Vers_un_nouveau_droit_de_l_environnement

Vers un nouveau droit de l’environnement ?
Réunion mondiale des juristes et

associations de droit de l’environnement
© Limoges – 2003
Centre international de Droit Comparé de l’Environnement
International Centre of Comparative Environmental Law
CIDCE
Michel PRIEUR, Président
Hôtel de la Bastide – 32 rue Turgot – F. 87000 LIMOGES (France)
℡ 33 (0)5 55 34 97 24 - 33 (0)5 55 34 97 23– cidce@voilà.fr
UNIVERSITÉ DE LIMOGES
Faculté de Droit et des Sciences Economiques
CRIDEAU - CNRS/INRA
Centre International de Droit Comparé de l'Environnement
Vers un nouveau droit de l’environnement ?
Réunion mondiale des juristes et

associations de droit de l’environnement
Etude de Droit Comparé et

de Droit International de l'Environnement
L'ouvrage a été réalisé avec le concours du Conseil Régional
du Limousin et de la Diren Limousin.
Textes réunis et coordonnés par Frédéric BOUIN
La mise en forme technique du document est réalisée par

Sonia PELANGEON
SOMMAIRE
PRÉFACE de Michel PRIEUR ................................................................. 11
Bilan et évaluation du droit de l’environnement après Rio 1992

Tendances actuelles et développements possibles du droit
international conventionnel de l’environnement
Alexandre-Charles KISS........................................................................... 15
L’agenda 21 et le cadre institutionnel
Stéphane DOUMBE-BILLE ......................................................................... 35
Perspectives et évolutions du droit de l’environnement

Les sols
Ibrahima Ly ............................................................................................. 53
Le commerce international Environnement et Biodiversité
Paulo Affonso LEME MACHADO ............................................................... 63
Les forêts de Rio à Johannesburg et la perspective d’une
convention forestière mondiale
Ali MECKOUAR ......................................................................................... 69
Les nouveaux droits fondamentaux de l’Homme
Mahfoud GHEZALI .................................................................................... 85
L’éradication de la pauvreté : de la nécessité d’une alternative
Jean-Jacques GOUGUET ........................................................................ 117
Democracy, access to justice and environment at the international level
Eckhard REHBINDER .............................................................................. 133
Democracy, Access to justice and the environment comparative
law perspectives
Nicholas A. ROBINSON ........................................................................... 145
Les conditions juridiques de la gestion intégrée de l’environnement
Sylvie CAUDAL ....................................................................................... 149
Substances et activités dangereuses
Mary SANCY ........................................................................................... 165
Les mécanismes internationaux du financement de la protection
de l’environnement
Mohammed Abdelwahab BEKHECHI ...................................................... 173
Le financement de l’environnement à l’échelle régionale
Lucien CHABASON .................................................................................. 189
7
Le financement de l’environnement au plan national
Henri SMETS .......................................................................................... 193
Les mécanismes juridiques de contrôle et de suivi des
mesures environnementales en droit comparé
Raphaël ROMI ........................................................................................ 217
Bilan et évolution des droits nationaux

Australia,
Donald K. ANTON .................................................................................. 229
Belgique,
Stéphane NICOLAS .................................................................................. 267
Bénin,
Kana Gaba BOCO .................................................................................. 285
Burkina-Faso,
Sifana Ibsen KONE ................................................................................. 323
Canada,
Maryse GRANDBOIS................................................................................ 335
Colombia,
M. PATINO POSSE, H. BEDRAOGO........................................................... 349
Côte d’Ivoire,
Adon GNANGUI....................................................................................... 361
Cuba,
Jean-Marie BRETON............................................................................... 365
Espagne,
Fernando LOPEZ RAMON........................................................................ 375
France,
B. DROBENKO, C. GIRAUDEL, G. MONÉDIAIRE ....................................... 381
Germany,
Eckard REHBINDER ................................................................................ 409
Italy,
Alessandro AMATO ................................................................................. 419
Liban,
Hyam MALLAT ........................................................................................ 429
Luxembourg (Grand-Duché du),
Rita RAUM-DEGREVE ............................................................................. 443
Maroc,
Houria TAZI SADEQ ................................................................................ 465
8
Mexico,
José Juan GONZÀLEZ MÀRQUEZ ............................................................. 485
Netherlands,
Marjan PEETERS .................................................................................... 491
Portugal,
Manuel de ANDRADE NEVES ................................................................... 505
Républica Argentina,
Graciela Berra ESTRADA DE PIGRETTI ................................................... 513
République Dominicaine,
Jean-Marie BRETON............................................................................... 541
Roumanie,
Mircea DUTU ......................................................................................... 553
Sénégal,
Ibrahima LY ........................................................................................... 561
South Africa,
Valérie MOGG ........................................................................................ 577
Suisse,
Alexandre FLÜCKIGER ........................................................................... 593
Togo,
Bougounou K. DJERI ALASSANI .............................................................. 611
Turquie,
Ibrahim Özden KABOGLU ...................................................................... 625
Ukraine,
Dr. Svitlana KRAVCHENKO ..................................................................... 639
United Kingdom,
Andrew WAITE ....................................................................................... 657
Unites States of America,
John E. BONINE...................................................................................... 663
Déclaration de Limoges
Version française.................................................................................. 675
English version........................................................................... 697
Liste des auteurs .................................................................................. 719
Table des matières ............................................................................... 723
9
10
Préface
Le CRIDEAU (CNRS-INRA) a accueilli la Réunion mondiale

des juristes de l’environnement en collaboration avec le Centre
International de Droit Comparé de l’Environnement. Ce dernier en tant
qu’organisateur scientifique international indépendant a déjà contribué à
l’élaboration de l’Agenda 21 de Rio grâce aux recommandations adoptées
à Limoges, lors de la 1ère Réunion mondiale des associations de droit de
l’environnement du 13 au 15 novembre 1990.
Les thèmes abordés alors étaient :
I- L’EFFECTIVITÉ ET L’APPLICATION DES RÈGLES
1- Enseignement, recherche et expertise internationale en droit de
l’environnement
2- L’application des règles administratives protégeant l’environnement
3- Les infractions et les sanctions environnementales
II- LE RENFORCEMENT DES GRANDS PRINCIPES

4- Le droit de l’Homme à l’environnement et le renforcement de sa
reconnaissance
5- Le droit des associations
6- Les études d’impact et l’évaluation de l’état de l’environnement
7- Le responsabilité sans faute pour le dommage écologique
III- LES FUTURS DOMAINES DE RÉGLEMENTATION

8- La protection juridique des sols
9- La conservation de la diversité biologique
IV- LES INSTRUMENTS UNIVERSELS DE PROMOTION DU DROIT DE

L’ENVIRONNEMENT
11
10- Projet de pacte sur la conservation de l’environnement global et
l’utilisation durable des ressources naturelles
11- La mise en œuvre du droit international de l’environnement
12- Environnement, développement et paix
A l’occasion de la préparation de Rio +10 et de la conférence de
Johannesburg en août-septembre 2002, le Centre International de Droit
Comparé de l’Environnement, à nouveau accrédité auprès de la
Commission du développement durable des Nations Unies, a organisé
une 2ème réunion mondiale des juristes et associations de droit de
l’environnement à Limoges les 9 et 10 novembre 2001 en présence
d’experts provenant de 33 pays différents. Il en est résulté la Déclaration
de Limoges II ci-après reproduite.
Certes le sommet de Johannesburg n’est pas comparable à Rio
92, ni au plan juridique, ni au plan politique. Cependant le bilan des
progrès du droit de l’environnement n’est pas négligeable. Désormais ce
droit est au cœur des politiques publiques. Toutefois la force des intérêts
économiques à court terme continue de menacer la sauvegarde des
milieux naturels et des équilibres écologiques.
Les juristes de l’environnement ont donc le devoir de toujours
veiller au respect des acquis de ce droit, d’empêcher les régressions et de
généraliser la formation et l’éducation au droit de l’environnement des
étudiants, des magistrats, des avocats et de tous les juristes concernés.
Si le développement durable est un objectif commun garant des
droits des générations futures, il doit s’appuyer en permanence sur un
droit de l’environnement complet, efficace, actualisé et consacré à la fois
par la Constitution et par la codification.
Michel PRIEUR
12
Bilan et évaluation du droit de
l'environnement après Rio 1992
Tendances actuelles et développement possible du
droit international conventionnel de l’environnement
Alexandre-Charles KISS
Directeur de recherche émérite au
Centre national de la recherche scientifique
Président du Conseil européen du droit de l’environnement
Bientôt une décennie nous séparera de la Conférence de Rio de

Janeiro, deuxième jalon important dans le développement du droit
international de l’environnement après la Conférence de Stockholm de 1972.
Il n’est pas sans intérêt d’analyser les principales orientations qu’a suivies le
droit international de l’environnement pendant cette période et de tenter la
formulation de quelques suggestions concernant les possibilités - ou des
espoirs - concernant sa future évolution.
I- SUITES DE LA CONFÉRENCE DE RIO : UN BILAN
Sur les cinq documents issus de la Conférence de Rio de Janeiro

deux énoncent des principes : la Déclaration sur l’environnement et le
développement et une Déclaration sur les forêts. Leurs effets sur le
développement du droit de l’environnement seront analysés sur les pages qui
suivent. La Convention sur la diversité biologique et celle sur les
changements de climat doivent être envisagés dans le cadre du
développement des grands secteurs du droit de l’environnement. Le
programme adopté par la Conférence sous le titre d’« Agenda 21 » sera
étudié dans un autre rapport.
A- Principes juridiques de la Déclaration de Rio de Janeiro sur

l’environnement et le développement
La Déclaration de Rio contient trois sortes de principes ayant une
portée juridique. En premier lieu quelques-uns de ces principes reprennent et
développent ceux de la Déclaration de Stockholm de 1972, reconnus dans
certains cas par la pratique internationale, notamment conventionnelle. Dans
d’autres cas il s’agit de principes nouvellement formulés, mais dont plusieurs
sont fondés sur une pratique déjà existante. Enfin, la Déclaration de Rio
contient aussi quelques concepts qui ne peuvent pas être immédiatement
traduits en obligations à la charge des Etats mais qui ont influencé le
développement du droit international de l’environnement. Les conséquences
juridiques qu’ont connues ces différents éléments de la Déclaration de Rio
sont inégales : certains d’entre eux ont été repris par des dispositions de
plusieurs traités, d’autres n’ont pratiquement pas connu de suites.
1- Principes déjà formulés par la Déclaration de Stockholm

On doit mentionner avant tout comme appartenant à la première
catégorie le principe 2 de la Déclaration de Rio qui est le même, à deux mots
près, que le principe 21 de la Déclaration de Stockholm : il confirme le
pouvoir souverain des Etats d’exploiter leurs propres ressources et il rappelle
leur devoir de faire en sorte que les activités exercées dans les limites de leur
juridiction ou sous leur contrôle ne causent pas de dommages à
l’environnement dans d’autres Etats ou dans des zones ne relevant d’aucune
juridiction nationale. Souvent cité par la doctrine et les textes de « soft law »,
ce principe a reçu une confirmation conventionnelle au plan universel par
l’article 3 de la Convention sur la diversité biologique, mais aussi par la Cour
internationale de Justice dans son avis consultatif du 8 juillet 1996 relatif à la
Licéité de la menace ou de l’emploi d’armes nucléaires 1 comme par l’arrêt
du 25 septembre 1997 rendu dans l’affaire du Projet Gabcikovo-Nagymaros
qui se réfère à l’avis précédent 2.
L’exhortation du principe 22 de la Déclaration de Stockholm
invitant les Etats à coopérer pour développer « encore » le droit international
en ce qui concerne la responsabilité et l’indemnisation des victimes de la
pollution et d’autres dommages écologiques n’a pas eu beaucoup d’effets,
malgré quelques tentatives faites dans cette direction. Le principe 13 de la
Déclaration de Rio a repris le flambeau, en préconisant, en dehors du
développement de législations nationales relatives à la responsabilité pour
dommages à l’environnement, celui du droit international dans ce domaine.
Malheureusement, depuis Rio aucun progrès n’a été fait non plus, en ce qui
concerne la responsabilité internationale, celle des Etats selon les normes du
droit international. Par contre, différents aspects de la responsabilité non-
étatique, visant surtout la réparation des dommages environnementaux, ont
été abordés par plusieurs instruments internationaux. En dehors de la
Convention sur la responsabilité civile des dommages résultant d’activités
dangereuses pour l’environnement (Lugano, 21 juin 1993) qui a une portée
générale, plusieurs instruments traitent des aspects spécifiques du problème3.
1
Paragraphe 29.
2
Paragraphe 53.
3
- Convention internationale sur la responsabilité et l’indemnisation pour les
dommages liés au transport par mer de substances nocives et potentiellement
dangereuses, Londres, 3 mai 1996 ;
16
Les conventions internationales
Nouveauté importante : le Conseil de l’Europe a élaboré une Convention sur
la protection de l’environnement par le droit pénal, qui a été signée à
Strasbourg le 4 novembre 1998. Pour la première fois, des règles
internationales destinées à gouverner directement la responsabilité pénale des
individus ont ainsi été formulées.
2- Principes nouvellement formulés

Un des apports les plus importants de la Conférence de Rio a été la
formulation du principe 10 relatif à l’information, la participation et l’accès à
la justice en matière environnementale. Considéré comme l’expression
procédurale du droit à l’environnement, le principe a connu de nombreuses
applications : la participation du public est affirmée dans pratiquement tous
les grands instruments internationaux adoptés depuis 19924. Elle a fait l’objet
d’un instrument particulièrement important dans ce domaine : la Convention
sur l’information, la participation du public au processus décisionnel et
l’accès à la justice en matière d’environnement, adoptée à Aarhus le 25 juin
1998. Traitant de tous les aspects de ce droit, les règles de la Convention sont
malheureusement limitées aux Etats membres de la Commission économique
pour l’Europe des Nations Unies.
Le principe 11 de la Déclaration de Rio, préconisant l’adoption de
mesures législatives efficaces en matière d’environnement, a été
- Protocole sur la responsabilité et l’indemnisation en cas de dommages résultant de

