Protesta Social en El Perú

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ANUARIO DE DERECHO CONSTITUCIONAL LATINOAMERICANO

AÑO XXVII, BOGOTÁ, 2021, PP. 181-209, ISSN 2346-0849
Álvaro Másquez Salvador* (Perú)

Luis Purizaga Vértiz** (Perú)
Un diagnóstico de la protesta social en el Perú

del Bicentenario: desde su criminalización
hasta el reconocimiento como derecho fundamental***
RESUMEN
En Perú, las protestas sociales han sido el principal mecanismo de participación
ciudadana en los últimos veinte años. Este protagonismo ha generado un fenóme-
no de criminalización contra colectivos en situación de vulnerabilidad, que busca
debilitar y deslegitimar su organización social. En un contexto de crisis política y
social, el Tribunal Constitucional ha dictado recientemente una sentencia en el caso
del Colegio de Abogados de Puno (Exp. 0009-2018-PI/TC) que reconoce la protesta
como un derecho fundamental autónomo, con un contenido material y límites que
buscan garantizar su ejercicio.
Abordaremos la importancia de la protesta en la democracia deliberativa a través de
hechos en nuestra historia reciente en los que esta ha jugado un rol clave. A conti-
nuación, analizaremos la sentencia, sus antecedentes en la práctica jurisprudencial,
sus fortalezas y debilidades. Finalmente, examinaremos las perspectivas y los desafíos
que supone implementarla en la compleja realidad peruana.
*
Bachiller en Derecho, Universidad de San Martín de Porres, con estudios complementarios
en Litigio Estratégico en Derechos Humanos, Hertie School of Governance y Open Society Justi-
ce Initiative. Especialista legal del Instituto de Defensa Legal, investigador y adjunto de docencia
universitaria. amasquez@idl.org.pe / código orcid: https://orcid.org/0000-0001-5013-9308.
**
Magíster en Ciencia Política y Gobierno, Pontificia Universidad Católica del Perú; so-
ciólogo, Universidad Nacional Mayor de San Marcos; abogado, Universidad de San Martín de
Porres; investigador del Instituto de Defensa Legal. luispurizaga@gmail.com / código orcid:
https://orcid.org/0000-0002-6236-7153.
***
A la memoria de Inti Sotelo, Bryan Pintado y todas las víctimas de la violencia estatal
en nuestro país, en costa, sierra y selva. El presente artículo forma parte de una investigación
en curso, cuyo objetivo es analizar la forma en que el Estado peruano, a lo largo de los últimos
años, ha venido empleando herramientas legales –como los estados de emergencia– para cri-
minalizar las protestas de los pueblos indígenas en contextos de conflictos socioambientales.
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Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano, Bogotá, 2021
DR © Konrad Adenaur Stiftung e. V. - http://www.kas.de/rspla/es/
182 UN DIAGNÓSTICO DE LA PROTESTA SOCIAL EN EL PERÚ... / ÁLVARO MÁSQUEZ SALVADOR, LUIS PURIZAGA VÉRTIZ
Palabras clave: criminalización de la protesta social; democracia deliberativa; vio-

lencia policial.
A diagnosis of social protest in Peru of the Bicentennial:

from its criminalization to its recognition as a fundamental right
ABSTRACT
In Peru, social protests have been the principal mechanism of citizen participation
in the last twenty years. Their prominence has generated the phenomenon of crimi-
nalization against vulnerable groups, which aims to weaken and delegitimize their
social organizations. In a context of political and social crisis, the Constitutional Court
recently issued a decision that recognizes protest as an autonomous fundamental
right, with substantive content and limits that guarantee its exercise.
We will address the importance of protest in a deliberative democracy through
events in our recent history in which it has played a key role. Next, we will analyze
the decision, its precedents in jurisprudential practice, and its strengths and weak-
nesses. Finally, we will address the perspectives and challenges of implementing it
in the complex Peruvian reality.
Keywords: criminalization of social protest; deliberative democracy; police violence.
Bestandsaufnahme der sozialen Proteste zur Zweihundertjahrfeier Perus:

von der Kriminalisierung zur Anerkennung als Grundrecht
ZUSAMMENFASSUNG
In den vergangenen zwanzig Jahren bildeten soziale Proteste den Hauptmechanis-
mus staatsbürgerlicher Teilhabe in Peru. Infolge dieses Protagonismus erfolgte eine
zunehmende Kriminalisierung gefährdeter Kollektive mit dem Ziel, ihre soziale Orga-
nisation zu schwächen und ihre Legitimität in Frage zu stellen. Vor dem Hintergrund
der politischen und sozialen Krise verkündete das Verfassungsgericht vor Kurzem ein
Urteil, das den Protest als ein eigenständiges Grundrecht mit materiellem Gehalt und
Grenzen zur Gewährleistung seiner Ausübung anerkennt.
Wir gehen der Bedeutung von Protesten in einer deliberativen Demokratie anhand
von Ereignissen aus unserer jüngeren Geschichte nach, bei denen sie eine Schlüssel-
rolle spielten. Daran schließt sich eine Analyse des Urteils und seiner Vorläufer in der
Rechtsprechungspraxis und ihrer Stärken und Schwächen an. Abschließend gehen
wir auf die Aussichten und Herausforderungen ein, die mit der Umsetzung des Urteils
im Kontext der komplexen Realität Perus verbunden sind.
Schlagwörter: Kriminalisierung des sozialen Protests; deliberative Demokratie; Po-

lizeigewalt.

ANUARIO DE DERECHO CONSTITUCIONAL LATINOAMERICANO 183
Introducción
El régimen democrático actual en el Perú –recuperado en 2001 tras el fin de la dic-

tadura fujimorista– carece de instituciones sólidas para procesar las demandas de
la ciudadanía.1 El retorno a la democracia no ha logrado apuntalar el proyecto repu-
blicano, pues, en las últimas décadas, el neoliberalismo ha antepuesto el desarrollo
económico al fortalecimiento del Estado y las instituciones públicas.
La crisis del sistema de representación política es transversal a todos los aspectos
de nuestra vida en sociedad. Una institucionalidad precaria y una red de partidos
políticos desprestigiada, entre otros factores, golpean por igual a los sectores público
y privado, a escala nacional y local. Como en muchos otros países de la región, nues-
tras élites gobernantes no han sido capaces de representar los intereses ni, mucho
menos, las aspiraciones de la ciudadanía.
La democracia peruana está condicionada por brechas sociales que operan desde
que se instauró la república como horizonte político hace 200 años. Hoy llegamos
al Bicentenario en medio de una crisis sanitaria y económica provocada por la pan-
demia del coronavirus y la elección de un nuevo gobierno nacional (2021-2026).
Todos estos ingredientes han creado un contexto de convulsión y crisis permanente.
Si bien las protestas contra el breve gobierno de Manuel Merino en 2020 fueron
su expresión más sobresaliente, estas forman parte de un proceso más largo y con-
tinuo de crisis política y de representatividad. De tal manera, la protesta social se
ha convertido en el mecanismo de participación política más auténtico con el que
cuenta la ciudadanía. La movilización pública representa así un ejercicio activo y
crítico de la democracia, esencial para su sostenimiento. Esto es aplicable para los
diferentes grupos de la población: mujeres, estudiantes universitarios, pueblos in-
dígenas, trabajadores y todas las demás personas.
Por ello es que resulta de especial trascendencia la sentencia que dictó el Tribu-
nal Constitucional del Perú, en agosto de 2020, en el caso del Colegio de Abogados
de Puno contra el Poder Ejecutivo. En ella, por primera vez, se reconoció el valor
del derecho a protestar como un derecho fundamental autónomo. Pero, además, el
Tribunal lo dotó de un contenido material y de límites para garantizar su ejercicio.
El objetivo principal de este artículo es ofrecer un análisis crítico de las fortalezas
y debilidades de esta sentencia, en la medida en que incorpora un nuevo derecho al
catálogo constitucional; además, reflexionar sobre su impacto en la realidad nacional.
Este documento tiene tres secciones. En la primera, abordaremos la importancia
de la protesta como pilar de la democracia deliberativa, para lo cual revisaremos
1
Autores como Vergara señalan que somos un país de “ciudadanos sin república” porque
“tenemos más ciudadanos que nunca antes en nuestra historia. Una ciudadanía impulsada
por el músculo económico más que desde la virtud pública. Pero el individuo enriquecido
o desempobrecido es ya más ciudadano que nunca antes” (Alberto Vergara, Ciudadanos sin
república [Lima: Planeta, 2018]).

