caPítulo 8

Los economistas en el gobierno de la

economía uruguaya (1970-2020):
Medio siglo de evolución institucional
(MEF, BCU y OPP)

Marcelo Dianessi (FCEA, Udelar), Adolfo Garcé (FCS, Udelar) y

Camilo Martínez (FCEA y FCS, Udelar)1

La crisis económica de 1929 encontró a Uruguay sin una Facultad de Cien-

cias Económicas. Veinticinco años después, cuando se inició el largo pro-
ceso de estanflación que llega hasta fines de la década del sesenta (Oddone,
2010), y en buena medida como aprendizaje respecto a la crisis previa, el
país contaba con la Facultad de Ciencias Económicas y de Administración
(fcea).2 Sin embargo, seguía sin disponer de economistas profesionales.
Los institutos de la fcea tenían profesores comprometidos y talentosos,
pero casi autodidactas (fcea, 2002). El proceso de formación de econo-
mistas profesionales recién comenzó a cobrar vigor durante la década del
sesenta, en el contexto del ascenso del desarrollismo, primero, y del depen-
dentismo, poco después. El plan de estudios de 1966 marcó, en este sentido,
un punto de inflexión decisivo (Garcé, 2016).
Es recién en ese momento que se sentaron las bases institucionales para
un manejo profesional de la economía en el Estado uruguayo. La constitu-
ción de 1967 creó el Banco Central del Uruguay (bcu) y la Oficina de Pla-
neamiento y Presupuesto (opp). Por ley, en 1970, el Ministerio de Hacienda
pasó a denominarse Ministerio de Economía y Finanzas (mef). A partir de
ahí, las tres instituciones mencionadas, que comparten el gobierno de la po-
1 Alexandra Torres, licenciada en Ciencia Política, participó brillantemente en la pri-
mera parte del proceso de investigación sobre el que se apoya este texto. Tenemos
una lista extensa de agradecimientos. En primer lugar, a los jerarcas y funcionarios
que aportaron sus testimonios. Además de las 19 entrevistas en profundidad (listadas
en el anexo), tuvimos breves conversaciones telefónicas durante el mes de setiembre
de 2020 con Horacio Bafico, Gustavo Michelín, Juan Moreira, Diego Aboal y Marcela
Bensión. En segundo lugar, nos beneficiamos de los comentarios de las coordinadoras
del libro y de los demás autores durante sucesivos seminarios organizados en el Iecon
y de los de Gabriel Oddone a una versión anterior de este documento. El rubro erro-
res y omisiones, desde luego, nos corresponde.
2 Ley n.o 8.865, 13 de julio de 1932.

257
lítica económica en equilibrios cambiantes de acuerdo a las circunstancias,
experimentaron desarrollos institucionales intensos. Poco a poco, los eco-
nomistas fueron ingresando a estas instituciones. Como se verá, a medida
que ganaron influencia política, los economistas fueron contribuyendo a
transformarlas. Al cabo de medio siglo de desarrollo institucional, el país
cuenta con tres estructuras política y técnicamente potentes, que contribu-
yen decisivamente a que, con independencia del signo ideológico del elenco
de gobierno, la política económica se maneje profesionalmente.
Tanto la opp como el bcu, en el contexto de la conmemoración de sus
cincuenta años de instalación, han merecido la atención de distintos equi-
pos de investigación. Bértola y sus colaboradores (2018), siguiendo la huella
de algunos trabajos previos (Garcé, 2002, 2014; Álvarez, 2008), ofrecieron
una reconstrucción de la dinámica reciente de la opp. Otros dos equipos
trabajaron sobre la evolución del bcu desde su fundación hasta el 2017.3
Gracias a estos esfuerzos disponemos de un panorama global de dos de las
tres instituciones que inciden directamente en la política económica. Sin
embargo, hasta la fecha, no hay estudios sistemáticos sobre el desarrollo del
mef. Este capítulo se apoya en la acumulación anterior, pero pone especial
énfasis en la reconstrucción de la dinámica institucional del mef.
Hay muchas maneras de narrar una historia. Hemos privilegiado una
dimensión específica. Nos interesó especialmente entender de qué modo
fueron ingresando economistas en estas instituciones y de qué manera se
fueron conformando las oficinas técnicas en las que los economistas se han
ido desempeñando. Este énfasis no es novedoso. A partir de la década del
noventa del siglo xx, en el marco de un creciente interés por el papel de los
expertos en las élites en el gobierno se fue acumulando una literatura po-
tente acerca de las razones globales y peculiaridades locales del ascenso de
los economistas.4 Como se verá, decidimos reservar el término economista
para denotar a personas que han cursado estudios universitarios en Econo-
mía, ya sea de grado o posgrado.5
3 Uno de los equipos estuvo integrado por Ariel Banda, Julio de Brun, Gabriel Oddone
y Juan Andrés Moraes. El otro por Silvana Harriet (coordinadora), Adolfo Garcé, Ni-
colás Posé y Milton Torreli.
4 El mejor libro sobre los desafíos contemporáneos de la tecnocracia a escala global
es Bertsou y Caramani (2020). Sobre expertos y política en América Latina hay mu-
cha bibliografía, desde Drake (1989) a Dargent (2015), pasando por Centeno y Silva
(1998) y Montecinos y Markoff (2016). Un repaso muy ordenado de la literatura la-
tinoamericana sobre el tema, con breves pero provocativos estudios de caso, puede
leerse en Estrada Álvarez y Puello-Socarrás (2005).
5 Cualquier historia de los especialistas en Economía no titulados, es decir, previos a la
fundación de la fcea y a la institucionalización de esta disciplina, debe incluir algu-

258 caPítulo 8. Los economistas en el gobierno de la economía uruguaya (1970-2020)

 La intersección entre los procesos económicos y su dimensión simbólica
merece una hipótesis interpretativa adicional. A lo largo del siglo xx, Es-
tado y mercado tuvieron equilibrios móviles. Después de la crisis de 1929,
el papel del Estado tendió a crecer. A partir de la década del setenta, se ve-
rificó un ciclo de retracción del Estado. Este movimiento pendular estuvo
estrechamente asociado al ciclo de auge y declive del paradigma keynesiano
(Hall, 1989). América Latina y, en ese contexto, Uruguay no fueron la ex-
cepción. Tras un ciclo de fortalecimiento del Estado legitimado y teorizado
por el estructuralismo cepalino vino el «ajuste estructural» inspirado en el
llamado «Consenso de Washington» (Bértola y Ocampo, 2013, p. 260). El
giro a la izquierda de comienzos del siglo xxi volvió a dar un nuevo impul-
so a la intervención estatal en la economía.
Entre las ideas de los economistas y la política económica hay una rela-
ción estrecha. Por un lado, los economistas dejan la huella de sus creencias
y modelos en la política económica: al decir de John Maynard Keynes: «las
ideas de economistas y filósofos políticos, tanto cuando tienen razón como
cuando están equivocadas, son más poderosas de lo que comúnmente se
entiende».6 Por el otro, los procesos económicos concretos influyen en el
perfil de los economistas más demandados desde el Estado. Durante los ci-
clos asociados al liberalismo económico tiende a aumentar la demanda de
expertos en macroeconomía y comercio exterior. Los ciclos dirigistas favo-
recen el ascenso a cargos de gobierno de economistas especializados en pla-
nificación y regulación. La historia del último medio siglo del gobierno de
la economía uruguaya aporta evidencia en respaldo de esta interpretación.

nos nombres que tuvieron especial destaque en la cátedra o la gestión pública. Entre
ellos cabe mencionar a Carlos de Castro (primer catedrático de Economía Política en
la Facultad de Derecho), Eduardo Acevedo Vásquez (catedrático de Economía Políti-
ca, rector, ministro), Eduardo Acevedo Álvarez (otro funcionario fundamental, hijo
del anterior), Pedro Cosio (figura clave en el «primer» batllismo), Gabriel Terra (cate-
drático de Economía Política, ministro, presidente) y Julio Martínez Lamas (determi-
nante en el desarrollo de las estadísticas económicas, autor de Riqueza y pobreza en el
Uruguay, único denominado economista por Arturo Scarone en su detalladísima obra
Uruguayos contemporáneos).
6 En la última página de The general theory of employment, interest and money, escribió
John Maynard Keynes: «the ideas of economists and political philosophers, both when
they are right and when they are wrong, are more powerful than is commonly unders-
tood» (Keynes, 2013[1936], p. 383).

