Sentencia T-523/20

ACCION DE TUTELA-Procedencia excepcional para el pago de

incapacidades laborales

PAGO DE INCAPACIDAD LABORAL-Sustituye el salario durante el

tiempo en el cual el trabajador se encuentra involuntariamente al margen
de sus labores

Es de este carácter sustitutivo del salario que la jurisprudencia ha encontrado

que, del mismo modo en que se presume la afectación del mínimo vital de un
trabajador cuando no recibe su salario y devenga un salario mínimo o cuando
el salario es su única fuente de ingreso -constituyendo un elemento necesario
para su subsistencia al cubrir con ese dinero sus necesidades básicas-,
igualmente se presume que el no pago de las incapacidades laborales implica
una afectación al mínimo vital de la persona; correspondiéndole, en
consecuencia, al empleador, a la EPS o a la AFP desvirtuar dicha presunción.

PAGO DE INCAPACIDADES MEDICAS-Régimen normativo y

jurisprudencial de las entidades responsables de efectuar el pago

PAGO DE INCAPACIDAD LABORAL SUPERIOR A 180 DIAS-

Está a cargo de la Administradora de Fondos de Pensiones a la cual se
encuentra afiliado el trabajador, hasta que el afiliado recupere su salud, o
hasta que sea calificada la pérdida de la capacidad laboral

INCAPACIDAD LABORAL SUPERIOR A 180 DIAS-

Acompañamiento y orientación al usuario por EPS para tramitar y
obtener el pago

Los usuarios del sistema de salud cubiertos por una prolongada incapacidad
médica son sujetos de una especial protección dentro del sistema, consistente
en un deber de asistencia al afiliado y de comunicación entre los distintos
órganos que lo componen, por cuanto el sistema de seguridad social fue
concebido como un “engranaje” para materializar sus derechos
constitucionales fundamentales de manera continua entre las distintas fases y
etapas a cargo de los diferentes actores del mismo sistema, siendo
indispensable para ello la comunicación constante entre las referidas
entidades. Esto, con el fin de aislar, a quien se encuentra incapacitado, de la
burocracia institucional que de manera injustificada podría convertirse en
una barrera administrativa para el acceso a su derecho a la seguridad social
en salud.

PAGO DE INCAPACIDAD LABORAL SUPERIOR A 180 DIAS-

Importancia de eliminar barreras administrativas excesivas e
injustificadas que vulneran derechos fundamentales de los afiliados
 Expediente: T-7.815.828

Revisión de las sentencias de tutela

proferidas dentro del proceso promovido
por Yolanda Murillo Rojas en contra de la
Administradora Colombiana de Pensiones
-COLPENSIONES-.

Magistrado Sustanciador:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Bogotá D.C., quince (15) de diciembre de dos mil veinte (2020)

La Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus

competencias constitucionales y legales, decide definitivamente sobre la
revisión de los fallos proferidos el 28 de noviembre de 2019, en primera
instancia, por la Jueza 3º Civil del Circuito de Bogotá D.C., y el 16 de enero
de 2020, en segunda instancia, por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de
Bogotá D.C. -Sala Civil-, al resolver la solicitud de tutela de la referencia.

I. ANTECEDENTES1

1. La acción de tutela

1.1. El 14 de noviembre de 2019, Yolanda Murillo Rojas, en nombre propio,

presentó solicitud de tutela2 contra COLPENSIONES, por considerar que
dicha entidad vulneró sus derechos fundamentales al mínimo vital y a la vida
digna, al abstenerse de pagar las incapacidades médicas prescritas por su
médico tratante pasados los 180 días de incapacidad.

2. Hechos relevantes

2.1. La accionante es una persona de 53 años 3, que en el 2010 fue

diagnosticada con cáncer de mama, y tras ser sometida a cirugía 4 estuvo en
tratamiento de radioterapia y quimioterapia por 5 años 5. En 2013, presentó un
“engrosamiento endometrial”, por lo que le realizaron una histerectomía total 6

1 El proceso de la referencia fue escogido para revisión por la Sala de Selección Número Tres, mediante Auto del 3 agosto
de 2020 y repartido a la presente Sala de Revisión. Cdno., fls. 14-24. En adelante, los folios a los que se hagan referencia
en la presente Sentencia pertenecen al cuaderno No. 1 salvo que se exprese lo contrario.
2 Fl. 61.
3Fl. 3. Fecha de nacimiento según historia clínica obrante en el expediente.
4 Cuadrantectomía y vaciamiento ganglionar izquierdo.
5 Fl. 13. Concepto de rehabilitación integral Compensar EPS.
6 Ibid. Remoción quirúrgica del útero y el cuello del útero.
con salpingoforectomía bilateral7 y, el 16 de diciembre de 2018 debieron
realizarle un procedimiento quirúrgico prioritario consistente en una
“craneotomía + metastasectomía por carcinoma metastásico lesión única
frontal derecha”8 debido a que, en noviembre de ese año, le descubrieron un
“tumor de comportamiento incierto o desconocido del encéfalo
supratentorial”9.

2.2. Como consecuencia de lo anterior, el médico tratante le expidió

incapacidades de manera sucesiva desde el 14 de noviembre de 2018 hasta el
24 de enero de 2020, acumulando -para esta fecha- 399 días de incapacidad.

2.3. El 11 de abril de 2019, su empleador, la Unidad Administrativa Especial

de Aeronáutica Civil -AEROCIVIL- remitió a COLPENSIONES una
comunicación10 informándole (i) que el 15 de abril de 2019 la señora Murillo
acumularía 150 días de incapacidad continuos; y (ii) que la AEROCIVIL le
había enviado una comunicación a Compensar EPS, “solicitando
pronunciarse frente a la situación de incapacidad de la servidora pública, en
el sentido que, si continuará incapacitado (sic) hasta superar el tiempo
máximo permitido y sus posibilidades de recuperación, o si una vez se cumple
dicho término, será remitido (sic) a la AFP para dar inicio al trámite de
calificación por pérdida de capacidad laboral”. En consecuencia, solicitó a
COLPENSIONES “emitir su concepto frente al procedimiento que adoptará
el Fondo, la cual puede ser remitida a la Avenida El Dorado No. 103 15” y se
puso a disposición de la AFP para asistir a la entidad. Manifestó que
“Cualquier información adicional con gusto será suministrada en los
teléfonos 2963566, 2962596, 2963073 o vía correo electrónico a
oscar.fuentes@aerocivil.gov.co”.

2.4. El 16 de abril de 2019, COLPENSIONES respondió a la referida

comunicación de la AEROCIVIL, en la cual señaló: “[…] esta
administradora acusa recibido de su comunicación, quedando en espera de la
remisión de la información por parte de la EPS Compensar para dar el
trámite pertinente”11.

2.5. El 14 de mayo de 201912 Compensar EPS radicó en COLPENSIONES

el “concepto de rehabilitación expedido el 8 de mayo de 2019 con
PRONÓSTICO DESFAVORABLE del usuario en referencia, con el fin de que
su entidad defina y proceda con el pago de incapacidades mayores a 180
días y el trámite de calificación de pérdida de capacidad laboral -PCL”
(negrilla fuera del texto). Al efecto, anexó el “histórico de incapacidades” y
el “concepto de rehabilitación”, y solicitó que “le informe al trabajador y a

7 Ibid. Remoción quirúrgica de ambos ovarios.

8 Ibid.
9 Fl. 5. Historia clínica de la señora Murillo.
10 Fl. 93. Radicado COLPENSIONES 20194778942.
11 Fl. 92
12 Fl. 94. Radicado COLPENSIONES 2019627037306.
la empresa los requisitos para el reconocimiento de las incapacidades
posteriores al día 180 de prórroga continua”.13

A continuación, se transcribe la información contenida en el “histórico de

incapacidades” a esa fecha:

Númer Fecha Fecha Fecha Diagnó Días Días Valor

o de Radica Inicio Fin stico Incapa Acumul Incapac
Incapa ción cidad ados idad
cidad
246591 201904 20190 17/03/ D430 30 121 $828.11
1 01 216 2019 6
246591 201904 20190 14/02/ D430 30 91 $1.016.
0 01 116 2019 125
201225 201902 20181 13/01/ D430 30 61 $1.022.
266 01 215 2019 608
201168 201812 20181 14/12/ D430 30 31 $988.52
10 14 115 2018 1
201168 201812 20181 14/11/ D430 1 1 $0
09 14 114 2018

2.6. El 15 de mayo de 2019, la señora Murillo acumuló los 180 días de

incapacidad continuos14.

2.7. Mediante comunicación fechada el 15 de mayo de 2019,

COLPENSIONES le comunicó a la accionante que su EPS había emitido un
Concepto Desfavorable de Rehabilitación y que “conforme lo establece el
artículo 142 del Decreto Ley 019 de 2012, COLPENSIONES llevará a cabo la
calificación de su pérdida de capacidad laboral en primera oportunidad, para
lo cual a continuación le indicaremos el procedimiento a seguir:

-Acérquese a cualquiera de los Puntos de Atención al Ciudadano (PAC) de

COLPENSIONES
-Solicite y diligencie el Formulario de Determinación de Pérdida de
Capacidad Laboral
-Aporte fotocopia de su documento de identidad ampliado al 150%
-Aporte copia de su historia clínica completa y actualizada.

Si quien realiza el trámite en el PAC es su apoderado por favor adicionar los

siguientes documentos:

-Poder debidamente conferido con presentación personal ante notario público

[…]”15

13 Ibid.
14 Cdno. 3, fl. 6.
15 Fl. 1.
2.8. Mediante Resolución 01525 de 23 de mayo de 2019 16 la AEROCIVIL
resolvió “[s]uspender el pago del auxilio monetario por incapacidad de
origen común a partir del 16 de mayo de 2019, a la servidora pública Señora
YOLANDA MURILLO ROJAS […] y cancelar únicamente lo correspondiente
al aporte de seguridad social en pensión y salud” 17 así como “[c]omunicar la
presente decisión a COLPENSIONES y al (sic) EPS Compensar, para los fines
de su competencia”.

2.9. La accionante asegura que “desde el mes de mayo de 2019 estoy sin
recibir pago alguno de mis incapacidades colocando en riesgo mi estado de
salud se agrave (sic) porque es mi sustento diario”18.

3. Pretensiones

3.1. La accionante solicitó la protección de sus derechos fundamentales a la

vida digna y al mínimo vital, y que, en consecuencia, se le ordene a
COLPENSIONES pagar sus “incapacidades desde mayo de 2019 hasta la
fecha y futuras”.

4. Trámite procesal de primera instancia19

4.1. Ministerio de Transporte20: Solicitó su desvinculación, señalando que

dicha Cartera no es competente para “informar, ni solucionar de fondo sobre
lo peticionado”.

4.2. IPS Clínica Los Nogales21: Solicitó su desvinculación, señalando que la

entidad ha prestado todos los servicios que han sido solicitados y prescritos
por el médico tratante, por lo que considera que hay carencia de legitimación
por pasiva a su respecto.

