cooperación: el diálogo entre Tribunales.
La posible interpretación pro Constituciones nacionales del Derecho del UE y pro Derecho de la UE de
las Constituciones nacionales posee un alcance de la “identidad nacional” como límite al poder público
europeo. Los derechos fundamentales se consideran “ius comunes europeo”.
❖ Planteamiento de cuestiones prejudiciales ante el Tribunal de Justicia de la UE por los

Tribunales Constitucionales.
❖ La posible reforma de las Constituciones nacionales o del TUE y el TFUE.
España.
Marco constitucional y jurisprudencia del Tribunal Constitucional:
❖ El art. 95 CE regula el control (previo y a posteriori) de los Tratados.

❖ Declaración 1/92 del TC: niega que el art. 93 permita “disponer” de la Constitución.
❖ Declaración 1/2004 del TC: entre otros aspectos, negó que hubiese contradicción entre el art. I-6
del TC, relativo a la primacía del Derecho de la UE, y el art. 9 CE, del que se desprende la
supremacía de esta última.
54

Asimismo, construye su argumentación en torno a los conceptos de primacía (opera en el ámbito

de la aplicación de normas válidas) y supremacía (opera en el ámbito de los procedimientos de
formación de normas), afirmando:
o La supremacía de la CE sobre el ordenamiento jurídico de la UE, dada su condición de
norma fundamental y su compatibilidad con regímenes de aplicación que otorguen
preferencia aplicativa a normas de otro ordenamiento, siempre que la propia
Constitución lo haya así dispuesto, como ocurre en relación con el Derecho de la UE en
virtud de la previsión contenida en el art. 93 CE.
o La primacía del Derecho de la UE sobre el ordenamiento jurídico nacional no es una
primacía de alcance general, sino que está acotada al “ámbito del ejercicio de
competencias atribuidas a las instituciones comunitarias”. Opera, por tanto, respecto de
competencias cedidas a la Unión por voluntad soberana del Estado a través del art. 93 y
ejercida de conformidad con los Tratados, que, entre otras cosas, exigen respeto de los
derechos fundamentales y de las estructuras políticas y constitucionales de los Estados
Miembros (art. 4.2 TUE).
Ahora bien, el TC señala que “en el caso difícilmente concebible de que en la ulterior dinámica del
Derecho de la Unión Europea llegase a resultar inconciliable este Derecho con la Constitución española,
sin que los hipotéticos excesos del Derecho europeo respecto de la propia Constitución europea fueran
remediados por los ordinarios cauces previstos en ésta [control de legalidad ante el TJUE] en última
instancia la conservación de la soberanía del pueblo español y de la supremacía de la Constitución que
éste se ha dado podrían llevar a este Tribunal a abordar los problemas que en tal caso se suscitaran (…) a
través de los procedimientos constitucionales pertinentes”.
¿Posibilidad de conflictos reales? El caso Melloni:
❖ Aparente contradicción entre jurisprudencia del TC sobre juicios in absentia y la normativa

europea en materia de euroorden.
❖ El planteamiento de cuestión prejudicial por el TC: la STJ de 2013 as. Melloni.
❖ La aplicación por el TC de la STJ as. Melloni.
55

Tema 10. La cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia.

I. La cuestión prejudicial de interpretación y de validez.
1. Caracterización y condiciones.
La competencia prejudicial constituye la pieza más importante del sistema de control jurisdiccional
establecido por el Derecho de la Unión Europea y su regulación se encuentra en el artículo 267 del TFUE
(antiguo 234 TCE). La cuestión prejudicial permite a un órgano jurisdiccional nacional, ante el que se
está sustanciando un litigio que requiere la aplicación de una norma de la Unión Europea, dirigirse al
TJUE para solicitarle que interprete o determine la validez de la norma en cuestión. Por tanto, articula un
procedimiento de cooperación judicial entre el Tribunal de Justicia de la Unión Europea y los órganos
jurisdiccionales nacionales, y su objetivo es asegurar la aplicación e interpretación uniformes del Derecho
de la Unión Europea. Es importante destacar que la cuestión prejudicial no tiene por objeto la
participación del TJUE en la resolución del litigio ante el órgano jurisdiccional nacional, sino resolver las
cuestiones de interpretación o validez del Derecho de la Unión Europea aplicable al litigio planteadas por
los tribunales nacionales.
La cuestión prejudicial constituye el instrumento previsto por el TFUE para evitar el peligro de
interpretaciones diferenciadas en función de las peculiaridades de los distintos Derechos nacionales, ya
que permite al TJUE asegurar la interpretación uniforme del Derecho de la UE, dejando, a la vez, la tarea
de la aplicación efectiva de sus normas a los jueces nacionales (como juez común de Derecho de la Unión
Europea).
El art. 267 TFUE establece un doble objeto de la competencia prejudicial:
❖ Cuestiones prejudiciales de interpretación. Trata la interpretación de los Tratados y del Derecho

Derivado.
❖ Cuestiones prejudiciales de validez. Constituye el examen de validez de los actos de las
Instituciones de la UE.
Procede su planteamiento cuando, en un litigio pendiente ante un tribunal de un Estado miembro, resulte
aplicable una disposición de Derecho de la UE sobre cuya interpretación albergue una duda razonable o
cuya validez se cuestione.
❖ En tal caso, el órgano jurisdiccional nacional puede o debe, según los casos, suspender el
procedimiento principal y solicitar el pronunciamiento sobre la cuestión del TJUE.
❖ Tras la respuesta del TJUE, el órgano jurisdiccional nacional reanuda la tramitación del litigio y
resuelve a la luz del pronunciamiento (sentencia prejudicial) del Tribunal.
❖ La cuestión prejudicial es, pues, un incidente procesal en el marco de un procedimiento principal
ante un tribunal nacional.
2. Objeto.
2.1. Cuestión prejudicial de interpretación.
Las cuestiones prejudiciales de interpretación son el instrumento privilegiado del que dispone el TJUE
para desempeñar su función de garante de la interpretación y aplicación uniforme del Derecho de la UE
en todos los Estados Miembros. Mediante ellas, el tribunal nacional solicita al TJUE que se pronuncie
sobre la interpretación (sentido y alcance) de una disposición de Derec de la UE.
Se puede referir a disposiciones de Derecho originario (incluida la Carta de Derechos Fundamentales de

la UE), Derecho derivado y actos del BCE (actos típicos o atípicos, vinculantes o no vinculantes),
acuerdos internacionales, actos adoptados por los órganos creados por un acuerdo internacional, las
propias sentencias del TJUE o el Derecho primario no escrito (Principios generales del Derecho de la
UE). Sin embargo, el TJUE se limita a interpretar las normas de la UE, pero nunca procede a su
aplicación al caso concreto, puesto que ésta es una tarea exclusiva del órgano judicial nacional que
conoce del litigio principal.
56

EL TJUE no puede enjuiciar por esta vía la conformidad del Derecho nacional con el Derecho de la UE:
❖ No obstante, la cuestión prejudicial tiene con frecuencia por objeto la interpretación de una
disposición del Derecho de la UE que el órgano jurisdiccional nacional considera vulnerada por
la norma nacional.
❖ En tal caso, el TJUE puede ofrecer al tribunal nacional los todos los elementos de interpretación
comunitarios que le ayuden a apreciar si la norma nacional es o no compatible con el Derecho de
la UE. De este modo, al hacerlo, el TJUE a veces se pronuncia indirectamente sobre la
compatibilidad de la norma nacional con el Derecho de la UE.
2.2. Cuestión prejudicial de validez.