Marcelo Dianessi • aDolfo Garcé • caMilo Martínez 259

Los economistas y el gobierno de la economía desde
el desarrollismo al liberalismo (1970-1984)
Cuando llegamos, lo que había era la cide.
Juan Ignacio García Peluffo

El viejo Ministerio de Hacienda, creado por ley el 8 de marzo de 1830, pasó

a llamarse Ministerio de Economía y Finanzas mediante el artículo 103 de
la Ley n.o 13.835 (Rendición Nacional de Cuentas del ejercicio 1968), del
7 de enero de 1970. El cambio de nombre es una manifestación del cam-
bio experimentado en el terreno del pensamiento económico en Uruguay
durante la década del sesenta. Forma parte de la onda expansiva del desa-
rrollismo y pone de manifiesto que, para la élite política de la época, había
llegado la hora de modernizar la gestión de la política económica.
La pulsión modernizadora hunde sus raíces en los veinte años previos.
Por cierto, era una preocupación compartida por los profesores de la fcea.
Carlos Quijano venía insistiendo sobre la importancia de modernizar el
gobierno de la política económica al menos desde fines de la década del
veinte. Nilo Berchesi, docente de Finanzas Públicas, durante su breve ac-
tuación como ministro de Hacienda (1949-1951) había intentado montar
una oficina de planificación y racionalizar la gestión presupuestaria, que
constituía el verdadero centro de sus preocupaciones (Garcé, 2002, p. 31).
Juan E. Azzini, también profesor de Finanzas Públicas y funcionario de la
Inspección de Hacienda del ministerio desde 1951 (Pascale, 2008, p. 77), en
1956 escribía sobre la necesidad de transformar la estructura del Ministerio
de Hacienda.7
La importancia de modernizar la gestión de la economía, armonizando
las diferentes políticas, cobró un fuerte impulso en el contexto de la ela-
boración del Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social 1965-1974
(pndes) de la Comisión de Inversiones y Desarrollo Económico (cide). Asi-
mismo, como parte de las reformas administrativas propuestas, se incluyó
la transformación del Ministerio de Hacienda en Ministerio de Economía:
«El Ministerio de Economía, además de las funciones típicas del Ministerio
de Hacienda, tendrá a su cargo la orientación de la ejecución de la política
económica y financiera» (cide, 1966, p. 307). Además, el pndes preveía un
7 Escribió Azzini: «En materia económico-financiera los procedimientos y sistemas
empleados responden a tentativas aisladas, y las soluciones se toman frente a cada
problema en forma parcializada y en la mayor parte de las veces, sin conocer de una
manera medianamente aceptable sus posibles repercusiones y su conexión con la rea-
lidad integral del país» (1956, p. 275).

260 caPítulo 8. Los economistas en el gobierno de la economía uruguaya (1970-2020)

amplio conjunto de transformaciones normativas e institucionales dirigidas
a mejorar el sistema presupuestal, la administración y el contralor financie-
ro-patrimonial (cide, 1966, pp. 313-314).
El cambio de nombre, de Hacienda a Economía y Finanzas, encierra una
paradoja. Por un lado, hunde sus raíces en el pndes de la cide y forma parte
del proceso de legitimación de la economía activado por el pensamiento
desarrollista. Por el otro, se produce cuando el pensamiento liberal impul-
sado desde las universidades de Estados Unidos y por el Fondo Monetario
Internacional (fmi) ya habían comenzado a ganar más terreno en Uruguay
debido a la conversión de la lista 15, que había sido el principal baluarte del
«dirigismo» y el proteccionismo, al liberalismo económico.8 De hecho, le
corresponde a Francisco Forteza,9 un político muy cercano a Jorge Batlle y
de orientación liberal, liderar el cambio de denominación.
Hacia fines de la década del setenta, por tanto, en el contexto del cre-
ciente prestigio adquirido por la economía como disciplina, la élite política
y académica se mostraba decidida a impulsar cambios en las estructuras del
Estado para modernizar la gestión de la política económica. La creación del
bcu y la incorporación de la cide a la administración pública con el nom-
bre de Oficina de Planeamiento y Presupuesto en la Constitución de 1967
fueron dos señales muy claras en esta dirección. La tercera señal fue el cam-
bio de nombre del Ministerio de Hacienda. Las tres transformaciones están
estrechamente vinculadas a la influencia del trabajo de planificación desa-

8 En el avance del liberalismo es clave el cambio ideológico que empieza a ocurrir den-
tro del Partido Colorado, que había sido el baluarte del «dirigismo». Jorge Batlle y
Francisco Forteza juegan un papel especialmente relevante. Junto a ellos, Alejandro
Végh Villegas y Ted Beza componen los nodos fundamentales de la red informal que
propició el avance del liberalismo económico en los gobiernos de fines de los sesenta
y comienzos de los setenta. El papel de Jorge Batlle ha sido señalado muy frecuente-
mente. Él ya era muy crítico del «dirigismo» y del proteccionismo a comienzos de
los cincuenta. Sin embargo, consolidó su visión y la profundizó gracias su contacto
familiar con la élite empresarial argentina. Gracias a su suegro, el industrial argenti-
no Raúl Lamuraglia, Jorge Batlle tuvo contacto durante la década del cincuenta con
economistas liberales argentinos de primer nivel. Además, en 1957, en el campo de
su suegro, Batlle pudo conversar largamente sobre temas económicos nada menos
que con Von Hakey, que había sido invitado a dictar conferencias (Rodríguez Metral,
2017, pp. 71-73). Hay muy poca información sobre Sterie T. Beza. Era norteamericano
y trabajó entre 1961 y 1994 en el Departamento del Hemisferio Occidental del fmi.
9 Francisco Forteza fue subsecretario del Ministerio de Hacienda entre 1967 y 1970.
Según recuerda Steneri, «hacía unas grandes cenas en su casa y reunía gente para dis-
cutir de economía» (entrevista realizada el 1.o de junio de 2020). En 1972, al comienzo
de la presidencia de Juan María Bordaberry, asumió la titularidad del mef hasta la
ruptura de la 15 con el presidente.

Marcelo Dianessi • aDolfo Garcé • caMilo Martínez 261

rrollado durante el primer lustro. Sin embargo, como se verá más adelante,
pese a tener el sello desarrollista como marca de origen, durante los años
siguientes estas tres instituciones —mef, opp y bcu— tendrán una partici-
pación muy importante en la liberalización de la economía.

«¿Qué es un economista?»
A comienzos de los setenta se verificó un punto de inflexión en la trayecto-
ria de los economistas. Por un lado, aumentó la oferta: comenzaron a egre-
sar los primeros licenciados en Economía del plan de estudios de 1966, que
diferenció claramente, por primera vez, las carreras de economista y de con-
tador. Por el otro, empezó lentamente a aumentar la demanda: fueron cam-
biando algunas estructuras del Estado, reflejando la creciente preocupación
por la modernización de la gestión pública de la élite dirigente. Cancillería
y opp fueron las dos instituciones que alojaron a los primeros economistas.
El año 1971 es un momento clave. El 19 de agosto, Carlos Steneri, Isi-
doro Hodara, Waldemar Sarli y Alfredo Echegaray se graduaron con una
tesis sobre Plusvalía agropecuaria del Uruguay 1930-1954.10 Según recuerda
Steneri, contaron con el apoyo para esta investigación del Departamento de
Investigaciones Económicas del bcu, que había pasado desde el Banco de
la República Oriental del Uruguay (brou) a la nueva institución. No había
calculadoras: «Todos los cálculos los hicimos a mano, lápiz Faber y goma de
pan».11 El 30 de setiembre fue el turno de Jorge Caumont y Heber Camelo.
Pero ninguno de los seis primeros economistas del plan 1966 tenía un hori-
zonte laboral claro.
Muchos jerarcas de la época no tenían todavía un conocimiento cabal
sobre la profesión de economista. Así lo recuerda Caumont:
En 1972 Bordaberry designó a Ricardo Zerbino y Alberto Bensión como
director y subdirector respectivamente de la opp. Bensión había sido profe-
sor nuestro en la facultad, así que ingresé a opp. A mediados de año asume
el contador Moisés Cohen en sustitución de Zerbino. Al hacer la recorrida
por la oficina nos presentamos y le dije que era economista. Me dijo: «¿Qué
es un economista?». Le expliqué y, de paso, le recomendé a Steneri.12
En la Caja de Profesionales no tenían información sobre la nueva carre-
ra. Dijo Steneri:

10 Agradecemos la información a Bedelía y al servicio de Biblioteca de la fcea.

11 Entrevista a Carlos Steneri, realizada el 1.o de junio de 2020.
12 Entrevista a Jorge Caumont, realizada el 16 de setiembre de 2020.