mouvements transfrontières et de l’élimination de déchets dangereux, Bâle, 10
décembre 1999 ;
- Protocole de Cartagena sur la prévention des risques biotechnologiques relatif à la
Convention sur la diversité biologique, Montréal, 29 janvier, 2000, art. 28.
4
- Convention-cadre sur les changements climatiques, Rio de Janeiro, juin 1992, art.4,
al.1 ;
- Convention pour la prévention de la pollution marine de l’Atlantique du Nord-est,
Paris, 22 septembre 1992, art.9 ;
- Convention sur la responsabilité civile des dommages résultant d’activités
dangereuses pour l’environnement, Lugano, 21 juin 1993, art. 13-16 ;
- Convention nord-américaine sur la coopération dans le domaine de l’environnement,
13 septembre 1993, art.2, al.1(a) ;
- Convention sur la lutte contre la désertification dans les pays gravement touchés par
la sécheresse et/ou la désertification, particulièrement en Afrique, Paris, 14 oct.1994,
préambule, art. 3 al. a ; 10, al.2(e) ; 13, al.1(b) ; 14, al.2 et 19 ; 25 ;
- Convention sur la coopération et l’utilisation durable des eaux du Danube, Sofia, 29
juin 1994, art.14 ;
- Protocole à la Convention de Barcelone de 1976 sur les zones de protection spéciale
et la diversité biologique de la Méditerranée, Barcelone, 10 juin 1995, art.19 ;
- Protocole sur l’eau et la santé à la Convention de 1992 sur la protection et
l’utilisation des cours d’eau transfrontières et des lacs internationaux, Londres, 17 juin
1999, art.5, al.(i) ;
- Convention sur les polluants organiques persistants, Stockholm, 22 mai 2001,
articles.9 al.5 et 10,al.1.
17
généralement suivi dans les différents pays, sans que l’on puisse savoir,
toutefois, si les mesures adoptées étaient partout véritablement efficaces.
Le principe 14 concernant les déplacements et les transferts dans
d’autres Etats d’activités et de substances qui provoquent une détérioration de
l’environnement est reflété par la Convention de Rotterdam du 10 septembre
1998 sur la procédure de consentement préalable en connaissance de cause,
applicable à certains produits chimiques et pesticides dangereux, qui font
l’objet d’un commerce international, remettant aux Etats potentiellement
récepteurs de substances déterminées le soin de décider si l’importation doit
être autorisée ou non. Une Convention sur les polluants organiques
persistants (POP), adoptée à Stockholm le 2 mai 2001 cherche aussi à limiter
les mouvements transfrontières de substances dangereuses.
Le « principe de précaution », la plus célèbre et la plus discutée de
toutes les normes proclamées par la Déclaration de Rio, énoncée par le
principe 15, a connu un succès foudroyant, peut-être à cause de la difficulté
de le comprendre et de l’appliquer correctement. Il y a lieu de rappeler que le
texte français de la Déclaration parle de « mesures de précaution » et
l’anglais de « precautionary approach », donc non de principe. Pourtant, ce
dernier terme a été utilisé par d’autres instruments, notamment par l’article
130 R al. 2 du Traité de Maastricht du 7 février 1992 sur l’Union européenne
et l’article 174 al.2 du Traité d’Amsterdam du 2 octobre 1997. En tout cas, la
nécessité d’utiliser cette forme renforcée de prévention avait déjà fait son
apparition dans des traités adoptés dès 1991 5 et a été réaffirmée par les deux
conventions ouvertes à la signature à la Conférence de Rio de Janeiro 6 ainsi
que par toute une série d’autres instruments multilatéraux ultérieurs, de
portée mondiale ou régionale7. On peut ajouter que le principe de précaution
5
Voir ainsi, notamment, la Convention de Bamako du 30 janvier 1991 sur
l’interdiction d’importer en Afrique des déchets dangereux et le contrôle de leurs
mouvements transfrontières, art.4, al.3(f) et la Convention d’Helsinki sur la protection
et l’utilisation des cours d’eaux transfrontières et des lacs internationaux, du 17 mars
1992, art. 2.
6
Convention-cadre sur les changements climatiques, art.4, al.1(f) ; Convention sur la
diversité biologique, préambule.
7
- Convention pour la protection du milieu marin de l’Atlantique du Nord-Est, Paris,
22 septembre 1992, art.2, al. 2(a) ;
- Accord concernant les mouvements transfrontières de déchets dangereux en
Amérique centrale, Panama, 11 décembre 1992, art. 3, al.3 ;
- Protocole à la Convention sur la pollution atmosphérique à longue distance relatif à
une nouvelle réduction des émissions de soufre, Oslo, 14 juin 1994, préambule ;
Protocole d’Aarhus du 24 juin 1998 relatif aux métaux lourds, préambule ; Protocole
d’Aarhus du 24 juin 1998 relatif aux polluants organiques persistants, préambule ;
Protocole de Göteborg du 30 novembre 1999 relatif à la réduction de l’acidification,
de l ‘eutrophisation et de l’ozone troposphérique, préambule ;
- Convention sur la coopération pour la coopération et l’utilisation durable du Danube,
Sofia, 29 juin 1994, art.2, al.4 ;
- Charte européenne de l’énergie, Lisbonne, 17 décembre 1994, art.19, al.1 ;
18
est aussi inscrit dans l’article L.110-II 1° du Code français de
l’environnement.
Le principe 16 de la Déclaration a formulé dans des termes plutôt
circonspects ce qu’il est convenu d’appeler « le principe pollueur-payeur ».
Ici encore, ce sont les traités de Maastricht et d’Amsterdam qui érigent cette
règle concernant avant tout l’imputation du coût environnemental en principe
(respectivement article 130 R al.2 et article 174 al. 2). Celui-ci est également
repris à l’article L.110-II du Code français de l’environnement comme
paragraphe 3°.
Le principe 17 préconise la préparation des études d’impact par les
législateurs nationaux. En fait, de telles études étaient déjà prévues depuis
19788 par de nombreux instruments internationaux antérieurs. L’article 14 de
la Convention sur la diversité biologique a repris l’idée, tout comme dans son
article 2, al.1 (e) la Convention nord-américaine sur la coopération dans le
domaine de l’environnement, instrument adopté en septembre 1993 à trois
lieux et trois dates différentes, Il est particulièrement important que la
Convention de New York du 21 mai 1997 sur le droit relatif aux utilisation
des cours d’eau internationaux à des fins autres que la navigation, convention
de codification élaborée par la Commission de droit international, prévoit
également la préparation d’une étude d’impact dans le cadre de la procédure
de notification aux Etats pouvant être concernés par des mesures qui risquent
d’avoir des effets négatifs sur les cours d’eau (art.12). En outre, dans son
arrêt du 25 septembre 1997 relatif au projet Gabcikovo-Nagymaros la Cour
internationale de justice a reconnu « qu’il faut continuellement évaluer les
risques écologiques » 9.
Le principe 18 de la Déclaration de Rio, rédigé dans des termes
impératifs, impose aux Etats l’obligation de notifier aux autres Etats toute
catastrophe naturelle ou toute autre situation d’urgence qui risque d‘avoir
des effets néfastes soudains sur l’environnement et les invite à faire tout le
possible pour aider les Etats sinistrés. Ici encore il s’agit de la confirmation
- Accord sur la conservation des oiseaux aquatiques migrateurs africains et eurasiens,

La Haye, 16 septembre 1995, art.2, al.2 ;
- Accord sur la mise en œuvre de la Convention sur le droit de la mer en ce qui
concerne la conservation et la gestion des stocks de poissons grands migrateurs ou
chevauchant différentes zones maritimes, New York, 4 décembre 1995, articles 5 al.
(c) et 6 ;
- Protocole de Cartagena sur la prévention des risques biotechnologiques relatif à la
Convention sur la diversité biologique, Montréal, 29 janvier 2000, préambule,
art.15,16 et annexe III.
- Convention sur les polluants organiques persistants, Stockholm, 22 mai 2001, article
premier.
8
Convention régionale de Koweït concernant la coopération pour la protection de
l’environnement de l’environnement marin contre la pollution, 24 avril 1978, art. 11,
al.(a).
9
Paragraphe 112. Voir aussi la Convention sur les polluants organiques persistants
(POP), Stockholm, 22 mai 2001, art. 8, al.7 (a) et annexe E.
19
de la pratique conventionnelle antérieure10. Si l’aide aux Etats victimes de
tels accidents continue à souvent relever d’accords régionaux, le principe de
la notification a été confirmé par des traités internationaux d’importance
majeure11. On peut estimer que c’est une des règles les plus généralement
reconnues qu’a formulées la Déclaration de Rio.
Enfin, le principe 19 de la Déclaration, qui prévoit que les Etats
doivent prévenir suffisamment à l’avance les Etats susceptibles d’être
affectés sur les activités qui peuvent avoir des effets transfrontières
sérieusement nocifs sur l'environnement et mener des consultations avec ces
Etats rapidement et de bonne foi, avait de solides précédents dans la pratique
internationale, elle aussi. Par la suite, ce principe a été affirmé plus
particulièrement en ce qui concerne la coopération en matière de protection
de cours d’eau contre la pollution : à la suite de la Convention de Sofia du 29
juin 199412 sur la coopération pour la protection et l’utilisation durable du
Danube, celle de New York relatif au droit des utilisations des cours d’eau
internationaux à des fins autres que la navigation décrit dans le détail la
procédure à suivre lorsque dans un Etat du cours d’eau des mesures sont
projetées qui peuvent avoir des effets négatifs dans un autre Etat du cours
d’eau (articles 11 à 18).
3- Concepts ayant influencé le développement du droit

international de l’environnement
Deux concepts clé dominent la décennie qui nous sépare de la
Conférence de Rio : le développement durable et les responsabilités
communes mais différenciées des Etats. Le premier est mentionné dans la
majorité des principes de la Déclaration, et le principe 3 en donne une
définition sommaire :
« Le droit au développement doit être réalisé de façon à satisfaire
équitablement les besoins relatifs au développement et à l’environnement des
générations présentes et futures »
Pratiquement tous les grands instruments internationaux intervenus
depuis 1992 se réfèrent directement ou indirectement au développement
10
Voir, notamment, l’article 199 de la Convention des Nations unies sur le droit de la
mer, les deux Conventions de Vienne du 26 septembre 1986 respectivement sur la
notification rapide d’un accident nucléaire et l’assistance en cas d’accident nucléaire
ou de situation d’urgence radiologique, ainsi que la Convention sur la préparation, la
lutte et la coopération en matière de pollution par les hydrocarbures (Londres, 30
novembre 1990).
11
Convention sur la diversité biologique, juin 1992, art. 14, al. 1(d) ; Convention sur
la coopération pour la protection et l’utilisation durable du Danube, Sofia, 29 juin
1994, art. 16 ; Convention relative au droit des utilisations des cours d’eau
internationaux à des fins autres que la navigation, New York, 21 mai 1997, art. 28 ;
Convention relative à la protection du Rhin, Berne, 12 avril 1999, art.5, al.6.
12
Articles 10 et 11.
20
13
durable qui est aussi passé dans des législations internes, comme en
témoigne l’article L 110-1- II du Code français de l’environnement.
Le terme même de responsabilités communes mais différenciées
énoncé au principe 7 de la Déclaration de Rio n’apparaît pratiquement nulle
part dans les traités, mais nombreux sont ceux qui s’en inspirent. Il en est
ainsi, en particulier, chaque fois que les pays industrialisés ont accepté
l’obligation de soutenir des actions de pays en développement, comme cela
est prévu à l’article 20 de la Convention sur la diversité biologique relatif aux
ressources financières à fournir par les Parties. Un traité récent de caractère
universel, la Convention de Stockholm du 22 mai 2001 sur les polluants
organiques persistants, prévoit également que son application par les pays en
développement peut dépendre de l’aide que leur apportent les Etats
industrialisés (articles 12 et 13). Le principe de responsabilités différenciées
apparaît également dans la Convention des Nations Unies sur la lutte contre
la désertification dans les pays gravement touchés par la sécheresse et/ou la
désertification, en particulier en Afrique (Paris, 14 octobre 1994, art.20).
Enfin, on peut mentionner le système de la Convention sur les changements
climatiques (Rio de Janeiro, juin 1992) qui fait une distinction entre trois
catégories de pays : pays industrialisés, pays en transition et pays en voie de
développement, ceux de chacune des catégories ayant des droits et des
obligations différentes.
13
Voir : - Convention sur la diversité biologique, Rio de Janeiro, juin 1992,
préambule, art.1 ;
- Convention cadre sur les changements climatiques, Rio de Janeiro, juin 1992, art.3,
al.4 ;
- Accord nord-américain de coopération dans le domaine de l’environnement,
septembre 1993, art.1, al.(b) ;
- Accord international sur les bois tropicaux, Genève, 26 janvier 1994, art.1, al.(l) ;
- Instrument pour la restructuration du Fonds international pour l’environnement
mondial, Genève, 16 mars 1994, préambule ;
- Protocole à la Convention sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue
distance, de 1979, relatif à une nouvelle réduction des émissions de soufre, Oslo, 14
juin 1994, préambule ;
- Convention sur la lutte contre la désertification dans les pays gravement touchés par
la sécheresse et/ou la désertification, en particulier en Afrique, Paris, 14 oct. 1994,
préambule,art.2 ;
- Convention sur la protection du milieu marin et du littoral de la Méditerranée
(Barcelone, 16 février 1976) révisé le 10 juin 1995, préambule, art.3 al.2, art . 4, al.2 ;
- Déclaration sur la création du Conseil de l’Arctique, Ottawa, 19 septembre 1996,
no.1.
21
B- Déclaration de principes, non juridiquement contraignante mais
faisant autorité, pour un consensus mondial sur la gestion, la
conservation et l’exploitation écologiquement viable de tous les types
de forêts
Malgré le caractère peu contraignant de cette déclaration, il est
permis de penser qu’elle a exercé une certaine influence en faveur de
l’adoption d’un Accord international sur les bois tropicaux traduisant une
certaine préoccupation pour la conservation des forêts (1994). Deux
instruments régionaux visent à la protection des forêts, la Convention
régionale pour l’Amérique centrale concernant la gestion et la conservation
des écosystèmes forestiers naturels et le développement des plantations
forestières (1993) et, pour la région des Alpes, le Protocole de l’application
de la Convention alpine 14 dans le domaine des forêts de montagne, adopté le
27 février 1996 à Brdo, en Slovénie. Il est bien évident que la mise en œuvre
de la Convention sur la diversité biologique, de 1992, a une influence
certaine sur la survie des forêts, principaux lieux où se concentre la diversité
des espèces. Il n’est pas interdit d’espérer, non plus, que l’identification des
forêts en tant que « puits » absorbant le gaz carbonique conduira à l’adoption
de mesures favorables aux forêts dans le cadre de la mise en œuvre de la
Convention cadre sur les changements climatiques.
Ces deux dernières conventions seront traitées dans le cadre des
développements consacrés à différents secteurs de l’environnement.
II- TENDANCES LOURDES DANS LE DÉVELOPPEMENT DU DROIT

