DROIT ADMINISTRATIF S2

LE CONTENTIEUX DE L’ACTE ADMINISTRATIF UNILATERAL

Le contentieux de l’AAU est également ce qu’on appelle le contentieux de l’excès de pouvoir et le

contentieux de l’annulation. C’est dire que s’agissant des décisions par le biais du REP, le JA peut les
annuler si elle est illégale (de manière rétroactive). C’est également dire qu’il existe d’autres
contentieux dont le JA peut être saisi.

En France, on peut demander au JA de se prononcer sur la légalité d’une décision unilatérale de

l’admin et s’il constate son illégalité il l’annulera.
Mais on peut aussi saisir le JA d’autres types de contentieux : on peut saisir en responsabilité (arrêt
Blanco), on peut aussi avoir du contentieux contractuel (on a vendu qlqc à l’admin qui n’a pas payé
par exemple). Ce contentieux de la responsabilité et du contrat, on appelle ça le plein contentieux,
on parle d’un litige de pleine réflexion.
On peut rattacher au plein contentieux le contentieux électoral par exemple : des élections s’étant
déroulées avec des règles contraires aux règles électorales vont être annulées.
Il faut mentionner deux autres types de contentieux que la doctrine distingue : le contentieux de la
répression, le JA peut se prononcer de manière répressive sur un certaines nb d’infraction
(contraventions de grandes voiries) ; ou encore le contentieux de l’appréciation de légalité, le JA doit
se prononcer sur la légalité d’un AA généralement à la demande d’un juge judiciaire (contentieux
purement déclaratoire car ne décide de rien).

Le REP permet de déclencher un contrôle de légalité par le JA. Le juge ne pourra qu’annuler la
décision et non la modifier, contrairement au supérieur hiérarchique, mais en outre le supérieur
hiérarchique peut annuler la décision pour des raisons de légalité comme le JA mais aussi si elle lui
apparaît inopportune (alors que JA n’est pas juge de l’opportunité des décisions).
Le REP est très protégé : arrêt Dame Lamotte (GAJA), pdt la guerre le préfet avait accordé à un
agriculteur de ses voisins le terrain de madame Lamotte sur l’appui d’une loi de circonstances de
guerre sous prétexte que quand terrain non-cultivé il pouvait être donné à qlq d’autres. Texte
prévoyait qu’aucun REP possible mais D.L l’a contesté quand même. JA a affirmé que les termes
n’écartaient pas le REP = importance dans les yeux du JA de garantir un REP contre toute décision
unilatérale adoptée par l’admin.
Ce droit au recours a été constitutionnalisé dans la CC 96-373 DC du 9 avril 1996 et est rattaché à
l’article 14 de la CEDH.

SECTION 1. LE CONTENTIEUX DE L'EXCÈS DE POUVOIR

Sous-section 1. Les conditions de recevabilité d’un REP
§1. Les actes attaquables

On doit rédiger une requête introductive dans lesquels on explique nos moyens, et on joint la
décision attaquée à notre requête.

L’article 421-1 CJA (date de A) précise que le REP peut être intenté contre une décision de l’admin,
donc il faut disposer d’une décision faisant grief (cf partie S1 sur AAU), voir même tout acte ayant des
effets notables (depuis arrêt Fairvesta) ; mais pas d’acte de gouvernement, préparation, d’ordre
intérieur, adopté dans le cadre d’un SPIC…
C’est le résultat d’une évolution jurisprudentielle : l’arrêt CE 6 dec 1907, Compagnie des chemins de
fer de l’est (GAJA), même les règlements de l’admin publique sont susceptibles de faire l’objet d’un
REP.

Le JA continue constamment d’élargir le champ de contrôle des recours : arrêt Gisti à propos des
circulaires de 2020, arrêt Le Pen de 2019…

§2. L’intérêt pour agir

Il faut distinguer l’intérêt de la capacité pour agir.

L’intérêt pour agir est apprécié de manière large par le JA : outil entre les mains du JA pour éviter que
nimp qui attaque nimp quoi. Le JA va vérifier que la décision qu’il pourra rendre aura une
conséquence pratique sur l’attaquant.

Cette notion caractérise le fait que le REP est un recours objectif : CE 29 mars 1901, Casanova GAJA,
monsieur Casanova était médecin en Corse et le maire de la commune dans laquelle il exerçait a
décidé de mettre en place des consultations gratuites pour la mairie. Il attaque la décision car lui est
défavorable : c’est bien une décision attaquable ; il a invoqué le principe de la liberté du commerce et
de l’industrie mais il l’invoque dans la mesure où cette liberté le protège ; mais JA considère qu’en
tant que contribuable et non médecin le docteur peut contester cette décision = tout contribuable
comme la boulangère aurait pu attaquer la décision car décision porte atteinte à la protection du
commerce et de l’industrie = pas de recours subjectif.

Cette extension pourrait être expliquée par plusieurs JP :

▪ CE 11 dec 1903, Lot GAJA
▪ CE 21 dec 1906, Syndicat des propriétaires et contribuables du quartier Croix de Séguy-Tivoli
GAJA
▪ CE 28 dec 1906, Syndicat des patrons-coiffeurs de Limoges GAJA : détermine sous quelles
conditions les associations sont susceptibles d’agir devant le JA, pour défendre leurs intérêts
propres et également pour contester des décisions portant atteinte aux intérêts généraux
dont elle a pris la charge. Ou encore, de façon plus complexe, agir contre des décisions
portant atteinte individuellement à un de ses membres à condition que la décision ait des
effets négatifs sur l’ensemble des membres du groupe (fait de nommer de manière illégale un
membre du corps de l’association).

§3. Les délais de recours

Pour saisir le JA, ce n’est possible que dans un certain délai : 2 mois d’après l’art. 421-1 CJA. Pour
calculer le délai de deux mois, on ne tient pas compte du jour où la décision est prise -> exemple
décision du 18 janvier, considérée comme prise le 19 janvier à minuit.

Parfois on compte à partir du moment où la décision devient exécutoire : l’art. R421-5 CJA prévoit que
ça commence dès lors que la décision a été notifiée/publiée et précise en outre que pour le recours
puisse commencer à courir la décision doit mentionner les voies et délais de recours.
Les administrés peuvent soit saisir l’autorité qui a pris la décision soit le supérieur hiérarchique de
l’autorité qui a pris la décision. Si un administré exerce un recours admin, ses chances de saisir le JA
doit rester intact. Le délai est arrêté et reprendra dans son entièreté quand on aura obtenu une
réponse de l’admin.
Quand il n’y avait pas mention des voies/délais de recours, on a longtemps considéré qu’on pouvait
éternellement attaquer la décision mais le JA a recherché un certain équilibre : CE Ass 13 juillet 2016,
Czabaj, JA a substitué une solution qui dit que lorsque le délai de recours n’a pas commencé à courir
car pas de mention, le requérant a obligation de saisir le juge dans un délai raisonnable. La JP montre
que c’est généralement un délai d’un an mais qui peut éventuellement être plus long ou court selon
le cas.

§4. Les recours administratifs préalables

Particularité du droit français qui est que depuis l’arrêt CE 13 dec 1889, Cadot GAJA, il est possible
mais pas nécessaire d’exercer un recours administratif avant de saisir le JA.
Cela dit, la tendance actuelle par des textes spécifiques est d’imposer aux administrés de saisir
l’admin d’un recours admin préalable avant que le JA puisse être saisi : en matière de communication
des documents admin, on doit auparavant saisir la CADA. Ou encore en matière fiscale on ne peut pas
saisir le JA pour contester des opérations fiscales avant d’avoir saisir l’admin fiscale. On veut limiter le
contentieux.

Étude du CE de 2008, Les recours administratifs préalables obligatoires (Rapport Schramek) : montre
l’extension des recours admin préalables obligatoires.

Sous-section 2. Les cas d’ouverture

Le JA quand est saisi d’un dossier examine d’abord sa compétence, ensuite de la recevabilité du
recours puis ensuite se prononcera sur le bien-fondé du recours en examinant la légalité de l’AA.

Les illégalités entachant les actes peuvent être diverses : on va parler des cas d’ouverture du recours
pour parler des catégories d’illégalités permettant l’ouverture de ces cas. Ces 4 cas ont été
développés par Édouard Laferrière, Traité de la juridiction administrative et des recours contentieux
1887 :
▪ L’incompétence de l’auteur de l’acte
▪ Le vice de forme de procédure
▪ La violation de la loi
▪ Le détournement de pouvoir : on prend une décision qui a toutes les apparences de la
légalité mais l’autorité ayant pris la décision l’a pris dans un intérêt propre ou dans un intérêt
générale qui n’était pas visé par la compétence mise en œuvre.

Ces 4 cas d’ouverture se classent eux-mêmes dans deux catégories générales : deux causes
regroupent 2 par 2 ces cas d’ouvertures :
▪ La légalité externe :
o L’incompétence de l’auteur de l’acte
o Le vice de forme de procédure
▪ La légalité interne :
o La violation de la loi
o Le détournement de pouvoir/procédure

On fait deux causes car ça a des conséquences en matière procédurale : le délai de recours est de
deux mois pour introduire une requête qu’on peut compléter par des mémoires complémentaires, la
notion-même de délai de recours contentieux commande qu’en principe on ait fait valoir nos moyens
dans le délai de 2 mois. Les mémoires ne servent qu’à mieux expliquer ces moyens. Le JA n’a pas
voulu être aussi strict dans le délai du recours contentieux et depuis CE Sect 20 fev 1953, Sté
Intercopie il considère que si on a soulevé un seul moyen de légalité externe dans le délai de 2 mois,
on pourra dans le délai complémentaire soulever tout autre moyen de légalité externe.

▪ CE Sect 21 dec 2018, Soc. Ede, GAJA

§1. La légalité externe
A. L’incompétence
L’incompétence de l’auteur d’un acte est lorsque le préfet prend une décision à la place du ministre
par exemple. Le moyen d’incompétence de l’auteur de l’acte est un moyen d’OP, càd que :
▪ JA a l’obligation de soulever le moyen d’office
▪ On peut le soulever à tout moment de l’instance
▪ On ne peut pas transiger sur un moyen d’OP (=renoncer au moyen d’OP)

Lorsque le gouvernement adopte un acte sans avoir saisi le CE pour avis alors que c’était obligatoire,
ou qu’il a consulté le CE mais a rajouté des éléments à sa version finale sans lui soumettre, la JP
considère qu’il s’agit d’un problème de compétence : le JA peut soulever le moyen lui-même.

B. Les vices de forme et de procédure

Ils sont envisagés de manière plus souple : le JP a formalisé une décision ancienne du CE Sect 23 dec
2011, Danthony GAJA. Le CE formule une règle qu’il appliquait auparavant qui est qu’un vice de
procédure ne peut conduire à l’annulation d’un acte de l’admin qu’à condition que ce vice présente
un caractère substantiel dans deux cas particuliers :
▪ Si ce vice a été de nature a entaché la connaissance que l’admin pouvait avoir sur la
situation sur laquelle elle a pris la décision : après une consultation d’une commission par
exemple.
▪ Si le défaut en matière de procédure a privé l’administré d’une garantie : importance de la
motivation de l’admin.

▪ CE Ass 18 mai 2018, CFDT Finances

§2. La légalité interne

A. La violation de la loi
1. L’erreur de droit

La décision adoptée par l’admin est contraire à une règle de droit, on peut se tourner vers l’ensemble
des développement de la légalité admin : elle porte atteinte à une règle juridique qui s’imposait à
l’admin.

Il peut s’agir d’AA, de PGD, de textes de loi, de CI, de la Constitution. On pourra contester une décision
de l’admin contraire à ces textes.

Le JA pendant longtemps n’a été que juge du droit donc on limitait son contrôle à l’erreur de droit,
puis a peu à peu étendu son contrôle vers l’erreur de fait. Lorsque l’admin agit, elle agit d’abord dans
un cadre constitué de faits.

2. L’erreur de qualification juridique des faits

JA a étendu son contrôle sur l’erreur de qualification juridique de faits avec l’arrêt CE 4 avril 1914,
Gomel GAJA : refus de permis de construire au motif qu’il portait atteinte à une perspective
monumentale, l’autorité admin était compétente, la procédure avait été respectée et avait été refusé
par un motif valable. Question au cœur du litige est de savoir si Place Beauvau constituait une
perspective monumentale ? En 1914 JA accepte de reconnaître cette qualification juridique des faits.

3. L’erreur de fait
CE 14 janvier 1916, Camino GAJA : s’agit de savoir si les faits invoqués par l’admin existent
matériellement ou non. Dans cet arrêt l’admin avait révoqué un maire pour n’avoir pas rempli ses
obligations (dignité n’a convoi funéraire pour des raisons politiques = accusé d’avoir fait fermer la
porte du cimetière). Mais finalement JA annule la décision adoptée à l’encontre de M. CAMINO (lire
GAJA).
4. Les degrés du contrôle de violation de la loi
5.

Le JA exerce sur les décisions de l’admin un contrôle pouvant être + ou – intense : il a renforcé
l’intensité de son contrôle (voir A), et là où il va faire varier son contrôle c’est vàv de la violation de la
loi.

a. Conformité et compatibilité

Il utilise parfois un vocabulaire particulier : différence entre contrôle de conformité et de

compatibilité d’un acte juridique.

Quand on s’intéresse au rapport d’une décision, le JA parle plus de contrôle de compatibilité à la

norme internationale par exemple.
En matière de droit de l’urbanisme le terme de compatibilité peut également être utilisé lorsque la JA
est confronté à des plans encadrant des autorisations de construire par exemple ; mais ces plans
doivent respecter des schémas régionaux, des plans adoptés au niveau nationale (autoroute) etc
donc JA opère un contrôle si une difficulté s’impose.

Quand le contrôle est moins précis, on parle de contrôle de conformité.

b. Contrôle normal, contrôle restreint, contrôle étendu

Le contrôle normal est le contrôle qui est exercé et qui intègre tous les éléments évoqués jusqu’ici
(contrôle de légalité externe, interne).

Dans certains domaines le JA refuse d’opérer ce contrôle normal, on parle du contrôle restreint (JA
s’autolimite) : il faut faire la différence entre pouvoir discrétionnaire et compétence liée. Le pouvoir
discrétionnaire étant le pouvoir de libre appréciation accordée à l’admin par les textes prévoyant sa
compétence (encadrée par des règles juridiques) ; mais il se peut qu’elle n’ait aucun pouvoir
d’appréciation (agi automatiquement et constate qu’elle n’a pas compétence -> mise à la retraite d’un
fonctionnaire, quand il a un certain âge, il est rayé de la fonction publique ; l’admin doit vérifier son
âge et l’admin doit prononcer cette décision – sa compétence est liée car il n’a aucun pouvoir
d’appréciation, il exerce un contrôle normal).

Dans un certain nb de cas, les textes peuvent laisser à l’admin un certain pouvoir d’appréciation :
lorsque dans le cadre de l’évaluation du niveau des étudiants pour les admettre à passer dans l’année
supérieure, les fonctionnaires des facs ont la compétence d’effectuer ces notes mais sous un
encadrement d’un règlement universitaire tout en gardant une large compétence d’appréciation.

Lorsque l’admin a cette extension, elle agit en toute opportunité et l’on ne pourra pas contester cette
opportunité devant le JA. Le juge exercera un simple contrôle normal, il n’est que juge de la légalité.

Il peut également y avoir contrôle restreint lorsque la JA considère qu’il pourrait exercer un contrôle
normal mais il n’étendra pas son contrôle jusqu’à la qualification juridique des faits.
Le cas classique est celui de la police des étrangers, cas dans lequel en matière d’expulsion (mesure
prise par le ministre, veut que ça présente un danger à l’OP) : en cas de contrôle normal il contrôle la
compétence de l’auteur, que la procédure a été correctement suivie, ensuite la légalité interne,
l’exactitude matérielle des faits (s’il a commis les infractions sur lesquelles c’est fondé) mais il ne
s’attardera pas sur l’erreur de fait. Le JA considèrera que l’admin est libre d’apprécier la dangerosité
du personnage et de qualifier les faits établis suffisant à motiver une mesure d’expulsion. Donc en se
restreignant, le JA recrée un pouvoir discrétionnaire pour l’admin.

⮚ Deux cas quand JA contrôle pas : quand textes prévoient eux-mêmes un

pouvoir de libre-appréciation à l’admin et quand JA considère seul qu’il ne
faut pas contrôler.

Quand l’admin dispose d’un pouvoir discrétionnaire et qu’en principe le JA ne peut pas contrôler la
légalité, il accepte cpdt de faire ce contrôle en cas d’erreur manifeste/évidente d’illégalité.
Par exemple les arrêts CE 20 mars 1987, Gambus et CE Sect. 15 fev 1961, Lagrange : en matière de
fonction publique les fonctionnaires peuvent être sanctionnés, les textes les prévoient et que l’admin
ne peut prendre que les fonctions prévues par les textes. Le JA vérifie ça, mais pas si les faits
reprochés au fonctionnaire justifient l’échelle de sanction. Pour autant, s’il ne contrôle pas
entièrement cette adéquation, il acceptera d’annuler la décision de sanction si elle apparaît
manifestement dépourvue de toute pertinence.

En matière de nomination des fonctionnaires, un certain nb des membres du CE sont nommés au

tours extérieur : le gouvernement peut nommer un peu près qui il souhaite en étant tenu par des
conditions tenant à l’âge, au nb d’année en qualité de fonctionnaire… Pour des raisons électorales on
voulait récupérer une circonscription électorale à Paris pour un personnage politique important, on a
demandé à l’élu de dégager du fait de son âge pour laisser la place au PM pour les prochaines
élections. Le fils avait été nommé alors que son CV était léger, les associations ont agi contre la
décision de nomination contre leur nouveau collègue et le JA a annulé la décision de nomination pour
erreur manifeste.

Le JA peut être amené dans le cadre du contrôle normal à contrôler l’appréciation de l’admin :
▪ CE 19 mai 1933, Benjamin GAJA : a renforcé les contrôles exercés par le JA car l’admin peut
adopter des mesures de police mais que dans ce cas-là elle doit être nécessaire par rapport
aux libertés se trouvant limitées ; la décision doit être justifiée par le maintien de l’OP donc il
faut trouver un équilibre -> proportionnalité entre la mesure adoptée et l’atteinte aux
libertés qu’elle engendre. Le JA commence à exercer ce contrôle dans cet arrêt.
M. Benjamin écrivait des ouvrages mettant en cause le fonctionnement de l’admin, avait
contesté le fonctionnement des écoles et voulait faire une conférence dans une ville mais les
enseignants avaient dit qu’ils manifesteraient contre ; le maire a interdit la réunion, Benjamin
a attaqué cette décision et le JA a posé les deux conditions. JA a considéré que le maire
disposait de forces de police suffisantes pour s’assurer qu’il n’y ait pas de menaces lors de la
manifestation.
▪ CE Ass. 28 mai 1971, Ville Nouvelle Est, GAJA : à propos de déclaration d’utilité publique avec
aménagement de Lille. Le préfet devait déclarer un projet d’utilité publique. voir GAJA.
▪ CE Ass. 19 avril 1991, Belgacem : JA tient compte du dev de la JP de la CEDH qui ne s’est pas
satisfaite de la marge d’appréciation laissée à l’admin dans le cadre de la police des étrangers
(droit à la vie privée). Elle considère que mesure d’expulsion possible que si proportionnée
face à l’importance de l’atteinte à la vie familiale. Donc liberté d’appréciation de l’admin
disparaît.

Ces décisions sont prises en matière de police (activité de l’admin consistant à maintenir l’OP par des
règlementations) : l’autorité de police a la possibilité d’adopter des mesures restrictives, et dans
l’exercice de cette compétence la décision doit être conforme à l’ordre juridique telle que la garantie
des libertés.
 c. Les circonstances exceptionnelles et l’urgence

JA va considérer que l’admin peut commettre des erreurs et qu’elles peuvent être acceptées face à de
telles circonstances : une décision qui aurait été annulée en temps normal serait ici acceptée.

▪ CE 28 juin 1918, Heyriès GAJA : en matière de grève des fonctionnaires pdt la WW1 : CE a
prononcé des révocations dans des conditions ne respectant pas les formes prévues mais eut
égard aux circonstances de la guerre, c’est accepté.

▪ CE 28 fev 1919, d. Dol et Laurens GAJA : exerçaient la profession de travailleur du sexe et

gouvernement militaire de la ville de Toulon avait interdit aux filles d’exercer dans la zone du
port. Ont considéré que portait atteinte à la liberté du commerce et de l’industrie mais
justifiée du fait des circonstances pour le JA.

On retrouve cela dans le cadre d’état d’urgence à la suite des attentats dès 2015 puis dans le cadre de
l’urgence sanitaire : dans quelles mesures la JA peut-il encadrer les décisions prises ? Arrêt CE Ass. 6
juillet 2016, Napol et autres dans laquelle le CE dev un contrôle entier sur les mesures adoptées dans
le cadre de l’état d’urgence.

B. Le détournement de pouvoir

Détournement de pouvoir : quand admin utilise un pouvoir qui lui est accordé dans un objectif qui
ne correspond pas à celui pour lequel cette compétence lui a été attribuée.

▪ CE 13 janvier 1995, Synd. autonome des inspecteurs généraux de l’administration : statut des
inspecteurs généraux des admin a été modifié ; on voulait permettre la nomination qlq à un
poste pas disponible donc gouvernement a modifié le décret pour nommer la personne qu’on
avait en vue. CE a annulé en disant que détournement de pouvoir car dans intérêt personnel
du mec.
▪ CE 26 nov 1875, Pariset GAJA : décision de l’admin prise dans l’intérêt général mais qui n’est
pas celui qui devait être suivi par la décision prise. Il s’agissait de nationaliser la fabrication du
tabac et des cigarettes et un préfet répondant à une instruction du ministre des finances avait
effectué un contrôle et fait fermer la fabrique de M. Pariset au motif de l’inconformité aux
règles de sécurité. Décision attaquée par Pariset : montre qu’en réalité le fermeture n’était
pas dans le cadre de la sécurité mais pour abaisser le prix de la fabrique. Donc détournement
de pouvoir dans l’intérêt de l’admin mais utilisation d’une mauvaise procédure.

A côté de l’acte administratif, l’admin peut également conclure des contrats, la plupart du temps
passés avec des personnes privées.

LE CONTRAT ADMINISTRATIF
A côté des contrats administratif, il existe des contrats privés et il appartient au juge judiciaire de
trancher les litiges pouvant survenir. Il faut donc déterminer quels sont les critères faisant qu’il s’agit
d’un contrat administratif.
On peut constater que le contrat est en principe de droit privé et qu’il devient administratif que sous
certaines conditions.
Donc particularité française voulant que le contrat admin emporte la compétence du JA alors que
c’est l’outil principal de modification de l’ordre juridique de droit privé.