262 caPítulo 8. Los economistas en el gobierno de la economía uruguaya (1970-2020)

 Nos recibimos. Nos fuimos a inscribir a la Caja de Profesionales y nos dije-
ron que los egresados de la Universidad del Trabajo no eran profesionales.
Se confundieron porque la utu daba cursos de perito mercantil.13
Es en ese contexto que deciden acudir al decano de facultad. Federico
Slinger asumió personalmente la tarea de facilitar la inserción profesional
de los primeros graduados. Steneri relató esos primeros contactos con el
mundo del Estado:
Slinger nos llevó a hablar primero con el ministro de Economía, doctor
Fleitas […]. «¿Ustedes saben cómo se calcula el tipo de cambio en Uru-
guay?», nos dijo. No teníamos ni idea. Tocó un timbre para llamar a la
secretaría. «Alicia, ¿me traés el precio de la lechuga verde?». Entonces
nos dijo: «Yo todos los días, antes de que abra el mercado de cambio en
el brou, llamo a mis amigos cambistas y les pregunto a cuánto está la le-
chuga». Hablaba con varios y quince minutos antes de la una llamaba al
brou y les decía un 10% más barato […]. Así se fijaba el tipo de cambio
oficial. Nos fuimos de ahí. A los pocos días vamos a hablar con el canci-
ller Mora Otero. Llegamos a Cancillería, nos atiende. No nos hizo sentar.
Nos dijo que era muy interesante todo. «Yo los llamo en unos días». […]
Nos fuimos, pero a los pocos días nos llama Slinger y nos dice que Mora
Otero tiene cargos con Lacarte Muró en alalc y otros en una oficina de
Comercio Exterior con González Casal. Con Caumont y Sarli fuimos con
Lacarte Muró. Hodara y Echegaray fueron a trabajar a Comercio Exterior,
que arrancó en Industria y Energía y que la estaban pasando para la Can-
cillería. Camelo era funcionario del bcu, así que se quedó ahí y luego pasó
a cepal.14
La Cancillería, por tanto, fue la primera pista de aterrizaje institucional
de los economistas del plan 66. La opp, dirigida por Zerbino y Bensión, dos
expertos que habían trabajado intensamente en el pndes de la cide, tam-
bién captó economistas. Steneri y Caumont ingresaron más tarde a la ofi-
cina por iniciativa de Alberto Bensión, que ya los conocía por su actuación
como docente en la fcea. No eran tiempos sencillos para los profesionales
universitarios que trabajaban en el Estado. Según Steneri, «todos nosotros
teníamos la letra c, así que íbamos a firmar cada quince días a la Dirección
de Inteligencia y Enlace». De todos modos, en 1975 apareció una oportu-
nidad inesperada: dos becas para ir a estudiar a la Universidad de Chicago.
Jorge Caumont y Carlos Steneri emprendieron el viaje. Dijo Steneri:
Un día viene Caumont y me dice que hay dos becas para ir a Chicago. Fui-
mos juntos. Llegamos el 1.o de enero de 1975. Estuvimos dos años en Chi-
13 Entrevista a Carlos Steneri, realizada el 1.o de junio de 2020.
14 Idem.

Marcelo Dianessi • aDolfo Garcé • caMilo Martínez 263

 cago, haciendo una Maestría en Política Monetaria. El primer día de clase
tuvimos la materia 301: Milton Friedman de profesor.15
Caumont y Steneri regresaron en 1977. Según Hodara, el clima en el
pensamiento económico dentro de la opp había empezado a cambiar: «em-
pezó a ser menos predominante la idea de que el encerramiento comercial
era bueno».16 Efectivamente, desde fines de la década del sesenta, algunos
economistas que habían participado en la experiencia de la cide habían vi-
rado hacia el liberalismo (Garcé, 2002, pp. 93, 133-134). De todos modos,
los economistas liberales seguirán siendo minoría por mucho tiempo.

MEF, OPP y BCU, tres instituciones en equilibrio inestable

Los primeros economistas profesionales se fueron incorporando, poco a
poco, a las nuevas instituciones creadas durante el segundo lustro de los
sesenta a partir de la onda expansiva del desarrollismo. Las tres institucio-
nes se fueron fortaleciendo técnicamente durante los años setenta. Además,
adelantando un patrón que será muy visible en todo el lapso estudiado, sus
respectivos niveles de influencia en la política económica serán cambiantes.
El papel político de cada una dependerá de varios factores, desde la orien-
tación general de la política económica a la personalidad y prestigio de sus
jerarcas.
El mef fue especialmente importante en la definición de rumbos de la
economía durante el primer pasaje de Alejandro Végh Villegas. Para él, el
ministerio debía ocuparse esencialmente de los temas de hacienda. En con-
sonancia con esta visión, adoptó algunas medidas de liberalización que die-
ron el tono a la época. La más importante de todas ellas fue la liberalización
del mercado de cambios, ordenada desde mef al bcu. Esta decisión marcó
el inicio de un viraje decisivo en la historia reciente de la política económica
y representa el punto máximo de la influencia política del mef durante la
dictadura.
La influencia política de este ministerio no estaba respaldada por una
capacidad técnica destacada. De todos modos, existía una Asesoría Econó-
mico-Financiera en la que trabajaba más de una docena de profesionales.
Entre los contadores hay que mencionar a Dina Barros de Sanguinetti, que
ejercía la dirección de la oficina a comienzos de los ochenta, Juan Alberto
Moreira, Domingo Iribarne, Ricardo Gómez, Diego Cardozo, Luis García
Troise y Yamandú Patrón. Entre los economistas cabe recordar a Ana María

15 Idem.
16 Entrevista a Isidoro Hodara, realizada el 11 de junio de 2020.

264 caPítulo 8. Los economistas en el gobierno de la economía uruguaya (1970-2020)

Ibarra, Teresa Chávez, Claudio Billig, Juan Ignacio García Peluffo y Kenne-
th Coates. En 1985 se sumó también Alejandro Ramos.17
El mef y el bcu tuvieron importantes niveles de sintonía durante todo
el lapso. José Gil Díaz, durante su largo pasaje por la presidencia del bcu
(1974-1982), también impulsó la agenda liberal. Para la cúpula militar, el
brou era una institución más importante que el bcu. Permitieron, por tan-
to, que Gil Díaz se manejara con cierta autonomía. De hecho, hacia finales
de la década del setenta, el bcu tenía tanta o más influencia en la políti-
ca económica que el propio mef. Según Gustavo Licandro, durante el lapso
1978-1982, el «tronco de la política económica» fue la política cambiaria (la
«tablita»), que era definida en el bcu.18
En 1979, el directorio contrató a Larry Sjaastad para realizar una con-
sultoría sobre política comercial e invitó a Arnold Harberger de la Univer-
sidad de Chicago a dictar un seminario sobre política tributaria. También
en 1979, la institución invitó a los profesores Ronald McKinnon y Frederick
Berger. De todos modos, el esfuerzo más sistemático y ambicioso realizado
en esta época fue el acuerdo celebrado por iniciativa de Gil Díaz entre el
bcu y la Universidad de Columbia por el cual se llevó adelante, desde 1980
a 1982, y bajo la dirección del profesor Robert Mundell, un programa de
formación académica.19 La salida de Gil Díaz de la presidencia del banco
y la crisis derivada de la ruptura de la «tablita» pusieron punto final a esta
experiencia. En la misma línea estratégica de formar recursos humanos, el
bcu otorgó algunas becas. Por ejemplo, Michele Santo viajó en 1982 a cur-
sar el programa de doctorado de la Universidad de Chicago.
La opp también se fortaleció durante estos años. En particular, siguió
incorporando economistas. Según Steneri, «prácticamente todos los eco-
nomistas estaban en la Oficina de Planeamiento y Presupuesto».20 Ariel
Davrieux,21 que había trabajado durante toda la década del sesenta en la
17 Entrevista a Alejandro Ramos, realizada el 23 de setiembre de 2020.
18 Entrevista a Gustavo Licandro, realizada el 24 de junio de 2020.
19 Entre otros, cursaron ese programa Ariel Davrieux, Ramón Díaz y Ana María Teja.
Los cursos se dictaban en español, con traducción simultánea.
20 Entrevista a Carlos Steneri, realizada el 1.o de junio de 2020.
21 Ariel Davrieux tuvo, desde sus años de estudiante, un interés muy particular por la
matemática y las estadísticas económicas. Egresó de la fcea en setiembre de 1961.
Un poco antes, ya había ingresado al Instituto de Economía para colaborar en la pre-
paración del Plan de Desarrollo. Casi al mismo tiempo ingresó a la Dirección de Es-
tadística del Ministerio de Hacienda. Allí trabajó con Julio Fittipaldo, que había sido
designado por el ministro Azzini como director para darle un nuevo impulso a esa
tarea. Según el testimonio de Davrieux, a comienzos de los sesenta había en la Direc-
ción de Estadística de Hacienda unos veinte funcionarios, generalmente contadores,

Marcelo Dianessi • aDolfo Garcé • caMilo Martínez 265

modernización de las estadísticas del Ministerio de Hacienda,22 pasó a la
opp en 1972, después del alejamiento de la lista 15 de responsabilidades de
gobierno. Según su testimonio, en el momento de su ingreso a esta oficina,
había al menos una decena de economistas:
Estaba mucho más surtido que el Ministerio de Economía. Entró gente
nueva como Steneri y Caumont. Más tarde ingresaron la contadora Rosa-
rio Medero y Edgardo Favaro, por ejemplo. Estaba Ana María Teja, Alicia
Melgar, estaba mi hermano, que estaba desde antes, que lo había llamado
Bensión. Había un conjunto de unos diez-doce economistas. También ha-
bía ingenieros con dedicación al tema, arquitectos e ingenieros agrónomos.
Tenía mucho más equipo que otros lados. […] Algunos de los técnicos de
opp habían ingresado al Estado antes, en un llamado a concurso para con-
tadores-economistas (plan 54) del bps realizado en 1959.23
El fortalecimiento técnico de la opp es consistente con la valoración po-
lítica que los propios militares tenían de la función de planeamiento. Agre-
ga Davrieux:
Los militares le dieron mucha importancia a la opp. Decían algo así como
que la información es poder y la información estaba en Planeamiento y
una de las decisiones de los militares por su cuenta, sin ningún asesora-
miento de afuera, era que el Estado Mayor tenía que tener la información.
Entonces, el Estado Mayor era Planeamiento y la información era la Di-
rección de Estadística, el actual ine. Entonces el ine pasó a depender de
Planeamiento, que ya era otra cosa.24
La opp, respaldada políticamente por los militares y fortalecida técnica-
mente, jugó un papel relevante en las políticas públicas durante la dictadu-
ra. Mediante el Acto Institucional n.o 3, dictado el 1.o de setiembre de 1976,
la opp pasó a denominarse Secretaría de Planeamiento, Coordinación y Di-
fusión (seplacodi). Entre 1973 y 1976, organizó diversos «cónclaves» para
evaluar la marcha del Plan Nacional de Desarrollo 1973-1977. En 1977, en
el Cónclave de Solís, se formularon los lineamientos generales del Plan de
Desarrollo 1977-1982. Este plan, sensiblemente más breve que los dos an-
teriores (apenas unas sesenta páginas), aunque reafirma la estrategia gene-

sin formación estadística. El último anuario se había publicado en 1944… En 1962,

gracias al estímulo de Mario Bucheli e Israel Wonsewer, obtuvo una beca para estu-
diar en Francia: «Once meses corridos, en el Centro de Estudios de Programas Econó-
micos. Ahí se enseñaba matemática a un nivel muy alto».
22 Sobre la evolución del sistema estadístico nacional, ver http://www.ine.gub.uy/web/
guest/la-institucion
23 Entrevista a Ariel Davrieux, realizada el 3 de julio de 2020.
24 Idem.