INTERNATIONAL DE L’ENVIRONNEMENT
A- Méthodes
1- Méthode sectorielle
On peut rappeler que pendant la première phase de son
développement, le droit international de l’environnement, comme d’ailleurs
les droits nationaux de l’environnement, a concentré ses efforts sur la
protection des principaux secteurs de l’environnement : le milieu marin, les
eaux continentales, l’atmosphère et la faune et la flore sauvages. Ce
processus était entamé en ordre dispersé, les auteurs des instruments
internationaux - et nationaux - cherchaient avant tout à répondre aux besoins
qui leur paraissaient les plus urgents. Désormais, chacun des quatre secteurs
est chapeauté par une convention à caractère général : pour le milieu marin
c’est la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer (1982), pour les
eaux continentales la Convention sur le droit relatif aux utilisations des cours
d’eau internationaux à des fins autres que la navigation (1997), pour la faune
et la flore la Convention sur la diversité biologique (1992) et enfin, pour
l’atmosphère la Convention sur les changements climatiques (1992) qui,
14
Cette convention cadre a été adoptée à Salzbourg, le 7 novembre 1991.
22
certes, ne couvre pas tous les aspects de la pollution de l’air, mais qui
concerne la plupart d’entre eux.
Par ailleurs, depuis 1992 un grand nombre de traités ont vu le jour
concernant chacun des principaux secteurs. En ne mentionnant que les plus
importants d’entre eux il convient de rappeler que dans beaucoup de cas il
s’agissait de protocoles qui ont complété des traités cadre ou d’accords,
développant des règles dont les bases avaient été jetées par quelques grandes
conventions, tant universelles que régionales. Il convient de souligner plus
particulièrement l’importance des instruments suivants :
- pour le milieu marin : l’accord relatif à la conservation et à la gestion des
stocks de poissons chevauchants et grands migrateurs (1995) faisant suite à la
Convention sur le droit de la mer, ainsi que l’élargissement du système
conventionnel de Barcelone protégeant la Méditerranée, dont le principal
instrument porte désormais le titre de Convention sur la protection du milieu
marin et du littoral de la Méditerranée (1995) ;
- pour les eaux continentales la Convention sur le protection du Danube
(1994) et celle relative au Rhin (1999), ainsi que le Protocole de Londres à la
Convention d’Helsinki de 1992 sur la protection et l’utilisation des cours
d’eau transfrontières et des lacs internationaux sur l’eau et la santé (1999).
Les trois instruments suivent les grandes lignes tracées à Helsinki ;
- pour l’air les trois nouveaux protocoles à la Convention de Genève sur la
pollution atmosphérique à longue distance concernant les émissions de
soufre (1994), de métaux lourds (1998), de polluants organiques persistants
(1998) ;
- pour la diversité biologique l’Accord sur la conservation des oiseaux d’eau
migrateurs d’Afrique-Eurasie (1995), des accords régionaux de conservation
de cétacés (1996) ou des tortues de mer (1996), ainsi que le Protocole de
Cartagena sur la prévention des risques biotechnologiques (2000).
Ainsi, grâce aux quatre grandes conventions dont chacune chapeaute
un secteur, la réglementation internationale de ces derniers est structurée et
constitue des ensembles législatifs plus ou moins cohérents.
2- Méthode transversale
En schématisant on peut estimer que ce sont les années 1980 qui ont
apporté une deuxième méthode, juxtaposée à la protection des secteurs : la
méthode transversale. Elle consiste à baser la réglementation sur des
substances qui peuvent exercer des effets défavorables sur n’importe quel
secteur ou sur plusieurs d’entre eux, soit en même temps, soit
successivement. Alors que le premier grand instrument à vocation universelle
caractérisant cette méthode était la Convention de Bâle relative au contrôle
des mouvements transfrontières de déchets dangereux et leur élimination
(1989), les années 1990 ont vu l’extension de la réglementation portant sur
les substances dangereuses. La Convention de Bâle elle-même a été
complétée par un Protocole sur la responsabilité et l’indemnisation en cas de
dommages résultant de mouvements transfrontières et de l’élimination de
23
déchets dangereux (Bâle, 10 décembre 1999) et plusieurs traités régionaux
entendent réglementer les transports internationaux de déchets 15.
Pendant une dizaine d’années en dehors des déchets dangereux les
substances chimiques qui peuvent endommager l’environnement n’étaient
régies au plan international que par une réglementation partielle - comme
celles qui détruisent l’ozone troposphérique 16 - ou par des directives n’ayant
pas caractère obligatoire 17. Il en était de même en ce qui concerne le
commerce international de substances dangereuses, visé par des codes de
conduite émanant du PNUE et de la FAO. Un grand pas en avant a été fait
avec l’adoption, à Rotterdam le 10 septembre 1998, d’une Convention sur la
procédure de consentement préalable en connaissance de cause, applicable à
certains produits chimiques et pesticides dangereux qui font l’objet de
commerce international. Cet instrument signifie l’aboutissement des efforts
du PNUE et de la FAO et tend à encourager le partage des responsabilités
dans le domaine du commerce international de certains produits chimiques
en facilitant l’échange d’informations sur leurs caractéristiques.
De même, des progrès ont été faits dans la réglementation de
l’utilisation de matières radioactives, qui consistait jusqu’ici essentiellement
dans des normes non obligatoires. La Convention sur la sûreté nucléaire
(1994), instrument obligatoire, laisse, certes, une large marge d’action aux
Etats contractants, mais les engage à appliquer des principes fondamentaux
de sûreté. Un autre instrument à caractère universel, le Traité d’interdiction
complète des essais nucléaires (1996) a une grande importance non
seulement au point de vue politique, mais aussi pour l’environnement.
3- Méthode intégrée
Dans le développement du droit international le stade le plus récent
semble être l’application de la méthode intégrée. D’une part, elle consiste à
incorporer le point de vue de la protection de l’environnement dans toutes
autres réglementations, d’autre part elle tend à soumettre à cette exigence une
large part des activités humaines.
Quant au premier aspect, il pourrait paraître étonnant de choisir les
exemples dans les instruments internationaux relatifs au commerce
15
Convention interdisant l’importation dans les îles relevant des pays du Forum du
Pacifique de déchets dangereux et de déchets radioactifs et soumettant à contrôle les
mouvements transfrontières et la gestion des déchets dangereux dans le Pacifique Sud,
Waigani,16 septembre 1995 ; Protocole relatif à la prévention de la pollution de la
Méditerranée par les mouvements transfrontières de déchets dangereux et leur
élimination, Izmir, 1er octobre 1996.
16
Convention pour la protection de la couche d’ozone, Vienne, 22 mars 1985 et
Protocole relatif aux substances qui appauvrissent la couche d’ozone, Montréal, 16
septembre 1987.
17
Notamment par des recommandations de l’Organisation mondiale de la Santé
(1986) approuvées par le Conseil d’administration du PNUE, ainsi que par de
nombreuses lignes directrices adoptées par l’OCDE depuis 1974.
24
international. Pourtant, l’Accord de Marrakech du 15 avril 1994, instituant
l’Organisation mondiale du commerce parle dès son préambule de
l’« utilisation optimale des ressources mondiales conformément à l’objectif
de développement durable, en vue à la fois de protéger l’environnement et de
renforcer les moyens d’y parvenir d’une manière qui soit compatible avec
leurs besoins et soucis respectifs à différents niveaux de développement » 18.
Une série de traités qui visent à l’unification économique régionale
vont dans le même sens. Le Traité de Cotonou du 24 juillet 1993 créant la
Communauté économique des Etats d’Afrique de l’Ouest engage les seize
Etats signataires à protéger, préserver et promouvoir l’environnement naturel
et contient des dispositions prévoyant la coopération en cas de catastrophe
naturelle ainsi que pour interdire les mouvements transfrontières de déchets
dangereux (chapitre VI). Le Traité de Kampala, du 5 novembre 1993,
établissant un marché commun pour l’Afrique de l’Est et du Sud, énonce le
principe de coopération dans le domaine de la gestion des ressources
naturelles et de l’environnement (art.4, al.6(h) et chapitre XVI, en particulier
les articles 124 et 126). Le Traité de Windhoek du 17 août 1992 créant la
Communauté du Sud africain pour le développement déclare que l’un de ses
objectifs est l’utilisation durable des ressources naturelles et la protection de
l’environnement (art.5, al.(g)). Enfin, particulièrement important est le traité
instituant l’ALENA, l’Association de libre échange nord-américaine
(septembre 1993), dont seulement le préambule et l’article 104 parlent de
l’environnement, mais qui est accompagné d’un accord spécial relatif à la
coopération en matière d’environnement, coopération particulièrement
poussée, utilisant des moyens originaux comme la création d’une commission
habilitée à recevoir des plaintes individuelles relatives à la violation des
règles protégeant l’environnement .
Bien qu’elles soient d’un autre genre, peuvent être également
mentionnées sous cette rubrique des tentatives cherchant à introduire des
règles de responsabilité civile et pénale dans le droit international de
l’environnement. Tombe dans la première catégorie la Convention
européenne adoptée à Lugano en 1993 sur la responsabilité civile pour des
dommages résultant d’activités dangereuses pour l’environnement, telles que
la production, la manipulation, le stockage, l’utilisation ou le rejet d’une ou
plusieurs substances dangereuses, ou toute autre opération de nature similaire
portant sur de telles substances. Parallèlement, une Convention de Strasbourg
du 4 novembre 1998 sur la protection de l’environnement par le droit pénal
engage chaque Etat Partie à adopter les mesures appropriées qui pourraient
être nécessaires pour qualifier d’infractions pénales un certain nombre
d’infractions détériorant l’environnement (art.2), visant les infractions
intentionnelles aussi bien que non intentionnelles.
18
Voir, parmi les rares dispositions relatives à l’environnement dans le corps même
de l’accord, annexe 1B, art. XIV de l’accord général concernant le commerce et les
services et l’annexe 1 C, art.8 sur les aspects commerciaux du droit de propriété
intellectuelle.
25
L’autre aspect de la protection intégrée de l’environnement est
l’incorporation de normes environnementales dans la plupart des règles
régissant des activités humaines. L’exemple qui fait date dans ce domaine est
la Convention relative à la protection des Alpes (1991) complétée par sept
protocoles qui doivent régir l’aménagement du territoire et le développement
durable (1994), l’agriculture de montagne (1994), la protection de la nature et
l’entretien des paysages (1994), les forêts de montagne (1996), la protection
des sols (1998), l’énergie (1998) et le tourisme (1998). Un autre exemple de
la méthode intégrée est la protection des paysages qui inclut des éléments
naturels, historiques et culturels et leurs interrelations, préconisée par la
Convention européenne du paysage, adoptée à Florence le 20 octobre 2000.
La multiplication des conflits armés n’a pas manqué d’attirer
l’attention sur la destruction de l’environnement par des opérations militaires.
Le premier Protocole additionnel à la Convention de Genève du 12 août 1949
relative à la protection des victimes des conflits armés internationaux contient
des principes relatifs à la protection de l’environnement et entend limiter
l’utilisation des méthodes ou moyens de guerre 19. Ces principes devaient être
développés et ont motivé pendant la guerre du Golfe une Résolution du
Conseil de sécurité condamnant l’Irak 20. Les problèmes ainsi posés sont loin
d’être résolus, d’autant plus qu’il convient de ne pas oublier, non plus, les
effets produits sur l’environnement par les exodes massifs de civiles fuyant
les hostilités.
Les traités relatifs à la limitation des armements ou au désarmement
ont également des aspects soulevant des problèmes environnementaux. Ainsi,
la destruction des armes chimiques ou biologiques doit être entourée de
mesures de précaution prenant en compte non seulement la santé humaine,
mais aussi le reste de la biosphère.
D’autres considérations relatives à la santé humaine doivent
également être rappelées. Elles apparaissent de plus en plus souvent dans des
instruments relatifs à la protection de l’environnement. A cet égard le
Protocole sur l’eau et à la santé à la Convention d’Helsinki sur la protection
et l’utilisation des cours d’eau transfrontières et des lacs internationaux21,
adopté à Londres le 17 juin 1999, est un important exemple de la fusion entre
protection de l’environnement et santé humaine. Il prévoit que les Etats
parties doivent prendre toutes les mesures appropriées pour prévenir,
combattre et faire reculer les maladies liées à l’eau dans le cadre de systèmes
intégrés de gestion de l’eau visant à assurer une utilisation durable des
ressources en eau, une qualité de l’eau dans le milieu ambiant qui ne mette
pas en danger la santé de l’homme et la protection des écosystèmes
aquatiques (art.4, al.1).
19
Genève, 8 juin 1977, art. 35 al.3 et 55.
20
Résolution 687 E, du 8 avril 1991.
21
La Convention d’Helsinki a été élaborée dans le cadre de la Commission
économique des Nations unies pour l’Europe et adoptée le 17 mars 1992.
26
Il est à prévoir que les liens entre droit international de
l’environnement et santé humaine seront de plus en plus resserrés menant à
une certaine fusion entre une partie des règles régissant les deux domaines.
B- Nouveaux facteurs du développement du droit international de

l’environnement
1- La globalisation
Il convient de s’entendre sur la signification de ce terme qui est
généralement utilisé pour désigner l’extension du système de la liberté des
échanges au monde tout entier. En réalité, la globalisation - ou
mondialisation ou planétarisation - a commencé avec l’apparition du « village
planétaire » grâce aux développement des réseaux de communication qui ont
tissé des liens autour du globe tout entier. La problématique de
l’environnement qui a fait découvrir, dès les années 1970, de problèmes
universels qui ne pouvaient être résolus que par la coopération de tous les
pays, tels que la diminution de la diversité biologique, la pollution des océans
ou la raréfaction de l’ozone troposphérique, a conduit au deuxième stade de
la globalisation, avant celle de l’économie.
Cela étant dit, il est certain que le système mondial de libre-échange
pose de sérieux problèmes au point de vue de la protection de
l’environnement. La situation est la même que celle qu’ont connue les Etats
européens qui ont créé le Marché commun, lorsque la prise de conscience des
dangers menaçant l’environnement les a mis devant l’alternative suivante :
soit ils abandonnent les règles nationales protégeant leur environnement, soit
ils les alignent à un niveau commun, suffisamment élevé pour être efficace. Il
a été fait état plus haut de déclarations voire de dispositions conventionnelles
rassurantes qui figurent dans les instruments mondiaux et régionaux visant à
l’unification économique et qui tendent à intégrer la protection de
l’environnement dans les politiques économiques. La réalité est qu’il est
indispensable de créer des cadres juridiques, globaux eux aussi, pour assurer
cette protection à tous les niveaux et dans tous les cas.
En attendant que la Commission sur le commerce et
l’environnement instituée par l’Organisation mondiale du commerce fasse
enfin preuve de son utilité, voire de son existence et à défaut d’un cadre
juridique mondial, plusieurs traités environnementaux ont eu recours à une
technique juridique utilisée pour la première fois par la Convention de
Washington du 3 mars 1973 sur le commerce international des espèces de
faune et de flore sauvages menacés d’extinction : la double autorisation
requise pour certains mouvements transfrontières. Il s’agissait d’espèces
animales ou végétales déterminées dont les spécimens ne peuvent être
exportés sans une autorisation de l’Etat d’origine, ni importés sans celle de
l’Etat importateur qui doit exiger au préalable le permis d’exporter. On sait
que cette technique a été reprise pour les mouvements transfrontières des
déchets dangereux par la Convention de Bâle de 1989. Devant la menace de
27
la libéralisation globale de tous les échanges, indépendamment de leurs effets
sur l’environnement, la Convention de Rotterdam du 10 septembre 1998 a
même ajouté un nouvel élément à la technique d’autorisation bilatérale des
échanges : elle a créé une procédure de consentement préalable en
connaissance de cause applicable à certains produits chimiques et pesticides
dangereux qui font l’objet de commerce international. De même, le Protocole
de Cartagena sur la prévention des risques biotechnologiques du 29 janvier
2000, qui complète la Convention sur la diversité biologique, prévoit une
procédure d’accord préalable en connaissance de cause à l’importation de
certains organismes vivants modifiés (art. 8,9, 10 et 12). Il doit être aussi
rappelé que la Convention de Stockholm sur les polluants organiques
persistants, du 22 mai 2001, a même prévu l’interdiction de l’exportation et
de l’importation de substances chimiques déterminées, du moins en
principe22.
Ainsi se vérifie l’ancien adage d’origine latine : chassez la nature,
elle revient au galop. En l’espèce il s’agit de la compétence territoriale
exclusive des Etats, longuement combattue afin d’assurer la protection de
l’environnement partout, y compris à l’intérieur de leur frontières 23. Les
excès de la volonté d’abolir tout obstacle aux échanges internationaux ont
naturellement produit des réactions de défense, également au nom de la
protection de l’environnement.
2- Le rôle de nouveaux acteurs et le droit à l’environnement

Il a été considéré avec raison que la Conférence de Rio a vu la
naissance d’une société civile internationale. En fait, il s’agissait de
l’émergence d’individus et de groupements qui exerçaient une influence
croissante en faveur de la protection internationale de l’environnement,
notamment en surveillant le respect des règles existantes et en faisant avancer
des idées en la matière. Cette évolution a été rendue possible en particulier
par l’octroi du statut d’observateur aux représentants des ONG les plus
qualifiées, par la plupart des traités environnementaux prévoyant la création
d’un organisme de gestion, telles les Conférences des Parties.
Il est bien évident que les travail des ONG n’est guère possible que
si leurs membres et le public en général sont informés de l’existence et des
règles des traités protégeant l’environnement. Ainsi, l’information, la
participation et l’accès à la justice, reconnus par de nombreux instruments
internationaux ( voir plus haut la note 4) sont la condition du fonctionnement
efficace de la société civile internationale.
Dans un autre sens, compte doit être tenu du fait que les auteurs des
détériorations de l’environnement sont le plus souvent non pas les Etats à qui
les traités et autres règles de droit international s’adressent, mais des
22
Article 3 et annexe A.
23
Voir, notamment, l’article 192 de la Convention sur le droit de la mer de Montego
Bay, 10 décembre 1982.
28
individus ou des entreprises. Le développement de leur responsabilité civile
doit donc être salué non seulement dans des secteurs déterminés comme le
nucléaire, la pollution de la mer par les hydrocarbures et les déchets
dangereux, mais pour l’ensemble des activités comportant des risques pour
l’environnement, à l’instar de la Convention de Lugano du 21 juin sur la
responsabilité civile pour les dommages résultant d’activités dangereuses
pour l’environnement, qui devrait être largement ratifiée et dont les principes
devraient être étendus au-delà du cercle des Etats membres du Conseil de
l’Europe. De même, la responsabilité pénale d’individus ou d’entreprises
pour laquelle les dispositions des traités sur la pollution de la mer et l’article
218 de la Convention sur le droit de la mer constituent des jalons importants
24
, a été étendue par la Convention de Strasbourg du 4 novembre 1998 sur la
protection de l’environnement par le droit pénal à l’ensemble des infractions
(voir plus haut). Ici encore, il y a lieu d’espérer que cette convention entrera
en vigueur et inspirera des instruments ayant une large portée en dehors de
l’Europe.
3- Nouveaux moyens d’assurer l’application des obligations

