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Table des matières

1. CHAPITRE 1 : QU’EST-CE QUE LA GESTION COORDONNÉE DES FRONTIÈRES ?.........1

2. CHAPITRE 2 : CONCEPTS FONDAMENTAUX DE LA GESTION COORDONNÉE DES

FRONTIÈRES .................................................................................................................................6

3. CHAPITRE 3 : MISE EN ŒUVRE DE LA GESTION COORDONNÉE DES FRONTIÈRES ... 10

4. CHAPITRE 4 : LA CONVENTION DE KYOTO REVISÉE ET LA GESTION COORDONNÉE

DES FRONTIÈRES ....................................................................................................................... 23

5. CHAPITRE 5 : INSTRUMENTS ET OUTILS DE L’OMD EN MATIÈRE DE GCF................... 30

6. CHAPITRE 6 : INTRUMENTS ET OUTILS D'AUTRES ORGANISATIONS........................... 44

Annexe I: Pratiques et expériences nationales ......................................................................... I/1

Botswana : Lancer le processus de GCF ...................................................................................................... I/1

Canada : Collaboration entre l’Agence des Services Frontaliers du Canada (ASFC) et la Société

canadienne des postes (SCP) .......................................................................................................................... I/3

Finlande : Gérer les frontières terrestres, le modèle novateur finlandais .................................... I/6

Allemagne: Coopération entre les gardes-frontières et l’Administration des douanes ......... I/11

Hong Kong, Chine : Système de fret routier (ROCARS) ....................................................................... I/14

Singapour : TradeNet, guichet unique national de Singapour ......................................................... I/16

États-Unis - Border Interagency Executive Council.............................................................................. I/21

Annexe II: Gestion coordonnée des frontières dans le cadre de la coopération douane-

police........................................................................................................................................... II/1

Annexe III. La gestion coordonnée des frontières dans le contexte des déchets plastiques :

expériences du Projet déchets plastiques Asie-Pacifique (APPW) ....................................... III/1

C
 1. CHAPITRE 1 : QU’EST-CE QUE LA GESTION COORDONNÉE DES FRONTIÈRES ?

1.1. La gestion coordonnée des frontières – concept ancien ou nouveau ?

La gestion coordonnée des frontières (GCF) renvoie à une approche coordonnée mise en œuvre
par les organismes nationaux et internationaux chargés du contrôle des frontières, en vue
d’assurer une gestion plus efficace des flux de marchandises et de voyageurs, tout en préservant
l’équilibre avec les exigences légales en matière de conformité.

Le concept de GCF n’est pas nouveau. L’OMD a publié en 2006 le Recueil douanier pour une
gestion intégrée des frontières, où sont exposés les principaux éléments d’un Système de gestion
intégrée des frontières, ainsi que les problèmes liés à la planification et à la mise en œuvre.
Beaucoup d’éléments abordés dans le Recueil publié en 2006 demeurent pertinents aujourd’hui.
Au fil des ans, plusieurs variantes de l’expression d’origine sont apparues dans divers forums.
Ainsi, ce concept est désigné sous l’appellation de « gestion intégrée des frontières » par l’Union
européenne, de « gestion collaborative des frontières » par la Banque mondiale, et de « gestion
globale des frontières » par l’OSCE.

Toutes ces expressions se réfèrent à des éléments très similaires, à savoir, pour l’essentiel,
l’approche globale impliquant l’ensemble des organismes de réglementation des flux t
transfrontaliers en vue d’assurer leurs fonctions de réglementation de manière coordonnée.

Dans le présent recueil, l’expression de « gestion coordonnée des frontières » a été préférée à
l’ancienne appellation de « gestion intégrée des frontières », le terme « intégré » semblant
présupposer une intégration structurelle et institutionnelle susceptible de restreindre la portée du
concept. Pour l’OMD, par contre, la GCF recouvre une réalité plus large qui implique de mobiliser
les ressources, les fonctions, les processus et les législations autour d’une vision commune d’une
gestion efficace des frontières et plusieurs solutions existent pour y parvenir, l’intégration des
services n’étant qu’une des possibilités à cet égard.

1.2. Niveau de formalité dans les interactions collaboratives

Selon toute vraisemblance, les organismes de réglementation des flux transfrontaliers coopèrent
entre eux à des degrés divers. Les interactions peuvent se produire entre des personnes, au
niveau individuel, mais elles peuvent être aussi prévues dans des instructions de travail, des
accords opérationnels, ou encore des dispositifs plus formels, définis par des lois, des
réglementations, et des accords. La gestion coordonnée des frontières porte plutôt sur ce dernier
type d’interactions.

Le Schéma 1 montre les niveaux progressifs de formalité définissant la collaboration

intergouvernementale ainsi que les changements de nature de ces relations à mesure que
s’accroît le niveau de formalité. On peut supposer que, bien que des accords ad-hoc informels
existent et qu’ils peuvent améliorer la situation aux frontières, ils ne sont nullement durables et,
très vite, produisent moins de résultats. Les accords informels non structurés ni soutenus par des

1
accords officiels donnent également lieu à une absence de prévisibilité et de régularité qui peut
nuire à la responsabilité et la bonne gouvernance de l’organisation.

Formalité de la Informelle Formelle

relation

Description de Coexistence Communication Coopération Coordination Collaboration

la relation

Caractéristiqus Autonomie Partage Ressources Travail Responsabilité

de la relation d'informations partagées partagé partagée

Schéma 1: Continuum de l’intégration intergouvernementale (Source : tiré de « Better Connected

Services for Kiwis », Institut d’études politiques, Nouvelle-Zélande)

La gestion coordonnée des frontières concerne enfin les organismes de réglementation

transfrontalière à l’intérieur d’un même pays, ainsi que les organismes de ce type ayant une
approche similaire mais situés de l’autre côté de la frontière et elle porte sur la mise en place de
mesures officielles, de mécanismes et de canaux de communication garantissant l’efficacité et la
rationalité des processus de réglementation.

Comme le montre le Schéma 1, plus le niveau de formalité devient élevé, plus le niveau de
collaboration correspondant est sophistiqué et repose sur la confiance. Les relations de travail
entre homologues passent d’un niveau d’« autonomie » relativement isolée, à un niveau de
« responsabilité partagée », où les organismes s’approprient ensemble les processus en vue
d’obtenir des résultats efficaces et rentables en matière de réglementation des flux transfrontaliers.

Ce modèle n’implique cependant pas que l’on dispose d’une solution de type universel. Si les
douanes et les organismes de réglementation transfrontalière devraient aspirer à un niveau de
collaboration formelle, ancrée dans un sens de la responsabilité partagée et de l’appropriation des
résultats obtenus aux frontières, les organismes risquent de ne pas tous pouvoir atteindre le même
niveau au même moment ou, en raison de contraintes opérationnelles et politiques, les
organismes partenaires sont susceptibles d’atteindre seulement un niveau inférieur. De telles
éventualités ne traduisent pas un échec de la GCF mais indiquent plutôt à quel point il est
nécessaire de prévoir une adaptation et une mise en œuvre flexible du concept, sur la base des
différences de contextes dont relèvent les divers organismes et pays.

Mais tout d’abord, pourquoi faudrait-il souhaiter que les organismes de réglementation des flux
transfrontaliers s’engagent en faveur un partage des responsabilités pour obtenir des résultats
dans ce domaine ? Pour répondre à cette question, il convient de comprendre tout l’intérêt des
services de réglementation des frontières.

1.3. Intérêt des services de réglementation des frontières

Les services de réglementation des frontières contribuent à préserver les intérêts des acteurs
économiques. La réglementation des flux transfrontaliers est nécessaire pour la société et pour
l’économie, ainsi que pour les consommateurs des marchandises qui font l’objet d’un commerce à
travers les frontières. Les services de réglementation, lorsqu’ils sont mis en œuvre avec l’efficacité
requise, sont susceptibles d’améliorer la prévisibilité des délais de livraison et de réduire les coûts

2.
de logistique. En revanche, les variations dans les délais de livraison et des coûts réduisent la
valeur économique des échanges, pour les entreprises comme pour les consommateurs.

Ainsi, pour garantir la valeur optimale des échanges et préserver la valeur des services de
réglementation des flux transfrontaliers, il convient d’empêcher toute utilisation superflue des
ressources pour les flux normaux de marchandises, ce qui n’est possible qu’à travers une
coordination des opérations des services de réglementation des flux transfrontaliers en vue de
réduire les tâches faisant double emploi et les retards subis par les entreprises.

Pourtant la GCF ne consiste pas seulement à faire bénéficier les entreprises de procédures
rationalisées et à réduire les tracasseries administratives. À travers une collaboration accrue, les
organismes de réglementation transfrontalière seront également en mesure d’exploiter des
ressources communes, de s’appuyer sur des capacités dont l’administration ne dispose pas en
propre et d’assurer leurs fonctions de réglementation plus efficacement, en exploitant les synergies
positives. Ils peuvent ainsi mieux répondre aux nouvelles menaces et de mieux assurer leur rôle
de préservation des intérêts des entreprises.

Schéma 2: Alignement de la vision d’une gestion coordonnée des frontières

Le Schéma 2 ci-dessus souligne la nécessité d’aligner les fonctions des divers organismes de
réglementation transfrontalière dans deux domaines clés, à savoir les déplacements physiques
des marchandises et le flux de renseignements, et ce afin de proposer des fonctions de
réglementation des frontières présentant un intérêt optimal. Un tel alignement débouche sur les
résultats attendus d’un système efficace et rentable de contrôle des frontières.

1.4. Multiplicité des organismes aux frontières

3.
La multiplicité des organismes aux frontières est une réalité de l’environnement réglementaire
contemporain et il est rare qu’un seul service puisse assumer la responsabilité de faire respecter
les obligations réglementaires pour tous les types de marchandises, acquérir l’ensemble des
compétences fonctionnelles et matérielles requises pour assumer réellement cette responsabilité,
et prendre toutes les décisions nécessaires en relation avec les contrôles réglementaires aux
frontières. La spécialisation des compétences et l’attribution de responsabilités spécifiques
demeurent des éléments importants aux frontières, ce qui, en soi, n’est pas une mauvaise chose.
Pour le bon fonctionnement de tout système de réglementation des flux transfrontaliers, il est
essentiel que les organismes de réglementation comparent leurs missions, déterminent quelles
tâches font double emploi et relèvent les procédures aux frontières qui présentent une faible valeur
ajoutée.

Ces mesures produiront des résultats variables. Dans certaines situations, elles ont conduit à la
création d’un organisme unique, chargé d’assumer toutes les fonctions aux frontières ; dans
d’autres cas, elles ont entraîné des formations transversales d’inspecteurs de manière à ce qu’ils
puissent assumer les fonctions essentielles de plusieurs agences et n’aient à consulter l’autre
service qu’en cas de doute ou dans des circonstances particulières, ces formations permettant
aussi parfois aux inspecteurs d’effectuer toutes les vérifications nécessaires au même moment et
de n’avoir ainsi à vérifier les marchandises qu’une seule fois. Ces évolutions sont dictées, en
dernier recours, par la situation propre à chaque organisme ou dans les différents postes-frontières
d’un même pays.

1.5. La gestion coordonnée des frontières en réponse à la pénurie des ressources

Tous les organismes de réglementation transfrontalière doivent déterminer comment utiliser leurs
ressources limitées avec un maximum d’efficacité. La gestion coordonnée des frontières permet
aux organismes de réglementation transfrontalière d’exploiter les forces et les ressources de
différents organismes pour surmonter le problème de la pénurie des ressources.

Cette notion de pénurie des ressources désigne :

(i) le manque de temps pour préserver les intérêts du commerce légitime et assurer un
contrôle efficace des marchandises présentant un risque élevé ;
(ii) le manque de main-d’œuvre et de compétences pour mener à bien les fonctions de
contrôle nécessaires aux frontières ;
(iii) la pénurie d’informations pour déterminer le niveau de risque des marchandises ;
(iv) le manque d’espace et autres biens immobiliers nécessaires à un contrôle efficace des
frontières ;
(v) la pénurie d’équipements et d’autres actifs mobiliers nécessaires pour un contrôle efficace
des frontières.

Les trois premiers facteurs, à savoir le temps, la main-d’œuvre et les informations, découlent
généralement de la conception des processus et leur pénurie peut être prise en compte lors d’une
redéfinition des processus. L’élément fondamental consiste, pour les organismes de
réglementation transfrontalière, à identifier les synergies et à optimiser le recours aux ressources
limitées dont ils disposent ; puis, en s’appuyant sur cette synergie, à parvenir à une approche
globale, pour des performances sensiblement plus élevées que la simple somme des
performances de chacune des parties.

4.
Parmi les actions concrètes susceptibles d’être mises en œuvre pour répondre à ces pénuries
figurent la redéfinition des processus, puisqu’elle permet une application simultanée et non plus
consécutive des procédures ; les formations transversales habilitantes pour les employés, grâce
auxquelles le personnel d’un organisme est capable accomplir les vérifications d’autres
organismes ; et le partage des informations, afin que les organismes puissent partager la prise de
décisions pour identifier les marchandises à haut risque qui doivent être contrôlées.

Les deux derniers éléments mentionnés, à savoir les actifs immobiliers et équipements fixes, sont
des questions plus difficiles à résoudre et il n’est à l’évidence pas possible de reconstruire des
infrastructures matérielles remplissant toutes les exigences de l’ensemble des organismes de
réglementation transfrontalière. Ils sont en outre intrinsèquement liés aux trois autres éléments
mentionnés ci-dessus : on part du principe que si les processus sont rationalisés et si les
ressources sont partagées, les locaux et les équipements seront utilisés de manière optimale.

Parmi les actions concrètes susceptibles d’être mises en œuvre pour répondre à ces carences
figure le partage de matériel d’inspection non intrusive et des plateformes d’inspections, une
démarche coordonnée de la gestion des risques étant déjà de nature à restreindre le nombre de
vérifications inutiles et à réduire l’espace requis pour les inspections. Il est ainsi possible d’assurer
un mouvement plus fluide des marchandises dans les locaux situés aux frontières et d’éviter les
encombrements et les délais d’attente. Si l’on parvient à réduire les encombrements, les employés
dont la présence devient dès lors inutile peuvent être réaffectés dans d’autres secteurs prioritaires.

Lorsque de nouvelles constructions sont envisagées, l’expérience montre qu’il est possible
d’assumer les coûts importants de la construction de postes frontaliers en édifiant avec les pays
voisins des locaux communs regroupant les douanes et les autres organismes présents aux
frontières. Cette solution permet ainsi d’éviter les problèmes juridiques et politiques qui se posent
lorsque des fonctionnaires travaillent dans un autre pays et, en outre, le coût de la construction
des locaux s’en trouve réduit.

Certaines administrations ont en outre jugé pratique de mettre en place les bases juridiques
permettant aux fonctionnaires des douanes des pays voisins d’accomplir certaines activités en leur
nom. Dans les faits, un fonctionnaire des douanes peut ainsi effectuer les vérifications liées à une
exportation pour répondre aux exigences de son pays, puis accomplir les vérifications requises par
le pays importateur. De cette manière, la mainlevée des marchandises pour l’exportation et pour
l’importation est accordée au terme d’une seule série de vérifications.

Le Cadre de normes de l’OMD visant à sécuriser et à faciliter le commerce mondial (également

appelé Cadre de normes SAFE) repose en partie sur un pilier douane-douane et il dispose d’une
Annexe qui contient des normes relatives aux accords du réseau douane-douane.

Le matériel d’inspection non intrusive est très coûteux. Les administrations devraient envisager
d’en partager l’utilisation avec les pays voisins, afin de réduire le coût important de ces
investissements. Le recours à des chiens détecteurs peut également faire l’objet d’un partage
entre pays voisins.

Le dédouanement préalable de voyageurs et de marchandises s’est révélé efficace pour réduire le

temps nécessaire pour la mainlevée des marchandises et des voyageurs. Il est nécessaire à cet
égard qu’un fonctionnaire des douanes soit en poste dans le pays de départ et qu’il assume dans

5.
ce pays étranger mais pour le compte de son propre pays les fonctions liées aux douanes et au
service d'immigration. Lorsque les voyageurs parviennent au pays de destination, ils sont
considérés comme des ressortissants nationaux et peuvent quitter rapidement les locaux. Un
encombrement moindre dans les aéroports permet d’y construire des terminaux plus petits. De
même, les marchandises peuvent faire l’objet d’un dédouanement préalable, ce qui a pour effet de
désencombrer les terminaux.

Il est possible d’envisager une réduction des coûts supportés par les administrations dans d’autres
domaines, même si ceux-ci n’entrent pas dans le champ des compétences spécifiques des
douanes mais ont une incidence sur les opérations douanières. Par exemple, dans de nombreuses
administrations, il est demandé aux douanes de retenir les marchandises jusqu’à ce que divers
processus internes de certification aient été menés à leur terme. Les administrations pourraient
envisager d’accorder une équivalence à l’organe de certification du pays exportateur, ce qui
offrirait aux douanes la possibilité de libérer les marchandises une fois vérifiés les certificats joints
(elles ne se verraient dès lors plus obligées de retenir les marchandises jusqu’à l’obtention du
certificat national).

1.6. Mises en œuvre des normes internationales dans le domaine de la gestion

coordonnée des frontières

L’adoption de normes internationales conduit à la simplification et à l’harmonisation. L’OMD a

élaboré de nombreuses normes, dont certaines très techniques relatives aux données (Modèle de
données de l’OMD), ou d’autres dans le domaine opérationnel (Convention de Kyoto révisée). Le
recours à des normes internationales dans les environnements douaniers est de nature à
améliorer l’efficacité des douanes et du Système de gestion coordonnée des frontières. Les
normes internationales communes permettent aux entreprises du secteur privé d’être mieux
informées et donc de pouvoir satisfaire aux exigences posées par le pays.

L’Annexe générale de la Convention de Kyoto révisée contient les normes internationales

nécessaires à la mise en place de la gestion coordonnée des frontières.

Par ailleurs, la normalisation n’est pas une activité propre aux douanes et à l’OMD. Il est donc
important que les administrations douanières qui collaborent avec leurs organismes de
réglementation transfrontalière partenaires sachent que ces derniers appliquent des normes
stipulées par d’autres organismes de normalisation. Ce point sera examiné de plus près dans le
chapitre 6.

2. CHAPITRE 2 : CONCEPTS FONDAMENTAUX DE LA GESTION COORDONNÉE DES

FRONTIÈRES

2.1. Les 2 dimensions de la gestion coordonnée des frontières

La gestion coordonnée des frontières se divise en deux domaines intrinsèquement liés, à savoir
d’une part le flux d’informations, et d’autre part le mouvement physique des marchandises et des

6.
personnes. Chacune de ces dimensions est régie par un ensemble de principes généraux. C’est à
partir de ces principes que sont définies les mesures spécifiques applicables aux fins du
dédouanement des marchandises et des personnes aux frontières.

Gestion coordonnée des frontières

Dimensions
de la GCF

Flux Flux physique GCF nationale

Normes d’informations
internationales

Principes Outils et Principes Outils et GCF

fondamen- instruments fondamen- instruments internationale
taux de l'OMD taux de l'OMD

Schéma 3: Les dimensions de la gestion coordonnée des frontières

Les 2 dimensions de la GCF sont à la base même d’un système de GCF – en fin de compte, les
informations, qu’elles soient sur support papier ou sous format numérique, sont indispensables
pour les organismes de réglementation transfrontalière qui doivent prendre les décisions
nécessaires au contrôle des flux de marchandises et de personnes. Grâce à la circulation fluide
d’informations de haute qualité, et à l’accès intégré à celles-ci, les organismes de réglementation
transfrontalière peuvent prendre les décisions nécessaires en temps voulu et, surtout, sans
occasionner de désagrément excessif pour le public. Une gestion des risques efficace peut ainsi
être mise en œuvre, de manière à rationaliser et à faciliter le mouvement des marchandises,
puisque les marchandises présentant un risque élevé et devant être contrôlées le sont au terme
d’un examen approprié et que les marchandises présentant un risque faible peuvent être libérées
sans retard inutile.

2.2. Principes clés du flux coordonné d’informations

Les principes clés du flux coordonné d’informations dans le cadre d’un système de GCF reposent
sur l’hypothèse selon laquelle la mise à disposition de bonnes informations de la part des
entreprises, grâce à la clarté des exigences et à l’efficacité des procédures de présentation,
entraîne une meilleure prise de décision de la part des organismes de réglementation des flux
transfrontaliers. Á cet effet, les principes suivants s’appliquent :

(i) Transparence en matière de réglementation : les exigences doivent être transparentes, de

manière à ce que les entreprises sachent clairement qui doit fournir quelles informations,
mais aussi quand et comment ces informations doivent être soumises. Ainsi les organismes
de réglementation disposent des principales informations dont ils ont besoin pour assurer le
traitement de l’envoi et les demandes d’informations supplémentaires dues à un manque
de clarté des exigences se réduisent. L’attente d’informations supplémentaires pour

7.
 prendre des décisions de dédouanement entraîne un manque d’efficacité et provoque des
goulets d’étranglement qu’il convient d’éviter.

(ii) Soumission rationalisée des informations : il convient de rationaliser les moyens employés
pour soumettre les informations, que celles-ci soient transmises par le biais de supports
papiers ou de systèmes électroniques. Dans la mesure du possible, les informations ne
devraient pas être exigées à plusieurs reprises (c.-à-d. qu’une même information ne devrait
être soumise qu’une fois) et seules les informations essentielles garantissant le respect de
la réglementation devraient être requises. De même, toutes les informations ne doivent pas
être toutes soumises immédiatement : ce processus doit être rationalisé en tenant compte
des procédures appliquées par les différents organismes, de manière à pouvoir évaluer
dans un premier temps les informations essentielles du point de vue de la sécurité et des
principales prescriptions réglementaires, et à soumettre ensuite, suivant un calendrier
donné, d’autres informations moins cruciales.

(iii) Partage des informations : les informations pertinentes soumises par les entreprises en
relation avec les envois internationaux devraient autant que possible faire l’objet d’un
partage entre les organismes de réglementation transfrontalière concernés, de manière à
ce qu’ils puissent mener à bien leur gestion des risques décider collectivement soit de
contrôler les envois présentant un risque élevé, soit de faciliter le passage des envois les
moins risqués.

(iv) Protection des informations : il est essentiel, pour préserver la confiance entre les
entreprises et les organismes de réglementation des flux transfrontaliers, de garantir la
confidentialité des informations reçues et diffusées aux parties autorisées. Le partage des
informations entre les organismes de réglementation transfrontalière doit obéir à des règles
claires et, le cas échéant, à des obligations légales, afin de protéger les intérêts des
entreprises et d’inscrire dans un cadre juridique les mesures prises par les organismes de
réglementation transfrontalière.

2.3. Principes clés du mouvement coordonné des marchandises

Les principes clés du mouvement coordonné des marchandises dans le cadre d’un système de
gestion coordonnée des frontières partent du postulat selon lequel la fluidité des déplacements
transfrontaliers des marchandises présentant un risque peu élevé constitue la proposition de
valeur principale des organismes de réglementation : une gestion efficace des marchandises
présentant un risque élevé conduit ainsi à mieux préserver les intérêts des entreprises en évitant
d’entraver le mouvement des marchandises présentant un risque peu élevé. Á cet effet, les
principes suivants s’appliquent :

(i) Rationalisation des vérifications et du dédouanement : les organismes de réglementation

transfrontalière devraient coordonner leurs efforts pour mettre en œuvre les contrôles sur
les marchandises présentant un risque élevé. Les procédures à suivre pour les vérifications
doivent être clairement exposées à l’entreprise et lorsqu’un envoi doit être inspecté par
plusieurs organismes, cette inspection devrait être effectuée simultanément par toutes les
parties impliquées ou par un organisme unique responsable (p. ex. les douanes) autorisé à
effectuer les vérifications au nom d’un autre organisme. Les ressemblances et les

8.
 différences entre les divers types de vérifications menées par les divers organismes de
réglementation transfrontalière devraient être examinées globalement à des fins d’efficacité
pour toutes les parties intéressées et, lorsque cela est possible, l’inspection des
marchandises pourrait également s’effectuer sur des sites conçus à cet effet à l’intérieur du
territoire et non aux frontières.

(ii) Gestion des goulets : l’organisation des infrastructures matérielles devrait viser à faciliter le
mouvement fluide des véhicules transportant les marchandises et des mesures devraient
être prises afin d’identifier les origines potentielles des goulets d’étranglement (c.-à-d. par le
biais d’une Étude sur le temps nécessaire pour la mainlevée). Les organismes de
réglementation transfrontalière et les entreprises devraient constamment œuvrer de
concert pour remédier à ce genre de situations.

(iii) Disponibilité de personnel : les organismes de réglementation transfrontalière doivent

collaborer afin de s’assurer que la main-d’œuvre nécessaire soit disponible pour mener à
bien les contrôles nécessaires sur les marchandises ciblées présentant un risque élevé, de
manière à réduire les délais d’attente. Afin d’utiliser au mieux une main d’œuvre limitée, les
services pourraient se pencher sur la possibilité d’offrir à leur personnel des formations
transversales et habilitantes pour les employés des autres organismes afin de pouvoir
charger ces autres instances d’effectuer sous certaines conditions des vérifications en leur
nom. De même, des mesures devraient être prises en vue de coordonner les heures
ouvrées, les temps de repos et le rythme des rotations de personnel pour garantir ainsi une
interruption minimale du service.

(iv) Disponibilité de l’infrastructure : les organismes de réglementation transfrontalière devraient

disposer des équipements et des locaux nécessaires pour mener à bien les contrôles et ils
devraient s’efforcer de trouver des synergies positives en partageant entre eux ces
ressources. Ainsi, une meilleure utilisation des espaces de bureau, des parcs de
stationnement, des plateformes d’inspection et des équipements d’inspection pourrait être
assurée. Dans la mesure du possible, les méthodes d’inspection non intrusives devraient
être privilégiées.

2.4. Innovation des processus dans le cadre de la GCF

Les principes clés mettent en évidence les aspects fondamentaux devant être couverts lorsqu’une
administration se lance dans la GCF. Les outils et instruments de l’OMD peuvent fournir aux
administrations douanières des orientations supplémentaires pour les aider à mieux comprendre
ces aspects prioritaires ou leur permettre de les adapter à leur contexte spécifique.

Il convient toutefois de reconnaître que la GCF est un processus interactif et répétitif et que, au-
delà des solutions prêtes à l’emploi et des études de cas qui fournissent des conseils et servent de
source d’inspiration, il est essentiel d’innover dans les procédures afin que le processus GCF soit
durable à long terme, qu’il permette d’identifier les problèmes et de déployer des solutions, et qu’il
puisse réagir face aux nouveaux défis et aux nouvelles menaces faisant leur apparition.

9.
 3. CHAPITRE 3 : MISE EN ŒUVRE DE LA GESTION COORDONNÉE DES FRONTIÈRES

3.1. Organisation et structure de la gestion coordonnée des frontières

La gestion coordonnée des frontières ne se produit pas naturellement : pour atteindre les résultats
souhaités en matière de contrôle efficace et effectif des frontières, ce processus doit être défini et
mis en place par des organismes de réglementation transfrontalière partageant la même approche,
dans le même pays mais aussi dans les pays voisins. Les motivations qui animent la GCF peuvent
être des motivations externes ou internes.

Les motivations externes englobent les éléments suivants :

- La mise en œuvre d’accords bilatéraux ou multilatéraux, y compris :

- Les accords d’assistance mutuelle
- La reconnaissance mutuelle des Opérateurs économiques agréés (OEA)
- Les accords de libre-échange
- Les accords d’intégration régionale
- Les accords commerciaux multilatéraux
Les motivations internes comprennent :

- Le renforcement de la compétitivité nationale

- La construction de nouvelles infrastructures telles que des postes frontaliers, des ports
maritimes ou des aéroports
- Le traitement des menaces à la sécurité et des défis en matière de réglementation
- L’amélioration de la qualité des services
Les motivations internes et externes sont toutes des raisons valables pour entreprendre la GCF et
dans de nombreux cas, elles se combinent. La mise en œuvre impérative d’accords juridiques
fournit souvent, dans une certaine mesure, la base légale de la GCF, en impliquant des obligations
de la part des pays signataires, et elle peut même déterminer l’envergure spécifique du type de
GCF requis.

Au niveau le plus élémentaire, les accords d’assistance mutuelle douanière et la reconnaissance

mutuelle des OEA impliqueraient principalement le travail des douanes des deux pays concernés,
mais des accords plus complexes, tels que les accords de libre-échange, requièrent généralement
que les parties mettent à leur disposition mutuelle des procédures facilitées et des taux tarifaires
préférentiels sur la base de règles d’origine spécifiques. La reconnaissance des marchandises
provenant des partenaires préférentiels doit alors être harmonisée, en ayant recours à des
certificats d’origine et aux bases de données des fabricants enregistrés, et des mécanismes de
validation et de communication en cas de doute doivent également être prévus. Les partenaires
commerciaux peuvent aussi être tenus d’échanger des données à des fins statistiques ou de
conformité aux règles de commerce et de s’aider mutuellement à enquêter sur les envois douteux
dans le cadre de l’accord de libre-échange.

10.
Les accords d’une plus grande portée qui impliquent à la fois les contrôles des douanes et les
réglementations des organismes de réglementation transfrontalière nécessitent la création de
mécanismes de travail formels, au niveau national et au niveau bilatéral ou multilatéral, pour
s’assurer de leur viabilité. La situation se complique lorsqu’il s’agit d’accords d’intégration régionale
et d’accords commerciaux multilatéraux, tels que l’Accord de l’OMC sur la facilitation des
échanges : en effet, en raison de leurs dispositions transversales d’une grande portée, il n’est pas
possible pour une seule partie ou un seul organisme de les appliquer dans leur intégralité sans
devoir collaborer.

Les motivations internes sont susceptibles de donner un élan irréversible similaire. La nécessité
d’intensifier la compétitivité nationale en renforçant l’harmonisation, la simplification, et la
facilitation du commerce est, en elle-même, une motivation impérieuse. La construction de
nouvelles infrastructures donne généralement lieu à des réunions entre les douanes, les
organismes de réglementation transfrontalière et d’autres interlocuteurs, pour discuter des
exigences des diverses parties et coordonner le travail. Le traitement des menaces sécuritaires
multi-facettes et des défis en matière de réglementation, qui nécessite un travail collaboratif entre
les douanes et les organismes de réglementation transfrontalière, est tout aussi porteur de
motivation.

La similarité intrinsèque entre ces motivations réside dans le fait que, dans les deux cas, la
mobilisation des douanes et des organismes de réglementation transfrontalière résulte de la
volonté politique d’autorités institutionnelles à haut niveau, telles que des ministères, et de la
motivation personnelle des ministres et des responsables gouvernementaux. La volonté politique
est le facilitateur essentiel pour que les douanes et les organismes de réglementation
transfrontalière agissent sur la base des motivations internes et externes et les concrétisent en
améliorant la gestion des frontières.

L’organisation est un élément essentiel. En l’absence d’une structure organisationnelle efficace, les
discussions et la définition des priorités risquent de manquer de rigueur et les actions entreprises
seront alors inefficaces. Pour éviter ce problème, la mise en œuvre de la gestion coordonnée des
frontières peut suivre le processus connu sous l’acronyme de PDCA (plan-do-check-act, soit
planifier-exécuter-vérifier-agir) présenté ci-dessous.

Ce processus répétitif est destiné à rassembler les parties partageant la même approche, à définir
les améliorations, à les mettre systématiquement en œuvre et à maintenir les changements à long
terme pour générer le plus grand nombre d’avantages possible.

11.
Schéma 4: Cycle planifier-exécuter-vérifier-agir (PDCA) ISO

Le cycle PDCA est une méthode de gestion répétitive générique en 4 étapes, destinée à améliorer
continuellement les processus et les produits ; ce cycle est applicable à la GCF comme suit :

3.2. Phase de « planification »

Les principales activités de la phase « planification » sont les suivantes :

3.2.1. Choisir la structure directrice de la GCF

Une organisation efficace est essentielle à la GCF et une structure formelle doit être mise en place
pour faciliter le processus de planification et de prise de décision. Cette structure devrait inclure un
Comité directeur ayant pour principal objet de prendre des décisions et d’assurer une coordination
à un niveau stratégique.

Le Comité directeur doit établir clairement qui dirigera les travaux, tant au niveau de l’organisme
que dans le choix de la personne, en nommant un fonctionnaire de grade élevé du ministère ou de
l’organisme chef de file à la présidence du Comité ; le Comité doit également inclure des membres
de haut rang des ministères et organismes de réglementation transfrontalière partenaires, ainsi
que des représentants d’entreprises, pour prendre les décisions les plus importantes en consultant
les parties prenantes essentielles.

12.
Schéma 5: Exemple de structure de Comité directeur GCF

En cas de groupe GCF transfrontalier, la structure du Comité directeur demeurerait

fondamentalement la même, sauf que les diverses parties impliquées devraient convenir de la
nomination du président (et, le cas échéant, des vice-présidents) pour que le Comité directeur
puisse exercer clairement son leadership et ses prérogatives en matière de prise de décision.

La taille du Comité directeur devrait aussi être élargie pour inclure des membres des pays
participants.

Schéma 6: Exemple de structure de coordination supranationale

Une Structure de coordination du Comité pourrait également être envisagée, pour que chaque
Comité directeur national puisse conserver un ensemble varié de membres au niveau national,
mais avec un Organe de coordination supranational constitué par le directeur de chaque Comité
directeur national, chargé d’assurer le leadership et la coordination.

13.
3.2.2. Choisir la structure de travail de la GCF

La structure consistant en un Comité directeur et un Comité de coordination supranational est

destinée à rendre plus efficaces l’élaboration de la stratégie et les prises de décision à haut niveau
dans le cadre de la GCF. Ces comités sont généralement épaulés par des groupes de travail qui
rassemblent des experts techniques dans divers domaines.

Schéma 7: Exemple de structure de groupe de travail GCF

Les éléments suivants, qui sont essentiels à la GCF, doivent être pris en compte dans les
structures des groupes de travail :

- Base légale de la GCF : pour que les douanes et les organismes de réglementation aux
frontières sur le terrain identifient les divers catalyseurs juridiques qui permettent de renforcer
la GCF, ou les lacunes juridiques qui en freinent l’efficacité.
- Technologies de l’information (TI) : pour identifier les domaines dans lesquels l’harmonisation
des données peut simplifier davantage les activités gouvernementales et commerciales, et
dans lesquels une plus grande interopérabilité du système peut renforcer l’efficacité
systémique et l’alignement sur les flux physiques de marchandises.
- Processus : pour cartographier les processus de vérification aux frontières, afin d’identifier
les goulots d’étranglement et les inefficacités et de trouver des solutions.
- Ressources humaines (RH) et formation : pour identifier le niveau de compétences des
organismes participants, afin de repérer les capacités insuffisantes et les compétences à
acquérir.
Les activités des divers groupes de travail sont souvent interactives : les TI et les processus
doivent être ancrés dans un fondement juridique, tandis que les Ressources humaines et la
formation supposent de bien comprendre les systèmes et les processus, et savoir si les
changements futurs nécessiteront de nouvelles capacités. Par conséquent, ces groupes de travail
doivent également interagir régulièrement, à la fois dans le cadre de leur travail et par le biais du
Comité directeur.

14.
3.2.3. Créer l’appui d’un secrétariat

Le Comité directeur et les groupes de travail doivent tous deux recevoir un appui pour assurer que
le travail s’effectue de manière ordonnée, en bénéficiant de documents appropriés et d’un soutien
administratif. L’appui d’un secrétariat peut renforcer l’efficacité des comités respectifs, en libérant
le temps consacré aux tâches administratives telles que la planification des dates de réunion, la
confirmation de la disponibilité des lieux de réunion, la coordination de la disponibilité des
participants et la préparation des ordres du jour et des documents en prévision des réunions. Au
cas où des contraintes en matière de ressources ne permettent pas de mettre en place des
secrétariats distincts pour le Comité directeur et pour les groupes de travail, le Comité directeur
devrait bénéficier d’un traitement prioritaire en étant appuyé par un secrétariat ; les groupes de
travail, quant à eux, pourraient créer un secrétariat informel, en confiant successivement le travail
administratif soit aux membres existants soit aux organismes gouvernementaux participants.

3.2.4. Planification du budget et des ressources

La formation des structures de direction et de travail aux fins de la GCF implique des coûts, à la
fois au niveau financier et en heures ouvrées et en frais occasionnels. Il n’est pas possible
d’envisager que le personnel chargé d’assumer des responsabilités au sein du Comité directeur et
au sein des groupes de travail puisse aisément entreprendre le travail des deux structures, qui
viendrait s’ajouter à ses tâches quotidiennes, sans que l’une ou l’autre des deux activités ne soit
sacrifiée. D’où la nécessité de rééquilibrer les ressources en plaçant la GCF à un niveau
hautement prioritaire pour réussir.

Dans le même temps, les projets GCF requièrent eux-mêmes des ressources financières pour
améliorer les structures et les systèmes ; il convient donc de prévoir des budgets de formation qui
soient financièrement responsables, pour que les programmes de GCF constituent des
investissements à valeur ajoutée et n’épuisent pas les ressources.

Ce travail requiert une coordination parmi les organismes participants, qui doivent communiquer
des projections et des prévisions à l’appui des demandes budgétaires, ou un appel à la
participation auprès des donateurs et des partenaires du développement pour financer des projets
de GCF spécifiques.

3.2.5. Déterminer la composition du personnel au sein des structures GCF de direction et

de travail

Tous les organismes présents aux frontières et les ministères responsables des politiques relatives
aux opérations frontalières doivent être inclus dans la GCF. La composition finale peut différer d’un
pays à l’autre mais il faudrait envisager d’inclure des représentants de ministères et
d’organisations tels que les douanes, les gardes-frontières, la police, le ministère des Finances, le
ministère de l’Économie, le ministère de la Défense nationale, le ministère de l’Environnement, le
ministère des Affaires étrangères, le ministère de l’Agriculture, le ministère des Transports, le
ministère de la Santé, le ministère des Télécommunications et les groupes et associations de

15.
l’industrie et du commerce. Les groupes de travail respectifs qui étudient et mettent en œuvre les
divers aspects de la GCF peuvent ainsi bénéficier de l’expertise de diverses parties.

3.2.6. Formaliser les mandats des organes de la GCF

Il est essentiel de définir et de formaliser les mandats confiés à tous les organes de la GCF, pour
pouvoir habiliter ces derniers comme il se doit et les maintenir concentrés sur leur tâche. En cas
de chevauchements, les groupes de travail doivent eux-mêmes interagir pour obtenir un
consensus sur la manière de poursuivre les travaux ou, en cas de doute, pour faire remonter le
sujet concerné vers le Comité directeur qui indiquera quel groupe de travail devrait s ’occuper dudit
sujet, ou qui demandera à 2 groupes de travail ou plus de collaborer.

Il est également indispensable que les mandats et les canaux de présentation des rapports mis en
place soient clairs, à des fins de bonne gouvernance et de transparence. Les conflits d’intérêts et
les irrégularités peuvent ainsi être évités, ce qui renforce la confiance parmi les divers participants.

3.2.7. Définir la portée et les résultats prévus de la première phase d’activités

La phase de la planification devrait également viser à définir la portée, les ressources prévues et
les mesures de la performance pour la première phase d’activités, sur la base de la disponibilité
des ressources et des besoins stratégiques. Les efforts au titre de la GCF doivent rester réalistes.
Il n’est pas possible de tout faire à la fois. Par conséquent, les efforts déployés devraient
essentiellement être destinés à s’assurer que la structure nouvellement créée soit adéquate, que
les objectifs soient réalisables et que la trajectoire suivie aux fins de l’amélioration continue soit
durable à long terme.

Il est nécessaire de trouver un équilibre entre les améliorations qui peuvent être effectuées à court
terme et les objectifs plus ambitieux à long terme, dont la réalisation nécessite plus de temps.