266 caPítulo 8. Los economistas en el gobierno de la economía uruguaya (1970-2020)

ral del plan anterior, representa un nuevo avance hacia una estrategia de
liberalización de la economía (Garcé, 2002; Bértola, 2018, pp. 137-143). De
todos modos, durante estos años, seplacodi llevó adelante una política de
promoción de desarrollo regional. Se destacan, desde este punto de vista,
los programas para el área Tacuarembó-Rivera y vértice noroeste (Bértola,
2018, pp. 148-151).
En suma, el breve pero intenso ciclo desarrollista, plasmado en el pndes
de la cide, tuvo un alto impacto en las estructuras del Estado relacionadas
con el gobierno de la economía. En 1967 se crea la opp a partir de la cide y
el bcu a partir del brou. En 1970 el Ministerio de Hacienda se convierte en
Ministerio de Economía y Finanzas. Los primeros economistas egresados
con el plan 66 fueron encontrando oportunidades laborales en estos orga-
nismos y en la Cancillería. Para coordinar entre las tres instituciones se ins-
taló la práctica de reunir a sus jerarcas una vez por semana. Las reuniones
del «equipo económico» se realizaban en la opp. Como se verá a continua-
ción, esta práctica se mantendrá durante la fase siguiente.

La «edad de oro»: economistas y ajuste estructural

(1985-2004)
Los años del «ajuste estructural» fueron la edad de oro de los economistas.
Esta tendencia se manifestó intensamente en América Latina, región carac-
terizada por una larga tradición tecnocrática de amplia trayectoria (Baud,
1998; Dargent, 2020). En el incremento de la influencia de los economistas
no puede ignorarse el papel de instituciones como el fmi, el Banco Mun-
dial (bm) y el Banco Interamericano de Desarrollo (bid). Al multiplicar
sus contactos con los gobiernos y procurar influir en las políticas públicas,
estimularon la formación y el ascenso de economistas locales para actuar
como contrapartes en las negociaciones sobre los créditos y sus condicio-
nes. La formación de redes transnacionales de economistas, facilitada por
los contactos establecidos durante los programas de posgrado en el exterior,
también potenció su capacidad de influencia (Montecinos, Markoff y Álva-
rez-Rivadulla, 2016). Este patrón general también se verificó en Uruguay.

Sanguinetti 1: equipo económico y desafíos macroeconómicos

La transición desde el régimen autoritario a la democracia se realizó con
el telón de fondo de una crisis económica multidimensional.25 Para hacer

25 El punto de partida de la crisis fue el brusco abandono, el 26 de noviembre de 1982, de

la política cambiaria iniciada en 1978 (la «tablita»). El tipo de cambio pasó de 13,81 a

Marcelo Dianessi • aDolfo Garcé • caMilo Martínez 267

frente a los graves desequilibrios económicos, el gobierno designó a cua-
tro técnicos con trayectorias y especializaciones complementarias: Ricardo
Zerbino, que había actuado en la cide y luego en la opp, y tenía un vínculo
directo con el mundo empresarial, fue designado al frente del mef; Ricardo
Pascale, profesor de Finanzas de la fcea, fue nombrado presidente del bcu;
la dirección de la opp recayó en Ariel Davrieux, también profesor univer-
sitario, pero con una trayectoria de más de dos décadas en la administra-
ción pública; finalmente, Federico Slinger, exdecano de la fcea, que había
sido candidato a la vicepresidencia por la Unión Cívica en 1984 y tenía
experiencia profesional en el sistema financiero, fue designado presidente
del directorio del brou. Davrieux, Pascale, Slinger y Zerbino establecieron
una dinámica de trabajo en equipo efectiva. Habitualmente se reunían los
cuatro los lunes. Según Zerbino, «el equipo económico tenía una enorme
cohesión».26
Kenneth Coates, que había tenido un estándar muy alto de formación
para la época y había acumulado experiencia como asesor ministerial, fue
propuesto por Ricardo Zerbino como director del bm. De acuerdo a su testi-
monio, el ministro prefería que Coates estuviera en Washington para poder
tener un canal directo de comunicación con los organismos internacionales
y con los bancos acreedores en tiempos en que el problema de la deuda ex-
terna era de extraordinaria gravedad. En 1989, fue sustituido en esta labor
por Carlos Steneri.27
Aunque cada institución desempeñó un papel relevante, la opp siguió
siendo en esos años particularmente potente. Esto fue así por la combina-
ción de dos factores, uno personal y otro institucional. Davrieux, su direc-
tor, era el que más experiencia tenía en la gestión pública. La opp se había
fortalecido técnicamente más que el mef y que el bcu durante la dictadura.
El proceso de ingreso de economistas a la opp, que venía desde los años
20 pesos tres días después, pero siguió subiendo hasta superar los 33 pesos a fines de
1982. Entre 1982 y 1984 el pbi cayó un 15,7%. La tasa de desempleo en 1983 llegó a
16%. Los salarios reales cayeron 30% entre 1983 y 1984. El déficit fiscal en 1984 trepó
al 9,5% del pbi. La inflación rondaba el 70% anual. La crisis también sacudió el siste-
ma financiero. El endeudamiento interno llegó a niveles inéditos. Según el testimonio
de Davrieux, «la situación al final del 84 era realmente de las peores. En diciembre
del 84 venció toda la deuda externa por incumplimiento. No fue default porque los
acreedores decidieron concederle a Végh seis meses de prórroga hasta junio del 85».
26 Entrevista a Ricardo Zerbino, realizada el 11 de octubre de 2019.
27 Steneri fue representante financiero de Uruguay en los Estados Unidos entre 1989 y
2010. En 2005 fue nombrado director de la Unidad de Gestión de Deuda del mef,
cargo que desempeñó hasta el 2010. Ver http://www.fundmediterranea.org.ar/ima-
ges_db/noticias_archivos/4235-CV%20Carlos%20Steneri.pdf

268 caPítulo 8. Los economistas en el gobierno de la economía uruguaya (1970-2020)

previos, no se detuvo. Ingresaron por concurso en 1986 Isaac Alfie, Gustavo
Licandro y Julio de Brum. Según el testimonio de Alfie, los economistas
que iban saliendo de la fcea, no «veían al mef: lo que se veía era la opp». Y
agrega:
opp era más fuerte que el mef. De hecho, la División Planeamiento tenía
áreas y tenía el área social, industria, comercio exterior, el agro, vivienda y
demás y eran básicamente los que tenían las relaciones con los ministerios
más allá de la División Presupuesto, que tenía: presupuesto nacional, em-
presas públicas, la cooperación internacional, las inversiones. Era una opp
muy fuerte y la verdad que hacía una cantidad de cosas.28
Efectivamente, además de jugar un papel creciente en el presupuesto,
la opp desplegó una serie importante de iniciativas. En 1987, formuló un
Programa Nacional de Mediano Plazo 1987-1989 (Bértola, 2018, pp. 158-
161). Se crearon comisiones especiales para sectores productivos como el
arroz y el azúcar (Bértola, 2018, pp. 167-167). Además, se alojó en la opp el
programa urucib, un sistema moderno de información en tiempo real para
la toma de decisiones (Ganón, 2019).
El bcu, por su parte, puso un énfasis muy especial en evitar la propa-
gación de la crisis del sistema bancario. A lo largo de estos años acudió al
expediente de capitalizar instituciones financieras, entre ellas el Banco de
Italia y del Río de la Plata, Banco Pan de Azúcar, River Trade Casa Bancaria,
Banco Comercial, Banco Caja Obrera y ubur (Pascale, 2012, pp. 81-142).
Según Pascale (2012, p. 264), se «evitó el derrumbe», porque el sistema
político, en general, y el gobierno de Sanguinetti, en particular, lograron
«reconstruir la confianza». La política iniciada años antes de favorecer el
desarrollo de la economía como disciplina se mantuvo. Se otorgaron algu-
nas becas: Daniel Vaz y Umberto Della Mea fueron a estudiar a estudiar a
California y Lovaina respectivamente. Se inauguraron, además, las Jornadas
Anuales de Economía.29
El mef y la opp no competían entre sí. Según Luis Mosca, subsecretario
del mef, «Zerbino y Davrieux se complementaban muy bien»: «las orien-
taciones centrales de la política económica se establecían en el mef, la opp
jugaba un papel clave en la implementación»; «Zerbino tenía una gran ca-
pacidad política; Davrieux era la cabeza académica».30 El ministro se apo-
yaba en un conjunto de expertos que lo asesoraban en distintos temas. Entre
otros, las autoridades de la época mencionan a Juan Ignacio García Peluffo,

28 Entrevista a Isaac Alfie, realizada el 11 de junio de 2020.

29 Ver http://www.bcu.gub.uy/Comunicaciones/Paginas/JAE_Inauguracion.aspx
30 Entrevista a Luis Mosca, realizada el 11 de noviembre de 2019.