conventionnelles
Un des problèmes fondamentaux de droit international est d’assurer
que les obligations acceptées par des Etats qui concluent des traités sont
respectées et les règles correspondantes sont appliquées d‘une façon correcte
et efficace. La procédure classique pouvant être utilisée à l’encontre d’un Etat
qui n’a pas satisfait à cette obligation était la mise en jeu de sa responsabilité
internationale. Toutefois, en dehors du fait qu’en règle générale les Etats ont
de nos jours rarement recours à cette procédure, la mise en œuvre de cette
dernière en matière d’environnement risquerait de poser des problèmes
particuliers, notamment à cause des difficultés de la preuve, de l’imputation
et de l’évaluation de dommages pouvant résulter de la violation
d’engagements conventionnels. Aussi la pratique a-t-elle développé des
techniques non conflictuelles - que l’on pourrait appeler « soft
responsibility » - pour amener les Etats à faire ce qu’ils ont accepté de faire
dans ce domaine.
La plus importante de ces techniques est le système des rapports qui
a été introduit et utilisé avec un certain succès dans le domaine de la
protection internationale des droits de l’homme. Il s’agit d’engager les Etats à
donner des informations sur la manière dont ils ont fait face à leurs
engagements conventionnels. Il est bien évident que le système ne peut
exister que s’il y a des organismes qui peuvent les recevoir et les évaluer. Un
24
Cette disposition prévoit que, lorsqu’un navire se trouve volontairement dans un
port ou dans une installation terminale au large, l’Etat du port peut ouvrir une enquête
et, lorsque les éléments de preuve le justifient, intenter une action pour tout rejet
effectué au-delà de ses eaux intérieures, de sa mer territoriale et de sa zone
économique exclusive par le navire en infraction aux règles et normes internationales
applicables.
29
des plus anciens traités environnementaux ayant une portée générale, la
Convention africaine sur la conservation de la nature et des ressources
naturelles 25, prévoit ainsi que les Etats Parties à l’Organisation de l’Unité
africaine adresseront à cet organisme le texte des lois, décrets, règlements et
instructions en vigueur dans leurs territoires, destinés à assurer l’application
des dispositions de la convention, de même que des rapports sur les résultats
obtenus dans son application et, enfin, sur demande, tout renseignement
permettant de rassembler une documentation sur les matières traitées par la
convention (art.16). De même, la Convention de Londres du 2 novembre
1973 sur la pollution de la mer par les navires (MARPOL) prévoit la
communication régulière de renseignements ainsi que, entre autres, un
rapport annuel qui présente, sous une forme normalisée par l’Organisation
maritime internationale, les statistiques relatives aux sanctions effectivement
infligées pour les infractions à la convention (art.11).
Le développement institutionnel, dont il est question ailleurs et
notamment la création de Conférences des Parties au sein de la plupart des
récentes conventions majeures intervenues dans ce domaine ont permis
l’extension du système des rapports. Soit ces organismes peuvent examiner
directement les rapports nationaux, soit les secrétariats qui les reçoivent
peuvent être chargés de les synthétiser. Dans tous les cas, la discussion au
sein de la Conférence des Parties est essentielle et la présence d’observateurs
délégués par des ONG peut contribuer d’une façon substantielle à l’efficacité
du système. Encore faut-il que les Etats Parties à la convention en cause aient
la volonté et surtout les moyens matériels ou techniques de préparer les
rapports.
Un autre moyen, plus efficace, a été expérimenté avec succès par les
Parties au Protocole de Montréal sur la protection de la couche d’ozone
troposphérique. Les compléments successifs à cet instrument ont créé un
Comité d’application pouvant recevoir des communications des Etats parties
et demander des renseignements à un Etat considéré comme n’ayant pas
satisfait à ses obligations. Le Comité transmet ses constatations à la Réunion
des Parties en les accompagnant, s’il l’estime nécessaire, de
recommandations. A son tour, la Réunion des Parties peut adresser des
recommandations à l’Etat intéressé et celui-ci doit informer la Réunion des
Parties des suites qu’il a données à la recommandation. La décision instituant
le Comité d’application définit aussi les conséquences que peuvent avoir les
manquements au protocole. En tête des mesures pouvant être décidées
figurent l’assistance à l’Etat mis en cause afin de l’aider à couvrir les frais
découlant de ses obligations ainsi que le transfert de technologie et la
formation de spécialistes. En contrepartie, l’Etat en cause peut être invité à
soumettre chaque année un rapport sur la mise en œuvre de son programme
d’élimination des substances désignées comme détruisant l’ozone
troposphérique. Le versement des sommes prévues correspond au respect de
25
Alger, 15 septembre 1968.
30
cette obligation. Au second degré, un avertissement peut être adressé à l’Etat
n’ayant pas rempli ses obligations. La sanction la plus grave consiste à
suspendre ses droits et privilèges découlant du protocole, en particulier
l’assistance financière, le transfert de technologie ou la coopération
industrielle
CONCLUSIONS ET PROPOSITIONS
Au cours de la trentaine d’années de son existence le droit
international a défini ses objectifs correspondant à la valeur sociale
universelle de l’environnement global en reconnaissant que la protection de
ce dernier constitue un intérêt général. Il est permis de considérer tout ordre
juridique comme devant assurer un certain nombre de fonctions en vue de
satisfaire à un intérêt général. A la lumière du tableau très sommaire qui a fait
l’essentiel du présent rapport il convient donc de s’interroger sur la question
de savoir quelles sont les fonctions que le doit international de
l’environnement devrait assurer ou mieux assurer.
I.
En matière législative il est permis d’estimer qu’une part essentielle
de la réglementation spécifique régissant les grands secteurs, a déjà été
élaborée, quitte à compléter certains grands instruments qui d’ailleurs
contiennent en principe les moyens de leur propre développement. Il en est
ainsi, en particulier, de la Convention sur la diversité biologique, la
Convention cadre sur les changements de climat, la Convention sur la
désertification. Il manque, toutefois, un grand instrument permettant de
mieux protéger les forêts, notamment contre la surexploitation et les
incendies. En outre, il serait utile d’inscrire les principes de la Convention
relative au droit des utilisations des cours d’eau internationaux à des fins
autres que la navigation dans des instruments juridiques correspondant à des
bassins hydrographiques spécifiques.
Il a été souligné que la « globalisation » économique nécessite un
cadre juridique général, permettant de prévenir les conséquences négatives
qu’elle pourrait exercer sur l’environnement. Aussi est-il indispensable de
codifier les principes du droit international de l’environnement qui se sont
progressivement dégagés mais qui devraient être généralement reconnus et
consacrés sous la forme d’un pacte international obligatoire, conformément
aux propositions de l’UICN. La primauté de ces principes par rapport à toute
autre règle internationale devrait être affirmée, à l’instar de l’article 22 de la
Convention sur la diversité biologique.
Le « droit à l’environnement », proclamé dès la Conférence de
Stockholm de 1972, a connu un succès croissant et la consécration définitive
en tant que droit procédural, comprenant droit à l’information, à la
participation et à l’accès à la justice. Toutefois, si la Déclaration de Rio et la
Convention d’Aarhus de 1998, ainsi que de nombreux traités
environnementaux antérieurs, le reconnaissent, il conviendrait d’unifier les
31
règles souvent partielles ou régionales qui le proclament, éventuellement en
l’inscrivant dans le Pacte sur l’environnement et le développement visé ci-
dessus. Par ailleurs, la conjonction de plus en plus forte de la protection de
l’environnement et de celle de la santé humaine semble imposer à plus ou
moins brève échéance la définition de droits substantiels en matière
d’environnement, dont le premier pourrait consister en la proclamation du
droit à la protection des ressources en eau pouvant assurer la vie et la santé
humaines ainsi que le fonctionnement des écosystèmes naturels. Toutes les
analyses de la situation des réserves d’eau douce de la planète rendent
urgente une action en ce sens.
II.
Si en droit international les fonctions exécutives sont généralement
assurées par les Etats, la exigences spécifiques de la protection de
l’environnement incitent à réfléchir sur le rôle des entités non-étatiques dans
ce domaine. Ainsi devraient être étudiés les moyens de généraliser la
reconnaissance internationale de la responsabilité civile et de la
responsabilité pénale des personnes physiques et morales, suivant le modèle
des deux conventions européennes intervenues dans ce domaine.
III.
Les fonctions de contrôle sur la mise en œuvre du droit international
de l’environnement ont connu quelques progrès, grâce à l’adoption de
procédures de caractère essentiellement incitatif. Toutefois, le système des
rapports peut paraître trop lourd pour certains Etats qui n’ont que des moyens
limités, alors que des traités environnementaux les engagent à fournir
régulièrement une douzaine de rapports, voire plus. Il conviendrait donc que
la procédure soit simplifiée et qu’un rapport synthétique présente la situation
de l’environnement pour chacun des pays, quitte à être complété par des
rapports spéciaux consacrés aux renseignements qu’appellent les conventions
spécifiques.
Il serait aussi nécessaire d’instaurer une procédure de conciliation
pour régler les difficultés pouvant naître de l’application de traités
environnementaux, dans le sens que le droit international général reconnaît à
ce terme : enquête cherchant à établir les faits et recommandation d’une
solution afin de rétablir la situation. Le précédent d’une ONG néerlandaise, le
Tribunal international de l’eau qui a siégé en 1992 à Amsterdam et qui a
examiné une vingtaine de cas portant sur la privation de populations d’eau
saine pourrait fournir quelques éléments utiles dans cette voie.
La plupart de ces fonctions nécessitent la création d’un organisme
international du même genre que les Hauts Commissariats des Nations Unies
d’une part pour les droits de l’homme, d’autre part pour les réfugiés. Une
agence internationale pourrait recevoir les rapports nationaux et les distribuer
aux secrétariats des conventions concernées ; servir d’organe de conciliation,
fonction d’autant plus nécessaire qu’à l’heure actuelle le seule mécanisme
32
arbitrant des différends qui comportent des aspects environnementaux est
celui qui fonctionne dans le cadre de l’Organisation mondiale du commerce
et qui ne dispose pas nécessairement des compétences ou des informations
qu’exige la protection de l’environnement ; servir de lieu permettant la
cristallisation des principes nécessaires pour encadrer la mondialisation
économique ; contribuer à la dissémination du droit à l’environnement dans
sa forme actuelle et à l’élaboration de nouveaux droits en la matière.
33
Agenda 21 et le cadre institutionnel
Stéphane DOUMBÉ-BILLÉ
Professeur à l’Université Jean Moulin – Lyon 3
Dix ans après la conférence de Rio, le Sommet mondial du

développement durable (SMDD), organisé à Johannesburg du 26 août au
4 septembre 2002 a pour objectif de faire le bilan de l’examen et évaluation
de la mise en œuvre de la mise en œuvre d’Action 211. Le monumental plan
d’action constitue l’un des résultats les plus emblématiques de cette
conférence qui consacre le développement durable comme la nouvelle
finalité de la solidarité internationale2. Par-delà les discours les déclarations
politiques, l’intérêt d’Agenda 21 était précisément de symboliser la
dimension concrète de cette nouvelle orientation, par une programmation
selon un calendrier de réalisation des activités désormais dites de
« développement durable ».
Ambitieux dans sa conception comme dans son contenu, en dépit
des conditions difficiles de son adoption, notamment en ce qui concerne les
aspects financiers, Agenda 21 avait d’emblée séduit, autant que la déclaration
politique principale, dite « Déclaration de Rio », comme en témoignent les
termes de la résolution 47/190 par laquelle l’Assemblée générale de l’Onu
avalise les résultats de la conférence3. Il revenait cependant à une instance
appropriée, la Commission du développement durable (CDD)4, instituée au
lendemain de la conférence par la résolution 47/190 de l’Assemblée générale
1
Nom officiel en français du plan d’action Agenda 21. V. A/CONF.151/126/Rev.1,
Publications des Nations Unies, Numéro de vente : F.93.I.11 ; pour des raisons de
commodité, on conservera l’appellation fonctionnelle d’agenda 21.
2
Cf. S. DOUMBÉ-BILLÉ et A. KISS, « La conférence des Nations Unie pour
l’environnement et le développement », AFDI 1992 p.823
3
Adopté dans ses grandes lignes le 22 décembre 1992, vers la fin de la 47ème session,
le texte final de la résolution sera publié le 16 mars 1993 comme portant « Rapport de
la conférence des Nations Unies sur l’environnement et le développement ».
4
On usera désormais de cet acronyme pour désigner la Commission
au titre des « arrangements institutionnels pour le suivi de la conférence »5,
d’assurer le suivi cette mise en œuvre6.
C’est effectivement dans ces conditions que, sur la base d’un
programme de travail thématique pluriannuel portant tant sur les questions
sectorielles que sur les questions intersectorielles adopté à sa 1ère session de
fond au printemps 1994, la CDD a passé en revue les 40 chapitres du plan
d’action. Son objectif initial, passé au crible lors d’une évaluation à mi-
parcours en 1997 à l’occasion d’un « mini sommet de la terre »7, était tout à
la fois d’assurer une approche intégrée des aspects relatifs à l’environnement
et au développement et l’examen critique de la mise en œuvre des différentes
questions sectorielles et intersectorielles. Le sommet « Rio + 5 » s’est
cependant révélé fort décevant, polarisant l’attention sur le bilan global prévu
en 2002. Cet événement apparaissait dès lors comme l’un moment fort de la
conférence de Johannesburg.
A cette importance, il est une raison qui résume à elle seule toutes
les autres : c’est la perspective quasi messianique qui sous-tend l’ensemble
du plan d’action et qui fait qu’il a été considéré aux yeux de beaucoup, en fait
bien plus que la Déclaration de Rio elle-même, comme le véritable « porte-
voix » de la thématique du développement durable qu’il décline concrètement
par un nombre impressionnant d’actions définies, détaillées et budgétisées8.
Pour prendre la mesure de ce souffle messianique qui n’est pas sans rappeler
la vision historique que l’on trouve dans la Charte de San Francisco instituant
l’ONU9, un retour au texte s’avère nécessaire. Deux extraits tirés du
préambule apparaissent plus particulièrement révélateurs, derrière la froide
énumération des domaines d’activités des diverses actions programmées et,
5
Adoptée également le 22 décembre 1992, la résolution ne sera publiée que le 29
janvier 1993
6
Prenant acte du rapport de la conférence et faisant sienne ses recommandations
relatives au suivi de la conférence, la résolution 47/191 consacre pas moins de seize
paragraphes (soit environ la moitié du texte qui compte 34 paragraphes) à la
Commission du développement durable, dont la création concrète immédiate mais
étroitement encadrée est confiée au Conseil économique et social. Il en est ainsi des
fonctions de cet organisme (§ 3 à 5), de sa composition et des autres formes de
participation en particulier des organisations intergouvernementales et non
gouvernementales (§ 6 et 7) ainsi que de son régime statutaire et fonctionnel (§ 8
à 17).
7
Généralement connu sous le nom de « Rio + 5 »
8
Plus de 2500, selon L. LUCCHINI : Le contenu et la portée d’Agenda 21, in R.
MEDHI et S. MALJEAN DUBOIS, Les Nations Unies et la protection de l’environnement.
La promotion d’un développement durable, Pedone 1999, spéc. p.71
9
La conférence de Rio est elle-même considérée par des voix particulièrement
autorisées comme la plus importante depuis le Congrès de Vienne en 1815. Voy. P.H.
SAND, Unced and the Development of ternational Environmental Law, International
Environmental Yearbook, 1993, vol. 3, p.3 et s.
36
pour chaque domaine, la description du processus méthodologique de la mise
en œuvre : principes d’action, objectifs, activités et moyens d’exécution10.
Le premier est le paragraphe d’ouverture. Il résume à lui seul l’enjeu
de la mise en œuvre de la thématique du développement durable. Selon
Agenda 21, « l’humanité se trouve à un moment crucial de son histoire. Nous
assistons actuellement à la perpétuation des disparités entre les Nations et à
l’intérieur des Nations, à une aggravation de la pauvreté, de la faim, de l’état
de santé et de l’analphabétisme, et à la détérioration continue des
écosystèmes dont nous sommes tributaires pour notre bien-être. Mais si nous
intégrons les questions d’environnement et de développement et si nous
accordons une plus grande attention à ces questions, nous pourrons satisfaire
les besoins fondamentaux, améliorer le niveau de vie pour tous, mieux
protéger et mieux gérer les écosystèmes et assurer un avenir plus sûr et plus
prospère. Aucun pays ne saurait réaliser tout cela à lui seul, mais la tâche est
possible si nous œuvrons tous ensemble dans le cadre d’un partenariat
mondial pour le développement durable ».
En peu de mots, tout paraît dit. Le souffle qui se dégage de ces
lignes est d’autant plus fort que le rêve d’un changement radical des
conditions d’un bien-être pour tous ne semble plus être une chimère comme
le montre le 2nd extrait. Celui-ci est tiré du §3 et souligne que « Action 21
aborde les problèmes d’aujourd’hui et cherche aussi à préparer le monde aux
tâches qui l’attendent au cours du siècle prochain ». Incontestablement,
Agenda 21 apparaît bien comme une « feuille de route », en vue de
l’achèvement de ce qui apparaît alors comme « le grand dessein du XXIème
siècle »11.
Dix ans après, qu’en est-il réellement de ce « grand dessein » ?
Certes, on ne saurait contester que tant au plan international qu’au niveau
national, l’application d’Agenda 21 a provoqué un grand engouement Dans le
premier cas, les institutions spécialisées du système des Nations unies ont
largement contribué à la promotion du plan d’action, sur la base des
recommandations de la résolution 47/191 qui les invitait à jouer pleinement
leur double rôle défini par les chapitres 38 et 39 relatifs aux arrangements
institutionnels de chef de file d’un domaine particulier et de co-auteurs de la
mise en œuvre internationale. Dans le second cas, sous l’impulsion d’ailleurs
des organisations régionales et sous-régionales, les états se sont pleinement
engagés en mettant en place des agendas nationaux et/ou locaux et en mettant
en place des commissions nationales du développement durable chargées
d’assurer le suivi du travail de la CDD.
Pour autant, on ne saurait parler, dix ans après, d’un bilan positif.
Déjà, au lendemain du sommet « Rio + 5 », c’est un tel constat négatif qui
était unanimement fait, ainsi qu’il ressort de la résolution 52/…prenant acte
des résultats. La fin de l’évaluation au sein de la CDD n’a fait que confirmer
10
Ainsi qu’il résulte du format d’ensemble du texte
11
Cf. L. LUCCHINI, article prec. p.69
37
cette analyse, comme le montre l’impact très limité des résultats de
l’évaluation des grandes questions telles que celles de l’eau, des océans et des
mers, des modes de consommation et de production non viables, des rapports
entre le commerce et l’environnement, etc. Aussi bien, si l’on est assuré de ne
surprendre personne, tant le scepticisme est devenu depuis 1997 la conduite
majoritaire, cette attitude soulève en réalité une autre question, à front
renversée, de savoir à quelles conditions une mise en œuvre positive pourrait
être envisagée. En dépit du caractère prospectif d’une telle question, son
importance pratique n’est pas douteuse dans la mesure où la réponse qui
pourrait y être donnée lors du sommet de Johannesburg est susceptible
d’influer profondément sur l’aptitude d’agenda 21 à réaliser le
développement durable et, à terme sur la capacité de cette notion à modifier
l’ordre des choses. Une telle réponse ne paraît pas, toutefois, aller de soi mais
dépend de l’examen de fond de la question elle-même, qui est à faire.
De ce double point de vue, il est possible, d’une part, d’affirmer
qu’Agenda 21 constitue un grand dessein qui ne s’est pas réalisé (I) et d’autre
part d’examiner à quelles conditions il pourrait alors se réaliser (II).
I- AGENDA 21 : UN GRAND DESSEIN QUI NE S’EST PAS RÉALISÉ
Nul ne sera certainement surpris, on l’a déjà dit, de ce constat en