Las cuestiones prejudiciales de validez permiten a los jueces nacionales interrogar al TJUE sobre la
validez de un acto normativo de la UE, aplicable al litigio principal del que están conociendo. Este
mecanismo está relacionado con los recursos destinados a controlar la legalidad de los actos de las
Instituciones y, en especial, con el recurso de anulación.
Por consiguiente, la cuestión prejudicial de validez se trata de un mecanismo a través del cual se lleva a
cabo un control indirecto de la legalidad de los actos de Derecho de la UE:
❖ El tribunal nacional cuestiona incidentalmente al TJUE sobre la validez de una disposición de
Derecho de la UE aplicable al litigio principal que ha de resolver. Son de aplicación las mismas
causas que en el caso del recurso de anulación.
❖ Por otra parte, ayuda a superar la limitada legitimación activa de los particulares en el recurso de
anulación (art. 263 TFUE).
❖ A diferencia del recurso de anulación, la cuestión prejudicial de validez no está sometida a plazo.
Sólo puede referirse a los actos de las Instituciones, de los órganos y organismos de la UE, incluidos los
actos de conclusión de los acuerdos internacionales; pero no, en cambio, a los Tratados (Derecho
primario), salvo las Decisiones del Consejo Europeo para la revisión simplificada de los Tratados.
3. Legitimación.
Las cuestiones prejudiciales únicamente pueden ser planteadas por los “órganos jurisdiccionales” (art.
267 TFUE) de los Estados Miembros, ya que el mecanismo prejudicial es un sistema de cooperación entre
el juez nacional y el TJUE. Las partes en el litigio principal disponen solo de la posibilidad de sugerir al
juez la necesidad de la remisión prejudicial, pero carecen de derecho alguno para exigirle a éste que la
formule.
El art. 267 TFUE confiere la capacidad para plantear las cuestiones prejudiciales a todo “órgano
jurisdiccional de uno de los Estados miembros”. Ante la existencia de diferencias entre los sistemas
jurisdiccionales de los Estados Miembros, el TJUE consideró que el concepto de “órgano jurisdiccional”
era un concepto autónomo, es decir, entiende que se trata de todo órgano con las características
siguientes: creación por ley, carácter permanente, competencia obligatoria, procedimiento contradictorio
y aplicación de normas de Derecho e independencia. Se trata de criterios muy amplios que el TJUE ha
aplicado de manera flexible.
En el caso de España, en el concepto de “órganos jurisdiccionales” quedan incluidos:
❖ Los órganos que integran el poder judicial.

❖ El Tribunal Constitucional.
Además, el TJUE ha admitido cuestiones prejudiciales planteadas por órganos que no se insertan en el
poder judicial. En el caso español serían el Tribunal de Defensa de la Competencia y los tribunales
económico-administrativos (adscritos al Ministerio de Economía).
En definitiva, el TJUE admite las cuestiones prejudiciales con independencia del carácter ordinario o
especializado, la denominación, el grado y el orden jurisdiccional del órgano judicial que la plantea.
57
Por el contrario, el TJUE ha rechazado la posibilidad de que puedan hacer uso del art. 267 TFUE los
árbitros y órganos cuya composición depende de las partes en la controversia, así como los órganos de
carácter puramente administrativo.
Un órgano jurisdiccional nacional queda sometido al mecanismo prejudicial si concurren tres requisitos:
❖ La aparición ante el juez interno de una cuestión relativa a la interpretación de validez de una
norma de la UE.
❖ Que dicha cuestión surja en un asunto pendiente de resolución.
❖ Que, para poder emitir su fallo, el juez nacional necesite que el TJUE se pronuncie con carácter
previo.
En lo que respecta a las cuestiones prejudiciales de validez, la declaración de invalidez de un acto de la

Unión compete en exclusiva al TJUE por motivos de seguridad jurídica. Como consecuencia de ello, todo
órgano jurisdiccional está obligado a plantear una cuestión prejudicial de validez ante el TJUE si
considera pertinentes las objeciones suscitadas en el litigio principal sobre la validez de la norma europea
aplicable. En todos los casos, los jueces nacionales disponen del poder de apreciación para determinar si
en los litigios de los que conocen se suscitan o no verdaderas dudas sobra la interpretación o validez de
una norma.
4. Carácter facultativo u obligatorio del planteamiento de la cuestión prejudicial.

4.1. Cuestión prejudicial de interpretación.
❖ Facultativa. La pueden presentar los tribunales nacionales cuyas decisiones son susceptibles de
ulterior recurso, salvo si el TJUE se ha pronunciado previamente sobre la interpretación de la
disposición de Derecho de la UE y el tribunal nacional quiere apartarse de dicha interpretación
(en este caso, la cuestión prejudicial es obligatoria).
❖ Obligatoria. La pueden presentar los tribunales nacionales que deciden en última instancia.
Excepciones:
o Doctrina del “acto aclarado” o “teoría del litigio concreto”. Se produce cuando el
TJUE ya ha tenido ocasión de interpretar la cuestión de que se trata en un
pronunciamiento previo (con independencia de la naturaleza de los procesos que han
dado lugar a este pronunciamiento e incluso a falta de identidad entre las cuestiones en
litigio) y el tribunal nacional no pretende apartarse de la interpretación del TJUE.
o Doctrina del “acto claro” o “teoría orgánica”. Se da cuando la correcta aplicación
del Derecho comunitario (se impone) con tal evidencia (al juez nacional) que no deje
lugar a duda razonable sobre la manera de resolver la cuestión suscitada, teniendo en
cuenta:
▪ Que tal evidencia se debe imponer igualmente a otros tribunales y al propio
TJUE (objetivación del juicio).
▪ Las distintas versiones lingüísticas del texto de Derecho de la UE considerado.
▪ Que el Derecho de la UE cuenta con conceptos y terminología propios.
▪ La necesidad de una interpretación sistemática de toda disposición del Derecho
de la UE en el contexto de este ordenamiento.
La principal diferencia entre la teoría del acto claro y la teoría del acto aclarado se basa en el papel que
cumple el juez nacional en el momento de conocer sobre una normativa comunitaria. En la primera, el
juez tiene la seguridad de cómo aplicar una normativa comunitaria, y en la segunda se da preeminencia a
la reiterada jurisprudencia que tenga el tribunal sobre una materia determinada.
4.2. Cuestión prejudicial validez.