3.3. Phase d’ « exécution »

Tandis que la phase « planification » doit fournir la fondation nécessaire pour que les structures de
la GCF prennent effet, la phase d’« exécution » a pour objet de passer du plan à l’acte. En fonction
de la portée et des résultats prévus définis au cours de la phase « planification », les activités clés
qui se déroulent habituellement au cours de la phase d’exécution peuvent être les suivantes :

3.3.1. Définir le contexte

Les organes de travail respectifs doivent entreprendre des enquêtes pour fournir des détails et des
documents sur le contexte existant. Cela peut s’effectuer par le biais de tours d’horizons de
l’environnement, d’une Étude sur le temps nécessaire à la mainlevée et d’un exercice de
cartographie des processus pour déterminer les parties impliquées dans le processus
réglementaire d’importation et d’exportation, le temps nécessaire pour l’ensemble du processus et
les données et les lois entrant en ligne de compte.

16.
Le Modèle d’évaluation fonctionnelle à guichet unique de l’OMD est un autre outil utile qui peut
être déployé pour effectuer des enquêtes structurées. Ce modèle, généralement utilisé à des fins
de planification d’un guichet unique, est tout aussi utile pour la GCF, en ce sens qu’il permet de
saisir des informations détaillées pour pouvoir ultérieurement procéder à l’analyse et à la
redéfinition des processus.

Une fois l’enquête nécessaire réalisée, les groupes de travail respectifs devraient entamer
l’analyse des informations et identifier les lacunes pouvant être traitées.

3.3.2. Évaluer les options

La nature complexe de la GCF ne permet pas de tout faire à la fois, en raison du manque de
temps, du manque de ressources, ou d’autres contraintes qui empêchent d’agir sur certains
problèmes. Les groupes de travail respectifs doivent évaluer les divers problèmes identifiés et
présenter des recommandations appropriées au Comité directeur pour qu’il prenne une décision.

Il ne faut jamais oublier que la GCF n’est pas une entreprise ponctuelle et que le premier
ensemble de recommandations ne fait que préparer le terrain pour de futures améliorations.
L’approbation des mesures à prendre concernant les domaines prioritaires définis par le Comité
directeur fournit également l’assurance nécessaire que les principales parties prenantes du
gouvernement et du secteur privé ont été consultées et s’accordent sur les problèmes définis et les
plans d’action proposés.

3.3.3. Planification de projet

En fonction du niveau de complexité du projet GCF impliqué, la planification du projet doit

s’effectuer à plusieurs niveaux. Les dispositions élémentaires qui impliquent le simple recalibrage
des dispositions existantes, telles que la coordination des heures ouvrées et la mise à disposition
de la main-d’œuvre pendant les heures de pointe identifiées, peuvent s’effectuer selon des
modalités de planification relativement simples. Les changements plus compliqués qui impliquent
des modifications dans les systèmes informatiques et dans les procédures de travail sont
susceptibles de requérir une planification plus poussée, exigeant la planification d’achats, la
gestion de projets TI, une formation et une campagne de communication approfondie destinée à
informer les entreprises des modifications imminentes. Les groupes de travail concernés jouent un
rôle important dans cette planification, en collaboration avec les douanes et les organismes de
réglementation transfrontalière qui sont sur le terrain, afin que les projets à réaliser soient
suffisamment bien préparés pour porter leur fruit.

17.
3.3.4. Mettre en œuvre les changements

Les plans d’action approuvés devraient maintenant être communiqués aux parties concernées et
être exécutés. Ce travail implique de procéder à l’affectation des budgets et des ressources, ce qui
englobe le redéploiement du personnel et du matériel, l’acquisition d’équipements
supplémentaires, la construction de nouveaux établissements et le développement de nouveaux
systèmes TI. Il peut également être nécessaire de proposer des recommandations sur des
amendements législatifs, afin de fournir la base légale de la GCF et de mettre en œuvre des
processus rationalisés.

Les activités du Comité directeur et des groupes de travail continuent de revêtir une importance
capitale au cours de la phase d’ « exécution », celle-ci impliquant généralement une coordination
entre les unités opérationnelles à la frontière et, également, les décideurs au niveau ministériel. La
structure organisationnelle de la GCF sert de partie coordonnatrice pour surveiller et piloter les
évolutions en cours et en faire rapport, afin d’assurer la bonne gouvernance des programmes mis
en œuvre. Cela inclut également la nécessité de recueillir des données liées aux indicateurs clés
de performance et à d’autres mesures qui ont été définies pour s’assurer que la mise en œuvre
entraîne des améliorations sur le terrain.

3.4. Phase de vérification

La phase de « vérification » renforce la phase d’ « exécution» dans la mesure où il s’agit de vérifier

les résultats de l’exécution par rapport aux plans originaux pour assurer la conformité et une mise
en œuvre de qualité. Dans le contexte de la GCF, elle désigne la mesure dans laquelle de
meilleurs résultats sont obtenus sur le terrain après que les plans d’action spécifiques ont été mis
en œuvre.

3.4.1. États des lieux après la mise en œuvre

La GCF n’est pas une entreprise ponctuelle. Elle comprend généralement plusieurs projets de
taille et de complexité variable, qui se déroulent au fil du temps et qui contribuent à obtenir un
résultat stratégique. L’évaluation de l’efficacité des projets individuels mis en œuvre implique de
déterminer :

(i) si la gestion du projet a été efficace ;

(ii) si le projet planifié a été mis en œuvre avec succès ;
(iii) si la mise en œuvre réussie du projet a entraîné les améliorations anticipées et a atteint les
objectifs qui avaient été définis.
Ces conclusions sont essentielles pour s’assurer que les expériences acquises au travers de la
mise en œuvre des projets soient analysées et documentées pour référence future, afin d’éviter de
répéter les mêmes erreurs et de faire en sorte que les éléments satisfaisants continuent d’être
utilisés tout en les améliorant.

18.
Par ailleurs, la mise en œuvre d’un projet ne doit pas être considérée comme un résultat en soi : la
GCF doit aboutir à des résultats positifs et entraîner des améliorations tangibles sur le terrain. Ces
résultats doivent être définis à l’avance et pouvoir être mesurés, pour donner confiance aux
exécutants de la mise en œuvre en les informant que leurs efforts ont été fructueux. Inversement,
les projets qui n’ont pas généré d’améliorations concrètes doivent être analysés dans un esprit
critique, afin de trouver la cause profonde du problème et apporter des améliorations.

3.4.2. Présentation des résultats

La présentation des résultats implique généralement de recueillir les mesures qualitatives et

quantitatives qui ont été définies au cours de la phase de « planification » ou de la phase d’
« exécution », telles que les mesures de satisfaction du client et les économies de temps
engendrées par les nouvelles procédures, par un meilleur acheminement des marchandises et par
la réduction du nombre de données faisant double emploi.

La présentation des résultats est une source importante de légitimité pour les organes chargés de
la GCF. L’obtention de résultats positifs permet de renforcer la confiance et limite la résistance au
changement car les parties prenantes prennent alors conscience des améliorations obtenues et
des avantages qu’elles leur offrent.

La phase de vérification est importante pour contrôler la validité des hypothèses avancées au
cours de la phase de planification, en s’assurant que les solutions mises en œuvre ont bien ciblé la
cause profonde des problèmes. Par exemple, les embouteillages au poste frontalier peuvent être
dus à un manque de collaboration entre les organismes gouvernementaux ou, à un niveau plus
fondamental, au manque d’infrastructures physiques se traduisant par des routes étroites ou des
flux de circulation mal conçus. Si les flux de circulation non optimisés sont la raison pour laquelle la
GCF n’a pas pu atteindre le niveau d’amélioration anticipé, ils devront constituer l’essentiel du
travail de l’étape suivante dans le cadre de l’apport d’améliorations.

3.5. Phase d’action/d’ajustement

La phase d’« action/ajustement » sert à fournir des mesures correctives avant de pouvoir passer
au niveau suivant dans l’apport d’améliorations. Il n’est pas possible de tout traiter à la fois. Par
conséquent, une fois que la première série de mesures prises concernant les problèmes définis a
été déployée, il convient de se pencher sur les écarts recensés entre les résultats prévus et les
résultats réels, afin de concevoir de nouvelles mesures pour que les problèmes précédemment
omis puissent être repris en compte.

Cet examen dirige la structure organisationnelle de la GCF vers son itération suivante, au cours de
laquelle il serait possible d’inclure des organismes partenaires supplémentaires, d’affiner les
mandats, d’améliorer les processus de travail et de perfectionner le fonctionnement des sous-
groupes individuels.

19.
3.6. Maturité de la mise en œuvre de la GCF

Le cycle PDCA fournit un modèle générique pour créer une structure organisationnelle aux fins de
la GCF, en faisant fond de l’expertise des divers organismes de réglementation transfrontalière au
sein d’une structure de direction et de travail, et une approche répétitive pour apporter
continuellement des améliorations. Au fur et à mesure que la structure de travail de la GCF se
développe et acquiert de la maturité, il devient alors possible d’introduire des niveaux de
sophistication plus élevés et d’enrichir la structure de travail, pour que les priorités de rang
supérieur puissent émerger, une fois les objectifs plus accessibles ayant été atteints.

Ces efforts sont nécessaires pour apporter des améliorations continues, encourager l’innovation,
et satisfaire toujours davantage les clients et les parties prenantes. Voici quelques exemples de
domaines sur lesquels il convient de s’attarder :

- Tour d’horizon et planification stratégique

- Développement du capital humain
- Orientation client
- Améliorations dans les principaux domaines d’obtention de résultats

3.6.1. Tour d’horizon et planification stratégique

En 2008, l’OMD a publié le document intitulé « La douane au 21ème siècle », qui a défini, entre
autres, le défi imposé aux douanes de devoir fonctionner dans un environnement en rapide
évolution, impliquant des volumes de transactions commerciales accrus, de nouveaux modèles
d’entreprise, des menaces à la sécurité et une criminalité organisée qui poussent les douanes à
devoir augmenter leurs capacités. Une meilleure coordination de la gestion des frontières a été
définie comme étant l’un des éléments constitutifs de la nouvelle orientation stratégique ; à cette
fin, les douanes et les organismes de réglementation transfrontalière doivent investir dans des
capacités supplémentaires pour pouvoir appuyer la GCF, en s’appliquant activement à effectuer
des recherches et des analyses visant à identifier les problèmes avant qu’ils ne prennent des
proportions telles qu’ils menacent la compétitivité nationale et la conformité au regard de la loi.

Les outils génériques tels que l’analyse SWOT (ou AFOM pour atouts, faiblesses, opportunités,
menaces) et l’analyse PEST (politique, économique, social, technologique) fournissent une base
de connaissance prête à l’emploi pour guider les administrations dans le cadre de cet effort. Ces
exercices de tour d’horizon doivent régulièrement être effectués pour que les douanes et les
organismes de réglementation transfrontalière puissent identifier les problèmes transversaux en
temps voulu, et formuler des réponses efficaces et coordonnées.

Il ne faut pas sous-estimer le rôle de la planification stratégique dans le cadre de ce processus. La

planification stratégique, qui est déjà en elle-même une activité difficile à entreprendre par un seul
organisme, devient encore plus compliquée lorsque plusieurs organismes doivent planifier et
coordonner des activités au niveau opérationnel et au niveau stratégique. Le Comité directeur de
la GCF, dont il a été question plus haut, devra souvent jouer un rôle actif dans le cadre de cet
effort, pour encourager une harmonisation stratégique entre les divers organismes
gouvernementaux et pour prendre des décisions concertées face aux problèmes transversaux.

20.
3.6.2. Développement du capital humain

Les processus bien conçus dépendent cependant encore et toujours d’un personnel bien formé et
très motivé pour aboutir à des résultats positifs. Au cours des premières étapes de l’existence
d’une structure de travail de GCF, ce personnel est susceptible de se heurter à des résistances sur
le terrain, en raison de malentendus, d’attitudes défensives et de réticences de la part de divers
organismes qui s’abstiennent de collaborer, ayant l’impression que la GCF pourrait nuire aux
intérêts de leur organisme respectif. C’est pourquoi les pays qui se lancent dans la gestion
coordonnée des frontières doivent inscrire la communication et le dialogue effectifs sur la liste des
questions prioritaires dont ils devront tenir compte.

Ils pourront ensuite canaliser leurs efforts vers le besoin d’assurer une nouvelle formation pour
sensibiliser les douanes et les organismes de réglementation transfrontalière à leurs domaines de
travail respectifs, voire même assurer une formation transversale pour qu’un organisme puisse
assumer la responsabilité du travail d’un autre organisme dans des cas simples. Lorsque la
structure GCF devient plus mature, elle peut même révéler des besoins en matière de nouvelles
compétences et de domaines de formation communs entre les divers organismes qui peuvent être
satisfaits conjointement.

Pour harmoniser la stratégie à haut niveau et les activités sur site, il est essentiel que le personnel
de terrain soit informé de l’objectif stratégique commun qui sous-tend son travail et qu’il
comprenne que l’ensemble des organismes sont dans une relation de dépendance mutuelle pour
obtenir les meilleurs résultats possibles qui soient propices à la compétitivité économique du pays.

3.6.3. Orientation client

Aucun organisme unique ne peut effectuer son travail de manière isolée ; il est important de
reconnaître cette réalité pour pouvoir mettre de côté les divergences d’intérêts en présence et
travailler ensemble dans l’intérêt général. Les entreprises et le grand public s’attendent également
à ce que les organismes gouvernementaux assurent une prestation de services efficace, rentable,
et coordonnée.

Encore une fois, le Comité directeur de la GCF est un organe important pour définir les normes de
service et les objectifs qui doivent guider le travail des douanes et des organismes de
réglementation transfrontalière. La meilleure gestion des informations, particulièrement en ce qui
concerne le traitement des retours d’informations et des plaintes des clients, est également
susceptible d’engendrer des opportunités d’amélioration des processus et des services existants.

21.
3.6.4. Améliorations dans les principaux domaines d’obtention de résultats

La viabilité de tout effort GCF repose, au final, sur la capacité des parties impliquées à prouver que
les mesures qualitatives et quantitatives adoptées apportent des améliorations tangibles. Les outils
tels que l’Étude sur le temps nécessaire à la mainlevée fournissent la méthodologie nécessaire
pour quantifier les améliorations apportées au processus de dédouanement à la frontière, et le
temps de traitement des déclarations électroniques fournit un autre indicateur important en ce qui
concerne les systèmes de traitement électronique ou les environnements à guichet unique.

Les enquêtes de satisfaction menées auprès des clients et la réduction du nombre de plaintes ou
l’augmentation du nombre de réactions positives, fournissent des mesures qualitatives des
améliorations apportées au service à la clientèle, qui permettent aux douanes et aux organismes
de réglementation transfrontalière d’évaluer si leurs efforts ont amélioré les processus de
vérification aux frontières.

3.7. Améliorations continues et durabilité

La mise en œuvre de la GCF nécessite de créer des structures formelles qui impliquent la
participation des parties prenantes, dont les douanes, les organismes de réglementation
transfrontalière et les entreprises. La composition, la taille, et le fonctionnement spécifique de ces
structures dépendront des conditions et des priorités locales.

Il est cependant important de reconnaître que même s’il convient de prévoir une certaine flexibilité
pour prendre en compte les conditions et les priorités locales, les principes d’organisation propices
à l’apport d’améliorations continues s’appliquent dans tous les cas de figure.

Il faut toujours se rappeler que la GCF n’est pas une entreprise ponctuelle mais un processus
d’amélioration continue. Le cycle PDCA élémentaire fournit le concept de base pour créer une
structure organisationnelle GCF générique et les concepts de gestion globale de la qualité
fournissent la base de la maturité future, pour que la GCF devienne ancrée dans les processus de
gestion des frontières d’un pays et constitue une base solide venant appuyer la compétitivité
nationale et la croissance.

22.
 4. CHAPITRE 4 : LA CONVENTION DE KYOTO REVISÉE ET LA GESTION
COORDONNÉE DES FRONTIÈRES

4.1. La Convention de Kyoto révisée et la GCF

La Convention de Kyoto révisée (CKR) est une convention internationale fournissant un ensemble
complet d’outils douaniers pour faciliter le commerce international légitime, tout en effectuant des
contrôles douaniers, y compris en protégeant les recettes douanières et la société.

Elle énonce des principes clés pour des régimes douaniers simplifiés et harmonisés, tels que :

• La prévisibilité.
• La transparence.
• L’utilisation des technologies de l’information.
• L’utilisation des techniques douanières modernes :
- Gestion des risques.
- Informations avant l’arrivée.
- Contrôle a posteriori, etc.

4.2. Normes relatives au dédouanement et aux autres formalités de douane

Le chapitre 3 de l’Annexe générale de la CKR présente des normes qui, lorsqu’elles sont mises en
œuvre, fournissent le modèle de référence pour des procédures efficaces aux postes-frontières.

Par exemple, la Norme 3.1 stipule que :

« La douane désigne les bureaux de douane dans lesquels les marchandises peuvent être
présentées ou dédouanées. Elle détermine la compétence et l’implantation de ces bureaux de
douane et en fixe les jours et heures d’ouverture, en tenant compte, notamment, des nécessités du
commerce. Elle détermine la compétence et l’implantation de ces bureaux de douane et en fixe les
jours et heures d’ouverture, en tenant compte, notamment, des nécessités du commerce ».

Dans le cadre de la GCF, il serait impossible de considérer que le terme « bureaux de Douanes »
désigne uniquement la douane. La désignation de la compétence et du lieu, conformément aux
nécessités du commerce, nécessite une approche globale qui implique à la fois les douanes et
les organismes de réglementation transfrontalière pertinents, pour que les marchandises
réglementées par ces organismes puissent également être traitées.

La Norme 3.11 soulève une dimension supplémentaire du besoin d’adopter une approche globale :

« Le contenu de la déclaration de marchandises est déterminé par la douane. Les déclarations de

marchandises établies sur papier doivent être conformes à la formule-cadre des Nations Unies.

S’agissant de la procédure de dédouanement informatisée, la formule de déclaration de

marchandises déposée par voie électronique doit être établie selon les normes internationales
régissant la transmission électronique des données, comme indiqué dans les Recommandations
du Conseil de coopération douanière relatives à la technologie de l’information. »

23.
Étant donné que les douanes sont généralement les organismes principaux qui traitent les
marchandises importées aux frontières, il est souvent nécessaire d’obtenir des informations
supplémentaires concernant d’autres sujets, liés par exemple à la compilation des statistiques
commerciales, aux exigences de contrôle des transactions bancaires et des changes, et aux
stipulations des organismes de réglementation transfrontalière. La conformité à la formule-cadre
des Nations Unies permet d’assurer un niveau d’harmonisation entre les douanes et les
organismes de réglementation transfrontalière et, également, entre les administrations douanières
des divers pays. L’utilisation de la formule-cadre des Nations Unies a également abouti à
l’élaboration de la Déclaration unique de marchandises (DUM), qui figure dans la
Recommandation du Conseil de coopération douanière (OMD) du 26 juin 1990, et qui est
reproduite à l’Annexe II.

Une déclaration de marchandises similaire à la DUM, du nom de Document administratif unique

(DAU), a été introduite en 1988 par la Communauté européenne à l’intention des pays de l’Union
européenne pour toutes les procédures d’importation, d’exportation, et de transit. Le format DAU
est largement utilisé par les administrations douanières. Il est également utilisé par les pays qui
ont demandé l’adhésion à l’Union européenne et par les pays de l’Association européenne de
libre-échange. Par ailleurs, une version modifiée du DAU est utilisée par les pays qui ont mis en
œuvre le système douanier informatisé SYDONIA de la CNUCED.

L’idée de combiner les informations exigées par les douanes et des données requises par d’autres
organismes gouvernementaux sur un seul formulaire, qui constitue l’un des avantages importants
du DAU, peut appuyer utilement la coordination des vérifications officielles prévue dans la Norme
transitoire 3.35, qui stipule que :

« Lorsque les marchandises doivent être soumises à un contrôle par d’autres autorités
compétentes et que la douane prévoit également une vérification, cette dernière prend les
dispositions utiles pour une intervention coordonnée, et si possible simultanée, des contrôles. »

Lorsque la collaboration implique des administrations douanières de pays voisins, la Norme 3.3 et
les Normes transitoires 3.4 et 3.5 traitent plus avant les opérations de franchissement d’une
frontière commune et des bureaux de douane juxtaposés, en demandant aux parties contractantes
de corréler leurs heures d’opération et leurs compétences, d’instaurer des vérifications conjointes,
et de mettre en place des bureaux de douane juxtaposés ou de transformer les établissements
existants à cet effet.

3.3. Norme.
« Lorsque des bureaux de douane sont situés au même point de passage d’une frontière
commune, les administrations des douanes concernées harmonisent les heures d’ouverture ainsi
que la compétence de ces bureaux ».

3.4. Norme transitoire

« Aux points de passage des frontières communes, les administrations des douanes concernées
effectuent, chaque fois que possible, les contrôles en commun ».

3.5. Norme transitoire 3.5.

« Lorsque la douane souhaite établir un nouveau bureau de douane ou transformer un bureau
existant à un point de passage commun, elle collabore, chaque fois que possible, avec la douane

24.
voisine en vue d’établir un bureau de douane juxtaposé permettant de faciliter les contrôles
communs. ».

Ces normes fournissent les orientations essentielles aux parties contractantes pour que ces
dernières renforcent l’harmonisation et l’efficacité de leurs processus de vérification aux frontières,
en explorant à la fois la GCF au niveau national et la GCF transfrontalière avec les pays voisins.

4.3. Normes relatives aux contrôles douaniers

Le chapitre 6 de la CKR traite des contrôles douaniers, en mettant l’accent sur l’utilisation de la
gestion des risques et des vérifications sur la base d’audits.

L’utilisation de la gestion des risques pour déterminer des critères de sélection objectifs dans le
cadre du contrôle réglementaire est essentielle pour déployer efficacement les ressources. En
raison de l’augmentation exponentielle des volumes de transactions commerciales à l’échelle
mondiale, l’examen minutieux de chaque cas d’importation et d’exportation, sans aucune
distinction, revient trop cher et manque d’efficacité. En utilisant efficacement la gestion des
risques, les douanes sont en mesure de faciliter le traitement des envois à faible risque et de se
concentrer sur les domaines à risque élevé.

Les normes pertinentes stipulent :

6.3. Norme
« Pour l’application des contrôles douaniers, la douane fait appel à la gestion des risques. »

6.4. Norme
« La douane a recours à l’analyse des risques pour désigner les personnes et les marchandises à
examiner, y compris les moyens de transport, et l’étendue de cette vérification. ».

6.5. Norme 6.5.

« La douane adopte, à l’appui de la gestion des risques, une stratégie qui consiste à mesurer le
degré d’application de la loi ».

6.9. Norme transitoire 6.9.

« La douane fait appel, dans toute la mesure possible, à la technologie de l’information et au
commerce électronique pour améliorer les contrôles douaniers ».

Le déploiement efficace de la gestion des risques dépend directement des informations

disponibles sur les marchandises. L’utilisation de systèmes électroniques pour faciliter la
présentation des déclarations avant l’arrivée permet aux douanes de prendre des décisions
fondées sur les déclarations reçues. Par ailleurs, comme les douanes recueillent souvent des
informations au nom d’autres organismes de réglementation transfrontalière, elles sont alors plus à
même de mener des inspections et vérifications conjointes avec ces dernières.

La question de la gestion conjointe des risques entre les douanes et les organismes de
réglementation transfrontalière sera examinée de manière plus approfondie dans le chapitre
suivant.

25.
Le chapitre 6 de la CKR traite également de la nécessité d’établir des accords formels avec les
administrations douanières étrangères et les entreprises pour renforcer les contrôles douaniers.
Les normes pertinentes stipulent que :

6.7. Norme
« La douane cherche à coopérer avec les autres administrations douanières et à conclure des
accords d’assistance mutuelle administrative pour améliorer les contrôles douaniers ».

6.8. Norme 6.8.

« La douane cherche à coopérer avec le commerce et à conclure des Protocoles d’accord pour
améliorer les contrôles douaniers ».

Le chapitre 1 du présent Recueil a porté sur la nécessité d’adopter des arrangements formels,
d’établir une base légale et de garantir une gouvernance appropriée et la durabilité. Il est
également essentiel de collaborer avec le secteur privé afin de pouvoir identifier les entités
économiques légitimes, respectueuses des lois, qui peuvent bénéficier de la facilitation de leurs
envois ; cette collaboration permet également à la douane de recevoir des retours d’information et
renforcer ses vérifications.

4.4. Application de la technologie de l’information

Le chapitre 7 de la CKR traite de l’application de la technologie de l’information (TI). L’application
courante et croissante de la technologie de l’information à la réglementation aux frontières a
permis de gagner en efficacité. Pour la première fois, dans le cadre d’une utilisation efficace, les
données et systèmes électroniques peuvent servir à accomplir des tâches et acquérir de nouvelles
capacités. Les normes pertinentes fournissent des perspectives sur l’utilisation appropriée de la
technologie de l’information pour produire un effet maximal :

7.2. Norme
« Lorsque la douane adopte des systèmes informatiques, elle utilise les normes pertinentes
acceptées à l’échelon international ».

7.3. Norme
« La technologie de l’information est adoptée en concertation avec toutes les parties directement
intéressées, dans la mesure du possible ».

7.4. Norme 7.4.

« Toute législation nationale nouvelle ou révisée prévoit :
• des méthodes de commerce électronique comme solution alternative aux documents à
établir sur papier ;
• des méthodes d’authentification électronique ainsi que méthodes d’authentification sur
support papier ;
• le droit pour la douane de détenir des renseignements pour ses propres besoins et, le cas
échéant, d’échanger ces renseignements avec d’autres administrations douanières et avec toute
autre partie agréée dans les conditions prévues par la loi au moyen des techniques du commerce
électronique ».

26.
Comme les normes 7.2, 7.3, et 7.4 l’énoncent, l’adoption des systèmes TI doit être fondée sur des
normes internationales et être communiquée à toutes les parties pertinentes, dans toute la mesure
du possible, pour assurer l’interopérabilité.

La mesure de l’efficacité d’un système TI réside dans sa capacité à améliorer la communication

entre les parties concernées et les manières d’agir. Par conséquent, un système TI mis au point
pour le dédouanement à la frontière doit prendre en compte les diverses parties prenantes
gouvernementales et non gouvernementales présentes à la frontière, et leurs interactions, et
présenter également un intérêt pour les parties prenantes du secteur privé et du secteur public.
L’utilisation de la TI et du guichet unique électronique sera examinée dans les chapitres suivants.

4.5. L'Ensemble des résultats de Bali

La Déclaration ministérielle de Bali et les décisions ministérielles de l’OMC ont été adoptées le
7 décembre 2013, à la suite de négociations intensives entre les membres de l’OMC ; elles ont
constitué le premier accord majeur entre les membres de l’OMC depuis sa formation en 1995. La
partie la plus importante de l’Ensemble qui a trait au commerce mondial est l’Accord sur la
facilitation des échanges (AFE), qui met en évidence les processus frontaliers.

Ses objectifs énoncés sont les suivants :

- Accélérer les procédures douanières ;

- Rendre les échanges commerciaux plus faciles, plus rapides et moins onéreux ;
- Fournir de la clarté, de l’efficacité et de la transparence ;
- Limiter la bureaucratie et la corruption ;
- Tirer profit des avancées technologiques.
En plus des dispositions qui se concentrent sur les échanges commerciaux, l’Accord sur la
facilitation des échanges prévoit également d’apporter une aide aux pays en développement et
aux pays moins avancés pour mettre à niveau leur infrastructure, dispenser une formation aux
fonctionnaires des douanes, ou pour tous autres coûts associés à la mise en œuvre de l’accord.

27.
4.6. Similarités entre la CKR et l’AFE

Le tableau ci-dessous présente une comparaison entre les normes pertinentes de l’AFE et celles
de la CKR :

Accord sur la facilitation des échanges Convention de Kyoto

révisée
Article 7 : Mainlevée et dédouanement des marchandises Normes 6.3
4.1.1. Chaque Membre adoptera ou maintiendra, dans la Normes 6.4
mesure du possible, un système de gestion des risques pour Normes 6.5
les contrôles douaniers.

4.1.2. Chaque Membre concevra et appliquera la gestion des

risques de manière à éviter toute discrimination arbitraire ou
injustifiable ou toute restriction déguisée au commerce
international.

4.1.3. Chaque Membre concentrera les contrôles douaniers et,

dans la mesure du possible les autres contrôles pertinents à la
frontière, sur les envois présentant un risque élevé et
accélérera la mainlevée des envois présentant un risque faible.

Article 8 : Coopération entre les organismes présents aux Norme transitoire 3.35
frontières Article 10 : Formalités se rapportant à
l’importation, à l’exportation, et au transit
8.1. Un Membre fera en sorte que ses autorités et ses
organismes chargés des contrôles et des procédures à la
frontière en ce qui concerne l’importation, l’exportation, et le
transit de marchandises coopèrent entre eux et coordonnent
leurs activités afin de faciliter les échanges.

8.2. Les Membres coopéreront, dans la mesure du possible et Norme 3.1

de ce qui sera réalisable, selon des modalités mutuellement Norme 3.3
convenues avec les autres Membres avec lesquels ils ont une Norme 3.4
frontière commune, en vue de coordonner les procédures aux
points de passage des frontières pour faciliter le commerce
transfrontalier. Cette coopération et cette coordination pourront
inclure:
(i) l’harmonisation des jours et des horaires de travail ;
(ii) l’harmonisation des procédures et des formalités ;
(iii) la mise en place et le partage d’installations
communes ;
(iv) des contrôles conjoints ;
(v) l’établissement d’un guichet unique pour le contrôle à la
frontière.

28.
Article 10: Formalités se rapportant à l'importation, à Norme 7.2
l'exportation et au transit Norme 7.3*
10.3.1 Les Membres sont encouragés à utiliser les normes
internationales pertinentes, ou des parties de ces normes, (*La norme 7.3 de la CKR
comme base pour leurs formalités et procédures d’importation, ne mentionne pas
d’exportation, ou de transit, sauf disposition contraire du directement le guichet
présent accord. unique – elle énonce
simplement que les
10. 4.1. Les Membres s’efforceront d’établir ou de maintenir un développements des
guichet unique, permettant aux négociants de présenter les systèmes TI « doi[vent]
documents et/ou les données requis pour l’importation, doit être adopté[s] en
l’exportation, ou le transit de marchandises à un point d’entrée concertation avec toutes
unique aux autorités ou organismes participants. Après que les les parties directement
autorités ou organismes participants auront examiné les intéressées ». Le résultat
documents et/ou les données, les résultats seront notifiés aux prévu de cette norme est
requérants par le guichet unique en temps utile. d’assurer une
collaboration et une
interopérabilité maximales
entre les parties des
divers systèmes, ainsi que
l’harmonisation avec les
processus de travail
existants – dont les deux
sont essentiels au
développement des
logiciels).

L’harmonisation entre la CKR et l’AFE n’est pas limitée au tableau ci-dessus. En raison de la
nature de l’accord axé sur les douanes, de nombreuses dispositions ont leur équivalence dans la
CKR ou d’autres outils, instruments, ou directives de l’OMD.

Cette harmonisation permet à la CKR de servir de fondement important pour se préparer à la mise
en œuvre de l’AFE.

29.
 5. CHAPITRE 5 : INSTRUMENTS ET OUTILS DE L’OMD EN MATIÈRE DE GCF

5.1. Utilisation des outils et instruments de l’OMD en matière de GCF

Le concept de gestion coordonnée des frontières est inscrit dans de nombreux outils et
instruments de l'OMD dont l'objectif est d'appuyer les administrations douanières à accomplir leurs
tâches de façon efficace. Pour revenir sur les questions soulevées dans le chapitre 1, qui aborde
notamment la question d'un alignement de vision concernant la GCF, chaque outil ou instrument
de l'OMD peut être considéré comme un moyen de donner corps à cette vision et la GCF peut
donc être conçue comme un recours effectif aux normes internationales, telles que la CKR, et aux
outils, instruments et directives permettant de réglementer de façon efficace les flux frontaliers. En
adoptant des normes internationales, les administrations peuvent alors s’appuyer sur un vaste
ensemble de connaissances et de conseils d’experts qui ont travaillé à l’élaboration de ces
normes, et s’assurer ainsi que leurs procédures soient harmonisées et entrent dans la lignée des
normes internationales.

Cependant, les normes à elles seules sont souvent insuffisantes pour effectuer le travail.
Généralement, les normes fournissent uniquement un énoncé d’intention ou des résultats attendus
à haut niveau. Des orientations plus concrètes sont souvent nécessaires pour mettre en œuvre les
programmes qui donneront effet aux normes.

Comme indiqué dans le chapitre 3, les normes relatives à la GCF, à la fois dans le cadre de la
CKR et dans celui de l’AFE, mettent en jeu 3 domaines clés :
- la coordination des procédures et formalités ;
- la coordination de la lutte contre la fraude et des contrôles ;
- la coordination des développements dans le domaine des technologies de l’information.

Chaque domaine se renforce mutuellement mais il requiert des activités tactiques différentes pour
prendre corps. En outre, les progrès substantiels engrangés dans chaque domaine aident le pays
à atteindre sa vision globale de la GCF qui consiste à préserver les intérêts des entreprises et
assurer la prospérité économique et le bien-être public.

5.2. Outils de l’OMD liés à la coordination des procédures et des formalités

5.2.1. L'étude sur le temps nécessaire pour la mainlevée des marchandises

Avant de s’engager dans la coordination des procédures et des formalités, les douanes et les
organismes de réglementation transfrontalière doivent comprendre en toute objectivité la situation
actuelle. Cette compréhension sert de base importante pour ensuite procéder aux réformes et
changements nécessaires, et elle est très utile pour mesurer l’efficacité des mesures qui ont été
mises en place.

À ces fins, un outil essentiel de l’OMD est l’Étude sur le temps nécessaire pour la mainlevée
des marchandises. L'étude sur le temps nécessaire pour la mainlevée des marchandises (ou
TRS de l'anglais « time release study ») mesure les aspects relatifs à l'efficacité des procédures
opérationnelles tant au titre des douanes que des autres organes réglementaires dans le
traitement standard des importations, exportations et opérations de transit. Cet outil permet aux
administrations d'identifier les goulets dans le processus de dédouanement afin que tant les
décideurs que les opérateurs de terrain puissent mieux comprendre la situation aux frontières et
prendre les décisions pertinentes afin d'améliorer la donne.

30.
La méthodologie de la TRS peut s'avérer utile à plusieurs égards :

- Approche macro-économique – pour mesurer le temps moyen arithmétique qui s’écoule

entre l’arrivée des marchandises et leur introduction dans les circuits économiques.

- Approche de planification stratégique – pour estimer avec une certaine précision, en

fonction du système normalisé, le temps nécessaire pour chacune des opérations
intervenant entre l’arrivée et la mainlevée des marchandises, à savoir, le déchargement,
l’entreposage, le dépôt de la déclaration, la vérification, la mainlevée, l’enlèvement des
marchandises, l’intervention d’autres services, etc.

- Approche de gestion – pour informer les fonctionnaires de l’administration de manière,

précise, au moyen de méthodes statistiques appropriées, du temps nécessaire pour la
mainlevée des marchandises.

- Approche de gestion coordonnée des frontières – pour identifier les contraintes qui
affectent la mainlevée, notamment la délivrance des autorisations ou permis, l’application
d’autres lois, les vérifications effectuées par d’autres services, etc., pour envisager
d’éventuelles mesures correctives, si nécessaire, en coopération avec les autres parties
intéressées, et choisir des solutions.

- Approche de modernisation – pour comparer les résultats obtenus dans le cadre de

l’étude au moyen du système normalisé avec ceux d’études effectuées précédemment,
principalement lors de l’introduction de modifications dans les procédures douanières ou
frontalières, conformément à des programmes de modernisation, de réforme ou de
facilitation des échanges.

- Approche de partenariat entre les douanes et les entreprises – pour effectuer l’étude
en partenariat avec les entreprises pour trouver les goulets d’étranglement qui existent au
niveau des procédures frontalières afin d’étudier les raisons des retards dus à la douane, à
d’autres agences frontalières et/ou au secteur privé et d’élaborer un plan d’action pour
apporter des améliorations le cas échéant ;

- Approche de partenariat entre les douanes – pour collaborer avec les pays voisins et
d’autres pays avec/ou dans une Union douanière ou économique, afin de déceler les
goulets d’étranglement aux passages frontaliers communs ou dans une chaîne logistique,
de l’exportation à l’importation, et trouver les solutions nécessaires.

31.
 La principale valeur de la TRS réside dans sa capacité à fournir des données objectives et
mesurables pour étayer la prise de décision et déterminer l’efficacité relative des
changements qui ont été mis en œuvre à la frontière. Elle repère les goulots d’étranglement,
et indique clairement quelles parties doivent intervenir pour améliorer la situation.

Bien que l’accès à des informations brutes et à des mesures objectives puisse
permettre aux douanes et aux organismes de réglementation transfrontalière de se
concentrer sur les principaux goulots d’étranglement, il convient de toujours rappeler
que l’ensemble du processus doit être impartial et mené dans un esprit de
collaboration constructive. Il faut à tout prix s’efforcer de ne pas être dans une
posture accusatrice, qui peut déclencher une attitude défensive de la part des
organismes gouvernementaux partenaires et nuire aux relations et à la confiance
parmi les parties impliquées !

5.2.2. Le Cadre de normes SAFE

En plus du temps spécifique requis pour chaque étape du processus qui peut être mesuré par le
biais de la TRS, il est également nécessaire que les douanes et les organismes de réglementation
transfrontalière élaborent des programmes et des procédures qui permettent d’harmoniser les
processus réglementaires et les processus liés à la logistique et à la chaîne logistique pour
renforcer la facilité et le coût du respect de la loi. Les Directives de l’OMD relatives à la gestion
de la chaîne logistique intégrée fournissent des orientations sur la manière dont les douanes
parviennent à contrôler une chaîne logistique de bout à bout, en collaborant avec le secteur privé
pour acquérir les informations nécessaires à l’évaluation des risques en matière de sécurité, et
avec les administrations douanières étrangères pour partager les informations qui leur permettent
de gérer les risques et d’assurer l’intégrité des envois tout au long de la chaîne logistique.

Le Cadre de normes SAFE fournit également des normes pour guider les douanes dans le cadre
de leur collaboration avec leurs homologues étrangers, avec le secteur privé et avec d’autres
organismes gouvernementaux pour assurer la sécurité de la chaîne logistique.

Le Cadre de normes SAFE repose sur 3 piliers : le pilier douane-douane, le pilier douane-
entreprises et le pilier douane–autres organes gouvernementaux et intergouvernementaux.

La reprise des activités commerciales après un incident majeur a également été identifiée comme
un domaine où la GCF jouerait un rôle crucial. En l’absence de mécanismes et de plans
préalablement établis qui établissement les rôles et les responsabilités spécifiques de chaque
instance gouvernementale, outre un consensus général entre services partenaires, les pays
peuvent avoir à supporter des coûts bien plus élevés en termes de pertes commerciales, de
retards et d’une érosion de la compétitivité nationale ; par ailleurs, une telle situation peut
représenter un obstacle réel à l’entrée de marchandises potentiellement cruciales face à une
catastrophe, comme les envois de secours ou les denrées essentielles.

5.2.3. Pilier 1 du Cadre de normes SAFE : Le pilier douane-douane

Le pilier douane-douane reprend des normes d'appui aux douanes afin qu'elles mettent sur pied
des mécanismes efficaces pour sécuriser la chaîne logistique internationale, en particulier à

32.
travers l'utilisation d'informations électroniques préalables et le recours à la gestion des risques
pour identifier le fret à haut risque, l'échange automatisé d'information en utilisant des messages
harmonisés et des systèmes interopérables, et le recours à des équipements d'inspection non-
intrusive pour le contrôle des marchandises.

Au niveau national, il est essentiel de prendre conscience du fait que la sécurité de la chaîne
logistique n’est pas la prérogative exclusive des douanes. Les douanes doivent travailler en
collaboration avec les services du maintien de l'ordre et d'autres instances en charge de la sécurité
afin de garantir que les procédures aux frontières soient bien coordonnées, afin que l'information
requise soit disponible pour tous les interlocuteurs, en partie ou dans son intégralité, et de faire en
sorte que si des contrôles doivent être menés, qu'ils le soient de façon coordonnée.