algunos hechos de nuestra historia reciente en los que ha jugado un rol clave. Luego,
analizaremos la sentencia y sus antecedentes. Por último, reflexionaremos sobre los
desafíos que supone su implementación en la compleja realidad peruana.
1. El rol de la protesta como catalizador democrático

en el Perú contemporáneo
El excongresista Merino asumió el poder por seis días, entre el 9 y el 15 de noviem-

bre de 2020, después de que el Congreso de la República destituyó al entonces
presidente Martín Vizcarra. Merino renunció al cargo de presidente, asediado
por una ola de protestas multitudinarias que sacudieron el país. Las movilizacio-
nes, en medio de la pandemia, fueron encabezadas por jóvenes de diversas clases
sociales. Para muchos, incluidos menores de edad, era su primera vez en una ma-
nifestación pública.
Dos jóvenes ciudadanos fueron asesinados –Inti Sotelo y Bryan Pintado– y más
de 200 resultaron heridos en el Cercado de Lima, según corroboraron la Coordi-
nadora Nacional de Derechos Humanos2 y la Oficina de la Alta Comisionada de las
Naciones Unidas para los Derechos Humanos. “La Policía hizo un uso innecesario
y excesivo de la fuerza”, concluyó el organismo internacional en un informe elabo-
rado tras su visita al país.3
Las protestas expresaron el hartazgo colectivo frente al criticado desempeño
del Congreso, que había demostrado anteponer intereses particulares y partida-
rios a los problemas urgentes vinculados a la pandemia, así como el rechazo a la
conducta represiva del Estado, expresada en la violencia policial y la criminali-
zación de la protesta.4
Con el propósito de deslegitimar a los manifestantes, el fugaz gobierno de Merino
apeló al ya muchas veces utilizado “terruqueo”: un dispositivo que apela a la memoria
colectiva sobre el accionar terrorista de Sendero Luminoso (SL) y el Movimiento Re-
volucionario Túpac Amaru (MRTA) durante los años ochenta y noventa en el Perú.
El “terruqueo” es un arma simbólica de control5 que utiliza el miedo para des-
movilizar a la sociedad, así como para habilitar, facilitar y justificar la represión por
2
Canal N, “CNDDHH reporta 112 heridos y 41 desaparecidos tras masivas protestas con-
tra el régimen de Manuel Merino de Lama”, 15 de noviembre de 2020, acceso el 28 de abril de
2021, https://canaln.pe/actualidad/cnddhh-reporta-112-heridos-y-41-personas-desaparecidas-
masivas-protestas-contra-regimen-manuel-merino-lama-n427581.
3
ACNUDH, Informe sobre la Misión a Perú (Lima: ACNUDH, 2020), párr. 5.
4
Cecilia Méndez, Coloquio CID 6: Todo nos une, nada nos divide, y sin embargo… El ser
(político) de la izquierda peruana (Lima: Instituto de Estudios Peruanos, 2021), acceso el 2 de
agosto de 2021, https://www.youtube.com/watch?v=gjbc-yZeTBk&t=13s.
5
José Carlos Agüero, “El terruqueo”, La República, 22 de junio de 2019, acceso el 30 de
mayo de 2021, https://larepublica.pe/politica/2019/06/22/el-terruqueo/.

parte del Estado. Durante los últimos años, este ha sido el principal mecanismo
empleado por autoridades estatales y algunos grupos conservadores –cercanos a
la derecha– para deslegitimar e incluso anular todo tipo de organización social y
socavar el derecho a la protesta. En palabras de Bolo:
Las personas o colectivos terruqueados son invalidados. Esta anulación se

da en dos dimensiones: por un lado, hacen que tus reclamos no sean tomados
en cuenta; lo que dices no vale porque eres “terruco”, y ser “terruco” a prio-
ri significa no tener voz ni voto y no tienes derecho a nada. Pero, por otro lado,
es un arma también de prevención, porque yo al terruquearte estoy avisando
que cualquier otro que quiera hacer algo parecido automáticamente va a ser
identificado como terrorista y ser terrorista en nuestro país es el escalón más
bajo de la escala social, ahí no tienes derecho a nada. Si te acuso de ser terro-
rista te niego cualquier posibilidad de reclamar o ser escuchado.6
A pesar de esto, estudios de opinión realizados días después de las protestas die-
ron cuenta del amplio apoyo ciudadano que lograron. De acuerdo con una encuesta
realizada por Ipsos a nivel nacional, el 86% de la población apoyó las movilizaciones
y el 76% consideró que “hubo una represión policial abusiva e injustificada”.7
Mucho se ha escrito sobre lo ocurrido, incluyendo columnas de opinión publi-
cadas por la prensa nacional e internacional. Algunas destacaron el rol protagó-
nico cumplido por los jóvenes, identificando en ellos a una llamada “Generación
del Bicentenario”;8 otros ahondaron en la crisis del régimen democrático;9 y no
pocos prestaron atención al uso de los medios virtuales para la organización de las
protestas.10 Sin embargo, a pesar de la enorme relevancia política que lograron los
manifestantes, aún está pendiente un estudio que considere los aspectos estructu-
rales que operaron en dicha coyuntura, tales como la criminalización de la protesta
social y la violencia policial institucionalizada.
6
Oswaldo Bolo, entrevista con Juan Takehara, 6 de julio de 2021, Instituto de Democra-
cia y Derechos Humanos de la Pontificia Universidad Católica del Perú, acceso el 2 de agosto
de 2021, https://idehpucp.pucp.edu.pe/entrevistas/oswaldo-bolo-el-terruqueo-tambien-se-
vincula-con-toda-esta-logica-de-posverdad-y-fakenews/.
7
Ipsos, La crisis política. Encuesta de opinión (Lima: Ipsos, 2020), https://www.ipsos.com/
sites/default/files/ct/news/documents/2020-11/la_crisis_politica_noviembre_2020.pdf.
8
Andina Agencia de Noticias, “¿Qué es la Generación Bicentenario de la que tanto se
habla en Perú?”, noviembre 2021, acceso el 28 de abril de 2021, https://andina.pe/agencia/
noticia-que-es-generacion-del-bicentenario-de-que-tanto-se-habla-peru-822208.aspx.
9
Alberto Vergara, entrevista con Jaime Bedoya, El Comercio, 28 de diciembre de 2020,
acceso el 28 de abril de 2021, https://elcomercio.pe/politica/actualidad/alberto-vergara-el-pais-
real-es-mucho-mejor-que-el-pais-dirigencial-entrevista-noticia/.
10
Ojo Público, “El museo de lo efímero: los carteles que se volvieron documentos de la
indignación”, 22 noviembre de 2020, acceso el 28 de abril de 2021, https://ojo-publico.com/2258/
los-carteles-que-se-volvieron-documentos-de-la-indignacion.

Lamentablemente, el uso innecesario y excesivo de la fuerza por parte de la

Policía Nacional no es excepcional en Perú, sino la práctica más frecuente. El 9 de
agosto de 2020, tres ciudadanos indígenas de la etnia kukama kumamiria –William
López, Cheminton Flores y Elix Ruiz– murieron al ser atacados con armas de fuego
cuando protestaban contra la empresa brasileña Petrotal, que opera un lote petro-
lero en la localidad amazónica de Bretaña (Loreto).11 El 23 de julio, en la provincia
andina de Espinar (Cusco), tres manifestantes quechuas fueron heridos por policías,
en respuesta a sus reclamos contra el proyecto minero Antapaccay, propiedad de la
multinacional suiza Glencore.12 El 30 de diciembre, el trabajador Yener Muñoz y el
menor de iniciales K. N. R. C. fueron acribillados en la localidad norteña de Virú
(La Libertad), en el contexto de las protestas contra el régimen laboral agrario. Una
pericia realizada por la propia Dirección de Investigación Criminal de la Policía
Nacional confirmó que fue el arma de un suboficial la que disparó el proyectil que
acabó con la vida de Yener.13
En el largo plazo, el escenario nacional es alarmante. Según Flores Ungaza,14 con
base en información de la Defensoría del Pueblo, un total de 289 personas fallecie-
ron en conflictos sociales entre 2006 y 2020, mientras que 5.098 fueron heridas,
incluidos civiles y policías.
En todos estos casos, la protesta ha tenido un rol clave como legítima expresión de
las demandas sociales de la ciudadanía frente al poder político y económico, algunas
de larga data y otras vinculadas a escenarios concretos de crisis. Sin duda, esta no
solo ha servido como el vehículo más eficiente para lograr visibilidad y sumar adhe-
siones en la opinión pública, sino que, además, ha logrado un impacto mayor en el
Estado y los gremios empresariales, que a menudo resultaron en cambios tangibles.
Consideramos, por ende, que la protesta social ha jugado un papel preponderante
como catalizador democrático en nuestra sociedad.
11
Organización Regional de los Pueblos Indígenas del Oriente, “Orpio y Aidecobap pre-
sentan videos completos de la muerte de 3 kukamas en Petrotal”, acceso el 28 de abril de 2021,
http://www.orpio.org.pe/?p=2221.
12
Derechos Humanos sin Fronteras, “Heridos de bala de Espinar esperan respuesta de
la Fiscalía”, acceso el 28 de abril de 2021, https://derechosinfronteras.pe/heridos-de-bala-de-
espinar-denuncian-a-pnp-por-lesiones-durante-protesta/.
13
Wayka, “Jorge Muñoz: confirman que bala que asesinó a trabajador pertenece al arma
del policía José Hoyos”, 4 de enero de 2021, acceso el 23 de julio de 2021, https://wayka.pe/
jorge-munoz-confirman-bala-que-asesino-a-trabajador-pertence-al-arma-del-policia-jose-
hoyos/.
14
César Flores Ungaza, “Sostenibilidad minera y los mueros y heridos por conflictos
sociales frente al Bicentenario”, CooperAcción, acceso el 28 de abril de 2021, http://cooperac-
cion.org.pe/sostenibilidad-minera-y-los-muertos-y-heridos-por-conflictos-sociales-frente-
al-bicentenario/.