❖ Obligatoria. Los tribunales nacionales no tienen la facultad de declarar inválidos los actos de las
Instituciones sólo pueden formular juicios positivos de validez (estimar que el acto de Derecho
de la UE aplicable al litigio principal que ha de resolver es válido). Si consideran fundados los
motivos de invalidez que las partes alegan, están obligados en todo caso (sean o no recurribles
sus resoluciones) a plantear cuestión prejudicial de validez ante el TJUE.
58

Excepción: decae la obligación si existe un pronunciamiento anterior del TJUE en el que declara la
invalidez del acto de Derecho de la UE en cuestión.
5. Justicia cautelar en sede nacional.

Cuando un órgano judicial interpone una cuestión prejudicial de interpretación de un acto de la UE para
determinar si una norma nacional que resulta de aplicación al caso pudiera ser contraria a aquél. Aunque
quede suspendido el procedimiento principal, la norma nacional sigue desplegando sus efectos. Para
evitar que esto ocurra, el órgano judicial puede decidir la suspensión cautelar de normas nacionales
contrarias o incompatibles al Derecho de la UE.
En cuanto a la suspensión de actos de la UE (por el mismo motivo):
❖ Los tribunales nacionales no pueden declarar la invalidez de un acto de Derecho de la UE, pero
pueden inaplicarlo provisionalmente suspendiendo un acto administrativo nacional de ejecución
de dicho acto europeo cuya validez se cuestiona, o por medio de la concesión de una medida
cautelar positiva que conlleve la inaplicación del acto europeo (art. 47 Carta de Derechos
Fundamentales de la UE).
❖ En tal caso, se le exige el inmediato planteamiento de la cuestión prejudicial de validez.
II. Procedimiento y efectos de la sentencia prejudicial.

1. Procedimiento ante el órgano jurisdiccional nacional.
Corresponde al tribunal nacional decidir el planteamiento de la cuestión prejudicial, pudiendo actuar de
oficio o a instancia de parte. El órgano jurisdiccional nacional suspende la tramitación del procedimiento
principal hasta que el TJ se pronuncia.
En España esta resolución se instrumenta a través de una medida interlocutoria (Auto que no pone fin a la
instancia), contra la que cabe recurso de reposición en el ámbito civil (arts. 451 y 452 LEC), recurso de
súplica en el orden administrativo (art. 79 LJCA) y recurso de reforma o queja en el ámbito penal (art 261
LECr.), ante el mismo órgano.
2. Procedimiento ante el TJUE.

Los procedimientos prejudiciales ante el TJUE se inician con la recepción de la resolución del órgano
jurisdiccional nacional en la que se formula la cuestión. Como se trata de un incidente procesal, el litigio
principal pendiente ante el juez nacional se suspende hasta que el TJUE pronuncie su sentencia. El
procedimiento prejudicial no tiene carácter contradictorio y se permite que presenten observaciones
escritas en el mismo las partes en el litigio principal, las Instituciones de la UE y los Estados Miembros
interesados en un plazo de dos meses para hacerlas llegar al TJUE (art. 23 Estatuto TJUE). El
procedimiento es el siguiente: recibida la cuestión prejudicial en el TJUE, el secretario notifica esta
circunstancia a las partes en el litigio principal, a los Estados Miembros y a la Comisión, así como a la
institución, órgano u organismo que haya adoptado el acto objeto de la cuestión.
Como la cuestión prejudicial es un procedimiento de juez a juez, basado en el principio de cooperación, el

TJUE ha estimado que corresponde a los órganos jurisdiccionales nacionales la determinación de la
pertenencia y la necesidad del planteamiento de una cuestión prejudicial porque son los llamados a
solucionar definitivamente el litigio y disponen de un conocimiento directo de los hechos del asunto. Se
atribuye a Salas (de 3 o 5 jueces), a la Gran Sala o al Pleno.
Hasta la fecha, sólo el TJUE es competente para conocer de cuestiones prejudiciales. El TFUE prevé la
posible atribución de competencia al TG para conocer de determinadas cuestiones prejudiciales mediante
la modificación del Estatuto TJUE (art. 256.3), pero esta posibilidad, por el momento, no se ha hecho
efectiva.
El Tratado de Lisboa introduce una novedad en el último párrafo del art. 267 TFUE, en virtud de la cual
el TJUE se pronunciará con la mayor brevedad cuando se plantee una cuestión prejudicial en un asunto
pendiente ante un órgano jurisdiccional nacional en relación con una persona privada de libertad.
59

Este procedimiento prejudicial de urgencia o PPU (art. 26 bis Estatuto TJUE) es aplicable a las cuestiones
prejudiciales en el ámbito del Espacio de libertad, seguridad y justicia: simplifica las diferentes fases del
procedimiento ante el TJUE. La decisión de aplicarlo corresponde al TJUEJ, que, en principio, adopta tal
decisión sobre la base de una petición motivada del órgano jurisdiccional remitente. Para el resto de las
materias, cabe la aplicación de un procedimiento acelerado.
3. Procedencia.
Debe tratarse de una cuestión relativa a la interpretación o validez de una disposición de Derecho de la
UE en el marco de un procedimiento abierto ante un tribunal nacional.
Si el TJUE estima que la cuestión prejudicial planteada es idéntica a otra anteriormente resuelta o se
deduce claramente de su jurisprudencia anterior (doctrina del acto aclarado) o que no suscita ninguna
duda razonable (acto claro), puede resolver mediante auto motivado. La misma solución se aplica si se
trata de una cuestión prejudicial de validez sobre la que ya se ha pronunciado previamente el TJUE.
4. Efectos de la sentencia prejudicial.

La sentencia prejudicial de interpretación vincula con autoridad de cosa juzgada al juez que planteó la
cuestión, que debe aplicar la norma de la UE de conformidad con la interpretación dada por el TJUE.
Asimismo, están vinculados por dicha sentencia los demás órganos judiciales nacionales llamados a
conocer del mismo litigio.
Además, la sentencia prejudicial de interpretación despliega un alcance o efecto general, en el sentido de

que la interpretación que realiza de la norma de la UE vincula a los órganos jurisdiccionales de todos los
Estados Miembros que deban aplicarla en todo tipo de litigios (efectos erga omnes). Las sentencias
prejudiciales producen efectos ex tunc, es decir, desde el momento de la entrada en vigor de la norma
interpretada, aunque el TJUE se reserva la posibilidad de limitar en el tiempo los efectos retroactivos de
la sentencia en cada caso concreto por motivos de seguridad jurídica (como en el recurso de anulación).
En cuanto a las sentencias prejudiciales de validez:
❖ Si el TJUE declara inválido el acto de Derecho de la UE, el tribunal nacional queda obligado a
no aplicarlo, pero el acto europeo (a diferencia de lo que sucede en el recurso anulación) subsiste
en el ordenamiento jurídico de la UE.
❖ Si no declara inválido el acto de Derecho de la UE, el TJUE indica que no son fundados los
motivos de invalidez alegados, pero la validez del acto se puede cuestionar ulteriormente por
otros motivos.
III. La omisión de la cuestión prejudicial y su posible sanción.