Comme mentionné dans le chapitre premier, la GCF constitue une réponse au manque de
ressources, l'utilisation de matériel d'inspection non intrusive étant privilégiée dans la mesure où
elle exige moins de temps. Mais la valeur ajoutée de ce type de matériel INI pourrait être renforcée
s’il pouvait être utilisé par tous les organismes de réglementation présents aux frontières. Le
recours aux renseignements électroniques préalables doit être pris en compte dans la question
plus générale du nombre total d’informations requises qui sont nécessaires pour réglementer et
faciliter les échanges, afin d’éviter les doublons et une certaine lourdeur administrative.

Au niveau international, ces accords de réseau pour les échanges de renseignements précis et en
temps opportun permettront aux administrations des douanes de gérer plus efficacement les
risques. Ils renforceront non seulement la capacité des douanes à détecter les envois à haut
risque mais permettront également aux administrations douanières d’améliorer les contrôles
qu’elles exercent le long de la chaîne logistique internationale et d’assurer un déploiement plus
efficace des ressources dont elles disposent. Les accords de réseau douane-douane renforceront
la coopération entre les administrations des douanes et permettront aux administrations d’exercer
des contrôles plus tôt dans la chaîne logistique, par exemple lorsque l’administration d’un pays
d’importation demande à l’administration du pays d’exportation d’entreprendre des vérifications en
son nom. Le Cadre SAFE prévoit également la reconnaissance mutuelle des contrôles dans
certaines circonstances. L’application de cet instrument permettra aux administrations des
douanes d’avoir une vue plus large et plus exhaustive de la chaîne logistique mondiale et leur
offrira l’occasion d’éliminer les doubles emplois et d’éviter la multiplication des exigences en
matière de notification.

5.2.4. Pilier 2 du Cadre de normes SAFE : douane-entreprises

Le pilier douane-entreprises reprend les normes permettant aux gouvernements de coopérer avec
le secteur privé afin de sécuriser la chaîne logistique. La participation du secteur privé est
essentielle afin de garantir que les mesures soient mises en place de façon effective, raisonnable,
réalisable et sans créer d'obstacles. La facilitation des échanges et la conformité du secteur privé

33.
sont les deux faces d'une même pièce. Une politique de facilitation qui dépasse un seuil
raisonnable ne fera que miner le travail des douanes et des autres organismes de réglementation
des flux frontaliers dans leur mission de réglementation. Par ailleurs, les contrôles qui ne se
fondent pas sur une compréhension commune de la façon dont fonctionne la chaîne logistique et
qui font peser une pression indue sur les opérateurs, ne peuvent qu’être inefficaces et porter
préjudice à la compétitivité nationale.

Tout comme les douanes et les organismes de règlementation transfrontalière doivent réduire les
retards et les doubles emplois, de même la relation entre les douanes et les partenaires privés est
essentielle pour que les entreprises reconnaissent pleinement leurs responsabilités et
comprennent comment travailler au mieux avec les douanes et les organismes de réglementation
transfrontalière, afin d’éviter tout retard inutile dans le dédouanement des marchandises. Le Cadre
de normes SAFE reprend les normes permettant aux administrations douanières d'établir un
partenariat avec le secteur privé afin de le faire participer aux mesures visant à assurer la sécurité
de la chaîne logistique internationale. L'idée de l'Opérateur économique agréé (OEA), concept-clé
sous-tendant tout le Cadre de normes SAFE, est basé sur l'idée de partenariat : d'une part, les
OEA participent activement au maintien de la sécurité dans leurs opérations et d'autre part, la
douane leur offre un agrément pour leurs mesures sécuritaires à l'aune de normes préalablement
accordées, afin de maximiser la sécurité et la facilitation.

Le Cadre SAFE énonce les critères grâce auxquels les entreprises intervenant dans la chaîne
logistique peuvent obtenir la reconnaissance de leur statut de partenaires agréés en matière de
sécurité. Ces critères portent sur des éléments tels que l’évaluation des menaces, l’existence d’un
plan de sécurité adapté aux menaces ainsi évaluées, l’existence d’un plan de communication,
l’existence de mesures et de procédures visant à éviter que des marchandises illicites ou non
accompagnées de documents ne pénètrent dans la chaîne logistique internationale, la sécurité
matérielle des bâtiments et des locaux utilisés en tant que sites de chargement ou d’entreposage,
la sécurité du fret , les moyens de transport, le contrôle du personnel et la protection des systèmes
d’information. Par conséquent, l'application du Cadre de normes SAFE sur la GCF est très claire :
le niveau de sécurité accru garanti par les OEA permet aux douanes et aux autres organismes
présents aux frontières de se centrer sur les domaines à plus haut risque tout en facilitant les
opérations des OEA représentant un faible risque.

5.2.5. Pilier 3 du Cadre de normes SAFE : Douane-autres organismes gouvernementaux et

intergouvernementaux

Le pilier douane-autres organismes gouvernementaux et inter-gouvernementaux contient des

normes afférentes au travail de collaboration entre la douane et les autres services
gouvernementaux intervenant dans le commerce international et la chaîne logistique, ainsi qu’à la
coopération avec les gouvernements étrangers. L’objectif principal de cette coopération est de
garantir que les pouvoirs publics répondent aux défis liés à la sécurité de la chaîne logistique de
manière efficace et concrète, en évitant les doubles emplois en matière d’exigences et
d’inspections, en rationalisant les procédés et en veillant en définitive à respecter des normes
mondiales qui visent à sécuriser le mouvement des marchandises d’une façon qui permette aussi
de faciliter les échanges.

La Norme met l’accent sur la coopération mutuelle entre la douane et d’autres organismes
gouvernementaux compétents tels que les autorités de l’aviation, les autorités maritimes et
portuaires ou encore, les autorités en charge du transport terrestre, et entre la douane et les

34.
opérateurs postaux, afin que les différents programmes et régimes sécuritaires puissent être
alignés dans le but d’aboutir à l’harmonisation des mesures de contrôle nationales.

5.2.6. Reconnaissance mutuelle des Opérateurs économiques agréés

La reconnaissance mutuelle des OEA est un instrument important pour une gestion coordonnée
des frontières internationale. Grâce à la reconnaissance mutuelle, les parties contractantes
reconnaissent mutuellement leur programme d’OEA afin que la facilitation soit accordée aux OEA
mutuellement reconnus.

A cet effet, un document formel est signé entre deux administrations douanières ou plus, stipulant
le cadre et les conditions de la reconnaissance des programmes OEA et leur acceptation par les
signataires. Les accords de reconnaissance mutuelle (ARM) prévoient les procédures à mettre en
place afin d'appliquer la reconnaissance mutuelle, l'évaluer, en garantir le suivi et le maintien. Par
ailleurs, les ARM définissent aussi les avantages accordés mutuellement aux OEA des
administrations douanières participantes et établissent les dispositions pratiques permettant aux
douanes participantes d'octroyer ces avantages.

5.2.7. Éthique et professionnalisme au sein de la douane

Le professionnalisme et l'éthique sont fondamentaux pour toute mise en place de la GCF. La

confiance et la crédibilité doivent être fermement établies entre toutes les instances de
réglementation des flux transfrontaliers avant qu'une collaboration effective puisse s’instaurer. Les
arrangements institutionnels doivent être pris pour que les organismes réglementaires présents
aux frontières puissent mener leur mission sur la base des processus établis et de procédures
opérationnelles standard, au lieu de passer par des connaissances et des réseaux personnels. La
confiance dans le système est essentielle pour que toutes les instances concernées aient
conscience du fait que l'ensemble de leurs intérêts et responsabilités en matière de réglementation
fait partie intégrante du système et qu'elles ne perdent pas « le contrôle » mais peuvent ainsi
travailler de façon à augmenter leur efficacité.

La Déclaration d'Arusha révisée, le Modèle de code d'éthique et de conduite de l'OMD, le Recueil

des meilleures pratiques en matière d'éthique et le Guide pour le développement de l'éthique
fournissent des orientations essentielles pour les administrations qui cherchent à améliorer leur
situation dans ce domaine.

Dans de nombreuses administrations douanières, le concept d'éthique se fonde sur la prestation

de services afin de répondre aux attentes des clients et d’autres parties prenantes. L'éthique peut
donc être définie comme un ensemble de règles de comportement positives, qui encourage une
attitude et des pratiques professionnelles honnêtes et éthiques.

De plus, la performance des douanes est souvent jugée comme étant un baromètre fiable de la
perception de l'opinion publique en matière de qualité et de « moralité » des gouvernements dans
leur ensemble. Par conséquent, l'OMD plaide avec force pour que l'accent soit davantage mis sur
l'éthique douanière. Ainsi, l'éthique et le professionnalisme sont importants pour les douanes et les
autres organismes de réglementation aux frontières parce que :

35.
- Ils augmentent la confiance de l'opinion publique envers les institutions
- Ils empêchent les fuites importantes en matière de recettes
- Ils contribuent au respect volontaire des règles et des lois en vigueur
- Ils facilitent le commerce international, les investissements directs étrangers et le
développement économique
- Ils augmentent le niveau de sécurité nationale et la protection de la communauté.

5.3. Coordination de la lutte contre la fraude et des contrôles

Il est évident que la mission des douanes et des autres organismes de réglementation aux
frontières est de réglementer. Cette mission peut avoir trait au recouvrement des recettes mais elle
suppose également que les restrictions et interdictions réglementaires soient bien appliquées et
que la politique commerciale soit respectée.

Idéalement, afin d'atteindre ces nobles objectifs, les douanes et les autres services présents aux
frontières devraient recevoir des informations complètes et pertinentes qui leur permettraient de
prendre les décisions qui s'imposent, en toute clarté et objectivité, à tout moment.
Malheureusement, il en va autrement dans la réalité, où certaines limites se font sentir. Par
conséquent, une « réglementation efficace » se fonde sur ce qui est réaliste et atteignable dans le
cadre des contraintes et des limites que nous connaissons. Ces dernières ne supposent en rien
qu'il faille fermer les yeux face aux failles connues du système mais elles exigent plutôt que toutes
les parties prenantes travaillent ensemble afin d'identifier les problèmes et qu’elles prennent les
mesures qui s'imposent afin de les atténuer.

5.3.1. Recueil sur la gestion des risques

Un des outils les plus importants pour comprendre et atténuer les incertitudes et les limites est le
concept de gestion des risques. La complexité et le volume croissants des échanges commerciaux
internationaux, alimentés par les progrès technologiques qui ont révolutionné les pratiques
commerciales au niveau mondial, ont eu un impact certain sur la façon dont les administrations
douanières s'acquittent de leurs tâches et organisent leurs procédures. Aujourd'hui, la douane doit
contribuer à une facilitation accrue des échanges tout en gardant le contrôle des mouvements
internationaux des marchandises, des personnes et des moyens de transport. Afin de trouver un
équilibre entre ces différents objectifs, la douane a donc dû passer des méthodes traditionnelles de
contrôle à de nouveaux concepts et à une démarche différente afin de déterminer où sont les
zones à plus haut risque et comment répartir efficacement les quelques ressources dont elle
dispose pour gérer les menaces.

La gestion des risques vise à comprendre les risques et à les atténuer afin d'arriver au niveau
raisonnablement « le plus bas » en analysant les facteurs de risque, leur impact et leur probabilité
et en appliquant un niveau proportionnel de contrôle afin de les réduire.

Le Recueil de l’OMD sur la gestion des risques a été élaboré afin d’aider les Membres à créer leur
propre programme de gestion des risques, sur la base d’un document de référence commun relatif
aux concepts associés à la gestion des risques en matière douanière. Il sera d’une grande utilité

36.
pour les Membres dans leurs efforts pour mettre au point et appliquer une politique en matière de
gestion des risques qui soit transversale et qui inclue l’administration dans son ensemble.

Du point de vue des gouvernements et des autres parties prenantes, les avantages de la gestion
des risques sont notamment :

- Un meilleur équilibre entre les contrôles douaniers et la facilitation des échanges et du

transport ;
- Un accent renforcé mis sur les mouvements de marchandises ou de personnes « à haut
risque » ;
- Une conformité accrue vis-à-vis de la loi et des règles en vigueur ;
- Des délais d'octroi de la mainlevée réduits ;
- Une baisse des coûts de transaction ;
- La création de conditions égales pour toutes les entreprises ;
- Une coopération meilleure entre les opérateurs et les instances douanières ;
- Un meilleur fondement pour le recouvrement des recettes.

Du point de vue de la GCF, la gestion des risques constitue un outil permettant aux douanes et
aux organismes de réglementation des flux transfrontaliers d'instituer un système structuré et
objectif de gestion de la facilitation ainsi que des contrôles. En travaillant ensemble avec les
organismes présents aux frontières afin d'intégrer la gestion des risques dans les processus
réglementaires, il sera possible de gérer les risques de façon globale à travers un système intégré.
La prise de décision en sera renforcée : les marchandises seront contrôlées sur la base de critères
de risque mis au point tant par les douanes que par les autres organismes de réglementation aux
frontières, et les décisions en matière de dédouanement seront fondées sur un consensus entre
toutes les instances concernées. La flexibilité sera également garantie puisqu'il sera possible de
fixer différents seuils pour les différents risques selon les différentes parties prenantes. En ajoutant
un critère d'objectivité dans le dédouanement informatisé, les décisions sont moins aléatoires et
moins arbitraires. A travers une amélioration continue du système, les décisions en matière de
contrôle sont plus ciblées et plus efficaces.

5.3.2. Outil du CENcomm de l’OMD consacré aux DPI

La lutte contre les produits de contrefaçon constitue un domaine où la capacité à recevoir des
informations en temps réel et à les disséminer auprès des différentes parties concernées renforce
considérablement l’efficacité opérationnelle et le succès des mesures prises. Selon le type de
produits et les législations nationales en vigueur, les violations des droits de propriété intellectuelle
couvrent souvent plusieurs aspects qui concernent les douanes, la police, les instances en charge
de la santé ou encore de la sécurité du consommateur, les autorités de normalisation et les
titulaires de droits. Un des grands problèmes réside dans la disponibilité d'informations fiables
justifiant le contrôle d'envois suspects et qui sont essentielles pour que les douanes et les autres
organes de règlementation des flux transfrontaliers puissent prendre les mesures adéquates
concernant les produits douteux.

Lorsque la pandémie de COVID-19 a débuté, il est apparu nécessaire, en raison du regain

d’activité des réseaux criminels, d’assurer des échanges sécurisés des données entre les
Membres. C’est pourquoi le Secrétariat de l’OMD a remplacé dans l’urgence l’Interface Public–

37.
Membres (IPM) par un nouveau canal permettant l’échange d’informations sur les infractions liées
aux DPI. L’outil du CENcomm de l’OMD consacré aux DPI constitue le nouveau canal de
communication pour cet échange d'informations.

Depuis le mois d'avril 2021, l'outil du CENcomm consacré aux DPI s’est enrichi d’un modèle
d’informations préalables sur la COVID-19. Ce modèle est destiné à faciliter l’échange de données
non nominatives et vise à aider les Membres à relever les défis concernant la nécessité de
disposer d’une base juridique appropriée aux fins de l’échange d’informations. Par ailleurs, la
coopération avec le secteur privé a été renforcée grâce à la création d'un espace dédié pour les
titulaires de droits. Cet espace offre la possibilité d'introduire des informations essentielles
susceptibles de contribuer à la lutte contre la contrefaçon et le piratage. Il a également été conçu
pour permettre un échange fluide d'informations entre les titulaires de droits et la douane. Afin de
faciliter une communication rapide des saisies réalisées, y compris depuis le lieu même des
saisies, un raccourci CENcomm sur les DPI a aussi été mis en place pour les téléphones
portables.

5.3.3. CEN, CENcomm et nCEN

Le réseau douanier de lutte contre la fraude (CEN) est un système mondial développé par l'OMD
pour la collecte de données et d'information aux fins du traitement du renseignement. Il s'agit d'une
base de données, assortie d'un outil de communication sécurisée (CENcomm) pour faciliter
l'échange et l'utilisation d'informations et de renseignements d'une manière opportune, fiable et
sûre.

La base de données contient des informations non nominatives relatives aux saisies et aux délits
douaniers et elle constitue un outil d'appui aux douanes et aux autres services de réglementation
aux frontières pour l'analyse du trafic illicite de marchandises dans différents secteurs.

Le CEN est divisé en 16 catégories différentes de produits couvrant les grands domaines de la
lutte contre la fraude douanière :

- Les boissons

- Les biens culturels

- Les devises

- Les produits chimiques précurseurs de drogues

- Les drogues

- Les espèces de faune et de flore (CITES ou non)

- Les matières dangereuses

- Les droits de propriété intellectuelle (DPI) – la contrefaçon

- Les produits médicaux et pharmaceutiques

- D’autres interdictions et restrictions

38.
- La pornographie/pédophilie

- Les matières radioactives et nucléaires

- Les marchandises stratégiques

- L’évasion fiscale et de droits

- Le tabac

- Les armes et les explosifs

La couverture variée du CEN permet aux douanes d'appuyer de façon effective et efficace les
opérations des autres instances présentes aux frontières et fournir à ces dernières un éclairage
différent sur les menaces nouvelles ou émergentes. Ainsi, les douanes et ces organismes peuvent
collaborer au mieux pour trouver les réponses appropriées face à ces menaces.

Le CENcomm constitue un outil de messagerie sécurisé qui permet aux Correspondants nationaux
de disséminer les informations et de coordonner les réponses au cours des opérations ; les
renseignements sont ainsi véhiculés en temps voulu, ce qui permet aux douanes de prendre les
mesures qui s'imposent.

Le Réseau douanier national de lutte contre la fraude (nCEN) vient compléter le CEN et constitue
pour les Membres qui n’ont pas encore créé de base de données en matière de fraude un outil bon
marché de collecte, de stockage et d’échange d’informations pour le maintien de l’ordre en matière
de répression et de lutte contre la fraude, sans avoir à dépendre de la base de données CEN
mondiale. L’application relève et enregistre des données nominatives au niveau national. Par
ailleurs, l’Interface de communication de l’information (ou Icomm) facilite l’échange des données
non nominatives entre administrations douanières au niveau international.

5.4. Outils de l’OMD liés à la coordination des évolutions dans le domaine de la

technologie de l’information

L’utilisation de la technologie de l’information dans le cadre des processus frontaliers permet aux
douanes et aux organismes de réglementation transfrontalière d’intervenir à un niveau stratégique
important pour divers aspects de la modernisation des activités frontalières, telles que la gestion
des risques et les déclarations électroniques préalables.

Le principal défi auquel se heurte le développement des services TI réside dans le fait que ce
travail est généralement effectué au niveau de l’organisme concerné, chaque organisme de
réglementation des flux transfrontaliers détenant le pouvoir nécessaire pour gérer ses propres
systèmes. Cette situation ne changera vraisemblablement pas du jour au lendemain car les projets
TI dépendront toujours de facteurs tels que le financement, les exigences spécifiques des
organismes, le besoin de maintenir un appui pour les systèmes hérités, et les restrictions
juridiques, qui empêchent les agences d’accéder à leurs données mutuelles.

Il est cependant possible d’atténuer cette situation en intensifiant la communication et les

consultations entre les organismes pour que, même si ces derniers ne s’engagent pas à utiliser les
mêmes systèmes, ils s’efforcent de les rendre interopérables, ouvrant ainsi la voie vers une

39.
interactivité renforcée entre les systèmes et les organismes, qui limite les doublons et rend la GCF
plus efficace.

5.4.1. Le Modèle de données de l’OMD

Le Modèle de données de l'OMD définit les données maximales requises pour les formalités
d’importation, d’exportation et de transit. Le Modèle de données contient en tout 450 éléments de
données qui sont soumis à un examen régulier et dont les mises à jour sont publiées une fois par
an. Ces ensembles de données devraient être considérés comme un pilier fondamental dans la
définition et la mise sur pied de systèmes transfrontaliers de guichet unique.

Si ces ensembles de données constituent un niveau maximal d'exigence, les douanes et les autres
services aux frontières n'exigent, quant à eux, qu'un nombre minimal d'éléments de données
nécessaires à l'accomplissement de leur mission légale ou réglementaire, afin de réduire la
bureaucratie pour les opérateurs commerciaux et empêcher la prolifération de demandes inutiles
de données inutilisables.

L'objectif de l'OMD est de faire en sorte que les administrations douanières acceptent les parties
plus pertinentes de l'ensemble des données identifiées par l'OMD dans le cadre des procédures
douanières, à condition que tous les éléments de données requis soient transmis par voie
électronique et selon des formats spécifiques. Le Modèle de données de l’OMD couvre également
les éléments de données communément utilisés par les organismes de réglementation
transfrontalière dans son Dossier d’information sur les « licences, permis, certificats, et autres »
(LPCO). Ainsi, les entreprises sont en mesure de transmettre les données à n’importe quelle
administration sans avoir à changer le format utilisé et les opérateurs multinationaux peuvent
rationaliser les différentes interfaces qu’ils maintiennent avec les systèmes informatiques des
douanes. Les administrations sont ainsi capables de partager les données entre elles grâce à une
interopérabilité accrue de leur système.

Le Modèle de données de l'OMD peut être utilisé avec ou sans environnement de guichet unique
puisqu'il sert de bibliothèque de données normalisées pour l'échange d'informations de l’entreprise
au service gouvernemental (B2G pour business to governement) et de gouvernement à
gouvernement (G2G).

5.4.2. Harmoniser les exigences en matière d'information

Le Modèle de données de l’OMD facilite également grandement l’harmonisation des informations

pour éviter les tâches faisant double emploi. Les Directives de l’OMD relatives à l’harmonisation
des données fournissent des lignes directrices spécifiques sur la manière de procéder pour arriver
à définir un ensemble de données harmonisé et simplifié qui puisse répondre aux besoins tant des
douanes que des organismes de réglementation transfrontalière, afin que les informations exigées
soient transparentes, uniformes et unifiées.

L'harmonisation des données s'échelonne sur 4 étapes :

- Saisie des données : la réalisation d’un inventaire des prescriptions douanières et des
autres organismes de règlementation des flux transfrontaliers en matière de données.

40.
- Définition : l'attribution d'un nom, d'une utilisation et d'une définition de l’élément de donnée
- Analyse : afin de comprendre pleinement la définition et l'information requise
- Réconciliation : la rationalisation des éléments de données saisies, afin qu’une définition
commune soit utilisée pour les éléments de données similaires et pour éliminer les doublons
et redondances. Dans le cas d'un projet de guichet unique, les éléments de données sont
mis en correspondance avec la norme du Modèle de données de l'OMD afin de faciliter la
mise au point de formulaires électroniques et de messages fonctionnels.

Le Document administratif unique est un excellent exemple du niveau de simplification visé

puisque toutes les informations requises par les douanes et les autres organismes de
règlementation aux frontières sont reprises sur un seul et même formulaire.

L'harmonisation des informations requises entre services est souhaitable que ce soit en tant
qu'exercice visant à minimiser et à normaliser les formulaires papier afin de renforcer la GCF ou
encore en tant que partie du processus visant à établir des systèmes électroniques tels qu'un
environnement de guichet unique.

L’exercice d’harmonisation des données afin d’uniformiser les formulaires papier peut servir de
première étape pour engager et promouvoir une coordination accrue entre les organismes de
réglementation aux frontières, afin que l’information n’ait pas à être saisie plusieurs fois sur les
différents formulaires papier, réduisant ainsi la charge bureaucratique des opérateurs
commerciaux. Toutefois, il convient de souligner que le format papier implique une limite de temps
pour la transmission d'informations en temps réel. Les informations renseignées sur papier ne
sont, par ailleurs, pas structurées, et ne permettent pas une analyse rapide. Cet aspect aura une
incidence certaine sur la gestion des risques. Le traitement de formulaires papier est lourd tant
pour les opérateurs commerciaux que pour la douane.

Les problèmes liés au format papier peuvent être en partie résolus en scannant les documents,
afin que leur traitement matériel puisse évoluer vers une transmission électronique des documents
scannés. Toutefois, cette formule comporte également ses limites : les fichiers sont de grande
taille et les données restent non structurées, ce qui n’en permet pas l’analyse par les systèmes de
validation électroniques ou par les instruments de gestion des risques.

5.4.3. Le guichet unique électronique

Le système de guichet unique électronique peut être considéré comme l'incarnation électronique
de la gestion coordonnée des frontières. La Recommandation 33 du CEFACT-ONU définit le
guichet unique comme « un système permettant aux opérateurs qui participent au commerce et au
transport de communiquer des informations et documents normalisés à un seul point d’entrée afin
de satisfaire à toutes les formalités requises en cas d’importation, d’exportation et de transit. Si les
informations se trouvent sur un support électronique, les données individuelles ne doivent être
soumises qu’une seule fois ».

L’OMD approfondit ce concept par le biais de sa définition de l’ « environnement de guichet

unique », en tant que système transfrontalier « intelligent », permettant « aux opérateurs qui
participent au commerce et au transport de communiquer des informations et documents

41.
normalisés à un seul point d’entrée afin de satisfaire à toutes les formalités requises en cas
d’importation, d’exportation, et de transit ».

La définition de l’OMD s’inscrit en grande partie dans la lignée de la Recommandation 33 du

CEFACT/ONU, tout en mettant davantage l’accent sur le caractère « intelligent » du guichet
unique. En effet, ce système ne peut se limiter à n’être qu’un « portail » vers un ensemble d’autres
systèmes. Le guichet unique est un moyen permettant d'offrir aux utilisateurs des services
intelligents partagés, qui incluent notamment la saisie de données, le calcul de droits de douane et
taxes, une gestion coordonnée des risques, des contrôles opérationnels partagés et des
processus opérationnels et pratiques inter-services intégrés.

Une telle définition se centre donc sur la proposition de valeur et non sur les moyens techniques ;
elle doit donc se fonder sur un alignement des procédures entre les différents services
gouvernementaux afin que les marchandises et les informations puissent circuler sans obstacle.

Le Recueil sur le guichet unique en deux volumes fournit les principes et outils essentiels pour
mettre sur pied un guichet unique. Le Volume 1 s’adresse aux décideurs à haut niveau et porte sur
les questions stratégiques telles que la planification des politiques, les questions juridiques et la
gestion du changement au niveau des ressources humaines.

Le Volume 2 est un guide destiné aux professionnels, qui comprend les outils essentiels et est
destiné à aider l’équipe chargée de la mise en place d’un guichet unique à accomplir ses tâches
telles que l’évaluation fonctionnelle, l’harmonisation des données, l’analyse des processus
opérationnels, la dématérialisation des documents justificatifs et l’architecture du guichet unique.

Ces deux volumes orientent utilement les administrations des douanes et les organismes de
réglementation aux frontières dans leur parcours pour la mise en place d’un guichet unique.

5.4.4. Les douanes en réseau international

Les douanes en réseau international (DRI) représentent une façon plus efficace pour les pays de
mettre en place des accords d'échange d'informations à travers une démarche normalisée ayant
recours à des modèles et à de consignes génériques. Les DRI cherchent à passer des modèles
existants régissant les échanges d'information, tels qu'ils sont négociés ou appliqués, à un
processus normalisé fondé sur des normes, des protocoles et des directives afin que les éléments
juridiques, les détails techniques et le processus de déploiement puissent être adaptés à partir
d'un vivier de solutions conformes aux DRI qui auront été préalablement essayées et mises à
l'épreuve par les Membres de l'OMD.

Au cœur du concept des DRI se trouvent la boîte à outils juridique, le bloc utilitaire et la
démonstration de la faisabilité. La boîte à outils juridique fournit un ensemble de dispositions
légales normalisées qui devraient être incluses dans tout accord d'échange d'informations afin que
les parties disposent d'une base légale pour l’utilisation du concept des DRI ; le bloc utilitaire
constitue le modèle reprenant dans le détail les aspects fonctionnels de l'échange, notamment la
façon dont se déclenche l'échange d'information, le type d'informations ou de données échangées,
ainsi que les spécifications informatiques régissant l'échange. La démonstration de la faisabilité a
trait à la faisabilité de l'arrangement conclu et apporte la certitude que l'échange DRI est bien
fonctionnel et transposable et qu'il peut donc s'appliquer à d'autres Membres entreprenant des
échanges similaires.

42.
5.5. Valeur stratégique de l’application des outils de l’OMD pour la GCF

Les outils et instruments de l’OMD fournissent des mécanismes efficaces pour la mise en œuvre
concrète de la gestion coordonnée des frontières dans trois domaines essentiels :

- la coordination des procédures et formalités

- la coordination de la lutte contre la fraude et des contrôles

- la coordination des évolutions dans le domaine de la technologie de l’information

Les directives et les recueils fournissent des orientations et un savoir-faire pratique aux
administrations douanières. Le partage de ce savoir-faire technique entre les douanes et les
organismes de réglementation des flux transfrontaliers favorise également une meilleure
compréhension entre les deux parties.

Les instruments du système, tels que le CEN, le nCEN, et l’outil du CENcomm sur les DPI ne sont
pas des outils qui peuvent uniquement être utilisés par les douanes ; ils peuvent être partagés
avec les organismes de réglementation des flux transfrontaliers partenaires pour mettre en
commun de nouvelles capacités et accentuer l’efficacité. Les coûts encourus pour la création de
nouveaux systèmes sont ainsi limités, particulièrement lorsque des solutions au titre de l’OMD
existent déjà et peuvent être utilisées pour renforcer la communication et le partage d’informations
entre les douanes et les organismes de réglementation présents aux frontières.

43.
 6. CHAPITRE 6 : INTRUMENTS ET OUTILS D'AUTRES ORGANISATIONS

6.1. Normes relatives aux organismes de réglementation des flux transfrontaliers

Les chapitres précédents ont examiné la manière dont les outils et les instruments de l’OMD
appuient les administrations douanières et les organismes de réglementation des flux
transfrontaliers dans le cadre de la gestion coordonnée des frontières. Il convient cependant de
remarquer que, tout comme les douanes ne sont pas le seul organisme présent à la frontière, les
organismes de réglementation transfrontalière sont également guidés par des normes
internationales pour effectuer leur travail et il est donc nécessaire, à la fois pour les douanes et
pour les organismes de réglementation transfrontalière, d’acquérir les connaissances pratiques de
leurs normes mutuelles pour parvenir à une approche commune qui renforce la GCF.

La liste suivante de normes n’est pas exhaustive mais donne un aperçu de la diversité et,
également, des domaines de convergence entre les douanes et les organismes de réglementation
transfrontalière dans le but de promouvoir une meilleure compréhension entre les organismes.

6.2. Les normes de la Convention internationale pour la protection des végétaux (CIPV)

La Convention internationale pour la protection des végétaux (CIPV) est un accord international
sur la santé des végétaux, qui a été établi en 1952. Elle vise à protéger les plantes cultivées et
sauvages en prévenant l’introduction et la dissémination d’organismes nuisibles, tout en
minimisant l’interférence avec le mouvement international des marchandises et des personnes. Au
mois de juillet 2014, la Convention comptait 181 parties contractantes et la CIPV est l'une des
principales organisations de normalisation SPS (sanitaire & phytosanitaire) reconnues par
l'Organisation mondiale du commerce.

Le Secrétariat de la CIPV est responsable de coordonner les activités de base dans le cadre du
programme de travail de la Convention. Le fonctionnement du Secrétariat est assuré par
l’Organisation pour l’alimentation et l’agriculture des Nations Unies (FAO).

L’accord de 1952 a ensuite été révisé en 1979, et les amendements ont pris effet en 1991. La
Convention révisée inclut les principales caractéristiques suivantes :

- Accent sur la coopération et l’échange d’informations ;

- Promotion de l’harmonisation des mesures phytosanitaires en les basant sur les normes
internationales ;

- Apport du cadre de création de la Commission des mesures phytosanitaires (CMP) – organe

directeur de la CIPV, qui développe et encourage l’utilisation des Normes internationales
pour les mesures phytosanitaires (NIMP) ;

- Création du Secrétariat de la CIPV et procédures de définition des normes ;

44
- Alignement de la Convention sur l’Accord sur l’application des mesures sanitaires et
phytosanitaires de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) ;

- Responsabilités des parties contractantes pour promouvoir l’octroi d’une assistance

technique aux autres parties ;

- Introduction de pratiques modernes de protection des plantes, telles que l’analyse des
risques que représentent les organismes nuisibles pour appuyer les mesures phytosanitaires,
la désignation d’aires libres d’organismes nuisibles et la sécurité phytosanitaire des
exportations.

6.2.1. Les Principes phytosanitaires pour la protection des végétaux et l’application de

mesures phytosanitaires dans le cadre du commerce international

Les « Principes phytosanitaires pour la protection des végétaux et l’application de mesures

phytosanitaires dans le cadre du commerce international » sont un ensemble de normes décrivant
les principes phytosanitaires pour la protection des végétaux. Il s’agit des principes liés à la
protection des végétaux (y compris les plantes cultivées et non cultivées/non gérées, la flore
sauvage et les plantes aquatiques), à l’application des mesures phytosanitaires aux mouvements
internationaux de personnes, de marchandises et de moyens de transport, ainsi que des principes
inhérents aux objectifs de la CIPV.

Les 11 principes de base énoncés dans la norme sont les suivants :

(i) Souveraineté : les parties contractantes ont le pouvoir souverain, conformément aux
accords internationaux en vigueur, de prendre et d’appliquer des mesures phytosanitaires
pour protéger la santé des végétaux sur leur territoire et de déterminer leur niveau de
protection approprié pour la santé des végétaux.

(ii) Nécessité : les parties contractantes peuvent uniquement appliquer des mesures
phytosanitaires lorsque ces mesures sont nécessaires pour prévenir l’introduction et/ou la
dissémination des organismes de quarantaine, ou pour limiter l’impact économique des
organismes réglementés non de quarantaine.

(iii) Gestion des risques : les parties contractantes doivent appliquer des mesures
phytosanitaires sur la base d’une politique de gestion des risques, en reconnaissant que le
risque de dissémination et d’introduction d’organismes nuisibles existe toujours lorsque des
végétaux, produits végétaux et autres articles réglementés sont importés, et en instituant les
mesures adaptées aux risques encourus.

(iv) Impact minimal : les parties contractantes doivent appliquer des mesures phytosanitaires
ayant un impact minimal, consistant uniquement en des mesures qui représentent les
mesures les moins restrictives possibles et qui entravent au minimum les mouvements
internationaux de moyens de transport, de marchandises et de personnes.

(v) Transparence : les parties contractantes mettront les informations pertinentes à la

disposition des autres parties contractantes, conformément aux dispositions de la CIPV.

45.
(vi) Harmonisation : Les parties contractantes doivent coopérer à l’élaboration de normes
harmonisées pour les mesures phytosanitaires.

(vii) Non-discrimination : les parties contractantes doivent, conformément à la CIPV, appliquer

les mesures phytosanitaires sans discrimination entre les autres parties contractantes si les
parties contractantes peuvent démontrer qu’elles ont la même situation phytosanitaire et
qu’elles appliquent des mesures phytosanitaires identiques ou équivalentes.

(viii) Justification technique : les parties contractantes justifieront techniquement les mesures
phytosanitaires sur la base des conclusions d’une analyse appropriée du risque
phytosanitaire ou, le cas échéant, d’autres examens ou évaluations comparables des
données scientifiques disponibles.

(ix) Coopération : les parties contractantes doivent coopérer les unes avec les autres à la
réalisation des objectifs de la CIPV.

(x) Équivalence des mesures phytosanitaires : les parties contractantes importatrices doivent
reconnaître les mesures phytosanitaires proposées par des parties contractantes
exportatrices comme équivalentes lorsqu’il est démontré que ces mesures permettent
d’obtenir le niveau de protection approprié défini par la partie contractante importatrice.

(xi) Modification : les modifications des mesures phytosanitaires doivent être déterminées sur la
base d’une analyse du risque phytosanitaire nouvelle ou mise à jour, ou d’informations
scientifiques pertinentes. Les parties contractantes ne doivent pas modifier arbitrairement les
mesures phytosanitaires.

6.3. Normes de l’Organisation mondiale de la santé animale (OIE)

L’Organisation mondiale de la santé animale a été créée en 1924 et était connue sous le nom de
l’« Office international des épizooties » jusqu’en 2003, lors de l’adoption de son nom actuel,
l’Organisation mondiale de la santé animale, mais cette organisation a gardé son acronyme
historique d’OIE. Elle constitue l’organisation intergouvernementale chargée d’améliorer la santé
animale dans le monde. En 2013, l’OIE comptait 178 pays Membres.

Le siège mondial de l’organisation est situé à Paris et est placé sous la responsabilité d’un
Directeur général élu par l’Assemblée mondiale des Délégués, désignés par les gouvernements de
tous les pays Membres.

L’organisation sert d’organe de coordination pour recevoir le rapport sur la situation des maladies
des animaux de la part de ses pays Membres et diffuse les informations auprès des autres pays
pour que des mesures préventives puissent être prises. Elle recueille et analyse également les
dernières informations scientifiques sur le contrôle des maladies des animaux et met ces
informations à la disposition de ses membres pour améliorer les méthodes utilisées pour contrôler
et éradiquer les maladies des animaux.

46.
L’OIE élabore également des normes pour le commerce international des animaux et les produits
des animaux, qui permettent à ses membres de se protéger contre l’introduction de maladies
animales et d’agents pathogènes, sans créer de barrières sanitaires injustifiées.

6.3.1. Le Code sanitaire pour les animaux terrestres et le Code sanitaire pour les animaux
aquatiques

L’OIE représente l’organisation de référence de l’OMC pour les normes relatives à la santé des
animaux et aux zoonoses (maladies transmissibles à l’homme). L’OIE publie 2 codes (terrestre et
aquatique) et 2 manuels (terrestre et aquatique) comme références principales pour les membres
de l’OMC. Le Code sanitaire pour les animaux terrestres et le Code sanitaire pour les animaux
aquatiques visent respectivement à assurer la sécurité sanitaire du commerce international des
animaux terrestres et des animaux aquatiques et de leurs produits.

Le Code sanitaire pour les animaux terrestres a été publié pour la première fois en 1968, et le
Code sanitaire pour les animaux aquatiques a été rendu public en 1995. Les codes traitaient
traditionnellement de la santé animale et des zoonoses. Au cours des dernières années, leur
champ d’application s’est élargi pour couvrir le bien-être animal et la sécurité sanitaire des
aliments issus de la production animale.

Le Code sanitaire et le Code aquatique renferment des recommandations scientifiques pour

signaler, empêcher et contrôler les maladies, et pour assurer la sûreté des échanges
internationaux en ce qui concerne les animaux terrestres (mammifères, oiseaux, et abeilles), les
animaux aquatiques (amphibiens, poissons, crustacés, et mollusques) et leurs produits dérivés.
Les Codes fournissent des informations détaillées sur les mesures sanitaires, y compris les
zoonoses, qui doivent être utilisées par les services vétérinaires et d’autres autorités compétentes
des pays importateurs et exportateurs. Appliquées de manière correcte, ces mesures empêchent
d’introduire et de disséminer, par le biais des animaux et de leurs produits dérivés, des agents
pathogènes pour les animaux et/ou les êtres humains.

D’autres normes, telles que le Manuel des tests de diagnostic et des vaccins pour les animaux
terrestres et le Manuel des tests de diagnostic pour les animaux aquatiques, fournissent une
approche harmonisée pour le diagnostic des maladies, en décrivant les techniques de diagnostic
de laboratoire convenues au niveau international.

Le Manuel terrestre et le Manuel aquatique renferment les normes internationales de l’OIE sur la
gestion de la qualité pour la réalisation des tests de laboratoire, les principes de validation et le
contrôle de la qualité des tests de diagnostic, et les méthodes à utiliser pour effectuer les tests de
diagnostic liés à des maladies spécifiques, dont les tests officiels énumérés dans les Codes
terrestre et Aquatique. Le Manuel terrestre fournit également des lignes directrices génériques et
spécifiques sur la qualité des vaccins. En plus du Manuel, l’OIE publie une liste de normes
approuvées relatives aux sérums (réactifs) produite par les Laboratoires de référence de l’OIE,
valide et certifie les tests de diagnostic disponibles dans le commerce et publie une liste de tests
certifiés comme étant « adaptés à l’usage prévu » dans le Registre des tests de diagnostic de
l’OIE. L’évaluation des outils de diagnostic pour les animaux terrestres est effectuée sous les
auspices de la Commission des normes biologiques de l’OIE (Commission des laboratoires). Pour
les animaux aquatiques, l’évaluation des outils de diagnostic relève de la responsabilité de la
Commission des normes sanitaires pour les animaux aquatiques (Commission des animaux
aquatiques).