2. La protesta como condición esencial

de la democracia deliberativa
2.1. Régimen democrático y Estado de derecho
Para analizar la protesta dentro del régimen democrático es necesario empezar por
enfocarnos en el concepto de este sistema político.
Consideramos, de acuerdo con Dahl,15 que un régimen democrático debe sa-
tisfacer por lo menos cinco criterios, a fin de cumplir con la exigencia de que sus
miembros tengan el mismo derecho a participar en las decisiones políticas: i) par-
ticipación efectiva, ii) igualdad de voto, iii) comprensión ilustrada, iv) control de
la agenda y v) ciudadanía inclusiva. Cada uno de estos criterios es necesario si los
miembros de una comunidad han de ser iguales políticamente en el momento de
determinar las reglas para su convivencia social. Por ello, los iguales dejarán de serlo
cuando alguno de los requisitos mencionados esté ausente. Las exigencias planteadas
por Dahl deben desplegarse en un Estado de derecho fuerte, que haga posible que
el marco legal que las garantice sea respetado. En palabras de O’Donnell:
Un Estado fuerte está entrelazado densamente con la sociedad a través de

la efectividad de su legalidad y la eficacia de burocracias que operan regular-
mente para respaldar e implementar esa legalidad. Este tipo de Estado genera y
garantiza el bien público de un orden social razonablemente predecible, tanto
por su reproducción habitualmente presupuesta como por la expectativa de
cumplimiento de los derechos y obligaciones que sanciona.16
Por esta razón, para O’Donnell, el objeto adecuado de reflexión, así como de la
práctica política, reside más en la “democratización” que en la democracia:
Consiste, más allá del núcleo provisto por el régimen y su propia mayor
democratización, en la adquisición y respaldo legal de derechos y libertades,
sustentados más amplia y sólidamente, que conciernen a los aspectos civiles,
sociales y culturales de la ciudadanía, así como también, y por supuesto, a la
expansión de libertades y derechos políticos.17
Si ahondamos en el primer criterio, la participación efectiva, veremos que el

recurso de la manifestación pública ha sido central en los modos de participación
15
Robert A. Dahl, La democracia. Una guía para los ciudadanos (Buenos Aires: Taurus,
1999).
16
Guillermo O’Donnell, Democracia, agencia y Estado. Teoría con intención comparativa
(Buenos Aires: Prometeo Libros, 2010).
17
O’Donnell, Democracia...

política desde fines de los años setenta, tanto en su relación con otras formas de
acción de protesta como con las más convencionales. Se habla así de “democracia
de la protesta” o “sociedad en y de movimiento(s)” para designar esta transfor-
mación de los modos de acción política, cuyo elemento central sería la institu-
cionalización de la manifestación callejera en toda la población.18
Para el estudio de las movilizaciones y protestas, la teoría de los movimientos so-
ciales nos ofrece tres marcos analíticos: las oportunidades políticas, las estructuras de
movilización y los marcos interpretativos culturales. Las oportunidades políticas
son las estructuras institucionales o las relaciones de los poderes informales dentro
de un sistema político.19
Las cuatro dimensiones de estas oportunidades políticas son: i) el grado de aper-
tura relativa del sistema político institucionalizado, ii) la estabilidad o inestabilidad de
las alianzas entre las élites, iii) la presencia o ausencia de aliados entre las élites, y
iv) la capacidad y propensión del Estado a la represión.20 El análisis de las oportunida-
des políticas ayuda a entender la manera en que las movilizaciones surgen y crecen
en determinadas condiciones, dado que estas tendrían una mayor probabilidad de
éxito ante un sistema político democrático y abierto.21
Las estructuras de la movilización remiten a aquellas redes sociales preexisten-
tes y proclives a la misma, por lo que resultan fundamentales para la organización
de manifestaciones y protestas. Finalmente, el análisis de los marcos interpretati-
vos culturales indica que estos son construcciones sociales que funcionan como
filtros para interpretar la realidad. Estos filtros ayudan al individuo a seleccionar
elementos de su ambiente, tanto del presente como del pasado.22
2.2. Criminalización de la protesta social
Con relación a la criminalización de la protesta, encontramos que este es un

concepto que se ha posicionado como tópico de discusión académica en Amé-
rica Latina. Diferentes estudios e informes lo utilizan para hacer referencia a
18
Olivier Fillieule y Danielle Tartakowsky, La manifestación. Cuando la acción colectiva
toma las calles (Buenos Aires: Siglo XXI Editores, 2015).
19
Peter K. Eisinger, “The conditions of protest behavior in american cities”, American
Political Science Review, n.° 67 (1975); Charles Brockett, “The structure of political opportuni-
ties and peasant mobilization in Central America”, Comparative Politics, n.° 23 (1991); Sidney
Tarrow, El poder en movimiento. Movimientos sociales, acción colectiva y política (Madrid:
Alianza Editorial, 1997).
20
Doug McAdam, “Conceptual origins, current problems and future directions”, en Com-
parative Perspectives on Social Movements (Cambridge: Cambridge Universtity Press, 1996).
21
Donatella della Porta, Social Movement, Political Violence and the State (Cambridge:
Cambridge University Press, 1995).
22
David Snow y Robert Benford, “Ideology, frame resonance and participant mobiliza-
tion”, International Social Movement Research, n.° 1 (1988).

intervenciones estatales que tienen por objetivo intimidar y deslegitimar las

protestas sociales.23
Este fenómeno ha sido analizado en diferentes tipos de protestas, como por
ejemplo en aquellas vinculadas a la defensa del medio ambiente ante el avance de
actividades extractivas,24 en zonas urbanas debido a las crisis económicas y su co-
rrelato de desempleo y pobreza,25 así como en contextos de crisis políticas.26
Algunas definiciones de la criminalización de la protesta han destacado la judi-
cialización de lo político, para dar cuenta del traslado de las protestas sociales del
campo político al jurídico.27 Alvarado28 destaca que estos diferentes enfoques mues-
tran que la criminalización es un proceso multidimensional, en donde se encuentran
involucrados elementos jurídicos, políticos y sociales. Lo característico de lo que
comúnmente se entiende por criminalización es la llamada “judicialización”: un
proceso –precedido de un ejercicio de control policial de la protesta social– mediante
el cual se intenta trasladar un conflicto de la arena política a la judicial, recurriendo
a instrumentos legales e instituciones judiciales.29
En América Latina, la criminalización de la protesta se ha caracterizado por ser
particularmente intensa en el caso de las organizaciones y los movimientos socio-
territoriales, donde sobre todo participan comunidades-territorios indígenas, cam-
pesinos y negros, los mismos que mantienen luchas contra proyectos extractivos y
neoextractivos que conllevan desposesión sobre sus territorios y bienes comunes.30
En esta misma dirección, el trabajo de Poulos y Haddad demuestra que la repre-
sión de este tipo de movimientos es un fenómeno identificable en diferentes Estados/
Gobiernos, indiferentemente de sus sistemas políticos, sean estos democráticos o
no. Esta es más frecuente en conflictos que incluyen lo que estas autoras denominan
23
Alejandro Alvarado, “La criminalización de la protesta social: un estado de la cuestión”,
Revista Rupturas, n.° 10 (2019).
24
Maristella Svampa y Claudio Pandolfi, “Las vías de la criminalización de la protesta en
Argentina”, OSAL, n.° 14 (2004).
25
Matías Artese, “El discurso que criminaliza. Un estudio sobre la construcción social de
la deslegitimación de la protesta (1996-1999)”, en Documento de Jóvenes Investigadores n.° 13
(Buenos Aires: Instituto de Investigaciones Gino Germani de la Facultad de Ciencias Sociales
de la Universidad de Buenos Aires, 2006).
26
María Antonia Muñoz, Sísifo en Argentina. Orden, conflicto y sujetos políticos (Buenos
Aires: Eduvim, 2010).
27
Víctor Toledo, “Prima ratio. Movilización mapuche y política penal. Los marcos de la
política indígena en Chile 1990-2007”, OSAL, n.° 22. (2007); Marielle Palau, “Represiones,
atropellos y persecuciones a comunidades y organizaciones campesinas”, en Criminalización
de la lucha campesina, coord. por Marielle Palau, Juan Martens y José Sánchez (Asunción:
BASE Investigaciones Sociales, 2009), 35-73.
28
Alvarado, “La criminalización de la protesta social: un estado de la cuestión”.
29
30

como grupos marginados (o pobres) que luchan contra proyectos extractivos y en

sus comunidades (territorios).31
Podemos definir entonces la criminalización como un proceso consistente en
el uso de la represión física por parte del Estado, mediante el uso y abuso de los
mecanismos legales, para controlar a grupos sociales en conflicto. Su rasgo carac-
terístico es el empleo de la legalidad y la institucionalidad judicial para encausar,
procesar y, eventualmente, apresar a integrantes de organizaciones y movimientos
sociales por su participación en actos de protesta.32 Es necesario considerar que la
construcción mediática de la protesta funciona muchas veces como encuadre para
la criminalización.33 En dicho proceso, el Estado resulta ser el actor fundamental,
pues su entramado o andamiaje institucional es el que genera las condiciones para
que esta se lleve a cabo.34
2.3. Violencia policial
En lo que respecta a la violencia policial, la literatura ha dado cuenta de la impor-