forme de condamnation sans appel. Celle-ci est du reste à la hauteur de la
déception ressentie face aux espoirs suscités par l’adoption du plan d’action.
Certes, la prudence doit demeurer de mise, particulièrement devant la
profusion des initiatives internationales et nationales que le langage
diplomatique, toujours empreint de nuances, a pu parfois qualifier de
« progrès ». Et de fait, après un long cycle de dix ans, des évolutions ont
certainement pu être constatées. Il convient néanmoins de les passer au
crible. A l’issue de cette épreuve, le bilan est loin d’être satisfaisant. Deux
séries de raisons expliquent ce constat négatif. D’une part, Agenda 21 repose
sur une ambition démesurée (A) et d’autre part, les moyens d’action qui sont
préconisés ne sont pas à la hauteur de celle-ci (B).
A- Une ambition démesurée

C’est en effet ce que donne à voir le plan d’action. On peut le
constater à plusieurs niveaux.
1- Au niveau de la finalité des objectifs
Agenda 21 ne vise rien moins que l’intégration des questions

d’environnement et de développement, en vue d’assurer à la planète « un
avenir plus sûr et plus prospère ». Il s’agit, à la simple lecture du plan
d’action, d’un objectif manifestement ambitieux, trop ambitieux peut-être
38
pour que les quelques expériences tentées en vue de le concrétiser puissent
avoir une valeur d’exemple12.
a- une telle finalité apparaît d’abord comme une pétition de principe
dans la Déclaration de Rio (principe 4). Elle est cependant reprise dans les
huit chapitres qui constituent la section I d’Agenda 21 relative aux
« dimensions sociales et économiques » du développement durable –le signe
le plus distinctif étant le fameux chapitre 8 sur « l’intégration du processus de
prise de décision sur l’environnement et le développement ». Toutefois,
aucun des domaines d’expression de cette ambition d’intégration ne satisfait
à l’examen critique et l’on doit malheureusement convenir qu’elle s’est
révélée être un échec - si du moins l’on excepte les « gesticulations »
constituées par les « efforts internationaux » encensés de manière quasi
litanique par les instances onusiennes. Par voie de conséquence, loin d’être ce
« lieu magique » de discussion de toutes les questions rentrant dans le cadre
de la Charte ou se rapportant aux pouvoirs et fonctions des organes prévus
par celle-ci ou créés par ceux-ci, la CDD est au contraire devenue le notaire
d’un activisme international aussi fécond que largement stérile13.
b- aucun des thèmes soumis à évaluation ne porte la marque du
succès. Ce triste constat n’est pourtant pas le fait des adversaires du
développement durable mais de la communauté internationale elle-même.
Cela est particulièrement vrai pour ceux ayant fait l’objet d’une évaluation à
mi-parcours, réalisée lors de la 19ème session extraordinaire de l’AGONU en
1997. Qu’il s’agisse de la coopération par le commerce, de la lutte contre la
pauvreté, de la modification des modes de consommation, de la régulation de
la dynamique démographique, des rapports santé-environnement, de la
régulation de l’urbanisation et de ses conséquences néfastes par la promotion
d’un modèle viable d’habitats ou encore de l’intégration des normes,
politiques et stratégies, il était unanimement souligné que les questions
posées restaient sans solution et exigeaient des « efforts renouvelés ».
Trois ans plus tard, la Déclaration ministérielle de Malmö adoptée
en mars 200 dans le cadre du 1er Forum mondial sur l’environnement14
confirme ce constat. Elle relève en effet « qu’il existe un décalage inquiétant
entre les engagements et l’action ». Celui-ci est d’autant plus grand que loin
de diminuer, les menaces sur l’environnement se sont au contraire plutôt
accrues depuis lors. Et comme il résulte de « l’Aperçu mondial sur
l’environnement pour 2000 »15, ce sont précisément les facteurs transversaux
12
V. les exemples de « sucess story » présentés par la Division du développement
durable (DSD en anglais) chargée d’assurer le secrétariat de la CDD.
13
V. en particulier la convocation dès 1992 de la conférence sur les petits états
insulaires en développement, de la conférence sur la population, les habitats, le
développement social et celle sur les femmes ainsi que la création d’un Forum
mondial sur l’environnement et la Déclaration du Millénaire en 2000.
14
Il s’agit en réalité de la réunion du segment de haut niveau de la 6ème session
extraordinaire du Conseil d’administration du PNUE
15
cf. Global Outlook, PNUE, 2000
39
soumis à intégration qui sont en cause dans cette dégradation. A cet égard, ce
n’est pas sans un certain pessimisme qu’il convient d’apprécier les résultats
du sommet mondial sur le développement social de Copenhague, de la
Déclaration et du plan d’action de la Barbade sur les petits états insulaires en
développement ou encore de la conférence d’Istanbul sur « Habitats II ».
2- Au niveau des domaines d’activités pertinents
Le bilan apparaîtra sans doute plus contrasté. Deux situations

peuvent du reste être distinguées, qui correspondent respectivement aux
sections II et III du plan d’action.
a- la 1ère est relative aux activités substantielles liées à la
« conservation et gestion des ressources » (section II, chapitres 9 à 22). La
compénétration de ces questions qui touchent à la protection de l’atmosphère,
à la gestion des terres, à la lutte contre le déboisement, à la gestion des divers
écosystèmes fragiles (arides et semi-arides, montagneux), au développement
agricole et rural, à la préservation de la diversité biologique, à la gestion
écologiquement rationnelle des biotechniques ainsi que des substances
chimiques toxiques et des déchets dangereux ainsi que des déchets solides, à
la protection des mers et des océans et celle des ressources en eau montre
assez bien l’enjeu du plan d’action dans la réalisation du développement
durable. L’évaluation approfondie de leur mise en œuvre, impossible à faire
dans le cadre du présent rapport, donne lieu à des analyses thématiques plus
poussées auxquelles il convient de renvoyer. On se limitera dès lors à une
appréciation globale.
Dans le cadre du présent exercice, celle-ci a été faite auparavant sur
le plan juridique par A. Ch. Kiss. S’agissant cependant de l’évaluation
matérielle, notamment du travail de la CDD dans le cadre de l’exécution de
son programme de travail pluriannuel, deux constatations doivent être faites.
La première, de caractère général, consiste à relever qu’effectivement, dans
les domaines dans lesquels un instrument conventionnel a été mis en place,
des progrès ont pu être observés, du fait d’une pression très forte des
institutions établis par les divers instruments conventionnels afin de
maintenir la volonté politique initialement exprimée16. Quant à la seconde
constatation, elle permet de noter que dans les autres domaines non
« conventionnalisés », l’évaluation se limite généralement à de banals
constats et à des exhortations vagues et lénifiantes, notamment par un appel à
des « initiatives internationales » très floues.
16
Même sur ce plan, il paraît encore nécessaire que les secrétariats de ces conventions
et parfois les conférences de parties elles-mêmes fassent des rappels sur l’effectivité
de cette mise en œuvre. Voy. S. DOUMBÉ-BILLÉ, les Secrétariats des conventions
internationales, in Cl. IMPERIALI, L’effectivité du droit international de
l’environnement ; contrôle de la mise en oeuvre des conventions, Economica, 1998,
p.57 et s.
40
b- la seconde concerne les activités de renforcement institutionnel
des principaux acteurs concernés (section III, chapitres 23 à 32). A cet égard,
des efforts ont été engagés en direction de quelques groupes principaux tels
que les femmes, notamment dans le cadre de la conférence de Beijing par
laquelle une session spéciale de l’AGONU a procédé à une évaluation
globale des progrès réalisés. En revanche, on peut s’étonner qu’aucune action
de même ampleur n’ait été engagée en ce qui concerne les ONG, pourtant
qualifiées par le chapitre 27 d’Agenda 21 de « partenaires » pour le
développement durable.
Le caractère démesuré de l’ambition du plan d’action apparaît
clairement ici, dans l’objectif de faire les « participer à la conception, à la
mise en place et à l’évaluation des mécanismes et procédures officiels » de
suivi et d’application d’Agenda 21. Certes, des exemples de renforcement de
la participation des secteurs indépendants des états ont pu être notées ici ou
là, qu’il s’agisse du système exemplaire du partenariat public/privé dans le
cadre de l’application de la convention des Nations Unies sur la lutte contre
la désertification adoptée à Paris le 17 juin 1994 ou du modèle conventionnel
régional ouvert constitué par la Convention d’Aarrhus sur l’accès à
l’information environnementale, adoptée le 25 juin 1998 sous les auspices de
la Commission des Nations unies pour l’Europe. Aucune initiative globale
n’a pu toutefois être constatée et, à l’exception des « poids lourds » tels que
l’UICN qui bénéficie d’un statut très prisé d’observateur auprès de l’AGONU
constamment renouvelé, les autres ONG sont toujours cantonnées, dans le
cadre du CES à une participation relativement formelle aux conférences
environnementales internationales17.
B- Des moyens d’exécution qui ne sont pas à la hauteur de l’ambition
L’on ne s’étonnera pas non plus d’une telle évaluation. Si en effet la

déception à l’égard de la conférence de Rio a été si fortement exprimée lors
du bilan à mi-parcours, c’est essentiellement à cause des espoirs déçus dans
la mobilisation, au service d’une problématique ambitieuse, de véritables
moyens d’exécution : moyens fonctionnels et institutionnels, au sein desquels
les institutions du système des Nations Unies étaient invitées à collaborer
entre elles et avec les ONG ; moyens financiers également et surtout, par des
ressources nouvelles et additionnelles selon le principe acquis à la conférence
17
ce qui n’enlève rien naturellement à la force de leur action, notamment dans le
cadre de « sommets parallèles » dans lesquels elles sont de plus en plus cantonnées et
dont la légitimité est soigneusement cantonnée à l’exercice d’une fonction
tribunitienne socialement agissante mais de faible portée politique et juridique. Le
Forum global de Rio 92 avait inauguré cette évolution dont la portée n’était guère
perceptible à l’époque. Le succès du Forum social de Porte Alegre et des autres
forums, tels que le Forum anti-mondialisation organisé à l’occasion des conférences
ministérielles de l’OMC comme à Seattle ou le contre-sommet du G8 organisé lors
des réunions annuelles du G8 comme à Gênes en 2001.
41
de Kuala Lumpur en mai 1992 et que le §4 du préambule d’Agenda 21 a
repris en rappelant qu’elles doivent permettre aux pays en développement
(PED) « de couvrir le surcroît des dépenses générées par la mise en œuvre du
développement durable ».
1- Ce que sont devenues les ressources nouvelles et additionnelles,
perdues dans le long « chemin de croix » du développement durable qui a
suivi l’immédiat après Rio, ne peut que confirmer le doute qui préside
désormais sur l’ambition financière du développement durable dont le
mécanisme est décrit dans le rapport du professeur M. Bekhechi. L’auteur du
présent rapport en avait déjà souligné l’importance18. La perplexité l’a
cependant assez vite emporté lorsque le chapitre 33 d’Agenda 21 n’a pu
donner lieu à un consensus à la fin de la conférence et que le plan d’action a
été adopté en le maintenant entre crochets. L’importance des sommes en
cause - plus de 650 milliards de dollars U.S - a dû certainement déciller les
pays donateurs, comme au sortir d’une « nuit magique » et la crise financière
et monétaire des années 90 a achevé d’accélérer le retour à la brutale réalité
des choses.
Dix ans après, non seulement la part de l’aide publique au
développement a très nettement baissé partout mais même là où un
mécanisme solide de financement aurait pu soutenir les stratégies de
développement durable comme dans le cadre de la convention de lutte contre
la désertification de 1994, il a été substitué de vagues mécanismes de
mobilisation des ressources financières dont le Mécanisme mondial institué
par l’article 22 de ladite convention constitue l’illustration la plus
significative19.
2- Sur le schéma institutionnel de prise en charge du développement

durable, c’est également un constat de déception qui doit être fait. Dans tout
système juridique, l’armature institutionnelle constitue le cadre d’exécution
des missions et de gestion des activités. A cet égard, l’idée même d’une
« auto-gestion » du développement durable, directement par les populations
intéressées apparaît comme une « hérésie juridique » tant il est vrai que
même cette gestion directe a besoin d’être encadrée. C’est dans ce contexte
qu’est apparue la notion de « gouvernance du développement durable ». Le
sommet « Rio + 5 » a très clairement montré que cette gouvernance, bien que
non préalablement définie et délimitée, se faisait « à vue », du fait de
18
Cf. S. DOUMBÉ-BILLÉ, « Evolution des institutions et des moyens de mise en œuvre
du droit de l’environnement et du développement durable », RJE, 1993 p.31.
19
S. DOUMBÉ-BILLÉ, « la convention de Paris de 1994 sur la désertification », Revue
SEBES, Université de Genève, 1996, p.143 et s. ; M. BEKHECHI, » une étape dans le
développement du droit international de l’environnement : la convention sur la lutte
contre la désertification », RGDIP, 1997 p.5.
42
l’existence d’obstacles institutionnels persistants20. Les cinq années suivantes
ont conforté ce constat, en montrant également qu’elle se faisait « à courte
vue », c’est-à-dire sans la visibilité qu’exige la hauteur de vue indispensable.
Pourtant, Agenda 21 définit la fonction de cet encadrement et les modalités
institutionnelles de celui-ci.
a- c’est dans son chapitre 8 relatif à l’ « intégration de