❖ Sanción en el plano de la UE. Cabe la posibilidad de iniciar un recurso por incumplimiento
contra el Estado miembro en caso de incumplimientos generalizados por los tribunales
nacionales.
❖ Sanción en el plano nacional. Se supone que se puede oponer un posible recurso de amparo por
vulneración del art. 24 CE, pero es una cuestión discutida:
o La jurisprudencia constitucional ha señalado que la decisión de interponer o no una
cuestión prejudicial corresponde, de forma exclusiva e irrevisable, al órgano judicial
que resuelve el litigio, no existiendo vulneración alguna de los derechos garantizados
por el art. 24.1 CE cuando el Juez o Tribunal estima que no alberga dudas sobre la
interpretación que haya de darse a una norma de Derecho de la UE y siempre que la
sentencia recurrida en amparo no resulte errónea, irrazonable o arbitraria, es decir,
tratándose de una resolución judicial que no podría calificarse a primera vista como no
fundada en Derecho.
o En definitiva, desde la perspectiva del art. 24.1 CE, el canon de control establecido
respecto del planteamiento de cuestiones prejudiciales ante el TJUE no difiere del que
el TC fija con carácter general para toda decisión judicial.
60

o No obstante, en la STC 58/2004, supuesto en el que el órgano judicial de última

instancia inaplicó una norma nacional por ser contraria al Derecho de la UE sin
interposición de la cuestión prejudicial, estimó el recurso de amparo, argumentando que
en el caso existía una duda patente y objetiva que el juez nacional había negado.
o Posteriormente, el TC ha aclarado que la inaplicación de una norma de rango legal sin
interposición de la cuestión prejudicial por un órgano de última instancia no vulnera,
per se, el art. 24.2 CE, en su vertiente de las garantías del proceso, pero sí permite/exige
un control algo más intenso del TC, que podrá dar lugar a la estimación del amparo si
se aprecia que la duda era patente y objetiva.
61
Tema 11: El procedimiento por incumplimiento del Derecho

de la UE por los Estados miembros. La responsabilidad
patrimonial de los Estados miembros por incumplimiento del
Derecho de la UE.
I. Posibles reacciones ante el incumplimiento del derecho de la UE por
un estado miembro.
Cuando un Estado miembro incumple el Derecho de la UE de alguna manera, se podrían dar, ante esto,
tres posibles reacciones:
❖ La primera se divide en dos:

o Invocación por los particulares ante los órganos administrativos y jurisdiccionales
nacionales de las disposiciones de Derecho de la UE violadas que gocen de eficacia
directa a fin de que, por el juego de la primacía del Derecho de la UE, salvaguarden los
derechos u obligaciones establecidos en tales disposiciones (efecto sustitución de la
norma nacional contraria).
o Posible efecto “bloqueo” y efecto “exclusión” de las Directivas. Como se veía en el
tema 7:
▪ Efecto bloqueo. Las Directivas despliegan efectos incluso antes del
vencimiento del plazo previsto para su transposición, en la medida en que,
durante ese plazo, los Estados Miembros deben abstenerse de adoptar
disposiciones que puedan comprometer gravemente la consecución del
resultado prescrito por ellas, lo que debe apreciar el juez nacional en cada
caso.
▪ Efecto directo de exclusión. Invocación de una Directiva, que deja un margen
de apreciación al Estado en su transposición (no es, pues, incondicional),
argumentando que dicho margen ha sido rebasado y pretender que la medida
estatal (que sería ultra vires) quede inaplicada.
❖ Apertura de un procedimiento por incumplimiento contra el Estado miembro infractor.
❖ Reclamación de una indemnización al Estado miembro infractor por el particular perjudicado
por el incumplimiento (responsabilidad patrimonial del Estado miembro).
II. El procedimiento por incumplimiento (arts. 258 ss. TFUE).

1. Concepto de "incumplimiento" y atribución al estado.
Se trata de la violación de disposiciones obligatorias de Derecho primario, de Derecho derivado, de
acuerdos internacionales celebrados por la UE o de sentencias del TJUE. También sería la violación de
los derechos fundamentales que forman parte del Derecho de la UE y de los Principios generales del
Derecho de la UE en aplicación de tal derecho comunitario. En definitiva, existe incumplimiento cuando
un Estado infringe una obligación que le viene impuesta por el ordenamiento jurídico de la UE
considerado en su conjunto (art. 258 TFUE).
El recurso de incumplimiento (carácter internacional) se regula en los arts. 258 a 260 TFUE y se trata de
un mecanismo que sirve para controlar el cumplimiento por parte de los Estados Miembros de sus
obligaciones derivadas del Derecho de la Unión.
Por lo demás, el incumplimiento puede consistir en una omisión o en un comportamiento positivo

(acción), que deben ser imputables a un Estado miembro (posee carácter objetivo: sin necesidad de
perjuicio o intencionalidad).
De esta forma, al Estado miembro le son imputables todas las infracciones de Derecho de la UE
cometidas por cualquiera de sus órganos o por las entidades subestatales.
62

Resoluciones de los órganos jurisdiccionales nacionales:
❖ La jurisprudencia “reiterada” de los tribunales nacionales contraria al Derecho de la UE puede

ser considerada “incumplimiento” por el TJUE.
❖ También una única sentencia, especialmente cuando la resolución se dicta en un procedimiento
cuyo objetivo es imponer una interpretación autorizada del Derecho en todo el territorio
nacional.
2. Circunstancias eximentes.
Es jurisprudencia constante del TJUE que un Estado miembro no puede ampararse en disposiciones,
prácticas o situaciones del ordenamiento interno, incluso de naturaleza constitucional, para justificar el
incumplimiento de las obligaciones que le incumben en virtud del Derecho de la UE. Otras circunstancias
rechazadas por el TJUE:
❖ Incumplimiento previo de otro Estado miembro.