Marcelo Dianessi • aDolfo Garcé • caMilo Martínez 269

Alejandro Ramos, Humberto Capote, Isidoro Hodara, Grazziela Bonfiglio,
Diego Cardozo, Elbio Medina, Luis Plouvier y Carlos Arancet. También
prestó asesoramiento Ricardo López Murphy.

Lacalle Herrera: gobernando la economía en tiempos

de «ajuste estructural»
Durante la presidencia de Lacalle hubo innovaciones institucionales en el
mef, el bcu y la opp y también cambios en el equilibrio relativo de estas ins-
tituciones. A partir de 1990, la opp fue perdiendo influencia en el manejo
de la política económica. Simultáneamente, el poder político y la capacidad
técnica del mef tendieron a crecer. No es fácil asegurar las razones que ex-
plican esta opción institucional. La ideología puede aportar alguna pista.
El Partido Nacional llegó al gobierno decidido a liderar un giro radical, de
orientación liberal, en la política económica, tal como había anunciado La-
calle Herrera durante la campaña electoral. Seguramente, para el nuevo go-
bierno sería más sencillo modificar la política económica utilizando como
principal palanca institucional el mef, es decir, una estructura estatal me-
nos comprometida con la orientación de la política económica anterior, que
consideraban «demasiado batllista».
Según Conrado Hughes, que integró el equipo de campaña de Lacalle
Herrera y fue designado director de la opp, es cierto que el equipo técni-
co de esa oficina era el «staff de Davrieux» y que algunos economistas de
orientación más liberal prefirieron trabajar en otros cargos de gobierno lue-
go del triunfo del Partido Nacional. Pero, según él, «no hubo una decisión
política de debilitar opp». Para Lacalle, el «puesto más importante en el ma-
nejo de la economía era el de titular del mef», pero «quería un ministro de
Hacienda» más que de Economía. Según el testimonio de Hughes, había
empezado a manejar sobre mediados de 1989 el nombre de Enrique Braga
como posible ministro. Lo que hizo, una vez que lo nombró, fue rodearlo de
asesores. Javier de Haedo, que había tenido una actuación destacada duran-
te la campaña en la elaboración de propuestas económicas, fue una suerte
de «jefe de Gabinete» en el equipo de Braga.31
Se siguieron realizando reuniones de coordinación entre los principales
jerarcas del equipo económico. Se hacían en el mef y eran conducidas por
el ministro. Javier de Haedo relató el funcionamiento del equipo económico
en los siguientes términos:
El Partido Nacional nunca se caracterizó por tener muchos economistas,
de hecho, en el gabinete económico no había ningún economista: Enri-
31 Entrevista a Conrado Hughes, realizada el 22 de setiembre de 2020.

270 caPítulo 8. Los economistas en el gobierno de la economía uruguaya (1970-2020)

 que Braga era un contador; Nicolás Herrera, el subsecretario, era abogado;
Hughes, en opp, era contador; Berriel, en el Banco República, también; y
en el Banco Central estaba Ramón Díaz, que sí, era abogado, pero tenía
un posgrado en Economía. Y, de hecho, armamos una asesoría para Braga
en el Ministerio de Economía, tres economistas que no éramos funciona-
rios públicos: Edgardo Favaro, Juan Ignacio García Peluffo y yo. El Toto
Favaro más en la parte del presupuesto, Juan Ignacio en la parte de política
comercial y yo en la parte macro, en lo que era el programa con el Fondo
básicamente.32
La opp experimentó una reestructura normativa muy importante. Hu-
ghes logró la aprobación de un decreto por el cual la oficina dejaba de tener
como cometido «asistir al Poder Ejecutivo en la formulación de los planes y
programas de desarrollo».33 En su lugar se estableció que debería «asistir al
Poder Ejecutivo en la definición de los objetivos y políticas de corto y largo
plazo». La opp dejó de pensarse a sí misma como una oficina orientada a
elaborar planes de desarrollo y se concentró en otras tareas vinculadas a
la política económica. Una de las más importantes fue el control del gasto
de las empresas públicas. Sin embargo, siguió teniendo una participación
destacada en políticas sociales. Durante esos años, alojó el Programa de In-
versión Social (Bértola, 2018, pp. 180-181), diseñado por expertos contra-
tados especialmente, por fuera de las estructuras convencionales del Estado
(Midaglia, 1997).
El papel concreto de las instituciones en cada momento también de-
pende del perfil personal de sus jerarcas. Esto ayuda a entender por qué
se incrementó la centralidad del mef al asumir como ministro Ignacio de
Posadas. De Posadas jugó un papel muy relevante en el debate público de la
época, en especial en la defensa de las políticas de liberalización de la eco-
nomía impulsadas por el gobierno. Uno de los grandes desafíos que enfren-
tó el gobierno de la época fue la apertura comercial en el marco del Tratado
de Asunción. Según Juan Ignacio García Peluffo, la inminencia de la rebaja
de aranceles generó una sensación de alarma muy extendida. En ese marco,
se generó una red informal de expertos. Dijo García Peluffo:
Se instaló un clima de alarma similar al que puede existir ahora con el
covid-19. Se despertó entre los técnicos una épica muy especial: un país
chico negociando con dos gigantes. Y en ese momento […] asomó la ca-
pacidad técnica existente. Se conformó una red informal de expertos que
colaboraron en las negociaciones para minimizar los costos de la apertu-
ra comercial. El enfoque fue dar tiempo a las empresas privadas para que
32 Entrevista a Javier de Haedo, realizada el 21 de noviembre de 2019.
33 Ver http://www.impo.com.uy/bases/decretos-originales/96-1985

Marcelo Dianessi • aDolfo Garcé • caMilo Martínez 271

 pudieran reconvertirse. En esta red participaban funcionarios de distintas
oficinas, como Julio Preve, de opypa; el Flaco Medina, de Industrias; Car-
los Arancet, del mef; Grazziela Bonfiglio, de la Dirección Nacional de Co-
mercio Exterior […].34
De todos modos, fue el bcu la institución económica que experimentó
en esa época el cambio más notorio. Ramón Díaz impulsó una reestruc-
tura radical. La discusión sobre la reestructura se aceleró a mediados de
1992, cuando el Directorio aprobó sus Pautas Generales. Se comenzó a im-
plementar con las Normas Presupuestales del Banco de 1993. A partir de la
reestructura, los funcionarios del bcu debieron aceptar la dedicación ex-
clusiva a la institución. A cambio, el nivel salarial se incrementó en un 40%.
Durante su gestión, Ramón Díaz contó con el asesoramiento de Ernesto
Talvi (1990-1993). Entre 1993 y 1995, Talvi fue designado gerente de Políti-
ca Económica del Banco Central (Banda et al., 2021).
En paralelo al proceso de reestructura, el Directorio elaboró un proyec-
to de Carta Orgánica. Sintetizando al máximo, la iniciativa procuraba for-
talecer la capacidad del bcu de cumplir sus tareas fundacionales (cuidar la
moneda y el sistema financiero). Para eso, siguiendo la tendencia predomi-
nante en la época, se consideraba esencial garantizar la autonomía técnica
de la institución desacoplando la designación de los directores del ciclo po-
lítico-electoral. El proyecto experimentó un trámite parlamentario lento e
intrincado. Ingresó al Senado en 1992, pero levantó resistencias en todos
los partidos. La mayoría de los legisladores no aceptaron el «desacople» de
mandato. Luego de ser debatido y modificado en el Senado, pasó a la Cáma-
ra de Representantes. Allí también se generó la misma discusión. Alejandro
Atchugarry y Alberto Couriel tuvieron una participación especialmente in-
tensa en la discusión. El proyecto modificado volvió al Senado, fue aproba-
do en 1994 y promulgado el año siguiente (Garcé y González, 2020).
Otra innovación muy importante, que terminó teniendo un alto im-
pacto cualitativo en la profesión económica en general, fue el impulso a la
política de becas de posgrado. Durante el primer lustro de la década del
ochenta, la política de formación de recursos humanos en centros acadé-
micos de excelencia ya se había acelerado.35 Sobre la base de estas expe-
riencias, el Directorio aprobó en 1992 un nuevo reglamento de becas. De
34 Entrevista a Juan Ignacio García Peluffo, realizada el 22 de junio de 2020.
35 Daniel Vaz, entre 1984 y 1985, estudió en el Centro de Estudios Macroeconómicos
de Argentina (cema) y, entre 1988 y 1991, realizó estudios de Doctorado en Econo-
mía en la Universidad de California (no llegó a graduarse). Umberto Della Mea, entre
1988 y 1993, cursó maestría y doctorado en Lovaina. Graziella Romitti, entre 1988 y
1989, realizó estudios de posgrado en la Universidad de París.