SECTION 1. CRITERES
§1. Les critères jurisprudentiels
A. Le critère organique

Premier critère retenu par la JP : il s’agit de savoir qui est à l’origine du contrat, peut-on mettre en
évidence une personne morale de droit public parmi les signataires/partie au contrat.

▪ CE Sect. 13 dec 1963, Syndicat des praticiens de l’art dentaire du Nord : mettait en cause une
convention passés entre la Caisse Primaire d’Assurance-Maladie et le syndicat des dentistes.
Dans le cadre de l’organisation de SP car organisation de la santé, on pense donc qu’il s’agit
d’un contrat admin ; faut savoir quel juge s’en occupe -> CE a rendu sa décision réaffirmant
avec force le caractère nécessaire de la distinction, que le contrat était passé par deux
personnes de droit privé (pas caisse national) donc doit être analysé comme contrat de droit
privé par juge judiciaire.

▪ TC 9 mars 2015, Mme Rispal c/ Société des autoroutes du Sud de la France, GAJA : même
chose réaffirmée, c’était une artiste ayant réalisé une œuvre d’art pour les travaux publics de
l’autoroute. TC a constaté que contre entre personne privée et société (privatisée) des
autoroutes était qu’un contrat de droit privée.

Exception au principe :

▪ CE 21 mars 2007, Commune de Boulogne-Billancourt : contrat par association gestionnaires

d’équipement sportif et société de sécurité, commune était propriétaire d’une piscine confiée
pour sa gestion à une association. L’association avait passé un contrat pour assurer la sécurité
de la piscine avec une entreprise privée, mais faut-il appliqué le principe précédent ?
Juridiction admin avait été saisie et CE a considéré que contrat avait été passé par
l’association/l’entreprise mais que l’association était en réalité une association transparente,
càd qu’elle avait été créée à l’initiative de la commune qui en contrôlait les membres et son
fonctionnement, qu’elle lui procurait l’essentiel de ses ressources donc contrat administratif.

Autre types d’exceptions : système des mandats, dans le cadre duquel le mandataires adopte des
actes au nom de son mandant donc quand signataire agit au nom et pour le compte d’une personne
morale de personne publique, alors par l’effet du mandat le contrat passé entre deux personnes
privées peut être un contrat administratif.

▪ CE Sect. 2 juin 1961, Leduc : mandat explicite, Leduc avait passé un contrat au nom et pour le
compte de la commune qui était propriétaire de l’Église. Pour entretenir les églises, les
communes avaient recours à une structure (société civile immobilière) passant les contrats
(société – Leduc) mais considéré comme contrat admin car agissait au nom et pour le compte
de la commune.
 ▪ CE Sect. 30 mai 1975, Soc. d’équipement de la région montpelliéraine : concerne les contrats
implicites voulant que dans un certain nb de cas (activités d’aménagements), au lieu de les
gérer en direct, les communes créent des société d’économie mixtes (une partie du capital
est privée et la société publique garde la majorité) : ces sociétés vont construire des ouvrage
ou réaliser des aménagements dans un cadre imposé par la collectivité publique, elles vont
passer des contrats. En cas de litige contractuel, on parle de mandat implicite entre la société
et la personne publique donc a agi au nom/pour le compte de la personne publique. Le CE
prend en compte des éléments : la construction réalisée obéit à des prescriptions spéciales
élaborées/vérifiées par l’admin l’encadrant, qu’elle ne finance les travaux que par des
subventions attribuées par les CT (…) donc société agit pour le compte des CT auxquelles en
l’espèce les voies devaient être remises.
Question suite à l’arrêt Rispal s’est posée : domaine des routes était par nature un domaine admin
donc contrats étaient admin mais l’arrêt a opéré un revirement de JP.

Différence d’analyse dans la JP du CE entre le contrat et l’AU : voir JP Montpeur, Bourguen. Une
personne morale de droit privée peut adopter un AAU si des critères sont réunis (SPA avec
prérogatives de puissances publiques, SPIC avec arrêt Barbier).

B. Le critère matériel

Le critère organique n’est pas suffisant. Un contrat ne sera admin que s’il répond à d’autres éléments.
Il y a d’abord un critère qui tient au rapport que le contrat entretient avec la notion de SP.

▪ CE 6 fev 1903, Terrier, concl. Romieu, GAJA : CE considérait à propos du contrat passé entre
un dptm et un chasseur de vipère était admin car passé dans le cadre d’un SP. Donc tous les
contrats passés par une personne admin étaient admin.
▪ CE 4 mars 1910, Thérond, GAJA : notion de SP. Contrat admin car a été adopté dans le cadre
d’un SP. Arrêt 1910 : l’arrêt sur l’enlèvement des chiens et animaux morts de le voie publique
va dans le même sens, car assure un SP. Les contrats passés par les PM de droit pub ont
toujours rapport avec les SP. Or, cette analyse va évoluer par la suite et nous avons ajd 2
critères qui permettent de qualifier le contrat admin.

1. La clause exorbitante du droit commun

Il n’y a pas de définition précise, on a longtemps considéré que c’était des clauses pouvant être
illégales en droit privé, ayant des prérogatives de personnes publiques.

Cette clause rompt le courant jurisprudentiel des arrêts Terrier et Terron.

▪ CE 31 juillet 1912, Soc. des granits porphyroïdes des Vosges, concl. Blum : Arrêt à propos
d’achat de pavés en vue de l’hygiène et la sécu de la population et donc but d’assurer un SP.
CE change sa position. On ne prend plus en compte l’objet du contrat, mais la forme, le
contenu du contrat, les clauses qu’il contient. Ainsi, le contrat qui contient des clauses
exorbitantes du droit commun est un contrat qui peut être qualifié d’admin. Se pose la
question de savoir ce qu’est celle clause. La JP ne l’a jamais défini.

▪ TC 13 octobre 2014, SA Axa France IARD : contrat à l’occasion duquel un litige était survenu
concernant un contrat de location entre commune – association. Un incendie a détruit de
bâtiment, Axa était assureur de la commune. CE a du décider si contrat admin ou privé, or le
contrat litigieux n’avait aucune clause impliquant dans l’intérêt général qu’il relève du régime
exorbitante du contrat admin ; JA a une analysé qui ne se concentre pas sur la clause
elle-même.
 ▪ CE Sect. 19 janvier 1973, Soc. d’exploitation électrique de la rivière du Sant : au-delà des
clauses exorbitantes du droit commun, le contrat pouvait être dans sa globalité soumis à un
régime exorbitant du droit privé (?) ; dans cet arrêt on est confronté au régime du monopole
classique de l’énergie (il existait des monopoles privés de l’électricité).

S’agit de savoir si contrat à travers ces clauses exerce des prérogatives de SP.

2. L’exécution du service public

Délégation du service public :

▪ CE Sect. 20 avril 1956, Ep. Bertin GAJA : arrêt marque la résurgence du critère de SP de sorte
que le critère organique puisse être complété par le critère matériel. Il s’agit du fait que le
contrat manifeste directement à l’exécution même du SP. Epoux chargés après la WW2 de
loger/nourrir des prisonniers soviétiques en échange d’une somme d’argent par l’état. Un
litige contractuel survient et la question de pose de savoir quelle est la nature du contrat : CE
dit que l’état a délégué le SP entre les mains des époux Bertin, donc indépendamment de
toute clause exorbitante du droit commun, donc contrat admin.

Contrats passés avec les usagers des SPA :

▪ CE Sect. 20 avril 1956, Cts Grimouard GAJA : contrat sur le reboisement de parcelles, CE
considère que le contrat passé entre l’ONF et ces personnes, qui a pour objet de planter des
arbres sur leur territoire ; le service en cause est une activité de SP avec un intérêt général, le
SP est pris en charge par l’ONF donc le contrat est un contrat de droit public.

▪ TC 17 dec 1962, d. Bertrand : avait des élevages de visons, a apporté de la nourriture pour
eux et entreposée dans un endroit au port. Panne d’électricité, tout a pourri dans l’entrepôt,
donc indépendamment de toute clause exorbitante, contrat est public.

Louage de service pas tous car ceux passés avec le personnels des SPA (1923) alors que ceux passés
avec le personnel des SPIC sont des contrats privés :

▪ CE Sect. 4 juin 1954, Affortit et Vingtain : distinction dans le personnel du SPA selon que le
contrat confiait directement l’exécution du SP ou pas. Dame de ménage dans école n’était pas
chargé de l’exécution du SP en tant que tel, alors qu’entre 12h/14h à la cantine elle y
participait et devenait un employé de droit public (alors que sinon juge judiciaire).
▪ TC 25 mars 1996, Berkani : tout le personnel fonctionnaire dans une situation légale
règlementaire, donc tous les contractuels des PM de droit publics gérant un SPA, le contrat
est désormais un contrat de droit public. Bloc de compétence du JA pour le personnel de
droit public.
▪ CE 26 janvier 1923, de Robert Lafrégeyre GAJA : tout le personnel des SPIC est de droit privé à
l’exception du directeur.

Exclusion des contrats passés « pour les besoins du service » (n’entraîne pas d’office la qualification
de contrat admin :

▪ CE Sect. 11 mai 1956, Soc. française des transports Gondrand : gestion d’entrepôts.
▪ CE 8 juin 1994, Soc. Codiam : montre difficulté qu’on peut avoir à se prononcer à propos d’un
contrat, question des contrats mis à disposition des personnes en hôpital. Dis que ok pour SP.
 ▪ TC 23 nov 1998, Bergeas : téléviseurs à disposition dans les prisons, contrats pour les besoins
du service et pas lié au SP.
▪ TC 21 mai 2007, Codiam : re-hôpitaux, conclu dans le même sens -> contrat passé pour les
besoins du service et pas le SP lui-même.

§2. Les solutions législatives

L’article L2331-1 du Code général de la propriété des personnes publiques (décret-loi du 17 juin
1938) : périmètre et régime du domaine public est fixé dans ce code, cet article dit que sont portés
devant la juridiction admin les litiges liés à l’occupation du domaine public. Occupation du domaine
public peuvent être des contrats qui seront portés devant la juridiction publique qu’ils contiennent
des prérogatives de personne publique ou non.

Les contrats de marché public, avec l’article L6 du Code de la commande publique (loi MURCEF du 11
décembre 2001 – code fixe les règles gouvernant les conditions dans lesquelles sont conclus certains
contrat de la commande publique, par lesquels l’admin achète des fournitures par exemple, ou
contrat de concession càd par lesquels l’admin délègue la prise en charge d’un SP à une personne
privée), ont eu un régime variable pendant longtemps : contrat de concession ont tjr été
administratifs ; pour ceux du marché public, c’était classiquement des contrats passés pour les
besoins du SP, de sorte que pdt longtemps les marchés publics passés par les communes/régions était
des contrats admin quand ils contenaient des clauses exorbitantes de droit commun mais quand ce
n’était pas le cas le critère matériel n’était pas rempli donc contrat de la compétence du juge
judiciaire.
Loi de 2001 a fixé la solution, reprise à l’article, voulant que tous les marchés publics passés par
l’admin soient des contrats de droit public.

SECTION 2. REGIME

Si on a un CA, tous les litiges en découlant qu’ils aient trait à la passation ou l’exécution du contrat, le
JA sera compétent. Nous retrouvons des questions de cptc : l’administration, en matière de contrat
tout lui est interdit sauf si une compétence lui est directement accordée.

Sous-section 1. Les modes de passation

A. Compétence

CE avis 10 juin 1996, Préfet de la Côte d’Or : compétence de la commune réparti entre maire/conseil
municipal, l’autorité de droit commun est le CM ; en l’espèce maire compétence car CGCT lui donne
compétence (maire peut signer contrat au nom de la commune). Contrôle du préfet sur certains actes
de CT notamment contrat, donc maire ne peut signer un contrat (même en étant autorisé par CM) si
pas transmis au préfet, alors autorisation pas exécutoire et maire incompétence = contrat est nul.
L’arrêt ici nous rappelle le défaut de transmission qui entraîne la nullité du contrat et la possibilité de
régulariser cette illégalité à posteriori.

Article L2122-21-1 du CGCT : « La délibération du conseil municipal chargeant le maire de souscrire un
marché déterminé peut être prise avant l'engagement de la procédure de passation de ce marché ».
Quand maire passe un marché, avant de signer faut déterminer qui est le co-contractant de l’admin
en menant une procédure d’identification ; ici permet au CM de charger le maire de signer le contrat
et de lancer la procédure.

Question est de savoir dans quelles mesures sur la base d’une seule décision devra négocier le
contrat mais également le passer. Arrêt CE Ass 28 dec 2009, Commune de Béziers GAJA prévoit
qu’une seule délibération peut suffire, le défaut de transmission est une illégalité mais les pouvoirs
dont JA dispose en plein contentieux lui permet de maintenir la délibération si ça n’a pas entaché le
contenu du contrat.

B. Procédures formalisées

Règles anciennes qui font l’objet d’encadrement par l’UE qui prévoient que l’admin, avant de choisir
une entreprise, procède à la rédaction d’un cahier des charges dans lequel elle définit le besoin qui
est le sien. On est loin de la liberté contractuelle habituelle.

Le sens de cette procédure est que lorsqu’une personne privée achète qlqc sur le marché mais qu’elle
a elle-même des clients, elle doit choisir ses fournisseurs par exemple selon les meilleurs critères ;
fonctionnement automatique du marché.
Lorsque les admin achètent, elles ne sont pas soumises au modèle économique (largement financées
par l’impôt), elles n’ont pas d’obligation naturelle économique devant la conduire à choisir le meilleur
fournisseur au meilleur prix.

Ces textes sont anciens et complexes, et font l’objet d’un encadrement pris en charge par le droit
européen : deux directives en vigueur actuellement :
▪ Directive 2014/24/UE du 26 février 2014 sur la passation des marchés publics
▪ Directive 2014/23/UE du 26 février 2014 sur l’attribution de contrats de concession

Dans les deux cas ci-haut, l’admin a des obligations à respecter telle que la mise en concurrence. Ces
directives ont été transposées en France par le Code de la commande publique (ordonnance
n°2018-1074 du 26 nov 2018) qui vient préciser l’ensemble de ces règles.

De plus, des règles ont été prévues à l’article L2122-1-2 du Code de général de la propriété des
personnes publiques (ordonnance du 19 avril 2017) à propos des contrats d’occupation du domaine
public.

Sous-section 2. L’exécution
§1. Les prérogatives de l’administration

L’admin dans un CA est une partie au contrat (essentiellement synallagmatique) dans lequel il y a
accord des volontés (horizontal) ; et on veut également réintroduire une certaine verticalité
caractéristique de l’acte admin. Donc CA se situe entre l’horizontal et le vertical.

A. Pouvoir de contrôle et de direction

Les éléments de verticalité se retrouvent dans les prérogatives accordées à la partie admin du contrat
et ces pouvoirs sont classiquement organisés autour d’un certain nb de points : tout d’abord la
reconnaissance d’un pouvoir accru du contrôle et de direction par des clauses qui permettent à
l’admin de contrôler étroitement le cocontractant (exemple : admin peut imposer au cocontractant
le mode de réalisation de l’objet du contrat).

B. Pouvoir de sanction

Deuxième pouvoir exorbitant est un pouvoir unilatéral de sanction allant au-delà des sanctions
préalablement prévues dans le CA. JA considère que l’admin dispose d’un pouvoir de sanction au-delà
de ces clauses : dans l’arrêt CE 31 mai 1907, Deplanque, était en cause un contrat de concession de
l’éclairage public, et le concessionnaire n’avait pas correctement rempli ses obligations et JA a
considéré que si aucune sanction de ces faits n’avait été prévu dans le cahier des charges, elles
étaient de nature à engendrer une indemnité à la ville pour réparer le préjudice.
Dans l’arrêt CE Ass 9 nov 2016, Soc. Fosmax, était en cause un mécanisme plus compliqué destiné à
résoudre des difficultés dans le cadre du contrat : procédure d’arbitrage avait été prévue, arbitraire a
rendu une sentence qui a insatisfaite la société donc cette dernière a effectué un recours contre cette
sentence et il fallait savoir si JA ou JJ compétent. Ici extension de compétence pour le JA. Le JA va
censurer une partie de la sentence puisque celle-ci avait méconnue une règle d’ordre publique selon
laquelle la société pouvait décider d’exécuter elle-même les travaux ou par un tiers aux frais de son
co-contractant.

C. Pouvoir de résiliation unilatérale dans l’intérêt du service

Admin peut mettre fin au CA unilatéralement lorsqu’il en va de l’intérêt de service : solution de

principe retenue est l’arrêt CE Ass 2 mai 1958, Distillerie de Magnac-Laval dans lequel le litige avait
été déclenché par la résiliation par décret par l’état de tous les contrats par lesquels il achetait de
l’alcool industriel.
Les csqc pour le cocontractant (possible qu’il ait fait des investissements) font que la JP a déterminé
qu’il devait y avoir une indemnisation.

D. Pouvoir de modification unilatérale

Lorsque l’admin met en œuvre ce pouvoir, elle n’y met pas un terme, le cocontractant reste lié par le
CA à l’admin mais ses obligations peuvent être modifiées : les parties se sont engagées
volontairement à un CA leur créant des droits/obligations conjoints mais unilatéralement l’admin
peut de son propre chef modifier des obligations sans rechercher l’accord de l’autre ; souvent dans
l’intérêt général.

Solution de principe est celle du CE 10 janvier 1902, Cie nouvelle du Gaz de Deville-lès-Rouen GAJA :
s’engageait à prendre en charge l’éclairage de la ville, gaz présente des inconvénients car dangereux
et se répand de plus en plus l’éclairage électrique. Donc la ville, par son pouvoir, va enjoindre à son
cocontractant de passer progressivement de l’éclairage au gaz à l’éclairage électrique. La compagnie
se réfugie derrière le contrat, mais JA admet que commune avait possibilité d’imposer de nouvelles
conditions.

Si le cocontractant ne veut pas remplir le contrat dans les nouvelles conditions, la commune pourra
confier le contrat à une autre personne (cf pouvoir sanction).

CE 11 mars 1910, Cie française des Tramways, GAJA : insiste sur indemnité due après modification
unilatérale qui s’illustrait car le fait que la compagnie était concessionnaire du transport d’une
commune, et le préfet imposa une augmentation de rames en services. Possible mais besoin
d’indemnisation.

CE 2 fev 1983, Union des transports publics urbains et régionaux : pouvoir de modification découle
des règles générales applicables au CA (nouveau en 1983 car auparavant le JA déduisait ce pouvoir à
la commune intention des parties = simple mise en œuvre du pouvoir de direction appartenant à
l’admin).

Pouvoir de modif ne peut toucher que l’objet du contrat, et doit être accompagné d’une indemnité.

§2. L’imprévision

Si CA prévoit des prérogatives particulières à l’admin, il est évidemment lié à la mise en œuvre d’un
SP et le JA a considéré que la nécessité de faire prévaloir le SP pouvait avoir pour csqc la nécessité
pour l’admin et possibilité pour le cocontractant de demander une indemnisation de la part de
l’admin à obligation légale si les circonstances dans lesquelles le cocontractant se trouve évoluent
largement.

CE 30 mars 1916, Cie générale d’éclairage de Bordeaux GAJA : particularité du CA par rapport au droit
privé (arrêt 1876 Canal de Crapone), car JA prend le contrepieds de la Cass et reconnaît la possibilité
d’invoquer la théorie de l’imprévision devant le JA pour obtenir une indemnisation.
En l’espèce l’entreprise s’était engagée auprès de la ville à éclairer, gaz à la base de charbon et à cause
de la WW1 le coût du charbon avait grimper de manière exponentielle et Cie plus capable d’acquérir
le charbon disponible sur le marché. CE va faire prévaloir l’intérêt général (continuation du service),
service n’était plus possible sans que l’admin augmente l’indemnisation donc considère que Cie doit
pouvoir recevoir de la part de la ville une indemnité pour indemniser le surplus.

On parle de théorie de l’imprévision car elle peut être invoquée dans n’importe quelle circonstances
(mais attention contrat peut prévoir clause liée à la question de l’augmentation du prix).

Les conditions dans lesquelles la théorie d’imprévision peut s’appliquer :

▪ Évènement doit être imprévisible au moment de la conclusion du contrat
▪ Survenue de l’évènement doit entraîner un bouleversement économique du domaine du
contrat
▪ Évènement en cause ne doit pas conduire à empêcher exécution du contrat
▪ Évènement en cause doit être étranger à la volonté des parties

CE Ass 9 dec 1932, Cie des tramways de Cherbourg GAJA : si le bouleversement de l’équilibre du
contrat devient définitif, alors élément de force majeur permettant d’entraînant la résiliation du
contrat.

Dans le cas de cette théorie, l’admin ne va pas complètement couvrir le surcoût qui en découle mais
qu’environ 90/95%. C’est ce qui conduit à distinguer l’imprévision du « fait du prince » qui est une
situation dans laquelle la décision entraîner le bouleversement de l’économie du contrat est une
décision émanant d’une autre personne publique étrangère au contrat. Pour le fait du prince,
l’indemnisation est complète.

Exemple illustré : concession accordée à entreprise privée suppose la mise en œuvre d’une technique
qui par l’adoption d’un décret/loi se trouve désormais interdite ; ça ne sera pas de l’imprévision ici car
le fait bouleversant le contrat n’est pas extérieur aux parties (décidé par admin), on est dans le cadre
du fait du prince.

Sous-section 3. Le contentieux contractuel

JA lorsqu’il intervient en matière de contentieux contractuel intervient la plupart du temps non pas
dans le cadre de son pouvoir d’annulation (contentieux de l’excès de pouvoir) mais agit en principe
dans le cadre du plein contentieux.

En matière de contrat et responsabilité, ce seul pouvoir d’annulation peut se révéler insuffisant car ce
que l’on demande au JA est de condamner une des parties à respecter ses obligations, il faut
déterminer la consistance de ces obligations. Donc par le plein contentieux le JA peut condamner
positivement la partie au paiement d’une obligation.

La manière dont les recours sont mis en œuvre dépend de la qualité des personnes qui sont parties
au litige.
§1. Les recours des parties

Les possibilités de recours des parties : elles ont possibilité de régler ce type de contentieux
contractuel en saisissant le JA de plein contentieux. Les parties sont les premières à pouvoir saisir ce
dernier, le CE a modernisé par les arrêts CE Ass 28 dec 2009, Cne de Béziers (I) GAJA et CE Sect 21
mars 2011, Cne de Béziers (II) GAJA les conditions dans lesquelles il est amené à se prononcer dans ce
cadre : lorsqu’il s’agit d’un litige aux conditions de la passation (et non exécution) du contrat, lorsque
l’une des parties considère que le contrat n’a pas été correctement passé (contrat aurait été passé par
une CT avant transmission du contrat au préfet comme en l’espèce). La Cne a soulevé le fait que le
contrat passé est nul et demande au contrat de tirer les csqc de cette nullité et la reconnaître = Cne
n’est plus liée à son cocontractant.