tancia de considerar las valoraciones que los contextos simbólicos le asignan a la
violencia para comprender las formas que esta asume.35 Algunos estudios en la región
han dado cuenta de la persistencia de prácticas policiales que vulneran los derechos
humanos, a pesar de ensayarse reformas en contextos de transición a la democracia.36
Frente a esta situación, se han planteado explicaciones que relacionan el uso de
la violencia y de las normas que la amparan –por parte de la Policía Nacional– con
ciertos valores autoritarios que son predominantes en las sociedades latinoamerica-
nas.37 Otros análisis han priorizado más bien las posiciones de poder en el sistema
democrático para dar cuenta de la persistencia de patrones de violencia policial.38
31
Helen Poulos y Mary Alice Haddad, “Violent repression of environmental protests”,
SpringerPlus 5, n.° 230 (2016).
32
33
Artese, “El discurso”; Matías Artese, “Criminalización de la protesta en Argentina. Una
construcción de lo delictivo más allá de la esfera jurídica”, América Latina Hoy, n.° 52 (2009):
149-169.
34
35
Edward P. Thompson, “Folklore, antropología e historia social”, Historia Social, n.° 3
(1992): 81-102.
36
Guillermo O’Donnell, “Illusions about Consolidation”, Journal of Democracy, n.° 7
(1996); Philip Oxhorn, When Democracy isn’t all that Democratic: Social Exclusion and the
Limits of the Public Sphere in Latin America (Miami: Dante B. Fascell North-South Center,
University of Miami, 2001).
37
Larry Diamond, Political Culture and Democracy in developing countries (Colorado:
Lynne Rienner Publishers, 1994); Howard Wiarda, The Soul of Latin America. The Culture
and Political Tradition (New Haven: Yale University Press, 2001).
38
Claudio Fuentes, “La inevitable ‘mano dura’: sociedad civil y violencia policial en Ar-
gentina y Chile”, Revista de Ciencia Política, n.° 2 (2004).

En el Perú, durante los últimos años, han realizado estudios sobre el uso de la fuerza
en contextos de conflictos socioambientales.39
Consideramos que la violencia policial guarda relación con la capacidad y pro-
pensión del Estado a la represión. Refiere al ejercicio de la violencia a través de la
acción de cuerpos policiales, sea esta legal/formal/regular o ilegal/informal/irregular,
dirigida contra organizaciones sociales que en cierto grado desafían el orden social
al recurrir a mecanismos no institucionales de protesta.40
El control policial de las protestas se realiza con relación a cómo los cuerpos
policiales las contienen y qué mecanismos utilizan. Este control tiene un carácter
híbrido, que combina formas de “gestión negociada” (orientadas a garantizar los
derechos de reunión y expresión) con otras de “incapacitación estratégica” (formas
de control selectivas y unilaterales propensas a la represión). En el caso de las pro-
testas con un tono marcadamente contencioso (no institucional), el control policial
tiende hacia formas típicas de la incapacitación estratégica.41 A su vez, las formas
de violencia policial consideran las diferencias de género entre los manifestantes.
2.4. Protesta social y democracia deliberativa
2.4.1. Un vehículo para la deliberación pública
Comprender la protesta social como forma de participación ciudadana no insti-

tucionalizada es importante en el análisis del comportamiento de las democracias
contemporáneas.42 En efecto, las protestas representan una forma de acción política
recurrente, con lo cual “forma[n] parte del proceso político ‘normal’ de casi cual-
quier sociedad que brinde los suficientes espacios de libertad como para no hacer
inviable este tipo de comportamientos”.43
En dicho sentido, su valor es crucial en el marco de lo que en teoría política se
conoce como democracia deliberativa. Para Habermas,44 cuya teoría sobre la política
39
José Saldaña y Jorge Portocarrero, “La violencia de las leyes: el uso de la fuerza y la
criminalización de las protestas socioambientales en el Perú”, Derecho PUCP, n.° 79 (2017):
311-352; Álvaro Másquez Salvador, “La criminalización de la protesta socioambiental en el
Perú, a propósito del escenario en el sur andino”, en Informe Anual de Seguridad Ciudadana
2017 (Lima: Instituto de Defensa Legal, 2017).
40
41
Ester Blay, “El control policial de las protestas en España”, InDret Revista para el Análisis
de Derecho, n.° 4 (2013).
42
Maricel Rodríguez Blanco, “Participación ciudadana no institucionalizada, protesta y
democracia en Argentina”, Íconos, Revista de Ciencias Sociales, n.° 40 (2011): 89-103.
43
Rodrigo Asún y Claudia Zúñiga, “¿Por qué se participa? Explicando la protesta social
regionalista a partir de dos modelos psicosociales”, Psicoperspectivas: Individuo y Sociedad,
n.° 12 (2013): 38-50.
44
Jürgen Habermas, La inclusión del otro: estudios sobre teoría política (Madrid: Ediciones
Paidós, 1999).

deliberativa integra elementos de las concepciones liberales y republicanas, este

modelo puede lograr resultados equitativos en la medida en que es capaz de inter-
conectar –al mismo tiempo– discursos relativos a la justicia y negociaciones que
son fruto de intereses particulares. Aquí se circunscriben, por supuesto, los actos
de protesta social.
Por otro lado, para Monsiváis, el componente central de la democracia debe re-
sidir en una robusta deliberación pública, la cual permite devolver a la ciudadanía
el control sobre la mayor parte de su vida política en sociedad; es decir, se trata de
“la esencia del proceso democrático”.45
En opinión de Mejía y Jiménez, la democracia deliberativa comprende la des-
obediencia civil e incluso la insumisión ciudadana como parte de lo que denomi-
nan “defensa activa de la Constitución y los derechos fundamentales”, para lo cual
reconocen “la posibilidad de asimilación constitucional de la disidencia en sus
diferentes formas”.46
Es de esta manera como la protesta social constituye, a la par, un ejercicio ma-
terial de deliberación pública y de rendición de cuentas. Así también lo entiende
Monsiváis cuando afirma que “los procesos deliberativos permiten reforzar los
mecanismos de supervisión y sanción de la accountability democrática mediante
la generación de espacios de participación, opinión y discusión pública”.47 La expe-
riencia peruana es clara evidencia de ello.
2.4.2. Un bien jurídico de relevancia constitucional
En el plano jurídico, es innegable que nos encontramos ante un bien jurídico de

suma relevancia y que es imprescindible como parte integrante del llamado prin-
cipio democrático. Una de las voces más importantes en este escenario ha sido la
de Gargarella, para quien la protesta social no es solo un derecho, sino “el primer
derecho: el derecho a exigir la recuperación de los demás derechos”.48
De manera similar, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH)
ha reconocido explícitamente que la protesta social es imprescindible para garanti-
zar “la existencia y consolidación de sociedades democráticas”.49 Es por dicha razón
que el organismo interamericano viene monitoreando las amenazas que enfrentan
45
Alejandro Monsiváis, “Democracia deliberativa y teoría democrática: una revisión del
valor de la deliberación pública”, Revista Mexicana de Sociología, n.° 68 (2006): 292.
46
Óscar Mejía y Carolina Jiménez, “Nuevas teorías de la democracia: de la democracia
formal a la democracia deliberativa”, Colombia Internacional, n.° 62 (2006), 27.
47
Monsiváis, “Democracia deliberativa y teoría democrática: una revisión del valor de la
deliberación pública”, 317.
48
Roberto Gargarella, El derecho a la protesta: el primer derecho (Buenos Aires: Ad Hoc,
2005), 219.
49
CIDH, Protesta y derechos humanos. Estándares sobre los derechos involucrados en la
protesta social y las obligaciones que deben guiar la respuesta estatal, OEA/Ser.L/V/II, CIDH/

los manifestantes en nuestra región, en su condición de personas defensoras de

derechos humanos.
Por último, es importante referirnos a la especial importancia que cobra la pro-
testa social como herramienta de participación ciudadana para los grupos sociales
más desaventajados, aquellos que sufren mayores desigualdades y cuyas voces suelen
no ser tomadas en cuenta por el poder político. Sobre ellos, precisamente, opera el
principio jurídico que Gargarella denomina “distancia deliberativa”.
Para definirlo, el autor ha recurrido a lo resuelto por la Suprema Corte de Estados
Unidos en el caso Adderley contra Florida. Así, a fin de evitar la criminalización,
el control judicial de las protestas debe tomar en cuenta el contexto de exclusión
que sufre el grupo social afectado, el cual le impide participar en el debate públi-
co y presentar en él sus legítimas demandas. Ruiz, en la misma línea, defiende la
aplicación de este principio a sectores sociales históricamente marginados, que no
logran incidir sobre el poder político, en un escenario donde los mecanismos ins-
titucionales han fallado.50
3. El recorrido jurisprudencial hacia el reconocimiento

de un nuevo derecho fundamental
A estas alturas, no cabe duda de la importancia medular que posee la protesta –en-
tendida como institución política, social y, a la vez, un bien de relevancia jurídica–
para la buena marcha de cualquier sistema democrático. Esta premisa resulta de
especial vigencia en el contexto latinoamericano, incluyendo a Perú.
Sin embargo, como señalan Bassa y Mondaca, también es cierto que existe una
tensión creciente entre la protesta y las corrientes del constitucionalismo contempo-
ráneo, que a su vez se refleja en las formas como actúan los Estados en situaciones de
conflictividad social.51 Para los autores, esta tensión ha sido resuelta por la doctrina
al “procesar la movilización social en el lenguaje jurídico, mediante su identificación
como un derecho expresivo y la yuxtaposición a otros derechos constitucionales,
tales como el derecho de reunión y de petición”.52
A nivel nacional, esta tendencia se ha reflejado también en la jurisprudencia,
aunque de forma progresiva. Esto quiere decir que, a lo largo de los últimos años,
la protesta ha sido objeto de diversos pronunciamientos por parte del sistema de
RELE/INF.22/19, septiembre de 2019, https://www.oas.org/es/cidh/expresion/publicaciones/