4.3. COLPENSIONES22: Solicitó negar el amparo o declararlo improcedente

y, de manera subsidiaria, su desvinculación y el correspondiente archivo del
proceso. Señaló que el 14 de mayo recibió “el oficio remitido por parte de
EPS COMPENSAR, en el cual nos informó el pronóstico CRE
DESFAVORABLE”, por lo que se dio inicio al proceso de calificación de
pérdida de la capacidad laboral, pero “a la fecha no se encuentra solicitud
alguna de reconocimiento y pago de subsidio de incapacidad, por parte de la

16 Fl. 111. El 8 de julio de 2019 la AEROCIVIL emitió Constancia de Ejecutoria, declarando la ejecutoria de la referida
resolución el 5 de julio de 2019. La accionante fue notificada de la resolución mediante aviso enviado el 12 de junio de
2019.
17 Fl. 15
18 Fl. 57.
19 La acción de tutela correspondió por reparto al Juzgado 3º Civil del Circuito de Bogotá D.C., el cual mediante Auto del
18 de noviembre de 2018, resolvió: i) admitirla, ii) vincular a Compensar EPS, al Ministerio de Transporte – Unidad
Administrativa Aeronáutica Civil, a la Clínica Los Nogales, al Ministerio de Trabajo y a la Superintendencia Nacional de
Salud, y iii) correr traslado a la accionada, así como a las entidades vinculadas, para que se pronunciaran acerca de los
hechos de la demanda. Mediante Auto del 26 de noviembre de 2019, resolvió vincular a la Junta Nacional de Calificación
de Invalidez y a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá y Cundinamarca.
20 Fl. 80. Contestación con fecha de 25 de noviembre de 2019.
21 Fls. 84-86. Contestación con fecha de 25 de noviembre de 2019.
22 Fls. 104-110. Contestación con fecha de 25 de noviembre de 2019.
ahora accionante; por lo que no es dable tener conocimiento en vía de tutela
sobre el asunto, toda vez que la accionante ni siquiera ha realizado la
solicitud, es decir, no se ha agotado la vía administrativa. […] Es preciso
recordar que el trámite de solicitud de pago de incapacidades debe ser
agotado por el afiliado directamente ante la entidad o en su defecto por un
tercero debidamente autorizado por el mismo”.

4.4. Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil 23: Solicitó

declarar la improcedencia de la acción de tutela porque la entidad no sólo no
ha vulnerado los derechos fundamentales de la peticionaria, sino que “ha
cumplido con sus obligaciones legales, como es el pago de la seguridad social
de la señora Yolanda Murillo Rojas”. Al efecto, arguyó haber enviado
comunicaciones a COLPENSIONES y a Compensar EPS, en relación con el
caso de la señora Murillo, con el fin de que se pronunciaran frente a las
incapacidades de la accionante en vísperas de la superación de 180 días de
incapacidad continuos.

4.5. Compensar EPS24: Solicitó declarar improcedente la acción de tutela,

pues las actuaciones de la EPS han estado ajustadas a la Constitución y a la
ley. Sostuvo que ha cumplido con su obligación de asumir el costo de los
primeros 180 días de incapacidad, causados entre el 14 de noviembre de 2018
y el 15 de mayo de 2019, a través de su empleador. En consecuencia, afirmó
que, dado que la pretensión de la accionante es el pago de incapacidades
causadas desde el 15 de mayo en adelante, su reconocimiento y pago
corresponde al fondo de pensiones. En todo caso, solicitó la vinculación de la
Junta Nacional de Calificación de Invalidez “para que indique si el dictamen
de calificación de origen emitido por la Junta Regional el 25 de junio de
2019, fue objeto de impugnación”.

4.6. Junta Nacional de Calificación de Invalidez25: Solicitó su

desvinculación pues “no se encontró registro de caso pendiente, calificación,
apelación respecto a esta persona, proveniente de una Junta Regional de
Calificación de Invalidez, Juzgado o Autoridad Administrativa para trámite
de calificación ante esta entidad”.

4.7. Junta Regional de Calificación de Invalidez 26: El 2 de diciembre de

2019, solicitó su desvinculación del proceso mediante comunicación
extemporánea presentada incluso cuando ya se había proferido sentencia de
primera instancia. Indicó que “a la fecha no existe solicitud de calificación
por alguna de las entidades de la seguridad social, ni calificación alguna de
la señora Yolanda Murillo Rojas”.

5. Decisiones judiciales que se revisan

23 Fls. 104-110. Contestación con fecha de 25 de noviembre de 2019.

24 Fls. 140-43. Contestación con fecha de 25 de noviembre de 2019.
25 Fl. 157. Informe con fecha de 28 de noviembre de 2019.
26 Fl. 164. Informe con fecha de 2 de diciembre de 2019.
 5.1. Sentencia de primera instancia del 28 de noviembre de 201927:

5.1.1. La Jueza 3º Civil del Circuito de Bogotá D.C., mediante providencia de

28 de noviembre de 2019, negó el amparo solicitado. Primero, indicó que la
protección pretendida era improcedente pues la accionante “no ha realizado
gestión alguna ante el Fondo de Pensiones accionado, a efectos de
reconocimiento y pago de las incapacidades superior (sic) a los 180 días
posteriores al mes de mayo de la presente anualidad”. Constató que
COLPENSIONES no se ha sustraído de sus obligaciones “en torno al
reconocimiento y pago de las incapacidades aquí reclamadas de forma
caprichosa, nisiquiera (sic) se ha negado al otorgamiento de las mismas de
forma concreta, habida cuenta que si bien en tratándose de incapacidades por
enfermedad general que no superan los 180 días, la legislación vigente
impone al empleador la carga de ejercitar su tramitación en favor del
empleador (sic), cuando se reclaman como es el caso, las suscitadas con
posterioridad a dicho lapso temporal -subsidio por incapacidad-, tales
prerrogativas deben ser reclamarlas (sic) directamente ante la AFP, sin que
ello signifique dilaciones de naturaleza procedimental o administrativa que
limiten el acceso a tales prerrogativas a partir de exigencias inocuas y
redunden en afectación de garantías de rango constitucional como la
seguridad social”. Por lo tanto, afirmó que la respectiva solicitud de
incapacidades debía ser radicada ante COLPENSIONES “por la actora
directamente o a través de apoderado judicial o quien la represente, lo que es
factible atendiendo su condición de salud, mismo que como se puntualizó
líneas atrás no se desconoce, pero no es óbice, para que defina de manera
directa e inmediata a través de éste (sic) mecanismo que no sustituye los
procedimientos administrativos que deben activar los ciudadanos”. Segundo,
consideró que la acción de tutela tampoco era procedente como mecanismo
para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable pues “no se acreditó el
ejercicio por parte de la actora de la carga que le asiste, ni la existencia de un
perjuicio irremediable, porque si bien la promotora expresó que el hecho de
no encontrarse recibiendo remuneración alguna, afecta su mínimo vital, no
aportó documental (sic) que soportara ésta última afirmación, y si bien es
cierto le aqueja una enfermedad grave, tanto el empleador como la entidad
promotora de salud accionada, en cumplimiento de sus obligaciones, ya
efectuaron el pago de los primeros 180 días, y se encuentran garantizando su
afiliación al sistema de seguridad social en salud y pensión, mientras que
COLPENSIONES, también se está efectuado (sic) proceso de pérdida de
capacidad laboral correspondiente”.

5.2. Impugnación28:

5.2.1. La accionante impugnó la decisión de la jueza, con base en los

siguientes argumentos: (i) que “por intermedio de mi empleador allegué todas
las incapacidades desde el momento día 1 hasta la fecha 22 de diciembre de

27 Fls. 155-162.
28 Fls. 180-185.
2019 quien internamente tramitaba al pagar mis aportes a pensión y a salud
debe hacer la novedad (sic)”, (ii) que le es “físicamente imposible recurrir a
presentar[s]e ante el Fondo de Pensiones a tramitar un derecho de petición”
y (iii) que, además, la entidad accionada ya tiene en su poder toda la
información necesaria para ello pues se encontraba tramitando la pérdida de
capacidad laboral.

5.3. Sentencia de segunda Instancia del 16 de enero de 202029:

5.3.1. El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá D.C. -Sala Civil-
confirmó el fallo de primera instancia. Sostuvo que la accionante debió
adelantar el trámite solicitado “para obtener la prestación exigida, toda vez
que no se puede solicitar por la vía constitucional, cuando tal petitum no se
ha puesto en conocimiento del encargado de suministrarla”. Al respecto,
“COLPENSIONES tiene reglamentado un procedimiento específico para el
pago de las citadas incapacidades en el que se requiere, preliminarmente, que
se radiquen «por el afiliado directamente ante la entidad o en su defecto por
un tercero debidamente autorizado por el mismo (…) si la solicitud es elevada
por el empleador, éste también debe contar con la autorización del empleado
o diligenciar el formato creado para tal fin por esta Administradora»”.

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

1. Competencia

La Corte Constitucional es competente para revisar las decisiones judiciales

proferidas dentro del proceso de tutela de la referencia, con fundamento en los
artículos 86, inciso segundo, y 241, numeral 9º, de la Constitución Política, y
31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

2. Cuestión previa:

Debido a que el 21 de octubre de este año, la Secretaría General de esta

Corporación recibió por medio de correo electrónico un oficio 30 de la Gerencia
de Defensa Judicial de COLPENSIONES en el cual se solicita declarar un
hecho superado en el presente caso al haber pagado las incapacidades
adeudadas a la peticionaria, la Sala considera pertinente evaluar dicho
fenómeno en el caso bajo estudio.

2.1. Sobre la carencia actual de objeto. Reiteración de jurisprudencia

La acción de tutela fue consagrada como un mecanismo para la efectiva

protección de los derechos constitucionales fundamentales que sean objeto de
una amenaza o vulneración actual por la acción u omisión de cualquier
29 Cdno. 2, fls. 3-6.
30 El oficio se identifica con el radicado de Colpensiones “Radicado BZ 2020_10607706”. El correo electrónico enviado
desde la dirección de correo electrónico notificacionesjudiciales@colpensiones.gov.co fue recibido en el buzón de correo
electrónico secretaria1@corteconstitucional.gov.co el “mié., 21 oct. 2020 a las 18:16”.
autoridad pública o de particulares en los casos señalados por la ley. Siendo un
mecanismo de carácter subsidiario y residual, la intervención del juez
constitucional se justifica para cesar la amenaza o afectación a los derechos
fundamentales, razón por la cual ante la alteración o interrupción de la
situación que genera dicha amenaza o vulneración, la tutela pierde eficacia,
sustento y procedencia.

Así las cosas, al desaparecer el objeto jurídico sobre el que recaerá la futura
decisión del juez constitucional, la acción de tutela se vuelve inocua y vacía, y
por tanto improcedente para salvaguardar derechos fundamentales cuando no
existe amenaza o vulneración vigente.

La Corte Constitucional, en reiterada jurisprudencia 31, ha calificado este

fenómeno como carencia actual del objeto, en los siguientes términos:

“La decisión del juez de tutela carece de objeto cuando, en el momento

de proferirla, encuentra que la situación expuesta en la demanda, que
había dado lugar a que el supuesto afectado intentara la acción, se ha
modificado sustancialmente, de tal manera que ha desaparecido toda
posibilidad de amenaza o de daño a los derechos fundamentales. Siendo
la defensa de éstos la justificación y el propósito de esta forma expedita
de administrar justicia constitucional en el caso concreto, ningún sentido
tiene que el fallador imparta órdenes de inmediato cumplimiento en
relación con unas circunstancias que pudieron configurarse en el pasado
pero que, al momento de cumplirse la sentencia, no existen o, cuando
menos, presentan características totalmente diferentes a las iniciales” 32.

Frente a la figura de la carencia actual de objeto, se ha denotado la

imposibilidad material en que se encuentran los jueces constitucionales para
determinar el remedio que permita amparar la protección de los intereses
jurídicos presuntamente vulnerados, por sustracción de materia. Así, este
Tribunal Constitucional ha determinado tres (3) hipótesis según las cuales, se
puede materializar el fenómeno de la carencia actual de objeto: (i) cuando
existe un hecho superado; (ii) cuando se presenta un daño consumado; y, (iii)
cuando acaece una situación sobreviniente33.