272 caPítulo 8. Los economistas en el gobierno de la economía uruguaya (1970-2020)

acuerdo a esta norma, se financiarían (total o parcialmente) «programas
de estudio de interés para el Banco Central». La beca cubriría «primero la
maestría y luego el doctorado», con un límite global de cuatro años, sujeta
al rendimiento académico del becario, pudiendo ser «automáticamente in-
terrumpida» si el becario se dedicaba a estudiar temas «fuera del interés»
del bcu. Un punto muy importante del reglamento refería a la devolución
de la beca por parte del beneficiario. La deuda contraída con la institución
sería cancelada o mediante el trabajo en el bcu durante el doble del lapso de
la beca, o mediante el pago del costo, actualizado por la tasa Libor. En todos
los casos, los becarios quedaban obligados a retornar al banco por un lapso
mínimo de dos años para los becarios de cursos de maestrías y de tres años
en el caso de los de doctorado.36
Gráfica 1. Funcionarios del BCU becados por década
14 13

12

10

8
6 6
6 5
4
4 3 3
2 2 2 2
2 1 1 1
0
0
1970-1979 1980-1989 1990-1999 2000-2009 2010-2019

Doctorado Maestría Otros

Fuente: Secretaría General del bcu.

36 En el marco del nuevo reglamento, y gracias al estímulo de funcionarios del prestigio

de Ariel Banda y Daniel Vaz, el número de becarios de doctorados y maestrías se
incrementó durante la década siguiente. Fernando Barrán (1991-1996, Doctorado en
Economía-Lovaina), Andrés Masoller (1992-1996, Doctorado en Economía-ucla),
Mario Bergara (1992-1997, Doctorado en Economía-Berkeley), Gerardo Licandro
(1993-1996, Doctorado en Economía-ucla), Jorge Polgar (1996-2000, Doctorado en
Economía-Georgetown), Elizabeth Oria (1998-2000, Master en Administración Pú-
blica, Francia), Leonardo Vicente (1999-2000, Maestría en Economía-lse) y Javier
Suero (1998-1999, Maestría mapfre en Gerencia de Riesgos y Seguros) figuran en la
lista de funcionarios que recibieron este apoyo institucional. La política se mantuvo
durante los años siguientes, como puede verse en la gráfica 1. Los destinos de los pos-
grados fueron muy variados, pero, acompañando las preferencias de las autoridades
del banco, 27% de los becarios fueron a Estados Unidos.

Marcelo Dianessi • aDolfo Garcé • caMilo Martínez 273

Sanguinetti 2 y Jorge Batlle: reformas de segunda generación,
shock externo y crisis
Luis Mosca, titular del mef entre 1995 y 2000, impulsó varios cambios or-
ganizativos relevantes. En primer lugar, en 1996, fusionó la vieja Dirección
de Comercio Exterior con la Dirección de Zonas Francas, asignándole tam-
bién cometidos de protección al consumidor previstos en la Ley n.o 10.940
(y modificativas). Se constituyó de este modo la Dirección General de Co-
mercio. En 1997, a través del Decreto 442/997, reformuló globalmente la
estructura organizativa del mef. Esta norma institucionalizó la Asesoría
Macroeconómica y Financiera, que se había ido consolidando durante los
años anteriores. En los hechos, desde el pasaje de Isaac Alfie de la opp al
mef en marzo de 1991, se había ido formando un equipo de asesores en
temas macroeconómicos. Según Alfie, este grupo ya funcionaba de modo
informal en 1993:
Traje a Teresa Chávez, era funcionaria, y a Ana María Ibarra también. La
asesoría se institucionaliza en 1995, con la Ley de Presupuesto. Traigo tam-
bién a Gustavo Michelin. Más tarde, en 1999, ingresa Horacio Bafico. En el
2001 ingresaron también Azucena Arbeleche y Diego Aboal.37
Además, el decreto de 1997 estableció una Asesoría en Política Comer-
cial. De hecho, esta asesoría también venía de lejos. Según el testimonio
de Mosca, en la Asesoría en Política Comercial trabajaron básicamente las
mismas personas que ya estaban en el mef diez años antes: Juan Ignacio
García Peluffo (que pasó a integrar el Directorio del bcu), Carlos Arancet
(que se sumó a este grupo luego de suprimida la Dirección Nacional de
Costos, Precios e Ingresos [dinacoprin]), Luis Plouvier (ingeniero agró-
nomo), Grazziela Bonfiglio, Darío Saráchaga e Isabel Masoller. Para separar
claramente la elaboración de la política comercial (tarea específica del mef)
de la promoción de las exportaciones, Mosca impulsó en junio de 1995 la
creación de un Programa de Promoción de Exportaciones e Inversiones.
Este programa se consolidó en la Ley de Presupuesto, que creó el Instituto
para la Promoción de las Inversiones y las Exportaciones de Bienes y Servi-
cios como entidad pública no estatal. Estos son los antecedentes de la agen-
cia Uruguay xxi.38 Buscando reforzar la diferencia entre ambas funciones
(diseño de política y promoción comercial), el ministro Mosca propuso que
la presidencia de la nueva agencia fuera asumida por la Cancillería.

37 Entrevista a Isaac Alfie, realizada el 11 de junio de 2020.

38 Ver http://www.camaramercantil.com.uy/uploads/cms_news_docs/URUXXI%20
Proexport.pdf

274 caPítulo 8. Los economistas en el gobierno de la economía uruguaya (1970-2020)

 Durante esta época se produjo una situación especial y paradójica desde
el punto de vista de la participación de los economistas en cargos de gobier-
no. Desde 1995 a 2002 la titularidad del mef recayó en economistas profe-
sionales: Luis Mosca (1995-2000) y Alberto Bensión (2000-2002). La crisis
de 2002 provocó un movimiento contrario a lo que, en otros momentos de
la historia del país y en otras partes del mundo, suele ser la tendencia gene-
ral: una vez que el Partido Nacional exigió la salida del ministro Bensión,
el sistema político uruguayo optó por poner al frente del mef a un políti-
co profesional. Alejandro Atchugarry asumió como ministro desde el 24 de
julio de 2002 hasta el 20 de agosto de 2003. En esa oportunidad, se valoró
más la confianza generada por su capacidad de diálogo con múltiples acto-
res que la formación académica en temas económicos. De todos modos, el
nuevo ministro estaba lejos de desconocer los temas económicos. Con él, en
cierto modo, Uruguay regresó a la tradición de los ministros de Economía
de la primera mitad del siglo xx, es decir, a los formados en la práctica de
gobierno y en la labor parlamentaria.
Con el retorno del Partido Colorado se produjo otro regreso relevante:
Ariel Davrieux volvió a ocupar la Dirección de la opp (1995-2005). El giro
impreso por el Partido Nacional a la orientación de la oficina se mantuvo.
La opp siguió teniendo un papel muy importante el control del gasto pú-
blico, pero participó muy activamente en otras políticas. Según el propio
Davrieux, la opp durante la segunda presidencia de Sanguinetti tuvo tres
prioridades, tres reformas de segunda generación: reforma de la seguridad
social, reforma del Estado y reforma educativa («esos fueron los grandes
temas»). Al animar estas tres reformas la opp volvió a ganar espacio en tér-
minos de poder relativo respecto al mef y el bcu.
La opp también asumió el desafío de impulsar la descentralización, en
el contexto de la coalición con el Partido Nacional y la Reforma Constitu-
cional de 1997 que modificó sus cometidos incorporando la referencia a la
«planificación de políticas de descentralización» (Bértola, 2018, p. 188). El
ingeniero Gonzalo Cibils, que ya venía trabajando en el tema del desarrollo
municipal desde la primera presidencia de Sanguinetti, tuvo a su cargo la
política de descentralización. Según el testimonio de Davrieux, Daniel Su-
reda también jugó un papel muy importante en este tema.
Mientras el mef reorganizaba sus asesorías y opp asumía nuevas tareas,
el bcu implementaba la reestructura prevista en las normas aprobadas du-
rante la presidencia de Ramón Díaz. El 27 de julio de 1993 se aprobó el
reglamento para la provisión de cargos de la nueva estructura, el que, junto
con el Estatuto del Funcionario y el Decreto n.o 190/993 del 26 de abril de

Marcelo Dianessi • aDolfo Garcé • caMilo Martínez 275

1993, pasó a regular la organización de los cargos en el banco (Harriet et al.,
2018). El número de funcionarios disminuyó, acompañando la tendencia
general a partir de la promoción de los retiros incentivados
Aunque la reestructura implicó tensiones internas, el bcu vivió tiem-
pos de relativa calma hasta que comenzó la corrida bancaria en Argentina.
2002 y 2003 fueron años muy difíciles para el organismo y sus funciona-
rios. El prestigio de la institución quedó en entredicho. Aunque la Carta
Orgánica había creado la Superintendencia de Instituciones de Intermedia-
ción Financiera, el bcu no logró prevenir que la crisis bancaria iniciada en
Argentina se propagara a Uruguay. En medio de la crisis, en diciembre de
2002, se aprobó una nueva Ley de Bancos (n.o 17.613), que establecía nue-
vas atribuciones de supervisión. Se crearon también la Superintendencia de
Protección del Ahorro Bancario (dentro del bcu) y el Fondo de Garantía de
Depósitos Bancarios (Bergara, 2016, p. 149). La tendencia al reforzamiento
de la capacidad de regulación y supervisión del bcu se incrementó, como se
verá a continuación, durante los años siguientes.