ProtestayDerechosHumanos.pdf, párr. 5.
50
Juan Carlos Ruiz, “¿Cómo diferenciar medidas de fuerza ‘legítimas’ en el marco del
ejercicio de protesta de actos criminales de vandalismo?”, Revista de la Facultad de Derecho y
Ciencias Políticas de la Universidad Nacional San Antonio Abad del Cusco, n.° 10 (2018): 173-192.
51
Jaime Bassa y Daniel Mondaca, “Protesta social y derecho: una tensión irresoluble”,
Izquierdas, n.° 46 (2019): 115.
52
Bassa y Mondaca, “Protesta social y derecho: una tensión irresoluble”, 106.

justicia, desde su tutela por ser parte del derecho fundamental a la reunión, hasta su
reconocimiento pleno como un derecho fundamental no enumerado y autónomo.
De esta manera, debemos referirnos por lo menos a tres antecedentes o casos
hito: la Confederación General de Trabajadores del Perú,53 Andoas54 y el Baguazo.55
3.1. Confederación General de Trabajadores del Perú
Este caso fue resuelto por el Tribunal Constitucional (TC) el 7 de diciembre de 2005,
y se inició mediante una demanda interpuesta por la Confederación Nacional de
Trabajadores contra la Municipalidad Metropolitana de Lima, debido a la emisión
del Decreto de Alcaldía 060-2003. La norma, de rango infralegal, prohibía concen-
traciones públicas en el corazón del centro histórico de la capital.
El Tribunal declaró fundada la demanda, al encontrar que el acto de protestar
debía ser considerado parte del contenido constitucional protegido del derecho
fundamental a la reunión, cuya tutela había sido reclamada por la Confederación.
Adicionalmente, para el Tribunal, la protesta evidenciaba que la libre reunión
solo puede ser ejercida de forma colectiva, aunque se trate de un derecho suscep-
tible de ser titularizado individualmente. Todo ello, además, está vinculado con la
dimensión subjetiva del derecho, en la medida en que la protesta solo es posible
cuando una comunidad de personas comparte ideales e intereses comunes, a lo
que hace referencia como “elemento volitivo” del derecho o voluntad deliberada de
realizar una acción.56
A nuestro juicio, este es un precedente positivo en la medida en que por primera
vez se vinculó la protesta a la libre reunión y no solo a la libre expresión, con lo que
habría de identificarse uno de sus rasgos más característicos.
3.2. Andoas
Este caso fue resuelto, en primera instancia, por la Segunda Sala Penal de Loreto en
diciembre de 2009 y, en segunda, por la Corte Suprema de Justicia en abril de 2011.
La controversia radica en torno a la toma de un lote petrolero por parte de indígenas
de las etnias kichwa y achuar en marzo de 2008. La empresa Pluspetrol, operadora
del Lote 1AB, había sido acusada por los indígenas de malas condiciones laborales
y daños al medio ambiente.
La protesta de la población indígena contra la transnacional fue violentamente
reprimida por más de 200 efectivos policiales, trasladados desde Lima con el único
53
Tribunal Constitucional, Expediente 04677-2004-AA/TC.
54
Corte Suprema de Justicia, Expediente 1232-2010 (0109-2008).
55
Corte Suprema de Justicia, Expediente 00194-2009 (0163-2013).
56
Tribunal Constitucional, Expediente 04677-2004-AA/TC, de 7 de diciembre de 2005,
FJ 15.a.

propósito de desalojar a los manifestantes. Tres personas perdieron la vida: dos

trabajadores achuares y un policía.57
Durante el proceso, el Tribunal absolvió a los acusados por la comisión del de-
lito de disturbios, por considerar que habían ejercido válidamente su derecho de
petición, expresado a su vez a través de la protesta de la población de la comunidad
de Nuevo Andoas. Es decir, se consideró que los reclamos expresados por los ma-
nifestantes al ocupar el lote petrolero contenían requerimientos claros y concretos
–amparados por nuestro ordenamiento jurídico– frente a las autoridades políticas.
“El Colegiado considera necesario remarcar que las situaciones de conflicto
social exigen de nosotros, el máximo cuidado para evitar una criminalización de
la pobreza y de la protesta de las comunidades nativas y de sus miembros”, indi-
ca la sentencia de primera instancia,58 confirmada posteriormente por la Corte
Suprema de Justicia. Con ello, además, el Tribunal asumió la tesis postulada por
Gargarella con relación al principio de distancia deliberativa.
De tal forma, encontramos que la Corte terminó por configurar un elemento
esencial de la protesta como derecho fundamental: su condición de causa de justifica-
ción frente a la comisión de ciertos ilícitos penales, garantizándose así su atipicidad.
3.3. Baguazo
Este caso constituye el antecedente más importante. Fue resuelto, en primera ins-
tancia por la Sala de Apelaciones Liquidadora y Transitoria de Bagua en septiembre
de 2016 y en segunda, por la Corte Suprema de Justicia en febrero de 2020. Esta sen-
tencia derivó del conflicto social que estalló en la región de Amazonas en junio de
2009, en el que 33 personas, incluyendo a diez indígenas de la etnia awajún, fueron
asesinadas en medio de múltiples denuncias por violencia policial.
La protesta –que para la Fiscalía debía calificarse como delito– respondió al fuerte
rechazo social que produjo la aprobación de un tratado de libre comercio entre Perú
y Estados Unidos. La mayor parte de la población indígena amazónica, articulada a
través de la Asociación Interétnica para el Desarrollo de la Selva Peruana, considera-
ba que la norma era altamente lesiva para sus derechos territoriales y la protección
del medio ambiente. En respuesta, los manifestantes ocuparon la carretera Fernando
Belaúnde Terry, en el tramo conocido como “Curva del Diablo”, por más de 50 días.
La sentencia de primera instancia que resolvió el caso declaró infundada la acu-
sación de la Fiscalía por la comisión de los delitos de disturbios y entorpecimiento
del funcionamiento de los servicios públicos. Por el contrario, consideró que los
57
Clacso, Cronología del conflicto social. Perú: enero de 2008 (Buenos Aires: Clacso, 2008),
acceso el 23 de julio de 2021, http://biblioteca.clacso.edu.ar/clacso/osal/20190502044235/Pe-
ru_2008.pdf.
58
Corte Superior de Justicia de Loreto, Segunda Sala Penal, Sentencia 1232-2010 [0109-
2008] de 10 de diciembre de 2009, FJ 6.III.

actos de protesta se enmarcaban en el ejercicio de los derechos fundamentales a la

libre reunión y a la libre expresión.59 La Corte Suprema llegó también a la misma
conclusión, reconociendo el derecho a la protesta en un contexto intercultural.60
Por último, en la misma línea de autores como Ruiz,61 Díaz y Montoya,62 creemos
que este es un precedente importante porque en él se planteó innovadoramente el
uso del test de proporcionalidad (o método de la ponderación) como herramienta
judicial hermenéutica para “examinar la constitucionalidad y legitimidad de las
medidas de fuerza” empleadas por los manifestantes.63 El Poder Judicial evaluó
no solo los hechos que eran materia de imputación, sino que además consideró el
contexto en que estos habían ocurrido, para lo cual se examinaron la idoneidad, ne-
cesidad y proporcionalidad de las acciones de protesta frente a los bienes jurídicos
que buscaban proteger.
4. El derecho a protestar según el Tribunal Constitucional

peruano64
El 6 de junio de 2020, el TC publicó la sentencia recaída en el caso iniciado por

el Colegio de Abogados de Puno contra el Poder Ejecutivo frente al artículo 200
del Código Penal, que regula la tipificación del delito de extorsión en el Perú.65 En
concreto, el colegio profesional –a través de una demanda de inconstitucionalidad–
exigía la anulación parcial de la norma por considerar que era violatoria de una
serie de derechos fundamentales y garantías institucionales; entre ellos, el derecho
a la protesta social.
59
Corte Superior de Justicia de Amazonas, Sala de Apelaciones Liquidadora y Transitoria
de Bagua, Sentencia 00194-2009 [0163-2013] de 22 de septiembre de 2016, IV.7.
60
Corte Suprema de Justicia de la República, Sala Penal Transitoria, Sentencia 2875-2016
de 5 de noviembre de 2019, voto de la jueza suprema Castañeda Otsu, FJ 7.
61
Juan Carlos Ruiz, “Aportes de la sentencia del caso ‘el Baguazo’ al reconocimiento del
derecho a la protesta”, en La sentencia del caso Baguazo y sus aportes a la justicia intercultural
(Lima: Coordinadora Nacional de Derechos Humanos, 2017), 61-90.
62
Yván Montoya e Ingrid Díaz, “Pluralismo cultural y derecho penal: comentarios a
propósito de la sentencia de la Sala Penal de Apelaciones Transitoria y Liquidadora de Bagua
(caso Curva del Diablo)”, en La sentencia del caso Baguazo y sus aportes a la justicia intercul-
tural (Lima: Coordinadora Nacional de Derechos Humanos, 2017), 27-42.
63
Ruiz, “Aportes de la sentencia” del caso ‘el Baguazo’ al reconocimiento del derecho a la
protesta”, 71.
64
El caso del Colegio de Abogados de Puno contra el Ejecutivo se condujo a través del
litigio estratégico. Junto al colegio profesional, participaron el Instituto de Defensa Legal (Li-
ma), Derechos Humanos y Medio Ambiente (Puno), el Instituto de Estudios de las Culturas
Andinas (Puno), la Asociación por la Vida y Dignidad Humana (Cusco) y Derechos Humanos
sin Fronteras (Cusco). Los autores forman parte del equipo legal que patrocinó el caso.
65
Tribunal Constitucional, Expediente 00009-2018-AI/TC.