§2. Les recours des tiers

A. Les REP ouverts directement contre les contrats

Contrat a d’abord un effet relatif entre les parties, donc question de savoir quelles sont les possibilités
pour les tiers de contester l’existence ou modalités d’exécution d’un contrat recèle des difficultés :
difficulté contournée dans certains cas particuliers où on a considéré qu’au-delà de l’aspect
contractuel que semblait prendre le litige, il pouvait être pris comme un litige relatif à une décision
unilatéral géré par juge pour excès de pouvoir, en n’oubliant que toute personne avec un intérêt pour
agir peut saisir le juge qui ne pouvoir qu’annuler les éléments du contrats qui lui sont soumis.
⮚ Très grosse exception car normalement REP que contre décision unilatérale.

CE Ass 10 juillet 1996, Cayzeele : était en cause un contrat de concession de l’enlèvement des ordures
ménagères, conclue entre ville – concessionnaires (parties contrat) et dans ce contrat est prévu les
conditions de remplissage de son objet + conditions financières. Dans ce contrat se trouve une clause
prévoyant que les ordures ménagères ne devront être enlevées que si contenues dans un conteneur
provenant de la société, pour résidence d’un certain nb. M. Cayzeele n’est pas partie au contrat mais
s’oppose au paiement de ces nouvelles poubelles donc pour éviter qu’il se trouve dépourvu de
recours admin, JA procède à une analyse habile et dit que dans contrat de concession deux types de
clauses : véritablement contractuelle (clause financière) et clauses règlementaires (comment SP doit
être fait) qui manifestent un AAU = par conséquent plus rien ne s’oppose à ce que le monsieur
introduise un REP contre cet acte règlementaire logé dans un contrat.

CE Sect 30 oct 1998, Ville de Lisieux : litige contractuel entre commune et employée de la ville d’un
SPA (statue de contractuel de droit public). Ces contractuels de droit public sont soumis à des règles
proches de celles s’imposant aux fonctionnaires, JA leur a étendu le régime contentieux des
fonctionnaires : contentieux de l’excès de pouvoir. Dans ce type de contrat particulier on rapporte le
litige à un litige d’excès de pouvoir car le cocontractant va, s’il estime qu’une indemnité devant être
versée ne l’a pas été, il fait la demande à l’admin de le faire et si pas fait décision unilatérale
d’annulation. Arrêt va permettre de porter directement ce type de contentieux devant le juge de
l’excès de pouvoir.

B. Les recours de plein contentieux

Dans ce cas, JA va être saisi en tant que juge du plein contentieux (normal en domaine contractuel)
par les tiers tels que les usagers de SP, les concurrents du cocontractant de l’admin

CE 4 août 1905, Martin GAJA : tiers au contrat ne pouvaient pas attaquer contrat devant JREP, ni JPC
car pas partie au contrat. Mais on peut séparer du contrat une décision de l’admin de passer le
contrat. Permet à des tiers de saisir juge pour demander régularité du contrat. Inconvénient : du pdv
de l’entreprise requérante, ce qui était l’objet du recours c’était la décision de passer le contrat. Ainsi
le JA annule la décision de passer le contrat, le contrat est tjr valable.
Il se pouvait que l’admin elle-même ne fasse rien et saisisse pas le juge du contrat, donc restait plus
qu’au tiers du contrat d’engager une action devant JA pour obtenir injonction avec astreinte du JEP
envers le JPC. JA plus obligé de reconnaître nullité du contrat quand passé illégalement.

CE Ass 4 avril 2014, Dptm de Tarn et Garonne GAJA : JA a considéré que cette solution était trop
complexe et que le droit au recours des candidats malheureux à une procédure de marché public
était trop limité donc CE a ouvert à des tiers le recours de PC directement. JA va limiter les possibilités
de recours dans un premier temps à des requérants aux tiers ayant intérêt à voir respecter la
procédure.

Encore étendu plus tard, précisions dans arrêts PHOTO

C. REP relativement à l’exécution du contrat

CE 21 dec 1906, Syndicat des propriétaires et contribuables du quartier Croix de Seguey Tivoli GAJA :
le concessionnaire des transports publics de la ville de Bdx avait décidé de ne pas desservir le quartier
aussi régulièrement que prévu dans le contrat à certaines périodes de l’année. JA a reconnu
possibilité pour usagers du SP de contester le refus de la ville d’agir auprès de son cocontractant pour
obtenir auprès de celui-ci le respect du contrat.
Ici attrait aux conditions dans lesquelles le cocontractant exécute ou n’exécute pas les obligations
auxquelles ils sont soumis, et non pas au contenu du contrat.

§3. Les référés spécifiques

Contre une décision unilatérale, JA peut être saisi en urgence (juge du référé, juge unique).

S’agissant de l’AAU dans l’attente que les juges du fonds se prononcent, en sachant qu’il y a une
présomption de légalité qui leur permet de rester exécutive jusqu’à la décision, quand y’a de gros
doutes sur la légalité alors procédure de référé suspension.
L’autre recours important est le référé-liberté qui permet de mettre un terme à une atteinte grave à
une liberté fondamentale.

Dans le domaine contractuel, ces procédures existent avec les référés pré-contractuels et
contractuels. Le pré-contractuel n’a été introduite en droit national qu’avec la transposition Directive
89/665 du 21 déc 1989, Recours, que pour les contrats de la commande publique. Dans ces
domaines, toute personne qui a un intérêt direct peut agir si est estimé que respecte par la directive,
en saisissant JA avant même que la procédure soit terminée.

Cette transposition a été l’occasion de constater le caractère moderne des référés en 2000 par
l’extension de l’intervention d’un groupe de travail mis en place au sein du CE. Participation à l’UE et
au Conseil de l’Europe sont des éléments modernisant notre DA.

Article L551-1 et s. CJA

 LES SERVICES PUBLICS

Il convient de distinguer la police des SP : correspond à la distinction entre l’état libéral et les forces
de police mettant en œuvre une activité maintenant l’O. Le sens de police administrative est plus
large que le langage courant. C’est toute l’activité du maintien de l’ordre public mais aussi par des
décisions d’autorisation, d’interdiction… La mission principale de l’État traditionnel était la police
dans le cadre de ses fonctions régaliennes. A partir de la WW2, l’état-providence, l’état au-delà du
maintien de l’OP a de + en + pris en charge des activités de prestations dans les SP tel que
l’enseignement, la santé. La police est donc un SP mais on la distingue comme un service particulier.

La polysémie de la notion de SP : la notion peut être prise dans un sens organique ou dans un sens
matériel, c’est un ensemble d’activités en même temps que c’est un organe. Nous allons étudier le SP
dans son sens matériel.

a. L’affirmation du critère

Le SP comme critère d’application du DA : Henry Berthélémy fonde le champ d’application du DA sur
une distinction entre les actes de gestion publics et ceux privés. Cette première théorie gestion
publique/privée est remise en cause à la fin du 19ème s par l’École du SP qui considère que dès que
l’admin intervient, alors toutes ces activités en raison de l’objectif d’intérêt général, doivent être
gérés sous un régime de DA et sous le contrôle exclusif du JA. Dans cette école, il y a eu Léon Duguit,
Gaston Jèze, Roger Bonnard.
Les arrêts les plus importants sont :
▪ TC 8 fev 1873, Blanco GAJA : règles spéciales admin lorsque le dommage est surgi dans
l’exercice d’un SP.
▪ CE 6 fev 1903, Terrier GAJA
▪ TC 29 fev 1908, Feutry GAJA
▪ CE 4 mars 1910, Thérond GAJA

DA a vu son domaine d’intervention s’étendre à toutes les activités de l’administration. Si la SP

entraîne automatiquement la cptc du JA, l’ensemble de l’activité admin devrait se trouver attraite
dans ce cadre particulier.

b. La place du critère du SP

Dans le domaine contractuel, on voit ressurgir la notion de puissance publique (arrêt CE 31 juill 1912,
Sté des granits porphyroïdes des Vosges GAJA) avec l’affirmation que tous les contrats passés par
l’admin ne sont pas admin.
Souvent, SP et puissance publique (PP) ne sont pas exclusFifs l’un de l’autre.

Idée de l’école du SP (avec Maurice Hauriou, Jean Romieu, Léon Blum) a toujours défendu

La notion de SP a connu une première efflorescence à la fin du 19ème s avec ses arrêts Blanco etc ;
mais 1912 marque le recul de cette théorie du SP et préfentiellement on en reviendra au critère de la
PP. Mais la notion de SP a connu par la suite une certaine résurgence après la WW2 avec l’arrêt CE
Sect. 20 avril 1951, Époux Bertin GAJA (marque en matière de contrat le critère cumulatif matériel
avec deux possibilités -> clause exorbitante du droit commun ou démontrer lien avec
exécution-même du SP) et l’arrêt CE Sect. 19 oct 1956, Soc. Le Béton GAJA (distingue ce qui ressort
d’un domaine public ou privé car régime de biens différent ; l’arrêt étend la notion de SP au-delà des
biens à disposition directe du public mais aussi aux biens aménagés en rapport avec un SP).

c. La division de la notion du SP en SPA/SPIC

La notion de SP va connaître deux crises, l’arrêt TC 22 janv 1921 Sté commerciale de l’Ouest africain
(Bac d’eloka) GAJA va être cette première crise car va considérer qu’en matière de responsabilité, si le
dommage causé à la sté est bien survenu dans le cadre de la gestion d’un SP, mais JJ a dû s’en
occuper. Désormais la solution de Blanco ne vaut plus que pour les SPA. La solution du Bac d’Eloka
sera plus tard étendue avec l’arrêt Laferrière et les usagers du SPIC.
La notion de SP n’est plus unitaire.

d. La disjonction entre les notions organiques et matérielles

La deuxième crise que rencontrera la notion de SP surviendra en 1938 avec l’arrêt CE Ass. 13 mai
1938 Caisse primaire Aide et protection GAJA, (on exclut les SPIC du raisonnement), cette notion de
SPA conservait toute sa puissance du fait que lorsque l’on parlait de SP la polysémie parlait à la fois de
l’admin au sens organique et matériel. Dans cet arrêt il s’agissait du personnel de cette caisse privée,
règlementation du SP applicable au personnel de cette caisse ? CE considère qu’on pouvait considérer
qu’elle gérait un SP.

Cette distinction s’opère dans le domaine des contrats : critère organique nécessaire.
Aussi dans le domaine des AAU : sauf quand on gère le domaine privé, ce sont des AA alors que
lorsque l’AU est adopté par une PM de droit privé alors privé.
Le régime en matière contractuelle ou AA n’est pas aussi tourné vers le DA que ne l’est la gestion des
SP.

SECTION 1. L’IDENTIFICATION DU SP
§1. Une activité d’intérêt général

SP : activité d’intérêt général prise en charge directement ou indirectement par l’admin.
Avant 1938, on aurait dit activité d’intérêt général prise en charge par l’admin donc impact sur
définition.

Les critères qui seront évoqués sont de nature JPtielle mais il ne faut pas oublier que ces critères ne
sont tjr applicables que sous réserve des qualifications législatives : l’article L5311-1 Code du travail
contient les disposition suivantes « Le service public de l'emploi a pour mission l'accueil, l'orientation,
la formation et l'insertion ; il comprend le placement, le versement d'un revenu de remplacement,
l'accompagnement des demandeurs d'emploi et l'aide à la sécurisation des parcours professionnels de
tous les salariés ».

Pour savoir si c‘est une activité d’intérêt général, c’est contingent et subjectif : variation de sa
qualification selon les époques :

▪ CE 7 avril 1916, Astruc : lié à l’activité de gestion des théâtres, M. Astruc propriétaire de la sté
du théâtre des Champs-Élysées avait engagé un litige contre la ville de Paris qui n’avait pas
donné suite à un projet de contrat envisagé qui visait à concéder la sté à un emplacement de
la ville de paris pour construire un palais philarmonique. Théâtre non-obtenu, DA applicable ?
Concerne travaux publics ? CE dit que oui et Doyen Hauriou en 1916 l’a critiqué.
 ▪ CE 12 mars 1999, Ville de Paris c/ Sté Stella Maillot – Orée du Bois : les conditions dans
lesquelles un contrat avait été passé par la ville de paris. Un resto est géré par la société Stella
Maillot. La ville de Paris décide de changer d’entreprise gérante. La société avait intenter une
action pour contester les conditions dans lesquelles la ville de Paris a conclu un contrat avec
son concurrent : elle dit que ce contrat doit s’analyser comme une délégation de SP. CE veut
savoir si le contrat est un contrat de délégation de SP : si c’est le cas, la société aura raison,
car il n’a pas été passé dans le cadre de la mise en œuvre des contrats de ce type. La ville se
défend : dit que le contrat ne peut pas être de délégation de SP car l’activité de gestion de ce
resto n’est pas d’IG, et donc son contrat n’est qu’un contrat d’occupation de SP.
Le problème est donc la qualification du contrat : il faut s’interroger si l’activité de gestion est
une activité de SP. Pour savoir cela, le 1e critère est le fait de savoir si l’activité est d’IG.
L’avocat de la société explique que le resto est un resto ancien dans le bois de Boulogne qui
occupe une place importante, et qui est connu, notamment par les touristes. La ville de Paris
répond en disant que servir des menus à la carte n’est pas une activité d’IG. Le CE donne
raison à la ville de Paris : l’élément de l’attractivité de touristes n’est pas un élément suffisant
pour caractériser une activité d’IG.

▪ CE Sect. 27 oct 1999, Rolin : attaquait décisions prises par la française des jeux et CE
considère que ne résulte pas des caractéristiques générales des jeux de hasard que leur
mission revêt d’une mission de SP.

Ce critère présente une difficulté du fait qu’il soit subjectif/contingent : vu que difficile à manier, JA
recourt à d’autres critères pour déterminer ce qu’est une activité de SP.

§2. La prise en charge par l’administration

A. La prise en charge directe

L’admin peut gérer en régit, càd avec son budget, elle le gère directement. C’est le cas de l’éducation,
l’activité militaire, la gestion d’eau lorsqu’elle le gère directement …

Si une activité est prise en charge directement par l’admin, directement une activité de SP. Seule
exception est la gestion par l’admin de son domaine privé : propriété mobilières/immobilières entre
ses mains mais ni mise à l’usage direct du public ni affecté à un SP et aménagé spécifiquement à son
égard. Par exemple les forêts domaniales qui appartiennent au dptm et sont du domaine privé.

TC 18 juin 2001, Lelaidier : A propos du personnel recruté par les personnes publiques dans le cadre
de la gestion du domaine privé, soumis au droit privé.

B. La prise en charge indirecte

Comment distinguer parmi les personnes privées celles qui ont une activité considérée comme une
activité de SP ? D’office d’IG, mais pour que ce soit une activité de SP, il faut au moins que l’admin y
participe indirectement.

a. La délégation de service public

L’activité de SP peut être géré dans le cadre d’un contrat expressément délégué (contrat de
concession). La prise en charge indirecte se manifeste par la naissance de ce contrat, et la personne
privée ne prend en charge l’activité que parce que délégation.

Exemple de la gestion de l’eau : cette activité incombe aux communes d’après le code des CT. Les
communes peuvent le faire directement en régie, mais peuvent aussi décider de déléguer.
L’arrêt Epoux bertin (1956) : l’état avait confié un SP aux époux.

b. L’habilitation unilatérale

Situations dans lesquelles il n’existe pas de contrat, l’admin manifeste sa présence derrière la
personne privée dans la gestion d’une activité d’intérêt général :
▪ CE Ass. 13 mai 1938, Caisse primaire « aide et protection » : dans domaine de l’assurance
sociale activité au départ prise en charge de manière privée, activité pouvant provenir de
syndicats travailleurs/l’initiative de mutuelle. Est apparu d’IG qu’il existe de tels mécanismes.
Régime unilatéral de l’admin a progressivement encadré ces caisses d’assurance sociale, le
cadre public a pu conduire le CE à considérer que si les caisses primaires restaient des caisses
privée étant née d’initiative privée, elles avaient fait l’objet de tel encadrement que l’on peut
désormais les qualifier de SP.

▪ CE 28 juin 1963, Narcy : marque la JP car formule clairement quels sont les critères devant
être réunis pour considérer que l’activité d’une PM de droit privé est une activité de SP. Dans
cet arrêt était en cause l’activité d’un centre technique des industries de la fonderie qui sont
des PM de droit privé mais qui a pour but de dev l’industrie française. Le législateur a investi
ces centres du droit de percevoir des cotisations obligatoires.
4 éléments :
o Création de la structure par la puissance publique
o L’octroi de prérogative de PP
o Soumission à des contrôles publics
o Caractère d’IG de l’activité

Aucun de ces critères n’est indispensable, leur addition renforce l’idée du SP.

▪ Avis du CE du 18 mai 2004, Cinémathèque de Paris : convention qui a pu être passée avec la
cinémathèque est une convention de SP ? Missions sont constitutives d’un SP ? CE prend en
compte des éléments : subventions accordées à la cinémathèque de paris, elle fait l’objet
d’un contrôle admin/financier par l’état = participe indirectement.

▪ CE 20 juillet 1990, Ville de Melun, qui sera prolongé par l’arrêt CE Sect. 22 fev 2007,
Association du personnel relevant des établissements pour inadaptés, montrent
premièrement que l’octroi de PPP ne sont pas indispensables pour qualifier l’activité de SP
par une PPr. Était en cause des questions de communications de documents admin. Question
en cause était la demande des comptes de l’asso créée par la commune. JA va constater
qu’asso créée par ville de Melun, que l’activité est d’IG, que des subventions existent et
qu’elles représentent la quasi-totalité des dépenses, qu’il y a une mise à disposition des
locaux et que le conseil de la ville de Melun est constitué à majorité de municipaux donc
contrôle. Même si pas de PPP, encadrement de la part de l’admin et activité qualifiée de PM
de droit public. Comptes doivent être communiqués.
Pour le second arrêt, demande la communication de documents pour un centre d’aide pour
le travail. Critères JPtiels s’écartent ici devant la volonté du législateur.

▪ CE 5 oct 2007, Soc UGC Ciné Cité : commune avait créé une sté d’économie mixte qui gère un
cinéma municipal. UGC conteste l’autorisation accordée à la sté en disant que cette sté est
délégataire de la part de la commune d’une activité de SP. Si c’est le cas, commune aurait du
respecter un droit et mettre en ccrc la sté avec d’autres entreprises comme UGC. CE va
considérer que c’est une activité d’IG, géré par une PPr, mais pas de PPP, on ne lui impose
aucune règle en matière de programmation donc pas de contrôle = pas de SP.
SP = act d’IG, prise en charge pas personne publique ou personne privée si faisceaux d’indices
identifiés.

SECTION 2. SPIC ET SPA

§1. La distinction SPIC/SPA

TC 22 janv 1921, Soc commerciale de l’Ouest africain GAJA.

§2. Les critères du SPIC
A. La qualification jurisprudentielle

Critères développés dans l’arrêt CE Ass. 16 nov 1956, Union syndicale des industries aéronautiques :
un SP est présumé être un SPA, trois critères cumulatifs pour caractériser le SPIC :
▪ L’objet du service, il doit présenter un caractère industriel ou commercial
▪ Le financement doit être principalement issu des usagers du service
▪ Organisation et fonctionnement de l’activité doivent se rapporter à celle d’une entreprise
privée

L’objet du service

CE avis 27 oct 2000, Torrent : CE dit que l’activité menée par l’établissement français du sang est une
mission de santé publique qui se rattache au SP de la santé publique. Activité de SP.

CE 2 oct 1985, Jeissou : usager pont VS concessionnaire pont ; service de l’entretien des voies de
circulation publique est un SP.

Le financement

Critère bcp plus objectif : SPA principalement financé par impôt alors que SPIC principalement par ses
clients/usagers.

CE Sect avis 10 avril 1992 Sarl Hofmiller : mettait en cause le service d’enlèvement des ordures
ménagères dans lequel CE précise que ça peut être un SPA ou SPIC selon la manière dont il est
financé.

TC 21 mars 2005, Alberti Scott : service public de distribution de l’eau dans lequel on indique la même
chose que l’arrêt précédent.

L’organisation et le fonctionnement

Ces deux arrêts montrent les conditions dans lesquelles on peut qualifier un SPA ou SPIC selon les
modalités de son organisation, si le service est géré en régie par l’état alors c’est un SPA (arrêt TC 24
juin 1968, Ursot) ; en revanche l’arrêt TC 22 nov 1993, Matisse précise que si une activité est financée
par les usagers, l’activité est un SPIC parce qu’elle n’est plus gérée en régie est confiée à une
entreprise privée.

B. Les qualifications textuelles

Il existe également des solutions qui peuvent être plus pratiques lorsqu’il faut s’interroger sur la
qualité d’une activité de SP. Ce sont parfois des textes qui vont directement donner une qualification
qui peut passer par différents canaux. Le CodeGCT indique que le service de fourniture d’eau est géré
comme un établissement public et commercial. Souvent la qualification va passer par la qualification
de la structure qui gère l’activité lorsqu’elle est gérée par un établissement public qui sont dotés de la
personnalité juridique de droit public. Elles participent de l’administration au sens organique. Ces
établissements publics ne tombent pas du ciel. Lorsque le texte le crée, il peut le qualifier
d’établissement public industriel et commercial ou un établissement public administratif qui se fait
par l’analyse de la mission que l’établissement public exerce. Les intercommunalités sont des
établissements publics par exemple. Le service est défini par le texte qui le crée.

Lorsque la qualification est textuelle, quelle est la force de cette qualification ? Il arrive très rarement
que la qualification ne corresponde pas à la nature du SP qui prend en charge. Pour échapper à cette
contrainte (de comptabilité de budget) que représente l’ensemble des textes applicables, le
législateur, le créateur, le conseil d’une CT crée une structure, lui confie un établissement public
administratif mais le qualifie un établissement public industriel et commercial.

La question se pose de savoir dans la mesure que le juge est confronté à un établissement public à
usage inversé peut-il imposer son analyse ou se conformer aux textes ?

▪ TC 24 avril 1978, Soc. Boulangerie de Kourou, n° 02071 : Si le législateur, par une loi, l’a fixé, le
juge considèrera qu’il est tenu par cette qualification.

▪ TC 24 juin 1968, Soc. Distilleries bretonnes, n° 01917, p. 801, concl. Gégout. : Un organisme
intervenait sur le marché de l’alcool qui achète de la marchandise lorsque le cours baisse et
revend ses stocks lorsque les prix augmentent. L’établissement public a été qualifié de
d’établissement public industriel et commercial par un décret. Le juge va constater que
l’activité de régulation est une activité administratif et que l’établissement est un
établissement public administratif. Il fait prévaloir l’analyse jurisprudentielle.