❖ Inacción o inactividad de una institución.
❖ Dificultades internas políticas, económicas o sociales, etc.
¿Se daría la excepción de la ilegalidad en el marco del procedimiento por incumplimiento?
La excepción de ilegalidad (art. 277 TFUE) se trata de un incidente procesal que permite el control
incidental de la legalidad de un acto de alcance general en el marco de un litigio principal en el que se
impugna una medida de aplicación de dicho acto. La introducción de la excepción de ilegalidad se explica
por dos razones: la restringida limitación activa de los particulares para interponer recursos de anulación
contra los actos de alcance general y el reducido plazo (dos meses) previsto por el art. 263 TFUE para
solicitar la anulación de un acto.
Su estimación no conduce a la nulidad del acto de alcance general, ya que la sentencia conlleva solo la
inaplicabilidad a la decisión atacada en el litigio. La declaración de ilegalidad produce únicamente efecto
de cosa juzgada entre las partes. Ahora bien, la Institución que ha adoptado el acto ilegal está obligada a
adoptar las medidas que se derivan de la sentencia del TJUE.
3. Legitimación activa.
a legitimación activa para plantear los recursos de incumplimiento corresponde a la Comisión (art. 258
TFUE) y a los Estados miembros (art. 259 TFUE). Excepcionalmente, al Consejo de Administración del
Banco Europeo de Inversiones (art. 271.a) TFUE) y al Consejo de Gobierno del Banco Central Europeo
(art. 271.d) TFUE) en sus ámbitos competenciales respectivos.
Además, los particulares no poseen legitimación activa, pero tienen la posibilidad de denuncia ante la
Comisión. En la práctica, los Estados Miembros han dejado que sea la Comisión quien haga uso con
frecuencia de la facultad que le confiere el art. 258 TFUE de interponer recursos de incumplimiento ante
el TJUE.
Conforme el art. 258, los recursos de incumplimiento constan de una fase precontenciosa de carácter
administrativo y de una fase judicial o contenciosa, sustanciada ante el TJUE, que concluye con una
sentencia. En algunos supuestos, como las ayudas de Estado, se establece un recurso de incumplimiento
con un procedimiento acelerado sin fase precontenciosa.
4. Procedimiento iniciado por la comisión.

4.1. Iniciación por la Comisión.
La Comisión detecta las infracciones cometidas por los Estados Miembros mediante el control sistemático
de oficio ejercido por sus servicios (Servicios de la Comisión) sobre la aplicación del Derecho de la UE,
así como a través de las quejas que le presentan los particulares y otros Estados Miembros sobre posibles
incumplimientos.
63

Cuando la Comisión identifica una infracción de las normas de la UE por un Estado miembro, antes de
iniciar formalmente la apertura del procedimiento, debe precisar una eventual remisión previa al Estado
miembro de un “escrito de queja” (principio de cooperación leal; art. 4.3 TUE). La Comisión actúa en
ausencia de plazo y con cierta discrecionalidad.
4.2. Fases administrativa o precontenciosa y judicial o contenciosa.

La Comisión puede iniciar la fase precontenciosa del recurso de incumplimiento mediante el envío por
parte de sus servicios de una “carta de emplazamiento” al Gobierno del Estado miembro. En ella, describe
los términos de la infracción imputada al Estado miembro y fija un plazo para que éste le haga llegar sus
alegaciones. Si el Estado no responde o su contestación no convence a la Comisión, ésta envía a dicho
Estado un “dictamen motivado”, en el que delimita definitivamente, de hecho y de Derecho, el
incumplimiento imputado al Estado miembro señala los argumentos en los que funda su posición e invita
al Estado a poner fin a su infracción en un plazo determinado. Si el Estado no se aviene a las indicaciones
del dictamen motivado, la Comisión está facultada para interponer la demanda de incumplimiento ante el
TJUE, pero solo cuando haya expirado el plazo.
Además, existe una imposibilidad manifiesta de ampliar las imputaciones consignadas en la carta de
emplazamiento por el principio de congruencia y la garantía del derecho de defensa; en tal caso habría
que enviar una carta de emplazamiento complementaria. Tanto la carta de emplazamiento como el
dictamen motivado son requisitos sustanciales de forma: su omisión o irregularidad conlleva la
inadmisibilidad de la demanda de incumplimiento ante el TJUE.
La fase judicial o contenciosa está destinada a permitir que el TJUE determine si existe o no
incumplimiento por parte del Estado de sus obligaciones derivadas del ordenamiento jurídico de la Unión.
La Comisión dispone de un poder de apreciación discrecional para presentar o no la demanda de
incumplimiento y no está limitada tampoco por el respecto de ningún plazo. Ahora bien, sí le incumbe la
aportación al TJUE de los elementos necesarios para la prueba del incumplimiento, que no puede nunca
fundarse en presunciones.
La demanda de la Comisión ante el TJUE será admisible si ha transcurrido el plazo dado al Estado en el
dictamen motivado sin que éste haya acabado con su incumplimiento, si contiene una identificación clara
de los motivos del incumplimiento y si posee identidad de los motivos alegados con los expuestos en la
fase anterior (principio de congruencia). La demanda no tiene per se efectos suspensivos: la medida
nacional adoptada en violación del Derecho de la UE seguirá desplegando efectos mientras dure el
procedimiento; para evitarlo la Comisión puede solicitar medidas cautelares.
La comisión ostenta discrecionalidad para interponer o no el recurso; incluso cabe que lo interponga en
caso de cumplimiento tardío respecto del dictamen motivado siempre que exista “un interés suficiente”.
Asimismo, es competencia exclusiva del TJUE (no del TG) para conocer de los recursos por
incumplimiento.
4.3. Medidas cautelares que puede adoptar el TJUE.

La Comisión puede solicitar al TJUE la imposición al Estado miembro de una medida cautelar (art. 279
TFUE). A diferencia de lo que ocurre con la sentencia en este procedimiento, las medidas cautelares
podrán imponer una determinada conducta al Estado miembro. Por ejemplo, exigirle que suspenda la
aplicación del acto (como una Ley) que dio lugar al inicio del procedimiento por incumplimiento.
5. Procedimiento iniciado por un estado miembro (art. 259 TFUE).

Es necesario poner previamente el asunto en conocimiento de la Comisión para que, en su caso, inicie el
procedimiento por incumplimiento. Si en un plazo de tres meses desde la fecha de solicitud la Comisión
no hubiera emitido dictamen motivado, el Estado miembro puede recurrir directamente al TJUE. Tiene un
uso muy infrecuente, como se vio anteriormente.
64