l’environnement et du développement dans le processus de décision » que
Agenda 21 décrit la fonction de l’encadrement institutionnel. Celle-ci est
fondamentalement de faciliter l’intégration de l’environnement et du
développement, au niveau tant de l’élaboration des politiques et de la
planification de la gestion que de la mise en place d’un cadre juridique
approprié. Il s’agit là d’une fonction essentielle assumée grâce aux structures
publiques, locales, nationales et internationales en coopération étroite avec le
secteur privé.
b- les modalités de l’encadrement résultent d’une construction
élaborée par le chapitres 38 d’Agenda 21. Celle-ci apparaît à bien des égards
comme un système complexe et peu ouvert.
• il s’agit fondamentalement d’un système complexe car il porte la marque
d’une prolifération d’institutions de tous ordres, chargées d’intervenir
dans la mise en œuvre du développement durable sans pour autant que
les délimitations habituelles de prévention des conflits de compétence
soient opérées. Manifestement, cette situation traduit l’esprit fort
œcuménique des dispositions retenues - donner un peu à tous sans
vraiment donner à personne. Cette prolifération institutionnelle rend par
ailleurs difficile une appréciation du rôle exact des institutions
respectives qui devraient pourtant être distinguées selon qu’elles
constituent des institutions classiques du système des Nations Unies
(organes principaux ou subsidiaires) ou d’autres institutions
internationales, intergouvernementales ou non gouvernementales.
Du même coup, comme on l’a montré ailleurs21, les problèmes

spécifiques que rencontrent les institutions internationales dont ceux liés à la
réforme institutionnelle de l’ONU en vue de la rénovation du système,
viennent en quelque sorte « parasiter » le débat sur le cadre institutionnel du
développement durable en l’inscrivant dans le champ d’une improbable
gouvernance globale, nécessairement trop large et trop floue.
20
cf. S. DOUMBÉ-BILLÉ (Dir.), « les obstacles institutionnels à la mise en œuvre du
développement durable, recherche du Réseau francophone », Droit de
l’environnement, 1996, multigr., 353 pages
21
cf. S. DOUMBÉ-BILLÉ, les institutions de suivi et de mise en œuvre du
développement durable, in R. MEHDI et S. MALJEAN DUBOI, Les Nations Unies et la
protection de l’environnement ; la promotion d’un développement durable, ouvrage
op.cit., p.103 et s.
43
Dès lors, s’il faut absolument parler de gouvernance comme on en
prend le chemin, dans le cadre d’un groupe de travail de la CDD invité à se
transformer lors de sa Xème session en février 2002 en Comité d’organisation
du SMMD, c’est au sens strict de l’expression, de « gouvernance
institutionnelle » qu’il devrait alors s’agir. Et de fait, de la myriade
d’institutions susceptibles d’être évoquées, dont la plupart sont constituées
par les agences spécialisées de l’ONU, deux organismes traduisent plus
directement les enjeux de la gestion institutionnelle du développement
durable : d’une part, le PNUE et d’autre part, la CDD.
S’agissant du PNUE, il apparaît, quelque trente ans après sa
création, toujours à la recherche de sa crédibilité, de son autorité et de son
efficacité, du fait d’un mandat peu clair, du moins jusqu’à la Déclaration de
Nairobi en 1995, souvent contesté et considéré, à tort ou à raison, comme mal
exécuté. Le mandat initial, tel qu’il résulte de la résolution 2997(XXVII) de
l’AGONU du 15 décembre 1972 a d’abord fait l’objet d’une « révision de
fait » dans le chapitre 38 d’Agenda 21, pour tenir compte du « rôle
environnemental » de diverses agences spécialisées ou de programme de
l’ONU telles que la FAO, l’OMM, l’OMI, l’OMS, le PNUD ou l’UNESCO.
Par la suite, il a été recentré et revitalisé par la déclaration de Nairobi de
février 1997 qui a confirmé le PNUE dans son rôle « d’autorité mondiale
environnementale » dans la perspective du développement durable, tout en le
plaçant plus étroitement sous la tutelle de fait d’un « comité de surveillance »
constitué par le Comité des Représentants des états. C’est ce rôle important
mais encore trop formalisé pour produire des résultats concrets qui est justifie
la création, par la Déclaration de Mälmo en 1999 d’un Forum ministériel
mondial sur l’environnement qui se tient à l’occasion de chaque réunion du
conseil d’administration de l’organisme.
Quant à la CDD22, elle constitue une institution typiquement « Rio
92 ». Elle est même la 1ère illustration institutionnelle de la nouvelle
thématique dans la mesure où sa création par la résolution 47/191 résulte
directement des propositions du chapitre 38 d’Agenda 21 relatives à la
nécessité d’un « mécanisme intergouvernemental » auquel d’ailleurs, le §38-
11 donne déjà le nom de « CDD ». Toutefois, si l’on note l’intérêt de son
mandat, on peut raisonnablement éprouver quelques doutes sur la capacité
d’une telle instance, de caractère délibérant s’agissant pourtant d’un organe
subsidiaire du CES, à l’exercer. Sans doute faut-il d’ailleurs mettre en cause,
moins le caractère délibératif de cet organisme que les modalités statutaires et
fonctionnelles d’exercice des missions qui lui sont confiées.
il s’agit en second lieu d’un système peu ouvert en réalité, en dépit
d’affirmations lénifiantes, notamment à la participation réelle des ONG ou
des défenseurs de l’environnement. Certes, sur un plan numérique, les listes
d’ONG accréditées auprès du CES se sont allongées au fil des ans. On ne
22
cf. Ph. ORLIANGE, « La Commission du développement durable », AFDI, 1993
p.820.
44
saurait cependant en inférer un large soutien social ni des méthodes de travail
ni des « résultats » susceptibles d’être invoqués. De telle sorte que la notion
de partenariat qui est au cœur de la mise en œuvre d’Agenda 21 n’a toujours
reçu sa pleine signification dans le dispositif institutionnel mis en place. Cette
constatation vaut d’ailleurs également au plan national où, ce n’est qu’avec
beaucoup de réticence que les institutions publiques mettent en place les
institutions participatives recommandées par Agenda 21. Soit la présence des
représentants d’ONG est comptée soit elle n’est envisagée qu’au niveau
technique alors que c’est dans les instances stratégiques, là où les orientations
se dessinent et se décident que le principe participatif prend tout son sens.
Le bilan est donc très sombre et prélude un examen plutôt négatif à
Johannesburg. Les ambitions démesurées du plan d’action expliquent
certainement les limites d’un grand dessein qui est en définitive resté à l’état
de rêve, sans accomplissement véritable. Et dès lors, la question que l’on doit
se poser est de savoir s’il existe, par rapport à cette « face sombre », une
« part de lumière » qui éclairerait positivement les ambitions du programme
d’action. Autrement dit, il convient de se demander à quelles conditions ce
dessein peut encore, sur la base des recommandations du SMDD, se réaliser.
II- A QUELLES CONDITIONS LE GRAND DESSEIN PEUT-IL ENCORE SE

RÉALISER ?
Telle qu’elle est posée, la question suggère une forte dose

d’imagination et, sauf à savoir lire les oracles, il paraît difficile d’imaginer
avant la tenue de la conférence de Johannesburg, ce qui aura été décidé par
les états. Il n’est pas cependant interdit d’en tenter la réflexion, sur la base
des constatations qui viennent d’être faites. On ne peut du reste que se
contenter de brèves observations, autour d’une double perspective relative
d’une part aux aspects généraux de la mise en œuvre effective d’Agenda 21
(A) et d’autre part aux aspects proprement institutionnels (B).
A- Les aspects généraux de mise en œuvre d’Agenda 21
Cette première perspective concerne les trois grands « secteurs »

d’Agenda 21 : les aspects transversaux ; les domaines spécifiques d’action et
le rôle des groupes principaux. Le second aspect fait l’objet d’évaluation dans
le cadre du présent exercice et ne sera donc pas abordé dans la projection qui
est tentée ici autour des deux autres aspects.
1- en ce qui concerne les aspects transversaux, il a été constaté qu’ils
n’ont pas fait l’objet d’un traitement à la hauteur des enjeux qu’ils soulèvent.
Qu’il s’agisse de l’élimination de la pauvreté, de la modification des modes
de production et de consommation ou de la complémentarité entre commerce
et environnement, des solutions demeurent toujours à trouver, entre une
manifestation plus claire de la volonté politique des gouvernements dans la
45
réalisation des engagements et des principes juridiques désormais en
décalage avec les nouvelles finalités.
Il s’agit d’ailleurs d’aspects emblématiques dans la mesure où ils
illustrent de manière significative les bases mêmes du développement
durable, en constituant selon le langage actuel ses « piliers » économique,
environnemental, social et culturel. A ce titre, une attention très grande
devrait être accordée à leur rôle respectif dans la réalisation du
développement durable. Celui-ci paraît fondamentalement déterminé par
deux séries de considérations qui constituent autant de pré-requis à cet
achèvement.
a- la première est relative à la prise en compte de la globalité
fonctionnelle du développement durable. En effet, celui-ci ne représente un
objectif en soi qu’à travers la réalisation des finalités qui le sous-tendent et
qui contribuent à donner du sens à la notion. On ne le dira jamais assez,
notamment face aux contestations même non fondées dont elle est souvent
l’objet : le développement durable n’a pas de signification propre en dehors
de celle que lui donnent de manière fonctionnelle les objectifs qui en
justifient la politique. De là sans doute cette ambiguïté qui la caractérise dans
son « essence » même et qui a été déjà relevé23. Le développement durable y
a puisé sa force symbolique, au point d’apparaître comme l’expression d’un
nouvel état de développement du droit de l’environnement qui aurait ainsi
atteint, un siècle après le début des premières règles de protection, son stade
ultime24.
Il s’agit là, à proprement parler, d’une « ruse de l’histoire », tant il
est vrai que le développement durable est avant tout un « marqueur »
d’histoire. Son avènement correspond en effet à un moment historique où, à
la fois le système juridique de protection atteint lui-même le stade d’une
globalité environnementale après avoir fédéré l’ensemble des secteurs dans
lesquels il s’est progressivement épanoui et où il rencontre dès lors, par une
sorte de nécessité sociale, les autres préoccupations globales, de caractère
économique, social et culturel. C’est cette rencontre, au carrefour de ces
diverses finalités que traduit la notion de développement durable. C’est cette
transversalité, au cœur de l’écho qu’elle a reçu notamment auprès des
« acteurs sociaux », qui fonde sa finalité.
Cependant, on voit bien que cette finalité globale est
trompeuse ; plus exactement que le caractère global de cette finalité est
trompeur car le développement durable n’est qu’un « instrumentum » chargé
23
cf. S. DOUMBÉ-BILLÉ : Droit international et développement durable, in Hommage
à A. KISS, Frison-Roche, 1998, p.245 et s.
24
on connaît depuis longtemps les termes de cette contestation, notamment sous la
plume talentueuse de notre collègue X. ; sur les grands traits et le sens de ce
développement historique, v. P. DUPUY, « Où en est le droit international de
l’environnement à la fin du siècle », RGDIP, 1997 p.873 et mon étude, « La genèse de
l’ère écologique », in La genèse du droit de l’environnement (M. CORNU et J.
FROMAGEAU, eds.), l’Harmattan, 2002, tome 1, p. 165 et s.
46
d’exprimer - de traduire- les forme et procédure nouvelles de finalités aussi
diverses et parfois divergentes que complémentaires. Certes, la
mondialisation a quelque peu modifié l’approche des choses en imposant, en
apparence, une globalisation qui magnifie le pilier économique et soumet de
fait à son diktat l’aspect environnemental en revêtant à travers le
développement durable les habits d’une légitimité globale. Cette manière de
voir est elle-même trompeuse car sous l’instrument fonctionnel que constitue
le développement durable, les diverses finalités demeurent vivaces et l’intérêt
d’une expression nouvelle de leurs contenus ne saurait suffire à en abolir la
validité intrinsèque.
b- la seconde « condition » est relative aux conséquences à tirer de
cette situation de pluralisme fondamental des finalités. A l’évidence, on ne
saurait le réduire à l’unité de la notion de développement durable la notion et
introduire des hiérarchies là où il faudrait au contraire trouver des
équivalences. Cette donnée est essentielle car elle permet de lever les
ambiguïtés persistantes du développement durable en lui donnant une réelle
consistance propre à assurer son avenir. A cet égard, il convient de
reconnaître que ce sont ces équivalences qui fondent les solutions futures de
la complexité dans laquelle nous sommes entrés et auxquelles la conférence
de Rio entendait donner un étendard.
La lutte contre la pauvreté constitue de ce point de vue un bon
exemple. Il n’est pas contestable, et du reste personne ne le conteste, que les
aspects de protection de l’environnement jouent un rôle essentiel dans la
multiplicité de leurs dimensions respectives (ressources naturelles, habitats,
etc.). Peut-on néanmoins accepter comme c’est la tendance générale dans les
programmes de développement que ce soit la lutte contre la pauvreté qui
détermine désormais, en tant qu’axe central, les actions de protection de
l’environnement ? Ce serait à nos yeux se tromper de stratégie en faisant des
politiques de développement des politiques d’environnement alors que c’est
le contraire qui devrait prévaloir, ne serait-ce qu’au nom du caractère intégré
de celles-ci.
L’exemple vaut également pour le couple « commerce-
environnement ». L’évaluation de ce dernier dans le cadre de la CDD en a
révélé toute l’ambiguïté. Au-delà des critiques très dures sur l’impuissance de
cet organisme à assurer concrètement sa coordination, ce qui est en jeu c’est
l’asymétrie des positions respectives qui apparaît largement en faveur des
aspects commerciaux. Celle-ci est largement stigmatisée d’un point de vue
théorique mais au nom d’une équivalence des positions25. De fait, cette
conception devrait logiquement conduire à une meilleure prise en compte de
la spécificité commerciale des ressources environnementales porteuse en la
matière d’une « exception commerciale » que l’Organe de Règlement des
25
V. V. BOUANGUI, La protection de l’environnement et l’Organisation mondiale du
commerce : nature des rapports et perspectives d’harmonisation, thèse de doctorat,
Université de Reims, 2001, 2 tomes, multigr.
47
Différends de l’OMC (ORD) peine encore à formuler. La force des principes
du commerce international est certainement à l’origine de cette résistance.
Elle fait en tout cas à l’inverse la preuve que seule une institutionnalisation
véritable du secteur de l’environnement serait de nature à renforcer les
prescriptions commerciales des accords environnementaux et à mettre en
place une régulation inter-institutionnelle avec les instances de l’OMC.
2- En ce qui concerne le rôle des groupes principaux, l’essentiel a
déjà été dit ci-dessus quant à l’importance de celui-ci dans la mise en œuvre
concrète du développement durable. Pourtant, c’est un bilan très négatif que
la « société civile » risque d’établir à Johannesburg sur l’état réel du
partenariat que ses organisations représentatives étaient chargées d’établir
avec les institutions publiques tant internationales que nationales et qui fait
officiellement partie du « credo » des Nations Unies.
Nombreux sont les chapitres qu’Agenda 21 consacre aux groupes
principaux, regroupés dans la section III relative au « renforcement du rôle »
qui leur est assigné. Celui-ci concerne la participation des femmes, le rôle des
enfants et des jeunes, des populations autochtones et de leurs communautés,
des organisations non gouvernementales « partenaires pour un
développement durable », les « initiatives » des collectivités locales à
« l’appui d’Action 21 »,le rôle des travailleurs et de leurs syndicats, du
commerce et de l’industrie, la communauté scientifique et technique ainsi
que le rôle des agriculteurs (chapitre 24 à 32). Il est pourtant difficile
d’apprécier les progrès accomplis ces différents secteurs, faute d’une
initiative globale concernant spécifiquement l’ensemble des groupes
principaux afin de procéder à l’examen et évaluation de ce rôle à l’épreuve
des difficultés rencontrées.
Certes, à New York en 1997 comme à Rio en 1992, un « sommet
parallèle » a eu lieu et il devrait en être certainement de même à
Johannesburg. Ces derniers, comme d’autres qui ont été également organisés
en marge d’autres événements internationaux, attestent de la vitalité du
« corps social » international, de sa capacité à débattre et à formuler in fine
des diagnostics et des propositions alternatives aux solutions
intergouvernementales classiques. Peut-on dire pour autant, au-delà des
formules convenues telles que celles adoptées à la conférence de Beijing sur
les femmes, que l’on sache avec exactitude où on en est dix ans après ? De ce
point de vue, il convient de noter l’intérêt marqué pour les « agendas 21
locaux » et surtout pour les « initiatives type II » qui commencent à se mettre
en place en vue d’être présentées au SMDD. Il s’agit dans ce dernier cas de
faire émerger des projets de la « société civile internationale » susceptibles de
retenir l’attention des gouvernements et/ou des institutions internationales.
Les deux exemples traduisent en tout cas le souci d’une participation
améliorée. Il faudra sans doute voir à Johannesburg ce que donneront ces
initiatives. En tout état de cause, elles ne feront pas échapper à
l’indispensable évaluation dans ce domaine, si du moins l’on veut rompre le
48
« cercle vertueux » traditionnel de l’exclusivité gouvernementale et
intergouvernementale dans la réalisation du développement durable.
B- Les aspects institutionnels
Cette seconde perspective est relative au renouvellement du cadre