▪ TC 9 juin 1986, Cne de Kintzheim, n° 02428 : Le JA distingue dans l’activité d’un EP d’une
activité qui lui a été donné et d’une activité qui lui est propre.

▪ TC 29 décembre 2004, Epx Blanckeman ¢ VNF, n° C3416 ; AJ 2005, 685 : Chargée d’entretenir
tous les canaux qui existent sur le territoire. La question se posait de savoir comment
qualifier la personne. Le juge procède d’une qualification et donc substitue la qualification
réglementaire à une qualification administrative.

SECTION 2. LE REGIME DES SERVICES PUBLICS

De quelle manière le SP être crée, organisé, doit fonctionner ? Le régime des SP est un point liminaire
qui est la question de la compatibilité dans une société organisée dans une économie libérale.
L’initiative privée a essentiellement la charge de répondre aux besoins de la collectivité. Il faut une
intervention publique pour vérifier le bon déroulement du marché privé par des activités de
régulation.

Sous-section 1. Les services publics et la liberté d’entreprendre

La question se pose de savoir de trouver l’équilibre entre l’initiative privée (la liberté d’entreprendre)
et les activités de SP prisent directement en charge par l’administration. Les organes élus qui
prennent des décisions doivent respecter les principes constitutionnels et les PGD. L’instrument qui
va intervenir dans ce contrôle est le principe de la liberté d’entreprendre que l’on peut qualifier de la
liberté de commerce et de l’industrie inauguré au moment de la révolution française.

§1. La garantie de la liberté du commerce et de l’industrie

 A. Les garanties législatives

▪ La loi des 2-17 mars 1791 (décret d’Allarde) : Texte qui supprime toutes les corporations de
l’ancien régime et pose le principe de la liberté de commerce et de l’industrie : chacun est
libre d’entreprendre les activités de production qu’il souhaite.

▪ CE Ass. 22 juin 1951, Daudignac, GAJA : Ce principe sera qualifié de PGD. Des photographes
filmeurs étaient en cause. Le maire a considéré qu’il y en avait trop et donc a voulu limiter
cette activité. M. Daudignac a contesté le règlement municipal devant le JA. Le juge a annulé
sur le fondement de la liberté du commerce et de l’industrie.

▪ CE Sect. 28 octobre 1960, Laboulaye, p. 570 : Intervention d’un décret en matière de

limitation de la production de vin. CE considère que pour limiter la liberté du commerce et de
l’industrie, cela relève de l’exercice des libertés publiques de l’article 34 et seul le législateur
est compétent dans la matière.

B. Une liberté constitutionnelle

▪ CC 81-132 DC du 16 janvier 1982, Nationalisations : Politique de nationalisation de grandes

entreprises, banques. CCstit, saisi par 60 députés et 60 sénateurs, doit s’interroger sur la
constitutionnalité de ces nationalisations. Il s’appuie sur le principe de propriété (article 17 de
la DDHC) et sur la liberté d’entreprendre considérant que la nationalisation pouvait être une
limitation de cette liberté. Il fixe un cadre général : la liberté d’entreprendre est considérée
comme constitutionnelle.

Le principe est celui de l’initiative privée. Par conséquent, si l’on veut admettre l’intervention de
l’administration pour prendre en charge des activités économiques et sociales, cela est possible si
c’est justifié par l’intérêt général et le principe de proportionnalité de l’atteinte sur les entreprises
privées. Ce qui découle est la nécessité de justifier la création des SP et leur organisation qui doit être
la plus respectueuse possible de la liberté du commerce et de l’industrie.
C’est une solution qui trouve sa source dans les principes du libéralisme économique.

C. Un principe de droit communautaire

Lorsque la structure de l’UE a été fondée et que le droit communautaire s’est développé, on a, dans
les textes fondateurs, la garantie de ces idées.

▪ Article 106 TFUE (ex-86 TCE) : Traite des services d’intérêt général, des SP dans la
terminologie du droit européen. Le législateur communautaire précise que les services
d’intérêt économique et général doivent respecter les principes de la concurrence et ne
peuvent s’en écarter que dans la stricte mesure que la poursuite de la mission d’intérêt
général qui leur est confiée, la commande. Le principe est celui de l’initiative privée et
l’exception est l’intervention publique qui doit être justifiée.

▪ Article L. 410-1 du Code de commerce : Transpose en droit interne les articles correspondant
du TFUE. Il redit à peu près la même chose en droit français.

§2. Les autorités compétentes pour créer et organiser les services publics

▪ Article 34 de la Constitution : Le législateur peut créer des SP et peut, assez facilement,

confier un pouvoir dérivé aux organes de l’administration. Le texte intervient de deux
manière dans la création de SP :
 o Le législateur doit intervenir puisque cela porte atteinte à une liberté.
o Seul le législateur est compétent pour créer des catégories d’établissements publics.

▪ CE Sect. 6 janvier 1995, Ville de Paris, n°93428 : Il se pose la question de savoir quel organe
de la CT est compétent pour créer un SP. Le juge indique que cela relève de la compétence du
conseil municipal sauf si ce dernier a fait une délégation expresse au maire. La mairie de Paris
avait décidé de mettre un terme à son imprimerie municipale pour se tourner vers le privé.

§3. Les conditions de création et d’organisation des services publics

Dans quelle mesure les organes compétent peuvent-il créer des SP tout en respectant la liberté
d’entreprendre ? Il faut opérer une distinction qui va regrouper entre les activités administratives et
activités industrielles et commerciales mais ils connaissent une terminologie différente en droit
européen.

A. La distinction entre services marchands et services non marchands

▪ SIG, SIEG et SNEIG : Terminologie européenne

o Service d’intérêt général (SIG) : SP français
o Service d’intérêt économique et général (SIEG) : L’article 106 TFUE en parle. Ce sont
des activités marchandes qui relèvent du marché, ont un caractère économique et
sont dans le champ d’application de la liberté d’entreprendre et dans lequel
l’intervention publique devra être justifiée. Peut correspondre aux SPIC.
o Service non économique d’intérêt général (SNEIG) : Ces services non marchands
correspondent dans une certaine mesure, dans l’esprit, au SPA français. Elles sont en
dehors du champ d’application du droit de la concurrence, de la liberté
d’entreprendre, de la liberté du commerce et de l’industrie. Ce sont donc des
activités qui échappent à l’initiative privée par nature puisque lorsque la personne
publique intervient, rien ne l’empêche d’intervenir.

▪ Protocole n’°26 au traité de Lisbonne sur les services d’intérêt général : Les SP au sens du
droit européen. On voit apparaitre l’idée qu’il y a à contrario des services d’intérêt général
qui ne sont pas économiques. Mentionne expressément la notion de service non
économique d’intérêt général.

Deux arrêts viennent déterminer des services marchands :

▪ CJCE 23 avril 1991, Höfner, C-41/90 : La notion d’entreprise était déterminée. Est une
entreprise toute structure qui prend en charge une activité de nature économique.
L’établissement public industriel et commercial est probablement une activité économique,
marchande soumise au droit de la concurrence.

▪ CJCE, 16 juin 1987, Commission/Italie C-118/85 : Précise qu’une activité économique est une
activité consistant à produire ou distribuer sur le marché un bien ou un service.

La JP a donné un sens exceptionnel, une consistance, une activité qui a une nature non économique
autour de deux courants jurisprudentiels : l’un dans Eurocontrol et Poucet Pistre à travers le maintien
de l’OP et les activités de nature sociale.

▪ CJCE 13 avril 1993, Poucet et Pistre, C-159/91 : Concernait deux médecins qui étaient soumis
à l’obligation d’adhérer un régime de sécurité sociale obligatoire. Ce monopole n’est pas
justifié selon les deux médecins. Le législateur français mettant en place aurait agir en
 contraventions des articles 101 et suivants du TFUE. La CJCE a considéré que cette activité de
sécurité sociale était une activité non marchande parce qu’elle avait trait à une activité
sociale qui était le principe de solidarité dépourvu d’objectif de profit.

▪ CJCE 19 janvier 1994, Eurocontrol, C-364/92 : Vise des activités qui sont le plus naturellement
non marchandes. La CJCE considère que les activités non économiques sont d’abord les
activités qui tiennent à la mise en œuvre de PPP. Activité qui n’est pas naturellement du
ressort de l’activité privée. Puisque ce n’est pas une activité non marchande, elle n’est pas
soumise aux principes de la concurrence.
▪ CE 30 avril 2003, UNICEM, n° 244139 : Transpose en droit interne cette vision des choses. Cet
arrêt illustre cela par la mise en place d’un établissement public par le gouvernement sur une
base législative. Le domaine est l’archéologie préventive. Le pouvoir public, le gouvernement
a créé à cette fin une structure qui a pour missions de vérifier que les entrepreneurs
répondent bien à leurs obligations, les règles ont bien été respectées. L’entrepreneur a
l’obligation de réaliser des fouilles préventives avant de construire. C’est sur cette mission
que la structure est attaquée parce qu’il considère que c’est une concurrence à l’initiative
privée. Le CE, pour savoir si le ministère de la culture pouvait créer ou pas, si cela portait
atteinte, est amené à distinguer selon la qualité marchande ou non marchande de la qualité
de la structure. Il va sortir de cette question de manière subtile car il va considérer que dans
la mesure que cette structure intervient pour contrôler les obligations imposées, il s’agit
d’une activité de contrôle non marchande alors que la même structure réalise la fouille, cela
constitue une activité économique. La possibilité de la créer et l’organiser devra varier selon
le type d’activité mis en œuvre.

Différence entre l’analyse européenne et l’analyse nationale :

▪ National : Un SP est d’abord un SPA mais s’il réunit critères d’un SPIC, alors il est un SPIC.
▪ Européen : D’abord l’activité est une activité non marchande et par exception il devient non
marchand.

B. La création des services publics

▪ Conseil constitutionnel, 2000-439 DC du 16 janvier 2001, Archéologie préventive : L’affaire qui

est soumise CCstit est la même que celle du CE. Cette décision est la loi qui prévoyait ces
mécanismes et sur le fondement de laquelle les textes étaient adoptés.

1. La liberté de création des services non marchands

S’il s’agit de SPA, services non marchands, l’autorité administrative a une liberté complète puisque
l’on est en dehors du champ d’application du principe de la liberté du commerce et de l’industrie.

▪ CE Ass. 12 juillet 1939, Chambre syndicale des maîtres buandiers de Saint-Etienne, p. 478. :
Conteste décision de la Ville de Saint-Etienne a décidé de mettre des bains et douches
publiques. Les maitres buandiers disent que c’est une activité qui consiste à fournir un service
économique. Le CE va considérer que ces bains de douches consistent un intérêt public.

▪ CE Sect, 23 septembre 1970, Commune de Montmagny, n°79410 : Vision extensive des

possibilités d’intervention.

▪ CE Ass. 31 mai 2006, Ordre des avocats au barreau de Paris, n° 275531 : Ordre des avocats
saisi le CE. Le législateur a décidé de développer les contrats de partenariats qui sont des
marchés gros qui permettent à la personne publique de réaliser des équipements publics
sans s’endetter. La collectivité publique va passer un marché avec l’entreprise en lui confiant
 la construction du bâtiment. Le marché de partenariat permet de confier la construction de
l’équipement en cause et on confie également le financement de la réalisation des travaux. La
difficulté est que les communes qui veulent réaliser des investissements importants se
trouvent avec des grosses entreprises qui font ça toute la journée. Ces dernières ont des
équipes commerciales tout à fait formées à négocier ce type de contrat alors que la
commune non. Le gouvernement, pour favoriser le développement de ce type de marché,
décide de créer au sein du ministère d’économie et des finance une cellule d’aide
spécialisées pour accompagner les communes dans la négociation de ces contrats. Les
cabinets d’avocats se rendent compte qu’ils perdent de la clientèle et décide d’attaquer le
gouvernement. Le CE doit s’interroger si l’activité de conseil juridique en matière de
négociation de contrat est une activité non marchande ou marchande ? Le contrôle de
légalité est un SPA et par conséquent, la personne publique peut, sans avoir de justifications,
créer une telle activité.

2. L’encadrement de la création de services marchands

Lorsque la personne publique veut créer un service marchand, alors la liberté n’est pas aussi grande
de l’administration qui doit justifier son intervention.

▪ CE 29 mars 1901, Casanova, GAJA : M. Casanova conteste que l’intervention en tant que
médecin. En créant une consultation municipale, on limite le nombre de patients qui vont se
tourner devant le Dr. Casanova. Le CE a considéré que le conseil municipal est sorti de son
domaine. L’activité est de nature privée. Il n’y a aucun élément qui vient justifier
l’intervention publique. La justification était la circonstance locale qui était la carence de
l’initiative privée. Le Conseil municipal ne pouvait pas intervenir. Le CE précise que la
consultation médicale était destinée à service un service médical à toute personne riche ou
pauvre. À contrario, si la consultation était limitée au personnes pauvres, alors peut être une
circonstance justifiant l’intervention publique aurait pu être isolée.

▪ CE Sect. 30 mai 1930, Chambre syndicale du commerce en détail de Nevers, GAJA : Création
d’une épicerie municipale par la ville de Nevers. La ville voulait lutter contre la vie chère. Les
syndicats des exploitants du commerce en détail de Nevers ne le voient pas d’un bon œil. Le
CE va être confronté à savoir si la commune peut jouer à l’épicerie ou réservé à l’initiative
privée. Les critères du SPIC sont réunis mais cette épicerie est financée par les redevances.
Les entreprises ayant un caractère commercial restent réservés à l’initiative privée sauf si un
intérêt public justifie l’intervention de l’administration. Il se contente de circonstances
particulières de temps et de lieux.

▪ CE Sect 12 juin 1959, Synd. des exploitants de l’Oranie, p. 363 : On va admettre l’intervention
d’un théâtre public qui porte atteinte aux théâtres privés. Le juge va considérer que c’est
favorable à l’intervention publique.

▪ CE Sect. 20 nov. 1964, Ville de Nanterre, n° 57435 : Décision dans laquelle un conseil
municipal a créé un cabinet dentaire municipal. Cette création est considérée comme
suffisamment justifiée par les circonstances locales.

▪ CE 18 mai 2005, Territoire de la Polynésie française, n° 254199 : Illustre la mise en place d’un
système de desserte aérienne. Le CE considère qu’elle constitue un intérêt public local pour
les besoins futurs touristiques. Il dit que cela n’est pas seulement la carence de l’initiative
privée qui doit être prise en compte mais également les besoins du territoire.
La JP traditionnelle française s’intéressait à la création du SP. On posait un cadre en considérant que
la création devait être justifiée. Ce cadre fixé par l’arrêt Syndicat du commerce en détail fait l’objet
d’un contrôle moindre en ce qu’on admet la création de SP. Ce mouvement s’explique par la place
plus importante de l’État providence, la mise en place de l’UE puisque la manière dont protège la
liberté d’entreprendre ne prend plus le temps du chemin de la création du service mais plutôt celui
de l’organisation de ce service.

C. L’organisation des services publics

L’UE considère que même lorsqu’elle crée un SP, si ce SP est économique, alors l’administration ne
s’est pas totalement libérée de toute contrainte, encore faut-il que les modalités d’intervention soient
respectueuses du marché pour que l’intervention soit justifiée. Il faut intervenir plus ou moins
attentatoire à la liberté de commerce et de l’industrie. Plus les libertés seront exclusives, plus l’intérêt
général devra être fort pour être justifié.

▪ CE Ass. 31 mai 2006, Ordre des avocats au barreau de Paris, n° 275531 : CE considère que les
personnes publiques doivent, pour intervenir sur un marché, agir dans la limite de leur
compétence et justifier d’un intérêt public qui peut résulter dans la carence de l’initiative
privée. Mais une fois admise dans son principe, une telle intervention ne doit pas se réaliser
dans une situation telle qu’elle fausserait le libre jeu de la concurrence.
Les CT se trouvent des avocats spécialisés dans le domaine, et ministère des finances a créé
une cellule destinée à donner des conseils pour accompagner les CT dans la passation de
contrat de partenariat. Dans cet affaire CE sollicité par avocats qui demandent d’annuler cette
mission d’appui en invoquant la liberté du commerce.

Le juge national va s’intéresser aux modalités d’organisation des SP.

1. Les modes de gestion des services publics

La définition du SP consiste à dire qu’un SP est une activité d’int. gé prise en charge directement ou
indirectement par l’admin.

a. La prise en charge par les personnes publiques

i. La régie

Elle est gérée directement sur son budget, avec son personnel.
Exemple : lorsque l’État, dans le ministère de l’économie et des finances décide de créer une mission
de soutien à la passation des contrats de partenariat, activité prise en régie, avec des fonctionnaires
ou agents contractuels qui va prendre en charge cette activité. L’activité n’est pas autonome.

L’article L2221-1 s. CGCT précise que les communes peuvent exploiter directement des SPIC.

Attention la régie de la SNCF s’appelle ainsi mais ce n’est pas une régie tel qu’on l’explique ici au sens
juridique.

ii. Les établissements publics

Autre modalité qui permet de gérer une activité de SP tout en la maintenant dans l’admin au sens
organique : les établissements publics sont des structures rattachées à l’état ou à des CT.

Lorsque l’état crée un établissement public (universités pour gérer enseignement supérieur par
exemple), il gère cette activité par la biais de l’établissement public.
Exemple : Commune de Paris a créé « Eau de Paris » destiné à gérer la distribution d’eau dans les
communes parisiennes.

L’EP est une personne morale de droit public autonome, ce qui ne veut pas dire dépourvue de tout
contrôle. Depuis la loi du 2 mars 1982, un contrôle s’exerce sur eux par le biais du référé préfectoral
et contrôle de tutelle de la part de leur personne morale de rattachement. Quand c’est un EP local,
c’est la CT de rattachement qui exerce le contrôle de tutelle.

Les tutelles sont diverses d’un EP à l’autre car sont définies dans le texte venant créer l’EP.
Contrairement aux CT qui se voient confier une multiplicité de compétences, l’EP est gouverné par un
principe de spécialité qui fait qu’il se voit confier des compétences en nb limité.

▪ CE avis 7 juillet 1994 EDCE 1994 : EP et ntm industriels et commerciaux auquel est confié une
activité en particulier comme « Eau de Paris » qui fournit de l’eau, a la possibilité d’étendre
ses missions si elles sont complémentaires de l’activité fournie au départ.

L’identification de l’établissement public :

La PM a été créée par un texte lui donnant cette qualité : l’article L251-1 du Code de l’aviation civile le
précise pour l’aéroport de Paris que c’en est un, et précise son régime.
Autorité de tutelle : ministre chargé de l’aviation civile.

Parfois on peut se trouver face à des structures manifestant l’existence de l’EP mais qui ne sont pas
précisés dans un texte : faut savoir si PM de droit public ou de droit privé ? Pour qu’elle soit un EP, des
critères doivent être réunis.

Exemple : L’institut national des appellations d’origine prend des décisions (accorde labels), dispose
de compétences pour protéger ces appellations, mais en même temps structure d’origine privée
montée par des producteurs de vin.

Quand on identifie le fait qu’une personne gère l’activité de SP, on peut se demander si cette PM de
droit public est un EP ou si c’est une PM de droit privé gérant un SP sur le modèle de la Caisse
Primaire Aide et Protection (1938).

Lien étroit entre PM de droit public et SP, même si arrêt 1938 peut s’appliquer, fait que lorsqu’on est
face à un problème quand on s’interroge sur la qualité de l’activité, et qu’on sait que le gestionnaire
est une PM de droit public alors c’est simple à déterminer.

▪ TC 9 déc 1899, Association syndicale du canal de Gignac, GAJA : était en cause la qualification
de ces associations syndicales de copropriétaires. Canal crée dès le 17ème s traverse des
propriétés privées et est dépendant de l’entretien du fond du canal. Comme le fond du canal
appartient au propriétaire des parcelles sur lequel est installé, il a obligation d’entretenir le
canal et constitue des associations syndicales. Opération d’entretien financée par
propriétaires riverains du canal, ce qui entraîne des litiges entre propriétaires – syndicats.
Pour savoir quelle est la nature du litige, il faut s’interroger sur la nature du syndicat. Ces
associations syndicales ne sont pas des assos au sens de 1901 mais sont spéciales, définies
dans des textes qui ne précisent pas leur nature. Donc juge amené à dev un faisceau d’indices
d’identification :
o Origine de la structure : organisme créé par état ou par initiative privée. Léon Blum
« on naît EP, on ne le devient pas ».
 o Gestion d’un SP : activité de SP doit être gérée (d’int. gé, subventions, contrôles de
l’admin, disposition de PPP).
o PPP : possibilité de récupérer auprès des membres de l’asso syndicale de manière
obligatoire les créances qu’elle aura émises.

▪ TC 20 nov 1961, Centre régional de lutte contre le cancer « Eugène Marquis » : manière dont
TC gère ce faisceau d’indice et dit que si ces centres assument une mission de SP.

Ce faisceau d’indice est fongible dans le faisceau d’indices permettant d’identifier un SP donc permet
pas de manière certaine de conclure que c’est un EP ou une PM de droit privé qui gère un SP ; donc
plus le faisceau d’indice est dense, plus on passera d’une catégorie à l’autre.

Les catégories d’établissement public :

On peut distinguer entre EPA et EPIC : parallèle entre les deux est immédiat car le premier gère un
SPA et l’autre gère un SPIC.
Si on dit que l’aéroport de paris est un EPIC, on peut en déduire que l’activité qu’il gère est un SPIC ;
au contraire si on dit qu’il gère un SPIC, alors c’est un EPIC.
Quand rien n’est qualifié, on essaie d’abord de qualifier la nature du SP.

Organisation et fonctionnement des établissements publics :

Sont définis dans des statuts, largement encadrés par la loi et les conseil de l’EP ont la possibilité de
déterminer ces statuts.
Les textes législatifs fixent aussi les conditions de la tutelle, l’autorité de tutelle de rattachement…
Parfois, la tutelle peut être partagée : pour un EP local/communal tel que l’intercommunalité (qui est
un EP), la tutelle va être exercée par les communes conjointement et par le préfet.

Les quasi-établissements publics :

Si les PM de droit public se résument quasi dans ces trois catégories : état, CT et EP ; il y a aussi des
structures qui seraient des EP si le législateur n’avait pas précisé que cela n’en était pas (Opéra de
Paris, Banque de France…).