La hipótesis de hecho superado34 comprende el supuesto de hecho ante el

cual, entre el tiempo en que se interpuso la acción de tutela y la decisión del
juez constitucional, la afectación o amenaza al derecho fundamental
presuntamente vulnerado, desaparece como resultado del accionar de la
entidad accionada. De esta manera, la pretensión del accionante pierde
sustento fáctico y jurídico, por lo que resulta inocua cualquier intervención del

31 Cfr., sentencias T-411 de 1999, T-988 de 2002, T-066 de 2007 y T-192 de 2008, entre otras.
32 Sentencia T-001 de 1991. Este concepto se ha visto reiterado en basta jurisprudencia de la Corte Constitucional, como
T-411 de 1999, T-988 de 2002, T-625 de 2017, T-310 de 2018, entre otras.
33 Cfr., sentencias T-585 de 2010, T-200 de 2013, T-481 de 2016, entre otras.
34 Cfr., sentencias SU-225 de 2013, T-481 de 2016, T-085 de 2018, entre otras.
juez constitucional por desaparecer o variar sustancialmente la situación
fáctica y jurídica que dio origen a la acción de tutela.

La carencia de objeto por el acaecimiento de un daño consumado supone que

la presunta amenaza o vulneración que se pretendía evitar con la acción de
tutela se ha consumado, de manera tal que el juez constitucional se encuentra
imposibilitado para, a través de su decisión, cesar la vulneración o impedir que
se concrete la amenaza a los derechos fundamentales del accionante. Esta
hipótesis se puede presentar en cualquier momento procesal de la acción de
tutela.

Finalmente, se configura la carencia de objeto por el acaecimiento de un

hecho sobreviniente en aquellos casos en los que la situación que provocó la
amenaza o vulneración alegada por el accionante no se mantiene en las
mismas condiciones, cambió sustancialmente o la protección solicitada se
obtuvo por otros medios, de manera que, a raíz de la nueva situación, carece
de objeto conceder la protección solicitada35.

Conforme a lo anterior, procederá la Corte Constitucional a realizar un

examen del caso en particular ante la alegada configuración del fenómeno de
la carencia actual de objeto por parte de COLPENSIONES.

De los antecedentes se evidencia que el objeto de la presente solicitud de

tutela interpuesta por la señora Yolanda Murillo Rojas, es que se ordene a
COLPENSIONES pagar sus “incapacidades desde mayo de 2019 hasta la
fecha y futuras” al considerar que con dicha omisión la entidad accionada
había vulnerado sus derechos fundamentales al mínimo vital y la vida digna.

Como se expuso previamente, encontrándose en proceso de revisión eventual

el expediente bajo examen, el 21 de octubre de este año se recibió en la
Secretaría General de la Corte un oficio suscrito por el señor Diego Alejandro
Urrego Escobar, en su calidad de Gerente de Defensa Judicial de
COLPENSIONES, en el cual sostiene que la entidad dispuso el pago de las
incapacidades adeudadas a la accionante así: “teniendo en cuenta que la
accionante interpuso otra demanda de tutela, conocida por el Juzgado
Séptimo Civil del Circuito de Bogotá, este despacho emitió la orden de pago
de incapacidades a su favor, la cual fue confirmada por la Sala Civil del
Tribunal Superior de Bogotá, por lo que se dispuso el pago de incapacidades
a favor de la accionante entre los días 181 y 540, considerando la solicitud
que en tal sentido elevara la señora Yolanda Murillo Rojas el 10 de febrero de
2020”.

En el referido oficio la entidad afirmó que tras el fallo de 16 de enero de 2020

del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá D.C. -Sala Civil-
sometido a revisión en el presente proceso, la accionante presentó el 10 de
febrero de este año un derecho de petición ante COLPENSIONES solicitando
35 Cfr., sentencias T-481 de 2016, T-625 de 2017, T-401 de 2018, entre otras.
el pago del subsidio de incapacidad que había sido denegado en las decisiones
de tutela bajo examen. Así, al no haber recibido respuesta a su solicitud por
parte de la entidad accionada la señora Murillo acudió nuevamente a la acción
de tutela, esta vez buscando que la entidad accionada respondiera la petición
presentada. En esa oportunidad, el juez constitucional accedió al amparo y le
ordenó a COLPENSIONES el pago del subsidio de incapacidad inicialmente
pretendido en el proceso que hoy revisa la Corte.

En el oficio COLPENSIONES explicó lo siguiente:

“[…] 6. A través de la petición 2020_1811957 del 10 de febrero de 2020

la señora Yolanda Murillo Rojas solicitó el pago de las incapacidades
superiores al día 180. En respuesta a la referida solicitud, la Dirección
de Medicina Laboral a través del oficio 2020_1811957 de 12 de febrero
de 2020 le indicó a la señora Murillo Rojas que debía aportar el
certificado de relación de incapacidades, donde se detallara el día
inicial y el día final de los periodos de incapacidad.

7. Por su parte, mediante el dictamen DML 3543086 de 23 de abril de

2020 se procedió a calificar la pérdida de capacidad laboral de la
señora Murillo Rojas, Dictamen que arrojó un 0.00% de PCL con fecha
de estructuración 16 de agosto de 2019, el cual fue notificado de manera
personal el 18 de mayo de 2020.

8. Ahora bien, ante la falta de respuesta de fondo a la solicitud

2020_1811957 del 10 de febrero de 2020, referente al pago del subsidio
por incapacidad, la señora Yolanda Murillo Rojas presentó acción de
tutela contra Colpensiones con el fin de que se protegiera su derecho
fundamental de petición y, como consecuencia, se ordenara dar
respuesta [sic] la mentada solicitud. De la acción de tutela tuvo
conocimiento el Juzgado Séptimo Civil del Circuito de Bogotá, con
radicado único No. 11001310300720200014900, quien mediante
sentencia del 28 de mayo de 2020 concedió el amparo constitucional en
los siguientes términos:

«PRIMERO: CONCEDER el amparo constitucional deprecado por

la señora YOLANDA MURILLO ROJAS, con fundamento en las
razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: En consecuencia, se ORDENA a la

ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES -
COLPENSIONES, mediante su representante legal y/o quien haga
sus veces para que, en el término de cuarenta y ocho (48) horas
siguientes a la notificación de este fallo, proceda a cancelar las
incapacidades dejadas de pagar a la accionante, causadas entre el
día 180 el día 540 de su prescripción, esto conforme lo esbozado en
 el artículo l42 del Decreto 0Ol9 de 20l2 y la sentencia T—401 de
2017.»

Como fundamento de su decisión el juez constitucional trajo a colación

la Sentencia T-401 de 2017 donde la Corte Constitucional sostiene que
en los casos en que el concepto de rehabilitación es desfavorable, deben
cancelarse las incapacidades que se generan hasta tanto quede en firme
el dictamen de pérdida de capacidad laboral, incluso en sentencia T-140
de 2016 el alto tribunal estableció que aun emitiéndose dictamen de
incapacidad inferior al 50% en firme, y con incapacidades posteriores,
se deben pagar los subsidios, ya que el trabajador incapacitado no
puede quedar desprotegido.

9. Inconforme con lo decidido Colpensiones impugnó el fallo de primera

instancia alegando para tal efecto que el pago de las incapacidades
objeto de protección constitucional se tornaba improcedente ya que la
señora Yolanda Murillo Rojas contaba previamente con concepto
desfavorable de rehabilitación y, adicionalmente, Colpensiones calificó
en primera oportunidad su pérdida de capacidad laboral a través del
dictamen. Por su parte, mediante el dictamen DML 3543086 de 23 de
abril de 2020 se procedió a calificar la pérdida de capacidad laboral de
la señora Murillo Rojas, el cual arrojo un 0.00% de PCL con fecha de
estructuración 16/08/2019, el cual fue notificado de manera personal el
18 de mayo de 2020.

10. De la impugnación tuvo conocimiento la Sala Civil del Tribunal

Superior de Bogotá, quien mediante sentencia del 16 de junio de 2020
decidió confirmar en todas sus partes el provisto de primera instancia. A
juicio del Tribunal resultó claro «que dentro del caso sub exánime no se
disputaba que la señora Murillo contara con un porcentaje de pérdida de
capacidad laboral que fue establecido por la junta de calificación de
Colpensiones, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 142 del
Decreto 19 de 2012. Pero tampoco se puede controvertir que esa
evaluación no quita ni pone ley en el pago de las incapacidades que aún
no han sido solventadas, razón por la cual la Administradora de
pensiones debe solucionarle a su afiliada aquellas que estén pendientes
de pago.»

11. La Corte Constitucional, mediante Auto de Sala de Selección de

Tutelas No. 3 del 03 de agosto, seleccionó para la revisión la tutela de la
señora Yolanda Murillo Rojas, radicada con el No.
36
11001310300320190079200” .

De esta manera, tras realizar algunas consideraciones sobre la obligación de la

AFP de sufragar el costo del subsidio de incapacidad cuando existe un
concepto de rehabilitación desfavorable por la respectiva EPS,
36 Cdno. 3, fl. 30.
COLPENSIONES concluye que ha ocurrido el fenómeno del hecho superado
toda vez que la entidad procedió al pago del subsidio de incapacidad
pretendido por la peticionaria en la solicitud de tutela presentada ante un juez
constitucional en noviembre de 2019, así:

“En virtud de la orden de tutela que antecede [es decir, la sentencia del
Juzgado Séptimo Civil del Circuito de Bogotá de 28 de mayo de 2020],
la Dirección de Medicina Laboral de Colpensiones emitió el oficio
2020_5378058 / 2020_5423472 del 08 de junio de 2020, por medio del
cual se informa a la demandante que se reconoció y autorizó el pago de
224 días de incapacidad, desde el día 14 de junio de 2019 hasta el día 24
de enero de 2020, de acuerdo a la documentación aportada por ella; sin
que se evidencien periodos de incapacidad adicionales pendientes de
reconocimiento.

Así pues, es ya irrelevante que el primer proceso de tutela, en estudio por

parte de la Corte, haya terminado con la denegación del amparo de los
derechos fundamentales por la falta de solicitud de la accionante en sede
administrativa, pues posterior a ello la señora Yolanda Murillo Rojas
radicó petición formal de reconocimiento de subsidios por incapacidad y,
una nueva tutela fallada a su favor, que ordena el pago de las
incapacidades entre el día 180 y el 540.

Por todo lo expuesto, es pertinente mencionar que con relación a la

acción de tutela se está frente a una carencia actual de objeto por hecho
superado, dado que COLPENSIONES, ha dado cumplimiento al fallo de
tutela que ordenó el pago de subsidios por incapacidad a favor de la
demandante, desapareciendo la presunta causa vulneradora de derechos
fundamentales objeto de protección”37.