Cabe señalar que el delito de extorsión ha sido utilizado en repetidas ocasiones

para criminalizar la protesta, en particular la de dirigentes indígenas y campesinos
en contextos de conflictividad socioambiental.66 Este fue el caso, por ejemplo, de
Walter Aduviri y otros 18 manifestantes, procesados por el denominado Aymara-
zo: las masivas protestas contra una empresa minera canadiense que sacudieron la
región de Puno en 2011.67
Ya la CIDH ha identificado como problema el uso indebido de los tipos penales
con el fin de criminalizar la protesta.68 Al respecto, consideramos que la creación
de nuevos delitos, la modificación de los ya existentes y el endurecimiento de las
penas forman parte de un único andamiaje normativo en el Perú, el cual se en-
cuentra articulado desde el Estado y tiene el propósito de criminalizar aquellas
acciones de protesta que afectan intereses corporativos. A la par, el Estado ha ve-
nido utilizando otras herramientas legales con el mismo fin, como la suscripción
de convenios de seguridad entre la Policía Nacional y empresas extractivas, el em-
pleo abusivo de estados de emergencia y la persecución judicial a manifestantes.69
4.1. Hacia una descripción de la sentencia de fondo
El caso del Colegio de Abogados de Puno es emblemático porque es el primero en el

que el TC reconoció, en forma expresa, la vigencia del derecho a protestar en nuestro
país. Para ello, analizó cuál era el tratamiento que venía recibiendo la protesta social
en el ordenamiento jurídico peruano, en un contexto de elevada conflictividad social,
y concluyó que la tendencia había sido la del populismo punitivo. “Evidentemente,
una forma de responder desde el Estado a tal problemática por la que se suele optar
en los últimos años es recrudecer las penas o ampliar las conductas prohibidas en
los delitos ya existentes”, indica la sentencia.70
Acto seguido, el TC desestimó que la tipificación del delito de extorsión sea in-
compatible con el principio de legalidad penal, por lo que procedió a determinar
si la misma afectaba derechos fundamentales. Una cuestión previa por resolver,
donde a nuestro juicio se encuentra la ratio decidendi de la sentencia, fue la del sus-
tento constitucional directo del derecho a protestar. ¿Contaba con reconocimiento
66
Saldaña y Portocarrero, “La violencia de las leyes: el uso de la fuerza y la criminalización
de las protestas socioambientales en el Perú”; Másquez Salvador, “La criminalización de la
protesta socioambiental en el Perú, a propósito del escenario en el sur andino”.
67
Pablo Abdo, “Líneas de defensa para el litigio estratégico de los pueblos aymaras de
Puno”, acceso el 23 de julio de 2021, https://www.servindi.org/actualidad-opinion/08/10/2016/
el-aymarazo-un-caso-de-criminalizacion-de-la-protesta-0.
68
CIDH, Protesta y derechos humanos..., cit., párr. 239.
69
Másquez Salvador, “La criminalización de la protesta socioambiental en el Perú, a
propósito del escenario en el sur andino”.
70
Tribunal Constitucional, Expediente 00009-2018-AI/TC de 2 de junio de 2020, FJ 29.

explícito o implícito en la Constitución o en las demás normas que conforman el

bloque de constitucionalidad?
El Tribunal concluyó que sí, que se trataba de un nuevo derecho fundamental
derivado de los principios democráticos y de supremacía constitucional a los que
se refiere el artículo 3 de la Constitución peruana. Dicha disposición está referida
al reconocimiento de derechos fundamentales no enumerados; es decir, aquellos
que son diferentes a las manifestaciones nuevas de derechos, y que forman parte del
contenido de otros reconocidos en forma expresa.
Una vez considerada la protesta como un “nuevo” derecho fundamental, el TC
procedió a configurarlo, dotándolo de naturaleza, titularidades, contenido y límites.
Con relación a su naturaleza, se le catalogó como un “derecho relacional de
la libertad”, lo cual significa que su ejercicio está indefectiblemente vinculado
al de otros.71 De igual forma, el Tribunal convino en señalar que se trata de un
derecho de titularidad universal (con excepción de ciertos funcionarios pú-
blicos con poder de decisión, dirección o cargos de confianza, jueces, fiscales,
miembros de la Policía Nacional y de las fuerzas armadas).
Asimismo, el TC ha realizado un esfuerzo inicial por comprender el contenido
constitucional protegido del derecho a protestar, reseñándolo de la siguiente manera:
… este derecho comprende la facultad de cuestionar, de manera temporal

o periódica, esporádica o continua, a través del espacio público o a través de
medios de difusión (materiales, eléctricos, electrónicos, virtuales y/o tecno-
lógicos), de manera individual o colectiva, los hechos, situaciones, disposicio-
nes o medidas (incluso normativas) por razones de tipo político, económico,
social, laboral, ambiental, cultural, ideológico o de cualquier otra índole,
que establezcan los poderes públicos o privados, con el objeto de obtener un
cambio del status quo a nivel local, regional, nacional, internacional o global,
siempre que ello se realice sobre la base de un fin legítimo según el orden pú-
blico constitucional, y que en el ejercicio de la protesta se respete la legalidad
que sea conforme con la Constitución.72
De igual forma, se estableció como límite del derecho “la prohibición de vaciar de
contenido otros derechos, principios y reglas constitucionales”.73 En concreto, el TC
se refirió a la prohibición de emplear la violencia como medio o fin de las acciones
de protesta, para lo cual se refirió a dos supuestos: el uso de armas o la promoción
de la discriminación en cualquiera de sus formas.
71
Luis Alberto Huerta, “El derecho a la igualdad”, Pensamiento Constitucional, n.° 11
(2005): 311.
72
Tribunal Constitucional del Perú, Sentencia 00009-2018-AI/TC de 2 de junio de 2020,
FJ 82.
73
Tribunal Constitucional del Perú, Sentencia 00009-2018-AI/TC de 2 de junio de 2020,
FJ 83.

Algunas otras cuestiones relevantes sobre la sentencia tienen que ver con la
relación entre el derecho a la protesta y otros que le son conexos, como la libre opi-
nión, la libre expresión y difusión del pensamiento, la huelga, el libre tránsito y la
libre reunión (párr. 89). También se reconoció la garantía institucional de reserva
de la ley frente a cualquier intento de regulación legislativa del derecho a protestar,
ciñéndose en cualquier caso por los principios de razonabilidad y proporcionalidad.
Por último, el TC ha establecido dos criterios importantes vinculados a la re-
presión penal de conductas realizadas en actos de protesta. Primero, se ha señalado
que los actos violentos –no amparados por el derecho– deberán sancionarse a título
individual y no colectivo. Segundo, que la protesta –cuando está enmarcada dentro
del orden constitucional– no podrá ser calificada como extorsión, por encontrarse
dentro de los márgenes del ejercicio legítimo de un derecho fundamental.
4.2. Un balance positivo con preocupaciones:

nuestro análisis del caso
Nuestro balance es positivo, aunque el TC haya optado por declarar infundada la

demanda del Colegio de Abogados de Puno. Sin duda, el aspecto más remarcable de
la sentencia es el reconocimiento que hace del derecho a la protesta como un nuevo
derecho fundamental. En ese sentido, el tribunal ha ponderado acertadamente el
valor que le asigna frente a otros bienes jurídicos, tradicionalmente preferidos en
sociedades conservadoras, como el orden público.
Un segundo aspecto que consideramos importante es que se haya reconocido la
protesta como un derecho de configuración autónoma, no enumerado en el texto
constitucional, cuya vigencia no se encuentra supeditada a la de otros derechos fun-
damentales. Hasta entonces, como se indicó anteriormente, era necesario recurrir
a ellos para dar cobertura normativa a la protesta.
Aunque es cierto que se trata de un derecho relacional, también lo es el hecho de
que posee ciertas particularidades que lo diferencian, por ejemplo, la libre expresión,
la libre reunión o la petición. Nos referimos al carácter disruptivo de la protesta. Al
mismo se refiere Lalinde cuando señala que “su ejercicio generalmente produce in-
comodidades y molestias en el resto de la sociedad, luego todas las protestas tienen
la potencialidad natural de causar alteraciones a la convivencia”,74 con el propósito
de transmitir un mensaje político de forma eficaz. La CIDH, de igual manera, ha
defendido el potencial disruptor de la protesta en contextos de asimetría del poder.75
Hoy, en la práctica, la protesta cuenta con garantía jurisdiccional o justiciabili-
dad. Al decir de García Pelayo, esta es una característica del valor normativo de la
Constitución, la cual permite que los actos y las decisiones de los poderes públicos
74
Sebastián Lalinde, Elogio a la bulla. Protesta y democracia en Colombia (Bogotá: Dejus-
ticia, 2019), 61.
75
CIDH, Protesta y derechos humanos..., cit., párr. 13.