institutionnel. Celui-ci est-il possible ? La réponse à donner s’inscrit
nécessairement dans le cadre du principe retenu lors de l’évaluation de 1997
selon lequel Agenda 21 ne doit pas être renégocié. Cette décision est aussi
péremptoire que vague car il apparaît bien au contraire que c’est l’ensemble
du modèle institutionnel mis en place en 1992 qui doit être profondément
réformé. Il ne s’agit pas seulement d’amender l’existant, ce qui pourrait être
une tentation commode, en faisant du neuf avec du vieux. Bien au contraire,
en vue de donner corps à la nouvelle doctrine, il semble que le moment soit
venu de mettre en fin sur pied une organisation internationale
environnementale digne de ce nom.
1- Certes, ce sont d’abord des obstacles institutionnels qui
caractérisent le vieux droit. Dans la perspective de ce dernier, les exigences
de l’adaptation sociale ont permis d’imposer un modèle de continuité :
restructuration du schéma institutionnel pour une meilleure articulation des
organes intervenants et coordination des fonctions pour une meilleure
cohérence des actions à mener. Toutefois, ce modèle se révèle insuffisant
dans la mesure où la thématique du développement durable est venue
compliquer l’encadrement institutionnel de l’environnement, déjà confronté à
la concurrence des institutions techniques traditionnelles. A cet égard, le
chapitre 38 d’Agenda 21 contient les conditions de possibilité d’une
authentique « révolution institutionnelle » que dix ans de mise en œuvre du
développement durable n’ont pas permis de mener à terme. L’une des limites
se trouve incontestablement dans l’énoncé par le §38-6 des conditions de
fond constituées par les ressources financières et les transferts de
technologies.
Plus que ces dernières, c’est dans la structure institutionnelle
longuement décrite que se trouve le cœur des solutions futures. Celle-ci
apparaît d’abord comme une structure lourde, qui même organismes
généraux de l’ONU et institutions spécialisées ou spécifiques publiques et
privées. Il n’est pas dès lors étonnant qu’elle ait favorisé des critiques
relatives à un « trop plein institutionnel » du fait du pullulement d’institutions
de tous ordres que l’effet de mode lié au développement durable a permis de
multiplier, grâce à une active mobilisation de fonds. Pourtant, l’examen
attentif de la situation révèle plutôt un sous-développement institutionnel.
2- Ainsi qu’on l’a montré ailleurs26, loin de convaincre, cette
situation d’insuffisance institutionnelle invite au contraire à un remaillage de
26
Cf. S. DOUMBÉ-BILLÉ, Les institutions de suivi et de mise en œuvre du
développement durable, art. op. cit.
49
fond autour d’un cadre simplifié et lisible. Il est sans doute trop tôt, en raison
de la faible avancée des travaux préparatoires du SMDD dans le cadre de la
CDD, de dire ce que serait un tel cadre. Il paraît toutefois évident qu’il
devrait favoriser une meilleure « gouvernance » du développement durable, à
partir des préoccupations environnementales. A cet égard, la création d’une
organisation mondiale d’environnement prend tout son sens. En effet, c’est
autour d’une remise en ordre de la « maison environnementale » que s’est
construite la thématique de la gouvernance. Cette « gouvernance
environnementale » vise en effet la constitution d’un système d’encadrement
de l’élaboration et de la mise en œuvre des politiques environnementales
dans la perspective du développement durable.
Cette gouvernance est cependant ambiguë car elle envisage sans
aucune précaution préalable des conduites d’ordre stratégique dont la portée
très large pose le problème général de la « guidance » du système
institutionnel international et une démarche plus technique de réforme
institutionnelle. C’est en bonne logique juridique cette dernière qui devrait
s’imposer. Le débat se concentrerait alors entre créer une institution centrale
de gouvernance environnementale, quelle qu’en soit la forme ou la modalité
juridique27 à partir de laquelle s’agrégeraient à titre consultatif des
organismes tels que la CDD dont le statut et la composition seraient alors
réévalués28 ou au contraire « toiletter » l’actuel PNUE dont le mandat serait
mieux articulé avec celui des agences spécialisées compétentes, pour
l’adapter aux nouvelles exigences de protection de l’environnement dans le
contexte du développement durable. Aucune des pistes actuellement
envisagées ne paraît en mesure de s’imposer. C’est par conséquent le statu
quo qui risque de prévaloir, tant il est vrai que les états répugnent à remettre
en cause la structure institutionnelle retenue en 1992.
Faudra-t-il pour autant désespérer devant le risque d’une déception
annoncée ? Rien n’est moins sûr, même si l’on est enclin à considérer que le
développement durable reste avant tout un processus dans lequel Agenda 21
expose avant tout des orientations générales, appuyées par les principes de la
Déclaration de Rio. Au cours de ces dix dernières années, on aura
essentiellement cherché à évaluer la faisabilité politique et technique de
celles-ci. Il reste encore à les mettre concrètement en œuvre.
Sur un tel constat, on devrait aisément s’accorder. Ce serait au moins
un bilan satisfaisant pour l’esprit./.
27
Des propositions existent ici ou là relatives à la création soit d’une organisation
mondiale d’environnement soit d’une Haute autorité environnementale sur le modèle
du Haut Commissariat aux droits de l’homme ou aux réfugiés
28
On peut ainsi envisager de transformer la CDD en un Comité d’experts
indépendants doté d’un droit de pétition des individus et des organisations.
50
Perspectives et évolutions
du droit de l'environnement
les sols
Ibrahima LY
Agrégé des facultés de droit
Chef du Département de droit public et science politique
Université Cheikh Anta Diop de Dakar
Sénégal
INTRODUCTION
Le thème relatif aux sols pourrait être considéré à juste raison
comme celui qui fédère tous les autres tant leur imbrication est forte. Le sol
est en effet la première ressource et en même temps le support de presque
toutes les autres ressources de l'environnement aussi bien en zones urbaines
que rurales. Une analyse des aspects juridiques de sa gestion et de sa
protection ne peut se faire en dehors de la prise en compte des autres thèmes :
• Le commerce international, l'environnement et la biodiversité (nécessité
du contrôle de l'importation et de l'exportation des pesticides et produits
chimiques dangereux polluant les sols notamment, préservation des
ressources de la biodiversité par la connaissance et l'adaptation du
régime foncier),
• Les forêts (gestion et exploitation des forêts par une bonne politique de
conservation des sols et d'aménagement du territoire entre autres) ;
• Les nouveaux droits et le pacte anti-pauvreté (droit au logement et accès
à la propriété du sol, droit à un environnement sain),
• Démocratie, accès à la justice et environnement (accès à la propriété du
sol, réforme agraire équitable dans le respect des principes de justice et
de l'Etat de droit, possibilité de recours contre les réformes foncières
illégales),
• Condition juridiques de la gestion intégrée de l'environnement (adoption
et application de lois et règlements de protection de l'environnement par
la prise en compte intégrée des règles de la domanialité publique et
privée : occupation du sol et utilisation de ses ressources),
Ibrahima LY
• Substances et activités dangereuses (lutte contre la contamination des
sols par les substances chimiques dangereuses et par les installations
classées),
• Le financement de l'environnement (financement de la lutte contre la
désertification par l'aménagement et l'exploitation durables des terres,
utilisation à de bonnes fins des recettes provenant de l'impôt foncier) ;
• La gestion locale de l'environnement (amélioration de la gestion des
terres par l'Etat et les collectivités locales entre autres),
• Les mécanismes juridiques de contrôle et de suivi des mesures
environnementales (contrôle de l'occupation des sols par le
perfectionnement du système des cadastres, par l'amélioration des
conditions juridiques d'attribution des permis de construire et des titres
fonciers).
L'agenda 21 adopté à Rio en 1992 contient au moins quatre

chapitres relatifs aux sols de manière directe ou indirecte:
• Chapitre 7 : Promotion d'un modèle viable d'établissements humains,
• Chapitre 10 : Conception intégrée de la planification et de la gestion
des terres,
• Chapitre 12 : Lutte contre la désertification et la sécheresse,
• Chapitre 14 : Promotion d'un développement agricole et rural durable.
Quelles mesures concrètes d'application ont été prises par les Etats ?
Pour faire le point de cette application depuis Rio 1992, le présent
document s'inspire des différents rapports nationaux suivants :
• Afrique du Sud,
• Allemagne,
• Argentine,
• Australie,
• Belgique,
• Bénin,
• Burkina-Faso,
• Canada,
• Colombie,
• Côte-d’Ivoire,
• Cuba,
• Espagne,
• Etats-Unis,
• France,
• Italie,
• Liban,
• Mexique,
• Pays-Bas,
• République dominicaine,
54
les sols
• Roumanie,
• Sénégal,
• Togo,
• Turquie,
• Ukraine.
• Ces vingt quatre rapports nationaux sont assez variables en ce qui
concerne les règles juridiques applicables aux sols. Pour une synthèse,
nous proposerons trois axes à travers lesquels la plupart des problèmes
nous semblent abordés
• D'abord, la planification et la gestion rationnelle de l'utilisation des sols
(1),
• Ensuite, la lutte contre la désertification et la sécheresse (11),
• Enfin, la promotion d'un développement agricole et rural durable (111).
Des conclusions et recommandations permettront d'annoncer des
perspectives.
I- PLANIFICATION ET GESTION RATIONNELLES DE L’UTILISATION

DES SOLS
La question centrale de la planification et de la gestion rationnelles

de l'utilisation des sols est largement abordée par l'agenda 21 dans deux
chapitres : (chapitre 7 sur la promotion d'un modèle viable d'établissements
humains, et chapitre 10 sur la conception intégrée de la planification et de la
gestion des terres).
L'idée est que le sol soit considéré véritablement comme une
ressource dont l'utilisation et la gestion se fassent dans une perspective de
développement durable. Pour cela, les établissements humains doivent
obtenir les ressources foncières nécessaires au développement en vue de
faciliter l'accès à la terre de tous les ménages en vue de promouvoir la
propriété et la gestion communautaire. Cet objectif ne peut être atteint sans
une planification et une utilisation rationnelles des terres. C'est la raison pour
laquelle l'agenda 21 fixe les orientations suivantes :
• L'élaboration d'inventaires nationaux des ressources foncières,
• L'élaboration de plans nationaux de gestion des ressources foncières,
• Le renforcement de la coordination des programmes et organismes
internationaux,
• L'élaboration de politiques de soutien et d'instruments d'intervention (lois
et règlements, procédures, institutions, décentralisation du processus de
décision),
• Le renforcement des systèmes de planification et de gestion,
• La sensibilisation des populations à la gestion durable des terres,
• Le renforcement des données sur les informations nécessaires à une
meilleure planification de l'utilisation et de la gestion des terres.
55
Ibrahima LY
L'examen des rapports nationaux permet de constater que depuis
1992, tous les Etats n'ont pas de lois spécifiques sur la planification et
l'utilisation rationnelles des sols. La gestion et l'utilisation des sols sont régies
par de nombreux textes.
Au Sénégal, c'est le Code de l'urbanisme (actuellement en révision)
qui prévoit les dispositions correspondantes pour les zones urbaines et
rurales. Il est complété naturellement par de nombreuses autres lois
sectorielles (domaine national, domaine de l'Etat, Code forestier, Code de
l'environnement, etc.). Certains Etats africains ont fait adopter des lois
portant réorganisation agraire et foncière (loi du 26 Mai 1996 au Burkina
Faso) en distinguant deux catégories de terres : les terres urbaines et les terres
rurales. Parmi les terres rurales, certaines sont aménagées et d'autres ne le
sont pas. En Afrique du sud, la densité des activités minières et agricoles a
été à la base d'une importante réflexion sur la réforme foncière et agricole, en
vue de réduire au maximum la pollution des sols.
En France également, différentes lois abordent la question de la
planification des sols ; mais si les codes de l'environnement et de l'urbanisme
ne sont pas très explicites, c'est la nouvelle loi sur l'urbanisme de décembre
2000 qui semble s'orienter vers le modèle de la ville dense apte à
«économiser» la consommation de sol. L'augmentation de plus en plus
croissante des sites contaminés par les déchets industriels clandestins a
conduit les pouvoirs publics français à mettre en place les bases juridiques
d'une gestion de ce problème (lois de 1975 et 1976). En 1993, une réforme
portant sur le contenu des études d'impact sur l'environnement oblige
désormais à une analyse des effets directs et indirects, temporaires et
permanents des projets sur l'environnement et en particulier sur le sol.
Malheureusement, le lobby industriel constitue un obstacle au bon contrôle
des déchets industriels et des sites contaminés.
En Belgique, le code wallon de l'aménagement du territoire
(CWATUP) a été réformé en 1997 pour intégrer la notion de développement
durable dans le cadre de la planification spatiale. Désormais, les régions et les
autres autorités publiques sont chargées de l'utilisation parcimonieuse du sol
et de ses ressources. Ici également comme en France, le problème de la
contamination des sols reste préoccupant, et cela a conduit en région
wallonne à la définition d'une politique spécifique de réaffectation des sols
contaminés appelés sites d'activités économiques désaffectés (S.A.E.D.).
1500 sites industriels seraient potentiellement pollués en région wallonne. La
situation est différente en région flamande où la législation institue un
mécanisme d'identification systématique des sols contaminés en instituant un
registre des sols. Le registre est alimenté à chaque cession de terrain qui doit
obtenir un certificat de non pollution. Le cessionnaire doit donc faire une
étude du sol au préalable.
Au Québec, la politique de protection des sols et de réhabilitation
des terrains contaminés (1998) est fondée sur le principe du pollueur-payeur
et vise des objectifs d'équité, de prévention, de réhabilitation et de
valorisation des sols contaminés. Elle intervient à la suite de la nouvelle loi
56
les sols
québécoise de 1991. Elle s'appuie sur le volontariat, la dynamique du marché,
le recours aux instruments économiques et aux moyens coercitifs. Elle
concerne l'ensemble des terrains décontaminés. Des programmes de
décontamination ont été institués par le Ministère de l'Environnement en
accord avec les villes de Montréal et de Québec.
Aux Pays-Bas également, la gestion et l'utilisation des sols fait
partie intégrante de la protection de la nature et des habitats. Une loi de
protection de la nature a été déjà adoptée par le Parlement depuis 1998, mais
n'est pas encore entrée en vigueur. Les activités industrielles et agricoles sont
à la base de nombreux désagréments sur le milieu naturel y compris le sol.
Un programme gouvernemental de protection environnementale et foncière
pour le 21ème siècle a été présenté au Parlement en Juillet 2000.
En Espagne, avant la loi de 1998 sur les déchets, il n'existait pas un
système légal de protection des sols. Les sols pollués ne constituaient pas une
préoccupation de la société traditionnelle et des pouvoirs publics. Désormais,
ce sont les communautés autonomes qui doivent déclarer les sols pollués et
établir une liste des priorités d'action avec un inventaire des activités
polluantes. La loi de 1998 a été faite sur la base du droit communautaire
européen.
Au Mexique, une loi de 1940 organisait le régime foncier. Mais elle
sera abrogée en 1996 de telle sorte qu'aujourd'hui, il n'existe pas de texte
spécifiquement consacré à la gestion des sols. Cependant, le code forestier
réglemente certains aspects de l'utilisation et de la gestion des sols.
En Ukraine, la protection et la productivité des sols constituent des
priorités parmi les plus urgentes. Des millions d'années de conservation
naturelle peuvent être remis en cause en quelques mois par la faute des
individus et des Gouvernements. La conservation des ressources foncières est
une question cruciale pour l'Ukraine. Le processus de réforme foncière et de
la privatisation a démarré lentement en 1991. Le nouveau Code foncier de
l'Ukraine est passé à l'Assemblée à la fin du mois d'octobre 2001. Il contient
les mécanismes permettant l'accélération de la privatisation des terres.
On constate nettement dans la plupart des législations nationales,
l'accent mis sur les questions de contamination des sols et sur les moyens d'y
remédier. La contamination des sols semble donc être, entre autres, une
question majeure en ce qui concerne l'utilisation et la gestion rationnelles.
Elle n'est cependant pas la seule.
II- LUTTE CONTRE LA DÉSERTIFICATION ET LA SÉCHERESSE
Il n'est point besoin d'être spécialiste pour comprendre le lien