En concordancia con lo anterior, la Sala evidencia que si bien es cierto

COLPENSIONES cumplió la orden emitida por el juez Séptimo Civil del
Circuito de Bogotá de 28 de mayo de 2020, en tanto accedió al pago de las
incapacidades adeudadas y que, en consecuencia, podría considerarse que ha
operado el fenómeno de carencia actual de objeto por hecho superado con
respecto a la pretensión original de la acción de tutela en el presente litigio, la
Sala considera que ello no resulta procedente por dos razones: i) el pago del
subsidio de incapacidad tan solo habría resarcido uno de los derechos
fundamentales vulnerados a la peticionaria teniendo en cuenta que también
alegó la vulneración a su dignidad por la imposición de barreras
37 Cdno. 3, fl. 32. El referido oficio se encuentra acompañado por: (i) un comprobante de remisión por correo 4-72 con el
respectivo sello del Conjunto Residencial Portal de Modelia; (ii) el comprobante de notificación personal del dictamen de
pérdida de capacidad laboral No. DML 3543086 del 23/04/2020, con firma manuscrita de la señora Murillo; (iii) un oficio
con radicado “OFICIO DML - I No. 31111 DE 08/06/2020” identificado como “Determinación del subsidio por
incapacidades” en el que se le informa a la accionante el monto a ser reconocido a título de Subsidio de Incapacidad en
cumplimiento de “Fallo de Tutela proferido por el Juzgado Séptimo Civil del Circuito de Bogotá dentro del radicado
2020_00149, el cual se encuentra radicado en Colpensiones bajo el número de Bizagi 2020_5423472”; y (iv) un oficio
identificado con referencia “Reconocimiento y pago del subsidio económico equivalente a incapacidades medicas
superiores a 180 días”, con No. de Radicado 2020_5378058 / 2020_5423472, en el cual le advierte a la accionante “que
en la presente comunicación usted será informado sobre: 1) Los Fundamentos Legales respecto al reconocimiento de
subsidio por incapacidad 2) El Análisis de su Caso Concreto”.
administrativas que la mantuvieron sin acceso al subsidio de incapacidad por
más de un año y medio; y ii) el cumplimiento de una orden de tutela dentro de
un proceso ajeno al que se estudia, si bien puede incidir, no define el futuro
del actual38, máxime cuando la función asignada por el constituyente a esta
Corporación -por medio de sus diferentes Salas de Revisión- tiene como
objetivo principal la definición del alcance de los derechos fundamentales
involucrados en los diferentes asuntos de los que conoce y, de ser necesario, la
unificación de la jurisprudencia.

En consecuencia, la Sala no declarará la ocurrencia del fenómeno de carencia

actual de objeto por hecho superado solicitada por COLPENSIONES y
procederá a pronunciarse de fondo respecto de la solicitud de protección del
derecho fundamental a la vida digna de la accionante.

3. Problema Jurídico

La Sala advierte que la acción de tutela versa sobre la presunta vulneración de

los derechos fundamentales a la vida digna y al mínimo vital de la señora
Yolanda Murillo Rojas. A juicio de la actora, éstos fueron vulnerados por
COLPENSIONES al no pagarle las incapacidades prescritas por su médico
tratante desde el 15 de mayo de 2019, frente a lo cual COLPENSIONES alega
que no se encuentra en la obligación de hacerlo toda vez que la accionante no
ha solicitado formalmente su pago siguiendo los trámites internos establecidos
por la entidad para ese efecto.

Por lo tanto, le corresponde a la Sala Quinta de Revisión determinar si

COLPENSIONES vulneró los derechos fundamentales a la vida digna y al
mínimo vital de la accionante, al no pagar las incapacidades médicas que le
fueron prescritas después de transcurridos 180 días de incapacidad continuos
arguyendo que la accionante no adelantó el trámite requerido por la AFP, a
pesar de que la EPS ya había puesto en su conocimiento la necesidad de
evaluar la procedencia del pago de las incapacidades mayores a 180 días y que
ya contaba con la información requerida para adelantar el estudio de la
prestación económica referida.

Al efecto, la Sala estudiará la legitimación en la causa y la procedencia de la

acción de tutela en el presente asunto (4); reiterará la jurisprudencia
constitucional sobre el pago de incapacidades laborales como sustituto del
salario (5); reiterará la jurisprudencia constitucional sobre las incapacidades
médicas en el Sistema General de Seguridad Social en Salud que superan 180
días continuos (6); reiterará la jurisprudencia constitucional sobre la
importancia de eliminar las barreras administrativas excesivas e injustificadas
que vulneran los derechos fundamentales de los afiliados (7); para, finalmente,
abordar el caso concreto (8).

38 Cfr. Sentencia T-439 de 2018, entre otras.

 4. Segunda cuestión previa: legitimación en la causa y procedencia de
la acción de tutela

La Sala Quinta de Revisión encuentra acreditados los requisitos generales de

procedencia.

Primero, se satisface el requisito de legitimación en la causa por activa. Según

el artículo 86 de la Constitución, la acción de tutela es un mecanismo judicial
subsidiario al que puede acudir cualquier persona cuando sus derechos
fundamentales resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de
cualquier autoridad pública o por los particulares en los casos señalados en la
ley. En el presente asunto la señora Yolanda Murillo Rojas presentó la
solicitud en nombre propio como presunta afectada en sus derechos
fundamentales. Asimismo, esta Sala considera que existe legitimación en la
causa por pasiva. Los artículos 5º, 13 y 42 del Decreto 2591 de 1991, prevén
que la acción de tutela se puede promover contra autoridades y contra
particulares respecto de quienes el solicitante se halle en situación de
subordinación e indefensión. De esta forma, este requisito se encuentra
acreditado puesto que la solicitud de tutela se dirige contra COLPENSIONES,
y las vinculadas Compensar EPS, Ministerio de Transporte -Unidad
Administrativa Aeronáutica Civil, Clínica Los Nogales, Ministerio de Trabajo,
Superintendencia Nacional de Salud, Junta Nacional de Calificación de
Invalidez y la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá y
Cundinamarca- autoridades públicas y privadas que están legitimadas en la
causa por pasiva de conformidad con el numeral 8 del artículo 42 del Decreto
2591 de 1991.

Segundo, la solicitud cumple con el requisito de inmediatez. La acción de

tutela se interpuso dentro de un término oportuno y razonable, pues
transcurrieron un poco más de 5 meses desde el 16 de mayo de 2019, fecha en
la cual le fue suspendido el pago de incapacidades a la accionante por parte de
su empleador y la EPS al haber sobrepasado los 180 días de incapacidad
continuos, y el 14 de noviembre de 2019, que corresponde a la fecha de
interposición de la tutela39.

Finalmente, la solicitud cumple el requisito de subsidiariedad. El artículo 86

de la Carta establece de manera clara que “[t]oda persona tendrá acción de
tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un
procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su
nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales
fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados
por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública. […]

Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de

defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio
para evitar un perjuicio irremediable”.
39Supra. Fundamento jurídico 1.1 de esta sentencia.
Al respecto la jurisprudencia de esta Corporación ha advertido que, de existir
otro medio de defensa judicial, el presupuesto de subsidiariedad que rige la
acción de tutela debe analizarse en cada caso concreto con el fin de determinar
la idoneidad y eficacia del referido medio para lograr la protección pretendida
en el contexto en el que se encuentra el sujeto activo de la acción.

En el presente caso, los medios de defensa judicial ordinarios no son eficaces

para lograr la protección inmediata de los derechos de la accionante.

El primer medio de defensa judicial a disposición de la accionante es el

ejercicio de la función jurisdiccional de la Superintendencia Nacional de Salud
(en adelante Supersalud). El artículo 6º de la Ley 1949 de 2019 adicionó el
literal b) del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, para sumarle a la función
jurisdiccional de la Supersalud la facultad de conocer y fallar en derecho con
las facultades propias de un juez sobre el “[r]econocimiento económico de los
gastos en que haya incurrido el afiliado en los […] eventos de incapacidad,
imposibilidad, negativa injustificada o negligencia demostrada de la Entidad
Promotora de Salud o entidades que se le asimilen para cubrir las
obligaciones para con sus usuarios”. Esto significa que la Supersalud tendría
la competencia para revisar la actuación de Colpensiones puesto que las AFP
se asimilan a la EPS en relación con su posición de obligados al
reconocimiento y pago de las incapacidades laborales de sus afiliados con
posterioridad al día 180 de incapacidad continua.

Sin embargo, de acuerdo con lo dicho en la Sentencia SU-124 de 2018 sobre

el requisito de subsidiariedad frente al proceso jurisdiccional de la Supersalud,
que reiteró, a su turno, lo que ya había sostenido en Sentencia C-119 de 2008,
si bien la acción de tutela tiene un carácter residual en estos casos, el juez de
tutela debe verificar, en cada caso, si el mecanismo jurisdiccional
administrado por la Supersalud resulta idóneo y eficaz teniendo en cuenta las
siguientes reglas:

“En este sentido, al momento de analizar la eficacia e idoneidad del

mecanismo jurisdiccional ante la Superintendencia Nacional de Salud, el
juez constitucional debe considerar las siguientes reglas:

(i) Competencia de la Superintendencia Nacional de Salud. El

procedimiento judicial ante la Superintendencia de Salud es el
mecanismo principal y prevalente para resolver los asuntos asignados a
su competencia por la Ley 1122 de 2007 (modificada por la Ley 1438 de
2011), los cuales son:

[…]

b. El reconocimiento de los gastos en los que el usuario haya incurrido

por la atención que recibió en una IPS no adscrita a la entidad
 promotora de salud o por el incumplimiento injustificado de la EPS [o
las entidades que se le asimilen40] de las obligaciones radicadas en su
cabeza.

(ii) Competencia subsidiaria del juez de tutela. Respecto de las

controversias anteriormente señaladas, la acción de tutela cumple un
papel residual. No obstante, el juez debe analizar la idoneidad y
eficacia del mecanismo jurisdiccional ante la Superintendencia Nacional
de Salud con especial atención de las circunstancias particulares que
concurren en el caso concreto. En consecuencia, el amparo
constitucional procederá, por ejemplo, cuando:

a. Exista riesgo la vida, la salud o la integridad de las personas.

b. Los peticionarios o afectados se encuentren en situación de

vulnerabilidad, debilidad manifiesta o sean sujetos de especial
protección constitucional.

c. Se configure una situación de urgencia que haga indispensable la

intervención del juez constitucional.

d. Se trata de personas que no pueden acceder a las sedes de la

Superintendencia de Salud ni adelantar el procedimiento a través de
internet. En tal sentido, el juez constitucional debe valorar dicha
circunstancia al momento de establecer la eficacia e idoneidad del
trámite ante dicha autoridad.

(iii) Finalmente, la Corte Constitucional ha advertido que la ley no

reguló el término en el que las Salas Laborales de los Tribunales
Superiores de los Distritos Judiciales -de acuerdo con la competencia
asignada por el numeral 1º del artículo 30 del Decreto 2462 de 2013-,
deben resolver las impugnaciones formuladas en contra de las decisiones
proferidas por la Superintendencia Nacional de Salud en ejercicio de
funciones jurisdiccionales.

Por consiguiente, esta Corporación ha determinado que este recurso

debe desatarse en un término de 20 días, a través de la aplicación
analógica del artículo 32 del Decreto 2591 de 1991.

De igual forma, esta Corporación en Sentencia T-450 de 2016 expresó

que en ocasiones los usuarios presentan problemas de acceso al
mencionado mecanismo jurisdiccional, puesto que la Superintendencia
Nacional de Salud no tiene “(…) presencia en todas las ciudades y
mucho menos en todos los municipios del país” (corchetes fuera del
texto).

40 Ley 1949 de 2019, art. 6.

La acción de tutela la presenta una persona, que, como lo evidencian las
pruebas aportadas al proceso, tiene cáncer metastásico de mama en “estadio
IV”41, enfermedad catastrófica42 (cáncer en “estadio IV”43) que ha impedido
que pueda retomar sus actividades laborales en aras de obtener un ingreso que
le permita cubrir sus necesidades básicas. Por consiguiente, en el presente
caso la Sala encuentra que procede de la acción en los términos señalados en
la sentencia de unificación transcrita, en tanto (i) existe un riesgo para la vida,
la salud o la integridad de la accionante; (ii) la peticionaria se encuentra en
situación de vulnerabilidad, debilidad manifiesta y, por su delicada condición
de salud, es un sujeto de especial protección constitucional; y (iii) se
configura una situación de urgencia que hace indispensable la intervención
del juez constitucional.