sean examinados, y, eventualmente, corregidos o sancionados, por órganos distin-

tos a ellos.76 De acuerdo con la norma procesal constitucional peruana, ello implica
que sea posible recurrir a la demanda de habeas corpus para cautelar el ejercicio del
derecho a la protesta en un caso concreto.
Un tercer aspecto tiene que ver con los fundamentos que emplea el tribunal
para reconocer el valor de la protesta y darle la categoría de derecho fundamental.
Compartimos la opinión de Gargarella77 cuando, al analizar esta sentencia, vincula
el nuevo derecho con el principio democrático y el de la soberanía popular, a los
cuales hace referencia nuestra Constitución.
Sin lugar a duda, ello se evidencia no solo en la historia reciente de nuestro país,
sino también en la de América Latina en su conjunto. Durante los últimos veinte
años hemos visto un nuevo tipo de movilizaciones ciudadanas: protestas con nota-
bles componentes democratizadores, que tienden a tomar por escenario principal la
calle, pueden incluir algunos elementos de violencia, entre otros recursos, y aparecen
como una respuesta inmediata a las causas que las generan.
En la región, desde finales del siglo XX, los levantamientos, las manifestaciones
populares y la “toma” de las calles por los grupos sociales afectados se han conver-
tido en prácticas cada vez más comunes. En pocos años, se han sucedido movili-
zaciones populares a primera vista diferentes, pero con ciertas características en
común. Ejemplos como la “Guerra del agua” en 2000 y la “Guerra del gas” en 2003,
en Bolivia, dirigidas contra la privatización de sectores básicos de la economía
local; las ocupaciones de tierra en Brasil efectuadas por el Movimiento Sin Tierra
(MST); las “tomas” llevadas a cabo por personas en situación de pobreza en Santia-
go de Chile; o los levantamientos indígenas en las zonas mineras de nuestro país.78
Un cuarto aspecto está relacionado con los límites que marca el TC al ejercicio del
derecho a la protesta. Como señalamos, establece de forma genérica un límite que
consideramos razonable: la proscripción de emplear medios o fines violentos. Pero
el Tribunal va más allá y señala que solo podrán regularse los alcances del derecho
a la protesta a través de un “acto legislativo”, siempre que el mismo no desnaturalice
la esencia del derecho.
Al respecto, consideramos que este pronunciamiento puede ser peligroso, en la
medida en que faculta al legislador a delimitar el ejercicio de la protesta sin antes
haber reconocido su carácter disruptivo, por el cual debe aceptarse la posibilidad
de que ciertas acciones –comúnmente conocidas como medidas de fuerza– ocasio-
nen un nivel menor de daños contra bienes muebles o inmuebles. En ese sentido,
76
Manuel García Pelayo, “El estatus del Tribunal Constitucional”, Revista Española de
Derecho Constitucional, n.° 1 (1981): 18.
77
Roberto Gargarella, “El derecho a la protesta, según el Tribunal Constitucional peruano”,
http://seminariogargarella.blogspot.com/2020/07/el-derecho-la-protesta-segun-el.html.
78
Maristella Svampa, Cambio de época. Movimientos sociales y poder político (Buenos
Aires: Siglo XXI, 2008); Maristella Svampa et al., Debatir Bolivia. Perspectivas de un proyecto
de descolonización (Montevideo: Taurus, 2010).

compartimos la opinión de Ruiz79 cuando critica aquellas “concepciones ingenuas”

que niegan cualquier legitimidad a las medidas de fuerza y que, por el contrario,
esconden tras de sí una visión autoritaria, que automáticamente equipara la protesta
con el vandalismo.
Asimismo, debemos advertir que las regulaciones de “tiempo, lugar y modo”, a
las que hace referencia la sentencia, son una práctica usual en la región y no están
exentas de polémica.80 Como es de esperarse, estas ya se han extralimitado en el es-
tablecimiento de reglas que terminan restringiendo o incluso anulando el acceso a
la protesta de ciertos grupos sociales, por lo general en situación de vulnerabilidad.
En ese sentido, consideramos que el TC erró al no sentar una regulación juris-
prudencial más sólida, que sirva como base a una eventual labor legislativa, teniendo
en cuenta, además, el desgaste y el desprestigio del cual goza el Poder Legislativo.
Sin duda, es latente el riesgo de que una ley ordinaria u orgánica vacíe de contenido
el derecho a la protesta.
Pero las amenazas provienen también del Poder Judicial o del propio TC, como
advierte Gargarella. Para el autor, el uso de herramientas como el test de proporcio-
nalidad puede ser peligroso cuando nos encontremos frente a magistrados “enemi-
gos” de la protesta, para quienes será preferible atender cualquier otro derecho en
el caso de un conflicto: “el riesgo se deriva de que quedamos así sujetos a la discre-
cionalidad final del intérprete”.81
Por último, consideramos preocupante cualquier intento por establecer reglas
que puedan socavar, en la práctica, el derecho a protestar. Debemos recordar que nos
encontramos ante acciones generalmente espontáneas, emanadas del descontento
popular, que buscan lograr una elevada visibilidad pública. En dicho escenario, la
juridificación de la protesta puede llegar a ser problemática y hasta contraproducen-
te, al punto de convertirse en una auténtica camisa de fuerza para los movimientos
sociales que recurren a ella.
Dassa y Mondaca se han referido a la “garantía de la movilización social” como
parte de las obligaciones del Estado en contextos de protesta. De lo contrario, los
autores alertan que “al desbordar los estándares de la protesta regulada, los grupos
vulnerables serían fácilmente acallados” e incluso “neutralizada [la protesta] por la
autoridad facultada para la aplicación del Derecho”.82 Ello resulta de especial aten-
ción en aquellos escenarios en que se hace uso de la fuerza pública para el control
de las manifestaciones.
79
Juan Carlos Ruiz, “La ‘concepción ingenua’ del derecho a la protesta social”, Revista
Latinoamericana de Derecho, 5 de febrero de 2021, acceso el 5 de mayo de 2021, https://iuslatin.
pe/la-concepcion-ingenua-del-derecho-a-la-protesta-social/.
80
Roberto Gargarella, “Un diálogo sobre la ley y la protesta social”, Derecho PUCP, n.° 61
(2008): 19-50.
81
Gargarella, “El derecho a la protesta, según el Tribunal Constitucional peruano”.
82
Bassa y Mondaca, “Protesta social y derecho: una tensión irresoluble”, 116.

5. Perspectivas y desafíos para el ejercicio efectivo

de un nuevo derecho fundamental
A nuestro juicio, la sentencia dictada por el TC en julio de 2020 no ha logrado im-

pedir los niveles de violencia policial que meses después costaron las vidas de siete
ciudadanos peruanos. Esto evidencia el hondo abismo que existe entre la regulación
y la práctica de los derechos fundamentales.
En consecuencia, consideramos que la mejor garantía para el respeto a la vigen-
cia del derecho a la protesta tiene que ver con el fortalecimiento de nuestro sistema
político y, dentro del mismo, el de las instituciones que conforman el sistema de
justicia. Para empezar, es necesario referirnos a la situación del propio TC. En el
Perú, la elección de miembros del Tribunal recae en el Poder Legislativo; los legis-
ladores conforman una comisión para seleccionar a los nuevos miembros de este
cuerpo colegiado. Ello supone que su designación se vea afectada, de forma directa
o indirecta, por el partido o los partidos políticos que logren tener una mayoría en
el Congreso, teniendo en cuenta que la decisión que tome la comisión de selección
debe ser ratificada luego con los votos del Pleno.
Actualmente, seis de los siete miembros del TC tienen mandatos vencidos y espe-
ran a que el Congreso elija a sus reemplazos. Como vemos, esto ya representa todo
un reto para el respeto al contenido y los límites del derecho a la protesta de manera
efectiva, ya que si el poder político de turno elige magistrados no comprometidos
con su defensa activa, es más que probable que no velen por la vigencia efectiva de
este derecho fundamental.
Si bien es cierto que el derecho a la protesta no depende ni se justifica en las
características adversas que puede presentar una determinada coyuntura, también
lo es que es más difícil de garantizar en contextos adversos. Esto significa que de-
fender este derecho es un reto mucho mayor en sistemas políticos como el perua-
no, en donde hay una crisis más profunda del sistema representativo, un sistema
de partidos políticos muy fraccionado, una sociedad altamente polarizada y con
herramientas escasas y limitadas para intervenir en los asuntos públicos. Contra-
dictoriamente, en un contexto institucional como el descrito, caracterizado por la
presencia de pocos y frágiles mecanismos para la decisión y el control de políticas
públicas en manos de la ciudadanía, la protesta social adquiere una relevancia
adicional extraordinaria.
¿Qué se puede hacer entonces? La respuesta es reforzar el sistema de justicia y
sus instituciones. En el Perú se dio inicio a un nuevo proceso de reforma del sistema
de justicia a mediados de 2018. Muchas de estas propuestas perdieron su empuje y
continuidad por distintos motivos: la mayoría parlamentaria de oposición al Ejecu-
tivo que tuvo el país hasta diciembre de 2019, las nuevas elecciones parlamentarias
extraordinarias llevadas a cabo en enero de 2020, los avances y retrocesos del nuevo