47.
6.4. Normes de la Commission du Codex Alimentarius

Tandis que les efforts destinés à améliorer la sécurité sanitaire des aliments et à réaliser une plus
grande harmonisation internationale ont précédé la formation de l’organisation, ces efforts ont fait
un énorme bond en avant lorsque la Commission du Codex Alimentarius a été créée en 1961, lors
de la onzième session de la Conférence de l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et
l’agriculture (FAO). L’implication subséquente de l’Organisation mondiale de la santé a conduit à
l’approbation de la création du Programme mixte FAO/OMS sur les normes alimentaires, instituant
la Commission du Codex Alimentarius en tant qu’organe principal, et a ouvert la voie à la première
session de la commission qui s’est tenue à Rome en octobre 19631.

Depuis, les normes alimentaires, les directives et le code de pratiques internationaux du Codex
Alimentarius contribuent à la sécurité, à la qualité et aux pratiques loyales du commerce
international des denrées alimentaires et ils renforcent l’assurance de la sécurité sanitaire des
aliments auprès des consommateurs. La Commission du Codex Alimentarius compte actuellement
186 membres et 224 observateurs.

Parmi les questions importantes que le Codex examine, l’on peut citer la biotechnologie, les
pesticides et les additifs et contaminants dans les aliments. Même si les recommandations ne sont
pas contraignantes pour les États Membres, les normes du Codex servent souvent à élaborer les
législations nationales. Des références aux normes du Codex relatives à la sécurité sanitaire des
aliments sont également faites dans l’Accord de l’OMC sur les mesures sanitaires et
phytosanitaires (Accord SPS).

6.4.1. Publications du Codex Alimentarius

Le travail du Codex Alimentarius est publié sous la forme d’un ensemble de normes, de codes de
pratiques, de directives et de recommandations. Ceux-ci comprennent :

- Les normes portant sur des denrées spécifiques (p. ex. norme pour les fraises en
conserve, norme pour les crevettes en conserve, norme pour les choux fleurs surgelés) ;

- Les normes générales du Codex qui s’appliquent à toutes les normes portant sur des
denrées spécifiques (p. ex. normes générales du Codex pour les additifs alimentaires,
contaminants et toxines ; norme générale du Codex pour l’étiquetage des denrées alimentaires
préemballées ; méthodes Codex d’analyse et d’échantillonnage) ;

- Le Code de pratique du Codex qui traite des bonnes pratiques en matière d’hygiène, de
production, de traitement, de fabrication, de transport et d’entreposage des denrées
alimentaires individuelles ou groupes de denrées alimentaires, qui sont essentielles pour
assurer que les denrées alimentaires soient sûres et propres à la consommation ;

- Les Directives du Codex qui énoncent la politique et les directives dans les domaines clés
pour interpréter les principes essentiels et les dispositions des Normes générales du Codex.
Les directives d’interprétation du Codex englobent celles sur l’étiquetage des denrées
1 Randell, Alan, Codex Alimentarius: how it all began, http://www.fao.org/docrep/v7700t/v7700t09.htm

48.
 alimentaires, particulièrement la réglementation des mentions qui figurent sur les étiquettes. Ce
groupe comprend des directives concernant les mentions sur la nutrition et la santé ; les
conditions de production, de commercialisation et d’étiquetage des denrées alimentaires
organiques ; et les denrées alimentaires indiquées comme étant « halal ». Il existe plusieurs
directives qui interprètent les dispositions des Principes du Codex pour l’inspection et la
certification de l’importation et de l’exportation des denrées alimentaires, et des directives sur
la conduite des évaluations en matière de sécurité sanitaire des aliments dérivés de végétaux
et de micro-organismes à ADN recombiné.

6.5. L’accord de l’OMC sur l’application des mesures sanitaires et phytosanitaires (SPS)

Le Secrétariat de la Convention internationale pour la protection des végétaux, l’Organisation

mondiale de la santé animale et la Commission du Codex Alimentarius sont reconnus comme
étant des organisations de normalisation en vertu de l’Accord de l’OMC sur l’application des
mesures SPS. En l’occurrence, aux fins de l’article 3 de l’Accord, « les normes, directives, et
recommandations internationales » désignent :

(i) Pour la sécurité sanitaire des aliments, les normes, directives et recommandations définies par
la Commission du Codex Alimentarius ;

(ii) Pour la santé animale et les zoonoses, les normes, directives et recommandations élaborées
sous les auspices de l’Organisation mondiale de la santé animale ;

(iii) Pour la santé des végétaux, les normes, directives et recommandations internationales
élaborées sous les auspices du Secrétariat de la Convention internationale pour la
protection des végétaux.

L’Accord sur l’application des mesures sanitaires et phytosanitaires (SPS) est entré en vigueur le
1er janvier 1995. Cet Accord énonce les règles fondamentales des normes relatives à la sécurité
sanitaire des aliments et à la santé des animaux et des végétaux. Il permet aux pays d’établir
leurs propres normes mais il impose également la primauté de la science en tant que base des
réglementations SPS et exige que lesdites mesures soient appliquées objectivement de manière
non discriminatoire et uniquement si nécessaire pour protéger la vie ou la santé des êtres
humains, des animaux ou des végétaux.

Les pays Membres de l’OMC sont encouragés à utiliser les normes, directives et
recommandations internationales définies par la CIPV, l’OIE, et le Codex, ou des mesures qui
aboutissent à des normes plus rigoureuses en cas de justification scientifique. L’Accord permet
tout de même aux pays d’utiliser des normes et des méthodes différentes pour inspecter les
produits et les pays peuvent décider de normes plus rigoureuses sur la base d’une évaluation
appropriée des risques, pour autant que cette approche soit cohérente et non arbitraire.

6.6. Points communs entre les normes et les outils des douanes et des organismes de
réglementation aux frontières

49.
La multiplicité des organismes présents aux frontières est une réalité inhérente aux opérations
modernes se déroulant aux frontières et les autorités SPS représentent quelques-uns des
principaux organismes avec lesquels les douanes collaborent régulièrement ; comme le résumé ci-
dessus l’indique, le travail des organismes SPS est également guidé par des normes
internationales basées sur les principes d’équité, d’objectivité, d’harmonisation et de transparence.
Il est donc indispensable de comprendre les points de convergence entre ces normes
internationales et les douanes pour atteindre des niveaux de coordination plus élevés dans le
cadre des procédures menées aux frontières.

Bien que, de prime abord, il ne semble pas que le travail des douanes ait de nombreux points
communs avec les organismes dédiés à l’agriculture, à la santé animale et aux bonnes pratiques
en matière de sécurité, un examen plus approfondi des normes et du travail de ces organismes
révèle les similarités suivantes.

6.6.1. Facilitation des échanges

L’Accord SPS de l’OMC stipule que « lorsqu’ils détermineront le niveau approprié de protection
sanitaire ou phytosanitaire, les Membres devraient tenir compte de l’objectif qui consiste à réduire
au minimum les effets négatifs sur le commerce ». Les réglementations SPS ne sont pas
uniquement destinées à empêcher que les organismes nuisibles, les maladies et les produits
dangereux ne franchissent pas la frontière mais elles visent également à assurer la fluidité des flux
commerciaux liés aux produits animaux, agricoles et alimentaires. Un manquement aux
réglementations SPS peut entraîner la dissémination d’organismes nuisibles agricoles qui peuvent
dévaster les fermes, la dissémination de maladies d’animaux qui rend le bétail impropre à la
consommation, la dissémination de maladies qui mettent en danger la santé humaine et la
distribution d’aliments altérés affectant de manière négative la santé humaine.

Ces incidents peuvent gravement nuire à l’économie d’un pays, détruire les moyens de
subsistance des producteurs de denrées alimentaires et perturber le commerce. Cependant, ces
contrôles peuvent être rendus efficaces et possibles, non pas grâce à des réglementations
excessives, mais par le biais de réglementations harmonisées et mesurées, sur la base de normes
internationales et de preuves scientifiques.

6.7. Gestion des risques dans le cadre de la gestion coordonnée des frontières

Le recours à la gestion des risques dans le cadre des activités transfrontalières n’est pas
l’apanage exclusif des douanes. La gestion des risques est également déployée dans de
nombreux domaines fonctionnels des mesures SPS. Cependant, les douanes et les organismes
de réglementation transfrontalière n’envisagent pas toujours le risque de la même manière ; il est
donc indispensable que les douanes et les organismes de réglementation s’entendent sur les
applications de la gestion des risques avant de pouvoir renforcer leur collaboration.

6.7.1. Cadre de la CIPV pour l’Analyse du risque phytosanitaire

50.
Le Cadre de la CIPV pour l’Analyse du risque phytosanitaire (ARP) est une norme qui décrit les 3
étapes de l’analyse phytosanitaire aux fins d’évaluer les preuves scientifiques pour déterminer si
un organisme est un organisme nuisible, la probabilité d’introduction et de dissémination de
l’organisme nuisible, et l’éventuel impact économique dans un domaine défini, si l’organisme
nuisible était introduit en le laissant se disséminer. Cette analyse fournit ensuite la logique des
mesures phytosanitaires appropriées pour la zone ARP spécifiée.

Les 3 étapes de l’ARP sont les suivantes :

- Étape 1 : mise en route – identification des organismes et des voies par lesquelles
l’organisme nuisible pourrait être introduit (c.-à-d. les filières) ;

- Étape 2 : analyse du risque phytosanitaire – catégorisation de l’organisme nuisible visant à

déterminer si un organisme nuisible présente les caractéristiques de l’organisme, évaluation
de l’introduction et de la dissémination de l’organisme nuisible, évaluation de l’incidence
économique, et conclusion récapitulant le risque phytosanitaire global sur la base des
résultats de l’évaluation ;

- Étape 3 : gestion du risque phytosanitaire – identification des mesures phytosanitaires

permettant de ramener le risque à un niveau acceptable.

Le Cadre de la CIPV traite également des aspects communs à toutes les étapes de l’ARP, tels
que :

- la reconnaissance de l’incertitude comme étant inhérente au risque, et le besoin de

documenter, de communiquer, et d’avoir recours à un jugement d’experts pour atténuer
l’incertitude. La présence d’incertitude peut également requérir une surveillance
supplémentaire, pour que les décisions puissent être réévaluées, le cas échéant ;

- la nécessité de recueillir des informations tout au long du processus par le biais de

publications scientifiques et d’informations techniques, et de traiter les lacunes dans
l’information qui sont identifiées au cours du processus de collecte d’informations ;

- le besoin de documentation pour renforcer la transparence, afin que la justification technique

des exigences phytosanitaires puisse être mise à la disposition des autres parties
contractantes, sur demande ;

- un processus de communication de risque interactif pour permettre l’échange d’informations

entre les Organisations nationales de protection des végétaux et les parties prenantes, pour
sensibiliser et avoir une compréhension commune du risque phytosanitaire dans le but
d’élaborer des politiques réglementaires crédibles et cohérentes pour traiter les risques
phytosanitaires ;

- assurer la cohérence de la conduite des ARP pour faciliter les principes de non-discrimination
et de transparence ; la cohérence est également importante pour mieux connaître le

51.
 processus de l’ARP, accroître l’efficacité de la réalisation des ARP et améliorer la
comparabilité entre les ARP en matière de produits ou d’organismes nuisibles similaires ;

- éviter les retards inutiles, particulièrement lorsque d’autres parties contractantes sont
directement affectées par les ARP en cours.

6.7.2. Analyse de risque de l’OIE

Le Code sanitaire pour les animaux terrestres et le Code sanitaire pour les animaux aquatiques de
l’OIE renferment tous deux le même chapitre sur la gestion des risques. Le principal objectif de
l’OIE est de fournir aux pays importateurs une méthode objective et justifiable pour évaluer les
risques de maladie liés à l’importation d’animaux, de produits d’origine animale, de matériel
génétique animal, d’aliments destinés aux animaux, de produits biologiques et de matériel
pathologique.

Les 4 volets de l’analyse de risque de l’OIE sont les suivants :

- Identification du danger : processus d’identification des agents pathogènes qui seraient

susceptibles de produire des effets indésirables à l’occasion de l’importation d’une
marchandise ;

- Appréciation du risque : évaluation quantitative ou qualitative des risques associés à un

danger ;

- Gestion du risque : évaluation de l’estimation du risque et évaluation et mise en œuvre des

options permettant de réduire le risque associé à une importation à un niveau acceptable ;

- Communication relative au risque : processus consistant à fournir des informations sur les
dangers et les risques recueillis auprès des éventuelles parties impliquées et intéressées au
cours de l’analyse du risque, et à fournir des informations sur les mesures de gestion des
risques aux décideurs et aux parties intéressées du pays importateur et du pays exportateur.

Dans le cadre du contrôle des maladies des animaux, la gestion des risques est essentiellement
considérée comme étant le processus qui consiste à choisir et à mettre en œuvre les mesures
destinées à atteindre le niveau de protection approprié du pays, tout en s’assurant de minimiser
les effets négatifs sur le commerce. L’objectif est de gérer le risque de manière appropriée pour
s’assurer d’atteindre un équilibre entre le souhait du pays de minimiser la vraisemblance ou la
fréquence des incursions de maladies et leurs conséquences, et le souhait du pays d’importer des
marchandises et de remplir ses obligations en vertu des accords commerciaux internationaux.

6.7.3. Principes de travail du Codex Alimentarius pour l’analyse des risques en matière de
sécurité sanitaire des aliments destinés à être appliqués par les gouvernements

52.
Les Principes de travail du Codex Alimentarius pour l’analyse des risques en matière de sécurité
sanitaire des aliments destinés à être appliqués par les gouvernements visent à fournir des
directives aux gouvernements nationaux pour évaluer, gérer et communiquer les risques liés aux
aliments pour la santé humaine. Les Principes de travail identifient 3 volets distincts mais
intimement liés de l’analyse des risques :

- Appréciation du risque : processus fondé sur des données scientifiques consistant en i)

l’identification des dangers, ii) la caractérisation des dangers, iii) l’évaluation de l’exposition et
iv) la caractérisation des risques ;

- Gestion des risques : processus, distinct de l’évaluation des risques, consistant à soupeser
les alternatives politiques avec toutes les parties intéressées, en prenant en compte
l’évaluation des risques et d’autres facteurs pertinents au regard de la protection de la santé
des consommateurs et de la promotion de pratiques commerciales équitables et, si
nécessaire, en choisissant les options appropriées en matière de prévention et de contrôle ;

- Communication relative au risque : échange d’informations et d’opinions interactif tout au long

du processus d’analyse des risques concernant les dangers et les risques, les facteurs liés
aux risques et les perceptions des risques, entre les évaluateurs des risques, les
gestionnaires des risques, les consommateurs, l’industrie, la communauté universitaire et
autres parties intéressées, y compris l’explication des constatations de l’évaluation des
risques et le fondement des décisions en matière de gestion des risques.

Au cours de la phase de l’évaluation des risques, l’identification des dangers désigne

l’identification des agents biologiques, chimiques et physiques capables de causer des effets
indésirables sur la santé qui peuvent être présents dans un produit alimentaire ou un groupe de
produits alimentaires particulier. Une fois définie, la phase de la caractérisation des dangers fournit
une évaluation qualitative et quantitative de la nature des effets indésirables de ces dangers sur la
santé.

Cette évaluation est davantage détaillée en menant une évaluation de l’exposition, au cours de
laquelle l’évaluation qualitative et/ou quantitative de l’absorption vraisemblable du danger est
identifiée et, finalement, en effectuant la caractérisation du risque, au cours de laquelle l’estimation
qualitative et/ou quantitative est définie, y compris les incertitudes connexes de la probabilité
d’occurrence et de la sévérité des effets connus ou potentiels sur la santé dans une population
donnée sur la base des phases antérieures.

Les Principes de travail traitent également des sujets suivants auxquels les pays doivent être
attentifs dans le cadre de la conduite de la gestion des risques :

- Transparence, cohérence et exhaustivité : la gestion des risques doit être transparente,

cohérente, et entièrement documentée. Les décisions relatives à la gestion des risques
doivent être documentées, pour faciliter une plus vaste compréhension du processus de
gestion des risques par toutes les parties intéressées. Le principal objectif des mesures
sanitaires prises doit consister à protéger la santé des consommateurs. Il convient d’éviter
d’introduire des différences injustifiées dans les mesures choisies pour traiter des risques

53.
 similaires liés à des situations différentes. La gestion des risques doit également prendre en
compte l’ensemble des facteurs pertinents, y compris les pratiques en matière de production,
d’entreposage et de manutention utilisées tout au long de la chaîne alimentaire, les méthodes
d’analyse, l’échantillonnage et l’inspection, la faisabilité en matière de mise en application et
de conformité, et la prévalence d’effets indésirables spécifiques sur la santé ;

- Démarche structurée et processus décisionnel basé sur le risque : la gestion des risques doit
suivre une approche structurée qui englobe les activités préliminaires de la gestion des
risques, l’évaluation des options, la mise en œuvre, la surveillance et l’examen des décisions
prises. L’évaluation des risques et la gestion des risques doivent être des domaines
fonctionnels distincts autant que possible, pour assurer l’intégrité scientifique et pour éviter la
confusion et les conflits d’intérêts entre les évaluateurs des risques et les gestionnaires des
risques. Les décisions prises doivent également être basées sur la gestion des risques et être
à la mesure du risque évalué. La gestion des risques doit également prendre en compte les
conséquences économiques et la faisabilité des options de cette gestion ;

- Gestion des incertitudes : l’évaluation des risques et la gestion des risques concernant les
dangers liés aux denrées alimentaires pour la santé humaine comportent des incertitudes. Le
degré d’incertitude et de variabilité des informations scientifiques doit être pris en compte de
manière explicite dans le cadre de l’analyse des risques. Les hypothèses utilisées pour les
options envisagées dans le cadre de l’évaluation des risques et de la gestion des risques
doivent refléter le degré d’incertitude et les caractéristiques du danger ;

- Coopération entre les gouvernements et les organisations internationales : les pays doivent
prendre en compte les lignes directrices et les informations pertinentes obtenues à partir des
activités relatives à l’analyse des risques concernant la protection de la santé humaine
effectuées par Codex, la FAO (Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et
l’agriculture), l’OMS (Organisation mondiale de la Santé) et autres organisations
intergouvernementales internationales pertinentes, y compris l’OIE et la CIPV. Les pays
doivent également partager leurs informations et expériences sur l’analyse des risques avec
les organisations internationales pertinentes et d’autres gouvernements nationaux pour
promouvoir et faciliter une application plus vaste et, le cas échéant, plus cohérente de
l’analyse des risques.

6.7.4. Synthèse des exigences des organismes de réglementation des flux transfrontaliers
auprès des douanes en matière de gestion des risques

Comme indiqué dans les paragraphes précédents, bien que la conduite fondamentale de la
gestion des risques et les résultats souhaités soient communs aux douanes et aux organismes de
réglementation transfrontalière, il existe également des différences notables.

L’une des différences les plus évidentes est l’utilisation des méthodes et données scientifiques
pour gérer les risques, ce qui est est naturel, compte tenu de la nature des contrôles SPS : la
dissémination des organismes nuisibles et des maladies, et l’éventuelle contamination des produits
alimentaires, doivent être fondées sur des preuves scientifiques et comprises de manière

54.
rigoureuse en des termes scientifiques pour assurer l’efficacité du processus décisionnel basé sur
les risques.

Cependant, en dehors de cette différence essentielle dans les sources d’informations utilisées, les
défis de l’utilisation de la gestion des risques pour le contrôle aux frontières par les autorités SPS
sont peu différents de ceux des administrations douanières : gestion des incertitudes, manque
d’informations objectives, défis en matière de lien de cause à effet, difficultés pour dériver des
preuves quantitatives afin de déterminer la vraisemblance et l’impact, qualité imparfaite des
données entravant le processus décisionnel objectif, et besoin d’inciter à la participation, de
communiquer et d’encourager un processus interactif avec les parties prenantes pour affiner les
décisions basées sur le risque et maintenir leur pertinence.

Il est donc essentiel que les professionnels comprennent comment les diverses organismes de
réglementation transfrontalière exécutent le processus de gestion des risques afin qu’ils puissent
travailler de concert avec leurs homologues pour maximiser l’efficacité des vérifications dans leur
domaine respectif, dans la mesure du possible, pour enrichir la compréhension de leur
environnement opérationnel par le biais du savoir, de l’expérience et de l’expertise collectifs des
douanes et des organismes de réglementation transfrontalière, et pour développer un processus
GCF plus efficace.

55.
6.8 Instruments, normes et outils de l’Union postale universelle

Créée en 1874, l’Union postale universelle (UPU), dont le siège se trouve à Berne, capitale de la
Suisse, est la deuxième plus ancienne organisation internationale.

Avec ses 192 Pays-membres, l'UPU est le principal forum de coopération des acteurs du secteur
postal. L'UPU contribue à entretenir un véritable réseau postal universel offrant des produits et des
services modernes.

Ainsi, l’organisation remplit un rôle de conseil, de médiation et de liaison et fournit, s’il y a lieu,
l’assistance technique. Elle fixe les règles des échanges de courrier international et formule des
recommandations pour stimuler la croissance des volumes de la poste aux lettres, des colis et des
services financiers et pour améliorer la qualité du service offert aux clients.

La croissance du marché du commerce électronique signifie que toujours plus de colis et de petits
paquets sont échangés d’un pays à l’autre, ce qui rend une gestion transfrontalière et une
collaboration fluides entre les postes et les douanes plus indispensables que jamais.

Afin de faire en sorte que ces envois postaux atteignent leur destination finale intacts et sans
retard, l’UPU collabore activement avec ses partenaires de la chaîne logistique pour maintenir les
flux postaux en mouvement.

C’est, par exemple, le cas avec l’Organisation mondiale des douanes (OMD): le Comité de contact
«OMD–UPU» a été instauré en 1964 par le Congrès postal universel de Vienne comme moyen de
collaborer sur les questions relatives au dédouanement des envois postaux par les douanes. Ce
comité conjoint élabore des procédures et des publications pour faciliter le travail entre les
douanes et les postes aux niveaux national, régional et international. Les deux organisations
collaborent également sur des projets de renforcement des capacités communs en organisant des
ateliers de formation sur les questions douanières postales à l’intention des opérateurs postaux et
des administrations des douanes partout dans le monde.

6.8.1 Publications conjointes OMD–UPU sur les questions douanières postales

Ci-après sont reprises les publications conjointes OMD–UPU sur les questions douanières
postales:
o Les Directives conjointes OMD–UPU pour l’élaboration d’un protocole d’accord
(PDA) entre les douanes et la poste au niveau national: le document vise
essentiellement à fournir aux opérateurs postaux et aux autorités douanières des
orientations et des idées pour formaliser et renforcer leurs relations au niveau
national. Les Directives se divisent en trois sections. La première relève les
principes fondamentaux et les principales recommandations pour élaborer un PDA,
la deuxième comprend des informations détaillées pour compléter et mettre en
œuvre les directives et la troisième un exemple de PDA entre une administration
des douanes et un opérateur désigné.

o Guide conjoint OMD–UPU pour le dédouanement postal: ce guide est une source
d’information destiné au personnel des postes et des administrations douanières en
charge du dédouanement postal. Pour les postes, l’objectif est de permettre au
personnel de se familiariser avec les divers aspects du composant douanier de la
56
 chaîne logistique postale ainsi qu’avec les différents normes, instruments et outils
de l’OMD. Pour les administrations douanières, le guide permettra au personnel
responsable du dédouanement postal (travail en augmentation rapide pour les
administrations douanières) de se familiariser avec les processus postaux impliqués
dans l’échange international de courrier.

o Les Directives OMD–UPU sur l’échange de données électroniques préalables entre

opérateurs désignés et administrations des douanes. Ce document est une source
d’information initiale pour les postes et les administrations douanières travaillant en
collaboration pour pouvoir procéder à l’échange de données électroniques
préalables; il offre des conseils sur les moyens qu’elles peuvent utiliser pour
mobiliser le soutien de leurs organisations respectives en faveur de l’adoption de ce
projet de développement. Les directives comprennent (a) des informations de
soutien à la mise au point d’un argumentaire pour les opérateurs désignés et les
administrations douanières afin qu’ils puissent commencer à échanger des données
électroniques préalables; (b) des renseignements sur les outils, les normes et les
réglementations; (c) une démarche par étapes afin d’aider à la mise au point des
processus et des systèmes afférents; et (d) des éléments de réflexion importants à
prendre en considération pour ce type de projet ainsi que les enseignements tirés.

o Les Directives OMD–UPU sur la conformité en matière de saisie des données avec
les formules CN 22/CN 23: ce document explique les formules postales de
déclaration en douane et recense tous leurs éléments de données avec les attributs
des envois correspondants dans les normes de messagerie pour les données
électroniques préalables (ITMATT, CUSITM-CUSRSP). Il offre également des
orientations sur les possibilités de saisie «multicanal» des données afin de rendre
cette saisie plus efficace et propose des mesures pour améliorer la qualité des
données ainsi que leur conformité avec les formules CN 22/CN 23, avec quelques
exemples. Les formules CN 22 et CN 23 sont des formules de déclaration en
douane utilisées par les clients de la poste pour le dédouanement des envois
postaux soumis à un contrôle douanier. Les déclarations en douane de l’UPU ont
été élaborées en concertation avec l’OMD. Les modifications des formules font
également l’objet de discussions et d’un accord entre l’UPU et l’OMD.

6.8.2 Données électroniques préalables à l’UPU

L’article 08-002 du Règlement de la Convention de l’UPU détaille la mise en œuvre des

dispositions relatives à la fourniture de données électroniques préalables.

1. Les envois contenant des marchandises peuvent être soumis à des exigences spéciales
liées aux douanes et à la sûreté à l’importation concernant la fourniture de données
électroniques préalables, conformément à l’article 8.1 de la Convention. Les lettres, cartes
postales, imprimés (autres que des livres) ou envois de la poste aux lettres contenant de la
correspondance ou des envois pour les aveugles, non passibles de droits de douane sont
exemptés de ces exigences.

2. Chaque envoi pour lequel des données électroniques préalables sont fournies est
accompagné de la formule de déclaration en douane de l’UPU appropriée.

57.
3. Les données électroniques préalables nécessaires au respect de telles exigences
reproduisent, dans tous les cas, les données figurant sur la formule de déclaration en
douane de l’UPU appropriée.

4. Chaque envoi pour lequel des données électroniques préalables sont fournies porte un
identifiant d’envoi unique sous une forme lisible par l’homme et sous forme de code à barres,
conformément à la norme technique S10 de l’UPU. Tous les échanges de données
électroniques préalables réalisés à des fins douanières et de sûreté respectent la norme
technique M33 [ITMATT v1] de l’UPU et correspondent au contenu de la formule de
déclaration en douane de l’UPU.

1. L’utilisation des données électroniques préalables est faite d’une manière conforme aux
dispositions des Actes de l’Union applicables en matière de traitement des données
personnelles. Nonobstant ce qui précède, l’échange de ces données peut en outre être régi
par des accords ou des protocoles bilatéraux ou multilatéraux portant sur la protection des
données personnelles et sur d’autres aspects techniques relatifs aux échanges de données.

2. Certains envois peuvent être soumis à des mesures de sécurité supplémentaires

conformément aux procédures pertinentes adoptées par l’UPU, en concertation avec
d’autres acteurs concernés. De telles mesures peuvent inclure, entre autres, le suivi et/ou
l’interruption du transport d’envois individuels.

7. Afin de préserver la fluidité des échanges pour les envois susmentionnés, la mise en œuvre
des dispositions de cet article par les Pays-membres et les opérateurs désignés les appliquant
s’effectue d’une manière cohérente avec la capacité du réseau postal mondial et avec
l’infrastructure disponible à cette fin, en tenant compte de l’aptitude de tous les acteurs
intervenant dans la chaîne du transport postal international à respecter les exigences liées à la
fourniture des données électroniques préalables.

6.8.3 Principales normes de messages de données électroniques préalables et cadre de

messagerie EDI de l’UPU

La norme de message ITMATT (ITeM ATTribute) est le message EDI utilisé pour communiquer
des renseignements sur les attributs (ou caractéristiques) des envois postaux. Dans le contexte
douanier, il s’agit de la norme EDI utilisée par les opérateurs postaux désignés afin d’envoyer les
données de la déclaration en douane CN 22 ou CN 23 sous forme électronique à d’autres
opérateurs désignés.

Le modèle postal universel de l’UPU est le cadre de messagerie EDI élaboré par l’UPU afin de
répondre aux exigences liées aux renseignements préalables concernant le fret avant chargement
(RPCF-AC) préconisées par le Cadre de normes SAFE et qui impliquent la fourniture des données
électroniques préalables aux autorités douanières de destination. Il inclut huit flux de messages,
dont l’échange des données de la déclaration en douane et de transport, entre les principales
parties prenantes de la chaîne logistique postale mondiale, soit les postes d'origine et de
destination, la douane de destination et le transporteur aérien.

6.8.4 Norme conjointe OMD–UPU de message électronique CUSITM-CUSRSP

L’OMD et l’UPU ont élaboré conjointement une norme pour l’échange de données informatisé
(EDI) CUSITM (CUStoms ITeM)-CUSRSP (CUStoms ReSPonse) afin de sous-tendre l’échange
électronique de renseignements entre les postes et les administrations douanières nationales

58.
respectives. Les postes peuvent envoyer des déclarations en douane électroniques et recevoir
des messages de renvoi de la part de leurs homologues douaniers. CUSITM-CUSRSP est
conforme au Modèle de données de l’OMD version 3.

L’utilisation de la norme conjointe OMD–UPU pour le message électronique CUSITM-CUSRSP

évite de devoir créer des solutions informatiques plus personnalisées dans chaque pays. Les
données électroniques préalables (ITMATT v1 et PREDES) sur des dépêches postales,
transmises avant l’embarquement du courrier pour transport aérien et avant l’arrivée physique des
envois postaux, aident les douanes à assurer une réelle gestion des risques, permettent
d’économiser du temps et de réduire la charge de travail et facilitent une mainlevée et un
dédouanement efficaces des colis représentant un faible risque afin de dégager les ressources
nécessaires pour traiter les volumes croissants de paquets relevant du commerce électronique. Il
peut y avoir plusieurs CUSRSP pour une seule déclaration CUSITM. La douane peut passer outre
sa décision à n’importe quel moment jusqu’à l’arrivée physique de l’envoi.

6.8.5 Système de déclaration en douane de l’UPU

Le système de déclaration en douane (CDS), créé par le Centre de technologies postales de

l'UPU, aide à uniformiser le dédouanement en permettant aux postes et douanes participantes
d’échanger des données électroniques préalables de plusieurs manières.

Pour tous les paquets contenant des marchandises, le Règlement de la Convention de l’UPU
exige que les postes partagent les informations concernant l’expéditeur, le contenu et la valeur
avec les autorités douanières. Ces informations étaient auparavant transmises avec les colis
exclusivement par le biais d’un bulletin sur support papier, mais le CDS permet à présent aux
postes de partager ces renseignements à travers des messages normalisés via EDI avant que le
colis ne soit expédié. Ces informations préalables peuvent aider les douanes à réduire leurs
propres délais de traitement.

Le CDS permet également aux administrations douanières d’envoyer des messages EDI aux
postes. Par exemple, les douanes peuvent utiliser cette plate-forme pour informer les postes du
rejet d'un colis durant le processus de contrôle. Cette information permet, à son tour, aux postes
de mieux suivre le cheminement des paquets tout au long de la chaîne logistique.
Le CDS peut à présent être mis en interface avec le système SYDONIA World, mis au point par la
Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement (CNUCED), au moyen de la
norme conjointe OMD–UPU de messagerie CUSITM-CUSRSP.

6.8.6 Autres instruments clés de l’UPU

Le Recueil des questions douanières de l’UPU est une publication évolutive en ligne qui contient
les procédures douanières postales publiques ventilées par pays afin que les postes d’origine
puissent informer leurs clients des exigences concernant l’expédition d’envois postaux, mais aussi
pour faciliter le processus de dédouanement postal à destination. Le recueil contient les sections
suivantes:
a) Traitement des droits de douane et des taxes postales à l’importation.
b) Distribution des envois passibles de taxes/de droits de douane.
c) Autres organismes responsables du dédouanement des envois postaux.
d) Questions relatives aux déclarations en douane.

59.
e) Informations diverses.

La Liste de l’UPU des objets interdits ou admis conditionnellement est un répertoire en ligne
hébergé sur la plate-forme du CDS, où sont reprises les restrictions et interdictions concernant les
flux postaux internationaux par pays. La Convention postale universelle établit les règles
s’appliquant aux envois de la poste aux lettres et aux colis postaux échangés entre tous les Pays-
membres de l’UPU. L’article 19 de la Convention contient une liste détaillée des envois qui ne sont
pas admis dans le flux postal international. Les articles VIII et IX du Protocole final de la
Convention de l’UPU comprennent une liste des dispositions et des réserves émanant des Pays-
membres de l’UPU en rapport avec l’article 19. Le répertoire en ligne permet aux opérateurs dési-
gnés des Pays-membres de l’UPU de fournir des renseignements sur les restrictions et
interdictions supplémentaires spécifiques à divers pays, en coordination avec leurs administrations
douanières respectives.

60.
6.9 Normes de la Convention de Bâle sur le contrôle des mouvements transfrontières
de déchets dangereux et de leur élimination

Des incidents dramatiques impliquant des navires de pays développés éliminant leurs
déchets dangereux dans des pays en développement ne disposant pas de la capacité à les
gérer d’une manière écologiquement rationnelle ont mis en avant la nécessité d’une
coopération au niveau mondial afin de prévenir et de combattre ce type d’activité. Ces
incidents ont donné le coup d’envoi des négociations qui ont abouti à l’adoption de la
Convention de Bâle sur le contrôle des mouvements transfrontières de déchets dangereux
et de leur élimination. La Convention a été adoptée le 22 mars 1989 par la Conférence de
Plénipotentiaires à Bâle, en Suisse, et est entrée en vigueur en 1992. Depuis juillet 2021, la
Convention réunit 188 Parties, la rendant presque universelle du point de vue géographique.
L’objectif global de la Convention de Bâle est de protéger la santé humaine et
l’environnement contre les effets néfastes pouvant résulter de la production et de la gestion
des déchets dangereux et autres déchets.
Les dispositions de la Convention sont articulées autour de trois piliers :
1. Contrôle des mouvements transfrontières de déchets dangereux et d’autres déchets
2. Promotion d’une gestion écologiquement rationnelle des déchets dangereux et
d’autres déchets
3. Prévention et réduction au minimum de la production de déchets dangereux et
d’autres déchets
La douane et les organismes de réglementation des flux transfrontaliers (ORFT) se
concentrent sur les mouvements transfrontières des déchets dangereux et d’autres déchets.

6.9.1. Principes applicables au commerce des déchets

La Convention de Bâle réglemente les mouvements transfrontières de déchets dangereux et

d’autres déchets par l’application de la procédure de consentement préalable en
connaissance de cause (PIC). Les déchets couverts par la Convention de Bâle sont repris
dans les Annexes à ladite Convention et sont subdivisés en déchets dangereux et autres
déchets.
Déchets dangereux :

- les catégories de déchets repris à l’Annexe I sous les codes Y1 à Y45 (par exemple,
les déchets cliniques ou les substances et articles contaminés par des diphényles
polychlorés) ;
- les déchets figurant dans la Liste A de l’Annexe VIII, subdivisés en quatre catégories
principales, avec les codes allant de A1010 à A4160 (par exemple, les déchets
d’amiante et les piles usagées) ;
- les déchets définis ou considérés comme dangereux par la législation nationale des
Parties à la Convention de Bâle (article 1 b)).

Les autres déchets couvrent les catégories de déchets demandant un examen spécial et
sont énumérés à l’Annexe II de la Convention de Bâle. L’Annexe II contient actuellement les
trois codes et catégories de déchets suivants :

- déchets ménagers collectés (Y46) ;

- résidus provenant de l’incinération des déchets ménagers (Y47) ;

61
 - mélanges de déchets plastiques2 (Y48).

La procédure de consentement préalable en connaissance de cause3 constitue le cœur du

système de contrôle des déchets couverts par la Convention de Bâle. Celle-ci requiert
qu’avant tout mouvement transfrontière de déchets couverts par la Convention de Bâle, les
autorités des pays d’importation et de transit prévus soient informées du ou des
mouvements envisagés. Cela permet aux autorités compétentes, telles que les autorités
environnementales, la douane et les ORFT, de contrôler que les mouvements de déchets
dangereux et autres déchets sont conformes à la Convention de Bâle et de s’assurer que
l’élimination des déchets se fait conformément aux exigences nationales relatives aux
activités de gestion des déchets. Le mouvement transfrontière ne peut être déclenché
qu’une fois que toutes les autorités compétentes à cet effet ont donné leur consentement.

La procédure de consentement préalable en connaissance de cause en 9 étapes (voir

graphique 1) :
1. Contrat : l’exportateur ou producteur des déchets et l’éliminateur proposé concluent un contrat
spécifiant que les déchets seront éliminés selon des méthodes écologiquement rationnelles.
2. Notification : l’exportateur ou producteur informe l’autorité compétente du pays ou de l’État à partir
duquel les déchets du mouvement proposé doivent être exportés. Le pays ou l’État d’exportation
transmet les notifications. Le pays ou l’État d’exportation transmet ensuite une notification, ou exige
du producteur ou de l’exportateur qu’il le fasse, au pays ou à l’État d’importation (et, le cas échéant,
au ou aux pays ou États de transit) concernant le mouvement proposé de déchets dangereux ou
d’autres déchets au moyen d’un document de notification.
4. Réponse de l’autorité compétente : l’autorité compétente du pays ou de l’État d’importation doit
envoyer son consentement écrit au pays ou à l’État d’exportation et confirmer l’existence d’un contrat
entre le producteur ou l’exportateur et l’éliminateur spécifiant une gestion écologiquement rationnelle
des déchets en question. Le cas échéant, une réponse écrite des pays ou États de transit est aussi
requise.
5. Soumission de la décision à l’exportateur ou producteur : dès réception du consentement écrit du
pays ou de l’État d’importation et de tout pays ou État de transit et de la confirmation de l’existence du
contrat par le pays ou l’État d’importation, l’autorité compétente du pays ou de l’État d’exportation
peut autoriser le départ de l’expédition.
6. Document de mouvement des déchets : l’exportateur ou producteur remplit un document de
mouvement pour chaque mouvement/envoi transfrontière de déchets et appose sa signature dans la
case nº 15 de la déclaration. Une copie du formulaire de notification et du consentement doit
également accompagner le mouvement/l’envoi.
7. Signature du document de mouvement des déchets par le ou les transporteurs : le ou les
transporteurs doivent également signer la case nº 8 du document de mouvement des déchets.
8. Confirmation de réception et d’élimination des déchets : l’éliminateur doit informer l’exportateur ou
le producteur ainsi que l’autorité compétente du pays ou de l’État d’exportation de la réception des
déchets dès leur arrivée dans le pays ou l’État d’importation et de leur élimination conformément aux
dispositions du contrat d’élimination.
9. Libération des garanties financières : une fois que le pays ou l‘État d’exportation a reçu de
l’éliminateur le document de mouvement signé indiquant que les déchets ont été dûment éliminés, la
garantie financière, le cautionnement ou l’assurance peut être levé(e), le cas échéant.