6. La sentencia por incumplimiento: sus efectos.

Cuando el TJUE declara la existencia de un incumplimiento, el Estado afectado está obligado, en virtud
del art. 260.1 TFUE, a adoptar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia, que deben
conducir a la eliminación del incumplimiento. Se trata, por tanto, de una sentencia de carácter meramente
declarativo, en la que el TJUE se limita a constatar el incumplimiento, sin posibilidad de indicar al estado
las medidas que debe adoptar para acabar con él. Ahora bien, esta sentencia tiene consecuencias para los
particulares, ya que les concede una base para solicitar una indemnización por daños y perjuicios a su
Estado por la violación del Derecho de la Unión.
El carácter declarativo de la sentencia significa que ésta no anula los actos nacionales declarados
contrarios al Derecho de la UE y no determina las medidas a adoptar por el Estado miembro para terminar
con la infracción. Además, la ejecución de dicha sentencia se define como una ejecución “inmediata en el
plazo más breve posible” a cargo del Estado condenado.
III. El procedimiento de ejecución de las sentencias por

incumplimiento.
1. El procedimiento general.
El procedimiento general (art. 260.2 TFUE) fue introducido por el Tratado de Maastricht como
mecanismo sancionador para los supuestos de inejecución de las sentencias declarativas de
incumplimiento de los Estados, que ha sido simplificado y revisado por el Tratado de Lisboa. Dicho
mecanismo tiene el objetivo de garantizar la ejecución de las sentencias declarativas de incumplimiento.
Consta también de dos fases: fase administrativa y fase judicial.
La fase administrativa comienza con el envío por la Comisión de una carta de emplazamiento. En este
caso, el Tratado de Lisboa suprime la exigencia de dictamen motivado.
Cuando la Comisión estima que el Estado miembro condenado no ha adoptado las medidas necesarias
para ejecutar la sentencia declarativa de incumplimiento, puede, sin necesidad de emitir un dictamen
motivado, solicitar al TJUE la imposición de una suma a tanto alzado y/o de una multa coercitiva al
Estado incumplidor, una vez que éste ha presentado las observaciones a las imputaciones formuladas por
la Comisión. Por tanto, la fase judicial se inicia con la demanda por parte de la Comisión ante el TJUE.
❖ La suma a tanto alzado es una cantidad fija.

❖ Una multa coercitiva es una cantidad por cada periodo (fijado por el TJUE, y ya sea diario,
mensual, etc.) transcurrido desde que el TJUE dicta sentencia y hasta que el Estado miembro
ejecuta dicha sentencia.
❖ Ninguna de las dos son necesariamente medidas alternativas.
❖ Criterios para el cálculo de la suma a tanto alzado y de la multa coercitiva: gravedad de la
infracción, duración de la misma y necesidad de garantizar el efecto disuasorio.
El TJUE no está vinculado por la demanda de la Comisión ni en el tipo de medida, ni en su cuantía.

También puede decidir no imponer ninguna medida al Estado miembro, aunque constate la inejecución de
una sentencia.
En un principio, el TJUE optó por imponer exclusivamente el pago de una multa coercitiva en el marco
del procedimiento del art. 260.2 TFUE. Desde 2005, ha preferido la imposición conjunta de multa
coercitiva y suma a tanto alzado.
Referencia a distintas Comunicaciones de la Comisión sobre la aplicación del art. 260.2 TFUE:
❖ Comunicación de 1996: sin renunciar a solicitar la imposición de una suma a tanto alzado, la
Comisión considera que la multa coercitiva es un instrumento más idóneo para lograr la
ejecución más temprana posible de la sentencia.
❖ Comunicación de 1997: la Comisión establece los criterios que aplicará para calcular el importe
de la multa coercitiva cuya imposición propondrá al TJUE (gravedad de la infracción, duración
de la misma, necesidad de asegurar el efecto disuasorio).
65
❖ Comunicación de 2005: remplaza a las dos comunicaciones anteriores. La Comisión declara que,
en principio, en el futuro solicitará al TJUE la imposición conjunta de una suma a tanto alzado y
una multa coercitiva. Además, revisa los criterios que aplicará para proponer las cuantías de una
y otra, fijando unos baremos concretos.
2. El nuevo procedimiento en relación con la transposición de directivas (art. 260.3

TFUE).
Se trata de un procedimiento introducido por el Tratado de Lisboa. Si un Estado miembro no informa
sobre las medidas de transposición de una Directiva en el plazo establecido la Comisión podrá, al
interponer demanda ante el TJUE en el marco del procedimiento por incumplimiento, solicitar al TJUE
que en la misma sentencia imponga ya al Estado en cuestión el pago de una suma a tanto alzado o de una
multa coercitiva. Si el TJUE apreciara el incumplimiento, podrá imponer dicho pago a partir de la fecha
que determine en la sentencia.
Sólo resulta de aplicación en el caso de Directivas que hayan sido adoptadas con arreglo a un
procedimiento legislativo.
Comunicación de 2010 sobre la aplicación del art. 260.3 TFUE: La Comisión anuncia que recurrirá de
forma sistemática a este nuevo instrumento (salvo casos excepcionales). Considera que, si bien es
también posible combinar ambas medidas (suma a tanto alzado y multa coercitiva), en este supuesto
resulta suficiente solicitar una multa coercitiva.
3. España.
En España, existe la posibilidad de imputar al Estado de los actos u omisiones contrarios al Derecho de la
UE imputables a las Comunidades Autónomas, a los entes locales y a otros organismos públicos.
Además, el Estado puede actuar frente a una Comunidad Autónoma incumplidora.
Mediante el RD 515/2013 se regulan los criterios y procedimientos para determinar y repercutir las
responsabilidades por incumplimiento del Derecho de la UE, provocando la repercusión a las
Comunidades Autónomas y entes locales de las “sanciones” que pudieran imponerse al Estado. Posible
responsabilidad concurrente:
❖ Para la determinación de la correspondiente responsabilidad se atenderá a las sentencias, actos o

decisiones de las instituciones europeas que declaren el incumplimiento, y se ponderará en
función de los criterios de competencia, intensidad de la intervención, participación en la
financiación asignada y reiteración.
❖ Cuando no sea posible la aplicación de dichos criterios, la distribución se realizará por partes
iguales entre cada uno de los sujetos incumplidores.
IV. Procedimientos especiales de control de cumplimiento del derecho

de la UE.
❖ Ejemplos: art. 108 TFUE, en materia de ayudas públicas, y art. 126 TFUE, sobre déficit público
excesivo.
❖ Operan como lex specialis frente al procedimiento de los arts. 258-260 TFUE.
66

V. La responsabilidad patrimonial de los Estados miembros por

incumplimiento del Derecho de la UE.
1. Consideraciones introductorias.
El TJUE afirmó tempranamente que la ejecución de una sentencia del TJUE declarando la violación del
Derecho de la UE por parte de un Estado miembro conllevaba la necesidad de que ese Estado miembro
reparase los daños causados. Además, ha proclamado, en concreto, la obligación del Estado miembro de
indemnizar a los particulares por los perjuicios que éstos hayan podido sufrir a consecuencia de un
incumplimiento del Derecho de la UE, con independencia de que este último haya sido previamente
constatado o no por el TJUE.
El fundamento de lo mencionado es el despliegue de plena eficacia de las normas de la UE, además de