Al respecto, en su solicitud la accionante puso de presente que “desde el mes

de mayo de 2019 estoy sin recibir pago alguno de mis incapacidades
colocando en riesgo mi estado de salud se agrave (sic) porque es mi sustento
diario ese dinero para asumir gastos adicionales fuera de los medicamentos
que me los suministra la EPS”. En ese sentido es de advertir que, si bien la
jueza de primera instancia adujo que la accionante no había “aportado prueba
documental que soportara” la presunta afectación a su mínimo vital, lo cierto
es que, ante la afirmación indefinida de la peticionaria, ninguno de los
accionados demostró que la peticionaria contara con otra fuente de ingresos a
pesar de encontrarse en una mejor posición técnica, profesional o fáctica de
acreditarlo, como consecuencia de su relación jurídica con la accionante. En
efecto, la accionante se encuentra afiliada a COLPENSIONES AFP y a
Compensar EPS, por lo que este vínculo les permitiría conocer las fuentes de
cotización de la peticionaria, y en todo caso, los accionados o vinculados al
proceso no solicitaron la práctica de pruebas a pesar del evidente estado de
debilidad manifiesta de la tutelante expresada en sus propios términos así:
“Solicité el favor a una persona para que me ayudara a escribir la presente
acción de tutela, porque mi estado de salud actual me impide permanecer o
fijar la atención sobre la pantalla computador (sic) y mi memoria falla”. Por
lo anterior, no les es dable a las partes alegar ni al juez atribuir una carencia
injustificada de actividad probatoria por parte de la peticionaria cuando: (i)
estando en una mejor posición jurídica y fáctica para suplirla no lo hicieron, se
reitera, a pesar de la debilidad de quien acude a la administración de justicia
alegando dificultades para redactar memoriales y peticiones; y (ii) la
información requerida para dar trámite a la solicitud había sido radicada de
forma oportuna y concreta por el empleador, por la peticionaria y la EPS.

Así, la ausencia de otras fuentes de ingresos alegada por la accionante

implica, en los términos previamente expuestos, que el incumplimiento en el
pago de las incapacidades que la accionante reclama, la sitúan en una
circunstancia de vulnerabilidad económica que tiene el potencial de impactar
negativamente su estado de salud. Esto, como se explicará en detalle en el
41 Fl. 95. Concepto de rehabilitación emitido por Compensar EPS.
42 Ley 972 de 2005, art. 5.
43
capítulo siguiente, bastaría para configurar la amenaza al mínimo vital de la
accionante.

Por las mismas razones, el proceso ordinario ante la jurisdicción laboral

tampoco resulta eficaz. En todo caso, cabe resaltar que el trámite que la
entidad accionada sostiene que no ha sido adelantado por la peticionaria, no
es un procedimiento administrativo contemplado en la normativa que regula
el otorgamiento de incapacidades médicas. Y si, como se dijo, el mecanismo
ordinario de defensa es a todas luces ineficaz para evaluar la amenaza y
eventualmente lograr la protección de los derechos de la peticionaria, con
mayor razón lo es un trámite institucional no contemplado en la ley y que,
como se detallará en los párrafos subsiguientes, constituye -en este caso
concreto- una barrera administrativa injustificada para el acceso a una
prestación de seguridad social de suma importancia como lo es el subsidio de
incapacidad. Pero en gracia de discusión, aun si se llegara a considerar que
dicho procedimiento hace parte del trámite administrativo, el artículo 9º del
Decreto Ley 2591 de 1991 prescribe de manera clara que “[n]o será
necesario interponer previamente la reposición u otro recurso administrativo
para presentar la solicitud de tutela” y la jurisprudencia constitucional ha
sido estable y reiterada al considerar que no es posible exigir el agotamiento
de los recursos de la vía gubernativa de manera alguna a quien se encuentra
en un estado de debilidad manifiesta o constituye un sujeto de especial
protección constitucional44; cumpliendo la señora Murillo con ambas
categorías constitucionales por los motivos señalados previamente.

En consecuencia, esta Sala de Revisión difiere de las decisiones de instancia,

y, por tanto, estima que la acción de tutela satisface el requisito de
subsidiariedad, pues pese a la existencia de un medio judicial alterno para
efectuar este reclamo, el mismo no resulta eficaz.

5. El pago recibido por las incapacidades laborales es un sustituto del

salario. Reiteración de jurisprudencia45

De acuerdo con el artículo 48 del Estatuto Superior, el Estado colombiano

“garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad
Social”. Con fundamento en este precepto constitucional, el ordenamiento
jurídico ha adoptado una serie de medidas que permiten garantizar la
protección de aquellos trabajadores que se ven inmersos en una situación que
les impida desarrollar sus labores, como consecuencia de un accidente o
enfermedad, lo que a su vez deriva en la imposibilidad de recibir los recursos
necesarios para su subsistencia.

La protección que le otorga el ordenamiento constitucional al derecho a la

seguridad social se complementa y fortalece por lo dispuesto en el ámbito
internacional pues son varios los instrumentos internacionales que reconocen

44 Sentencia T-597 de 2012.

45 En este acápite se sigue en parte la línea expuesta en la Sentencia T-312 de 2018. MP. Antonio José Lizarazo Ocampo.
el derecho de las personas a la seguridad social. El artículo 9 del Protocolo
Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, incorporado al ordenamiento
jurídico colombiano por Ley 319 de 1996 prescribe:

“Toda persona tiene derecho a la seguridad social que la proteja contra

las consecuencias de la vejez y de la incapacidad que la imposibilite
física o mentalmente para obtener los medios para llevar una vida digna
y decorosa”.

Estas medidas de protección consisten en el reconocimiento y pago de

incapacidades laborales, seguros, auxilios económicos e incluso la pensión de
invalidez46, los cuales cobran relevancia, en tanto constituyen mecanismos de
salvaguarda del mínimo vital y de la salud de quien se ve en imposibilidad de
percibir un salario por sus condiciones de salud47.

Bajo ese orden, esta Corte a través de distintos pronunciamientos ha

reconocido el pago de incapacidades laborales como el ingreso que permite
sustituir el salario durante el periodo en el cual el trabajador no puede
desarrollar sus labores, a causa de su condición de salud. En la Sentencia T-876
de 2013 se advirtió que los mecanismos para el pago de estos auxilios fueron
implementados “[…] en aras de garantizar que la persona afectada no
interrumpa sus tratamientos médicos o que pueda percibir un sustento
económico a título de incapacidad o de pensión de invalidez, cuando sea el
caso. Tal hecho permite concluir que el Sistema de Seguridad Social está
concebido como un engranaje en el cual se establece que ante una eventual
contingencia exista una respuesta apropiada”.

En igual sentido, en la sentencia T-490 de 2015 reiterada en la sentencia T-200

de 2017, esta Corporación, a fin de proveer un mejor entendimiento de la
naturaleza y objetivo del pago de incapacidades, estableció las siguientes
reglas:

“i) el pago de las incapacidades sustituye el salario del trabajador,

durante el tiempo que por razones médicas está impedido para
desempeñar sus labores, cuando las incapacidades laborales son
presumiblemente la única fuente de ingreso con que cuenta el trabajador
para garantizarse su mínimo vital y el de su núcleo familiar;

ii) el pago de las incapacidades médicas constituye también una garantía

del derecho a la salud del trabajador, pues coadyuva a que se recupere
satisfactoriamente, sin tener que preocuparse por la reincorporación
anticipada a sus actividades laborales, con el fin de obtener recursos
para su sostenimiento y el de su familia; y

46 Ver Sentencia T-200 de 2017.

47 Ibid.
 iii) Además, los principios de dignidad humana e igualdad exigen que se
brinde un tratamiento especial al trabajador, quien debido a su
enfermedad se encuentra en estado de debilidad manifiesta.”

Con base en ello, esta Corte ha concluido que la incapacidad laboral garantiza
el derecho a la vida digna, a la salud y al mínimo vital durante el tiempo en que
el trabajador no se encuentra en la posibilidad de desarrollar las labores, pues
permite que este reciba el ingreso necesario para satisfacer sus necesidades
básicas48.

Es de este carácter sustitutivo del salario que la jurisprudencia ha encontrado

que, del mismo modo en que se presume la afectación del mínimo vital de un
trabajador cuando no recibe su salario y devenga un salario mínimo o cuando
el salario es su única fuente de ingreso -constituyendo un elemento necesario
para su subsistencia al cubrir con ese dinero sus necesidades básicas-,
igualmente se presume que el no pago de las incapacidades laborales implica
una afectación al mínimo vital de la persona 49; correspondiéndole, en
consecuencia, al empleador, a la EPS o a la AFP desvirtuar dicha presunción.

6. Desarrollo constitucional, legal y jurisprudencial de las

incapacidades médicas en el Sistema General de Seguridad Social
en Salud que superan 180 días continuos. Reiteración de
jurisprudencia

Como se expuso previamente, el Sistema General de Seguridad Social

contempla el reconocimiento y pago de las incapacidades, bien sean por
enfermedad común, o por enfermedad profesional con la finalidad de soportar
al afiliado durante el tiempo en que su capacidad laboral se ve mermada. Así,
el reconocimiento y pago de las incapacidades fueron atribuidas a distintos
agentes del sistema, dependiendo del origen de la enfermedad o accidente
(común o profesional), y de la persistencia de la afectación de la salud del
afiliado, en el tiempo.

Tratándose de enfermedades o accidentes de origen común, la responsabilidad

del pago de la incapacidad o del subsidio por incapacidad 50 radica en
diferentes actores del sistema dependiendo de su extensión en el tiempo, de la
siguiente manera:

Conforme al parágrafo 1º del artículo 3.2.1.10 del Decreto Único

Reglamentario 780 de 201651, el pago de los dos primeros días de
incapacidad por enfermedad de origen común corresponde al empleador y a
48 Ver Sentencia T-200 de 2017.
49 En la Sentencia T-274 de 2006, la Corte sostuvo: “el no pago de las citadas incapacidades laborales, correspondientes
a 90 días de salario, hace presumir en este caso la afectación del mínimo vital de la actora, pues se aplica el mismo
criterio de la cesación prolongada en el pago de salarios y prestaciones sociales, por existir las mismas razones de
hecho”.
50 De acuerdo con las disposiciones legales que regulan la materia, dependiendo del tiempo de duración de la
incapacidad, la remuneración recibida durante ese lapso podrá ser denominada auxilio económico si se trata de los
primeros 180 días contados a partir del hecho generador de la misma, o subsidio de incapacidad si se trata del día 181 en
adelante.
partir del tercer día a la EPS a la que se encuentre afiliada la persona. Así, en
concordancia con el artículo 142 del Decreto 019 de 2012 52, el pago de las
incapacidades expedidas entre el día tres (3) y el día ciento ochenta (180)
están a cargo de las Entidades Promotoras de Salud, y el trámite tendiente a
su reconocimiento está a cargo del empleador53.

En cuanto a las incapacidades de origen común que persisten y superan el día

181, de acuerdo con la norma citada del Decreto 019 de 2012, los subsidios
por incapacidades del día 181 al día 540, están a cargo de las Administradoras
de Fondos de Pensiones, siempre que cuenten con el concepto de
rehabilitación por parte de la EPS, sea este favorable o no para el afiliado. Si
bien esto último fue objeto de debate en tanto se asumía que el pago estaba
condicionado a la existencia de un concepto favorable de recuperación 54, esta
Corporación ha sido enfática en afirmar que el pago de este subsidio corre por
cuenta de la Administradora de Fondos de Pensiones a la que se encuentre
afiliado el trabajador con independencia de la decisión contenida en el
concepto55.