2 Pour une description détaillée de ce code de déchets, veuillez consulter la page suivante :
http://www.basel.int/Portals/4/download.aspx?d=UNEP-CHW-IMPL-CONVTEXT.French.pdf

3Pour une description détaillée de la procédure de consentement préalable en connaissance de

cause et des formulaires de notification et de mouvement, veuillez consulter la page suivante :
http://www.basel.int/Portals/4/Basel%20Convention/docs/techmatters/forms-notif-mov/vCOP8_f.pdf

62.
Graphique 1 : Schéma de la procédure de consentement préalable en connaissance de cause
de la Convention de Bâle (source : Projet APPW)

63
En outre, les déchets dangereux et autres déchets doivent être gérés conformément au
principe fondamental de gestion écologiquement rationnelle (GER).

« On entend par “gestion écologiquement rationnelle des déchets dangereux ou d’autres déchets”
toutes mesures pratiques permettant d’assurer que les déchets dangereux ou d’autres déchets sont
gérés d’une manière qui garantisse la protection de la santé humaine et de l’environnement contre les
effets nuisibles que peuvent avoir ces déchets. » (Article 2 de la Convention de Bâle)

Les déchets dangereux et autres déchets ne peuvent être exportés :

• vers une Partie ayant interdit de telles importations ;
• vers une Partie qui n’a pas consenti par écrit à une telle importation ;
• vers un État non Partie, à moins que la Partie ait conclu un accord avec l’État non
Partie énonçant des dispositions relatives aux mouvements transfrontières qui ne
sont pas moins écologiquement rationnelles que celles prévues dans la Convention
de Bâle ;
• en vue de leur élimination en Antarctique.
Il convient de souligner que le régime de contrôle de la Convention de Bâle ne s’applique
pas aux déchets non dangereux qui ne figurent ni dans l’annexe II ni dans l’annexe VIII. Les
pays peuvent cependant mettre en œuvre des règlements nationaux concernant
l’importation, le transit et l’exportation des déchets non dangereux. Les Parties à la
Convention de Bâle peuvent également considérer ou définir comme dangereux d’autres
déchets que ceux énumérés aux Annexes I ou II en vertu de leur législation nationale et
exiger que les procédures en matière de mouvements transfrontières des déchets leur
soient appliquées.

6.9.2. Publications de la Convention de Bâle

Afin d’assister les Parties à la Convention de Bâle, des documents et outils d’orientation et
de renforcement des capacités sont disponibles sur le site Internet de la Convention de
Bâle. Voici quelques exemples de documents pertinents ayant trait au rôle de la douane et
de la lutte contre la fraude :
- des documents d’orientation4 visant à atteindre les objectifs de prévention et de lutte
contre le trafic illicite, comme les documents « Orientations concernant la mise en
application des dispositions relatives au trafic illicite de la Convention de Bâle »,
« Éléments d’orientation pour la détection, la prévention et la répression du trafic illicite
de déchets dangereux » et le « Manuel sur l’engagement de poursuites judiciaires contre
le trafic illicite de déchets dangereux ou d’autres déchets » ;
- des manuels de formation, comme le Manuel de formation sur le trafic illicite pour les
douanes et les organismes d’application des lois5 et le Manuel interactif pour la douane
concernant les produits chimiques et les déchets dangereux6 ;
- des documents d’orientation sur le fonctionnement global des accords
multilatéraux sur l’environnement, notamment le Guide de la douane verte 7 et le

4 Documents d’orientation de la Convention de Bâle :

http://www.basel.int/Implementation/LegalMatters/IllegalTraffic/Guidance/tabid/3423/Default.aspx
5 Manuel de formation sur le trafic illicite pour les douanes et les organismes d’application des lois :

http://www.basel.int/Implementation/LegalMatters/IllegalTraffic/Guidance/tabid/3423/Default.aspx
6 Accès au manuel interactif (en anglais uniquement) :

http://www.brsmeas.org/Implementation/TechnicalAssistance/ToolsandMethodologies/ManualforCustomsOfficers
/tabid/4457/language/en-US/Default.aspx.

64.
 Guide relatif aux principaux Accords multilatéraux sur l’environnement à l’intention des
fonctionnaires de la douane sur le terrain8 ;
- des outils en ligne pour aider à la détermination des procédures applicables aux
mouvements transfrontières de déchets, par exemple l’Outil de contrôle des exportations
et importations9 et la base de données des décisions d’interdiction ou de restriction de
l’importation ou de l’exportation de déchets dangereux et d’autres déchets10.

6.9.3. Outils et normes de la douane et des organismes de réglementation des flux

transfrontaliers
Concernant les mouvements transfrontières de déchets, les autorités environnementales
compétentes jouent un rôle clé dans le processus réglementaire puisqu’elles sont chargées
des notifications, des consentements, des conditions d’importation et/ou d’exportation et, en
cas de trafic illégal, de la reprise des déchets. La coordination entre la douane, les ORFT et
les autorités compétentes est néanmoins nécessaire afin d’assurer la facilitation effective
des échanges et le contrôle du cadre législatif national transposant les dispositions de la
Convention de Bâle.
Afin de faciliter et d’augmenter le niveau de conformité, tant les opérateurs que les autorités
doivent avoir une vision claire de la législation, des réglementations et des normes en
vigueur pour contrôler et surveiller les importations et exportations de déchets. Cela implique
un besoin de transparence, particulièrement pour ce qui est des données accessibles
publiquement, des flux commerciaux et des chaînes logistiques, ainsi que de mesures
relatives au commerce et de normes en matière de durabilité des déchets.
La Convention de Bâle dispose également que les Parties à la Convention doivent élaborer
une législation nationale appropriée afin de prévenir et réprimer le trafic illégal de déchets.
La bonne transposition des dispositions de la Convention de Bâle dans le cadre législatif
national est dès lors nécessaire pour permettre à la douane, aux ORFT et aux autorités
compétentes d’accomplir leurs tâches.
La numérisation constitue un moyen de favoriser la transparence et la coordination. Ce
concept prévoit un accès simplifié aux documents relatifs à la procédure de consentement
préalable en connaissance de cause pour les mouvements transfrontières de déchets
dangereux ainsi qu’aux autres documents pertinents pour d’autres flux des déchets, comme
les certificats de qualité pour les ORFT et la douane. Dans bon nombre de pays, ces
documents sont encore au format papier et sont transmis par courrier postal, par fax et par
courrier électronique. L’établissement d’une approche électronique des documents de
notification et de mouvement comporte plusieurs avantages, notamment une charge
administrative réduite et une procédure de consentement préalable en connaissance de
cause moins onéreuse et plus efficace. La numérisation présente d’autres avantages, dont
une meilleure gestion des risques et des profils de risque plus précis, ce qui améliore
l’efficacité de la lutte contre la fraude et diminue le risque de commerce illégal. La
numérisation permet aussi de créer des liens avec les programmes concernant les
Opérateurs économiques agréés ou les Opérateurs de confiance.

7Guide de la douane verte (en anglais uniquement) :

https://greencustoms.org/sites/default/files/resources/Green%20Guide%20Customs%20to%20MEAs%202018%
20%20Low_0.pdf.
8 Guide relatif aux principaux Accords multilatéraux sur l’environnement à l’intention des
fonctionnaires de la douane sur le terrain : http://www.wcoomd.org/fr/topics/enforcement-and-
compliance/instruments-and-tools/guidelines/frontline-customs-officers-guide.aspx
9 Outil de contrôle des exportations et importations : http://ers.basel.int/BC_ControlSystem/BC-

ControlTool.htm.
10 Base de données des restrictions d’importation et d’exportation :

http://www.basel.int/Countries/ImportExportRestrictions/tabid/4835/Default.aspx .

65
Transmission par voie électronique des documents de notification et de mouvement par les
autorités compétentes de la Convention de Bâle
Des travaux pour une transmission par voie électronique des documents de notification et de
mouvement ont été entamés par le Comité chargé d’administrer le Mécanisme visant à favoriser la
mise en œuvre et le respect de la Convention de Bâle afin d’améliorer la mise en œuvre et le respect
de l’article 6 de la Convention de Bâle 11. Lors de sa 13e réunion, la Conférence des Parties à la
Convention de Bâle a demandé au Secrétariat de préparer un document 12 présentant des options sur
la voie à suivre pour faciliter la transmission des documents de notification et de mouvement par voie
électronique, en tenant compte des travaux déjà entrepris à ce sujet par le Comité pour la mise en
œuvre et le respect de la Convention de Bâle.
Lors de sa quatorzième réunion, la Conférence des Parties a invité, aux paragraphes 3 et 4 de la
décision BC-14/1113, les Parties à la Convention de Bâle à partager leurs expériences14 en matière
d’élaboration et de mise en œuvre de systèmes électroniques d’échange d’informations sur les
mouvements de marchandises et de déchets ou de contrôle de ces mouvements et à réfléchir aux
systèmes envisageables pour intégrer ce système dans un système plus global, comme par la
création d’un environnement de guichet unique pour favoriser le partage d’informations entre les
autorités environnementales et les autres organismes de réglementation, dont la douane.

6.9.4. Facilitation du commerce légal de déchets

La Convention de Bâle réglemente les mouvements transfrontières de déchets dangereux et
d’autres déchets et spécifie les circonstances dans lesquelles ces déchets peuvent être
envoyés moyennant une procédure de consentement préalable en connaissance de cause.
Les exigences de gestion écologiquement rationnelle qui sont énoncées dans la Convention
de Bâle permettent d’assurer le bon recyclage ou la bonne récupération des déchets à leur
destination. Les Parties disposent du droit de consentir, de refuser ou d’interdire
l’importation de certains déchets sur la base de leurs capacités et réglementations
nationales, ce qui devrait les protéger du commerce de déchets indésirables. L’absence
d’installations et de technologies appropriées pour le traitement des déchets peut avoir des
répercussions sur l’environnement, la santé humaine, la chaîne alimentaire et les moyens de
subsistance des personnes étant donné la gestion non contrôlée ou la pollution indésirable
que cela entraîne.
Le rôle de la douane dans le cadre du commerce légal des déchets couverts par la
Convention de Bâle est de vérifier si toutes les Parties impliquée dans le mouvement
transfrontière ont donné leur consentement et si les expéditions respectent toutes les
exigences, à savoir, par exemple, si les Parties ont rempli le bon document de mouvement,
si elles ont transmis un (exemplaire du) formulaire de notification, si les déchets sont
conformes matériellement aux documents qui les accompagnent et s’ils ne sont pas
délibérément éliminés en violation des dispositions de la Convention de Bâle. La douane
doit dès lors avoir connaissance et accès aux consentements donnés pour les importations
ou exportations de déchets par les autorités compétentes ainsi qu’aux documents
nécessaires qui doivent accompagner ce type d’expédition. Dans le cas de déchets couverts
par la Convention de Bâle et envoyés dans le cadre d’une procédure de consentement
préalable en connaissance de cause, le document de mouvement peut permettre de vérifier

11 Rapport du Comité pour la mise en œuvre et le respect de la Convention de Bâle :

http://www.basel.int/Portals/4/download.aspx?d=UNEP-CHW-CC.12-11-Add.2.English.pdf.
12 Rapport du Secrétariat de la Convention de Bâle :
http://www.basel.int/Portals/4/download.aspx?d=UNEP-CHW-OEWG.11-INF-21.English.pdf.
13 Décision BC-14/11 :

http://www.basel.int/Implementation/Controllingtransboundarymovements/eapproachesfornotificationa
ndmovement/Decisions/tabid/7376/Default.aspx.
14 Réponses des Parties :

http://www.basel.int/Implementation/Controllingtransboundarymovements/eapproachesfornotificationandmoveme
nt/Overview/CommentsBC1411decision/tabid/8359/Default.aspx .

66.
la légalité de l’opération. L’importation ou l’exportation de déchets qui ne sont pas couverts
par la Convention de Bâle peut être réglementée par des dispositions nationales.
Dans le cadre de ses processus de prédédouanement ou de contrôle a posteriori, la douane
peut également contrôler l’exportateur, l’importateur ou le destinataire des déchets et vérifier
si l’entité concernée dispose de toutes les licences et de tous les permis requis. Des
obligations supplémentaires, telles que des quotas d’importation ou des exigences
d’enregistrement, peuvent également être intégrées à ces processus de vérification.
En ce qui concerne le transit, l’Accord sur la facilitation des échanges (AFE) 15, entré en
vigueur le 22 février 2017 après ratification par deux tiers des membres de l’OMC, comporte
des dispositions visant à accélérer le mouvement, la mainlevée et le dédouanement des
marchandises, y compris les marchandises en transit. L’AFE prévoit que les réglementations
ou formalités relatives au trafic en transit doivent être éliminées ou réduites si elles ne sont
plus requises ou si une solution moins restrictive pour le commerce voit le jour. L’AFE
comprend plusieurs mesures qui visent à faciliter les procédures de transit, y compris la
déclaration préalable à l’arrivée, et empêchent des mesures restrictives relatives aux taxes,
formalités et inspections douanières autres que celles réalisées aux bureaux de départ et de
destination. Il contient plusieurs dispositions relatives aux garanties.

15Pour de plus amples informations concernant l’Accord de l’OMC sur la facilitation des échanges,
veuillez consulter la page suivante : https://www.wto.org/english/tratop_e/tradfa_e/tradfa_e.htm#VII

67
Les dispositions relatives au transit douanier ont été spécifiées dans l’Annexe spécifique E à
la Convention de Kyoto révisée, puis davantage détaillées dans d’autres documents. Tandis
que le Manuel de l’OMD sur le transit16 aborde différents aspects des procédures de transit
douanier, les Directives sur le transit17 fournissent des principes directeurs plus détaillés sur
la manière de mettre en œuvre un transit efficace. Ces dernières couvrent tous les aspects
du transit, depuis l’offre de garanties couvrant toute responsabilité douanière potentielle, en
passant par le scellement des marchandises, jusqu’à la mise en œuvre de programmes en
faveur de l’amélioration de l’éthique de la douane et d’autres organismes de contrôle des
frontières.
Dans le contexte des mouvements transfrontières de déchets dangereux et d’autres déchets
réglementés par la Convention de Bâle, la procédure de consentement préalable en
connaissance de cause nécessite une réponse de tous les États et pays impliqués. L’État ou
le pays de transit peut consentir au mouvement (avec ou sans réserve), refuser d’autoriser
le mouvement ou demander un complément d’information. Il dispose d’un délai de 60 jours
après réception de la notification pour prendre position.
Le paragraphe 4 de l’article 6 de la Convention de Bâle18 octroie également la possibilité à
chaque État ou pays de transit de décider de ne pas demander un accord préalable écrit, en
général ou dans des conditions particulières. Les Parties de transit sont tenues d’informer
les autres Parties de ce type de décision par l’intermédiaire du Secrétariat de la Convention
de Bâle. En pareil cas, si l’État ou le pays d’exportation ne reçoit aucune réponse dans un
délai de 60 jours à compter de la réception de la notification donnée par l’État ou le pays de
transit, l’État ou le pays d’exportation peut permettre que cette exportation se fasse à travers
le pays ou l’État de transit. C’est ce que l’on appelle le consentement tacite.

6.9.5. Gestion des risques dans le cadre de la gestion coordonnée du commerce des
déchets aux frontières
Les principes de gestion des risques et la sélectivité fondée sur les risques s’appliquent à
tous les organismes pertinents, y compris la douane. La gestion des risques peut être
déployée dans le cadre de la gestion des déchets par d’autres autorités compétentes
également, en dehors des importations et exportations. Cependant, la douane et les
organismes chargés de la réglementation des flux transfrontaliers n’envisagent pas toujours
le risque de la même manière ; il est donc indispensable que les douanes et les organismes
de réglementation des flux transfrontaliers s’entendent sur les applications de la gestion des
risques avant de pouvoir renforcer leur collaboration ou mettre en œuvre une gestion des
risques intégrée.
Si la douane opère dans un environnement de guichet unique, les informations requises par
tous les organismes participants pour le dédouanement réglementaire des marchandises
sont soumises via un point d’entrée unique. Les données peuvent alors être utilisées pour
procéder à la mainlevée et au dédouanement des marchandises ainsi que pour l’analyse
des risques. Cet arrangement permet à tous les organismes de coordonner leurs inspections
et leurs contrôles fondés sur les risques.

16 Manuel de l’OMD sur le transit : Manuel sur le transit (wcoomd.org).

17 Directives de l’OMD sur le transit : http://www.wcoomd.org/-
/media/wco/public/fr/pdf/topics/facilitation/instruments-and-tools/tools/transit/transit-guidelines.pdf?db=web
18 Le Comité chargé d’administrer le Mécanisme visant à favoriser la mise en œuvre et le respect de
la Convention de Bâle mène des travaux en vue d’améliorer la mise en œuvre et le respect de
l’article 6 de la Convention sur les mouvements transfrontières entre Parties, et notamment sur le
paragraphe 4 de l’article 6 de la Convention sur le transit des mouvements transfrontières. Pour plus
d’informations concernant ces travaux, visitez la page suivante :
http://www.basel.int/Implementation/LegalMatters/Compliance/GeneralIssuesActivities/Activities202021/Transittra
nsboundarymovements/tabid/8182/Default.aspx .

68.
La gestion des risques peut être utilisée tant pour faciliter le commerce légitime que pour
détecter le commerce illicite. Afin d’effectuer une évaluation des risques adéquate, la
douane doit prendre en considération différentes sources d’informations rendues disponibles
par d’autres organismes, par exemple les importateurs ou exportateurs agréés, des
précisions concernant les flux de déchets interdits ou autorisés, les normes de qualité et de
volume et des informations à jour concernant la législation.

6.9.6. La gestion coordonnée des frontières pour combattre le commerce illicite de

déchets
Le combat contre le commerce illicite de déchets, le traitement de ses conséquences et le
suivi des déchets illégaux sont aussi renforcés par la coordination entre la douane, les
organismes chargés de la réglementation des flux transfrontaliers et les autorités
compétentes. Il pourrait s’agir, par exemple, du développement conjoint d’indicateurs de
risque pour cibler les éventuels envois suspects, de l’inspection et de l’identification des
déchets et des actions de lutte contre la fraude comme des poursuites judiciaires.

La Convention explique le concept de trafic illicite et prévoit les actions à entreprendre dans pareil cas
(article 9). Aux fins de la Convention de Bâle, est réputé constituer un trafic illicite tout mouvement
transfrontière de déchets dangereux :
• effectué sans qu’une notification ait été donnée à tous les États concernés conformément aux
dispositions de la présente Convention ; ou
• effectué sans le consentement que doit donner l’État intéressé ; ou
• effectué avec le consentement des États intéressés obtenu par falsification, fausse déclaration
ou fraude ; ou
• qui n’est pas conforme matériellement aux documents ; ou
• qui entraîne une élimination délibérée (par exemple, déversement) de déchets dangereux, en
violation des dispositions de la présente Convention et des principes généraux du droit
international.

Au titre de la Convention, les Parties considèrent que le trafic illicite constitue un crime et
chaque Partie est tenue d’élaborer une législation nationale appropriée afin de prévenir et
de réprimer le trafic illicite de déchets et doit coopérer pour atteindre les objectifs énumérés
à l’article 9 de la Convention. La Convention de Bâle contient également des dispositions
relatives à la reprise des déchets illicites couverts par la Convention.
Au cas où un mouvement transfrontière de déchets dangereux ou d’autres déchets est
considéré comme trafic illicite du fait du comportement de l’exportateur ou du producteur19,
la Convention requiert que l’État ou le pays d’exportation veille à ce que les déchets
dangereux en question soient repris par l’exportateur ou le producteur ou, s’il y a lieu, par
lui-même sur son territoire. Si la reprise est impossible, les déchets doivent être éliminés
d’une manière écologiquement rationnelle.
Dans les cas où un mouvement transfrontière de déchets dangereux ou d’autres déchets est
considéré comme trafic illicite du fait du comportement de l’importateur ou de l’éliminateur, la
Convention requiert que l’État ou le pays d’importation veille à ce que les déchets dangereux

Au titre de la Convention de Bâle, on entend par « producteur » toute personne dont l’activité produit
19

des déchets dangereux ou d’autres déchets ou la personne qui est en possession de ces déchets ou
qui les contrôle ; tandis qu’on entend par « exportateur » toute personne qui relève de la juridiction du
pays ou de l’État d’exportation et qui procède à l’exportation de déchets dangereux ou d’autres
déchets.

69
en question soient éliminés par l’importateur ou l’éliminateur ou, s’il y a lieu, par lui-même
sur son territoire.
Lorsque la responsabilité du trafic illicite ne peut être imputée ni à l’exportateur ou au
producteur ni à l’importateur ou à l’éliminateur, les Parties concernées coopèrent pour veiller
à ce que les déchets en question soient éliminés le plus tôt possible selon des méthodes
écologiquement rationnelles.
Bien que la responsabilité principale de la procédure de reprise incombe aux autorités
compétentes, la douane et les organismes chargés de la réglementation des flux
transfrontaliers sont également concernés par ce processus20. Les constatations des agents
de première ligne peuvent également motiver la demande de reprise des déchets en
question par le pays ou l’État d’exportation. La douane est susceptible de disposer d’autres
informations spécifiques concernant l’envoi de retour, telles que les numéros des
conteneurs, les numéros de scellés, la date d’envoi avérée, la destination, le transporteur,
etc. Il est important de partager ces informations avec les organismes du pays de
destination des déchets afin de suivre et tracer les déchets et de vérifier leur destination et le
traitement qu’ils reçoivent à leur arrivée.
Lorsque d’autres procédures sont suivies et que la douane donne directement l’ordre au
transporteur de rapatrier ou de réexporter la cargaison illégale, les autorités compétentes ne
sont pas averties du trafic illégal en question et il est dès lors impossible de vérifier que les
déchets sont éliminés selon des méthodes écologiquement rationnelles.

6.9.7. La gestion coordonnée des frontières dans le contexte des déchets plastiques :
éléments clés du Projet déchets plastiques Asie-Pacifique (APPW)
Afin de renforcer la capacité des administrations des douanes à contrer les menaces pesant
sur l’environnement dans la région Asie-Pacifique et à y répondre de manière adaptée, le
Projet APPW de l’OMD21 a été créé en avril 2020, avec le soutien financier du gouvernement
japonais et la participation de plusieurs Membres de l’OMD dans la région. Ce projet a
confirmé que la collaboration entre la douane et les organismes chargés de la
réglementation des flux transfrontaliers est d’une importance capitale pour combattre le
commerce illicite des déchets. Des accords de coordination officiels et informels ainsi que
des processus numériques et des échanges d’informations à travers des plateformes
interopérables permettant des recherches et l’extraction de données des agences
pertinentes sont nécessaires. La limitation de l’accès et du partage d’informations et de
renseignements causée par des restrictions, souvent imposées par la législation et la
législation sur la sécurité des données/les libertés civiles, détermine le type et les
destinataires des informations. Des exigences officielles de procédure doivent être mises en
place entre les agences afin d’avoir accès aux renseignements et de partager des
informations, par exemple concernant les transferts de déchets et le niveau de conformité
des entreprises et des opérateurs. Afin de vérifier la légitimité des déchets traversant les
frontières, la douane devrait idéalement avoir accès aux informations et documents
suivants :
- les décisions relatives aux procédures de consentement préalable en connaissance de
cause : le consentement ou le refus des États ou pays d’exportation, de transit et
d’importation. Cette information est normalement aux mains des autorités compétentes
au titre de la Convention de Bâle, lesquelles sont chargées de décider d’autoriser ou de

20Publication du projet WasteForce : Les bonnes pratiques en matière de rapatriement des

expéditions de déchets illicites de l’Asie vers l’Europe (en anglais uniquement) :
https://www.wasteforceproject.eu/wp-content/uploads/2021/02/D4.4-WasteForce-Best-practices-of-repatriation-
of-illegal-waste-shipments-from-Asia-to-Europe.pdf.
21 Lien vers le projet : http://www.wcoomd.org/fr/topics/enforcement-and-compliance/activities-and-
programmes/environment-programme/ap-plastic-waste-project.aspx.

70.
 refuser les mouvements transfrontières de déchets. Cela s’applique aux services
douaniers des États ou pays d’exportation, de transit et d’importation ;
- les documents de notification et de mouvement de déchets pour la notification et le
consentement aux mouvements de déchets. Ces documents sont de la responsabilité de
l’exportateur ou du producteur des déchets. Le document original de mouvement des
déchets doit accompagner l’expédition. Il est recommandé de joindre à l’envoi une copie
du formulaire de notification ;
- les installations agréées pour traiter, gérer, transporter, importer et/ou exporter des
déchets. Ces informations doivent être disponibles auprès des autorités de délivrance,
par exemple le ministère de l’Environnement ou le ministère du Commerce ;
- les renseignements préalables concernant le fret, dont disposent les transporteurs, et les
déclarations de douane anticipées, détenues par les exportateurs.
Une manière de développer et d’organiser la coordination entre la douane, les organismes
chargés de la réglementation des flux transfrontaliers et les autorités compétentes est
d’établir des Protocoles d’accord. Ces accords négociés conjointement peuvent contenir les
éléments suivants :
- objectif de l’accord/du protocole d’accord ;
- informations concernant les Parties à l’accord ou au protocole d’accord et les agences
supervisant son application (par exemple, les directeurs généraux des institutions
concernées) ;
- les objectifs de chaque institution pour ce qui est des contrôles des expéditions de
déchets ;
- les pouvoirs légaux et responsabilités de chaque institution ;
- une description de la manière dont chaque institution exercera ces pouvoirs et
responsabilités dans le cadre des contrôles des expéditions de déchets ;
- les collaborations convenues ;
- les procédures d’échange d’informations ;
- les personnes de contact ;
- le processus de révision de l’accord ou du protocole d’accord, y compris des réunions
régulières de révision de haut niveau ;
- la période de validité.
L’Annexe III intitulée « La gestion coordonnée des frontières dans le contexte des
déchets plastiques : expériences du Projet déchets plastiques Asie-Pacifique
(APPW) » comporte des informations plus détaillées sur l’approche de la GCF dans le
contexte des déchets plastiques et les bonnes pratiques partagées.

* *

71
 Annexe I

Annexe I: Pratiques et expériences nationales

Botswana : Lancer le processus de GCF

À la recherche des solutions pour créer un meilleur environnement tant pour les
commerçants que pour les voyageurs, le Botswana Unified Revenue Service (BURS -
Service unifié des recettes du Botswana) et les autres services de règlementation et de lutte
contre la fraude aux frontières se sont donné comme priorité de mettre en place une
politique et des pratiques plus efficaces pour la gestion des flux transfrontaliers. En effet, il a
pu être établi que dans de nombreux cas, les retards aux postes-frontières empêche la
fluidité de mouvement des biens et des services mais aussi des personnes entre le
Botswana, pays enclavé de l’Afrique australe, et ses voisins.

Une coopération entre tous les services impliqués dans le mouvement transfrontalier des
marchandises grâce à la mise en œuvre de la gestion coordonnée des frontières (GCF)
contribuera dans une grande mesure à éliminer les barrières actuelles au commerce,
ouvrant la voie vers une productivité économique accrue pour le Botswana et renforçant les
efforts d’intégration régionale.

Afin de recueillir des idées mais aussi le soutien de tous les acteurs concernés en faveur de
la mise en place de la GCF, un dialogue a été ouvert avec les principales parties prenantes
en mai 2014. L'événement a été l’occasion pour les hauts cadres de l’Administration
publique et les dirigeants des plus grandes entreprises et associations professionnelles,
représentant les fabricants, les importateurs et les agents en douane, d’approfondir leurs
connaissances des meilleures pratiques en matière de GCF et d’apporter leur contribution à
la conception d'une stratégie dans ce domaine.

Suivant ce dialogue, le gouvernement du Botswana a nommé cinq participants, un par

service gouvernemental, afin qu’ils puissent visiter les ports et les postes-frontières en
Finlande, dans le cadre du Projet de l’OMD en Afrique orientale et australe (AOA) financé
par le gouvernement finlandais intitulé « Renforcer les capacités commerciales grâce à la
modernisation douanière dans la région Afrique orientale et australe ». La visite d’étude s’est
déroulée du 17 au 19 septembre 2014 et la délégation, sous la férule du Directeur général
des douanes, comptait parmi ses délégués de hauts responsables des douanes, des
services d'immigration, des services vétérinaires et de la police.

Les délégués ont pu visiter le siège central de la Douane finlandaise ainsi que le Centre
douanier de gestion des risques à Helsinki et ils se sont rendus ensuite au port maritime de
Vuosaari et ont visité le poste-frontière modèle de Nuijamma à la frontière russo-finlandaise.
La délégation a également rencontré des représentants des divers services. Cette visite
d’étude a été jugée très instructive par les participants, qui ont pu observer sur le terrain la
façon dont les services aux frontières peuvent coopérer de façon efficace et effective dans le
respect de leurs obligations juridiques respectives, selon quelles modalités et à quels
niveaux. Les frontières terrestres de la Finlande ne sont surveillées que par deux autorités, à
savoir la Douane et les Gardes-frontières, ce qui a été une véritable révélation pour la
délégation, qui a formulé une recommandation en ce sens pour adoption au Botswana.

Par exemple, des discussions préliminaires se sont tenues entre les responsables de la
Douane et des services d’immigration qui ont montré qu’il serait logique de permettre aux

I/1
Annexe I

douaniers de procéder au contrôle des passeports des camionneurs, afin que ces derniers
n’aient pas à passer par différents bureaux, pour dédouaner leurs marchandises d’abord,
puis pour soumettre leur passeport à un contrôle, comme le veut la pratique actuelle. La
mise en place de cette forme de coopération interservices exigerait de former les
fonctionnaires afin qu’ils puissent mener à bien les tâches d’autres agences, ce qui pourrait
prendre du temps. Il pourrait être envisagé de lancer un projet pilote à l’une des frontières
pour commencer, dans le but de déployer ensuite le projet progressivement sur l’ensemble
du territoire national.

Après un exercice de référenciation et avec le soutien technique de l’OMD, le BURS a

procédé à un diagnostic de l’environnement de gestion des frontières actuel au Botswana,
du 13 au 23 janvier 2015, dans le but de recommander les mesures qui devraient être
adoptées aux fins du déploiement d’un système de GCF. À cette fin, tous les services
présents aux frontières et le secteur privé ont été entendus et une visite a été organisée à
plusieurs postes-frontières du pays. Un dialogue de suivi au niveau politique est prévu en
mars 2015, afin de faire rapport de la mission de diagnostic et de prendre les mesures
fermes sur les prochaines étapes, dans le but de déployer un système de GCF au
Botswana.

I/2
 Annexe I

Canada : Collaboration entre l’Agence des Services Frontaliers du Canada (ASFC) et

la Société canadienne des postes (SCP)

L’essor du commerce électronique a généré d’énormes avantages tant pour les détaillants
que pour les consommateurs. Les détaillants peuvent à présent avoir accès à un vivier
mondial de clients à travers leur site web et les consommateurs peuvent faire des achats par
le biais d’internet et recevoir leurs commandes dans leur boîte aux lettres, en restant
confortablement chez eux.

Le volume croissant de petits colis postaux pose des défis aux douanes et aux autres
services de règlementation chargés de lutte contre le commerce de produits illicites ou
dangereux. La présence de sites sur le « Dark Net » comme « le marché anonyme de la
route de la soie », offrant des substances illicites, des armes et du contenu pédophile à la
vente et les distribuant par la poste, illustre bien à quel point il est urgent d ’intervenir pour
garantir la sécurité du public, malgré la complexité de la situation.

Les pays sont bien conscients des facilités qu’offre la poste mais aussi des risques qu’elle
présente. En 2006, la SCP a annoncé le lancement de son Projet de transformation de la
Poste, projet pilote visant à mettre à niveau son infrastructure et les systèmes utilisés pour
traiter le courrier national et international. Ce projet prévoyait notamment des mises à niveau
des Bureaux d’échange du courrier international (centres de courrier) à travers la
construction d’un nouveau bâtiment à Vancouver et la rénovation des centres de Toronto et
de Montréal.

Le PTP prévoyait aussi une initiative pour commencer à échanger des données
électroniques sur les envois postaux avec d’autres postes. Cette initiative a offert à l’ASFC
une occasion en or de moderniser son Programme d’importation par la poste puisque les
procédures de l’Agence pour les envois postaux, mis au point en 1992, étaient encore très
manuelles et à forte intensité de main d’œuvre au moment où le Projet a été lancé, l’Agence
n’ayant pas su répondre aux volumes croissants de courrier et n’ayant pas suivi les
avancées technologiques pourtant mises en place dans d’autres domaines de la gestion des
frontières. Les agents des services frontaliers devaient vérifier matériellement chaque colis
postal entrant au Canada afin de mener leur évaluation des risques et de déterminer la
recevabilité du colis ; ils devaient également évaluer manuellement les des droits et taxes
exigibles.

Ce processus ne tirait pas parti non plus des bases de données de lutte contre la fraude
dont dispose l’ASFC, ni des systèmes de ciblage et des capacités d’observation
électronique utilisés pour d’autres modes d’entrée afin de détecter et de saisir les
marchandises à haut risque ou prohibées entrant sur le territoire canadien. Par ailleurs, le
processus impliquait que l’ASFC consacre un temps disproportionné à la fonction
d’évaluation des droits et taxes. Cet écart rendait l’ASFC plus vulnérable dans la mesure où
il sapait sa capacité à remplir pleinement son mandat sécuritaire dans l’environnement
postal.

I/3
Annexe I

Pour s’assurer que l’ASFC et la SCP puissent relever les défis et répondre aux risques
auxquelles toutes deux étaient confrontées dans le domaine des importations par voie
postale, les deux organisations ont signé une Lettre d’intention le 1er décembre 2010,
définissant l’accord passé entre elles afin de promouvoir l’Initiative de modernisation des
opérations postales (IMOP).

Le but ultime que se donne l’ASFC avec l’IMOP est d’aligner le Programme d’importation par
la poste sur les programmes des autres services qui tirent actuellement parti des données
électroniques préalables afin d’étayer les principes de ciblage et d’évaluation des risques,
tout en réglant le problème de la désuétude des systèmes et de l’infrastructure en place aux
trois centres de courrier international de l’ASFC.

Toutefois, en attendant que le système d’évaluation des risques de l’ASFC soit en place au
titre de l’IMOP, une démarche intérimaire sera adoptée par les agents des services
frontaliers : ils utiliseront un outil visuel sécurisé pour visionner les données EDI portant sur
les envois postaux, ce qui leur permettra de prendre une décision raisonnée, avant l’arrivée
des colis en cause, sur le traitement à leur réserver et vers quel flux les orienter au sein du
centre de courrier.

Les États-Unis, l’Allemagne et le Royaume-Uni représentent quelque 70% à 80% du volume

total de courrier et dans la mesure où ces pays sont équipés de dispositifs leur permettant
d’envoyer des renseignements préalables sur les envois postaux au Canada, les phases
initiales de l’IMOP n’incluront que les données électroniques provenant de ces pays.
Toutefois, plusieurs autres pays ont manifesté leur intérêt à participer aux échanges EDI.
L’Inde et la Chine ont participé à un essai pilote au début de l’année 2011 et l’Australie et la
Russie ont également marqué leur intérêt en ce sens. Le Danemark, Israël et la France
acceptent également à l’heure actuelle les données du Canada.

Amélioration du ciblage et de l’évaluation des risques

La disponibilité des données sous format électronique élargit le champ des possibilités en
matière de gestion des risques en appliquant des règles pour appliquer une évaluation des
risques automatique aux données électroniques.

Les agents de l’ASFC utilisent ensuite les résultats de la procédure automatisée d’évaluation
des risques pour prendre des décisions avant l’arrivée des envois, qui sont ensuite
appliquées une fois les colis arrivés.

Par conséquent, les envois postaux pour lesquels des renseignements préalables sont
disponibles peuvent faire l’objet d’un traitement accéléré. Les articles postaux pour lesquels
aucune information n’a été échangée par voie électronique avant l’arrivée se voient soumis
à des règles de tri précises à leur arrivée. Afin d’accélérer encore le processus, des
courroies transporteuses avec tri mécanique sont installées afin de promouvoir le flux
continu des envois et de réduire les interventions physiques.

Les courroies transporteuses fluidifient le mouvement des articles postaux conformément à

quatre domaines opérationnels :

1. Assurance qualité primaire – les agents des services frontaliers contrôlent

visuellement les articles postaux avec EDI afin de décider du traitement à leur

I/4
 Annexe I

réserver avant la mainlevée effective et ils peuvent donc décider ainsi de

renvoyer les colis vers un contrôle secondaire.

2. Primaire – les agents des services frontaliers se centrent avant tout sur
l’inspection visuelle des articles postaux sans EDI. D’autres outils seront
introduits pour renforcer le contrôle, comme les images à six faces et un nouveau
poste de travail.

3. Matériel de radioscopie en ligne primaire – les agents des services frontaliers

passent en revue les images des articles postaux qui leur sont renvoyées après
décision avant l’arrivée d’autres agents ou sur décision d’un agent lors du
contrôle primaire.

4. Zone de contrôle secondaire – les envois postaux soumis à un contrôle

secondaire sont passés aux rayons X dans le flux afin d’aider les agents lors du
processus de contrôle. Les renvois en contrôle secondaire incluent également les
articles postaux soumis au titre de la lutte contre la fraude et d’autres
prescriptions de la part d’autres services gouvernementaux.

Ces améliorations corollaires à l’Initiative de modernisation des opérations postales ont

permis aux agents de l’ASFC déployés aux centres de courrier de focaliser davantage leur
travail et leur attention sur la vérification des envois postaux à plus haut risque et ciblés, et
ce grâce à un procédé axé sur les données et fondé sur le risque, qui permet de prendre
des décisions sur une base plus objective.

I/5
Annexe I

Finlande : Gérer les frontières terrestres, le modèle novateur finlandais

La Finlande est entourée de la Suède à l’ouest, de la Norvège au nord et de la Russie à

l’est, tandis que l’Estonie se situe au sud, de l’autre côté du Golfe de Finlande. Les pays
nordiques que sont le Danemark, la Finlande, l’Islande, la Norvège et la Suède, sont
membres de l’espace Schengen, une zone constituée de 26 États européens qui ont aboli le
contrôle des passeports et tout autre type de contrôle à leurs frontières communes.

Comme conséquence de la mise en œuvre de l’Accord de Schengen en 2001 par les pays
nordiques, la plupart des contrôles aux frontières terrestres se concentrent donc sur la
frontière russo-finlandaise, longue de 1.324 kilomètres, dont 1.269 km de terre ferme alors
que le reste couvre des lacs et des voies fluviales.

Les deux principales agences gérant les frontières de Finlande sont la Douane et les
Gardes-frontières, et dans certains cas, la Police finlandaise. Elles agissent conformément
au cadre de l’accord de coopération entre la Police, la Douane et les Gardes-frontières
(PDG). Les services PDG sont tous des autorités chargées de la répression et des enquêtes
préliminaires.

Les services PDG coopèrent depuis 1927. Leur longue histoire et leur haut niveau de
coopération ont abouti à l’établissement de mécanismes et de structures de coopération au
niveau national et régional.

Cette coopération est régie par la loi, le premier décret en fournissant la base juridique ayant
été promulgué dès 1949. La base légale actuelle, la loi PDG 687 de 2009, a été adoptée par
le Parlement finlandais en 2009. Outre la législation, plusieurs accords trilatéraux et
bilatéraux ont été signés par les chefs des services PDG.

L’accord national de coopération entre les PDG a été signé le 8 avril 2010. Ses principes de
base se centrent sur le déploiement de ressources au titre de l’analyse des risques et sur
l’effectivité des contrôles conjoints de prévention de la criminalité et ils visent avant tout à
éviter les efforts faisant double emploi ou encore le recoupement des fonctions. Cet accord
prévoit :

• Des directives communes au niveau national

• D’autres accords complémentaires régionaux et locaux

• Une répartition plus détaillée des tâches dans des domaines où les responsabilités
se chevauchaient précédemment

• Un partage d'informations et de renseignements à travers l’utilisation commune des

bases de données

• La coopération dans l'élaboration de nouvelles législations

• Une démarche commune en matière de coopération internationale

• Une utilisation conjointe de la technologie et du matériel.

L’un des principaux points de départ de la coopération PDG a trait au fait que chaque
autorité est responsable de mener à bien sa mission statutaire mais elle coopère avec les

I/6
 Annexe I

autres dans les domaines où les intérêts se recoupent afin d’accomplir sa tâche de la
meilleure manière qui soit.