TC 14 fev 2000, GIP Habitat et interventions sociales pour les mal-logés et les sans-abris c/ Mme
Verdier GAJA : GIP sont des PM de droit public mais pas des EP.

b. La prise en charge par des personnes privées

Situation qu’il reste à examiner, inaugurée en 1938 par l’arrêt Caisse primaire = JA considère qu’une
activité de SP peut être confiée à une PM de droit privé. Illustration avec comités d’organisation de
l’arrêt Montpeur en 1942 ; les fédérations sportives habilitées par le ministère pour prendre en
charge un sport en particulier.

i. La délégation contractuelle

A côté de ces cas, il y a une situation très encadrée qui permet d’identifier des SP pris en charge par
des PM de droit privé : la délégation contractuelle de SP càd qu’une CT peut gérer elle-même un SP,
peut le gérer en régie, peut le confier à un établissement public mais elle peut aussi décider de se
tourner vers des entreprises privées pour prendre en charge une mission de SP en passant un contrat.
On appelle ça le contrat de concession.
La fourniture d’eau dans les communes peut être gérée en régie par exemple, mais dans la plupart
des cas elle est fournie à des entreprises privées (Veolia, Suez environnement).

Ce qui caractérise le contrat de concession est que dans la plupart des cas le financement de l’activité
est réalisé par les usagers.

La JP s’y est intéressée :

▪ CE Sect. 6 avril 2007, Commune d’Aix en Provence : CE résume toutes les modalités selon
lesquelles peut être géré un SP et rappelle ntm que la délégation de SP n’est pas toujours
possible. Il rappelle qu’un certains nb d’activités de SP ne peuvent pas, en raison de leur
nature, être délégués à une PM de droit privé (cf arrêt 1932). Les seules modalités ouvertes
pour ces activités sont de gérer en régie ou de la confier à des établissements publics.

▪ CE avis du 7 oct 1986 : concerne la gestion des CT, CE donne des exemples d’activités qui ne
peuvent pas être déléguées à des PM de droit privé : cantine scolaire (fourniture des repas
peut être confiée, mais impossible de déléguer toute l’activité de cantine scolaire =
surveillance élèves), les compétences du maire en matière d’état-civil (organisation élections,
recensement).

▪ CE Ass 17 juin 1932, Ville de Castelnaudary : concerne SP de la police, qui doit être exercé
directement par l’autorité publique, par des agents publics et impossible de la déléguer. Il en
va de même pour la surveillance des personnes détenues dans les établissements
pénitentiaires.

ii. L’habilitation unilatérale

Question plus complexe quand il s’agit d’envisager l’habilitation unilatérale : difficulté de ce cas est
qu’on est dans une situation où il n’y a pas de contrat qui confie le SP à un partenaire privé. C’est
l’admin qui, par son intervention unilatérale, a conféré à une activité prise en charge par une PPr la
qualité d’activité de SP.

Qu’est ce qui permet de qualifier une mission particulière d’activité/de mission de SP ? intérêt général,
prérogatives particulières (fédération sportive habilitée par ministère de la jeunesse et des sports),
financement public, contrôle sur la façon dont l’activité est menée… Si l’initiative de l’activité est
publique, ça sera encore plus simple à démontrer.

Avis du CE concernant la cinémathèque française, structure qui s’était donné comme mission de
protéger la patrimoine cinématographique, en passant des œuvres et en ayant une mission de
restauration du patrimoine car films vieillissaient très mal sur des bobines (changement de format).
Au départ activité purement privée, ministère de la culture a affirmé qu’activité d’intérêt général qui
a été encadrée par des éléments permettant de la qualifier d’activité générale de SP gérée par PPr.

2. La soumission des SP au droit de la concurrence

Cette question consistant à limiter les possibilités pour l’admin d’intervenir sur le marché pour
concurrencer les entreprises (question ancienne, début 20ème s avec arrêt Casanova), n’est pas
étrangère au droit de l’UE (UE repose sur son marché public donc sur la mise en place des règles
encadrant celui-ci).

Les articles 101 et s. TFUE posent les grandes règles du droit de la concurrence : prohibition des
ententes, l’abus de position dominante de la part d’une entreprise…
L’article 106 TFUE (ex 86 TCE) précise que « Les entreprises chargées de la gestion de d’intérêt
économique général (…) sont soumises aux règles des traités, ntm aux règles de concurrence, dans
les limites où l’application de ces règles ne fait pas échec à l’accomplissement en droit ou en fait de la
mission particulière qui leur a été impartie ».
Entreprises chargées de la gestion de d’intérêt économique général = SPIC, entreprises soumises aux
règles de concurrence mais dans les limites où l’application de ces règles ne fait pas obstacle à
l’accomplissement de la mission qu’ils ont en charge.
Question du pdv européen n’est pas de savoir si on peut créer un SPIC mais repose sur la manière
dont on va le gérer, dont il va fonctionner. L’objectif poursuivi est de protéger l’initiative privée,
d’éviter que l’était leur face une concurrence déloyale en se faisant une place au détriment des
entreprises privées.
Deux façons d’y parvenir : en interdisant à l’état d’agir dans un domaine ; ou bien état libre d’entrer
sur marché mais doit se comporter comme les autres entreprises. On fait porter l’effort sur les
conditions dont le SP est organisé.

a. Le juge compétent

On pourrait croire que la compétence est au juge administratif, car c’est l’administration qui le décide.
Mais en même temps, le droit de la concurrence est d’origine européenne.
Le législateur a confié à l’autorité de la concurrence le contrôle de cela. L’AC est sous la CA de Paris, et
donc la Cass.
Qui est compétent pour traiter des règles de concurrence, en matière de collectivités publiques ?

▪ TC 6 juin 1989, Préfet de la région IdF, Préfet de Paris c/ CA Paris (affaire Ville de pamiers) : CA
avait considéré que judiciaire, mais TC dit que JA est compétent.

Dans quelles mesures le JA compétent doit-il imposer ou non le respect des règles de la concurrence
aux SPIC ?

▪ CE Sect. 3 nov 1997, Soc. Million et Marais GAJA : désormais JA compétent considère qu’il lui
appartient de faire respecter les règles de la concurrence également aux SPIC.

b. Le respect de la liberté du commerce et de l’industrie et des règles de la

concurrence

Régime consiste à faire respecter à l’admin les règles de la concurrence. JA a précisé les contraintes
découlant des article 101 et s. TFUE pour l’admin dans le cadre des services marchands : on peut citer
le cadre général fixé qui aborde plusieurs questions.

Le droit national s’intéressait à la création des SP et non à son fonctionnement, alors que droit de l’UE
fait l’inverse donc meilleur contrôle.

▪ CJCE 19 mai 1993, Corbeau : possibilité pour l’admin de doter le SPIC d’un monopole. Ce qui
est en cause ici est le SP postal, question qui se pose est que CJCE dev une JP relativement
souple au regard du contrôle de l’octroi d’un monopole : dans quelle mesure monopole peut
être étendu en faveur du monopole au-delà du service universel ? Des raisons de nature
financière peuvent justifier une telle extension.

▪ CJCE 23 avril 1991, Höfner : concerne le service de placement (Pôle emploi en France) qui
met en lien des employeurs/potentiels salariés, activité d’intérêt général et peut avoir un
caractère marchand. Question de savoir dans quelles mesures l’état allemand pouvait laisser
 subsister un monopole en faveur du service de placement général ou dans quelles mesures il
fallait libéraliser l’activité ? CJCE dit que pour que monopole soit justifié doit être capable de
répondre à la demande, considère service allemand sous-dimensionné par rapport aux
besoins de l’économie allemande et que du coup on ne peut pas fixer le monopole si pas
capable de gérer.

▪ CE 29 juill 2002, Soc. Cegedim : question de la réutilisation des données publiques, données
récoltées par l’INSEE qui permettent de faire des études de marché etc. L’ordonnance ayant
modifié loi de 1978 sur données publiques prévoit que l’entreprise qui veut l’accès à des
données peut avoir à payer une redevance. Le litige ici attrait au montant demandé pour
avoir l’emploi de ces données. CE s’appuie sur règles de la concurrence pour encadrer les
conditions dans lesquelles les montants sont fixés.

▪ CJCE 24 juill 2003, Altmark : est en cause le contrôle sur les subventions versées par
collectivités publiques. Question sur le montant des subventions accordées par l’état, dans
quelles mesures l’admin peut subventionner le gestionnaire d’une activité de SP ? L’arrêt
développe les critères devant être réuni pour savoir si en matière de subvention elle dépasse
ou non ce qui est admissible, si c’est justifié par l’activité en cause. CE affirme que si
subvention est destinée à couvrir les frais du SP alors on est en dehors du régime des aides
d’état ; mais si elle dépasse ce qui est nécessaire à couvrir le coût du SP, véritable subvention
qui entre dans le régime des aides d’état et qui fait l’objet d’un contrôle différent.

3. Les lois du service public

Lois du SP : règles générales qui s’imposent, formulées par un auteur qui s’appelait Relan.

Ces lois sont formulées dans une forme particulière par le droit de l’UE :
▪ Article 36 de la Charte des droits fondamentaux de l’UE : concerne l’accès au service d’intérêt
économique général (domaine marchand). L'Union reconnaît et respecte l'accès aux services
d'intérêt économique général tel qu'il est prévu par les législations et pratiques nationales,
conformément aux traités, afin de promouvoir la cohésion sociale et territoriale de l'Union.
▪ Protocole annexé au TFUE sur les SIG : traite de tous les SIG (économiques ou non), rappelle
que les valeurs communes de l’union
Le même texte insiste également sur la diversité des situations géographiques, sociales et
cultures des états-membres et enfin il prévoit un niveau élevé de qualité, sécurité, égalité de
traitement et promotion de l’accès universel…

a. L’adaptabilité

Principe qu’on retrouve dans le pouvoir de modification unilatérale du contrat par l’admin, qui doit
adapter le contrat à l’évolution (cf arrêt sur l’éclairage d’une ville).  
L’arrêt Vanier précisait qu’il n’y avait pas de droit acquis au maintien d’un règlement.

b. La continuité

Le principe de continuité du SP concerne les grèves par exemple (droit garanti par cst).

▪ CE 7 août 1909, Winkell GAJA : JA fait prévaloir le principe de continuité du SP malgré droit de
grève (pas encore constitutionnalisé), rapport fonctionnaire – état considéré comme quasi un
contrat et qu’il ne fallait donc pas en sortir. Droit de grève est donc refusé aux agents publics.
 ▪ CE Ass 7 juillet 1950, Dehaene GAJA : choses changent, on s’est interrogé sur les sources de la
légalité admin (premier arrêt qui donne une valeur juridique au P46), CE de nouveau
confronté à cette question or P46 dit que droit de grève est garanti et qu’il s’exerce dans le
cadre législatif, que s’agissant de la fonction publique pas de règles spécifiques prévues par la
loi or gouvernement était intervenu dans le domaine règlementaire pour limiter leur droit de
grève. M. Dehaene a dit que règlement illégal, CE s’est appuyé sur P46 et a considéré que
principe de continuité du SP peut limiter le droit de grève, et qu’en l’attente de législation
supplémentaire, admin pouvait organiser le fonctionnement du SP et donc de ce droit.

▪ CC 79-105DC du 25 juillet 1979, Droit de grève à la radio et à la télévision : dev

supplémentaire, législation contestée conforme au texte constitutionnel et au P46 qui
protège le droit de grève ? Répond que reconnaissance du droit de grève ne peut avoir
comme objet d’empêcher le législateur de permettre le principe de continuité du SP qui est
ici qualifié de constitutionnel (ne l’était pas avant).
▪ CE 29 janv 1909, Cie des messageries maritimes GAJA : théorie de l’imprévision manifestée
en l’espèce, longtemps apparue comme une particularité du DA. Circonstances pouvaient
conduire admin à voir ses obligations renforcées et à devoir prendre en charge le surcoût
important, théorie justifiée par le fait d’assurer la continuité du SP, à éviter la faillite du
partenaire de l’admin.

c. L’égalité

Principe repris à l’article 6 DDHC, qui garantit que la loi est la même pour tous, ainsi que l’égal accès
de tous aux fonctions publiques.

Ce principe est également appliqué au domaine particulier du SP :

▪ CE Sect. 9 mars 1951, Soc. des concerts du conservatoire GAJA : protège l’égalité dans les SP,
situation était celle de l’égalité d’accès au service de diffusion à la radio (ORTF l’avait écarté
de la diffusion). CE a invoqué ce principe d’égalité devant le SP, désormais garanti comme
PGD.

▪ CC n°86-217DC du 18 sept 1986, Loi relative à la liberté de communication : saisi de ce texte

quant à la conformité à la cst car prévoyait un certain nb de cahiers des charges imposant aux
radios de garantir le principe de pluralisme de l’information, contesté comme contraire à la
liberté de communication et CCstit précise que cahiers des charges doivent se conformer aux
principes fondamentaux de SP et ntm ici au principe d’égalité et de neutralité du service.
Principe de neutralité peut se rapporter à l’égalité, c’est la garantie que les usagers sont
traités de manière égale quelle que soit leur conviction.

▪ Article L100-2 du code des relations du public avec l’administration : précise que l’admin agit
dans l’intérêt général et respecte le principe de légalité, elle est tenue à l’obligation de
neutralité et au respect de l’obligation de laïcité ; elle se conforme au principe d’égalité et
garantie à chacun un traitement impartial.

Principe de neutralité se retrouve de différentes manières : agents publics ne manifestent pas leur
conviction politique, appartenance religieuse car à travers eux c’est le SP qui pourrait apparaître
comme dépourvu de neutralité or fondamental du SP.
Cette importance de neutralité est appliquée différemment selon que les agents publics sont en
fonction ou en dehors du SP.
Neutralité importante pour l’ordre juridique française, qui se manifeste surtout dans fonctions où
fonctionnaires ne doivent pas exprimer leur pdv (même quand pas dans leur service = obligation de
réserve). Liberté d’expression limitée dans le service mais aussi en dehors donc limitation doit être
modulée selon le fonctionnaire en cause.

▪ CE Ass 13 mars 1953 Teissier GAJA : M. Teissier était le directeur du CNRS, il avait été révoqué
en 1950 parce qu’il avait signé une pétition publiée dans la presse. CE avait eu l’occasion de
dev le principe selon lequel fonctionnaire tenu à obligation de réserve qui s’appliquait à ce
monsieur du fait de ses fonctions.

▪ Décision du 22 sept 2017, Picmal : concernait ancien général à la tête de la légion étrangère,
qui avait pris des positions contraires à la politique migratoire du gouvernement à Calais. A
été considéré qu’il a été au-delà des obligations de réserve.

▪ CE 3 mai 2000, Mlle Marteaux : institutrice qui a porté le voile, n’a pas été titularisée car
principe de neutralité/laïcité lui interdisait de manifester son appartenance religieuse.
Autre problématique est celle du recrutement des agents du SP : principe d’égalité dans l’accès aux
fonctions publiques s’exprime :

▪ Articles 6 et 25 de la loi du 13 juill 1983 fixant statut général des fonctionnaires

▪ CE 10 mai 1912, Abbé Bouteyre GAJA : abbé s’était vu refusé le concours d’aggrégation du fait
de sa religion, solution ne serait plus admissible aujourd’hui car seule la « vertu et les
talents » peuvent être pris en compte.
▪ CE Ass 28 mai 1954, Barel GAJA : écarté du concours de l’ENA car membre du parti
communiste ; CE a annulé cette décision.

Deux expressions particulières du principe d’égalité nous intéressent : le traitement des usagers qui
doit être le même pour toutes choses égales par ailleurs, mais peut malgré tout prévoir des choses
différentes selon certaines catégories donc comment traiter cela dans le respect de l’égalité ? Le tarif
des cantines scolaires peut être différent selon les personnes à qui on s’adresse (contribuables locaux,
ceux qui ne le sont pas, état de fortune des familles…).

▪ CE Sect. 10 mai 1974, Denoyez et Chorques : concernait le prix payé par personnes
empruntant un pont allant sur une île. Pas même tarif pour les gens du département VS pour
ceux des autres départements. CE considère cela possible, mais pas de différence entre
habitants de l’île et habitants de la terre ferme du département.

JA vérifie que les catégories retenues ne soient pas sans lien avec la différence de traitement.

Pour cantines scolaires on peut opérer des catégories différentes entre usagers, mais on ne peut pas,
à partir d’un prix de revient du repas d’un élève, faire payer à certaines familles un prix supérieur au
prix de la bouffe en tant que telle, dans le but de faire payer moins d’autres familles. Le prix qui peut
être perçu ne peut pas être supérieur à un prix de revient.

▪ CE 10 juillet 1995, Contremoulin : question de savoir quelles sont les csqc du principe
d’égalité et quand peut-on invoquer ce principe d’égalité. On peut contester la légalité d’un
règlement (organisant le tarif de la cantine par exemple) par la voie de l’excès de pouvoir
devant le JA, par la voie de l’action (dans les deux mois après son édiction) ; aussi par la voie
de l’exception (si délais de recours écoulés, qu’on reçoit une facture et qu’elle aurait été
établie sur un fondement nous paraissant illégal). Peut-on invoquer le principe d’égalité
directement devant la décision individuelle ? Dans cet arrêt, M. avait demandé l’inscription
de son enfant dans le collège par dérogation à la carte scolaire or refusé, dit qu’un autre
 élève avait été accepté, donc JA annule la décision en disant que pas normal qu’il y ait une
différence de traitement entre les deux élèves.

LA POLICE ADMINISTRATIVE

La police peut être envisagée comme un SP parmi d’autres, mais il est courant de distinguer la police
qui pdt longtemps a été au cœur de l’activité administrative, et la police qui, après le développement
de l’état-providence, n’a plus été l’intérêt principal du droit administratif.

L’acquis du droit admin développé antérieurement concernant la police s’est maintenu, la protection
de l’OP a toujours été un des objectifs principal à respecter : donc le maintien de l’OP, première
fonction de l’état, continue d’être au cœur de cela mais pose des questions de prestation. L’activité de
police est d’abord une activité de limitation des libertés, pour permettre aux autres d’exercer leur
libertés.

Exemple : si on limite la liberté de stationnement, c’est pour permettre aux autres personnes
d’utiliser l’espace, donc d’avoir un plus grande liberté. Permet de concilier les libertés des uns et des
autres.

Adaptabilité de l’action de la police soit respectée aussi, car il y a des problèmes nouveaux, qui
nécessitent des réponses.
Il ne s’agirait pas de supprimer totalement la liberté de l’un pour l’autre. Il faut que la liberté de
chacun des deux soient possibles, dans leurs limites. C’est ce que vérifiera le juge.

§1 : Définition

La police administrative, on parler ici de l’activité de police de l’administration, qui a pour objectif de
maintenir l’ordre public.

A) Les services de police

Actuellement l’activité de police est prise en charge par plusieurs corps de fonctionnaires :
▪ Police nationale : rattachée statutairement au ministre de l’intérieur
▪ Gendarmerie : rattachée au ministère de la défense

L’idée de disposer de ces deux corps était pour éviter les coups d’état. Depuis 2009, les deux corps
sont placés sous le ministre de l’intérieur.
On peut dire que dans les grandes agglomérations, la police nationale est compétente alors que la
gendarmerie l’est davantage pour les zones rurales (environ 50% de la population française, mais
environ 95% du territoire).

A Paris, structure particulière qu’est la préfecture de police : les pouvoirs de police qui appartiennent
à la maire de Paris sont plus limités que les autres maires de l’ensemble du territoire car Paris est le
siège des pouvoirs publics institutionnels, donc structure particulière : il y a à Paris le préfet de Paris
et le préfet de police.

B) Police administrative et police judiciaire

Comment distingue-t-on l’activité de police admin (PA) de celle de la police judiciaire (PJ), puisque
dans les deux position il est question du maintien de l’OP ? La distinction n’est pas un critère
organique car ce sont les mêmes forces de police qui sont en charge de ces activité, mais matérielle :
la finalité des opérations de police permet de classer une activité dans l’une des deux activités.

La mission de PA a pour objet de prévenir une atteinte à l’OP, c’est une action de prévention (en fixant
des panneaux/feux de circulations pour éviter que des voitures se rentrent dedans ; policier qui
assure la circulation).

La mission de la PJ est de punir les atteintes à l’OP, intervient à l’aval de la commission d’une
infraction ; elle vient aider le juge pénal à réprimer une infraction qui a été commise ou dont on
pense qu’elle a été commise.

▪ CE 11 mai 1951, Consorts Baud : M. avait été tué par un tir émanent de la police, tir a-t-il été
tiré dans le cadre d’une opération de PA (JA compétent) ou opération de PJ (juge judiciaire
compétent) ? CE considère que leur fils/époux/père a été blessé pdt une opération de police
en vue d’appréhender une bande de malfaiteurs (individus identifiés, soupçonnés de
commettre des infractions), alors opération de police judiciaire. Les litiges causés dans de
telles circonstances doivent être gérés par le juge judiciaire. JA rend un jugement
d’incompétence ici.

▪ TC 7 juin 1951, Dame Noualek : parties s’étaient pourvues devant le JJ, admin a considéré
que JA compétence. Madame à se fenêtre s’est vue blessée par un garde-chasse avec son
fusil ; visite domiciliaire dans un immeuble voisin. CE rend une décision dans laquelle
considère que faits dommageables sont constitutifs d’une opération de police
spéciale/anormale, pdt une période où tous les officiers de police étaient sous l’ordre du
préfet pour une mission spéciale. TC juge que JA doit gérer l’affaire, du fait des circonstances.

▪ CE Ass 24 juin 1960, Soc. Frampar GAJA : préfet avait voulu saisir des journaux en Algérie, et
plutôt que d’utiliser ses pouvoirs de saisie prévus par le droit, il va utiliser des pouvoirs de
police judiciaire. Considère que journal a répandu des nouvelles constituant une infraction
donc le fait saisir par les autorités de police judiciaire. JA va considérer qu’il s’agissait d’une
opération admin, qu’il s’agissait d’empêcher la diffusion d’une nouvelle qui aurait été de
nature à porter atteinte à l’OP.

▪ TC 12 juin 1978, Soc. Le Profil : parfois opération peut changer de profil au cours de route. Ici
escorte de police accompagne un convoyeur de fonds (PA car prévention d’une attaque), mais
si attaque a lieu l’activité devient une activité de PJ.

▪ CE 9 nov 2015, AGRIF : affaire rendu dans le cadre de Dieudonné, question qui se posait était
de savoir quelle était la nature de la mesure interdisant la tenue d’un spectacle de la part
 d’un maire. Juge considère que c’est bien à lui de prendre cette décision, sans que ça porte
extrêmement atteinte aux libertés des personnes (liberté de réunion).

▪ Arrêt Couitéas, 30 nov 1923 : la mise en œuvre des décisions de justice relève de la PA.

§2. La notion d’ordre public

Dans quelle mesure l’autorité admin a-t-elle la possibilité d’adopter des mesures de police ? Première
des conditions de légalité des mesures de polices : qu’elle soit de nature à protéger l’OP. Il faut donc
définir l’OP et les objectifs des missions.