Asimismo, una vez el fondo de pensiones disponga del concepto favorable

rehabilitación, podrá postergar el proceso de calificación de pérdida de
capacidad laboral hasta por 360 días calendario adicionales a los primeros
180 de incapacidad temporal que otorgó y pagó la EPS 56. Sin embargo, en
caso de que la AFP decida utilizar dicha prerrogativa, deberá asumir el pago
de un subsidio equivalente a la incapacidad temporal que venía disfrutando el
trabajador57. Contrario sensu, si el concepto de rehabilitación que recibe el
fondo de pensiones por parte de la EPS, es desfavorable, la primera deberá
proceder de manera inmediata a calificar la pérdida de capacidad del afiliado,
toda vez que la recuperación del estado de salud del trabajador es
médicamente improbable.

7. Barreras administrativas excesivas e injustificadas vulneran los

derechos fundamentales de los afiliados. Reiteración de
jurisprudencia

Son múltiples las oportunidades en las que esta Corte ha resaltado que la
imposición de barreras administrativas excesivas e injustificadas por parte de
las entidades que forman parte de los diferentes subsistemas de seguridad
social vulneran los derechos fundamentales de los afiliados.

51 Este decreto compiló el artículo 1º del Decreto 2943 de 2013 modificatorio del parágrafo 1º del artículo 40 del Decreto
1406 de 1999
52 El artículo 142 del Decreto 019 de 2012, modificó el artículo 41 de la Ley 100 de 1993, previamente modificado por el
artículo 52 de la Ley 962 de 2005.
53 Decreto-Ley 019 de 2012, art.121.
54 Decreto Ley 019 de 2012, art.142, inciso sexto.
55 Ver entre otras, las Sentencias T-097 de 2015, T-698 de 2014, T-333 de 2013, T-485 de 2010 y T-401 de 2017.
56 Decreto Ley 019 de 2012, art.142, inciso sexto.
57 Ibid.
En el campo de las incapacidades médicas la jurisprudencia ha dispuesto que
no es admisible constitucionalmente que el empleado enfermo tenga que
sobrellevar cargas administrativas que no se encuentra en capacidad de
soportar.

En línea con esto, la jurisprudencia constitucional ha afirmado la existencia

de un deber de acompañamiento al usuario que le asiste a las EPS una vez se
han superado los primeros 180 días de incapacidad. Sobre este derrotero, la
Corte ha sido enfática al advertir que “a la Entidad Promotora de Salud le
asiste un deber de acompañamiento y orientación al usuario en cuanto al
trámite para obtener el pago de las incapacidades superiores a 180 días, en
el sentido de remitir directamente los documentos correspondientes ante el
Fondo de Pensiones respectivo, para que éste haga el estudio de la solicitud y
decida acerca del pago de la prestación reclamada o el reconocimiento de
una eventual pensión de invalidez. Ello, en razón a que, no es
constitucionalmente admisible que al trabajador incapacitado se le someta a
trámites adicionales o a cargas administrativas que no está en la obligación,
ni en condiciones de asumir”58.

El anterior pronunciamiento reitera las consideraciones de la Sentencia T-980

de 2008, en la cual se puso de presente la naturaleza, objetivo y alcance de
este deber, así:

“En este sentido, debe recordarse que la Entidad Promotora de Salud,

actúa como una verdadera autoridad en sus relaciones con los usuarios
del servicio de salud y, en esa medida el trato entre la persona
incapacitada y dicha entidad no puede estar basado exclusivamente en
el aspecto económico en tanto ese entendimiento quebranta el principio
de eficiencia del Sistema de Seguridad Social Integral que se refiere
también a la mejor utilización social de los recursos administrativos,
técnicos y financieros disponibles para que los beneficios a que da
derecho la seguridad social sean prestados en forma adecuada,
oportuna y suficiente.

Así, a la Entidad Promotora de Salud le asiste un deber de

acompañamiento y orientación para que las personas con incapacidades
superiores a 180 días no sean abandonadas a su suerte al interior del
sistema de seguridad social. Dicho deber no puede restringirse a la
remisión desinformada del paciente a otra entidad con observaciones
como «el reconocimiento económico está a cargo de su fondo de
pensiones» o «remítase a...» puesto que esa conducta desconoce que la
persona que reclama el pago de la prestación económica lo hace
precisamente porque está incapacitada y por lo mismo no es
constitucionalmente válido que se le someta a trámites adicionales
para obtener, de cumplirse los requisitos legales, el pago de las

Sentencia T-245 de 2015.

58 Sentencia T-920 de 2009.
 incapacidades mientras se decide sobre el reconocimiento de la
pensión de invalidez.

Para la Corte, resulta irrazonable y por ende sin justificación

constitucional que si el Sistema de Seguridad Social, es integral la
Entidad Promotora de Salud (EPS) con pleno conocimiento de no tener
a su cargo el pago de incapacidades superiores a 180 días por
enfermedad general decida olvidarse de los intereses del cotizante en
este aspecto, y simplemente le indique al incapacitado que inicie una
nueva gestión ante otra entidad del Sistema. Sobre este particular la
Corte ha señalado que «el Sistema está concebido como un engranaje en
el cual ante determinada contingencia existe una respuesta apropiada,
con el fin de darle continuidad al mismo.»

Esta circunstancia denota una ausencia de comunicación entre las

Entidades Promotoras de Salud y los Fondos de Pensiones en
detrimento de los intereses de un sujeto de especial protección por
parte del Estado, en tanto se encuentra en una situación de debilidad
manifiesta. De esta manera, el principio de garantía de la efectividad de
los derechos constitucionales (art. 2 Superior) impone a todas las
entidades que componen el Sistema de Seguridad Social Integral
mantener permanente contacto a efectos de que las personas afiliadas
al sistema como cotizantes o beneficiarias en ningún momento queden
desamparadas injustificadamente en su derecho a la seguridad social
que conforme al artículo 48 Superior es irrenunciable”.

De lo anterior queda claro que los usuarios del sistema de salud cubiertos por
una prolongada incapacidad médica son sujetos de una especial protección
dentro del sistema, consistente en un deber de asistencia al afiliado y de
comunicación entre los distintos órganos que lo componen, por cuanto el
sistema de seguridad social fue concebido como un “engranaje” para
materializar sus derechos constitucionales fundamentales de manera continua
entre las distintas fases y etapas a cargo de los diferentes actores del mismo
sistema, siendo indispensable para ello la comunicación constante entre las
referidas entidades. Esto, con el fin de aislar, a quien se encuentra
incapacitado, de la burocracia institucional que de manera injustificada podría
convertirse en una barrera administrativa para el acceso a su derecho a la
seguridad social en salud.

En la referida sentencia, la Corte indico de manera clara y precisa que:

“De esta manera, el que legalmente a la EPS no le corresponda asumir

el pago de incapacidades superiores a 180 días no significa que pueda
abandonar al paciente enfermo a quien le ha sido extendida la
incapacidad. Al hacer parte del Sistema de Seguridad Social, la EPS
debe actuar armónicamente con las demás entidades que lo integran en
 aras de satisfacer efectivamente los derechos a la seguridad social del
incapacitado.

Por esa razón, es la propia EPS a la que esté afiliado el paciente la que
oficiosamente debe, una vez advierta que enfrenta un caso de
incapacidad superior a 180 días, -por supuesto con la información que
requiera por parte del enfermo-, remitir los documentos
correspondientes para que el Fondo de Pensiones respectivo inicie el
trámite y se pronuncie sobre la cancelación o no de la prestación
económica reclamada debiendo esta administradora no sólo dar
respuesta oportuna a dicha solicitud, sino que, en caso de ser negativa,
estar debidamente justificada tanto normativa como fácticamente
indicándole al paciente las alternativas que el Sistema de Seguridad
Social le brinda para procurarse un mínimo vital mientras dure la
incapacidad y no se tenga derecho a la pensión de invalidez.

De esta manera, al no asistirle competencia a la Entidad Promotora de

Salud para pronunciarse sobre el pago de incapacidades superiores a
180 días, no simplemente se abstiene de hacer un pronunciamiento sobre
ese particular sino que como corresponde a quien detenta autoridad en
el Estado social de derecho, actúa en observancia del principio de
garantía de la efectividad del derecho constitucional a la seguridad
social, en aras de que la persona afiliada al Sistema a quien se
incapacitó no se le impongan trámites adicionales para obtener los
beneficios que de él derivan”59 (negrilla fuera del texto).

El deber de asistencia al afiliado recae principalmente sobre la EPS pero

también involucra la participación activa del respectivo Fondo de Pensiones
que, en aras de materializar el derecho a la seguridad social del afiliado, debe
poner en marcha -desde el momento de la comunicación de la EPS- sus
procedimientos internos para dar respuesta a la prestación pretendida,
correspondiéndose con la actuación de la EPS y cumpliendo con su deber de
comunicación entre entidades del SGSS. No de otra forma podría entenderse
la integralidad del Sistema General de Seguridad Social sino con la existencia
de obligaciones recíprocas entre los actores principales del Sistema frente a
las necesidades del afiliado.

Ciertamente, una persona que por su estado de salud no se encuentra en

capacidad para trabajar, está igualmente despojada de la capacidad de asumir
cargas administrativas que no sean estrictamente necesarias para garantizar la
protección de sus derechos fundamentales. Por este motivo, sin esta
comunicación constante y apoyo institucional, los usuarios del sistema que se
encuentran incapacitados se ven forzados a adelantar la gestión de
intermediación entre las distintas entidades en aras de poner en marcha los
procesos administrativos con los cuales se logra la protección efectiva de sus

59 Sentencia T-980 de 2008.

derechos; todo a pesar de sufrir una dolencia de tal magnitud que la ha
mantenido separado de sus labores más de 180 días.

Así, de manera puntual en un caso análogo al presente, en la reciente

Sentencia T-161 de 2019 la Corte conoció de una acción de tutela interpuesta
por un ciudadano contra COLPENSIONES y la EPS SOS debido a que, según
sostuvo el demandante en dicha oportunidad, “ninguna de ellas [había]
cancelado las incapacidades generadas a partir del día 181, adeudándole así
un total de 1051 días comprendidos entre el 3 de abril de 2015 hasta el 18 de
abril de 2018”. En su contestación la AFP COLPENSIONES “explicó que la
razón por la cual no se ha adelantado el trámite de pago de las
incapacidades superiores a los 180 días del actor se concreta en que este no
ha aportado «certificado de relación de incapacidad actualizado»”. Al
respecto, la Corte encontró que COLPENSIONES había vulnerado los
derechos fundamentales del accionante al no responder por el pago del
subsidio desde el día 181 hasta el día 540 y le formuló una advertencia en el
siguiente sentido:

“De igual modo, se advertirá a COLPENSIONES acerca de su deber

de acatar la jurisprudencia constitucional para que, en lo sucesivo, se
abstenga de negar el pago de incapacidades posteriores al día 180 con
fundamento en la ausencia de requisitos que no tienen fundamento
legal y que suponen una barrera administrativa que vulnera los
derechos de las personas con incapacidades que superan los 180 días.
Lo anterior, en tanto pudo establecerse que dentro de los requisitos
previstos por la Ley para efectos de reconocer el pago de incapacidades,
por concepto de enfermedad de origen común, no obra la
documentación exigida por el Fondo de Pensiones accionando, lo que a
juicio de la Sala supone una dilación injustificada en el goce efectivo de
los derechos que invoca el accionante” (negrilla fuera del texto).

De esta manera, la jurisprudencia constitucional ha sido enfática al señalar

que la imposición de barreras administrativas o burocráticas e injustificadas
vulneran los derechos fundamentales de los afiliados y pueden llegar a tener
graves consecuencias sobre dichos postulados superiores.