La «era progresista»: economistas y gobierno de la

economía (2005-2020)
El Frente Amplio implementó un conjunto importante de reformas en múl-
tiples planos (Garcé, 2014; Bentancur y Busquets, 2016). Un subconjunto
muy significativo de ellas estuvo constituido por las que apuntaron específi-
camente a mejorar las «reglas de juego» de la dinámica económica median-
te cambios institucionales. Entre otras innovaciones, hay que mencionar
la reforma tributaria,39 las modificaciones en el proceso presupuestal,40
los cambios en el manejo de la deuda pública,41 las nuevas normas sobre
transparencia y acceso a la información pública42 y la inclusión financiera
(Bergara, 2016; Bergara y Milnitsky, 2018). Muchas de estas innovaciones
requirieron, a su vez, cambios organizacionales en el mef y el bcu.

39 La ley principal de la reforma tributaria es la Ley n.o 18.083, del 27 de diciembre de

2006. Otra reglamentación relevante se encuentra en la Ley n.o 18.314, del 4 de julio
de 2008, que incorpora agregados a la primera reglamentación.
40 Ley n.o 18.362, del 6 de octubre de 2008.
41 Ver Ley de Endeudamiento, n.o 17.947, del 8 de enero de 2006.
42 La Ley n.o 18.381 de Acceso a la Información Pública es del 17 de octubre de 2008.

276 caPítulo 8. Los economistas en el gobierno de la economía uruguaya (1970-2020)

Fortalecimiento político e institucional del MEF
De acuerdo con Bergara y Milnitsky (2018), las modificaciones vinculadas
al mef se encuentran en el manejo de las cuentas públicas, en la coordina-
ción del proceso presupuestario y en la administración de la deuda pública.
En el primer caso, la reforma tributaria implicó dotar de recursos humanos,
tecnológicos y herramientas de coordinación a la Dirección General de Im-
positiva (dgi), unidad dependiente del mef. Por otro lado, en el caso del
proceso presupuestario, se creó una unidad especializada en la órbita del
ministerio para cumplir estas funciones. Algo similar ocurrió con la deuda
pública, con la creación de la unidad especializada en la gestión de la deuda
pública.
La designación de Danilo Astori como ministro de Economía y Finanzas
en el primer gobierno del Frente Amplio supuso una mayor participación
de los economistas en las altas esferas de la política económica. Fue duran-
te este primer gobierno que se incorporaron al ministerio Mario Bergara
y Fernando Lorenzo. Además, se sumaron al equipo algunos economistas
que, como el propio Mario Bergara, eran funcionarios presupuestados del
bcu, como Andrés Masoller, Michael Borchardt y Jorge Polgar. Otros ejem-
plos se encuentran en la Asesoría de Política Comercial, que ya contaba con
Darío Saráchaga, pero que luego incorporó a Inés Terra y Álvaro Ons. En
otras áreas y unidades se incorporaron otros profesionales, como Sergio
Milnitsky, Leandro Zipitría y Fernando Antía.
Las autoridades buscaron fortalecer técnicamente tanto la Asesoría Ma-
croeconómica como la Asesoría Tributaria. Se realizaron llamados a con-
curso para economistas, buscando cubrir vacantes con economistas que se
sumarían a los funcionarios que ya se despeñaban allí, como Teresa Chávez
y Roberto Methol. Se buscó también incrementar la coordinación entre las
distintas unidades dependientes de la Dirección General de la Secretaría.
En el período 2015-2020, las reuniones entre los directores y el ministro se
realizaban de manera regular y periódica.
De acuerdo al testimonio de Mario Bergara, el mef pasó a ocupar un
lugar especialmente relevante:
Cuando arranca el gobierno de 2005 está claro que el epicentro del equipo
económico pasó a Economía y de alguna manera debilitó el rol de la opp,
por decirlo de alguna forma. Antes, cuando se hablaba del equipo econó-
mico se hablaba del ministro, del director de opp y del presidente del Ban-
co Central. A partir de 2005, cuando se decía equipo económico, se refería
al trípode que dirigía el ministerio.43
43 Entrevista a Mario Bergara, 10 de junio de 2020.

Marcelo Dianessi • aDolfo Garcé • caMilo Martínez 277

 No es posible explicar los cambios institucionales en el mef durante el
primer gobierno de Tabaré Vázquez sin señalar el papel de Astori y Ber-
gara, ministro y subsecretario respectivamente. Astori puso en la balanza
todo el peso de su capital político. Bergara tenía una conexión muy directa
con la red de economistas del bcu. Pero no es posible narrar este proceso
sin jerarquizar también el papel de Fernando Lorenzo, que ocupó durante
esos años la dirección de la Asesoría Macroeconómica y lideró los cambios
institucionales dentro del mef. Cuando asumió como ministro, durante la
presidencia de Mujica, Lorenzo sistematizó los cambios realizados en un
nuevo decreto.44

Cambios en el BCU: segunda Carta Orgánica y otras innovaciones

El Frente Amplio también se propuso fortalecer el bcu. Durante estos años
se aprobaron varias normas importantes. Se destaca, por su especial jerar-
quía, la nueva Carta Orgánica, aprobada en 2008 (Ley n.o 18.401). El trámite
de la segunda Carta Orgánica fue muy distinto al de la primera. La primera
Carta Orgánica fue elaborada en el propio bcu y discutida largamente en
el Parlamento. El liderazgo en la elaboración de la segunda correspondió
al mef y las modificaciones sustantivas al proyecto fueron tramitadas entre
sectores del Frente Amplio.
El 28 de diciembre de 2005 el Ministerio de Economía y Finanzas remi-
tió el proyecto de ley de reforma de la Carta Orgánica y de creación de la
Corporación de Protección del Ahorro Bancario (copab) al Poder Legisla-
tivo. En la exposición de motivos puede leerse:
El presente proyecto de ley propone, para cubrir carencias que quedaron
evidenciadas por la última crisis, tres conjuntos de innovaciones nor-
mativas: a) el mejoramiento de la autonomía del bcu, modificando el
mecanismo de nombramiento de los Directores y formalizando los pro-
cesos de decisión de las políticas bancocentralistas; b) el fortalecimiento
de la supervisión financiera, concentrando en una única superintenden-
cia la supervisión financiera actual y perfeccionando sus relaciones con
el Directorio; c) la creación de una entidad administradora del seguro de
depósitos, independiente del bcu y con potestades de implementar en ins-
tituciones insolventes soluciones alternativas a la liquidación.45

44 Decreto 286/013, disponible en https://www.impo.com.uy/bases/decretos-originales/

286-2013/5_A
45 Texto disponible en http://archivo.presidencia.gub.uy/_web/noticias/2005/12/PRO-
YECTO_LEY_ORGANICA_BCU271205.pdf

278 caPítulo 8. Los economistas en el gobierno de la economía uruguaya (1970-2020)

 El primer conjunto de innovaciones normativas, el referido al «mejo-
ramiento de la autonomía del bcu», tenía un componente especialmente
polémico: recuperaba la propuesta de desacoplar el mandato de los direc-
tores del ciclo electoral que había sido desechada diez años antes durante el
trámite parlamentario:
Respecto a la desvinculación de la designación del Directorio respecto al
ciclo electoral, se plantean mandatos de los Directores del bcu más exten-
sos que los actuales, y un esquema de renovaciones parciales, modo que
los nombramientos no coincidan con el ciclo referido. […]. Estas modifi-
caciones no tienen la intención de reducir la responsabilidad política de los
Directores, sino de desligar esa responsabilidad de la lógica partidaria. De
todos modos, para mantener un adecuado equilibrio en estos aspectos, es
que se reserva al Poder Ejecutivo la potestad de nombrar al Presidente del
bcu de entre los Directores en ejercicio.46
El proyecto ingresó al Senado y pasó a su Comisión de Hacienda. Pron-
to quedó claro que la mayoría de la bancada del Frente Amplio no compar-
tía algunos de sus aspectos centrales. El debate en la Comisión de Hacienda
quedó interrumpido. Tres años más tarde, el 4 de setiembre de 2008, la Co-
misión de Hacienda volvió a recibir a una delegación del mef. Bergara ex-
plicó los cambios incorporados. Los dos más relevantes, porque reflejaron
el debate en la bancada frenteamplista, fueron los referidos a la duración del
mandato y a las funciones del bcu. El nuevo proyecto fue tramitado rápida-
mente y quedó aprobado el 24 de octubre de 2008.
La segunda Carta Orgánica incluyó una modificación especialmente
trascendente: creó la Superintendencia de Servicios Financieros, «como re-
sultante de la fusión de los órganos de supervisión ya existentes en el bcu,
reafirmando su autonomía técnica y operativa» (Bergara, 2016, p. 153).
Otras normas aprobadas en la época apuntaron al objetivo principal del
equipo económico: blindar el sistema financiero, adaptando las normas re-
gulatorias a los estándares internacionales (Basilea II y III).