La protection de l’OP permet de limiter les libertés.

▪ CC n°94-352 DC du 18 janv 1995, Loi d’orientation et de programmation relative à la sécurité :

dans considérant de principe, juge précise que la prévention d’atteinte à l’OP, de la recherche
de sécurité des personnes/biens, sont nécessaires à la sauvegarde des principes/droits à
valeur constit (=objectif à valeur constit). Protéger l’OP est en réalité vouloir protéger les
libertés (en limitant la liberté de certains), c’est faire en sorte que chacun exerce au maximum
ses libertés au respect de chacun.

▪ Art. L2212-2 CGCT : prévoit les pouvoirs de police du maire, on considère qu’il a un pouvoir
de police général sur la commune donc cet article est essentiel pour déterminer le périmètre
de l’OP, qui sera utilisé par la police pour justifier ses actions ; elle assure la sûreté, sécurité,
salubrité de l’OP. Une mesure de police n’est légale que si elle a pouvoir objet de protéger
cela. On parle aussi de tranquillité, par rapport au bruit par exemple (fermeture des bars,
limitation bruit des boîtes de nuit).

Concernant la salubrité, on peut prendre comme mesure de police le fait qu’elle assure le respect des
masques.

▪ CE 19 fev 1909, Abbé olivier, GAJA : contexte du dev du principe de laïcité, maire avait interdit
toute manifestation religieuse sur la voie publique donc interdit les convois funéraires
également. L’abbé avait considéré que c’était une atteinte à la liberté religieuse, CE va annuler
la mesure en considérant que même s’il est légal d’interdire cela pour éviter des troubles à la
tranquillité du fait du contexte de l’époque ; en l’espèce eu égard au respect dû au mort, il n’y
a pas ici de trouble à l’OP qui soit envisageable donc la mesure dépasse ce qui rend possible
la protection de l’OP.

La moralité peut entrer dans les objectifs légitimes d’OP ? Question très discutée, portée par des
courants religieux à la base notamment (prisme entre religion/morale catholique et façon de faire
davantage républicaine).
Une atteinte à la morale peut entraîner des réactions vives et porter atteinte à la sécurité/tranquillité.

▪ CE Sect. 18 dec 1959, Soc. les films Lutetia GAJA : concernait la diffusion d’un film qui avait
été interdite par le maire de Nice. Question qui se posait était de savoir si la décision du
maire, destinée à faire respecter la moralité, était justifiée au regard des restrictions des
objectifs de maintien de l’OP ? CE dit que maire peut décider de la non-diffusion du fait du
caractère immoral d’une œuvre d’art (donc peut justifier une mesure de police), alors que le
film avait été autorisé sur le plan national. Cet arrêt concerne + l’intervention du maire, qui
passe après ceux qui ont déjà autorisé le film, plutôt que le caractère moral ou non du film.
La question de la prise en compte de la moralité publique était rejetée avant mais depuis cet arrêt de
1959 est davantage prise en compte.

▪ CE Ass 27 oct 1995, Cne de Morsang-sur-Orge GAJA : boîte de nuit avait organisé comme
attraction le lancer de nains. Maire a trouvé cela attentatoire à la dignité humaine donc a
interdit que ce soit organisé sur le territoire de la commune. Nain en question avait lui-même
organisé cette attraction, trouvait cela convenable et voulait son salaire ; donc a dit devant le
juge que rien ne portait atteinte à l’OP dans son activité. CE considère que la décision du
maire est légale car vise à défendre la dignité de la personne humaine. Peut paraître
dangereux comme JP car défini à la place des gens ce qui est considéré comme digne ;
question de consentement.

▪ CC 94-343/344 DC du 27 juill 1994, Loi relative au respect du corps humain.

▪ CE 8 nov 2017, GISTI n°406256 : il s’agit de la manière dont sont expulsés les migrants de
Calais. État est intervenu pour organiser ces camps d’accueil à la place du département, GISTI
considère qu’état est intervenu en dehors de ses compétences. CE confirme la décision de
l’état en disant qu’il appartient aux autorités titulaires du pouvoir de police générale, garante
du respect de sauvegarde de la dignité humaine (…). Important est qu’est invoqué ce
principe pour justifier la mise en place de prestation de centre d’accueil.

De nombreuses questions se posent vàv de renoncement de nos propres droits : on nous oblige à
nous protéger nous-même, comme pour le port obligatoire de la ceinture de sécurité qui nous
protège nous.

▪ CE 26 août 2016, Ligue des droits de l’homme, n°402742 : porte sur l’interdiction du burkini
sur les plages par les maires, le port de celui-ci porte atteinte à un droit ? CE a reconnu qu’on
ne pouvait pas l’interdire sur les plages.

§3. Le principe de proportionnalité

La mesure doit reposer sur la poursuite d’un objectif qui fasse partie de l’OP légitime, mais elle doit
également être proportionnée à l’objectif qu’elle poursuit. On parle de la proportionnalité entre la
protection de la liberté et celle de l’OP.

On parle de principe de nécessité aussi, mais dans le cadre européen on parle du principe de
proportionnalité.

▪ CE 19 mai 1933, Benjamin GAJA : dev le principe de nécessité. R. Benjamin était un auteur
célèbre, avait rédigé un ouvrage contre l’école publique et a voulu en faire la promotion dans
une ville. Instituteurs de la ville ont refusé que la tenue de la réunion publique ait lieu, le
maire a trouvé pertinent d’interdire la conférence (=pas de conférence = pas de manif). M.
Benjamin a contesté la décision du maire devant le JA, décision légale ? Objectif légal, mais là
où CE voit un problème est que la mesure n’était pas proportionnée car maire disposait de
forces de police municipales qui lui auraient permis d’organiser les choses de telle manière
que la tranquillité et sécurité aurait pu être maintenue sans aller jusqu’à une mesure à ce
point limitative au droit de réunion. Décision annulée.

▪ CE Ass 26 oct 2011, Associations pour la promotion de l’image : principe de proportionnalité

peut s’articuler autour de trois tests :
o Mesure adoptée est appropriée pour obtenir l’effet escompté
o Mesure adoptée doit être nécessaire (la moins attentatoire à la liberté)
 o La proportionnalité au sens strict : on met en balance le degré de la limitation avec
l’intérêt public protégé. Cas rare.

Ce principe de nécessité est au cœur du contrôle des mesures de police.

▪ CE 6 sept 2020, Min. de la santé c/ Assoc. Les Essentialistes : s’agissait de mesures adoptées
en matière de confinement et d’obligation du port de masque. Préfets du Rhône et du
Bas-Rhin l’obligeait pour les +11 ans sur la voie publique dans un certain nb de zones ;
l’association avait contesté les décisions des préfets en les considérant disproportionnées car
zones auraient pu être davantage limitées. CE a validé la mesure en considérant qu’il fallait
tenir compte de la simplicité et lisibilité de la mesure.

▪ CE Ass 22 juin 1951, Daudignac, GAJA : s’interroge sur la mesure adoptée par le maire qui
avait interdit l’exercice de la fonction de photographes filmeurs. Mesure répond à une
mesure d’OP ? Oui car ces photographes sont de nature à porter atteinte à la sécurité, à la vie
privée… Mais JA annule la mesure car il la considère comme trop générale/absolue.

▪ CE 27 fev 2008, Sté TOP SA : recours au principe de précaution, question est de savoir si on
peut adopter une mesure de police non pas pour répondre à une atteinte de l’OP mais parce
qu’on peut penser qu’un trouble à l’OP va en découler ? (on n’est pas certain). On se pose ces
questions pour les OGM par exemple. Le simple fait d’imaginer qu’il peut se produire qlqc de
négatif peut justifier l’interdiction d’une activité jusqu’à ce qu’on sache la finalité ? Ce principe
consiste à imposer des études sur la technique en cause. En l’espèce question d’autorisation
sur la marché d’un produit phytosanitaire, la mesure en cause imposait un certain nb de tests
antérieurs = admin légitime à les imposer donc décision de retrait pour ne pas avoir respecter
ces tests est considérée comme légale par le JA.

§4. La répartition des compétences

Il existe en matière de police une répartition des compétences en matière verticale, mais aussi
horizontale (police vétérinaire, police du cinéma…).

En matière de police générale :

▪ CE 8 août 1919, Labonne GAJA : JA avait considéré que les autorités centrales (Pd à l’époque,
ajd PM) disposent d’un pouvoir de police général sur tout le territoire, indépendant du texte
législatif ; CE avait considéré cette règlementation légale.

▪ Décret n°2020-260 du 16 mars 2020 portant réglementation des déplacements dans le cadre
de la lutte contre la propagation du virus covid-19 : premier décret mettant en place le
masque, confinement etc. PM avait adopté le décret sur le fondement de pouvoir de police
générale.

▪ CGCT : accorde un pouvoir au maire et au préfet pour assurer l’OP sur le territoire de la
commune pour l’un et du département pour l’autre.
o Article L2212-1 et s.
o Article L2214-1 et s.

Cette juxtaposition de pouvoir de police doit se compléter avec les pouvoirs de police spéciale.

Concernant la question des concours de police, càd quand plusieurs autorités de police réclament
d’être compétentes en même temps :
 ▪ CE 18 avril 1902, Cne de Néris-les-bains GAJA : l’un des requérants défendait une mesure
adoptée par son maire mais annulée par le préfet ; ce dernier avait interdit les jeux d’argent
sur l’ensemble du département. Maire avait adopté une décision donnant la possibilité
d’ouvrir un casino. Maire avait interdit l’ouverture d’un casino, maire peut imposer une
interdiction plus stricte que celle du préfet (autre autorité de police générale). Arrêt fixe
principes généraux : autorité locale ne peut intervenir que pour renforcer d’une part les
mesures adoptées au niveau plus général si des motifs propres à la localité le justifient.
▪ CE 8 août 1919, Labonne GAJA : prévoit l’existence d’un pouvoir de police générale en faveur
de l’autorité centrale de l’état.
▪ CE Sect. 18 dec 1959, Soc. Les films Lutetia GAJA : question de la moralité en matière de
publication de films (voir au-dessus). Police spéciale du cinéma.
▪ CE 17 avril 2020, Cne de Sceaux : maire peut aller au-delà du gouvernement concernant les
mesures du port du masque ? Vote de police spéciale dans le domaine de l’urgence sanitaire,
pouvoir placé entre les mains du ministre de la santé. Les pouvoirs du maire à côté de
ceux-là, CE relève le pouvoir spécial et que par conséquent l’autorité locale ne peut intervenir
que si des conditions locales permettent de le justifier. Or ici pas de circonstances
particulières.
▪ CE 31 dec 2020, Cne de Genevilliers : concernait le glyphosate, autorité nationale a limité
l’usage de celui-ci. Des maires, sensibles à la santé de leurs administré, avait décidé
d’adopter des mesures de distance minimum de dépendage plus étendues que ce qu’avait
établi le gouvernement. TA considérait que la prévention justifiait cela ; CE décide que police
spéciale en matière de ces produits donc interdiction pour la police générale d’intervenir sauf
pour renforcer les contraintes prévues par la première autorité.

§5. La mise en œuvre des pouvoirs de police

Les autorités sont contraintes :

▪ Intervenir que concernant des éléments d’OP
▪ Respect du principe de proportionnalité
▪ Question des concours de police
Contraintes dirigées vers une limitation de l’intervention du pouvoir de police.

L’autorité est-elle obligée d’intervenir pour faire respecter l’OP ? Pdv différents sur les nécessités de
protection de l’OP et les contraintes que posent le respect des libertés.

Les obligations qui peuvent s’imposer à l’autorité de police : JA est intervenu pour indiquer que les
autorités titulaires du pouvoir de police avaient obligation d’intervenir pour le maintien de l’OP
(constitutionnalisé car sans OP, pas de protection des libertés).

CE laisse un large pouvoir discrétionnaire à l’autorité pour décider d’intervenir ou pas : position de
base consiste à annuler les mesures de police qui seraient trop attentatoires aux libertés plutôt que
d’en adopter d’autres. Position de JP plutôt libérale : « la liberté est la règle et l’interdiction doit rester
l’exception », Arrêt Benjamin.

▪ CE 23 oct 1959, Doublet : concerne ici la règlementation du camping. CE considère qu’admin

est tenue d’intervenir lorsqu’il est question d’un péril grave ou situation dangereuse. Le refus
opposé par un maire n’est entaché d’illégalité que dans le cas où dans une situation
dangereuse pour la salubrité, sécurité, que s’il n’intervient pas par l’utilisation de ses
pouvoirs de police général.
 ▪ CE 9 nov 2018, Préfet de police et ville de Paris : était en cause l’inaction de la mairie de paris
pour adopter des mesures luttant contre les étales illicites des commerçants dans la rue
Dejean à Paris. Depuis plsr années chaussée encombrée par des étalages sans autorisation et
qu’il en résultait des nuisances importantes. Mesures avaient été adoptées mais
insuffisantes, carence fautive donc mairie de paris doit agir pour cette situation pour les
riverains.

▪ CE 22 mars 2020, Syndicat jeunes médecins : a demandé d’enjoindre au gouvernement de

prononcer un confinement total de la population et de prendre les mesures propres à l’admin
pour dépister, tester etc. CE a analysé le texte du gouvernement, il va imposer au
gouvernement de préciser un certain nb de mesures pas suffisamment explicites.

Deux décisions concernant la protection de l’environnement et le réchauffement de la planète par les

GES :
▪ CE Sect 19 nov 2020, Cne de grande Synthe : activité contentieuse de la ville importante car le
maire est aussi intervenu sur les questions de migrants. Ce premier arrêt, les requérants
avaient saisi le CE pour lui demander d’adopter des mesures supplémentaires pour permettre
de respecter les limites de l’accord de Paris.

Rappel : Un certains nb de méthodes permettent de contraindre l’admin à adopter des mesures

règlementaires, le moyen classique utilisé consiste à adresser une demande à l’admin d’agir. Si l’admin
refuse, on peut attaquer devant JA la décision de refus d’agir et si admin ne répond pas, après 2 mois,
silence gardé vaut décision d’acceptation en principe. Mais dans d’autres cas ça vaut refus donc JA
pourra ou pas décider d’annuler cette décision de refus, et sera obligée d’agir pour tirer les csqc de sa
décision de refus.
Législateur a renforcé cela : défenseur des droits peut être saisi si l’admin ne met pas en œuvre une
décision ; JA peut demander une astreinte à l’admin ; JA peut enjoindre l’admin à agir dans un délai.
JA, vàv de l’autorité exécutrice, n’est là que pour soumettre l’exécutif au parlement à la base
(conception modeste : simple pouvoir d’annulation, donc pouvoir d’injonction accordé est une
évolution.

Depuis la modification du Code de justice admin, il existe une possibilité de saisir le juge en urgence
(référé liberté), on saisit le juge du référé : il va intervenir selon des procédures simplifiées, en tant
que juge unique, dans un délai bref (48h) et il dispose d’un pouvoir d’injonction envers l’admin
lorsqu’il est nécessaire de sauvegarder une liberté fondamentale qui ferait l’objet d’une menace grave
(utilisé par arrêt 22/03/2020). Les mesures qu’il adopte sont provisoires en attendant un jugement.

Suite arrêt Cne de grande Synthe : obligation qui s’impose au gouvernement tenant à
l’adoption de mesures pour respecter l’accord, gouvernement reçoit une demande mais refus
donc REP. CE se prononce et considère que le recours est recevable et qu’un délai doit être
laissé au gouvernement pour produire des documents pdt l’instance.
CE marque le caractère plus judiciaire que prend ce débat de nature politique.

▪ TA de Paris 3 fev 2021, Ass. Oxfam France : autre méthode qui consiste à constater la carence
de l’autorité de police, mettre en évidence qu’elle a causé un préjudice pour demander une
indemnisation. La demande d’indemnisation peut être un moyen efficace pour contraindre
l’administration à agir. Le fondement de l’action était le préjudice écologique découlant de
cette inaction/carence de l’autorité admin pour adopter des mesures ; le TA s’est prononcé, a
rouvert l’instruction sur l’affaire pour que les asso puissent répondre à un mémoire produit
très tard par le gouvernement = action jugée recevable.

§6. Les circonstances exceptionnelles

Dans ces circonstances, JA a décidé que les contraintes qui s’imposent à l’admin sont quelque peu
assouplies.

A. Les solutions jurisprudentielles

▪ CE 28 juin 1818, Heyriès GAJA : idée que l’autorité de police dispose de pouvoirs plus
étendues dans des circonstances exceptionnelles, l’admin devant y faire face. Il repose sur les
circonstances de la guerre, CE considère que l’autorité gouvernementale pdt les premières
semaines de la guerre avait pu adopter des décrets ; ntm un qui a suspendu le principe de
contradiction imposé à l’admin lorsqu’elle adopte une mesure défavorable.

▪ Arrêt Dame Dol et Laurent, 1919 : CE avait considéré que la décision par laquelle le préfet
avait interdit l’accès de certaines zones du port aux prostituées, et aussi de tenir un café par
exemple, était valable. Mesure de police destinée à maintenir le bon ordre pour que les
marins ne confient pas des choses sur leurs opérations.

B. L’article 16 de la constitution

Cet article vient prévoir des possibilités d’adopter des mesures plus extensives que celles que l’on
peut adopter en temps normal : Pd prend les mesures exigées par ces circonstances.

CE Ass 2 mars 1962, Rubin de Servens GAJA : explique quand on applique cet article. CE considère
que le recours à l’article 16 est un acte de gouvernement qu’il ne peut pas contrôler, et les mesures
adoptées lors de son usage peuvent l’être si elles sont d’un domaine administratif. Mais le contrôle
exercé par le JA sera plus souple.

C. L’état de siège

▪ Loi du 9 août 1849 sur l’état de siège permet, lorsqu’il est reconnu (décrété en conseil des
ministres), a pour effet de transférer les pouvoirs de police à l’autorité militaire.

▪ Article 36 de la constitution : décrété en conseil des ministres, prorogation au-delà de 12j l’est
pas le parlement.

▪ Arrêt Dame Dol et Laurent, 1919 : décision adoptée par pouvoir militaire légale du fait des
circonstances.

4. L’état d’urgence

Situation particulière devant être reconnue selon une certaines procédure et qui permet à l’admin
d’adopter des mesures de police particulièrement restrictives des libertés.

▪ Loi n°55-385 du 3 avril 1955, relative à l’état d’urgence, modifiée : adoptée dans le contexte
de la décolonisation, de l’Algérie. Texte donnant des pouvoirs d’intervention et de protection
d’OP particuliers : mis en œuvre par décret du Pd, mis en place pour 12j et la prolongation
doit faire l’objet d’une loi votée par le parlement pour un contrôle démocratique. Pm
intervient alors par décret et précise les mesures pouvant être mises en œuvre (interdiction
de circuler, assignations à résidence, interdiction de réunion, contrôle de bagages…).
Texte sur la loi d’urgence a été réutilisé à plusieurs reprises, d’abord face à des mouvements de
casseurs dans les banlieues puis au moment des actes terroristes. Occasion de moderniser le texte,
de le faire contrôler par CCstit.

▪ CE Ass 6 juillet 2016, Napol GAJA : JA indique le contrôle extrêmement poussé qu’il met en
œuvre sur les décisions adoptées dans le cadre de l’état d’urgence, car exercer un plein
contrôle de proportionnalité sur les mesures adoptées pdt l’état d’urgence.

Le plus grand désir de sécurité nous pousse à accepter des mesures plsu contraignantes.

▪ CC 2016-567/568 QPC du 23 sept 2016, Perquisitions administratives dans le cadre de l’état

d’urgence II

LA RESPONSABILITE DE L’ADMINISTRATION

Cette responsabilité admin a été dev par JA. On a vu le pouvoir très étendu mais peu dev du juge en
REP. Dans le plein contentieux, le juge a des pouvoirs plus étendus que ceux que dispose le juge de
l’annulation. Il peut condamner positivement l’admin. Ce JPC intervient le plus souvent dans le
domaine du contrat.
On demande au juge de prononcer une condamnation positive pour réparer un préjudice. Le juge
évalue ce préjudice.

Accès traditionnellement limité aux parties pour les contrats et aux victimes dans le contentieux de la
responsabilité, alors qu’au contraire le REP est ouvert très largement puisque toute personne avec un
intérêt à agir peut contester une décision.

Conception aujourd’hui remise en cause par le fait que le JPC peut être saisi par un certain nb de tiers
ntm dans le contentieux des contrats, soumis à une obligation presque préalable de mise en
concurrence, à des obligations de publicité. Toute personne avec un intérêt à agir peut demander
d’agir maintenant donc ouverture du plein contentieux.

JPC va parfois pouvoir intervenir à la place du JEP pour contrôler des décisions unilatérales de
l’admin, cela se dev sous l’influence de la CEDH ntm lorsque l’admin adopte des mesures de
sanctions. La JP de la CEDH exige lorsqu’elles sont prises sous une forme quasi-juridictionnelle, le juge
a tendance à considérer que même si le conseil supérieur de l’audiovisuelle n’est pas une juridiction
au sens du droit français car c’est une AAI, il est collégial, agit comme un tribunal donc devrait être
considéré comme tel. Lorsque les décisions de cette autorité sont contestées devant le JA, il est alors
souhaitable que le juge qui contrôle ces premières décisions puissent en moduler le contenu ; or JEP
peut simplement annuler une décision qu’il considère comme illégal donc le législateur a prévu, en
contradiction avec le modèle dev par la doctrine/JP, les cas dans lesquels le JPC est sollicité. C’est un
renforcement des pouvoirs du juge.
Le droit civil prévoit un principe général de responsabilité : tout fait quelconque peut entraîner un
principe de responsabilité ; mais en droit admin, l’évolution a été plus lente : on va voir comment elle
a évolué d’une quasi irresponsabilité de l’admin vers une responsabilité bcp plus assumée.

SECTION 1. LE CHAMP D’APPLICATION DE LA RESPONSABILITE ADMINISTRATIF

Il existe une responsabilité admin exorbitante du droit commun.

▪ TC 8 fev 1873, Blanco GAJA : JA fixe le principe qu’il y a une responsabilité admin particulière :
fixe le principe selon lequel la compétence suit le fond. On applique le DA car il y a la notion
de SP au cœur du litige, et l’arrêt indique qu’en matière de responsabilité, la responsabilité
admin connaît un régime particulier -> critère du SP, responsabilité de l’état. Solution : dans
tous les cas où est en cause un SP, la responsabilité n’est ni générale ni absolue mais a des
règles particulières qui se distinguent par un régime particulier.