La pratique nationale se centre avant tout sur les frontières terrestres et sur la coopération
entre les deux principales agences présentes sur le terrain, à savoir la Douane et les
Gardes-frontières. Elle définit d’abord les responsabilités de ces agences, puis elle explique
qui fait quoi.

Gardes-frontières

Les Gardes-frontières, forts d’une équipe de 2.700 individus, sont un service spécialisé dans
la répression et l’application de la loi sous la tutelle du ministère de l’Intérieur. Sa tâche la
plus importante est de garantir que la circulation transfrontalière de passagers s'effectue aux
points de passage frontaliers et que toutes les formalités soient respectées.

Le rôle des Gardes-frontières inclut la surveillance des frontières et les fonctions de contrôle
à la frontière ainsi que certaines fonctions douanières dans des domaines où le personnel
douanier n’est pas présent en nombre suffisant, les recherches et sauvetages en mer,
certaines fonctions de défense militaire nationale et de police. Bien que le contrôle des
passeports incombe habituellement aux Gardes-frontières, à certains endroits de la
Finlande, il est effectué par la Douane, voire la Police si les Gardes-frontières ne sont pas
présents.

Les Gardes-frontières ont augmenté leurs effectifs dans la région orientale compte tenu du
fait que la frontière finno-russe, jugée comme présentant un risque plus élevé, est
considérée comme une priorité par rapport aux autres frontières terrestre que la Finlande
partage avec la Norvège et la Suède, soumises depuis 2001 à l’acquis Schengen.

La Douane

Le service de la Douane est placé sous l’autorité du ministère des Finances. La Douane est
responsable du contrôle des marchandises importées et exportées, dont la circulation des
biens à travers les frontières, et de l’application et du recouvrement des droits et taxes à
l’importation et des accises.

Comme dans de nombreux pays, la Douane finlandaise est mandatée par la loi à exercer
plusieurs fonctions à la frontière au nom d’autres services. Ainsi, elle se charge plus
spécifiquement de mener ce que l’on appelle les contrôles de premier niveau, au cours
desquels, selon le niveau de gravité du cas à l’examen, le service véritablement responsable
peut reprendre une affaire. Les contrôles de deuxième niveau ne sont pas gérés à la
frontière, dans la plupart des cas, mais bien à la destination finale des marchandises ou à
l’endroit de leur chargement ou déchargement.

En 2014, la Douane finlandaise comptait quelque 2.300 employés. 700 douaniers environ
participent directement aux contrôles des frontières et se chargent notamment de suivre les
navires commerciaux ainsi que les petits aéronefs à six aéroports locaux. Aux points de
passage à la frontière avec la Norvège et la Russie, la Douane se charge du contrôle du
mouvement des marchandises.

Compte tenu du risque évalué, la Douane a centré ses efforts et ses ressources en
particulier le long de la frontière russe, où quelque 340 douaniers sont basés. 340 douaniers

I/7
Annexe I

de plus sont en poste aux ports le long du Golfe de Finlande et travaillent avant tout en
unités mobiles.

Coopération renforcée

Si les deux services coopèrent au quotidien avec les autres départements

gouvernementaux, la Douane et les Gardes-frontières sont passés à la vitesse supérieure
pour ce qui a trait à la coopération entre eux. Un modèle novateur de coopération entre les
deux autorités est en place depuis près de cinq ans, fondé sur les principes suivants :

• Organisation de formations conjointes

• Délégation des tâches

• Partage du matériel et de l’infrastructure

• Partage d'informations et des bases de données

• Création d’équipes conjointes.

Sur le terrain

Une représentation schématique de la coordination des flux de travaux à un poste-frontière

offre un meilleur aperçu de la façon dont les choses fonctionnent. Il existe entre la Finlande
et la Russie neuf postes-frontières et si nécessaire, 10 points de passage frontaliers
supplémentaires peuvent être ouverts temporairement afin de gérer les convois spécifiques,
par exemple, les arrivages de bois rond depuis la Russie.

Une grande partie du commerce entre le nord-ouest de la Russie et le reste du monde

transite par les ports finlandais et par conséquent, le trafic des camions transportant des
marchandises peut être intense. Les voyageurs sont également nombreux, que ce soit des
touristes russes qui entreprennent de venir en Finlande pour faire du shopping et passer du
temps dans les stations de ski du pays ou encore, les Finlandais qui partent également en
shopping ou en visite culturelle à Vyborg et à Saint-Pétersbourg.

Au poste-frontière, la circulation des voyageurs et des marchandises est gérée selon la

méthode de l’arrêt unique. Un seul douanier se charge du traitement de la déclaration à
l’importation et du passeport du conducteur du moyen de transport. Afin de l’aider dans ces
contrôles, le douanier a accès tant à la base de données de gestion des risques de la
Douane qu’à celle des Gardes-frontières.

Les fonctionnaires de la Douane ont été formés par les Gardes-frontières au contrôle des
documents d’identification et des visas, parmi d’autres procédures. Les Gardes-frontières,
quant à eux, ont suivi une formation douanière, incluant notamment les perquisitions de
véhicules et la détection de marchandises prohibées ou sur lesquelles pèsent des
restrictions, comme les stupéfiants, l’alcool et les contrefaçons.

Le temps approximatif nécessaire pour les procédures douanières à l’exportation et le

contrôle de passeport se situe entre cinq et huit minutes. À l'importation, ce temps peut
varier de trois à vingt-cinq minutes, selon que le camion soit vide ou que les marchandises
aient été dédouanées à la frontière pour leur mise en libre circulation. Il existe un deuxième
niveau de contrôle supplémentaire où des vérifications plus détaillées sont entreprises, le

I/8
 Annexe I

cas échéant. Le contrôle sera alors mené soit par la Douane, soit par les Gardes-frontières,
selon sa nature.

Pour ce qui est du trafic des voyageurs en partance, les Gardes-frontières s’occupent de
contrôler les passeports, de vérifier les factures, les chèques en franchise de droit et les
assurances des véhicules ainsi que de contrôler les chiens, chats et autres animaux de
compagnie que les voyageurs emmènent avec eux. Près de 85% de voyageurs traversant la
frontière sont des ressortissants russes, qui ont presque tous quelque chose à déclarer en
rentrant chez eux, qu’il s’agisse de quelques courses, pour lesquelles ils doivent présenter
une facture ou un chèque en franchise de droits. Si les marchandises doivent faire l’objet
d’un contrôle plus exhaustif ou que quelques irrégularités sont constatées, l’affaire passe
entre les mains de la Douane.

Partage du matériel

La Douane et les Gardes-frontières partagent des locaux ainsi que du matériel commun.
Chaque autorité se voit attribuer son rôle pour l’entretien et la manutention du matériel. Les
machines à rayons X relèvent le plus souvent de la responsabilité de la Douane. Les
équipements d’essai routier, pour vérifier les plaquettes de freins des camions, par exemple,
sont également entretenus par la Douane.

Tout le matériel peut être partagé et utilisé par chaque service à la demande. Ainsi, bien que
le matériel appartienne à un des services, il peut facilement être emprunté par l ’autre, ce qui
permet de traiter avec plus de fluidité le flux de travaux sans devoir passer par des
procédures inutiles et longues et de réduire ainsi les coûts.

Partage d'informations

Des bases de données communes sont reliées aux bases de données opérationnelles et de
gestion des risques des différentes agences, aboutissant à une démarche commune
lorsqu’un ‘signal’ est enregistré. Certains fonctionnaires chargés des contrôles ou de la lutte
contre la fraude ont accès à leur système réciproque au cas par cas, le niveau d’accès
restreint étant déterminé par le rang et le niveau de responsabilité du fonctionnaire
requérant.

Un exemple de ‘meilleure pratique’ est le Centre mixte de renseignement et d’analyse sur la

criminalité, constitué dans le cadre de l’accord PDG national. Le Bureau national
d’investigation à Helsinki, une des principales unités de la Police finlandaise, se charge du
fonctionnement du centre, qui est relié à son tour aux groupes d’analyse régionaux. Il existe
cinq groupes PDG de renseignement et d’analyse sur la criminalité au niveau provincial. Ces
unités sont composées de fonctionnaires des trois services répressifs.

Équipes conjointes

Des unités conjointes de lutte contre la fraude ont été établies, incluant des représentants
des trois principales agences signataires de l’accord PDG. Cette initiative établit un canal
fiable pour l’échange régulier de renseignements, pour une gestion plus efficace des
frontières et aux fins d’un meilleur ciblage des activités criminelles.

I/9
Annexe I

Volonté politique

Une forte volonté politique s’est avérée nécessaire pour arriver à ce niveau approfondi de
coopération entre la Douane et les Gardes-frontières. De nombreux obstacles ne peuvent
être dépassés que s’il existe une volonté politique, notamment pour le partage
d’informations, compte tenu des questions de respect de la vie privée ou encore de
protection et de confidentialité des données commerciales.

Les services impliqués dans la gestion des flux frontaliers ne devraient pas s’engager sur la
voie de la coopération seulement parce que la loi ou la hiérarchie le leur dictent mais parce
que la coopération et la répartition du travail représentent une solution optimale pour eux et
pour leur environnement opérationnel.

En Finlande, la coopération est considérée comme une façon de relever les défis liés à la
gestion du nombre croissant de passages aux frontières avec des ressources financières et
humaines limitées, voire parfois réduites.

I/10
 Annexe I

Allemagne: Coopération entre les gardes-frontières et l’Administration des douanes

I. Remarques générales

L’Administration des douanes allemandes est favorable à une coopération étroite entre les
différentes autorités opérant à la frontière et pratique une telle coopération. Elle estime
néanmoins que chaque État membre devrait pouvoir choisir un modèle de coopération en
fonction de ses particularités en termes de structure interne, de compétences, de situation
géographique, etc.

En Allemagne, le niveau de coopération entre les services est fonction du mode de transport
qu’ils couvrent (aérien, maritime ou terrestre – voir à ce sujet les remarques
complémentaires).

L’Administration des douanes allemandes préfère axer la gestion des frontières sur la
coordination que sur l’intégration. Elle utilise donc plus volontiers l’expression « gestion
coordonnée des frontières (GCF) » que « gestion intégrée des frontières (GIF) ».

Notre préférence en faveur de la GCF est liée au rôle particulier de notre Administration des
douanes, qui est avant tout une administration fiscale. Tandis que l’activité des gardes-
frontières est axée sur la circulation transfrontalière des personnes, la douane est chargée
du contrôle des marchandises sur le plan fiscal et sur le plan de la sécurité. La douane peut
procéder à des inspections au nom d’autres organismes gouvernementaux exerçant des
responsabilités réglementaires à la frontière, si la loi le prévoit, empêchant ainsi l’importation
de marchandises illicites pouvant être contrôlées par d’autres organismes
gouvernementaux. La surveillance de la circulation transfrontalière des marchandises en
tant que mesure de sécurité doit cependant être considérée comme une fonction secondaire
de la douane, sa fonction principale étant de percevoir les droits et les taxes. Le travail de la
douane en tant qu’administration fiscale n’est pas limité géographiquement aux frontières
mais il s’exerce sur l’ensemble du territoire national.

Les attributions de notre Administration douanière, en tant qu’autorité veillant à la sécurité,

sont indissociables de ses attributions en tant qu’autorité fiscale. Ces attributions ne doivent
donc pas être intégrées dans le sens d’une gestion intégrée des frontières.

En revanche, les différentes autorités opérant à la frontière peuvent échanger des

informations, si nécessaire, pour des raisons de sécurité, dans les limites du cadre juridique
applicable, notamment en termes de protection des données et du secret fiscal.

De notre point de vue, la coordination de la gestion des frontières implique, d’un côté, une
stricte séparation des compétences entre les gardes-frontières et la douane et, de l’autre, un
transfert total de compétences pour les premières mesures à la frontière, si nécessaire. Par
exemple, en l’absence de garde-frontière pour une première mesure à la frontière, un
fonctionnaire des douanes peut agir à la place du garde-frontière et vice-versa.

Ce transfert total de compétences pour les premières mesures à la frontière a été appliqué
avec succès à la frontière germano-suisse jusqu’à l’entrée de la Suisse dans l’espace
Schengen. Il s’est avéré qu’une telle disposition incitait les fonctionnaires à en apprendre

I/11
Annexe I

davantage sur l’autre autorité et à acquérir un savoir-faire leur permettant de mieux

coopérer. Ce transfert de compétences se fonde sur les articles 66 et 67 de la Loi allemande
sur la Police fédérale des frontières.

Art. 66 « Tâches relevant de la compétence de la Police fédérale des frontières, assumées

officiellement par des fonctionnaires des douanes »

(1) Le Ministère fédéral de l’Intérieur, en accord avec le Ministère fédéral des Finances, peut
confier aux fonctionnaires des douanes la responsabilité de tâches de contrôle policier de la
circulation transfrontalière (art. 2 (2) n° 2) à certains postes-frontières si cela facilite le
passage des personnes aux frontières.

(2) Les fonctionnaires des douanes s’acquittant des tâches définies au paragraphe (1) ci-
dessus auront les mêmes pouvoirs que les fonctionnaires de la Police fédérale des
frontières. Ils seront alors placés, pour ces tâches, sous l’autorité du Ministère fédéral de
l’Intérieur et des entités subalternes de la Police fédérale des frontières.

Art. 67 « Tâches relevant de la compétence de l’Administration des douanes, assumées

officiellement par des fonctionnaires de la Police fédérale des frontières »

(1) Le Ministère fédéral des Finances, en accord avec le Ministère fédéral de l’Intérieur,
peut confier aux fonctionnaires de la Police fédérale des frontières la responsabilité de
tâches incombant à l’administration des douanes, à certains postes-frontières, si cela facilite
le passage des personnes aux frontières.

(2) Les fonctionnaires de la Police fédérale des frontières s’acquittant des tâches définies au
paragraphe (1) ci-dessus auront les mêmes pouvoirs que les fonctionnaires de
l’Administration des douanes fédérale. Ils seront alors placés, pour ces tâches, sous
l’autorité du Ministère fédéral des Finances et des bureaux des douanes subalternes.

L’objectif global est d’améliorer la gestion des frontières et d’en accroître les avantages pour
le gouvernement et les entreprises (par exemple mieux faciliter les échanges, renforcer la
sécurité et la protection, utiliser les effets de synergie entre les autorités pour diminuer les
coûts des ressources humaines et matérielles).

II. Remarques complémentaires

1. Postes de contrôle à la frontière extérieure

En Allemagne, les postes de contrôle à la frontière extérieure sont essentiellement les

aéroports et les ports maritimes.

1.1. Aéroports

Conformément à l’article 191, paragraphes 1 et 2, du règlement (UE) n° 2454/93, les

bagages à main sont contrôlés uniquement à l’aéroport de départ et à l’arrivée à la
destination finale, ce qui diffère du contrôle effectué par les gardes-frontières.

Pour des questions d’organisation, les personnes doivent être contrôlées dès leur entrée
dans un bâtiment du premier aéroport (arrivée dans un État membre de l’espace Schengen)
pour accélérer le transit vers les vols Schengen internes. Les contrôles douaniers (contrôles
de marchandises) portent sur les bagages à main, lesquels doivent être contrôlés à

I/12
 Annexe I

proximité des tapis roulants des bagages arrivants. Une fusion des contrôles des personnes
avec bagages à main et des contrôles d’argent est envisageable (article 194, 1, du
règlement (UE) n° 2454/93). En tout cas, pour des questions de ressources, les contrôles
aléatoires sont la règle. Ils doivent être réalisés avant que les passagers ne se mélangent
aux passagers d’autres vols (article 195 du règlement (UE) n° 2454/93).

1.2. Ports maritimes

Les ferries entre des États membres de l’espace Schengen et des États tiers hors UE ou
hors espace Schengen sont rares dans les ports de l’Union européenne. Pour des questions
d’organisation, il serait difficile de mettre en place un contrôle à guichet unique des
personnes et du fret dans les ports allemands. Compte tenu des risques spécifiques en
termes d’interdictions et de restrictions (par exemple : stupéfiants), les contrôles s’appliquent
surtout aux ferries circulant entre la Turquie et l’UE ou aux ferries navigant sur la mer Noire.

2. Modèle de coopération

Voici quelques remarques complémentaires sur le modèle de coopération du point de vue

de la Douane allemande :

2.1. Contrôles synchronisés

Les maîtres-chiens travaillant pour la douane sont formés différemment de ceux des gardes-
frontières. Ils ont des objectifs différents, à l’exception des chiens renifleurs utilisés pour la
détection d’explosifs. Sur le terrain, les équipes cynophiles (maître-chien et chien) ne sont
pas interchangeables. Une approche opérationnelle intégrée de gestion des frontières ne
présente donc pas d’avantages pour ces équipes. Il suffit qu’elles soient informées des
disponibilités des unes et des autres pour que leurs hiérarchies respectives puissent
synchroniser les contrôles.

2.2. Formation

Même si l’entraînement des chiens a des objectifs différents à la douane et chez les gardes-
frontières, une coopération est généralement possible en ce qui concerne les exercices avec
les armes et les exercices d’auto-défense. Toutefois, l’Administration des douanes
allemandes n’est pas favorable à un entraînement et à un plan d’entraînement communs,
que ce soit sur les aspects de dressage mentionnés ci-dessus ou de manière générale.

I/13
Annexe I

Hong Kong, Chine : Système de fret routier (ROCARS)

Afin de rester en phase avec les tendances mondiales, régionales et nationales orientées
vers un dédouanement électronique et de permettre aux parties prenantes du secteur privé
de soumettre des renseignements préalables concernant le fret par voie électronique, la
Douane de Hong Kong (HKC) a mis au point, avec le soutien des pouvoirs publics, un
Système de fret routier (ROCARS, de l’anglais Road Cargo System) aux fins du
dédouanement du fret routier à tous les bureaux de douane aux points de passage
terrestres. Le ROCARS a été officiellement lancé le 17 mai 2010 et est devenu contraignant
le 17 novembre 2011.

Au niveau technologique, le système se base sur la norme ISO/TS 1500-2:2004 (service de

messagerie pour le commerce électronique utilisant le langage de balisage extensible XML
(ebMS)) et les infrastructures à clef publique (PKI), etc., qui ont été adoptées aux fins d’un
échange de données et de raccordements de système efficaces avec les différents acteurs,
dont les partenaires de l’industrie de la logistique, comme les transporteurs et les
transitaires, les chauffeurs de camion, les commissionnaires, etc.

Le ROCARS vise à établir un système rationalisé pour le mouvement et le dédouanement

du fret routier aux fins de la facilitation des échanges et d'un profilage adéquat des envois
de marchandises sur la base des renseignements électroniques préalables concernant le
fret.

Au titre du Règlement sur les importations et les exportations (renseignements électroniques

concernant le fret), Chapitre 60L de la législation hongkongaise, un transporteur ou un
transitaire est obligé de soumettre un jeu prédéfini d’informations concernant le fret à la HKC
par voie électronique, à travers le ROCARS, avant que l’envoi de marchandises n’entre sur
le territoire de Hong Kong, Chine, ou n’en ressorte par camion. Tous les utilisateurs du
ROCARS doivent s’inscrire auprès de la HKC avant de pouvoir soumettre les informations
pertinentes sur le fret dans le ROCARS.

Description de la pratique

Un expéditeur ou un transitaire agissant au nom d'un expéditeur est sommé de soumettre

un jeu prédéfini d’informations concernant le fret à la HKC par le biais du ROCARS 14 jours
à l’avance, au plus tôt, ou au moins 30 minutes avant que l’envoi de marchandises ne soit
importé en Chine continentale par camion ou n’en soit exporté. Afin de confirmer la bonne
réception des informations sur le fret, le ROCARS renvoie un « numéro de référence
douanier concernant les marchandises » (CCRN), lié à l’envoi en cause, à l’expéditeur, qui
doit alors le remettre, avec la description de la cargaison, au chauffeur de camion qui se
charge du transport des marchandises en question. 30 minutes au moins avant l’arrivée du
camion au bureau de douane au point de passage terrestre, le camionneur doit « recouper »
toutes les données à travers le ROCARS (par Internet ou par téléphone) en fournissant le
CCRN et le numéro de plaque d'immatriculation de son véhicule à la HKC. Le ROCARS
communique alors le chauffeur la première heure à laquelle il pourra traverser la frontière.

Grâce au ROCARS, les fonctionnaires de la HKC peuvent mener leurs activités de profil de
risques pour chaque envoi de marchandises à l’avance afin de déterminer si un camion doit

I/14
 Annexe I

faire l’objet d’un contrôle. Lorsque les camions arrivent au bureau de douane à la frontière
terrestre, ils ne doivent s’arrêter qu’à un guichet aux fins des contrôles d'immigration et du
dédouanement. Grâce à l’introduction du processus de dédouanement à arrêt unique, le
temps moyen nécessaire pour le dédouanement a été réduit de manière sensible, passant
de 60 à 20 secondes. Grâce au ROCARS, tous les camions traversant la frontière passent
par un processus de dédouanement et de contrôle d’immigration fluide à la frontière
terrestre, pour autant qu’ils n’aient pas été sélectionnés pour inspection, bien entendu.

Le ROCARS a ainsi permis :

• Aux douaniers de mener une évaluation des risques sur les envois de marchandises
terrestres sur la base des renseignements électroniques préalables concernant le fret

• D’assurer un dédouanement fluide à arrêt unique à la frontière terrestre et

d’accélérer le trafic routier transfrontalier

• De faciliter l’introduction d’un dédouanement à arrêt unique pour les marchandises

en transbordement inter-modal (par exemple, le fret en transbordement terre-air peut
normalement être soumis au dédouanement soit au point de contrôle terrestre soit à
l’aéroport, au lieu de devoir être présenté aux deux)

• De réutiliser les renseignements soumis au ROCARS pour la déclaration

d’importation ou d’exportation, ce qui peut renforcer l’exactitude des données et réduire le
temps et les efforts que doivent investir les utilisateurs afin de saisir les données communes
dans le cadre des démarches de soumission de la déclaration commerciale.

Le partenariat douane-entreprises

La HKC a établi un mécanisme de liaison avec les représentants des transporteurs, des
transitaires et des chauffeurs de camion afin de procéder à un échange d’opinions du point
de vue opérationnel sur le ROCARS et de recueillir les observations des utilisateurs à son
sujet. De plus, la HKC a lancé un vaste programme de promotion et d'information sur le
système et a créé des équipes chargées de ce programme afin d’apporter une assistance
aux interlocuteurs du secteur privé pour leur permettre de prendre leurs marques par rapport
au ROCARS. Un site web (www.rocars.gv.hk) a été créé pour aider le public à mieux
comprendre ce dispositif et les avantages du nouveau système.

I/15
Annexe I

Singapour : TradeNet, guichet unique national de Singapour

La difficulté à obtenir les autorisations légales d'importation, d'exportation ou de

transbordement des marchandises est l'un des principaux obstacles au commerce. Sans
guichet national unique, dans un système conventionnel, les opérateurs commerciaux
doivent soumettre manuellement plusieurs demandes, à différents services
gouvernementaux. Grâce au guichet électronique unique, une seule et unique demande est
envoyée, par voie électronique, à tous les services gouvernementaux, qui la traiteront et
donneront leur autorisation.

TradeNet est le nom du guichet national unique de Singapour. C'est un outil de déclaration
en ligne pour le commerce, connecté aux services gouvernementaux concernés, qui évite
aux opérateurs commerciaux de devoir contacter chaque service individuellement, pour y
faire homologuer leurs demandes et documents.

Problèmes liés aux documents commerciaux

Avant l'établissement de TradeNet, les opérateurs devaient contacter plusieurs services,

dont l’ancien Customs and Excise Department (CED - Département des douanes et
accises), les autorités portuaires, le Trade Development Board (TDB - Office de
développement du commerce) de l'époque et autres services habilités.

Ils devaient aussi se plier aux différentes règles d'importation, d'exportation et de

transbordement des marchandises. Il était habituel de consacrer deux jours à faire de
nombreuses copies des déclarations commerciales et à aller les déposer personnellement
auprès des différents services, pour qu'ils y soient traités.

Le coût de ces démarches représentait de 4 à 7 pour cent de la valeur des marchandises

expédiées. La charge de travail semblait donc énorme en regard du retour obtenu.

Singapour étant un petit pays, dépourvu de ressources naturelles et disposant d'une main
d'œuvre limitée, il lui était essentiel d’améliorer sa compétitivité, surtout sur le plan du
commerce extérieur, principal secteur commercial. Il était donc impératif de réduire les
charges et ces 4 à 7 pour cent semblaient être un bon point de départ.

Associer toutes les parties intéressées

L'idée du guichet national unique a germé lors des discussions à haut niveau sur la
croissance économique qu’ont eues les représentants gouvernementaux, dans les années
1980. La récession qui a frappé Singapour, en 1985 et 1986, a marqué un tournant dans sa
croissance économique. Une commission économique de haut vol a alors été convoquée
par les autorités, pour examiner les possibilités de maintenir la croissance économique de
Singapour. Un des objectifs majeurs, arrêtés à l'époque, était d'augmenter l’efficacité des
échanges commerciaux22.

Les mesures prises en ce sens ont réuni les principaux services gouvernementaux ayant les
échanges commerciaux dans leurs attributions, ainsi que des groupes du secteur privé.
Parmi ces acteurs publics et privés figuraient :

22 Harvard Business Review, Singapore Tradenet: "A Tale of One City", 30 septembre 1995

I/16
 Annexe I

- le Trade Development Board (Office de développement du commerce)

- le Customs and Excise Department (Département des douanes et accises)

- les autorités portuaires de Singapour

- la Jurong Town Corporation

- les autorités nationales de l'aviation civile

- les services nationaux des télécommunications

- d'autres autorités compétentes

- la Singapore National Shipping Association (Association nationale des compagnies

maritimes)

- la Singapore Freight Forwarders Association (Association des transitaires de

Singapour)

- la Singapore Air Cargo Agents Association (Association des agents de fret aérien de
Singapour)

- des représentants du Conseil d'administration des compagnies aériennes

- la Fédération des Chambres de commerce et d'industrie

TradeNet s'est doté d'un Comité directeur, pour superviser les procédures et coordonner les
efforts intenses de rationalisation des procédures commerciales. Il était secondé par trois
sous-commissions, en charge, respectivement, des affaires maritimes, des affaires
aériennes et des questions gouvernementales.

Le guichet national unique de Singapour est bien plus qu'un simple système informatique.
Certaines procédures ont dû être modifiées, au même titre que certaines méthodes de
travail relatives aux documents commerciaux et à la réglementation adoptée par le
gouvernement et le secteur privé.

Pour ce faire, pendant plusieurs mois, les sous-commissions ont multiplié les réunions, afin
de pouvoir passer les procédures commerciales au crible, de les rationaliser et de choisir les
principales opérations sur les documents commerciaux qui devaient être reprises dans les
nouvelles procédures. Tous les sous-comités ont produit un rapport et les trois comptes-
rendu ont été inclus dans le Rapport sur les Procédures intégrées qui a servi de base aux
discussions sur la réforme des procédures et l'élaboration des systèmes.

Une vaste concertation a également été organisée avec les organisations sectorielles, de
manière à obtenir leusr réactions et à pouvoir mettre sur pied un guichet unique qui
rencontre les besoins de l'industrie.

Au terme de cette vaste entreprise de gestion du changement et de concertation, le

gouvernement et le secteur privé ont approuvé l'instauration de TradeNet. Toutes les parties
concernées ont convenu que d'importantes économies pouvaient être réalisées si l'on
réduisait le fardeau que représentait le traitement des documents commerciaux et que la
compétitivité commerciale de Singapour sur la scène internationale profiterait d’une
rationalisation des échanges.

I/17
Annexe I

Le projet TradeNet a été dévoilé en décembre 1986, l'objectif étant d'assurer la mise en
ligne du système dans les deux ans.

L’instauration de TradeNet

L’instauration de TradeNet ne s'est pas faite sans mal et, pour que la mise en service du
guichet unique se fasse dans les temps, l'équipe TradeNet s'est concentrée sur la
simplification des données requises par les modules de change et de traitement des
transactions du système. D'autres fonctions permettant de gérer des procédures plus
complexes devaient être introduites progressivement.

Singapour a lancé le premier guichet unique national, TradeNet, le 1er janvier 1989. La
première transaction traitée a été la demande introduite par un commissionnaire de fret
aérien, qui a reçu son autorisation en 10 minutes. Depuis que le système existe, les
opérateurs commerciaux utilisent le guichet unique dans leurs transactions avec la Douane
(pour les importations), d'une part, et, de l'autre, avec le Trade Development Board (pour les
exportations).

En 1989, lors du lancement de TradeNet, Lee Hsien Loong, qui était, à l'époque, ministre du
commerce et de l'industrie et qui occupe aujourd'hui le poste de premier ministre de
Singapour, a qualifié le système d'infrastructure « stratégique » et d’instrument majeur de
productivité23.

En décembre 1989, TradeNet traitait déjà près de 45 % des documents commerciaux pour
les expéditions par voie maritime et aérienne. Au vu de ce succès, le gouvernement a exigé
que toutes les transactions commerciales passent par TradeNet dès 1991, en avance sur le
calendrier initial.

En 1995, la productivité des utilisateurs avait augmenté de 20 à 30 % et les coûts avaient

baissé de moitié.24

Aujourd'hui, sous la houlette de l'Administration de la douane de Singapour, TradeNet est

accessible 24 heures sur 24, 7 jours sur 7. Dans 99 % des cas, l’expéditeur est informé de
l’acceptation de sa demande de permis, par voie électronique, via TradeNet, dans les 10
minutes, ce qui réduit les frais et le temps nécessaire à la préparation, la soumission et au
traitement des documents commerciaux et des titres d'expédition. Le système va de pair
avec une politique de gestion des risques alimentée par les données que fournissent les
opérateurs sur TradeNet, ce qui permet de dédouaner rapidement les marchandises
considérées comme présentant un faible risque, sans attente superflue aux frontières.

Renforcer l'engagement d'autres organes gouvernementaux et des opérateurs

commerciaux

Suite au lancement de TradeNet, l'accent s'est déplacé de la réforme et de la rationalisation

vers la viabilité et l'amélioration permanente. Le système a été mis à jour tous les 3 à 5 ans,
de manière à rester en phase avec l'évolution des besoins du secteur.

23 'Full paperless documentation by 1992', The Strait Times, 18 octobre 1989

(http://eresources.nlb.gov.sg/newspapers/Digitised/Article/straitstimes19891018-1.2.56.20.aspx)
24 The Computer Network that Saves Time, Jobs and S$1B a Year, The Strait Times, 10 janvier 1995.

L'article ("Le réseau informatique qui permet d'économiser du temps, des emplois et 1 milliard US$
par an") cite M. Robert Yap, à l'époque Directeur général de Yap Chwee Hock Transport: « TradeNet
nous a permis de réduire de moitié le nombre d'employés chargés des expéditions et d'effectuer le
travail agréablement, pendant les heures de bureau. Il nous a donc permis de doubler notre
productivité. »

I/18
 Annexe I

Le Customs Advisory Council (Conseil consultatif de la Douane) a été fondé en 2000. Il

regroupe des représentants du secteur privé et du secteur public, qui donnent des conseils
quant à l'orientation stratégique que doit adopter la Douane. Le Conseil se prononce sur les
initiatives concernant la Douane, donne ses impressions et apporte des conseils sur les
tendances du secteur, les politiques publiques et toute autre question pouvant influer sur les
échanges transfrontaliers et la prestation de services aux frontières. C'est également une
plateforme active, par l’intermédiaire de laquelle il est possible de demander conseil auprès
d’acteurs extérieurs du monde des affaires.

L'excellence organisationnelle que vise la Douane de Singapour l'a poussée à adopter le

Cadre pour l'excellence commerciale, établi par l'instance nationale de normalisation et
d'accréditation, SPRING Singapore 25 . Ce cadre fixe les orientations applicables aux
systèmes, procédures et relations de la Douane avec les principales parties prenantes et
avec la clientèle.

La priorité accordée à l'excellence des services douaniers a débouché sur un engagement

accru des parties prenantes et de la clientèle, dans 7 domaines clés :

- Le leadership : dans le cadre de la planification, la direction de la Douane passe en

revue ses partenariats avec les principaux services gouvernementaux avec lesquels
elle collabore et identifie d’autres domaines de coopération

- La planification : adopter une vision globale de la planification, permettant d'arrêter

les mesures stratégiques d'une approche gouvernementale exhaustive, en
collaboration avec les partenaires publics

- L'information : garantir une circulation fluide et opportune d'informations, tout au

long de la chaîne logistique

- Le facteur humain : améliorer le capital humain, grâce à des formations efficaces,

un système de rotation de postes et des contacts avec le travail des partenaires
gouvernementaux

- Les procédures : assurer la participation de la clientèle, des parties intéressées et

des partenaires à la conception de nouveaux régimes de facilitation

- La clientèle : comprendre les nouveaux besoins commerciaux des clients et

travailler de pair avec les partenaires publics, pour trouver, ensemble, des solutions
plus aptes à les satisfaire

- Les résultats : s’améliorer sans cesse, de manière à rehausser le niveau d’exigence

et à fixer de de nouveaux objectifs, qui pousseront l'organisation à aller plus loin

Pour atteindre l'excellence organisationnelle, la Douane de Singapour tire parti de la

collaboration qu'elle a établie avec d'autres services gouvernementaux, par TradeNet, pour
instaurer un partenariat global entre les organes publics, coordonné par la Douane, sorte de
« guichet unique » en charge des questions commerciales, tout comme TradeNet est une
interface unique, par laquelle les opérateurs commerciaux soumettent les documents
commerciaux aux autorités.

25 Spring Singapore, Business Excellence Initiative (Initiative en faveur de l'excellence commerciale),

http://www.spring.gov.sg/qualitystandards/be/pages/business-excellence-initiative.aspx

I/19
Annexe I

En 2012, les efforts de Singapour ont été récompensés, lorsque la Douane s'est vue
attribuer le Prix national de la qualité, récompense la plus prestigieuse attribuée par
SPRING Singapore, qui couronne le niveau remarquable atteint au titre de l'excellence des
performances.

Évolution future

En 2013, dans le cadre de la modernisation de son infrastructure commerciale nationale, la

Douane de Singapour s'est attelée au remodelage de TradeNet, en lançant une étude, en
collaboration avec les partenaires gouvernementaux et le secteur privé, afin de faire naître
de meilleures synergies à tous les niveaux de la chaîne logistique, par une intégration plus
poussée des procédures commerciales et de la logistique informatique.

I/20
 Annexe I

États-Unis - Border Interagency Executive Council

Le 19 février 2014, le Président Obama signait le décret-loi 13659 "Streamlining the

Export/Import Process for America’s Businesses" (rationalisation des procédures d'import-
export, au profit des entreprises américaines), instituant le Border Interagency Executive
Council (Conseil exécutif des services frontaliers - BIEC) et lui conférant la mission de
concevoir les politiques et les procédures de renforcement de la coordination entre les
autorités de gestion des frontières et les services chargés de la douane, de la sécurité du
transport, de la santé et de la sécurité, des questions sanitaires et phytosanitaires, de la
conservation et du commerce. Ce conseil devra également fixer les responsabilités, afin
d'améliorer sensiblement les processus liés à la chaîne logistique et l'identification d’envois
illicites. Le BIEC est présidé par le Département de la sécurité intérieure (Department of
Homeland Security - DHS) et son vice-Président est désigné tous les deux ans, parmi les
membres du Conseil exécutif.

Le BIEC a tenu sa session inaugurale le 10 mars 2014, sous la présidence du Secrétaire

adjoint du DHS et en présence de hauts représentants des ministères et des services qui le
composent, aux côtés de hauts fonctionnaires du National Security Council (NSC - Conseil
national de sécurité), National Economic Council (NEC - Conseil économique national),
Office of Management and Budget (OMB - Bureau de la gestion et du budget) et l'U.S. Trade
Representative (USTR - Représentant des U.S.A. aux affaires commerciales). Lors de cette
réunion, la Consumer Product Safety Commission (CPSC - Commission pour la sécurité des
produits à la consommation) a été proposée pour assumer la vice-Présidence, ce qu'elle a
accepté. Par ailleurs, les Membres ont adopté leur charte et constitué trois commissions,
chargées, respectivement, de la gestion du risque, de l'engagement extérieur et de la
coordination des procédures, conformément aux sept fonctions du BIEC énoncées dans le
décret-loi.

Les Membres du BIEC sont tous des représentants des ministères et des services
indépendants, parmi lesquels:

- U.S. Department of Agriculture (Ministère de l'agriculture)

- U.S. Department of Commerce (Ministère du commerce)

- U.S. Department of Defense (Ministère de la défense)

- U.S. Department of Health and Human Services (Ministère de la santé et des

services aux personnes)

- U.S. Department of Homeland Security (Ministère de la sécurité intérieure)

- U.S. Department of the Interior (Ministère de l'intérieur)

- U.S. Department of Justice (Ministère de la justice)

- Département d’État des États-Unis

- U.S. Department of Transportation (Ministère des transports)

- U.S. Department of the Treasury (Ministère des finances)

I/21
Annexe I

- U.S. Consumer Product Safety Commission (Commission de la sécurité des produits

à la consommation)

- U.S. Nuclear Regulatory Commission (Commission de réglementation de l'énergie

nucléaire)

- U.S. Environmental Protection Agency (Agence pour la protection de

l'environnement).

L'une des conditions essentielles de la mise en œuvre de la gestion coordonnée des

frontières est la création d'un forum à haut niveau, qui doit régler les problèmes inhérents à
la collaboration entre les services et permettre au gouvernement de mener des activités
intégrées efficaces. Le décret-loi a permis d’intensifier les efforts en faveur de la
collaboration entre le BIEC et le Conseil d'administration de l’International Trade Data
System (ITDS - Système de données commerciales internationales), pour favoriser la
collaboration politique des experts techniques œuvrant au développement des guichets
uniques (Conseil d'administration d'ITDS) et des décideurs politiques à haut niveau (BIEC)
et se concentrer sur l’amélioration des politiques et des mécanismes de gestion des
frontières à tous les niveaux du gouvernement américain, en partenariat avec des acteurs
non gouvernementaux.

Le Conseil d'administration d'ITDS a été institué sous la loi Security and Accountability for
Every Port (SAFE Port Act - Loi sur la sécurité et la responsabilité de chaque port) de 2006,
qui exhorte tous les services exigeant des documents lors de l'importation et de l'exportation
de marchandises à participer à l’ITDS, dans le but d’ériger un portail (ou guichet) unique, qui
permettra de rassembler et de distribuer les données commerciales. Conformément au
décret-loi, le Secrétaire d’État aux finances continue à superviser les travaux sur le guichet
unique, par l'intermédiaire de l'ITDS. De plus, ce système doit être prêt pour adoption par
tous des services gouvernementaux d’ici à décembre 2016.

L'expérience des États-Unis montre clairement que la volonté politique est une condition
sine qua non du succès de la mise en œuvre du concept de gestion coordonnée des
frontières. La direction du BIEC reste très intéressée par les efforts que fournit le Conseil et
il est indispensable que les ministères et les services continuent sur leur lancée et restent
fortement engagés à respecter les délais très ambitieux fixés par le décret-loi. Des
représentants de l’Executive Office of the President (Bureau exécutif du Président), parmi
lesquels figurent le NSC, le NEC, l’USTR, et l’OMB, continuent à suivre de près les progrès
réalisés par le BIEC et les résultats obtenus.

La création du BIEC repose sur la prémisse en vertu de laquelle, à elle seule, la CBP ne
pouvait mener à bien sa mission et qu'il était indispensable que les différents services
collaborent, pour que sa modernisation soit couronnée de succès. Le BIEC a permis à la
CBP et aux partenaires gouvernementaux de poursuivre les travaux d’élaboration d'un
mécanisme « unigouvernemental » de gestion des flux transnationaux de marchandises.