una protección efectiva de los derechos que éstas reconocen y la obligación de cooperación que incumbe
a los Estados Miembros en virtud del art. 4.3 TUE.
Los requisitos para que exista la responsabilidad del Estado por los daños causados a los particulares por
la violación del Derecho de la UE no deben, a falta de justificación específica, diferir de los que rigen la
responsabilidad de la UE en circunstancias comparables (en materia de responsabilidad extracontractual
de la UE, el art. 340 TFUE remite a los principios generales comunes a los Derechos de los Estados
Miembros).
El origen de la responsabilidad puede encontrarse en la actuación de todos los órganos del Estados
miembros, incluidos los pertenecientes al poder legislativo, también al poder judicial, tanto por sus
acciones como por sus omisiones.
2. Condiciones sustantivas de la responsabilidad patrimonial de los estados

miembros.
Estas condiciones establecidas fueron establecidas por el TJUE y son tres:
❖ La disposición vulnerada por el Estado miembro reconoce derechos a los particulares, con
independencia de que tenga o no eficacia directa.
❖ Debe tratarse de una “violación suficientemente caracterizada”, es decir, de una inobservancia
grave y manifiesta de los límites impuestos a la facultad de apreciación del Estado. Al igual que
en materia de responsabilidad extracontractual de la UE, deben tenerse en cuenta la complejidad
de las situaciones que deben ser reguladas, las dificultades de aplicación o interpretación de los
textos y el margen de apreciación de que dispone el autor del acto controvertido. Entre los
elementos a considerar, el TJUE ha señalado los siguientes:
o El grado de claridad y de precisión de la norma vulnerada.
o La amplitud del margen de apreciación que la norma infringida deja a las autoridades
nacionales.
o El carácter intencional o involuntario de la infracción cometida o del perjuicio causado.
o El carácter excusable o inexcusable de un eventual error de Derecho.
o La circunstancia de que las actitudes adoptadas por una institución de la UE hayan
podido contribuir a la omisión.
o La adopción o el mantenimiento de medidas o de prácticas nacionales contrarias al
Derecho de la UE.
Supuestos en los que el TJUE considera que existe en todo caso violación suficientemente caracterizada:
1. La no transposición de una Directiva en plazo.

2. Cuando la violación ha perdurado a pesar de que el TJUE hubiera dictado una sentencia
declarando la existencia del incumplimiento, así como una sentencia prejudicial o una
jurisprudencia reiterada en la materia de la que resulte el carácter de infracción del
comportamiento controvertido.
67

❖ Ha de existir una relación de causalidad entre el daño sufrido por el particular (daño evaluable
económicamente) y el incumplimiento del Derecho de la UE.
Estas condiciones tienen carácter de estándar mínimo: si el ordenamiento interno estableciera condiciones
más laxas y, por tanto, beneficiosas desde el punto de vista de los particulares, serían éstas las que
deberían aplicarse.
La apreciación de la concurrencia de estas condiciones corresponde al órgano jurisdiccional nacional que
conozca de la demanda de la víctima.
3. Condiciones formales para hacer efectivo el derecho de los particulares a la

indemnización.
Los particulares han de dirigirse a los órganos nacionales que resulten competentes, a través de las vías
procesales establecidas en el Derecho interno. Límites a esta remisión al Derecho procesal de cada
Estado miembro:
❖ "Principio de equivalencia". Las condiciones de forma establecidas por las diversas

legislaciones nacionales en materia de indemnización de daños no pueden ser menos favorables
que las referentes a reclamaciones semejantes de naturaleza interna.
❖ "Principio de eficacia". Esas condiciones de forma previstas en los ordenamientos nacionales
tampoco pueden articularse de manera que hagan prácticamente imposible o excesivamente
difícil obtener la indemnización.
4. Cuantía de la reparación.
El TJUE ha señalado que la reparación debe ser adecuada al perjuicio sufrido. En todo lo demás, se
remite al ordenamiento jurídico interno, con las mismas dos limitaciones antes aludidas. Asimismo, ha
declarado que, según un principio general común a los sistemas jurídicos de los Estados Miembros, la
persona perjudicada debe dar pruebas de que ha adoptado una diligencia razonable para limitar la
magnitud del perjuicio.
5. La aplicación del principio en España.

Hasta la fecha, se aplica la recepción del principio de la responsabilidad patrimonial del Estado por
violación del Derecho de la UE por la jurisdicción contencioso-administrativa. Esto se produce en el caso
de:
❖ Acciones u omisiones imputables a las Administraciones públicas.

o Régimen de responsabilidad patrimonial regulado en la Ley 30/1992 de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común
(LRJPAC) (arts. 139 y ss.) [a partir del 2 de octubre de 2016, arts. 32 y ss. de la Ley
40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP)].
o El derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o el acto que motive la
indemnización (art. 140.5 LRJPAC) [a partir del 2 de octubre de 2016, art. 67.1 de la
Ley 39/2015 del procedimiento administrativo común de las Administraciones públicas
(LPAC)].
o La reclamación debe dirigirse al ministro respectivo, al Consejo de Ministros si una Ley
así lo dispone o a los órganos correspondientes de las Comunidades Autónomas o de las
Entidades que integran la Administración Local.
❖ Acciones u omisiones imputables al Legislador: la reclamación se dirige también a la
Administración [a partir del 2 de octubre de 2016, art. 32.3de la Ley LRJSP].
❖ Responsabilidad por acciones u omisiones del poder judicial (art. 293 LOPJ).
68

5.1. Actos de aplicación de normas presuntamente contrarias al derecho de la UE

(supuesto habitual).
❖ En aplicación de la Ley 30/1992, la jurisprudencia venía exigiendo, como requisito para
reclamar responsabilidad, que el particular hubiera recurrido dicho acto, computándose el plazo
de un año a partir de la fecha de la sentencia constatando la incompatibilidad de la norma
nacional con el Derecho de la UE (art. 140.4).
❖ Sin embargo, consideró dicha jurisprudencia contraria al “principio de equivalencia” por cuanto
en el caso de actos de aplicación de una ley declarada inconstitucional cualquier particular puede
reclamar responsabilidad patrimonial al Estado en el plazo de 1 año desde la publicación de la
sentencia del TC (sin necesidad de que hubiera recurrido previamente el correspondiente acto de
aplicación).
❖ A raíz de la STJ en el as. Transportes Urbanos, el TS cambió su jurisprudencia admitiendo el
ejercicio de la acción indemnizatoria en el plazo de 1 año desde que se dicte sentencia del TJ o
del TS declarando la ley contraria al Derecho de la UE, sin necesidad de impugnación previa del
correspondiente acto de aplicación.
5.2. Cambios con la LRJSP (ley 40/2015) y LPAC (ley 39/2015), en vigor el 2 de octubre de
2016.
La Ley 40/2015 reconoce expresamente la responsabilidad patrimonial del Estado por los daños derivados
de la aplicación de una norma contraria al Derecho de la UE. Sin embargo, dispone que si la lesión es
consecuencia de la aplicación de una norma declarada contraria al Derecho de la UE procederá su
indemnización cuando el particular haya obtenido “sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la
actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la infracción del Derecho
de la Unión Europea posteriormente declarada”, exigiendo además que se cumplan los requisitos
establecidos en la jurisprudencia del TJUE, antes referidos (art. 32.5).
❖ Por exigencia del “principio de equivalencia”, cuando a la Administración llegaba una