▪ CE 6 dev 1855, Rothschild : marque déjà les solutions réitérées dans l’arrêt Blanco, cet arrêt
marque la nouveauté de la responsabilité admin, concerne une affaire de poste. Revient
totalement sur l’arrêt Civ. 1ère de 1945 : appartient à l’autorité judiciaire d’apprécier les faits
résultats de l’exécution de règlements/ordres admin.
M. a demandé indemnisation car postier a causé le vol et la perte de diamant en livrant au
mauvais endroit une enveloppe de diamants. CE (pas encore juge, seulement conseil du
gouvernement) retient une formule visant la loi des 16/24 août 1790 etc (concernant
juridiction admin) : il en fait découler l’idée que c’est à l’admin (on dirait JA ajd) seule qui doit
apprécier les conflits relevant de l’état, et non pas le juge judiciaire.

JA a posé des limites sur sa propre compétence dans certains domaines et a rendu des compétences
au JJ dans certains domaines :

▪ TC 22 janv 1921, Sté commerciale de l’Ouest africain GAJA : CE indique que la responsabilité
encourue par l’admin n’est plus exorbitante du droit commun que lorsque l’admin prend en
charge un SPA. Les SPIC sont des rapports de droit privé, car le SPIC est une entreprise donc le
JJ est compétent.

▪ TC 11 juill 1933, d. Mélinette : étend la solution précédente aux tiers. Elle a saisi les
juridictions judiciaires et admin a élevé le conflit, TC considère que s’agissant d’un SPIC, c’est
la juridiction judiciaire qui est compétente pour déclarer une admin communale responsable
concernant un SPIC.

Cela concernait la première crise du SP, concernant la seconde crise née en 1938 a eu lieu quand on a
considéré qu’une PM de droit privé pouvait gérer une activité de SPA.
JA a adopté un régime un peu mixte : un contrat passé par une PM de droit privé si elle gère un SPA
ne peut être qu’un contrat de DPr ; alors que le même contrat passé par une PM de droit public serait
un contrat public. En revanche les actes qui sont adoptés par la PM de droit privé sont des actes
administratifs.

Qu’en est-il de la responsabilité ? Si la PM de DPr gère un SPIC, ce sera une responsabilité de droit
privé mais si c’est un SPA ?

▪ CE Sect 13 oct 1978, ADASEA du Rhône : CE s’interroge sur le régime de resp pour les
dommages causés par l’ADASEA. Il relève que dans la mesure où cette structure ne dispose
pas de PPP, les actions tendant à la réparation des dommages ressortent de la compétence
 du JJ. La solution retenue est parallèle que celle retenue pour les AAU : l’AAU adopté par une
PPr gérant un SPA peut être un AAU pouvant être contesté devant JA, mais cet acte doit
traduire des PPP. 
Conditions posées sont : préjudice sera réparé par JA dans le cadre de régime de resp admin
si le préjudice naît de la gestion d’un SPA, et si d’autre part, si on est face à une PPr, alors il
faudra qu’il ait été mis en œuvre une PPP.

▪ Loi du 31 dec 1957, sur les véhicules à moteur : par dérogation à l’article 13 de la loi de 1790,
tribunaux judiciaires sont seuls compétents pour statuer sur toute action en responsabilité
tendant à la réparation des dommages de toute nature causés par un véhicule quelconque.
Ca reprend des solutions déjà connues (d. Mélinette renversée par le camion du service
d’enlèvement d’ordures de la ville de paris).

SECTION 2. LE REGIME DE LA RESPONSABILITE ADMINISTRATIVE

Il a connu une grande évolution : le principe a été pdt longtemps celui d’une certaine irresponsabilité
de l’admin pour les dommages qu’elle pouvait causer. Principe issu de l’ancien droit : « le roi ne peut
mal faire », idée que la puissance publique poursuit l’intérêt général.
Elle se trouve encore exprimée par un certain nb d’arrêts : l’arrêt Blanco, lorsqu’il fixe la compétence
du JA, parle de règles particulières/limitées et pas générales comme pour les autres responsabilités.

▪ CE 13 janv 1899, Lepreux : préjudice causé par accident, auteurs n’auraient pas fait l’objet
d’une surveillance suffisante de la part de la police ; CE dit l’état n’est pas responsable de la
négligence de ses agents, qui disposent de PPP. Principe d’irresponsabilité. On retrouve la
distinction de la responsabilité de droit commun et la responsabilité de principe de l’admin.

Cette solution a connu une très grande évolution : ajd le principe n’est plus celui de l’irresponsabilité
mais celui de la responsabilité.

▪ Article 4 DDHC : liberté consiste à faire tout ce qui ne nuit pas à autrui.

▪ CC n°99-419 DC du 9 nov 1999, Loi relative au PACS : a tiré un principe constit de

responsabilité. Il dit qu’il découle du texte du CC prévoyant le PACS que le partenaire auquel
la rupture est imposée pourra demander réparation du préjudice subi tenant aux fautes des
conditions de la rupture. Ça met en œuvre l’article 4 DDHC. Vu que constitutionnalisé,
principe formulé dans le domaine du droit civil va aussi s’appliquer dans le domaine du droit
admin.

▪ CC 11 juin 2010 Mme Viviane Lazare, n°2010-2 QPC : sujet de l’indemnisation dans le
domaine de la responsabilité médicale. Si un problème surgit pdt opération dans clinique
privée, responsabilité privé ou publique ? PPr donc privé, mais service en cause est admin
donc quel régime de responsabilité s’applique ?
Question porte sur l’indemnisation du handicap de son enfant du fait qu’il n’ait pas été
identifié pdt la grossesse. Erreur de la part de l’établissement, et préjudice donc dans quelles
mesures on peut demander réparation ? Ça a conduit à distinguer la situation des parents de
celle de l’enfant : accepte d’indemniser les parents. Enfant lui-même peut demander une
indemnisation ?
CE s’interroge sur le fait de savoir si on refuse la responsabilité de l’hôpital public, est-ce que
ça porte atteinte au principe de responsabilité. S’agit de savoir si cette question présente un
caractère sérieux, ce qui montre que le principe général tiré par le CCstit s’applique non
seulement pour el droit privé mais aussi pour le préjudice pouvant découler d’une PM de
droit public.
 ▪ Article 4 de la Charte de l’environnement : toute personne doit contribuer à la réparation des
dommages qu’elle cause à l’environnement dans les conditions prévues à la loi.

▪ CC n°2011-116 QPC du 8 avril 2011, Michel Z., Troubles du voisinage et environnement :

CCstit est venu faire usage de cet article 4 de la Charte, face à la conformité d’un article du
code de la construction et de l’habitation. CCstit considère que l’article ne fait pas obstacle à
une action en responsabilité fondée sur une faute ; dit que l’article ne méconnait ni le
principe de responsabilité ni les articles 1 à 4 de la charte de l’environnement.

▪ Article 41 Charte des droits fondamentaux de l’UE : UE garanti à chacun d’entre nous le droit
à une bonne admin, ensemble de contraintes qui s’imposent à l’admin. On y trouve que toute
personne a droit à la réparation par la communauté des dommages causé par leurs
institutions/agents causés dans leur fonction. Principe commun aux états-membres, qui
s’impose d’abord aux institutions de l’UE, ainsi qu’aux admin nationales. Cette charte
concerne donc l’UE mais aussi l’admin française lorsqu’elle applique le droit de l’UE. Et
d’autre part ce texte exerce aussi une influence sur les droits nationaux = élément de plus qui
garanti le droit à la responsabilité.

Dans l’arrêt Blanco, ou Lepreux, on trouve l’idée qu’il y a d’une part la responsabilité de droit
commun, générale et absolue, article 1240 du code civil. Et à côté, une responsabilité de principe de
l’administration.
Aujourd’hui, contraire, responsabilité de l’administration va plus loin que pour les personnes privées.
En droit privé, les mécanismes de responsabilité sont très fondés sur la faute.
En droit administratif, si la faute est le premier élément générateur de la responsabilité de
l’administration, ce n’est qu’une possibilité de l’engager. Développement de mécanismes de
responsabilité sans faute.

Sous-section 1. Le préjudice indemnisable

§1. Caractéristiques
A. La nature du préjudice

Sont indemnisables en principe tous les types de préjudices (conception large de la responsabilité
admin), c’est simple pour les préjudices matériels car ils sont évaluables en argent et le juge
condamnera à payer la somme déterminée.

Cpdt la question a été plus discutée pour le préjudice moral, immatériel, qui a été indemnisé plus
lentement :

▪ CE Ass 24 nov 1961, Cts Letisserand GAJA : manifeste une extension de la responsabilité de
l’admin, CE revient sur le principe voulant que les larmes ne se monnayent pas donc la
douleur ressentie par l’administré était considérée comme insusceptible de faire l’objet d’une
indemnisation en argent. Motocyclette percutée par un camion, le monsieur et fils ont été
tué dans l’accident donc quelle était l’indemnisation pouvant être demandée par l’épouse ?
JA considère que dommages de natures diverses ici : dommage matériel (motocyclette),
troubles dans les conditions d’existence (madame va devoir élever ses trois enfants mineurs
seule), préjudice qui découle du fait que son mari ne peut plus participer aux charges du
ménage (matériel). CE considère que la douleur morale résultant par ce dernier de la
disparition de son fils lui permet une indemnisation. Difficulté de l’évaluation reste très
complexe.
On pourrait évoquer la prise en compte d’un préjudice d’anxiété : Affaire de novembre 2016,
n°3993-108 dans lequel une patiente qui avait pris du médiator engageait la responsabilité de l’admin
et invoquait comme préjudice (avait pris médoc sans subir les effets secondaires) celui de l’anxiété
subie. CE reconnaît la possibilité de l’indemniser mais limite en considérant que le risque de dev les
effets secondaires étaient très limités donc en l’espèce anxiété insuffisante.

Concernant le préjudice de la naissance d’un enfant :

▪ CE Ass 2 juillet 1982, Dlle R. : concerne les cas dans lesquels un IVG ou opération de
stérilisation n’a pas été menée correctement (dans un hôpital public) et où un enfant vient à
naître. Mlle R considérait qu’avait pris les mesures pour ne pas avoir d’enfant donc demandait
indemnisation. JP du CE considère que la naissance de l’enfant, même après ces opérations,
n’est pas en tant que tel génératrice d’un droit à réparation pour la mère.

▪ Article L114-5 du code de l’action sociale et des familles : reprend le principe de l’arrêt
ci-dessus. Cette question a été rendue plus complexe lorsque l’enfant né était handicapé :
naissance de l’enfant malgré faute de l’admin n’entraîne pas de préjudice, mais si handicapé
ça change la donne -> enfant peut demander réparation de son préjudice et parents peuvent
demander réparation pour matériel/moral. Quand enfant naît dans une situation faisant que
le préjudice qu’il a pu subir ne découle pas de l’action de l’admin, càd qu’il est porteur d’un
déficit.

Dans quelles mesures les enfants peuvent obtenir indemnisation du handicap dont ils sont porteurs ?
CE a considéré que préjudice ne pouvait pas être indemnisé car le seul fait de naître, même avec un
handicap, n’est pas en soi un préjudice. CE a une tenue ferme sur ce principe. Cass a une époque a
adopté une décision contrainte (arrêt perruche, 17 nov 2000).
Législateur est intervenu tôt par la loi du 4 mars 2002 qui ajouté l’article ci-dessus, on parle de la loi
anti-perruche. Cette loi a fait l’objet d’un contrôle de constit au regard des principes constit qui sont
garantis par l’article 4 DDHC et le CE a exercé un contrôle de conventionnalité dans la décision Draon.

▪ CE avis du 6 dec 2002, Draon c/France : CE a fait un contrôle de conventionnalité, et a

considéré que le nouveau régime décidé par le législateur motivé par l’intérêt général,
éthique, bonne organisation du système de santé, et traitement équitable des handicapés,
est conforme aux engagements internationaux de la France, dans un avis du 6 décembre
2002, Draon.

▪ CEDH, 6 oct 2005, Draon c/ France: suit le même raisonnement que le CE.

Décision du 11 juin 2010, QPC, Mme Viviane Lazare, contrôle la loi anti-perruche pour arriver a même
résultat que la CEDH et le CE.

Exclusions d’indemnisation proposées par le législateur :

▪ Article L160-5 du code de l’urbanisme : « N'ouvrent droit à aucune indemnité les servitudes
instituées par application du présent code en matière de voirie, d'hygiène et d'esthétique ou
pour d'autres objets et concernant, notamment, l'utilisation du sol, la hauteur des
constructions, la proportion des surfaces bâties et non bâties dans chaque propriété,
l'interdiction de construire dans certaines zones et en bordure de certaines voies, la
répartition des immeubles entre diverses zones ».

B. Le caractère certain
Pour l’indemniser, le préjudice doit avoir un caractère certain ; on n’indemnise pas en principe les
préjudices éventuels.

Une situation intermédiaire entre le préjudice certain et éventuel a été mis en place : la situation de
la perte de chance.

▪ CE 22 janvier 1986, Dlle Grélier : jeune femme qui voulait passer un concours, service de la
poste n’a pas fonctionné correctement -> elle était partie en vacances et un ordre avait été
déposé pour que courrier soit envoyé à leur domicile secondaire. Courrier important avec
convocation au concours a été déposé au domicile principal, donc faute lourde du service de
la poste qui a entraîné une perte de chance d’être potentiellement admise donc
indemnisation.

On peut retenir le même raisonnement pour d’autres situations :

▪ CE 23 mars 1994, SIVU pour l’étude et pour la réalisation du golf de Cognac : syndicat est là
pour passer les marchés, sélectionner les entreprises etc. Procédure de mise en concurrence
écartée dans le cadre d’une passation d’un marché public : pas certain que si l’offre de
l’entreprise avait pu être examinée, celle-ci aurait remporté le marché. Si l’entreprise n’était
pas dépourvue de chance d’obtenir le marché, alors elle pourra obtenir indemnisation des
frais qu’elle a exposé pour participer à la procédure.

▪ CE 21 sept 1992, Cne de Bagnols-sur-Cèze : deuxième type de préjudice qu’on pourrait faire
valoir : préjudice de manque à gagner.

▪ CE 12 janv 2005, Madelaine X : indemnisation du défaut d’information des patients par les
établissements dans lesquels ils suivent des traitements. Textes prévoient l’information
préalable des patients avant la réalisation de soins particuliers quant aux risques encourus.
Quand information par correctement réalisé et que le risque survient, doit-on considérer que
le défaut d’information (faute) est indemnisable ? Cette faute entraîne pour le patient une
perte de chance de se soustraire au risque qui s’est réalisé, car la personne aurait pu décider
de ne pas se soumettre à ce risque mais on ne peut pas le savoir avec certitude.

C. Le caractère individuel

On peut demander l’indemnisation d’un préjudice que l’on a subi soi-même.

Mais notion des victimes par ricochet : préjudice subi par une personne peut avoir un effet sur
d’autres personnes. Si par exemple un époux/père est hospitalisé pdt plusieurs mois après un
accident, les victimes par ricochet feront l’objet d’un préjudice individuel découlant de l’accident de
mec.

▪ CE Ass 3 mars 1978, d. Muesser vve Lecompte : monsieur sapeur-pompier non-professionnel

a trouvé la mort dans le combat contre un incendie, l’action est engagée par sa compagne.
Question est de savoir si la concubine, victime qui n’est pas l’épouse mais la concubine
(important à l’époque de distinguer) peut-elle est indemnisée ? CE revient sur décision de
1955 dans laquelle il refusait avant et accepte d’indemniser la concubine.

▪ CE Sect 29 mars 2000, AH-HP c/ Cts Jacquié : était en cause la réparation demandée par
mesdames Jacquié et Ledin (femme/mère) quant à l’indemnisation du préjudice subi par le
père initialement (mort suite à contamination hépatite C après transfusion sanguine).
Peuvent demander l’indemnisation de la victime décédée s’il n’avait pas eu le temps de
 demander indemnisation lui-même suite à l’infection qui constituait un risque pour lui.
Transfert des droits à l’indemnisation aux héritiers.

▪ CE 25 janv 1935, Loubal : question du préjudice écologique, préjudice causé à

l’environnement n’est pas toujours individuel donc une atteinte à l’environnement peut être
indemnisée indépendamment du caractère individuel : premier moyen permettant de faire
indemniser ce préjudice au-delà de préjudice directement subi de manière individuel :
commune elle-même avait versée des gadoues à proximité et sur le bord de plsr voies d’un
quartier de la commune, provoquant des émanations malsaines portant atteinte à l’hygiène
du quartier. L’association de défense du quartier a agi et CE considère que l’association
requérante est fondée à demander réparation du préjudice collectif dont elle assure la
sauvegarde.

▪ CAA de Nantes du 1er dec 2009, Ministre de l’écologie : agriculteurs mettent dans les champs
des nitrates qui ont entraîné des marées vertes. Algues dégagent des effluves toxiques ce qui
pollue. UE a fixé des taux de pollution max dans les rivières et l’association a pu montrer que
les mesures adoptées par la France dans la transposition de la directive étaient insuffisantes.
Etat a fait preuve d’une carence fautive dans la transposition de la directive. Pourraient agir
directement les personnes ayant été victimes d’une intoxication, ou les concessionnaires des
plages etc et indirectement l’asso a pu demander l’indemnisation du préjudice moral qu’elle a
subi du fait de son objet de lutte contre les marées vertes.

Autres moyens prévus par le législateur :

▪ Article L142-3-1 et s. du code de l’environnement (loi du 18 nov 2016) : introduit action de

groupe en matière environnementale devant JA, en l’occurrence réservée aux associations,
qui permet d’avoir une indemnisation pour les personnes qui ont subi le préjudice. Cette
action de groupe est de nature à renforcer l’indemnisation du préjudice écologique quand
plsr personnes sont placées dans une situation similaire (soit se regroupent, soit via asso).
Mécanismes classiques de la responsabilité admin mis en œuvre de manière groupée.
▪ Article 160-1 et s. du code de l’environnement (directive 2004/35 du 24 avril 2004 et loi du 1er
août 2008) : mise en place d’un mécanisme permettant d’obtenir l’indemnisation du
préjudice environnemental indépendamment du préjudice individuel subi par une entreprise
ou une personne physique. La réparation pourra être poursuivie auprès des juridictions
judiciaires contre l’auteur à l’origine du dommage, ou contre l’admin quand celle-ci a
contribué à la réalisation du dommage. Préjudice environnemental pourra être demandé par
la personne du préfet (=seul capable d’agir contre l’auteur du dommage par le biais d’un
recours en indemnisation du préjudice environnemental). Mécanisme peu efficace qui n’a
jamais été appliqué en France.

▪ Article 1246 et s. CC (loi du 8 août 2016) : permettent d’agir pour obtenir réparation du
préjudice écologique ou environnemental. On va plus loin que le mécanisme de l’article 160-1
puisque désormais possibilité d’action n’est plus réservée au préfet mais à toute personne
ayant qualité à agir, d’après article 1248 CC qui permet d’engager une action en responsabilité
de ce préjudice.

§2. L’évaluation

L’évaluation du préjudice se pose de manière particulière quand c’est une perte de chance :

▪ CE 21 dec 2007, Centre hospitalier de Vienne : patient opéré de l’œil dans un établissement
de santé privé, l’aggravation de son état l’a conduit à se rendre dans un second temps dans
 un centre hospitalier public. Personnel médical lui a donné des antibios et lui a conseillé de
voir son médecin traitant, est retourné aux urgences puis le lendemain chez son médecin
traitant il a décidé de le ré-hospitaliser et on a vu des ulcérations sur l’œil. Malgré traitement,
a totalement perdu la vision de son œil (=préjudice clair). Qui va indemniser la perte de vue ?
Faute de la part de l’hôpital public, cela dit il n’est pas intervenu seul car seulement dans un
second temps. Donc CE que faute a simplement compromis les choses d’échapper à
l’aggravation de son état de santé après la première opération, donc perte de chance d’après
CE dont il peut obtenir réparation. Préjudice de perte de chance doit être entièrement réparé
(30% du dommage corporel).

Ces deux arrêts prévoient de quelle manière, et à quel moment, s’opère l’évaluation du préjudice.
Lorsqu’il s’agit d’un préjudice corporel, le préjudice s’indemnise au moment du jugement (on prend
l’état de la personne au moment où le jugement est rendu) ; s’agissant des dommages causés aux
biens, l’indemnisation s’opère au moment où est survenu le dommage.

▪ CE Ass 21 mars 1947, d. vve Aubry : droit à réparation du dommage s’ouvre à la date de
l’accident, et CE considère qu’il faut indemniser le dommage corporel précis et tous les
éléments qui ont suivis ce dommage jusqu’au jugement (temps que corps a mis à se réparer
etc). Juge se prononce définitivement que le dommage est consolidé, que l’état de la
personne est stabilisé.

JA ne veut pas que requérants abusent de ce droit : d. vve Aubry a mis du temps à retravailler après
son accident donc CE peut considérer qu’elle a fait durer sa convalescence plus que nécessaire.

▪ CE Ass 21 mars 1947, Compagnie générale des eaux : préjudice causé par la rupture d’une
canalisation appartenant à cette compagnie, CE considère que l’évaluation des dégâts subis
par l’immeuble de la requérante devait être faite à la date où leur cause ayant pris fin et leur
étendue étant connue (faut attendre fin propagation des dégâts, et qu’on puisse réparer).
Mais si la dame tarde à réparer et que ça augmente le préjudice, ça ne sera pas indemnisé
par l’admin.
En réalité, les solutions se rejoignent par le fait qu’on veut éviter que la victime ne soit pour une part
responsable du préjudice (part qui ne sera pas réparée par le responsable extérieur au préjudice).

Sous-section 2. Le fait générateur

Fait générateur de la responsabilité de l’administration : les éléments pouvant entraîner une

responsabilité de la part de l’administration.

Le préjudice subi par la personne peut être pris en charge par l’admin pour plusieurs raisons :
▪ Mécanisme de responsabilité pour faute (pas rempli ses obligations).
▪ Mécanisme de responsabilité sans faute :
o Principe d’égalité : l’action engagée par l’admin peut entraîner des dommages
pouvant reposer plus sur certains que sur d’autres, par exemple si ville de paris
décide d’opérer des travaux sur les routes, que cela entraîne l’impossibilité d’accéder
à certaines rues, pour int. gé. mais va gêner riverains/commerces -> commune ne fait
pas une faute mais fait peser une charge/un préjudice particulier sur eux donc
indemnise.
▪ Mécanisme de responsabilité sur le principe de solidarité : lorsqu’on subit certains
traitements, certains sont subis dans l’int. gé (vaccination a un intérêt particulier :
contribution à l’immunisation de l’ensemble de la population). Certaines opérations peuvent
entraîner un risque avec des séquelles importantes, si une personne a subi une opération
 bénigne et a subi un risque rare, la collectivité va devoir pourvoir aux difficultés rencontrées
(pour compléter les mécanismes mis en place par la SS).