I/22
 Annexe II

Annexe II: Gestion coordonnée des frontières dans le cadre de la coopération

douane-police

I. Coopération douane-police

a. Du role de la douane et de la police

La douane a pour fonction d'améliorer la circulation et la sécurité des marchandises, des

moyens de transport (et, dans une certaine mesure, des personnes) aux frontières, tout en
veillant au respect de la réglementation douanière et d’autres dispositions légales ou
instruments internationaux relevant de leur responsabilité.

Le rôle de la police est de faire appliquer le droit pénal, d’assurer la sécurité des citoyens,
des marchandises et des institutions et, dans certains cas, de combattre l'immigration
clandestine. De manière générale, elle veille au respect de la loi et de l'ordre des États.

La police jouit généralement de vastes pouvoirs d'enquête sur des faits criminels et a le droit
de procéder à des arrestations, mais elle ne connaît pas en détail les procédures douanières
quotidiennes et les techniques de détection et de lutte contre la fraude propres à la douane.
De son côté, la douane n’a bien souvent ni la capacité ni la formation lui permettant de
travailler en dehors des environnements douaniers. Dans de nombreux pays, les deux
groupes se retranchent derrière leurs « sphères » de compétence sans jamais tirer profit des
accomplissements plus importants en matière de lutte contre la fraude qui pourraient
découler d’efforts conjoints.

La police et la douane ont un intérêt mutuel à lutter contre la fraude et le trafic illicite. Les
deux institutions partagent le but commun de prévention, de détection et de recherche des
activités criminelles, ainsi que de l’application de dispositions législatives et réglementaires
spécifiques relevant de leurs domaines de responsabilité respectifs. Mandats, objectifs et
domaines de compétence se recoupent donc souvent, ce qui est source d’efforts
redondants, d’un manque de coopération et d’une mauvaise exploitation de l’argent du
contribuable.

II/1
Annexe II

Douane
Police Infractions pénales
Infractions douanières
Trafic de stupéfiants
Maintien de la loi
et de l'ordre Blanchiment d’argent Contrôle des
Protection des personnes marchandises et
et des marchandises des moyens de transport
Atteintes à l'environnement
Lutte contre les criminels
Détournement illicite de précurseurs
à l’origine de l'immigration
et de substances chimiques essentielles Sécurité et
illégale facilitation
de la chaîne
logistique
Protection de la santé publique

Infractions au droit de propriété

Perception des
recettes
Trafic d'armes
Schéma 1 - Chevauchements des fonctions deCriminalité
la policeorganisée
et de la douane
Lutte contre le
commerce illicite
Terrorisme

De nombreux types d’infractions liées à la fraude et au trafic relèvent à la fois du droit pénal
et de la législation douanière, raison pour laquelle il importe d’améliorer la coordination entre
les deux organisations. La douane et la police doivent investir dans une approche
coordonnée afin de traiter les priorités susmentionnées en matière de lutte contre la fraude,
car, dans la mesure où elles ont toutes deux à cœur de défendre la sécurité publique, elles
tireront profit d’une mise en commun de leurs compétences et de leurs ressources
respectives.

b. Le poids de la législation nationale

Le cadre juridique national doit impérativement être pris en considération, car il fixe les
compétences et prérogatives assignées à la douane et à la police et il joue un rôle majeur
dans la définition des rapports qui s’établissent entre elles. Cela permet d’expliquer
pourquoi, en l’absence de pratiques harmonisées, la coopération douane-police a connu
différents degrés de progrès dans plusieurs pays. Le cadre législatif devient d’autant plus
complexe lorsque ces deux entités relèvent de ministères différents.

Dans les pays où la douane jouit d'une grande autorité en matière de lutte contre la fraude,
elle assume généralement des fonctions policières aux frontières et prend des mesures
répressives de manière quasi autonome, voire même totalement indépendante (c'est le cas,
notamment, des services ICE/HSI aux États-Unis ou du ZKA en Allemagne). Dans d'autres
pays, police et douane partagent les mêmes responsabilités, surtout pour ce qui concerne la
criminalité transfrontalière (criminalité organisée, blanchiment de capitaux, faits de
terrorisme, etc.).

II/2
 Annexe II

Nombreux sont les pays où la douane dispose d'un certain pouvoir d'enquête et est
autorisée à procéder à des devoirs d'enquête administrative simples. Néanmoins, c'est le
plus souvent la police ou un autre service de répression habilité qui est chargé d’enquêter
sur les infractions douanières les plus graves, car la douane n'a ni le mandat, ni la formation,
ni même les ressources pour se lancer dans des activités de lutte contre la fraude ou des
devoirs d'enquête de plus grande envergure. Par conséquent, dans ce modèle, la douane et
la police doivent à tout prix établir une collaboration étroite, la deuxième prenant
inévitablement part à la lutte contre la fraude aux frontières (la douane est habilitée à
intercepter et saisir des marchandises ou des moyens de transport, tandis que la police doit
faire respecter le droit pénal).

À l'autre bout du spectre, quelques rares administrations des douanes n'ont aucune autorité
en matière de lutte contre la fraude et, en cas d'infraction et de non-conformité, les enquêtes
sont confiées à la police. Le rôle de la douane dans la lutte contre la fraude revient alors à
détecter la non-conformité et à procéder aux interceptions aux frontières. Ici aussi, la
douane et la police doivent travailler en étroite collaboration, au nom d’une meilleure
protection de la sécurité et de la sûreté publiques.

Cependant, quel que soit le modèle choisi, la coopération et la collaboration entre la douane
et la police sont essentielles et profitent aux deux services.

c. La Gestion Coordonnée de ressources restreintes

La douane et la police sont de plus en plus pressées d'assurer (et même d'améliorer) les
services qu'elles proposent, avec des ressources qui, elles, stagnent. Elles doivent donc
tirer le meilleur parti des ressources disponibles, en tenant compte de contraintes
financières de plus en plus sévères. La coordination peut apporter un début de réponse aux
défis que pose le manque de ressources, car elle permet aux services d'optimiser les
moyens dont ils disposent en en faisant l'utilisation la plus rentable possible, tout en
réalisant des économies d’échelle.

Le Recueil de l'OMD sur la Gestion coordonnée des frontières définit la rareté des
ressources comme suit :

▪ manque d'informations pour évaluer le niveau de risque des marchandises ;

▪ pénurie de main-d'œuvre et absence des compétences requises pour

assumer les fonctions nécessaires au contrôle des frontières ;

▪ manque de temps pour préserver la valeur du commerce licite et contrôler

efficacement les marchandises à haut risque ;

▪ rareté des terres et autres actifs immobilisés nécessaires au contrôle efficace

des frontières ;

▪ manque de matériel et autres actifs circulants nécessaires au contrôle

efficace des frontières.

II/3
 Annexe II

Les concepts énoncés dans le Recueil de l'OMD s'appliquent, de façon générale, à tous les
services transfrontaliers réglementaires, mais influent également sur la coopération entre
police et douane.

Le Recueil définit la portée du concept de GCF et précise que, pour ce qui est des trois
premiers types de ressources (temps, main-d'œuvre et information), le manque est
généralement le fait de la conception des processus et le problème peut, dès lors, se
résoudre par un remaniement du modèle. En travaillant de concert, les organisations
peuvent utiliser efficacement les ressources restreintes mises à leur disposition et obtenir de
meilleurs résultats.

Le remaniement du modèle permet à la douane et à la police de rationaliser les procédures

et, par conséquent, de renforcer la coordination, afin de réaliser des activités tactiques et
opérationnelles de façon harmonisée. Cette approche coordonnée encourage également le
partage d’informations, qui ouvre la voie à la bonne pratique de prise de décisions partagée.

À la différence des facteurs temps, main-d'œuvre et information, le manque d'infrastructure

et de matériel ne peut se résoudre par une simple adaptation des processus. Ces deux
problématiques sont toutefois liées, étant donné que l’on peut supposer qu’en alignant les
processus et en partageant les ressources, moins de personnel est nécessaire, réduisant
ainsi la nécessité de matériel et d’infrastructures supplémentaires.

II. Possibilités de coopération

La fonction première de la lutte contre la fraude est de prévenir et de détecter les actes
criminels, de manière à protéger les populations de la criminalité. Habituellement, lorsque
cet objectif n'est pas atteint, une procédure d'enquête est lancée, afin d'identifier,
d'appréhender et de poursuivre les coupables. Le schéma ci-dessous aide à visualiser les
processus associés à l'analyse des renseignements, à la définition des profils de risque, aux
opérations et aux enquêtes, ainsi que les liens qui s’établissent entre ces mécanismes, dans
le continuum de la lutte contre la fraude. Chaque rouage permet au rouage suivant de
tourner et, ensemble, ils permettent ainsi à l'engrenage de fonctionner avec plus d’efficacité.

Les opérations dans lesquelles les indicateurs de risque sont définis à l'aide des
renseignements obtenus et de leur analyse sont souvent celles qui aboutissent à des saisies
multiples et plus importantes ainsi qu’à des arrestations. L'importance de la phase
d’« enquête » dans ce continuum ne peut être sous-estimée, car les poursuites permettent
le véritable démantèlement d’organisations criminelles. Les renseignements recueillis lors
des travaux d'enquête sont souvent un matériau précieux, qui vient également compléter le
cycle et, partant, accroît la crédibilité, la fiabilité et l'exactitude des données servant aux
analyses qui aideront à l'élaboration des profils de risque et, ensuite, à la fixation des
priorités opérationnelles.

II/4
 Annexe II

1.
Renseignement 2.
Analyse
et ciblage des
risques

4.
Enquête
3.
Interdiction

Schéma 2 - Cycle de la lutte contre la fraude

a. L’échange de renseignements

Tant du côté de la douane que de celui de la police, l'efficacité des contrôles dépendra de la
qualité de l'information et des renseignements recueillis auprès de différentes sources. La
police est souvent bien informée sur la criminalité organisée et les groupes qui s'y adonnent.
De son côté et bien que toutes les infractions douanières ne soient pas imputables à ces
réseaux, la douane est souvent confrontée à leurs activités. Un chargement suspect contrôlé
par la douane peut être lié aux activités illicites de criminels connus de la police. Plusieurs
objectifs tactiques peuvent être réalisés grâce à un meilleur échange d’informations et de
renseignements. À titre d’exemple, la douane reçoit des données supplémentaires à l’appui
de ses activités de ciblage et d’évaluation des risques. L'échange de renseignements
contribue généralement à l'efficacité des analyses de risque et des systèmes de ciblage, ce
qui rendrait automatiquement plus fructueux les contrôles et autres mesures plus étendues
de lutte contre la fraude prises par les deux instances. De plus, la douane dispose d’une
mine de données précieuses sur les échanges licites comme sur les opérations
commerciales illicites de groupes criminels. À son tour, elle pourrait donc fournir de meilleurs
indices à la police, qui s’en servirait dans ses devoirs d'enquête. Modèles d’échange
d’informations, les bases de données d’INTERPOL, comme la base de données
nominatives, la base de données de documents de voyage volés et perdus et la base de
données de véhicules volés, permettent un échange international d’informations exploitables
à la fois par la douane et la police. Des procédures d’échange d’informations similaires

II/5
Annexe II

peuvent être mises en œuvre à des fins analogues au niveau national entre les services
répressifs.

b. La cooperation a des fins d'analyse de risque et de ciblage

Dans le cadre de sa mission de contrôle des mouvements transfrontaliers, la douane doit

souvent se charger de tâches au nom d'autres ministères ou d’autres services nationaux. Ce
rôle grandissant, associé à l'essor du commerce transfrontalier et au développement de
nouvelles techniques et méthodes de trafic et de fraude commerciale, est à l’origine de
l’introduction de nouvelles procédures de gestion des risques et de ciblage dans les
opérations douanières. La nécessité d’une analyse des risques solide est également utile à
la police, car elle permet de définir des tendances et des modèles des activités criminelles.
En fin de compte, ce processus permet de déterminer comment les ressources sont
déployées dans les domaines présentant des risques plus élevés. À ce propos, les
administrations des douanes sont de plus en plus nombreuses à réorganiser les fonctions
de leurs divisions opérationnelles et à ouvrir, dans la foulée, des centres d'évaluation des
risques/de ciblage, pour améliorer :
• la gestion et la fusion de l'information ;

• l’application d'une procédure coordonnée d'évaluation des risques et de

ciblage à l'échelon national ;

• la coordination des activités de renseignement et des activités

opérationnelles ;

• la capacité à gérer globalement les risques de la lutte contre la fraude de

part et d'autre des frontières.
Dans certains pays, la police a été invitée à se joindre aux travaux de ces centres et la
collaboration s’est traduite par une amélioration de la planification, de la coordination et des
mesures d'intervention. Elle a généralement permis à toutes les instances
gouvernementales d’assurer une gestion frontalière plus efficace et rentable.
Le profilage des voyageurs par les services répressifs utilisant les Dossiers passagers
(PNR) ainsi que les renseignements préalables concernant les voyageurs (RPCV) illustre
bien la manière dont les évaluations des risques et des menaces sont réalisées aux
aéroports. En fonction des restrictions légales nationales, certains services des douanes ou
de la police sont en mesure de demander l’accès à ces données aux différentes compagnies
aériennes. Dans certains cas, des unités conjointes douane-police peuvent également
accéder aux mêmes informations.

c. La cooperation dans le cadre des interceptions et des enquetes

Les produits, les biens de contrebande et les documents connexes saisis sont parfois des
éléments de preuve physique indispensables pour établir une infraction. En cela, la douane

II/6
 Annexe II

peut aider la police à étayer ses dossiers d'enquête sur la criminalité organisée impliquée
dans des activités transfrontalières. Bien qu'il soit généralement admis que des
renseignements provenant de preuves matérielles ont une plus grande force probante, il
convient de souligner que ce concept s'applique également à d'autres types de preuves,
dont, par exemple, les témoignages personnels recueillis lors d'inspections, les dépositions
de témoins oculaires ou de suspects arrêtés dans le cadre des saisies, et notamment des
aveux spontanés, des aveux de culpabilité et confessions souvent entendues dans un
premier temps par les agents douaniers de première ligne, avant l'entrée en scène d'un
enquêteur.

Dans les cas relevant en même temps du droit pénal et de la législation douanière, la
création d'équipes communes d'enquête est un atout. Elles peuvent être constituées pour
une durée déterminée et à des fins précises ou à plus long terme, conformément aux
dispositions des accords de haut niveau. En enquêtant ensemble et par des opérations
communes, la douane et la police augmentent leurs chances de remonter la piste financière
(et d'autres pistes), pour perturber les réseaux criminels et traduire en justice les individus
des maillons supérieurs, plutôt que de se retrouver face à leurs subalternes, qui œuvrent
aux deux extrémités de la chaîne. Cela permet de meilleures saisies de biens et débouche,
finalement, sur une coupe plus substantielle dans les recettes de la criminalité et la
distribution ultérieure des avoirs aux deux organes.

III. Renforcement de la coopération

a. Les niveaux de partenariat

Souvent, le personnel de première ligne (ou) de terrain de la police et de la douane échange

des informations sur de nouveaux enjeux, leurs préoccupations et leurs besoins, au fur et à
mesure que ceux-ci surgissent au cours des opérations, mais ce modèle coopératif peut
aussi être utile au niveau institutionnel et être régi par divers accords et instruments
juridiques formels. La coopération informelle, qu'elle soit organisée sur une base ponctuelle
ou qu'elle s’installe naturellement, est souvent de courte durée et, par conséquent, à long
terme, les résultats peuvent ne pas être aussi satisfaisants que les résultats engrangés dans
le cadre d'accords officiels. Les dispositifs informels qui ne reposent sur aucun cadre officiel
se caractérisent parfois aussi par l'absence de procédures normalisées. Cette absence peut
menacer les structures de responsabilité et la documentation et la gestion des relations
informelles est rendue bien plus compliquée et non viable. Traditionnellement, les dispositifs
informels s'accompagnent souvent d'un très faible niveau d'échange d'informations et d'une
mise en commun plus que restreinte des ressources.

Généralement, l’établissement de cadres qui régissent des dispositifs plus formels est une
étape clé pour les deux services en quête d'une coopération plus étroite à tous les niveaux
(stratégique, opérationnel et législatif).
Formalisation Informelle Formelle
de la relation

Description Coexistence Communication Coopération Coordination Collaboration

de la relation

II/7
Annexe II

Caractéristiqu Autonomie Échanges Ressources Partage des Responsabilité

es de la d'information partagées tâches partagée
relation

Schéma 3 - Continuum de l’intégration intergouvernementale (Source : extrait de « A Discussion

Document For Managers and Front-Line Staff », Institute of Policy Study, Nouvelle-Zélande)
Le schéma ci-dessus est tiré du « Document de discussion concernant une meilleure
intégration horizontale et verticale à l'intention des dirigeants et des employés de première
ligne ». Il décrit les différents degrés de formalisation des relations intergouvernementales,
depuis la coexistence fondée sur des interactions informelles, jusqu'à la collaboration
établie.

La coexistence se distingue par le niveau d’interaction le plus faible. Les services travaillent
indépendamment l'un de l'autre et ne coopèrent pas au titre de leurs stratégies ou dans le
cadre d’opérations. Aucun dispositif formel n'est mis sur pied.

La communication implique des réunions informelles pouvant aboutir à des échanges

d'information limités et sporadiques, qui seront fonction des besoins pressants de l'une ou
l'autre partie, ou qui sont dictés par les situations d'urgence et des événements immédiats.

La coopération exige une structure plus formelle, l’organisation de réunions formelles et

des échanges de renseignements plus réguliers, afin que les deux organes frontaliers
puissent atteindre leurs objectifs respectifs. Ce modèle implique également le partage des
ressources.

La coordination est un modèle plus avancé, fondé sur le partage des tâches, dans le
même but de permettre aux deux services de satisfaire à leurs objectifs respectifs. Les
agents de première ligne des deux services travaillent quotidiennement main dans la main,
pour éviter les chevauchements ou les doubles emplois et parvenir à une plus grande
efficacité générale.

La collaboration correspond au niveau d'intégration le plus poussé. Les échanges

d’informations sont permanents et se font par l'intermédiaire de bases de données
intégrées. Les ressources institutionnelles sont mises en commun. Les méthodes, les
pratiques et les valeurs sont harmonisées et les conditions de l'émergence d'une nouvelle
culture organisationnelle et d'un langage commun sont réunies. Les services se partagent la
plupart des objectifs et assument ensemble la responsabilité de leur réalisation.

Abstraction faite d’une éventuelle obligation d'adopter le modèle de collaboration ici exposé,
de par la nature des défis que doit relever la douane moderne, celle-ci sera amenée à
consolider progressivement ses liens avec la police.

b. Les éléments clés de la coopération douane-police

Deux conditions préalables doivent être remplies pour garantir la bonne coopération : un
mandat clairement défini, respecté par toutes les parties en présence, et la volonté politique
des plus hauts niveaux de gouvernance et des services eux-mêmes.

II/8
 Annexe II

Pour créer un environnement propice à une coopération solide et durable, outre le respect
mutuel et la confiance, tous les niveaux de l'appareil douanier et policier doivent être dotés
d’une structure bien définie. Garantir la volonté politique de l'institution (par un dialogue avec
les ministres, par exemple) est la première étape essentielle lorsqu’un tel cadre de
coopération est instauré. Les orientations de la coopération qui ont été arrêtées devraient
être couchées par écrit dès que possible.
Idéalement, les accords de coopération entre la douane et la police doivent aussi couvrir les
mesures d'urgence prises en cas de perturbation des échanges commerciaux ou de la
sécurité nationale. Pour ce faire et pour faciliter la coordination, chaque instance devrait
avoir une connaissance approfondie du mandat de lutte contre la fraude et des plans
d'intervention de son homologue

Dans les pays où la douane et la police collaborent peu (ou pas du tout), il conviendrait
d'envisager la constitution d'un Comité de coopération douane-police (CCDP), gouverné
conjointement par les dirigeants ou les organes de décision stratégique de la douane et de
la police, qui représentent leurs administrateurs respectifs.

Le CCDP serait chargé d’appliquer les décisions majeures, en promouvant une culture
positive de la coopération à tous les échelons des deux structures. Les hauts dirigeants
devraient s'engager à ce que les lignes directrices édictées par le CCDP soient
promulguées et que les politiques de coopération et les plans d'action soient portés à la
connaissance des différents échelons des deux administrations, en toute transparence.

En réponse aux besoins tactiques et opérationnels, il peut être bon d'envisager la création
de CCDP régionaux ou de comités réunissant tous des gestionnaires de niveau
intermédiaire et organisés par type de délit. Ce système peut être utile pour fomenter une
meilleure compréhension des prérogatives de chaque autorité et il peut amener les agents
de première ligne à collaborer plus étroitement. Sur le plan opérationnel, pour déboucher sur
des résultats tangibles, la coopération devrait s'organiser selon le modèle de coopération le
plus poussé et ses objectifs. Au niveau tactique, la coopération exige bien souvent une
faculté de réaction rapide aux situations qui se présentent. Cette faculté peut être assurée
par le déploiement d'agents de liaison ou l'introduction de mécanismes de réaction rapide.

Les Comités de coopération douane-police

Direction de la Direction de la
douane police

CCDP régionaux

Unités locales de la douane Unités locales de la police

II/9
 Annexe II

Schéma 4 - Modèle de coopération des CCDP

IV. Mise en œuvre de la coopération douane-police

a. Protocole d'entente ou protocole d'accord

Les pays qui souhaitent améliorer la coordination entre la douane et la police peuvent
adopter un protocole d'entente (PE) ou un protocole d'accord (PA). Le PE décrit la manière
dont les deux services envisagent leurs objectifs et leurs plans communs, tandis que le PA
précise les responsabilités que doit assumer chaque partie et les mesures qu’elles doivent
prendre pour atteindre les objectifs fixés. Ce PA peut être mis à l’essai et en pratique au
moyen d’opérations conjointes, de formations conjointes, voire d’exercices de simulation lors
des étapes préliminaires, soit de manière autonome au niveau national, soir avec l’aide
d’organisations internationales comme l’OMD et INTERPOL, qui disposent d’une expérience
considérable dans la coordination de tels événements.

b. Activités conjointes

Quels que soient les mécanismes de coopération, pour leur donner corps, la douane et la
police doivent entreprendre des activités communes, qui permettront à chacune de mieux
comprendre les méthodes et les cultures de son homologue, mais elles doivent en outre
établir entre elles des routines et des automatismes indispensables à la coordination et à
l’efficacité des activités opérationnelles. Au fil du temps, les activités conjointes deviendront
monnaie courante et seront considérées comme un moyen normal d'assurer une sécurité
publique et une sûreté nationale optimales.
À l'occasion de ces activités communes, les deux services peuvent décider de partager
leurs ressources et pallier ainsi éventuellement le manque d'équipement, réduire les besoins
en ressources humaines et garantir l'efficacité des opérations.

Ensemble, la douane et la police peuvent assurer conjointement:

• l’analyse et le ciblage des risques ;
• les interceptions ;
• les enquêtes ;
• les activités opérationnelles ;
• les opérations de livraison contrôlée.

D’un point de vue stratégique, des activités de planification conjointes peuvent être
envisagées afin d’aligner les stratégies et de définir des objectifs communs. Idéalement, ces
activités doivent couvrir les mesures d'urgence prises en cas de perturbation des échanges
commerciaux ou de la sécurité nationale. Pour ce faire et pour faciliter la coordination,
chaque instance devrait avoir une connaissance approfondie des plans d'intervention de son
homologue

II/10
 Annexe II

c. Agents de liaison

Le déploiement d'agents de liaison peut améliorer l'échange d'informations et la

coordination, d'un point de vue tant opérationnel que stratégique. Les rôles et
responsabilités de ces agents doivent être clairement définis dès le début d’une nouvelle
relation, avec l’accord impératif des deux services. Les agents de liaison offrent à la douane
et la police une occasion magnifique de jeter des ponts entre elles, car ils bénéficient
habituellement d'une vision panoramique des buts et objectifs des deux services. L’OMD et
INTERPOL ont déjà mis en œuvre cette stratégie afin d’intensifier la coopération et de
faciliter l’échange d’informations en ayant recours à un coordinateur douane/police, qui sert
d’intermédiaire entre les deux services.

d. Formations communes et échange d’agents

Les enceintes de formations communes offrent une première occasion aux agents de liaison
de découvrir les rôles et les objectifs de l’autre service. Elles leur permettent non seulement
de comprendre les responsabilités et les objectifs que partagent la douane et la police, mais
elles font également naître un sentiment d'unité et d'amitié entre les agents des deux
organismes. Les formations communes favorisent en définitive l’établissement de contacts
entre les agents et permettent d’instaurer la confiance nécessaire entre les services. Des
organisations comme l’OMD et INTERPOL peuvent apporter leur aide à cet égard, car elles
ont l’habitude de rassembler des agents des services répressifs présentant un large éventail
de spécialisations au sein d’enceintes de formations communes en groupe. Ces enceintes
de formations sont organisées à la fois au niveau national et régional, afin que les agents
puissent travailler avec leurs propres collègues, mais également avec leurs homologues
dans d’autres pays. Bien souvent, les bonnes pratiques régionales y sont enseignées.

Les pays prévoyant de mettre en œuvre une formation conjointe pour les agents des
douanes et de la police peuvent éventuellement entamer ce processus par des sujets
comme le leadership, la gestion du stress et les premiers secours, avant de passer à des
thèmes plus techniques.

L’échange d’agents doit également être considéré comme une bonne manière d’intensifier la
coopération et de renforcer la connaissance qu’ont les agents des buts, objectifs et modes
opératoires de chaque service.

V. Projets internationaux visant à aider les États Membres et à renforcer la

coopération entre les services frontaliers.

a. Projet AIRCOP de l’ONUDC/OMD/INTERPOL

Le Projet AIRCOP a été lancé en 2011. Il est financé par la Commission européenne et le
Canada, géré par l'Office des Nations unies contre la drogue et le crime (ONUDC) et mis en
œuvre par l'OMD et INTERPOL, en étroite coopération avec les Membres de l'OMD et
d'autres services de lutte contre la fraude. Ce projet vise à combattre le commerce illicite de
cocaïne par voie aérienne orchestré à partir de l'Amérique du Sud et transitant par l'Afrique
pour arriver en Europe. Le projet cible également la criminalité aéroportuaire et est

II/11
Annexe II

principalement axé sur les aéroports d'Afrique occidentale et centrale, où s'est constituée la
première Cellule Aéroportuaire Anti trafics (CAAT) pluridisciplinaire (douane, police,
gendarmerie et autres services de répression).

Le programme annuel du Projet AIRCOP prévoit des activités opérationnelles. Par le biais
de ce programme, cinq phases de l’Opération Cocair ont été menées à bien afin de tester la
capacité opérationnelle des CAAT.

Les CAAT rassemblent des experts des services de la douane, de la police, de l’immigration
et des compagnies aériennes, qui collaborent dans de grands aéroports afin de lutter contre
le trafic international illicite de stupéfiants par les voyageurs aériens. Elles recueillent et
analysent des informations sur les voyageurs à l’appui d’évaluations des risques. Outre la
collecte de renseignements et l’évaluation des risques, les CAAT réalisent également des
opérations d’interception, des membres désignés des CAAT servant d’agents de contrôle.
Les renseignements obtenus auprès des BRLR douaniers ou des services des douanes
ainsi que de la police sont utilisés au niveau opérationnel par les CAAT de façon conjointe.

b. Programme ONUDC-OMD de contrôle des conteneurs (PCC)

Le Programme de contrôle des conteneurs a été élaboré par l'Organisation mondiale des
douanes (OMD), de concert avec l'ONUDC, il y a plus de 10 ans (2004). Il aide les pays à
établir des structures durables de lutte contre la fraude, baptisées « Unités de contrôle
portuaire » (UCP) dans certains ports maritimes et ports secs choisis.

L'appropriation et l'autonomisation nationales sont deux concepts clés du CCP, en vertu

desquels les services de répression d'un pays se dotent des capacités nécessaires pour
éviter une concurrence contre-productive entre les services et un manque de coordination,
pour joindre leurs forces et partager leurs ressources, au profit d'analyses de risque
multidimensionnelles, de procédures de profilage et de devoirs d'enquêtes motivés par la
volonté stratégique de « démanteler les réseaux criminels ».

c. Collaboration en matière de RPCV et de PNR

Les RPCV et les PNR sont utilisés par les gouvernements et les services répressifs afin de
réaliser des analyses et, le cas échéant, de procéder aux interventions nécessaires. Ces
renseignements permettent aux services répressifs d’effectuer des évaluations des risques
utiles et des vérifications précises. Ils peuvent être communiqués par les compagnies
aériennes par voie électronique (méthode « push ») ou en permettant aux autorités
appropriées d’accéder aux parties de leurs systèmes de réservation dans lesquelles les
PNR sont stockées (méthode « pull »).

À cet égard, l’OMD a uni ses forces à celles de l’Organisation de l’aviation civile
internationale (OACI) et de l’Association internationale du transport aérien (IATA), dans le
cadre d’un comité créé en 2004 qui est responsable de la gestion et de la tenue à jour des
lignes directrices en matière de RPCV et de PNR.

Les renseignements préalables concernant les voyageurs (RPCV) consistent en un

système d’échange de données électroniques mis en place par le service des États-Unis

II/12
 Annexe II

des douanes et de la protection aux frontières. Ce système transmet un nombre limité

d’éléments de données (données d’identification issues du passeport et informations de
base sur le vol) des compagnies aériennes commerciales et des exploitants de navires au
système informatique du pays de destination. Les RPCV ne sont pas indispensables dans le
cadre des processus des compagnies aériennes et ils ne seront dès lors recueillis qu’en cas
d’exigence légale par le service des voyageurs ou de voyage au moment de la réservation,
de l’enregistrement ou de l’embarquement ; actuellement, 23 pays imposent légalement la
collecte de RPCV.

Dossiers passagers (PNR) est le terme générique donné aux dossiers créés par les
compagnies aériennes pour chaque vol. Ils contiennent les informations fournies par le
voyageur et celles utilisées par la compagnie aérienne à des fins d’exploitation. Ces
informations seront éventuellement communiquées dans le cadre des RPCV.

VI. Outils et ressources d’assistance pour les Membres de l'OMD

L'OMD propose une panoplie d'outils destinés à faciliter les échanges entre la douane et
d'autres organes de lutte contre la fraude, qui ont pour objectif de renforcer la coordination
entre la douane et la police.

Le Cadre de normes SAFE énonce des normes afin de guider les douanes dans leur
collaboration avec des homologues étrangers, le secteur privé et d’autres services
gouvernementaux dans le but d’assurer la sécurité de la chaîne logistique. Le troisième pilier
du Cadre SAFE met en avant la coopération entre les administrations des douanes et
d’autres services gouvernementaux et intergouvernementaux. Il a pour but de garantir une
approche englobant l’ensemble des services gouvernementaux pour sécuriser les
mouvements de marchandises et ainsi faciliter les échanges. Pour y parvenir, il préconise la
rationalisation des processus, l’harmonisation des mesures de contrôles nationales et la
stimulation de la coopération.

L’OMD parvient à rassembler les administrations des douanes et les organes internationaux
de lutte contre la fraude que sont, notamment, INTERPOL, Europol ou l'Office européen de
lutte antifraude, dans le cadre des activités opérationnelles menées au titre de son
Programme Contrôle et lutte contre la fraude.

Le CENcomm est un outil de communication cryptée accessible jour et nuit, dont l'OMD se
sert pour échanger des informations et des renseignements. Il fait partie du Réseau
douanier de lutte contre la fraude (Customs Enforcement Network ou CEN) qui assiste les
Membres de l'OMD dans la lutte contre la criminalité transnationale organisée, grâce aux
échanges d'informations en temps réel. Ces échanges se font à des fins de renseignement,
au moyen d'un réseau informatique sécurisé. Le CENcomm est l'outil que la douane et les
autres services de répression compétents utilisent en priorité lors de leurs opérations
internationales conjointes.

II/13
 Annexe II

VII. Capacités policières d’INTERPOL

a. Base de données nominatives d'interpol

En janvier 2018, cette base de données contenait quelque 205 000 enregistrements de
criminels connus à l’échelon international et de personnes disparues.
Elle stocke des données sur les personnes, des renseignements détaillés sur les infractions
ainsi que toutes les informations liées aux personnes et aux événements.
Les enregistrements concernent des criminels connus à l’échelon international, des
personnes disparues ou des cadavres, ainsi que leurs antécédents criminels et les éléments
permettant de les identifier (par ex., photographies, empreintes digitales, profils génétiques,
etc.).

b. Base de donnèes de profils génétiques d’Interpol

Les pays utilisent la base de données de profils génétiques d’INTERPOL afin d’échanger et
de comparer les données de profils génétiques issues de scènes de crime et de personnes
connues, ainsi que de personnes disparues et de restes humains non identifiés. Cette base
de données peut être consultée directement par les instances nationales autorisées comme
les Bureaux centraux nationaux (BCN) d’INTERPOL et les laboratoires de la police
scientifique. INTERPOL proposera bientôt un nouveau service consistant en des
comparaisons avec des profils génétiques de membres de la famille afin d’identifier les
personnes disparues.

c. Base de données d`empreintes digitales d’Interpol

La base de données d’empreintes digitales contient plus de 182 000 empreintes digitales
(en décembre 2017). Les utilisateurs autorisés dans les pays membres peuvent consulter
les enregistrements d'empreintes digitales et effectuer des recherches et des recoupements
au moyen du réseau mondial de communication policière sécurisée d’INTERPOL,
accessible jour et nuit, grâce à un système d’identification automatique des empreintes
digitales convivial. Les agents des services de répression peuvent soit relever les
empreintes digitales au moyen d’un dispositif électronique, soit manuellement au moyen
d’encre et de papier, qu’ils numériseront ensuite à l’aide d’un scanner spécial qui
sauvegardera les données au format électronique approprié. Ils transmettent ensuite les
données au Secrétariat général d’INTERPOL afin que celui-ci les intègre à la base de
données. Les enregistrements sont sauvegardés et échangés au format défini par l’Institut
national des normes et des technologies (NIST).

L’Unité des empreintes digitales d’INTERPOL fournit un service appelé portail AFIS, qui
permet aux pays membres de soumettre à distance une recherche d’empreintes digitales
(fichier compatible INT-I) dans la base de données d’INTERPOL, et de recevoir une réponse
automatisée.
La vérification automatisée des empreintes digitales décadactylaires a été mise en place,
ainsi qu’un système de recherche de grand volume permettant plus de 1 000 comparaisons

II/14
 Annexe II

par jour avec la base de données d’empreintes digitales d’INTERPOL, qui fonctionne jour et
nuit, sept jours sur sept.

d. Base de données de documents de voyage volés et perdus d’Interpol

Cette base de données est le répertoire mondial des documents de voyage invalidés parce
qu’ils ont été signalés à INTERPOL comme ayant été volés, perdus, volés sans avoir été
remplis ou révoqués par l’autorité qui les avait délivrés légitimement.
En janvier 2018, conformément aux règles d’INTERPOL en matière de traitement des
données, le dispositif de recherche automatisé de la base de données contenait
74,4 millions d’enregistrements de documents invalides, dépourvus de données
nominatives. Pour chaque enregistrement, les données obligatoires sont les suivantes :
numéro d’identification du document (NID), type du document, pays d’origine, statut (perte,
vol ou révocation). Les données facultatives sont notamment : la référence du BCN, le lieu
et la date du vol ou de la perte, la date de délivrance ou d’expiration.
En cas de correspondance entre les données de recherche indiquées et les informations
figurant dans la base de données, une réponse de premier niveau (résultat de recherche
positif) est affichée. Elle contient les informations suivantes :

• numéro d’identification du document ;

• type du document ;
• pays d’origine.

L’agent qui vérifie les informations doit décider si elles correspondent ou non aux critères de
recherche avant de consulter les informations détaillées de la réponse de deuxième niveau.

Cette consultation déclenche une notification d’alerte automatique de correspondance. Cette

notification est envoyée au BCN qui a enregistré les données (ou au Secrétariat général, au
nom d’une organisation internationale), au BCN qui effectue la recherche et au Centre de
commandement et de coordination d’INTERPOL.

Dans le cadre du contrôle aux frontières, le porteur d’un document de voyage qui
correspond exactement aux critères de recherche (numéro d’identification du document,
pays d’origine, type du document) devrait être orienté vers un espace d’inspection
secondaire pendant que le résultat de la recherche est confirmé par le BCN. Toute
vérification supplémentaire doit être menée par un agent des services répressifs
expérimenté.

Le BCN de l’autorité qui effectue la recherche doit contacter le BCN source afin de confirmer
la validité des données.

Ce processus de validation doit être achevé avant de prendre toute mesure supplémentaire,
dans le délai imparti par la législation nationale. La recommandation relative à la validation
d’une réponse de recherche positive exacte est d’une heure, de jour ou de nuit.

II/15
Annexe II

e. Base de données de véhicules volé d’Interpol

Cette base de données a pour objectif de fournir à la police, à la douane, aux enquêteurs et
aux autorités chargées de l’immatriculation des véhicules du monde entier un outil efficace,
essentiel dans la lutte contre l’importation/exportation illégale de véhicules volés et de
pièces de rechange identifiables, afin de faciliter leur récupération.

Elle contient quelque 7,2 millions d’enregistrements de tous types de véhicules, tels que des
voitures, des camions, des remorques, des machines et équipements ainsi que des motos
qui ont été déclarés volés aux autorités. Y figurent en outre des informations détaillées
permettant l’identification d’un véhicule volé.

Grâce à un accord spécial entre les organisations signé en novembre 2016, l’OMD a reçu
l’autorisation officielle de pouvoir accéder à la base de données de véhicules volés
d’INTERPOL et est donc en mesure d’effectuer elle-même des recherches ou, en cas
d’urgence, au nom de ses pays membres.

f. Base de données d`oeuvres d`art volées d’Interpol

Cette base de données centralise des informations issues du monde entier concernant des
biens culturels volés. Elle contient environ 50 000 enregistrements, soumis par 134 pays
membres d’INTERPOL, et plus de 27 000 recherches ont été effectuées en 2017.
La base de données d’œuvres d’art volées peut être consultée par les services de
répression par l’intermédiaire du BCN d’INTERPOL présent dans chaque pays membre. Des
membres autorisés du public ainsi que des organisations internationales, des pouvoirs
publics, des institutions culturelles, des professionnels du monde de l’art et des
collectionneurs privés peuvent également recevoir des droits d’accès.

g. Programme sur Les armes a feu d’Interpol

Système Interpol de gestion des données sur les armes illicites et tu tracage des
armes (iarms)

Fondé par l’Union européenne au titre de l’instrument contribuant à la stabilité et à la paix,

iARMS est un outil moderne facilitant l’échange d’informations et la coopération lors des
enquêtes entre les services répressifs concernant les mouvements internationaux d’armes à
feu illicites, ainsi que des armes à feu licites qui ont servi à commettre un crime.

Reséau d`information balistique d’Interpol (ibin)

IBIN est le seul réseau international d’échange à grande échelle de données balistiques
dans le monde. Il favorise la mise en réseau mondiale des systèmes intégrés d’identification
balistique (IBIS) et sert de plate-forme mondiale pour la collecte, le stockage et la
comparaison centralisés de données balistiques. IBIN permet de mettre au jour des pistes
d’enquête capitales, de déterminer plus rapidement et efficacement les liens entre les crimes
et de découvrir des relations entre des crimes distincts commis dans des pays différents qui

II/16
 Annexe II

ne seraient, sinon, pas détectés. Les services répressifs disposent d’un accès direct au
serveur IBIN grâce à un réseau spécial sécurisé.