Congreso que llevaron fugazmente a Merino a la presidencia en noviembre de 2020

y el actual clima de polarización política.83
Es necesario retomar, por ejemplo, el debate de la reforma del proceso de elec-
ción de miembros del TC, a fin de evitar injerencias políticas, retomar el trabajo del
Consejo para la Reforma del Sistema de Justicia (ente rector en temas de reforma
y de política jurisdiccional en el país), terminar de implementar los procesos de
transición de las Autoridades Nacionales de Control del Poder Judicial y el Minis-
terio Público, e impulsar un trabajo conjunto entre la Junta Nacional de Justicia y
la Academia de la Magistratura, con el propósito de que las decisiones del TC sean
conocidas en el interior del sistema de justicia y tomadas en cuenta por jueces y
fiscales en todo el país.
Con ello, se debe perseguir una finalidad pedagógica que sirva para evitar la
criminalización de los manifestantes, así como el riesgo de que los operadores de
justicia menosprecien el valor de la protesta en casos de conflictos con otros dere-
chos fundamentales, a través de interpretaciones no garantistas.
Así como se planteó una reforma del sistema de justicia, en diciembre de 2018
se creó también la Comisión de Alto Nivel para la Reforma Política (CANRP). Esta
Comisión tenía por objetivo proponer normas orientadas hacia la implementa-
ción de la reforma política. Luego de dos meses, la CANRP propuso cambios en
la Constitución, la Ley Orgánica de Elecciones, la Ley de Elecciones Regionales, la
Ley de Elecciones Municipales, la Ley de Organizaciones Políticas, la Ley Orgánica
de Gobiernos Regionales, la Ley Orgánica de Municipalidades y el Código Penal, a
través de doce proyectos de ley, que buscaban mejorar el desempeño de las institu-
ciones para enfrentar los problemas de legitimidad, representación y desafección
ciudadana a los temas políticos. Con esto, se aspiraba a que las elecciones generales
de 2021 marcaran el inicio de una nueva dinámica en la que nuestras instituciones
políticas fuesen de la mano con las iniciativas ciudadanas de la sociedad civil.84
A lo largo de 2019, algunos de los proyectos de ley presentados por la CANRP
fueron debatidos en el Congreso, otros fueron dejados de lado, y otros tantos fueron
aprobados pero desnaturalizados. Así, se tendrían que retomar también los pendien-
tes en materia de reforma política. Ya hemos visto que el respeto por el derecho a la
protesta no solo depende de ingeniería legal o constitucional, sino que pasa en gran
medida por el respeto y la aplicación de ciertos criterios por parte de actores políticos:
el ministro del Interior, por ejemplo, las comisiones de Justicia y Derechos Humanos,
Defensa Nacional y Orden Interno, Constitución y Reglamento del Congreso de
la República, o incluso de los partidos políticos que alimentan el debate público.
83
Paula Muñoz, “Latin America erupts: Peru goes populist”, Journal of Democracy 32,
n.° 3 (2021): 48-62.
84
Comisión de Alto Nivel para la Reforma Política (CANRP), Hacia la democracia del
Bicentenario (Lima: Konrad Adenauer Stiftung, 2019).

Conclusiones
Tras el proceso de transición democrática en el Perú, la protesta social se ha conver-
tido en el mecanismo por excelencia para formular reclamos al Estado y visibilizar
ciertas demandas ciudadanas en el debate público. Uno de los factores que podría
explicar su protagonismo es el debilitamiento y la escasa capacidad de representa-
ción de los partidos políticos tradicionales, los cuales han dejado de servir como
intermediarios entre el grueso de la sociedad y el poder político. En ese sentido, es
la incapacidad del Estado y de la clase política lo que ha generado una respuesta
punitiva, de represión a la protesta como mecanismo de solución a la conflictividad
social. Este fenómeno se ha visto una y otra vez a lo largo del país durante las últimas
décadas, con numerosas víctimas mortales.
Dentro de estas dinámicas surge la criminalización de la protesta. Esta se di-
rige principalmente contra ciertos grupos sociales en situación de vulnerabilidad
y organizaciones de la sociedad civil. Se empieza a hablar de colectivos de “gente
radicalizada”, “violentistas” y, a partir de esta caracterización, se comienza a legiti-
mar con más fuerza la represión policial como mecanismo válido y necesario para
conservar el orden público desde una visión autoritaria.
En el Perú, uno de los mecanismos más importantes de criminalización, tanto
de algunos sectores del Estado como de ciertos grupos políticos conservadores, es
el “terruqueo”: un arma simbólica de control que utiliza el miedo para desmovilizar
a la sociedad, así como para habilitar, facilitar y justificar la represión. A nuestro
entender, este es el principal mecanismo para deslegitimar e incluso anular todo
tipo de organización social y socavar el derecho a la protesta.
En el plano jurídico, el Estado ha recurrido a herramientas legales para crimina-
lizar la protesta, a través de un único andamiaje normativo que sirve a la protección
de intereses corporativos. Entre dichas herramientas se encuentran la creación de
nuevos delitos, la modificación de los ya existentes y el endurecimiento de las pe-
nas para conductas vinculadas al ejercicio de la protesta, así como la suscripción de
convenios de seguridad entre la Policía Nacional y empresas extractivas, el empleo
abusivo de estados de emergencia y la persecución judicial a manifestantes.
En medio de este contexto social y político, el sistema de justicia ha logrado esta-
blecer marcos y criterios interpretativos para tutelar la protesta, con el propósito de
evitar la criminalización de los manifestantes. El ejemplo más claro, como resultado
de un largo recorrido jurisprudencial, es la emblemática sentencia del TC en el caso
del Colegio de Abogados de Puno contra el Poder Ejecutivo. Consideramos que esta
ha marcado un hito, al ser la primera en reconocer en forma expresa el derecho a
la protesta como un nuevo derecho fundamental, no enumerado, de configuración
autónoma y dotado de titularidades, contenido y límites.
Uno de sus aspectos más acertados tiene que ver con la relación que el TC estable-
ce entre la protesta y otros derechos fundamentales, como la libre expresión, la libre
reunión o la huelga. Sin embargo, el TC la distingue como un derecho autónomo

y relacional. Consecuencia de ello es que el derecho a la protesta cuenta con justi-

ciabilidad directa e inmediata, susceptible de ser protegido a través de los procesos
constitucionales. Otro aspecto importante es la vinculación que se realiza entre la
protesta y el principio democrático que sostiene a nuestro ordenamiento jurídico.
El Tribunal acierta al sintonizar el reconocimiento del derecho con el contexto de
crisis de representación política común en el Perú y América Latina. La sentencia
refleja una concepción genuina de la democracia deliberativa, que apunta a la pro-
tección de todas las voces disidentes que participan en nuestra sociedad cuando se
discute lo público.
Por otro lado, consideramos que el TC ha errado al no reconocer el carácter dis-
ruptivo del derecho a la protesta, que puede expresarse incluso mediante medidas
de fuerza que representen daños menores contra bienes muebles o inmuebles.
Dicha omisión es peligrosa en el momento de pretender una regulación legisla-
tiva del derecho, aunque goce de reserva de ley, pues deja irresponsablemente en
manos del legislador un asunto complejo y sensible, sin establecer a la vez la to-
talidad de criterios necesarios para delimitar su actuación. Como han demostrado
las regulaciones de “modo, tiempo y lugar”, reglamentar el ejercicio de la protesta
puede resultar problemático e incluso contraproducente para los grupos sociales
que recurren a ella, sobre todo en contextos de desigualdad.
Finalmente, consideramos que para garantizar el cumplimiento del derecho a
la protesta no basta con ceñirnos al ámbito legal, sino especialmente al político.
Debe recordarse que son los actores del Estado y los representantes de los partidos
políticos los primeros llamados a respetar la sentencia del TC e implementarla en la
realidad. De ellos, precisamente, surge la criminalización de la protesta al alentar o
legitimar la violencia policial y la persecución judicial de los manifestantes. De ahí
la importancia de continuar y fortalecer los procesos de reforma política y judicial,
iniciados desde la segunda mitad de 2018, con miras a fortalecer el régimen demo-
crático en el Perú del Bicentenario.
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Álvaro Másquez Salvador* (Perú)

Un diagnóstico de la protesta social en el Perú

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A diagnosis of social protest in Peru of the Bicentennial:

Keywords: criminalization of social protest; deliberative democracy; police violence.

Bestandsaufnahme der sozialen Proteste zur Zweihundertjahrfeier Perus:

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2.3. Violencia policial

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