OPP y MEF: entre la cooperación y el conflicto

Entre 1985 y 2004, la opp y el mef mantuvieron equilibrios de poder cam-
biantes, pero siempre en una dinámica de cooperación, es decir, de distribu-
ción de responsabilidades. Durante los quince años de gobierno del Frente
Amplio esta tónica se modificó. Como ya se dijo, el equipo económico cam-
bió de integración. El mef pasó a ser el actor central de la política econó-

46 Idem.

Marcelo Dianessi • aDolfo Garcé • caMilo Martínez 279

mica. A su vez, la fracción del Frente Amplio liderada por Astori controló
este ministerio durante los quince años. La opp quedó en manos de otras
fracciones frenteamplistas y perdió influencia en la política económica.
Este cambio encierra una paradoja llamativa. Los sucesivos programas
aprobados por el Frente Amplio durante sus congresos reivindicaban el pa-
pel de la planificación e insistían en distinguir los conceptos «crecimiento»
y «desarrollo de largo plazo». No hubiera llamado la atención, atendiendo
a estos documentos, que la opp se volviera más influyente que antes. Hay
que dejar constancia, de todos modos, de algunos esfuerzos significativos
por potenciar la opp. Esta intención se plasmó en distintas innovaciones or-
ganizacionales y en sucesivos documentos. En 2008, por ejemplo, el Área
de Estrategia de Desarrollo y Planificación creada un año antes anunció su
intención de «recuperar los mecanismos de planificación del desarrollo».
Efectivamente, un año después se publicó el documento Estrategia Uruguay
iii siglo: aspectos productivos, elaborado por un equipo técnico liderado por
el economista Gustavo Bittencourt (Bértola, 2018, p. 209).
Durante la presidencia de José Mujica asumieron la dirección de la opp
los economistas Gabriel Frugoni y Jerónimo Roca. En esos años, dado que
el presidente electo había hecho del «giro a la izquierda» el eje central de su
campaña para ser nominado candidato a la presidencia por el Frente Am-
plio, hubiera podido esperarse un mayor énfasis en la planificación del de-
sarrollo en la opp. No fue el caso:
En lo que refiere a la opp como asesora en planes de desarrollo, se podría
afirmar que si bien durante el segundo gobierno del fa no se diluye del
todo la idea de la opp como planificadora —es más, se enfatiza en el con-
veniente matrimonio que debe promoverse entre aquella y el presupues-
to—, en la práctica parecería que mucha más energía se puso en la parte
presupuestal de la oficina mientras que la planificación se dejó librada a los
lineamientos generales que, en materia de desarrollo, se impartían desde el
Poder Ejecutivo. (Bértola, 2018, p. 215)
Durante la segunda presidencia de Tabaré Vázquez, Álvaro García, al
asumir como director, insistió en recuperar la función de planificación.
García se quiso hacer cargo del legado:
la cepal influyó en la cide, la cide influyó en la Constitución aprobada
por la ciudadanía en 1967 y la Constitución creó la opp. […] Para cumplir
el mandato de ese legado —agregó García— creamos en 2015 la Dirección
de Planificación. (Bértola, 2018, p. 13).

280 caPítulo 8. Los economistas en el gobierno de la economía uruguaya (1970-2020)

 Lideraron esta oficina Sebastián Torres, primero, y Fernando Isabella,
después. La opp, más allá de estos esfuerzos, no pudo durante la era progre-
sista dejar una huella profunda en materia de planificación.

Conclusiones
Desde 1970, cuando el Ministerio de Hacienda pasó a denominarse Minis-
terio de Economía y Finanzas, hasta el presente, pasó medio siglo. Durante
esas cinco décadas, el mef cambió mucho. Su influencia creció y se potenció
técnicamente. La opp y el bcu, las otras dos instituciones que comparten
con el mef la gestión de la política económica y que habían sido crea-
das en la reforma constitucional de 1967, también experimentaron cam-
bios relevantes. Cuando se mira el proceso de forma global, la conclusión
que se impone es sencilla y poco controvertible: la capacidad técnica del
Estado uruguayo en lo que refiere al gobierno de la economía ha crecido
sensiblemente.
La dinámica de las tres instituciones es inseparable de dos grandes in-
fluencias doctrinarias que, a su vez, guardan estrecha relación con procesos
ideológicos transnacionales. La conversión del Ministerio de Hacienda en
Ministerio de Economía y Finanzas, la creación del bcu como escisión del
brou y la incorporación de la cide al entramado institucional con el nom-
bre de opp tienen como antecedente inmediato la tarea de planificación del
desarrollo que se plasmó en el pndes, en el contexto de apogeo del desarro-
llismo cepalino en la región. Sin embargo, la dinámica institucional ulterior,
especialmente a partir de la década del noventa, no puede desvincularse del
giro hacia el liberalismo económico. No deja de ser una paradoja: las tres
instituciones, pese a su designio desarrollista inicial, terminaron jugando
un papel clave en la liberalización económica posterior.
La evolución institucional del mef, el bcu y la opp es muy difícil de ex-
plicar sin dar cuenta, a la vez, del despegue de la economía como disciplina.
Hemos pasado del tiempo de los economistas vocacionales al de los profe-
sionales, de los autodidactas a los formados en procesos universitarios exi-
gentes. Hemos pasado de una época en la que había información escasa y
de mala calidad sobre la dinámica económica a la construcción de datos
sistemáticos por parte de instituciones confiables. Hemos pasado de una
gestión económica autorreferida, provinciana, escasamente conectada con
los debates internacionales, a procesos decisorios globalizados. Hemos pa-
sado del tiempo de los emprendedores aislados (José Serrato, Juan Eduardo

Marcelo Dianessi • aDolfo Garcé • caMilo Martínez 281

Azzini, o Alejandro Végh Villegas) al de las comunidades de expertos ac-
tuando en red.
Aunque las tres instituciones han cambiado mucho a lo largo de este
medio siglo, todavía es posible advertir el sello del origen. El mef no pue-
de negar su genoma haciendista. Aunque comparte la tarea del control del
gasto con la opp, sigue siendo una institución clave en el manejo de ingresos
y egresos. La opp ha perdido su función constitucional de elaboración de
planes de desarrollo, heredada de la cide. Pero es muy frecuente que los
gobiernos, más allá de su signo ideológico, le encomienden la elaboración e
instrumentación de cambios estructurales y políticas de mediano plazo. El
bcu ha tenido un protagonismo creciente en diversos aspectos específicos
de la política económica. Pero sigue siendo, además, un polo de acumula-
ción de información y una palanca potente en el desarrollo de la disciplina,
siguiendo el legado del viejo Departamento de Investigaciones Económicas
del brou.
Más allá de inercias y legados, en las tres instituciones se verificaron en
este medio siglo desarrollos institucionales significativos. Como es habitual,
la evolución realizada tuvo, con mucha frecuencia, un ritmo incremental.
Las oficinas técnicas fueron creciendo de a poco. La actual Asesoría Ma-
croeconómica y Financiera del mef es fruto de un largo desarrollo insti-
tucional prolongado, que hunde sus raíces en los años setenta, en la vieja
Asesoría Económica y Financiera. Durante la década del noventa, a medida
que economistas como De Haedo y Alfie fueron cobrando protagonismo en
la gestión macroeconómica, la asesoría se potenció. Otro tanto puede decir-
se de la Unidad de Gestión de la Deuda Pública, que deriva de un largo de-
sarrollo institucional iniciado como mínimo en la designación de Kenneth
Coates como representante financiero de Uruguay en Washington, tarea en
la que luego se destacara Carlos Steneri. También en la opp y el bcu es posi-
ble advertir esta pauta incremental. De todos modos, también hubo puntos
de inflexión, o saltos cualitativos. La opp se fortaleció sensiblemente entre
1975 y 1989. El bcu vivió un proceso de cambio especialmente acelerado a
principios de los noventa. El mef se convirtió en el eje de la política econó-
mica y experimentó cambios organizacionales especialmente intensos du-
rante los dos primeros gobiernos del Frente Amplio.

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Entrevistas realizadas
Ricardo Zerbino (11/10/2019); Luis Mosca (11/11/2019); Javier de Haedo
(21/11/2019); Carlos Steneri (1/6/2020); Titina Batista (10/06/2020); Mario Ber-
gara (10/06/2020); Isaac Alfie (11/06/2020); Isidoro Hodara (11/06/2020); Juan Ig-
nacio García Peluffo (22/06/2020); Gustavo Licandro (24/06/2020); Ariel Davrieux
(3/07/2020); Danilo Astori (14/09/2020); Jorge Caumont (16/09/ 2020); Conrado
Hughes (22/09/2020); Julio de Brun (23/09/2020); Alejandro Ramos (23/09/2020);
Kenneth Coates (24/09/2020); Humberto Capote (25/09/2020); Fernando Lorenzo
(5/10/2020); Gabriel Oddone (5/11/2020).

284 caPítulo 8. Los economistas en el gobierno de la economía uruguaya (1970-2020)