8. El caso concreto:

En el presente asunto, la Sala encuentra probado lo siguiente:

1. Según aparece señalado en el concepto de rehabilitación expedido por

la EPS Compensar, la accionante tiene cáncer de mama metastásico tipo IV.

2. Adicional a lo anterior, la accionante fue diagnosticada en noviembre

de 2018 con un tumor cerebral metastásico con diagnóstico primario de
cáncer de mama y, posteriormente, fue sometida a una craneotomía para
remover otra masa encontrada. Por lo anterior, su médico tratante expidió
incapacidades por un periodo de más de 180 días. Tanto la EPS, como
COLPENSIONES y la misma peticionaria coincidieron en este hecho y el
certificado de Compensar EPS lo corrobora.

3. Antes del advenimiento del día 180 de incapacidad continua, el

empleador de la señora Murillo y su EPS le informaron a COLPENSIONES
la proximidad de la referida fecha y le solicitaron, expresamente, dar inicio al
trámite correspondiente para el reconocimiento y pago de las incapacidades
que legalmente estaban a su cargo. Para ese efecto Compensar EPS remitió a
la AFP el concepto de rehabilitación desfavorable junto con un histórico de
incapacidades de la peticionaria con el detalle de las incapacidades ordenadas
hasta el momento por el médico tratante y el diagnóstico que las motivaba.

4. A pesar de tener conocimiento del estado de salud de la peticionaria y

de la extensión de su situación de incapacidad, COLPENSIONES inició el
proceso de calificación de pérdida de capacidad laboral, pero no comenzó el
proceso de estudio de reconocimiento del subsidio de incapacidad debido a
que la accionante no había solicitado formalmente el reconocimiento de las
referidas incapacidades siguiendo el trámite institucional establecido por la
entidad para ese efecto.

Si bien en su contestación COLPENSIONES no explicó en qué consiste dicho

trámite, en su portal web aparecen consignados los pasos que debe adelantar
el usuario o un tercero autorizado (ver cuadro Anexo II de la presente
sentencia), los documentos que deben presentar (ver cuadro Anexo I de la
presente sentencia) y el “formulario de determinación del subsidio por
incapacidad” a diligenciar (ver cuadro Anexo III de la presente sentencia).

De la información allí contenida es posible extraer que lo que solicita

COLPENSIONES es documentación que permita la identificación del afiliado
o de quien adelanta el trámite (i.e., formulario de determinación del subsidio
por incapacidad, documento de identidad del afiliado ampliado al 150%, etc.),
documentación en poder de la EPS relacionada con las incapacidades médicas
(i.e., incapacidad original y transcrita expedida por la EPS, certificado
actualizado emitido por la EPS que contenga la relación de todas las
incapacidades expedidas al afiliado, concepto de rehabilitación remitido por la
EPS, etc.), documentación que demuestre la representación de quien adelanta
el trámite (i.e., carta firmada por el afiliado en la que autoriza a
COLPENSIONES para realizar el pago de las incapacidades a la cuenta del
tercero, poder debidamente conferido con presentación personal ante el
notario público, etc.) y documentación sobre la información bancaria del
afiliado o del tercero autorizado para recibir el pago (i.e., certificación
bancaria en la cual conste nombre del banco, número de cuenta, tipo de
cuenta, estado de la cuenta y nombres, tipo de documento y número de
identificación del titular o del tercero autorizado).
De lo anteriormente, expuesto es claro para la Sala que COLPENSIONES
adoptó una posición pasiva desconocedora de los derechos fundamentales de
la señora Murillo, imponiéndole a la accionante una carga administrativa que
no está en capacidad de soportar solicitando información y documentación (i)
que no está contemplada en la normativa que regula el reconocimiento del
subsidio de incapacidad; (ii) que, de haber cumplido con su deber de
comunicación entre los distintos actores de los subsistemas del Sistema
General de Seguridad Social, hubiera podido recaudarla de manera directa
con la EPS o el empleador de la accionante; y (iii) que, en todo caso, ya había
obtenido de manera directa de acuerdo con lo consignado en: (a) la
comunicación con Radicado en COLPENSIONES Nro. 2019627037306 de
fecha 14/05/2019 suscrita por el Consorcio Compensar EPS Salud - Gestión
de Medicina Laboral Sede Bogotá- Reconocimiento de Pagos y Medicina
Laboral, en la que la EPS remitió 1) la certificación de incapacidades a 9 de
mayo de 2019, contentiva del número de la incapacidad, la fecha de
radicación, la fecha de inicio, la fecha de finalización, el diagnóstico, los días
de incapacidad por cada periodo, los días acumulados hasta la fecha y el valor
de la incapacidad60, y 2) el concepto de rehabilitación desfavorable; (b) la
comunicación de COLPENSIONES en la que asevera que“[e]l 30 de mayo de
2019 mediante BZ 2019_7175785 se da inicio al estudio de la calificación de
pérdida de la capacidad laboral, la cual actualmente se encuentra en curso”;
y (c) la acción de tutela en la que la señora Murillo indica que tras recibir el
concepto de rehabilitación desfavorable de la EPS “COLPENSIONES asumió
el conocimiento del caso, para lo cual solicitó a la suscrita allegar una serie
de documentos como historia clínica completa y me citó a la calificadora
para determinar el grado de discapacidad hace más de dos meses sin que
hasta la fecha se pronuncie sobre la calificación y tampoco me paga las
incapacidades ni me otorga la pensión de invalidez”61.

En consecuencia, la Sala encuentra que para el momento de ejercer la acción

de tutela, COLPENSIONES ya contaba con el reporte de medicina laboral, la
historia clínica completa y actualizada de la señora Murillo, el “Histórico de
incapacidades”62 y el “Concepto de rehabilitación”63 remitido por
Compensar EPS, su documento de identidad, e incluso con el “Formulario de
Determinación de Pérdida de Capacidad Laboral”64, además de que el
empleador de la usuaria -la AEROCIVIL- se había puesto a su disposición de
la AFP para lo que fuera necesario65.

Cabe anotar que tanto Compensar EPS como la AEROCIVIL habían enviado
comunicaciones a COLPENSIONES66 contentivas de información pertinente
que tenían a su disposición (i.e., las fechas de las incapacidades, la
vinculación laboral de la peticionaria, la proximidad de la fecha en que se
60 Supra. Hechos, 2.5.
61 Fl. 57.
62 Fls. 94-95.
63 Ibid.
64 Supra. Capítulo I. Hechos, párrafo 2.7.
65 Supra. Capítulo I. Hechos, párrafo 2.3.
66 Supra. Capítulo I. Hechos, párrafos 2.3 y 2.5.
superarían los 180 días de incapacidad continuos, etc.), y le solicitaron de
manera expresa a la AFP pronunciarse sobre el subsidio de incapacidad de la
accionante una vez vencidos los primeros 180 días, así como informarle a la
señora Murillo los trámites que debía adelantar para lograr dicha prestación.
En ese sentido, constata la Sala el cumplimiento del deber de asistencia y
acompañamiento de la EPS Compensar y la diligencia del empleador de la
señora Murillo.

Por estas razones, a juicio de la Sala, la documentación e información

solicitada por COLPENSIONES para radicar personalmente por la
peticionaria o por un tercero y echada de menos por la entidad en su
contestación era, a todas luces, innecesaria para adelantar la gestión tendiente
a garantizar la continuidad del pago de una prestación social de la cual penden
varios derechos fundamentales de la accionante, como lo son su derecho a la
salud y al mínimo vital, pues la mencionada AFP ya contaba con ella. Por
tanto, la razón manifestada por COLPENSIONES para no adelantar el
reconocimiento y pago de las incapacidades de la accionante constituye una
barrera administrativa injustificada que afecta de manera sustancial el goce
efectivo de los derechos fundamentales de la peticionaria al mínimo vital y a
la dignidad humana, ya que resultaba innecesario -para iniciar la revisión del
caso- que la señora Murillo acudiera a la AFP para adelantar un trámite
administrativo que pretende recopilar información que ya reposaba en
COLPENSIONES.

Y en gracia de discusión, en caso de que COLPENSIONES hubiera necesitado

información adicional o la actualización de aquella con la que ya contaba,
pudo haberla solicitado de manera directa a la EPS o al empleador, evitando
así requerir la participación activa del sujeto incapacitado, de manera directa o
a través de apoderado con autorización autenticada ante notario público, como
intermediario entre la EPS y la AFP. Esta Corte desde el año 2008 ha resaltado
la importancia del deber de comunicación entre las entidades del Sistema y, a
pesar de todos los avances en tecnología en la última década, dicha falta de
comunicación sigue amenazando la garantía de los derechos de los usuarios a
tal punto que COLPENSIONES sigue exigiendo que los usuarios en estado de
incapacidad asistan a sus sedes para entregar información o documentación
que fácilmente pudo haber recaudado de otros actores del sistema. Es
incomprensible que una entidad del sistema asuma que quien se encuentra
incapacitado para desarrollar las funciones de las cuales depende su propio
sustento, sí se encuentra en plena capacidad para llevar a cabo trámites
administrativos no contemplados en la ley o para asistir ante un notario
público para autorizar a un tercero a que adelante en su nombre el respectivo
trámite institucional, como lo exige esa entidad. La falta de diligencia de las
entidades que forman parte del Sistema General de Seguridad Social no puede
derivar en una carga más gravosa para quien afronta una incapacidad
prolongada67.

67 Ver, entre otras, las Sentencias T-693 de 2017 y T-401 de 2017.

Como se expuso en los párrafos que preceden, el Sistema General de
Seguridad Social es un sistema integral cuyo funcionamiento precisa de la
interacción constante de los órganos que lo componen, especialmente en
materia del subsidio de incapacidad en el que se ven involucrados dos
subsistemas, el SGSS en Salud y el SGSS en pensiones. De esta interrelación
depende la materialización de los derechos fundamentales de los afiliados y
por este motivo la comunicación no es un mero ideal del Sistema, sino un
verdadero deber institucional compartido entre el empleador, las EPS y las
AFP.

Esto se traduce en el deber de las EPS de asistir al afiliado remitiendo a la

AFP “los documentos correspondientes para que el Fondo de Pensiones
respectivo inicie el trámite y se pronuncie sobre la cancelación o no de la
prestación económica reclamada”, resaltado en la Sentencia T-980 de 2008,
pero a la vez el deber de la AFP de iniciar el trámite correspondiente y emitir
de manera pronta y adecuada el resultado de dicho trámite. En efecto, en
virtud del carácter integral del SGSS y del deber de comunicación permanente
entre los diferentes actores del Sistema, se requiere la participación activa de
la AFP en el sentido de adelantar la gestión necesaria que de manera
razonable esté a su alcance para poder llevar a cabo el respectivo estudio de la
pretensión económica requerida por el afiliado y emitir una respuesta pronta y
debidamente justificada.

En el presente caso, es de tal magnitud la barrera administrativa impuesta a la

peticionaria que, tal y como lo expresó la entidad accionada en la
comunicación allegada al proceso el pasado 21 de octubre, “ante la falta de
respuesta de fondo a la solicitud 2020_1811957 del 10 de febrero de 2020,
referente al pago del subsidio por incapacidad, la señora Yolanda Murillo
Rojas presentó acción de tutela contra Colpensiones con el fin de que se
protegiera su derecho fundamental de petición y, como consecuencia, se
ordenará dar respuesta la mentada solicitud”68 (negrilla fuera del texto). Es
decir, que incluso después de que la señora Murillo cumplió con todas las
exigencias de la entidad para obtener el reconocimiento y pago del subsidio
de incapacidad, la entidad ni siquiera dio respuesta a la solicitud, y fue tan
solo mediante una nueva solicitud de tutela que la entidad se vio conminada a
responder el derecho de petición y reconocer un derecho que le asistía a la
demandante.