§1. La faute
A. Le développement progressif de la responsabilité pour faute

Développement progressif, situation alors largement illustrée par l’arrêt Blanco qui marquait la
différence entre la responsabilité administrative, et de droit commun générale et absolue.
Connaît des règles spéciales qui entraîne la compétence du JA.

▪ CE, 29 mai 1903, Le Berre : concernait la question de sanctions disciplinaires adoptées contre
un militaire dans des conditions illégales, faute de l’admin dans l’adoption des sanctions. Il
demande l’indemnisation, le ministre répond que l’admin n’est pas responsable des fautes
qu’elle peut commettre. CE considère que cette solution apparaît surannée, et donc que la
responsabilité de l’admin peut découler dans certains cas des fautes qu’elle peut commettre.

Rapporteur public dit que la tendance primitive de la JP était l’irresponsabilité administrative

(infaillibilité de la force publique). Avec le progrès de la justice et une organisation plus démocratique,
alors il peut y avoir une responsabilité.

▪ CE, 10 février 1905, Tomaso Grecco : responsabilité de l’admin dans le domaine de l’action de
la police, qui était à l’époque un domaine d’irresponsabilité de l’admin. PPP la plus classique.
Intervention de l’admin en police, en Tunisie, un Taureau furieux parcourt les rues de la ville,
casse tout, un des gendarmes finit par abattre le taureau en furie, En même temps, une balle
passe à travers une porte, et arrive chez Monsieur Tomaso Grecco, qui est blessé.
Pas d’engagement de la responsabilité de l’admin ici, mais juge précise que si une faute
lourde avait été commise, alors l’administration aurait pu être engagée.

1) La généralisation de l’exigence d’une faute simple

Abandon de l’exigence d’une faute qualifiée. Se contente d’une faute simple.

▪ CE, 10 avril 1992, époux V : dans le domaine de la responsabilité médicale, évolution. Il y
avait pdt longtemps en matière médicale une distinction entre les actes médicaux d’une part
(de diagnostic, opérations chirurgicales), qu’on distinguait des actes de soins exécutés par
d’autres personnels de santés. Abandon de la faute qualifiée dans les actes de soins, alors
que dans les actes médicaux, il fallait toujours une faute lourde.
Mais dans cet arrêt, juge dit qu’une faute simple suffit, même si dans les faits il y avait bien
une faute lourde.
Accouchement, hémorragie de la femme, injection pour faire remonter sa tension, alors qu’ils
se sont trompés en mettant un hypotenseur. Donc la femme est sortie de cet accouchement
en mauvaise santé.

▪ Article L1142-1 du Code de la santé publique, reprise de la solution de l’arrêt Époux V.

▪ CE, 29 avril 1998, Commune de Hannappes : service de lutte contre l’incendie, urgence,
entraîne la nécessité de prendre des décisions rapides, sans tout analyser. Donc on considère
que les services de lutte contre l’incendie pouvaient commettre des fautes, de sorte que ce
n’est qu’en cas de faute lourde qu’ils pouvaient voir leur responsabilité engagée. Cet arrêt
passe à la faute simple.
 ▪ Arrêt Napol, 2016, marque le contrôle des mesures adoptées dans le cadre de l’état
d’urgence. JA se contente d’une faute simple pour indemniser le préjudice pouvant survenir
dans le cadre des perquisitions.

Mais la faute lourde continue à être exigée dans certains cas. Notamment dans le domaine des
services de renseignement.

▪ CE, 18 juillet 2018, Mme Monet. Mme Monet a épousé à titre posthume un Caporal tué par
Mohamed Merah dans le cadre d’une attaque terroriste car ils étaient fiancés.
Elle a souhaité engager la responsabilité de l’État du fait du préjudice subi de la disparition de
Mr Chenouf. Elle considère qu’il est responsable car Mohamed Merah avait commis déjà
plusieurs infractions montrant sa radicalisation, et que les services de renseignement
n’avaient pas été assez efficaces, alors qu’il était allé au Pakistan… JA a maintenu sa JP sur
une faute lourde, en raison d’une carence d’intervention des services de renseignement.

▪ CE, 21 mars 2011, Krupa. Faute simple pour les services d’établissements de l’impôt.

2) Les domaines résiduels de la faute lourde

Lorsque l’admin contrôle le licenciement des salariés protégés, donc si une entreprise veut en
licencier un, saisine de l’inspection du travail, contrôle en amont. Le mécanisme depuis 1984 est un
mécanisme de responsabilité pour faute simple, de même pour les transfusions sanguines.

a) Les activités de contrôle

Mais dans le domaine de la tutelle de l’État sur les CT, exigence d’une faute lourde reste.

▪ CE, 29 mars 1946, Caisse départementale d’assurances sociales Meurthe-et-Moselle. Affaire

Stavisky, grand escroc : il s’était emparé + ou - de la caisse de crédit municipal d’une
commune, et avait détourné de l’argent dans ce cadre. Question de savoir si les victimes ne
pouvaient pas mettre en cause la responsabilité de l’État.

Solution toujours d’actualité dans l’arrêt Commune de Saint Florent, 6 octobre 2000, commune met
en cause la responsabilité de l’État, participation à un comité intercommunal, un escroc avait créé
une foire, et expositions, qui a coûté cher, ruiné les communes, et qui n’a jamais véritablement
fonctionné. Les communes ont voulu mettre en cause la responsabilité de l’État, en considérant que
le syndicat intercommunal est sous le contrôle de l’autorité préfectorale, que le préfet aurait dû se
rendre compte que ce projet n’avait pas de faute. JA a considéré qu’il fallait une faute lourde pour
engager la responsabilité de l’État.

b) Le service public de la justice judiciaire

▪ TC, 27 novembre 1952, Préfet de la Guyane : distingue la PA de la PJ. Engagement possible de

la responsabilité devant l’ordre judiciaire.
▪ Cour de cassation, civile, 23 novembre 1956, Trésor public contre Giry.

Les cours et tribunaux sont susceptibles d’adopter des actes administratifs lorsque c’est par rapport à
leur fonctionnement. Puisqu’en matière de responsabilité, JJ compétent pour réparer les
conséquences négatives de la justice judiciaire.
En principe, la compétence suit le fond, mais ici exception : JJ sera compétent, selon l’arrêt ci-dessus.
Mais se prononçant sur la responsabilité d’un SP (judiciaire), il appliquera des règles de responsabilité
administrative.
 Pour Mr Giry, application d’un régime qui est un mécanisme de responsabilité sans faute. Les
« collaborateurs occasionnels » du SP. Personnes qui n’étant pas fonctionnaires ou agents
publics, participent à l’accomplissement du SP.
Giry était un médecin qui avait été requis par les OPJ après avoir trouvé un cadavre dans une
habitation. On a fait venir ce médecin (non-légiste), qui passait dans le quartier, pour venir
voir. Et à ce moment-là, explosion s’est déclenchée, et le médecin a été blessé.
Le DA reconnaît la possibilité d’indemniser sans faute le collaborateurs occasionnels du SP.

▪ Article L141-1 du Code de l’organisation judiciaire (qui date de 1972). Prévoit que la
responsabilité ne peut être engagée que par une faute lourde ou un déni de justice.

▪ Article 149 et 150 CPP. Prévoit une responsabilité qui ne commande pas une telle faute, mais
une responsabilité sans faute en détention provisoire, en cas de non-lieu, acquittement, ou
relaxe. On considère qu’elle cause un préjudice à la personne qui s’y trouve soumise, la
période de détention devra alors être indemnisée.

▪ Cassation plénière, 23 février 2001. Rendue dans l’affaire du petit Grégory. L’AP, s’agissant
d’une disposition législative, à la faute lourde, et rappelle que constitue faute lourde tout fait
du SP de la justice à remplir la mission dont il est investi.

Texte de l’article L141-1 commande une faute lourde. Mais aujourd’hui, plus de souplesse dans
l’analyse de la faute lourde.

c) Le service public de la justice administrative

▪ CE, 29 décembre 1978, Darmont. Met fin à l’irresponsabilité de la justice administrative. Elle
cale le régime nouveau sur un fondement jurisprudentiel, sur celui du législateur pour le
judiciaire, qui est un régime pour faute lourde, considérant que si en vertu des principes
généraux, une faute lourde commise par une juridiction administrative est susceptible
d’ouvrir droit à indemnité, avec une limite, qui est que si la faute lourde qui est mise en
évidence attrait au contenu de la décision, l’autorité de la chose jugée s’oppose à la mise en
place d’une responsabilité.

▪ CE, 28 juin 2002, Magiera. PGD. Arrêt qui a étendu l’empire de l’article 6 CESDH au-delà de ce
qu’il prévoit. Il prévoit le droit à être jugé dans un délais raisonnable. Limite le champ
d’application de ce principe à la matière pénale et civile, et JA a étendu ce principe à la
matière administrative. Donc si jugement rendu dans un délais déraisonnable, la
responsabilité de l’administration peut être engagée, et une faute simple est suffisante.

▪ CJCE, Köbler, 30 septembre 2003. Est en cause la violation du droit européen par un EM.
Seulement, le droit européen peut être mis en cause par un défaut de transposition, ou
qu’une administration nationale n’a pas respecté un règlement, ouf ait respecter une
disposition de droit européen.
Köbler a été condamné, et considère qu’il l’a été en violation de dispositions
communautaires. Action en responsabilité, et considère que l’État dont il est ressortissant
viole le droit communautaire.
La CJCCE considère qu’il y a eu violation, et donc que la responsabilité de l’État ne saurait être
engagée que dans le cas où le juge a méconnu de manière manifeste le droit applicable.

▪ CE, 18 juin 2008, Gestas. Il rappelle qu’à l’exception des domaines ci-dessus, il faut en
principe une responsabilité pour faute lourde de la juridiction administrative pour qu’il y ait
 une indemnité. Si l’autorité qui s’attache à la chose jugée, la responsabilité de l’État peut
cependant être engagée en cas de contenu manifestement contraire au droit
communautaire.

▪ CE, 27 février 2004, Mme Popin. Question de la responsabilité qui peut survenir du
fonctionnement de juridictions administratives spécialisées pas prises en charge par l’État. Ici,
Mme Popin, conseil de discipline d’une université avait pris des sanctions. Adoptées de
manière illégales, ayant eu des conséquences néfastes sur sa carrière.
CE considère que la responsabilité de la juridiction administrative incombe à l’état, bien
qu’elle soit prise en charge par une université (juridiction universitaire). Pourrait concerner
les AAI.

CEDH qui doit appliquer l’article 6 de la convention impose es garanties à toute la matière pénale, qui
peut intégrer les sanctions administratives.

3) Les mécanismes de présomption de faute

Parfois l’évolution ne se limite pas à exiger une faute simple. Présomption de faute est la marche qui
précède la responsabilité sans faute. Donc présomption de faute, qui renverse la charge de la preuve.
En principe, victime doit prouver la faute. Lorsqu’il y a la présomption de faute, l’administration doit
prouver qu’elle n’a pas fait de faute.

a) Le défaut d’entretien normal des ouvrages publics pour les dommages causés aux usagers.

Pas pareil que pour les voisins des ouvrages publics. Par exemple un usager d’autoroute, on en reste à
un mécanisme fondé sur une présomption de faute, lorsqu’on peut mettre en évidence un défaut
d’entretien d’un ouvrage public à l’origine d’un préjudice, l’admin doit prouver qu’elle a correctement
entretenu.

▪ CE, 26 avril 1968, Ville de Cannes. Fille avait un logement de fonction. Sa belle-mère s’est
appuyée sur un portillon dans les escaliers, s’est ouvert dans le vide et elle est tombée. Donc
présomption de faute ici, pour défaut d’entretien normal de l’ouvrage.

b) Les actes de soin

Lorsque ceux-ci ont des conséquences anormales.

▪ CE, 31 mars 1999, Assistance publique à Marseille. Personne infectée par l’hépatite B. on dit
que rien ne permettait de trouver l’infection dans les conditions de vie de la personne, donc
que c’est probablement dans les soins qu’il a eu. L’arrêt retient que l’infirmière qui venait
chez la victime, elle utilisait que du matériel jetable. Mais par contre à l’hôpital, injections par
un matériel stérilisé mais réutilisable, et cour retient que cette activité était risquée, et donc
présomption de faute possible.

4) La faute innomée de l’État législateur

D’abord, on disait que la fonction législative s’étendait à toute fonction parlementaire, modération de
ce pdv par le JA. Et qualifie de contrat administratif les contrats passés par les chambres
parlementaires pour leur fonctionnement (fournitures…).

Pdt longtemps, alors que la mise en place de l’activité administrative se développait, on considérait
que dans le domaine de l’adoption des lois, la responsabilité de l’État ne pouvait pas être engagée.
 Mais ajd, une norme fautive, càd qui ne respecte pas la cst, et les conventions internationales. Donc
une loi inconstitutionnelle/inconventionnelle marque une faute de la part du parlement. Mais pas
d’engagement de la responsabilité de l’État législateur.

Le seul cas, c’est sur le fondement de la responsabilité sans faute, une loi adoptée avait eu des
conséquences particulièrement négatives sur certaines personnes, qui pouvaient avoir des
indemnisations.
Lorsque le CE est devenu un JA, début de la IIIème République, JA est devenu un instrument au
travers de la légalité des décisions de l’administration. JA n’est pas un juge de la loi, il est là pour la
faire respecter. Ce qui expliquait que le contrôle de conventionnalité, le JA a hésité à le mettre en
œuvre. Respect de la loi dans le refus du JA de mettre en évidence une faute du législateur.

▪ CJCE, 19 novembre 1991, Francovitch, et CJCE, 5 mars 1996, Brasserie du Pécheur et

Factortame Ltd, deux arrêts dans lesquels la CJCE va constater la violation du droit
communautaire par des actes législatifs, le préjudice qui pouvait découler de la mise en
œuvre de cet acte législatif contraire, ouvre alors réparation.

▪ CE, 8 février 2007, Gardedieu, Considère que le parlement peut commettre une faute en
adoptant une loi inconventionnelle. La responsabilité de l’État découle de l’adoption d’une loi
inconventionnelle, mais ici, le juge de mentionne pas le terme « faute ».

▪ CE, 24 décembre 2019, Société Paris Clichy. Extension à la faute qui consiste à adopter une loi
inconstitutionnelle. Le raisonnement peut être considéré comme un raisonnement a fortiori,
car dans l’ordre interne, supérieur aux conventions, donc inconstitutionnalité doit entraîner
les mêmes conséquences.
Mais limites, et dit qu’elle ne jouera que si la loi est déclarée inconstitutionnelle par CCstit.
Mais l’arrêt prévoit qu’il y a possibilité de modification.

▪ TC, 31 mars 2008, Société Boiron. Seul le JA est compétent dans ce domaine.

A) L’imputabilité de la faute

Pdt longtemps, hésitation à mettre en cause au moins la responsabilité du fonctionnaire de

l’administration. Pdt longtemps un texte a bloqué cela : article 75 de la constitution de l’an VIII qui
prévoyait la garantie des fonctionnaires, que le CE autorise les poursuites contre les fonctionnaires, ce
qu’il faisait rarement. Donc système resté relativement bloqué.

Décret législatif de 1870 pour mettre en cause la responsabilité des fonctionnaires plus facilement.

1) La distinction entre faute personnelle et faute de service

▪ Décision Pelletier, 30 juillet 1873, TC, Saisie illégale d’un journal. Pelletier se tourne vers les
juridictions judiciaires pour attaquer les fonctionnaires qui ont saisi illégalement le journal.
Définit la faute personnelle, qui est alors de la compétence du judiciaire, et la faute de
service, pour qui la juridiction administrative est compétente pour les trancher.

▪ Arrêt TC, 5 mai 1877, Laumonnier Carriol. Définit que la faute personnelle n’est pas imputable
au fonctionnement normal du service, car fait apparaître l’Homme dans ses particularités
(passions, imprudences, faiblesses…).

On peut distinguer les fautes personnelles commises en-dehors du service (militaire qui utilise son
arme hors-service).
Mais il y a aussi la faute commise dans le cadre du service mais qui manifeste une intention de nuire
ou qui présente une gravité inadmissible (Procès Papon).

▪ Arrêt Thépaz, TC, 14 janvier 1935, une infraction pénale n’est pas toujours une faute
personnelle. Dans certains cas, une infraction pénale peut être une faute de service. Dans cet
arrêt, il a considéré qu’un accident provoqué par le conducteur d’un camion militaire était
constitutive d’une faute de service même si le militaire avait fait l’objet de poursuites
pénales.

2) Le cumul des fautes

Engagement de la responsabilité de l’admin, alors qu’il existe une faute personnelle (responsabilité du
fonctionnaire). De plus en plus superposée, car il ne faut pas omettre qu’en matière de
responsabilité, l’indemnisation du préjudice compte. Il faut un responsable qui soit solvable.

Admin plus solvable que le fonctionnaire, donc engagement de la responsabilité de l’administration.

▪ 3 février 1911, CE, Anguet : Mr Anguet était arrivé à l’heure, mais le bureau de poste avait été
fermé en avance, faute de service. Donc il ne pouvait plus sortir.
Les préposés lui ont fait sortir par l’entrée de service. Il est tombé sur d’autres employés du
bureau de poste qui l’ont jeté dans la rue après une expulsion musclée.
Le juge a considéré qu’il y avait une faute personnelle, réaction des employés de la poste.
Mais il y avait la faute de service, fermeture en avance sur l’horaire. Donc ce cumul de fautes
permettait de rechercher l’entière indemnisation auprès de l’administration en raison de la
faute de service, quitte à ce qu’elle se retourne par le biais d’une action récursoire.

3) Le cumul de responsabilité

On considère que le même fait peut à la fois être révélateur d’une faute personnelle, et peut mettre
en cause la responsabilité de la personne, et du service. Cette faute personnelle ayant été rendue
possible par l’existence du SP, cumul de la responsabilité du fonctionnaire et de l’administration.

4) La rupture d’égalité devant la charge publique

Adoption de décisions qui font peser sur certains une charge particulières (installer dans l’intérêt
général un arsenal, stocker des armes). S’il explose, on considèrera qu’étant dangereux, dans le cas où
il n’y a pas de faute de l’administration, et cause un dommage aux voisins de l’arsenal, or tous les
citoyens sont censés bénéficier d’un service de défense. Donc réparation des dommages particuliers
qui ont pu survenir pour tel ou tel citoyen.

De même pour les travaux publics, rétablir une égalité entre l’ensemble des citoyens lorsque certains
subissent plus que d’autres les conséquences des travaux d’intérêt général.

On considère que le même fait peut à la fois être révélateur d’une faute personnelle et d’une faute de
service, peut mettre en cause la responsabilité de la personne et celle du service.
La situation initiale dans laquelle se développe cette JP est faute personnelle commise dans le
service. N’aurait pas eu lieu si pas de SP donc on peut cumuler.

▪ CE 26 juillet 1918 Lemonnier, ccl Blum : Maire avait organisé tirs sur un lac. Mais depuis
l’année d’avant, on avait un chemin autour du lac. Les époux Lemonnier se promenaient et
une balle s’est logée dans la joue d’un des 2. Ont demandé l’indemnisation du préjudice.
 JA a considéré que la condamnation du maire par tribunaux judiciaires n’empêchait pas
saisine des TA car faute personnelle dans le service.

Cumul des responsabilités ne veut pas dire cumul des indemnités. La nécessité de concilier les 2 est
d’autant plus nécessaire que ce mécanisme de cumul des responsabilités a été étendu :

▪ CE Ass 18 novembre 1949 Demoiselle Mimeur : En effet, cumul de responsabilités pour une
faute personnelle commise en dehors du service si pas dépourvue de tout lien avec le service.
En l’espèce, accident causé par une voiture de l’admin conduite par un fonctionnaire dans le
cadre d’une mission mais comme avait fait un détour, on a considéré que faute personnelle
hors du service mais avec lien.

▪ Art L911-4 du code de l’éducation : les actions récursoires permettent qd partage des
responsabilités de rendre à chacun la part de responsabilité qui lui revient. Ce mécanisme
peut fonctionner dans les 2 sens.

▪ CE Ass 28 juillet 1951 Laruelle et Delville (2 espèces) : Action récursoire contre l’agent en
général. Pour Delville, le chauffeur d’un ministère a conduit un véhicule de fonction en état
d’ébriété.

▪ CE Ass 12 avril 2002 Papon GAJA : A l’action pénale était jointe une action civile pour
certaines victimes. A été condamné pour sa contribution aux actes reprochés. Mais Papon a
engagé une action récursoire contre l’État en disant que si faute de sa part, aussi faute de
l’administration par la mise en place d’une politique de collaboration.

5) La responsabilité du fait des personnes gardées

▪ CE Sect. 11 février 2005 GIE Axa courtage : Responsabilité pour faute et le pb est un pb
d’imputabilité de la faute. Pour un mineur isolé pour travailler, on considère que faute de
l’administration qui en avait la garde.

▪ Art 13 DDHC : Sert pour cette rupture d’égalité.

Si le JA reconnait responsabilité fondée sur la nécessité de rééquilibrer le poids des charges

publiques, il limite aux cas où la somme supportée est anormale. En droit, la charge anormale
indemnisée peut être éventuelle ou certaine. Dans certains cas, la rupture peut être mise en
évidence.

- CC 2015-715 du 5 août 2015, Loi pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances
économiques

A) Les activités matérielles de l’administration

1. Ouvrages et travaux publics

▪ CE Sect. 24 juillet 1931 Commune de Vic-Fezensac

▪ CE 28 mars 1919 Regnault-Desroziers GAJA
▪ CE 10 juin 1921 Commune de Monségur GAJA
▪ TC 28 mars 1955 Effimieff GAJA

2. Maniement d’armes

▪ CE 24 juin 1949 Consorts Lecomte

 3. Surveillance des personnes dangereuses

Jeunes dangereux ou personnes en liberté conditionnelle. Pas de faute dans le fait d’utiliser des
méthodes de réinsertion mais risque dans le contact avec eux. Si risque se réalise, responsabilité sans
faute.

▪ CE Sect 3 février 1956 Thouzelier

4.Vaccinations

▪ Art L3111-9 CSP

B) Les décisions administratives

▪ CE 30 novembre 1923 Couitéas : Concerne le défaut de concours de la force publique en

matière d’exclusion. Sur colonisation de la Tunisie
▪ L153-1 du code des procédures civiles d’exécution (loi du 9 juillet 1991 portant réforme des
procédures civiles d’exécution)
▪ CE Sect. 27 mai 1977 SA Victor Delforge
▪ CE Sect. 15 février 1961 Werquin
▪ CE Sect. 22 février 1963 Commune de Gavarnie

§3 : Le principe de solidarité

Lorsqu’un membre de la collectivité rencontre une difficulté particulière, pot de fleurs pris sur la tête,
implique que la collectivité prenne en charge de tels préjudices qui sont pourtant juste individuels et
qui n’ont aucun lien avec les charges publiques.