Tableau de référence Interpol des armes à feu (ifrt)

IFRT est un outil en ligne interactif destiné aux utilisateurs autorisés des services répressifs.
Il propose une méthodologie normalisée permettant d’identifier et de décrire les armes à feu
et offre aux enquêteurs la possibilité d’obtenir et de vérifier les données détaillées relatives à
une arme à feu. L’accès est géré par le BCN de chaque pays membre.

h. Comment accéder aux bases de données d’Interpol

Le réseau mondial de communication policière sécurisée d’INTERPOL, appelé I-24/7, relie

le Secrétariat général d’INTERPOL et chaque Bureau central national (BCN) d’INTERPOL et
leur permet l’accès aux bases de données d’INTERPOL. L'accès à I-24/7 peut être accordé
par le BCN à la police, la douane ou à d’autres services répressifs, afin qu’ils puissent
effectuer des recherches de manière autonome. Si votre administration souhaite obtenir
l’accès aux bases de données d’INTERPOL, veuillez contacter votre BCN.

i. Membre de l’assistance 24/7 – centre de commandement et de coordination

(ccc)

Couverture mondiale
La principale fonction du CCC est de soutenir la coopération policière internationale en
temps réel. En permettant une assistance 24 heures sur 24, sept jours sur sept, dans les
quatre langues officielles (anglais, français, espagnol et arabe), le CCC facilite la
communication et la coordination entre les BCN du monde entier.

Une autre activité essentielle du CCC consiste à envoyer les alertes internationales
d’INTERPOL, appelées « notices », ce qui permet à la police de communiquer des
informations relatives à des crimes importants, notamment le mode opératoire et les
menaces potentielles.

Principales Activités
Les activités du CCC sont principalement les suivantes :

▪ évaluer les communications entrantes et déterminer la priorité de chaque message ;

▪ effectuer des vérifications instantanées dans toutes les bases de données
d’INTERPOL et répondre aux requêtes urgentes ;
▪ assurer une veille concernant les sources publiques d’information afin d’évaluer les
menaces et de faire en sorte que toutes les ressources nécessaires soient
disponibles en cas de besoin
▪ coordonner l’échange de renseignements et d’informations pour les opérations
importantes ;

II/17
Annexe II

▪ envoyer des alertes mondiales ou régionales et publier les notices concernant des
menaces potentielles ;
▪ remplir une fonction de gestion de crise lors d’incidents graves, comme des attaques
terroristes, et coordonner l’assistance spécialisée.

Assistance spécialisée
À la demande des pays membres, INTERPOL peut déployer des équipes spécialisées pour
aider les services de police nationaux et autres services répressifs à faire face à des
événements graves ou à mettre en place des dispositifs de sécurité.

Cellule de crise d’INTERPOL : une cellule de crise est déployée pendant ou immédiatement
après une situation d'urgence ou de crise, comme une attaque terroriste, un ouragan ou un
incident policier grave. La composition de l’équipe est adaptée à la nature spécifique de
l’incident et peut apporter une série de mesures de soutien en matière d’analyse et
d’enquête.

Cellule de soutien aux grandes manifestations d’INTERPOL (IMEST) : une IMEST est
déployée pour aider les pays membres à préparer et à coordonner les dispositifs de
sécurité à l’occasion de grandes manifestations internationales. Les membres de la cellule
aident la police nationale à tirer le meilleur parti des bases de données d’INTERPOL et
facilitent l’échange de données en temps réel.

j. Outils de formation et d’apprentissage en ligne d’Interpol

Centre mondial de ressources interpol (iglc)

Le Centre mondial de ressources INTERPOL (IGLC) est un portail d’apprentissage en ligne

permettant aux utilisateurs autorisés d’accéder à une gamme exhaustive de plus de
50 ressources d’e-learning. L’IGLC est l’outil idéal pour atteindre une vaste communauté de
services répressifs dans le monde entier.

L’ensemble des services répressifs, y compris la douane et la police, peuvent accéder à

l’IGLC par le site Internet sécurisé d’INTERPOL. Un nouvel utilisateur qui souhaite accéder
au site doit demander l’autorisation à son BCN. Les identifiants et mots de passe seront
ensuite créés par le Secrétariat général d’INTERPOL.

Catalogue de formations d’interpol pour les pays membres

INTERPOL souhaite devenir un centre mondial d’excellence pour favoriser les nouvelles
possibilités de formation pour les pays membres, ainsi que pour façonner une culture de
l’apprentissage et de l’échange d’expertise dans l’ensemble de la communauté des services
répressifs. INTERPOL a également l’intention de s’assurer que les services répressifs
connaissent l’existence de tous les services que l’organisation fournit et qu’ils sont
encouragés à les utiliser.

Ce portefeuille de formations est utile pour nous aider à atteindre un degré élevé
d’apprentissage actif tout au long de la vie. Il comprend 42 activités de formation
(spécifiques et générales) qui correspondent aux priorités stratégiques d’INTERPOL.

II/18
 Annexe II

VIII. Conclusion

Si l’intensification de la circulation transfrontière des marchandises, des personnes et des

moyens de transport, tant en nombre qu'en vitesse, profite aux échanges commerciaux
licites, elle offre également des possibilités aux organisations criminelles transnationales, qui
redoublent d'efforts pour tenter d'échapper aux services répressifs, à leurs mesures de
contrôle et opérations aux frontières. Il va sans dire que, pour faire montre d'efficacité dans
ce nouveau contexte opérationnel, la douane et la police doivent lutter contre les activités
criminelles en travaillant en étroite collaboration et relever les défis que posent les nouveaux
moyens et méthodes de trafic et de fraude.

Ces efforts de coordination doivent s'inscrire dans un cadre officiel endossé par les deux
services, mais la première chose à faire est d’évaluer les relations qui se sont tissées entre
la douane et la police, pour cerner les possibilités d'intensification et d'amélioration de leur
coopération. Grâce à des opérations conjointes et à l'échange régulier d'informations, la
douane et la police pourront poursuivre leurs objectifs de manière plus satisfaisante, dans le
respect de leurs missions et de leurs mandats respectifs. De plus, leurs activités
opérationnelles gagneront en efficacité.

IX. Outil de diagnostic

Cet outil de diagnostic est censé servir de ligne directrice lors de l’évaluation par les pays
membres de la situation actuelle en matière de coopération douane-police, afin de lancer le
processus ou de travailler sur les exigences manquantes.

A.1.
Questions de l`outil Carences communes Solutions possibles
Quelles sont les dispositions Aucune disposition. Conclusion d’un PE/PA entre la
prises par votre pays pour Coexistence sans grandes douane et la police
assurer la coopération douane- interactions.
police ?
Réponse:

A.2.1.
Questions de l`outil Carences communes Solutions possibles
Le service a-t-il conclu un Absence d'échange Encourager les services à
protocole officiel d'échange d'informations ou, dans le participer activement à
sécurisé d'informations ? meilleur des cas, échanges l'exploitation des informations
inefficaces entre la douane et la nationales et des systèmes de
police. partage de données, par
l'intermédiaire des centres de
fusion, des agents de liaison ou
de correspondants uniques.

II/19
Annexe II

Réponse:

A.2.2.
Questions de l`outil Carences communes Solutions possibles
Veuillez décrire les modalités et
la fréquence de ces échanges.
Réponse:

A.3.1.
Questions de l`outil Carences communes Solutions possibles
Les services coopèrent-ils au Aucune communication entre la Opérations conjointes de
cours de l’analyse des risques et douane et la police. Pas profilage/d'analyse de risque.
du ciblage ? d'identification de risques
partagés.
Réponse:

A.3.2.
Questions de l`outil Carences communes Solutions possibles
Dans l'affirmative, ce dispositif .
repose-t-il sur un PE ou sur un
cadre législatif ?
Réponse:

A.4.1.
Questions de l`outil Carences communes Solutions possibles
Les services coopèrent-ils au Pas de communication. Opérations conjointes.
cours des contrôles des modes Chevauchement des activités
de transport et des opérations de contrôle.
de livraison contrôlée.
Réponse:

A.4.2.
Questions de l`outil Carences communes Solutions possibles
Dans l'affirmative, ce dispositif
repose-t-il sur un PE ou sur un
cadre législatif ?
Réponse:

II/20
 Annexe II

A.5.1.
Questions de l`outil Carences communes Solutions possibles
Le service est-il habilité à Aucune autorité.
procéder à des saisies dans
tous les domaines de risque
(stupéfiants, contrefaçons,
espèces menacées,
contrebande de devises,…) ?
Réponse:

A.5.2.
Questions de l`outil Carences communes Solutions possibles
Dans la négative, quels sont les Le manque de coopération
domaines de compétence dans certains domaines de
exclusive de chaque service ? risque entrave le travail.
Réponse:

A.6.
Questions de l`outil Carences communes Solutions possibles
Les services coopèrent-ils au Pas de communication. Enquêtes communes dans les
cours des enquêtes ? Chevauchement des mesures modèles de coexistence, de
prises. communication et de
coopération.
Réponse:

A.7.1.
Questions de l`outil Carences communes Solutions possibles
Le service est-il habilité à Les agents ne sont pas
enquêter sur les délits ou sur la forcément habilités à mener des
criminalité organisée ? enquêtes pénales.
Les responsabilités ou les
compétences peuvent être
partagées avec d'autres
administrations nationales.
Réponse:

A.7.2.
Questions de l`outil Carences communes Solutions possibles
Dans l'affirmative, comment Absence de mécanisme de
s’organise l’enquête ? compilation des

II/21
Annexe II

renseignements ou de
vérification des informations
transmises par des homologues
ou des tiers.
Réponse:

A.8.
Questions de l`outil Carences communes Solutions possibles
Le service est-il habilité à
mener des enquêtes aux côtés
des instances nationales
chargées des poursuites ?
Réponse:

A.9.
Questions de l`outil Carences communes Solutions possibles
Le service peut-il surveiller des Pas de prérogatives, de
personnes, des marchandises politiques ou de procédures
et des bâtiments, recourir à des officielles régissant l'utilisation
systèmes d'interception des du matériel électronique
communications et autre d'interception. Insuffisance de
matériel de surveillance ? compétences/d'expertise/de
matériel.
Réponse:

A.10.
Questions de l`outil Carences communes Solutions possibles
Le service dispose-t-il de son Aucune autorité, ou il compte
propre cadre régissant les sur d’autres administrations
agents sous couverture ? pour mener des opérations
sous couverture ?

Réponse:

A.11.
Questions de l`outil Carences communes Solutions possibles
Le service est-il habilité à Aucune autorité.
autoriser le déploiement
d’informateurs ? Dans
l’affirmative, quelles sont les
modalités du partage ?
Réponse:

II/22
 Annexe II

A.12.
Questions de l`outil Carences communes Solutions possibles
Le service a-t-il des Pas de prérogatives, de
compétences en matière de politiques ou de procédures
police scientifique ou ces officielles régissant l'utilisation
compétences relèvent-elles de matériel électronique
d’autres services ? d'interception. Insuffisance de
compétences/d'expertise/de
matériel.
Réponse:

A.13.
Questions de l`outil Carences communes Solutions possibles
La douane et la police mettent- .
elles leurs moyens en commun
(infrastructure, matériel,
moyens de transport…) lors des
opérations conjointes ?
Réponse:

A.14.1.
Questions de l`outil Carences communes Solutions possibles
L'administration des douanes Pas d'agents de liaison. Pas de Lorsque le détachement
envoie-t-elle des agents de communication. physique auprès des unités en
liaison auprès des services de Chevauchement des activités place est impossible par
police (et vice-versa), à des fins de contrôle. manque de ressources,
de lutte contre la fraude ? envisager la constitution de
groupes de travail virtuels à
l'échelle nationale.
Réponse:

A.14.2.
Questions de l`outil Carences communes Solutions possibles
Dans l`affirmative, veuillez
décrire le rôle des agents de
liaison de la douane et/ou de la
police.
Réponse:

A.15.1.
Questions de l`outil Carences communes Solutions possibles

II/23
Annexe II

Le service des douanes prévoit- Pas de formation disponible.

il une formation des agents de
police ?
Réponse:

A.15.2.
Questions de l`outil Carences communes Solutions possibles
Dans l'affirmative, dans quels
domaines de compétence ?
Réponse:

A.16.1.
Questions de l`outil Carences communes Solutions possibles
La police propose-t-elle des Pas de formation disponible.
formations aux fonctionnaires
de la douane ?
Réponse:

A.16.2.
Questions de l`outil Carences communes Solutions possibles
Dans l'affirmative, dans quels
domaines de compétence ?
Réponse:

A.17.
Questions de l`outil Carences communes Solutions possibles
Quelles difficultés rencontrez- Chevauchement des mandats Constituer des Comités de
vous dans le cadre de la et des initiatives dans certains coopération douane-police, par
coopération entre la douane et domaines de risque. l'entremise d'un PE ; décrire les
la police ? méthodes et les sphères de
coopération, organiser
régulièrement des réunions
pour traiter les problèmes.
Réponse:

A.18.
Questions de l`outil Carences communes Solutions possibles
Selon le schéma 2 ci-dessus, Coexistence sans
où situeriez-vous les relations communication ni relation.
entre la douane et la police

II/24
 Annexe II

dans votre pays ?

Réponse:

A.19.
Questions de l`outil Carences communes Solutions possibles
Le service prévoit-il une Aucune reconnaissance du
reconnaissance du travail travail conjoint douane-police
effectué en coopération avec effectué.
l’autre service ?
Réponse:

II/25
 Annexe III

Annexe III. La gestion coordonnée des frontières dans le contexte

des déchets plastiques : expériences du Projet déchets plastiques
Asie-Pacifique (APPW)

À propos du Projet déchets plastiques Asie-Pacifique (APPW)

Le Projet relatif à la gestion des déchets plastiques aux frontières dans la région Asie-
Pacifique (APPW) vise à renforcer les capacités des administrations des douanes afin
qu’elles puissent contrer les menaces pesant sur l’environnement dans cette région et y
répondre de manière adaptée. Le Projet APPW s’attache surtout à faire respecter la
Convention de Bâle, plus précisément en ce qui concerne les déchets plastiques et le
transport illégal de ces derniers.

Alors que le recyclage et l’économie circulaire ont été présentés comme des solutions
possibles, plus de la moitié des déchets plastiques destinés au recyclage ont été exportés
dans des centaines de pays du monde entier, la principale destination étant la Chine, qui a
importé au total 45 % des déchets plastiques depuis 1992. Cependant, la Chine ayant de
plus en plus conscience des problèmes posés par les déchets plastiques importés, les
tendances mondiales et les dynamiques géographiques de l’industrie du plastique ont
changé et continueront de le faire. La Chine a commencé à augmenter ses contrôles sur les
importations en 2013 dans le cadre de l’opération « Green Fence », puis a mis en œuvre
une campagne de lutte contre la contrebande intitulée « Épée nationale 2017 ». À la suite
de ces opérations, une politique a été mise en place visant à interdire l‘importation de la
plupart des déchets plastiques à partir de 2018.

Ce déficit soudain en termes de capacité de gestion des déchets a entraîné le détournement

de milliers de conteneurs remplis de déchets plastiques en provenance d’Europe et
d’Amérique du Nord vers d’autres pays de la région Asie-Pacifique. Cette tendance entraîna
des défis de plus en plus importants pour les pays de destination en matière de contrôle des
importations et de gestion des déchets plastiques. En outre, les règles internationales sur
les mouvements transfrontières des déchets plastiques étant amendées le 1er janvier 2021,
les administrations des douanes dans les juridictions d’importation ont été confrontées à de
nouveaux défis opérationnels.

Dans le cadre du projet, des missions de diagnostic ont été menées dans les pays
bénéficiaires, des instruments de renforcement des capacités ont été élaborés, des
formations ont été dispensées et une approche plus régionale a été adoptée afin de
résoudre la problématique des déchets plastiques et de combattre le trafic illicite de ceux-ci.

Amendements concernant les déchets plastiques

En vertu des amendements aux déchets plastiques26, adoptés en mai 2019, la portée de la
Convention de Bâle a changé de manière significative, avec des conséquences sur les
règles régissant les mouvements de déchets plastiques à travers les frontières
internationales. Les modifications à la Convention de Bâle ont été adoptées par son organe
directeur, la Conférence des Parties, dans sa décision BC-14/12 et sont entrées en vigueur
le 1er janvier 2021.

26 Lien vers les amendements :

http://www.basel.int/Implementation/Plasticwaste/PlasticWasteAmendments/Overview/tabid/8426/Default.aspx.

III/1
Annexe III

Les amendements étendent aux mouvements transfrontières de certains déchets plastiques

les exigences de la Convention en matière de codes d’identification des produits (CIP).
Avant l’adoption de ces amendements, les déchets plastiques étaient en principe considérés
comme des déchets non dangereux et la Convention de Bâle ne s’y appliquait pas.

De nouvelles rubriques pour les déchets plastiques

Le premier amendement concerne l’ajout d’une nouvelle rubrique Y48 à l’Annexe II qui
couvre les déchets plastiques, y compris les mélanges de ces déchets, à l’exception des
déchets dangereux (qui seraient classés sous la rubrique A3210) ou présumés non
dangereux (qui seraient classés sous la rubrique B3011). Cette catégorie de déchets
plastiques mélangés est soumise à la procédure de consentement préalable en
connaissance de cause (PIC)27.
L’amendement de l’Annexe VIII, qui concerne l’ajout de la rubrique A3210, clarifie la portée
des déchets plastiques présumés dangereux qui sont donc soumis à la procédure de
consentement préalable en connaissance de cause.

L’amendement de l’Annexe IX, qui concerne l’ajout de la rubrique B3011, clarifie les types
de déchets plastiques qui sont présumés non dangereux et qui ne sont donc pas soumis à la
procédure de consentement préalable en connaissance de cause.

Les déchets couverts par la rubrique B3011 sont : un groupe de résines durcies et les
polymères non halogénés et fluorés, à condition que le déchet soit destiné à être recyclé
d’une manière écologiquement rationnelle et presque exempt de contamination et d’autres
types de déchets ; les mélanges de déchets plastiques constitués de polyéthylène (PE),
polypropylène (PP) et/ou téréphtalate de polyéthylène (PET), à condition que chacun de
leurs constituants soit destiné à être recyclé séparément et d’une manière écologiquement
rationnelle et soit presque exempt de contamination et d’autres types de déchets.

Graphique 2 : Les nouvelles rubriques de déchets plastiques à la suite des amendements de la

Convention de Bâle (source : Secrétariat de la Convention de Bâle)

27 La procédure PIC est décrite en détail au paragraphe 6.6.1 du Chapitre 6.

III/2
 Annexe III

Critères de classement

Afin de déterminer le régime applicable aux mouvements transfrontières de déchets

plastiques, il est important d’identifier le type de déchet plastique (A3210, Y48 ou B3010), le
traitement prévu, le niveau de contaminants et les éventuelles caractéristiques de danger
d’un point de vue scientifique ou environnemental énumérées dans la Convention de Bâle et
les réglementations nationales.

Parallèlement au système de classement de la Convention de Bâle, les codes du SH

constituent les principaux outils utilisés par la douane pour classer les marchandises.
Certains codes du SH existent pour le classement des déchets plastiques, mais pas pour
tous les types. Le Chapitre 39 concerne les matières plastiques et ouvrages en ces matières
et les substances appelées polymères, les demi-produits et les ouvrages en ces matières.
Cependant, ce Chapitre ne reprend pas tous les ouvrages en matière plastique. Il ne couvre
pas les autres ouvrages spécifiquement mentionnés dans la Note 2 du Chapitre 39, comme
les textiles, les chaussures, les appareils électriques, les parties de véhicules, les meubles
et les jouets. La position 39.15 vise les déchets, rognures et débris de matières plastiques.

Aux fins de la Convention de Bâle et conformément à son Article 2, paragraphe 1, on entend

par « déchets » des substances ou objets qu’on élimine, qu’on a l’intention d’éliminer ou
qu’on est tenu d’éliminer en vertu des dispositions du droit national. À des fins douanières,
les déchets plastiques sont soit des ouvrages brisés ou usagés en matière plastique,
manifestement inutilisables en l’état, soit des déchets de fabrication (copeaux, rognures,
chutes, etc.).

Cet écart entre les codes de la Convention de Bâle et les codes du SH pour les déchets
plastiques peut poser des problèmes en termes de classement et d’identification de ces
matières. L’OMD et le Secrétariat de la Convention de Bâle collaborent actuellement afin
d’aligner les codes.

Gestion coordonnée des frontières dans le cadre des déchets plastiques

La mise en œuvre et la bonne application des dispositions de la Convention de Bâle

concernant les déchets plastiques et autres déchets nécessitent, entre autres,
l’établissement d’un cadre juridique approprié au niveau national. Pour ce qui est des
processus douaniers, il est essentiel de connaître le commerce des déchets plastiques, ses
caractéristiques et sa taille. Étant donné la complexité des différents pouvoirs et
responsabilités définis par la loi, et compte tenu de la portée légale et technique du
commerce des déchets plastiques, une approche de gestion coordonnée des frontières est
fortement recommandée afin de faciliter le commerce légal et de combattre le commerce
illicite de déchets plastiques de manière efficace.

Faciliter le commerce légal de déchets, prévenir et combattre le trafic illégal de déchets

nécessitent la coopération de différents organismes de lutte contre la fraude au niveau
national. Les autorités douanières ne sont donc pas seules pour accomplir cette tâche : elles
peuvent s’appuyer sur les différentes agences environnementales nationales pertinentes
pour obtenir les infrastructures, les équipements et les informations légales et techniques
nécessaires. De la même manière, les agences nationales pour l’environnement et les
organismes de lutte contre la fraude ont souvent besoin du soutien de l’administration des
douanes pour réaliser des vérifications aux points de passage frontaliers.
Il existe différentes manières de formaliser et de faciliter la coopération, notamment la
conclusion de Protocoles d’accord, l’établissement de comités conjoints ou l’élaboration
d’activités conjointes de formation, qui peuvent elles-mêmes allier ces trois modalités de

III/3
Annexe III

coopération. Il pourrait s’agir par exemple d’un comité ad hoc sur les déchets plastiques ou
d’une formation conjointe sur les déchets plastiques.

Outre les mécanismes nationaux, la coopération internationale est aussi fortement

encouragée. L’échange d’informations sur, entre autres, les modes opératoires, les
mouvements suspects ou les saisies peut soutenir les efforts douaniers visant à cibler les
éventuelles expéditions illégales et à faciliter les mouvements légaux.

Voici quelques exemples tirés du Projet APPW.

Indonésie : Groupe d’action sur les importations de déchets non dangereux

Le Groupe d’action national chargé de la supervision des importations de déchets non

dangereux en tant que matières premières industrielles a été créé en 2019. Les membres
de ce Groupe sont : le ministère du Commerce, le ministère de l’Environnement et de la
Sylviculture, le ministère de l’Industrie, le ministère des Affaires étrangères, la police
nationale et le ministère des Finances (Direction générale des douanes et accises).

Philippines : collaboration pour la formation en matière de contrôle des déchets

Afin de contrôler les importations de déchets, il est essentiel de disposer d’agents bien
formés à différents niveaux et aux différents stades de la chaîne d’importation, y compris
en matière de conformité et de lutte contre la fraude. Outre la stratégie générale de
formation de la douane, une attention particulière est accordée à la fourniture de
formations ciblées sur le thème de l’utilisation du plastique, des déchets plastiques, des
procédures de la Convention de Bâle et des mesures de sécurité. Un Protocole d’accord a
été signé entre le Bureau des douanes des Philippines et le département pour
l’environnement et les ressources naturelles du pays afin de collaborer dans le cadre des
formations, d’assurer l’élaboration de matériel et d’encourager les échanges
d’informations.

Philippines : collaboration régionale

En tant que membre de l’ANASE, la douane des Philippines participe à un groupe de

travail sur la lutte contre la fraude douanière créé au niveau régional qui a aussi pour
objectif de mettre au point un mécanisme pour l’échange d’informations de douane à
douane (C2C). Le groupe de travail existe depuis longtemps, mais, à la lumière du
problème croissant que posent les déchets, il a récemment commencé à concentrer ses
travaux sur cette problématique.

Sri Lanka : participation à des comités conjoints

Les dispositions de la Convention de Bâle sont mises en œuvre grâce à un comité

technique établi au niveau national, le Comité national de coordination pour la Convention
de Bâle (NCCBC). La douane fait partie de ce comité, aux côtés d’autres organismes
comme les autorités environnementales. Par exemple, c’est auprès de ce comité que les
importateurs de déchets doivent introduire une demande d’approbation d‘importation. La
douane fait également partie d’un autre comité, le Comité de gestion des déchets solides
(sous la direction du ministère de l’Environnement). Ce Comité a notamment interdit
l’utilisation de cinq types d’articles en matière plastique à usage unique.

(Source : rapports de diagnostic du Projet APPW).

III/4
 Annexe III

Guichet unique

Le Guichet unique est un système transfrontalier « intelligent » qui permet aux opérateurs
participant au commerce et au transport de communiquer des informations et documents
normalisés, essentiellement par voie électronique, à un seul point d’entrée afin de satisfaire
à toutes les formalités requises en cas d’importation, d’exportation et de transit. Dans le cas
des déchets plastiques, l’utilisation d’un Guichet unique permet non seulement à l’opérateur
de s’acquitter des obligations de conformité réglementaires à un coût réduit, mais aussi de
fournir des services partagés aux différents organismes de réglementation concernés, y
compris la gestion des risques intégrée, les contrôles opérationnels partagés et la gestion
coordonnée des flux de données et des processus opérationnels entre agences. Dans le
contexte des déchets plastiques, un environnement de guichet unique permet à la douane et
aux autorités compétentes d’avoir accès à des données essentielles, tells que :
- les procédures liées au commerce légal de déchets plastiques, y compris les quotas, les
normes nationales de qualité, les flux de déchets prohibés et/ou interdits ;
- les documents exigés pour les déchets dangereux ou autres déchets couverts par la
Convention de Bâle :
o le document de consentement préalable en connaissance de cause (ou une
copie) comprenant une preuve du consentement des autorités compétentes,
o les documents de mouvement des déchets accompagnant les expéditions ;
- les documents requis selon les exigences nationales en matière de transport de déchets
dangereux, non dangereux ou d’autres déchets, tels que :
o une preuve d’enregistrement de l’exportateur/importateur,
o la licence/le permis d’exportation ou d’importation,
o le certificat avant expédition ;
- les installations ou sites agréés pour accueillir et gérer les déchets plastiques.
Rationaliser les procédures réglementaires dans un environnement de guichet unique et
donner accès à des données harmonisées et aux documents et informations (électroniques)
pertinents pour le dédouanement des marchandises couvertes par des restrictions et des
interdictions sont les facteurs clés d’un dédouanement dématérialisé. À cette fin, il est
nécessaire de cartographier les processus opérationnels afin d’être conscients des
informations requises pour chacun des régimes douaniers applicables au transport
transfrontalier de déchets (régimes d’importation/d’exportation/de transit/de
perfectionnement actif et passif, procédures de reprise) et de rationaliser les processus
pertinents afin de réduire le temps nécessaire pour la mainlevée des expéditions de déchets
d’une manière sûre et sécurisée.

Indonésie : enregistrement électronique des exportateurs et importateurs agréés

Un registre électronique des exportateurs et importateurs agréés a été créé, sous la

direction du ministère du Commerce, et est accessible via le Guichet unique indonésien
(INSW).

Vietnam : les installations permettant une gestion écologiquement rationnelle dans

le Guichet unique national

Le ministère des Ressources naturelles et de l’Environnement est l’un des organismes

gouvernementaux participant à l’environnement de guichet unique. La liste des
installations certifiées pour une gestion écologiquement rationnelle est accessible par la

III/5
Annexe III

douane et mise à jour automatiquement dans le système de dédouanement des douanes.

Les certificats de conformité pour l’importation de déchets, délivrés par le ministère des
Ressources naturelles et de l’Environnement, sont vérifiés dans l’environnement de
guichet unique. Les certificats mentionnés ci-dessus sont délivrés par le ministère des
Ressources naturelles et de l’Environnement sur une base annuelle et selon des quotas.

(Source : rapports de diagnostic du Projet APPW).

La gestion des risques

La conformité, la sûreté et la sécurité effectives sont promues par une stratégie complète de
gestion des risques. Les risques associés au trafic de déchets plastiques sont liés aux
entités impliquées, à l’origine, aux services de première ligne, à la chaîne logistique, aux
procédures a posteriori et à la conformité.
Afin de disposer d’une vision claire du risque posé par le trafic de déchets plastiques, des
informations et renseignements provenant d’une grande variété de ressources doivent être
consultés et analysés. Ce processus doit également inclure des informations et
renseignements provenant des autorités et partenaires internationaux compétents. Sur la
base des risques, des tendances et des modes opératoires recensés, des profils peuvent
être établis qui incluent par exemple des indicateurs en lien avec :
- les pays d’origine ou de destination à haut risque ;
- un mauvais usage des codes du SH pour les déchets plastiques (par exemple, le
nº 39.20 qui est le code pour les matières plastiques, mais pas pour les débris de
matières plastiques, ou le nº 63.05 qui est la position pour les sacs et sachets) ;
- une faible valeur monétaire ;
- les destinataires et leurs éventuels antécédents de conformité ;
- les prescriptions légales.
Les bonnes pratiques recensées par le Projet APPW dans le cas de la douane du Sri Lanka
démontrent également la valeur ajoutée d’outils tels que le système de ciblage du fret (SCF)
de l’OMD28. Il s’agit d’une solution pour l’évaluation des risques et le ciblage élaborée par
l’OMD afin de permettre à ses Membres de mettre en œuvre les bonnes pratiques
internationales dans le domaine de l’évaluation des risques du fret et de la facilitation des
échanges. Il permet d’appliquer les principales parties du Cadre de normes SAFE et de la
Convention de Kyoto révisée. Le SCF en tant que solution de gestion des risques couvre
tous les éléments comme les logiciels, le matériel informatique, l’aide aux données, la
formation et le mentorat, la maintenance et l’assistance, et la mise en œuvre.

Indonésie : contrôle des risques depuis l’origine

Les demandes d’inscription au registre des exportateurs agréés sont traitées par
l’ambassade d’Indonésie dans chacun des pays exportateurs. Les documents
d’accompagnement sont téléversés par l’importateur au moment de soumettre la
déclaration en douane et comprennent une déclaration par l’exportateur sur la qualité de
l’expédition ainsi qu’un certificat d’accréditation qui atteste que l’exportateur est un
courtier/négociant en déchets et qui est délivré par les autorités compétentes des pays
d’exportation (ministère de l’Environnement dans certains cas). L’exportateur reçoit

28Lien vers le SCF : http://www.wcoomd.org/fr/topics/enforcement-and-compliance/instruments-and-tools/cargo-

targeting-system.aspx

III/6
 Annexe III

l’accréditation de la part des autorités compétentes par l’intermédiaire de l’ambassade

d’Indonésie dans son pays. Les déchets non dangereux doivent également arriver dans
des ports désignés, qui sont spécifiés dans les règlements nationaux.

Les contrôles douaniers des importations de déchets non dangereux dépendent du

rapport d’inspection réalisé dans le pays d’exportation sur la base de la vérification
d’échantillons effectuée en coopération avec les autorités douanières du pays
d’exportation.

Philippines : profils de risque selon les événements passés

Les services des douanes ont défini différents profils de risque dans le domaine des
déchets et des matières plastiques, en s’appuyant principalement sur les informations et
expériences des saisies antérieures. Dans le système de manifeste, des recherches et
requêtes peuvent être faites sur la base de la description, des codes du SH, des positions
tarifaires, du profil d’entreprise et du pays d’origine. Des profileurs spécialisés sont
désignés dans les ports afin de surveiller les importations de déchets. Les indicateurs de
risque et les profils sont mis à jour de manière régulière.

(Source : missions et rapports de diagnostic du Projet APPW)

Réaction aux non-conformités (procédure de reprise)

En cas de transport illégal de déchets couverts par la Convention de Bâle et dans certaines
circonstances, les autorités compétentes du pays d’importation disposent du droit de
demander au pays d’exportation de reprendre les déchets. Les autorités faisant face à des
expéditions illégales de déchets doivent alors réunir les documents et les preuves
permettant de déterminer qui est responsable de ce transport illicite et de justifier une
demande de reprise. Une approche coordonnée entre la douane et les autorités
compétentes est également capitale dans cette situation afin d’assurer la bonne conformité
avec les dispositions de la Convention de Bâle relatives à la reprise.

Indonésie : rapatriement de ferrailles contaminées de l’Indonésie vers le Royaume-

Uni

En 2011, un envoi de 89 conteneurs transportant 1 800 tonnes de ferrailles a été inspecté

par les agents des douanes dans le port de Jakarta, en Indonésie. Selon les autorités
indonésiennes, la ferraille était contaminée par des matières asphaltiques, des matières
plastiques et des liquides. L’envoi de 89 conteneurs a été rapatrié avec succès en 2012,
grâce à la coopération entre les autorités d’Indonésie et du Royaume-Uni. Le succès de
ce rapatriement est également dû au travail des autorités indonésiennes, qui ont
rassemblé et échangé des preuves et persuadé les autorités du Royaume-Uni que ce
transport suspect était en effet une expédition illicite de déchets et que l’exportateur
pouvait être tenu pour responsable de cet envoi.

(Source : https://www.wasteforceproject.eu/wp-content/uploads/2021/02/D4.4-
WasteForce-Best-practices-of-repatriation-of-illegal-waste-shipments-from-Asia-to-
Europe.pdf)

Philippines : rapatriement réussi de 331 conteneurs de déchets contaminés

En 2018, 331 conteneurs transportant des déchets sont arrivés illégalement de Corée du
Sud aux Philippines. Dans la déclaration en douane, les matières étaient classées comme
des « paillettes de plastique synthétique », mais un examen a révélé que les conteneurs
étaient remplis d’un mélange de différents types de déchets, dont des langes souillés, des

III/7
Annexe III

piles, des ampoules et des pièces électroniques. Aucune autorisation n’avait été donnée
pour cette importation. À la suite de négociations bilatérales fructueuses menées par le
Bureau des douanes des Philippines, les 331 conteneurs de déchets illicites ont été
réexportés vers la Corée du Sud en 2019 et 2020.

(Source : https://ipen.org/news/philippines-returns-80-containers-south-korean-garbage)

Enquêtes
Les Membres peuvent choisir de partager les responsabilités d’enquête concernant des
infractions en matière de déchets entre plusieurs agences en fonction du stade de l’enquête
ou de la nature de l’infraction en question.
Voici ci-dessous un mécanisme recommandé par Interpol.
Groupes d’appui nationaux
Un Groupe d’appui national pour la sécurité environnementale (NEST) rassemble la police,
la douane, les agences environnementales, les procureurs, les organisations non
gouvernementales et les partenaires intergouvernementaux afin d’unir leurs forces pour la
lutte contre les réseaux et les crimes qui affectent particulièrement un pays.
Les NEST permettent aux services chargés de l’application de la loi de s’associer à des
experts scientifiques dont les connaissances et l’accès aux ressources ont une valeur
inestimable dans la lutte contre les atteintes à l’environnement. Un NEST s’appuie sur les
mandats de chacune des agences impliquées pour combattre les crimes qui portent atteinte
à l’environnement sous tous les angles : des actions sur le terrain aux enquêtes sur la
situation financière et fiscale des réseaux criminels.
Il est recommandé aux pays membres qui souhaitent créer un NEST d’organiser d’abord
une réunion de haut niveau (un Séminaire national sur la sécurité environnementale, ou
NESS) qui rassemble les experts, les parties prenantes et les décideurs compétents afin de
définir les besoins nationaux en matière de sécurité environnementale et l’ordre des
priorités. Les conclusions du séminaire peuvent ensuite donner des orientations pour la
création du NEST. À l’issue du NESS, il convient aussi de créer un Comité directeur national
sur la sécurité environnementale (NESSC), qui donnera les orientations pour les activités du
NEST.
(Source :
https://www.interpol.int/en/content/download/5100/file/National%20Environmental%20Securi
ty%20Task%20Force%20%28NEST%29.pdf)

Cartographie

Les procédures de la Convention de Bâle pour les mouvements transfrontières de déchets

sont étroitement liées aux procédures douanières.

Comme mentionné plus haut, outre la douane, d’autres agences gouvernementales et

organismes de réglementation des flux transfrontaliers sont impliqués dans le contrôle des
échanges transfrontières de déchets plastiques. Les autorités compétentes donnent soit leur
accord, soit leur refus pour les mouvements transfrontières de déchets couverts par la
Convention de Bâle et peuvent contribuer ou prendre part au contrôle des déchets
plastiques aux frontières. En dehors des dispositions de la Convention de Bâle, les déchets
non dangereux ne sont généralement soumis à aucune règle en matière de licence

III/8
 Annexe III

d’exportation ou d’importation. Cependant, certains pays exigent des permis, licences ou

certifications qui dépassent la procédure de consentement préalable en connaissance de
cause (PIC) de la Convention de Bâle. Ces permis, licences et certifications peuvent être
accordés par les organismes de réglementation relevant du ministère du Commerce, de
l’Environnement, des Finances ou de tout autre ministère.

Pour tout mouvement transfrontière de déchets plastiques, l’opérateur est donc tenu de
soumettre à la douane une déclaration en douane ainsi que les permis, licences, certificats
pertinents et tout autre document d’accompagnement afin de placer les marchandises sous
un régime douanier. La déclaration en douane constitue également le principal ensemble de
données pour le ciblage sélectif fondé sur les risques des expéditions pour les contrôles
documentaires et physiques. Dans le cadre d’une évaluation des risques, la douane
compare les données de la déclaration et les autres informations disponibles avec les
indicateurs de risque, les profils et les règles prédéterminés afin d’identifier les expéditions
qui présentent le plus haut risque de non-conformité.

Dans le contexte du Projet APPW, les graphiques suivants ont été élaborés afin de
visualiser le commerce légal de déchets (graphiques 2 et 3) et d’avoir un aperçu des
différentes phases et indicateurs de ciblage des expéditions suspectes de déchets
(graphique 4).

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Annexe III

Graphique 3 : Diagramme des procédures PIC et douanières pour les mouvements transfrontières de déchets couverts par la Convention de Bâle
(source : Projet APPW)

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 Annexe III

Quelques définitions

Les principaux éléments de la procédure de consentement préalable en connaissance de cause

(PIC) sont indiqués en vert29. Le canal de communication officiel relatif à la procédure PIC relie les
autorités compétentes de l’État d’exportation et celles de l’État d’importation en passant, le cas
échéant, par l’État de transit. Des accords de coopération nationaux peuvent être utilisés afin de
préciser davantage si les douanes doivent être notifiées, quand et comment.
• Document de mouvement : document contenant des informations concernant les déchets qui
doit accompagner l’expédition de déchets du point où commence le mouvement transfrontière
jusqu’au point d’élimination.
• Notification : obligation de l’État d’exportation de fournir, ou d’exiger du producteur ou de
l’exportateur qu’il le fasse, des informations concernant le mouvement transfrontière envisagé
de déchets dangereux et d’autres déchets aux pays concernés. Ces notifications doivent être
rédigées dans une langue acceptable pour les pays d’importation.
• Autorité compétente (AC) : organisme gouvernemental désigné par une partie comme
responsable des notifications des mouvements transfrontières de déchets dangereux et
d’autres déchets.

Indiquées en bleu, les phases de la procédure douanière sont représentées d’une manière
simplifiée. En ce qui concerne les déchets plastiques, la coordination avec les autres organismes
de réglementation des flux transfrontaliers (ORFT) ou les autorités compétentes peut être
nécessaire afin d’obtenir les informations avant le chargement, avant expédition et/ou préalables à
l’arrivée, ainsi que les informations pour le contrôle a posteriori. Cela est représenté par les canaux
de coopération et de coordination orange entre la douane et les autorités compétentes.

29Pour une explication détaillée de la procédure PIC, consultez la page suivante :

http://www.basel.int/Procedures/NotificationMovementDocuments/tabid/1327/Default.aspx

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Annexe III

Graphique 4 : Cadre pour la facilitation du commerce de déchets (plastiques)

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Graphique 5 : Aperçu des moyens d’identifier les expéditions illégales de déchets (source : Projet APPW)

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 Annexe III

Le graphique 4 illustre les types d’informations qui peuvent indiquer une expédition à haut risque
ou suspecte et le type de contrôle qui peut être réalisé. Il met également en avant l’importance de
consulter les autorités compétentes ou toute autre autorité compétente afin d’aider à l’identification
des déchets et à la vérification de leur destination et de leur traitement/élimination. Le traitement
doit être fait d’une manière écologiquement rationnelle. Par ailleurs, ce sont les autorités
compétentes qui sont responsables, le cas échéant, des opérations de rapatriement.

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