La actuación de la entidad accionada en el presente caso ha sido a todas luces

inadecuada y permite entrever la falta de coordinación que existe en sus
trámites institucionales y la obligación de atención a una población que por su
condición especial de salud es sujeto de especial protección constitucional. Es
extensa la jurisprudencia constitucional y la doctrina sobre la estrecha
relación que hay entre la satisfacción del derecho a la seguridad social y la

68 Supra. Nota al pie 36.

dignidad humana69, no solamente en el ámbito nacional sino internacional 70.
En ese sentido, es claro que la prestación es tan efectiva como los
procedimientos que permiten el acceso a ella, por lo que la imposición de
barreras institucionales injustificadas que dificultan el goce de una prestación
dilatando su obtención en el tiempo constituyen una afrenta a la dignidad de
la persona que la pretende.

Es por este motivo que la autorización del pago de la prestación por parte de
COLPENSIONES en cumplimiento de una orden judicial en otro proceso no
abarca el daño generado a los derechos fundamentales de la accionante. En
efecto la entidad no solo extendió en el tiempo el perjuicio a su mínimo vital,
sino que la sometió a una larga y angustiosa espera en la que no solo ha tenido
que enfrentar las dolencias propias de una enfermedad catastrófica que la ha
sometido a varias cirugías de gran envergadura manteniéndola alejada de su
ejercicio profesional por más de un año, sino que ha tenido que hacerlo
realizando diligencias administrativas y judiciales por cuenta de la actuación
de la entidad estatal.

En el asunto bajo examen, la enfermedad que tiene la accionante es una

enfermedad catastrófica e incurable en la que, según explica el Instituto de
Evaluación Tecnológica en Salud, solo el 23% de las personas con cáncer
metastásico de mama sobreviven más de 5 años tras el diagnóstico 71.

Lo anterior, resalta aún más la extensión y gravedad de la vulneración de los

derechos fundamentales de la accionante, y llama la atención de esta Corte la
repetida y reprochable actuación de COLPENSIONES al exigir una
formalidad excesiva a un sujeto que no solo padece de una enfermedad
catastrófica, sino que a juicio de un médico especializado en salud
ocupacional o medicina laboral cuenta con pocas probabilidades de
rehabilitación, en desconocimiento de su deber de (i) adelantar el estudio de la
pretensión económica de la afiliada una vez recibida la información pertinente
para ello por parte de la EPS y (ii) de comunicación con los diferentes actores
del Sistema para lograr la materialización plena de los derechos
fundamentales de sus afiliados que dependen de las prestaciones a su cargo.

Visto lo anterior, la Sala reitera la existencia de un deber de coordinación que

le asiste a las Entidades Promotoras de Salud y las Administradoras de Fondos
de Pensiones en aras de lograr la realización de los principios que inspiran el
Sistema General de Seguridad Social y los derechos fundamentales de la
69 Cfr., sentencias T-311 de 1996, T-658 de 2008 y T-419 de 2015, entre otras.
70 Al respecto, puede consultarse la Observación General No. 19 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales (CDESC), sobre “El derecho a la seguridad social (artículo 9)”: “Las condiciones para acogerse a las
prestaciones deben ser razonables, proporcionadas y transparentes. […] Las prestaciones deben concederse
oportunamente, y los beneficiarios deben tener acceso físico a los servicios de seguridad social con el fin de obtener las
prestaciones y la información, y hacer las cotizaciones cuando corresponda. Debe prestarse la debida atención a este
respecto a las personas con discapacidades, los trabajadores migrantes y las personas que viven en zonas remotas o
expuestas a desastres, así como en zonas en que tienen lugar conflictos armados, de forma que también ellas puedan
tener acceso a estos servicios”. Disponible en: https://www2.ohchr.org/english/bodies/cescr/docs/gc/e.c.12.gc.19_sp.doc
71 Instituto de Evaluación Tecnológica en Salud, Análisis de Impacto Presupuestal de Capecitabina para el manejo del
cáncer de mama, [Internet]. 2013 oct; 3. Disponible en:
http://www.iets.org.co/Archivos/Informe%20AIP%20Capecitabina%20VF%20(1).pdf
población a su cargo. Este deber conlleva la obligación de dichas entidades de
adelantar plataformas, protocolos o mecanismos de comunicación
interinstitucional que reduzcan los trámites a los que se ven expuestos sus
usuarios y que aumenten la eficacia y eficiencia de dichos procesos.

Adicionalmente, a juicio de esta Sala de Revisión debe darse un trato

adecuado a los usuarios del Sistema de Seguridad Social que padecen una
afectación seria en su estado de salud cuyo pronóstico de recuperación es
desfavorable y/o soportan una enfermedad catastrófica o en estado terminal 72.

Por lo tanto, la Sala encuentra necesario advertir a COLPENSIONES que los

trámites que impongan la presencia física de quienes se encuentran en estado
de incapacidad deben ser los estrictamente necesarios para materializar su
derecho a la seguridad social sin afectar otros derechos fundamentales.

Por lo tanto, se revocarán los fallos de instancia que negaron el amparo

pretendido, y se concederá la protección del derecho fundamental a la
seguridad social, a la vida digna y a la salud de la accionante. No obstante lo
anterior, teniendo en cuenta que COLPENSIONES ya accedió al pago de los
subsidios de incapacidad reclamados por la señora Yolanda Murillo Rojas,
correspondientes al periodo causado después de haberse superado 180 días de
incapacidad continuos (15 de mayo de 2019) la Corte encuentra que la entidad
accionada no allegó prueba alguna del desembolso o del pago efectivo de las
incapacidades adeudadas a la señora Murillo. Por lo tanto, esta Corporación
reiterará la orden dada por el Juzgado Séptimo Civil del Circuito de Bogotá en
la sentencia del 28 de mayo de 2020 en el sentido de ordenarle a
COLPENSIONES a que, si aún no lo ha hecho, mediante su representante
legal y/o quien haga sus veces proceda a cancelar los subsidios de incapacidad
dejados de pagar a la señora Yolanda Murillo Rojas causados entre el día 180
y el día 540 de incapacidad continuos según la prescripción médica del galeno
tratante, en el término de cinco (5) días hábiles siguientes a la notificación de
este fallo.

Asimismo, dada la gravedad de la afectación del derecho fundamental a la

dignidad humana de la señora Murillo y con el fin de prevenir en el futuro que
sus afiliados se vean expuestos a una vulneración de la magnitud observada en
el presente caso73 como consecuencia de la imposición de barreras
administrativas o institucionales, se exhorta a COLPENSIONES a que ajuste
(i) los trámites internos que involucren la atención de personas en estado de
incapacidad, eliminando en la mayor medida posible la participación directa
de la persona afectada en su salud, especialmente, en los trámites que
72 Ver, Sentencia T-248 de 2015.
73 Es de recordar que la Corte en la SU-677 de 2017 indicó: “la carencia actual de objeto no es óbice para que la Corte,
si lo considera pertinente, analice si existió una vulneración y como autoridad suprema de la jurisdicción constitucional
determine el alcance y deber de protección de los derechos fundamentales invocados, con el fin de prevenir futuras
violaciones”. En ese sentido, a pesar de que en el presente caso no opera el fenómeno de la carencia actual de objeto, es
preciso que la Corte adopte las medidas necesarias para prevenir a futuro la imposición de este tipo de barreras
administrativas a las personas que por su estado de salud han sido incapacitadas por más de 180 días y que afectan de
manera sustancial el goce de sus derechos fundamentales a la seguridad social, a la vida digna, a la salud y al mínimo
vital.
involucren su presencia física en sus sedes y (ii) los protocolos de
comunicación dentro del sistema, con el fin de obtener directamente de las
otras entidades o del empleador, la información requerida para adelantar de
oficio los trámites para el pago del subsidio de incapacidad.

9. Síntesis de la decisión

En el presente caso se observa claramente la imposición de una barrera

administrativa -arbitraria e irrazonable- que vulnera los derechos
fundamentales de la señora Murillo. Según encontró la Sala, la documentación
e información exigida por COLPENSIONES era innecesaria para adelantar la
gestión de determinación del subsidio de incapacidad, puesto que la entidad ya
la tenía y en caso de serle insuficiente, pudo haber obtenido la faltante de
manera directa con la EPS o con su empleador.

Las entidades del sistema deben encaminar sus actuaciones hacia la reducción
paulatina, en la mayor medida posible, de las diligencias personales que deben
realizar los afiliados que superan los 180 días de incapacidad. Una
incapacidad tan prolongada aumenta considerablemente el estado de
vulnerabilidad de las personas y el SGSSS y sus actores deben ser sensibles a
esta afectación.

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte

Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de
la Constitución,

RESUELVE:

PRIMERO.- REVOCAR el fallo proferido el 16 de enero de 2020 por el

Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá D.C. -Sala Civil-, que
confirmó la decisión del 28 de noviembre de 2019 del Juzgado 3º Civil del
Circuito de Bogotá D.C., que declaró improcedente la acción de tutela incoada
por Yolanda Murillo Rojas en contra de COLPENSIONES y otros.

En su lugar, CONCEDER la protección del derecho fundamental a la

seguridad social, a la vida digna y a la salud de la accionante.

SEGUNDO.- ORDENAR a la Administradora Colombiana de Pensiones -

COLPENSIONES a que, si aún no lo ha hecho, mediante su representante
legal y/o quien haga sus veces proceda a cancelar los subsidios de incapacidad
dejados de pagar a la señora Yolanda Murillo Rojas causados entre el día 180
y el día 540 de incapacidad continuos según la prescripción médica del galeno
tratante, en el término de cinco (5) días hábiles siguientes a la notificación de
este fallo.
TERCERO.- EXHORTAR a la Administradora Colombiana de Pensiones -
COLPENSIONES a que, conforme a lo dispuesto en la parte motiva de la
presente providencia, ajuste: (i) los trámites internos que involucren la
atención de personas en estado de incapacidad, eliminando en la mayor
medida posible la participación directa de la persona afectada en su salud,
especialmente, en los trámites que involucren su presencia física en sus sedes,
y ii) los protocolos de comunicación dentro del sistema, con el fin de obtener
directamente de las otras entidades o del empleador, la información requerida
para adelantar de oficio los trámites para el pago del subsidio de incapacidad.

CUARTO.- LÍBRENSE por Secretaría General las comunicaciones de que

trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí
contemplados.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General
 ANEXO I- Información relacionada en el portal web de
COLPENSIONES en la que se explica a los afiliados cómo realizar los
trámites y se detallan los requisitos exigidos para realizar solicitud de
prestaciones económicas como lo es la “determinación del subsidio por
incapacidad”74

74 Información tomada de la siguiente dirección web:

https://www.COLPENSIONES.gov.co/pensiones/Publicaciones/proximos_a_la_pension/Pension/
tipos_de_pension_y_otras_prestaciones/determinacion_del_subsidio_por_incapacidad. Consultada el 6 de octubre de
2020.
 ANEXO II- Documento informativo de COLPENSIONES en el que se
estipulan los pasos a seguir para el reconocimiento y pago del subsidio de
incapacidad75

75 Información tomada de la siguiente dirección web: https://www.COLPENSIONES.gov.co/descargar.php?idFile=4188.

Consultada el 6 de octubre de 2020.
ANEXO III- Formulario del COLPENSIONES para la determinación del
subsidio de incapacidad76

76 Página web de COLPENSIONES: https://www.COLPENSIONES.gov.co/descargar.php?idFile=7190. Consultada el 6

de octubre de 2020.