reclamación por los daños causados por la ley española contraria al Derecho europeo, aquélla ya
no podía exigir que el reclamante hubiera intentado previamente defenderse contra la aplicación
de esa ley en su momento, porque ese requisito no se exigía para reclamaciones equivalentes del
Derecho interno (como son las acciones de responsabilidad del Estado por daños derivados de
una ley declarada inconstitucional). En efecto, el principio de equivalencia impedía someter la
acción de responsabilidad derivada del Derecho de la Unión a requisitos de forma y de fondo
más restrictivos que los aplicables a reclamaciones similares de Derecho nacional.
❖ A partir de la entrada en vigor del nuevo art. 32 (apartados 3, 4 y 5) LRJSP, volverá a ser
necesario, para que se reconozca un derecho a ser indemnizado por daños derivados de la
aplicación de una norma contraria al Derecho europeo, haber intentado defenderse contra la
actuación administrativa que generó el daño (art. 32.5 LRJSP), porque ese requisito (haber
recurrido en su momento alegando la inconstitucionalidad) también se exigirá para pedir
responsabilidad por daños derivados de la ley declarada inconstitucional (art. 32.4 LRJSP).
Por otra parte, el art. 34 LRJSP señala que serán indemnizables los daños producidos en el plazo de los
cinco años anteriores a la fecha de la publicación de la sentencia que declare la inconstitucionalidad de la
norma con rango de ley o el carácter de norma contraria al Derecho de la Unión Europea, salvo que la
sentencia disponga otra cosa (art. 33.4).
Por su parte, de acuerdo con la LPAC, el plazo para reclamar prescribirá al año de haberse publicado en el
BOE (o en el DOUE, según el caso) la sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma o su
carácter contrario al Derecho de la UE (el procedimiento se resolverá por el Consejo de Ministros o, en el
ámbito autonómico y local, por los órganos correspondientes de las Comunidades Autónomas y de las
Entidades locales) (art. 67).
69

Wuolah Free Derecho Union Europea

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

Wuolah Free Derecho Union Europea

Cargado por

Información del documento

Derechos de autor

Formatos disponibles

Compartir este documento

Compartir o incrustar documentos

Opciones para compartir

¿Le pareció útil este documento?

¿Este contenido es inapropiado?

Copyright:

Formatos disponibles

Wuolah Free Derecho Union Europea

Cargado por

Copyright:

Formatos disponibles

DERECHO-UNION-EUROPEA.

Derecho de la Unión Europea

Reservados todos los derechos.

DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA

Tema 3: El sistema competencial de la UE. Competencias atribuidas a la UE. Tipología de las

Tema 5: El Tribunal de Justicia de la UE.

Tema 7: El Derecho derivado de la UE. Los acuerdos internacionales. El Derecho complementario.

Tema 10. La cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia.

Tema 1: Origen y evolución del proceso de integración

En un principio lo hicieron de forma parcialmente independiente (sólo la Asamblea Parlamentaria y el

❖ La Comisión, encargada de velar por la correcta aplicación de los Tratados.

Esta cuenta de ING es como la opinión de tu ex: NoCuenta.

Las modificaciones más importantes han sido las siguientes:

❖ El 22 de abril de 1970 se firma en Luxemburgo el Tratado por el que se modifican determinadas

Esta cuenta de ING es como la opinión de tu ex: NoCuenta.

▪ Primer Pilar: Constituido por las tres Comunidades Europeas (CECA, CE y

Esta cuenta de ING es como la opinión de tu ex: NoCuenta.

de votos en el Consejo, ampliación de la votación por mayoría cualificada y las cooperaciones

En su reunión de Laeken de diciembre de 2001, el Consejo Europeo presentó la convocatoria de una

❖ El 13 de diciembre de 2007 se firma el Tratado de Lisboa, ofreciendo una solución al debate

Esta cuenta de ING es como la opinión de tu ex: NoCuenta.

Tema 2: El marco constitucional de la UE. Naturaleza de la

1.1. “Cláusulas-Europa” en las Constituciones de los Estados miembros de la UE.

❖ Tradicionales cláusulas de cooperación o/y limitaciones al ejercicio de la soberanía. Se trata

Según las modalidades de funcionamiento.

II. Naturaleza de la UE.

Esta cuenta de ING es como la opinión de tu ex: NoCuenta.

La Unión dispone también de un sistema de “recursos propios”, que le garantiza independencia en su

❖ Los Tratados como Constitución: el TUE y el TFU constituyen el fundamento de la existencia

En el artículo 47 TUE se declara que: “La Unión tiene personalidad jurídica”.

Esta cuenta de ING es como la opinión de tu ex: NoCuenta.

III. Principios en los que se asienta la UE.

❖ Respeto de la dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de

IV. Sistema institucional de la UE: panorámica.

❖ Instituciones. Son siete: el Consejo Europeo, el Consejo, la Comisión, el Parlamento Europeo,

V. Medios de financiación: los recursos propios.

Esta cuenta de ING es como la opinión de tu ex: NoCuenta.

Los principales recursos son:

VI. Fundamentos de la pertenencia de España a la UE.

❖ Introducido en la Constitución con vistas a la adhesión a las entonces CC.EE.

❖ Declaración 1/1992 (sobre el Tratado de Maastricht): Art. 93 no permite la celebración de

Esta cuenta de ING es como la opinión de tu ex: NoCuenta.

Tema 3: El sistema competencial de la UE. Competencias

❖ Expresa y limitada. Las instituciones de la UE no pueden ejercer competencias que no le hayan

Naturaleza de las competencias atribuidas:

II. Los poderes implícitos.

Esta cuenta de ING es como la opinión de tu ex: NoCuenta.

❖ Expresa. Atribución expresa de competencias exteriores a la UE en pocas bases jurídicas de los

III. Tipología de competencias según su alcance: exclusivas y

IV. Competencias exclusivas y compartidas de la UE ad extra, en

V. Principios que rigen el ejercicio por la UE de sus competencias.

VI. Flexibilidad y cooperación reforzada.

Esta cuenta de ING es como la opinión de tu ex: NoCuenta.

Tema 4. Las instituciones de la UE. El Consejo Europeo. El

❖ Instituciones. Son siete: el Consejo Europeo, el Consejo, la Comisión, el Parlamento Europeo,

II. El consejo europeo.

Esta cuenta de ING es como la opinión de tu ex: NoCuenta.

o Funciones de organización y nombramiento de los más altos cargos de las

Esta cuenta de ING es como la opinión de tu ex: NoCuenta.

Desde 1962 se estructura en dos niveles, que trabajan autónomamente (entre