existant entre désertification et protection des sols. C'est la raison pour
laquelle l'agenda 21 prévoit dans son chapitre 12 intitulé «Gestion des
écosystèmes fragiles : lutte contre la désertification et la sécheresse» les
différentes mesures appropriées à prendre par les Etats. Le chapitre 12 met
l'accent sur la nécessité pour les Etats de dépasser le cadre national et de
conclure des conventions régionales de protection, d'intégrer les programmes
57
Ibrahima LY
complets de lutte contre la désertification dans les plans nationaux de
développement et dans la planification écologique nationale. Les orientations
suivantes sont prévues par le chapitre
• La mise en place de centres nationaux de coordination de l'information,
• Le renforcement des réseaux régionaux et mondiaux d'observation,
• La mise en place d'un système d'observation à l'échelon national et
international des phénomènes de désertification,
• Le renforcement des programmes régionaux tels que celui du CILSS
(Comité permanent inter - Etat de lutte contre la sécheresse dans le
Sahel),
• L'adoption des politiques d'utilisation des terres par l'accélération des
programmes de boisement et de reboisement d'espèces résistantes à la
sécheresse,
• L'intégration dans les activités de recherche des connaissances
autochtones sur les forêts, les terres de parcours et la végétation
naturelle,
• La promotion des investissements dans des projets forestiers à
entreprendre dans les terres arides,
• La création de mécanismes garantissant aux utilisateurs de la terre (en
particulier aux femmes) le premier rôle dans l'amélioration de
l'utilisation des sols - L'adoption par les Gouvernements de politiques de
décentralisation de la gestion des terres en déléguant la responsabilité
aux organisations rurales,
• L'adoption de régimes fonciers favorables à l'environnement et au
développement,
• L'intégration des plans nationaux de lutte contre la désertification dans la
planification écologique nationale et les plans de développement.
La Convention de Paris de 1994 sur la lutte contre la désertification

constitue de nos jours, la consécration juridique internationale du chapitre 12
de l'agenda 21. On peut constater que tous les Etats ne sont pas concernés
directement et présentement par le phénomène de la désertification. La
convention consacre cinq annexes pour sa mise en œuvre régionale : Afrique,
Amérique latine et Caraïbes, Europe septentrionale. Néanmoins, une priorité
est donnée à l'Afrique par l'article 7 de la convention.
Tous les rapports nationaux ne mettent pas l'accent (pour des raisons
variées) sur la lutte contre la désertification. En Afrique, les rapports du
Bénin, du Burkina-Faso, du Sénégal et de l'Afrique du Sud abordent la
question. La même préoccupation est notée en Turquie et en Ukraine (pour
l'Europe), en Colombie et en Argentine (pour l'Amérique latine), enfin en
Australie.
De façon générale, tous ces Etats sont parties à la dite convention et
sont donc obligées de prendre les mesures nationales d'application (en
particulier la protection des sols). Ainsi, en plus de la ratification de la
58
les sols
Convention, les législations correspondantes ont presque toutes été révisées
ou sont en voie de l'être pour se conformer aux dispositions conventionnelles
En Afrique, on note le cas du Sénégal où le Code forestier de 1998 crée et
organise une Commission nationale et des commissions régionales de
conservation des sols dans chacune des dix régions administratives du pays.
Le Programme national de lutte contre la désertification fixe les
orientations stratégiques en vue de préserver les éléments constitutifs de la
diversité biologique, freiner l'érosion et la perte de terres arables, lutter contre
la pauvreté. On peut dire que la situation est presque identique au Burkina
Faso qui a les mêmes conditions éco-géographiques que le Sénégal. La loi de
1996 portant réorganisation agraire et foncière (RAF) au Burkina constitue
l'un des textes de base dans la protection des sols et la lutte contre la
désertification. Le Bénin envisage également à court terme, l'adoption d'une
réglementation appropriée. L'Afrique du Sud a procédé depuis 1997 à la
ratification de la convention et s'emploie à mettre en œuvre les mesures
d'application exigées. Il convient de signaler l'importance des pratiques
coutumières en Afrique dans la gestion des terres : cela entraîne quelquefois
des conflits entre la règle de droit moderne et la tradition. C'est la raison pour
laquelle toutes les conventions sur l'environnement obligent désormais les
parties à prendre en compte les valeurs coutumières et traditionnelles dans la
gestion des ressources naturelles et de l'environnement (pratiques agricoles,
activités pastorales lutte contre l'érosion et la dégradation des sols).
En Europe, la Turquie a procédé à la ratification de la convention
depuis le 14 Février 1998. Par ailleurs, la loi du 28 Février 1998 contrôle
désormais les activités pastorales. Des actions pour la prévention de la
désertification et de l'érosion sont envisagées par le Ministère chargé de la
forêt. Des particuliers ont également, à titre bénévole, mis en place une
fondation turque pour la lutte contre l'érosion . Il faut noter cependant que
malgré les efforts destinés à prévenir la désertification, l'érosion du sol et le
déboisement, les incendies de forêt persistent. L'Ukraine n'a pas encore de
désert sur son territoire mais de nombreuses terres de la Crimée (région de la
mer noire) sont devenues arides par manque d'eau, ce qui indique l'urgence
de prendre les mesures appropriées destinées à prévenir la désertification.
En Amérique latine, les systèmes juridiques colombien et argentin
sont sensiblement identiques. L'Argentine est signataire de la Convention sur
la désertification. Elle a été ratifiée le 6 avril 1997. S'il n'existe pas
spécifiquement une législation actuelle qui applique la convention, le.
Gouvernement argentin a initié depuis 1995, l'élaboration d'un Programme
National d'Action de lutte contre la désertification qui regroupe tous les
acteurs concernés. La Colombie a fait adopter en 1993, une loi relative à la
politique de l'environnement et régissant tous les secteurs de la gestion des
ressources naturelles. Elle crée une structure dénommée SINA
(Environmental National System) et chargée de définir les orientations, les
normes, le activités, les programmes et institutions permettant de mettre en
oeuvre les principes environnementaux. La loi fait une place importante aux
59
Ibrahima LY
groupes et communautés autochtones en les réorganisant dans le sens du
En somme, la lutte contre la désertification semble être à l'heure
actuelle essentiellement celle des pays pauvres en développement (africains
en particulier). Dans tous les cas, sa prise en compte dans la présente étude a
pour but de rechercher les conditions idoines d'une protection des sols contre
la désertification.
III- PROMOTION D’UN DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL

DURABLE
A l'inverse de la lutte contre la désertification qui ne concerne pour

l'instant que des Etats bien identifiés, le développement agricole et rural est
certainement une affaire de tout le monde et de tous les Etats. Le Chapitre 14
de l'Agenda 21 est intitulé: « Promotion d'un développement agricole et rural
durable ». Aux termes de ce chapitre 21, les principaux instruments d'un
développement agricole et rural durable sont : « la politique générale et la
réforme agraire, la participation, la diversification des revenus, la
conservation des terres et la gestion améliorée des intrants ». Les orientations
à prendre dans ce domaine sont les suivantes
• L'examen, la planification et la programmation intégrée des politiques
agricoles,
• La participation des populations et la mise en valeur des ressources
humaines,
• L'amélioration de la production et des systèmes d'exploitation agricoles,
• L'utilisation des terres en agriculture : planification, information et
éducation,
• La conservation et la régénération des terres,
• L'utilisation de l'eau pour une production vivrière et un développement
rural durable,
• La conservation et l'utilisation rationnelles des ressources
phytogénétiques,
• La conservation et l'utilisation rationnelles des ressources zoogénétiques,
• La gestion des ravageurs et la lutte phytosanitaire intégrées en
agriculture,
• La promotion des systèmes durables de phytotrophie,
• La diversification de l'énergie rurale pour améliorer la productivité,
• L'évaluation des effets sur les plantes et les animaux du rayonnement
ultraviolet dû à l'appauvrissement de la couche d'ozone.
Il est indéniable de nos jours que l'analyse et la planification des

politiques agricoles et rurales doivent nécessairement être intégrées dans les
questions de développement durable. Dans ce domaine, le déficit de
communication et d'information est grand surtout dans les pays en
développement. C'est la raison pour laquelle la sensibilisation du public doit
60
les sols
être une priorité. L'accès équitable à la terre doit être assuré à la fois pour les
femmes, les populations autochtones, et pour les personnes les plus
démunies.
Le phénomène de dégradation des sols entraînant une baisse de
productivité agricole est de nos jours commun à tous les pays. Pour y faire
face, des législations et des plans nationaux ont été adoptés, des programmes
sous régionaux adoptés et mis en œuvre quelquefois sans succès. Le contenu
des rapports nationaux permet de constater que tous les Etats font du
développement agricole et rural durable une priorité. Néanmoins, les
systèmes de protection mis en place ne sont pas du même niveau et ne font
pas toujours l'unanimité. Ainsi :
• En Europe, on peut relever une originalité dans le système français : c'est
le « contrat territorial d'exploitation »(CTE) qui peut être individuel ou
collectif et qui permet aux agriculteurs de s'engager à des pratiques
respectueuses de l'environnement, notamment du sol. Le CTE s'inscrit
dans la perspective du développement d'une « agriculture raisonnée ».
Mais il semble que les institutions dominantes de la profession agricole
en France soient peu favorables à sa généralisation. En règle générale,
toutes les législations européennes instituent des systèmes de protection
en rapport avec l'agriculture. En Belgique, les sols reçoivent une
protection par un certain nombre de textes : le Code de bonnes pratiques
agricoles (Arrêté de l'Exécutif du 4 Juillet 1991), l'arrêté du
Gouvernement wallon du 5 Mai 1994 relatif à la protection des eaux
contre la pollution causée par les nitrates, les arrêtés régionaux fixant les
conditions d'utilisation en agriculture des pesticides. Selon le décret
wallon du 21 avril 1994, le Gouvernement wallon envisage un
programme d'action pour la qualité des sols. En Roumanie, il est institué
«le périmètre d'amélioration» qui vise la récupération à des fins agricoles
et forestière des terres dégradées ou polluées ayant perdu partiellement
ou totalement leur capacité productive,
• En Afrique, il convient de dire que certains pays ont des problèmes
écosystémiques et des législations et programmes d'actions assez
semblables en général ( Burkina Faso et Sénégal). Outre la ratification de
la convention sur la désertification par les deux Etats et la prise de
mesures destinées à renforcer et à protéger l'agriculture, des lois ont été
adoptées presque à la même période loi de 1996 sur la RAF au Burkina,
loi de 1998 sur le code forestier au Sénégal et code de l'environnement
de 2001 au Sénégal.
Au total, on peut considérer sous réserve des améliorations

nécessaires, que le droit des sols a fait l'objet d'une attention des pouvoirs
publics depuis Rio 1992. Toutefois, cette attention doit être revigorée à la
veille de la célébration de Rio+10. C'est la raison pour laquelle, il nous
semble utile de risquer quelques recommandations.
61
Commerce international
environnement et biodiversité1
Paulo Affonso LEME MACHADO2

Professeur à l’université Paulista
UNESP - Brésil
INTRODUCTION
« La protection de l’environnement devient de plus en plus présente
dans les débats de société, et si le commerce demeure l’un des enjeux
fondamentaux des années à venir, il conviendra de tenir compte également
des préoccupations environnementales. » 3
L’année 1992 a bien marqué l’évolution des idées
environnementales avec trois documents : la Déclaration de Rio, la
Convention Cadre des Changements Climatiques et la Convention de la
Diversité Biologique.
Nous chercherons établir le chemin des relations entre le commerce
international, les problèmes de l’environnement, notamment la biodiversité,
et les principes juridiques qui peuvent faire l’intégration de ces deux réalités.
C’est une intersection d’optiques que se révèle difficile, mais nécessaire.
I- LE COMMERCE INTERNATIONAL
L’« Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce »

(GATT4), dans l’article XX dit :
«Sous réserve que ces mesures ne soient pas appliquées de façon à
constituer soit un moyen de discrimination arbitraire ou injustifiable entre les
1
Réunion Mondiale des Juristes et Associations de Droit de L’Environnement:
Contribution à la préparation de Rio + 10. Limoges, 9 et 10 novembre 2001.
2
Professeur à l’Université d’ État Paulista – UNESP et à l’Université Méthodiste de
Piracicaba. ( Brésil)
3
Caroline LONDON, Commerce et environnement, Paris, Presses Universitaires de
France, 2001, 127 p.
4
General Agreement on Tariffs and Trade
Paulo Affonso LEME MACHADO
pays où les mêmes conditions existent, soit une restriction déguisée au
commerce international, rien dans le présent Accord ne sera interprété
comme empêchant l’adoption ou l’application par toute partie contractante
des mesures : nécessaires à la protection de la santé et de la vie des personnes
et des animaux ou à la préservation de végétaux ; se rapportant à la
conservation des ressources naturelles épuisables, si de telles mesures sont
appliquées conjointement avec des restrictions à la production ou à la
consommation nationales ».
« The Gatt trade law is not a sealed, self-contained or autonomous
system of law but is part of international law. The same should be said of
international environmental law5 » Il faut, donc faire l’interprétation de la loi
du GATT, aujourd’hui, de l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC) en
utilisant les mêmes critères employés par les autres textes de droit
international.
L’accord de l’OMC, dans sa conception générale, ne permet pas des
dérogations. Les alinéas « b » et « g » sont des exceptions. « Une mesure
nationale adoptée par la protection de l’environnement, pourtant contraire à
l’obligation de non-discrimination, peut être autorisée sur le fondement de cet
article. Pour ce faire, une telle mesure doit être à la fois nécessaire à la
réalisation des objectifs énumérés dans cet article et fondée sur des objectifs
ne constituant pas un prétexte pour réduire la concurrence créé par les
importations6 »
La Déclaration de Rio de Janeiro7 dit aussi « Les instruments
d’intervention commerciale à des fins écologiques ne devraient pas constituer
un moyen de discrimination arbitraire ou injustifiable ou une restriction
déguisée aux échanges internationaux ».
L’intention de l’article XX8 d’inciter le libre-échange n’a pas utilisé
des expressions faciles interpréter, telles que « discrimination arbitraire ou
injustifiable » et « restriction déguisée », qui peuvent conduire à des solutions
totalement contraires aux intérêts environnementaux9. La liberté de
commerce est aussi la traduction d’une liberté politique internationale, où les
pays soient traités avec dignité et réciprocité et ne doit pas signifier la
prédominance de quelques Etats sur d’autres Etats, ni de marchés sur d’autres
marchés.
La protection de l’environnement ne doit pas servir comme alibi
pour le protectionnisme commercial. Toutefois, il faut chercher, de manière
5
Shinya MURASE, Perspectives from international economic law on transnational
environmental issues, Académie de Droit International. Recueil des Cours, vol. 253,
1995. p. 283 - 431.
6
Caroline LONDON, op. cit.
7
Conférence des Nations Unies sur L’Environnement et le Développement, réunie à
Rio de Janeiro (Brésil) du 3 au 14 juin 1992, RJE 1- 1993 p. 111-115.
8
Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce.
9
S. MURASE, op. cit p. 332: «though the notions are quite vague and potentially
problematic»
64
Commerce international, environnement et biodiversité
exhaustive, les moyens de prévenir la dégradation de l’environnement, qui
peut être engendrée par le commerce. Le principe de précaution est un outil
nécessaire pour cet objectif.
II- LE PRINCIPE DE PRÉCAUTION ET LE COMMERCE INTERNATIONAL
Le principe de précaution fut accueilli par la Déclaration de

Rio/1992 : « pour protéger l’environnement, des mesures de précaution
doivent être largement appliquées par les Etats selon leurs capacités. En cas
de risque de dommages graves et irréversibles, l’absence de certitude
scientifique absolue ne doit pas servir de prétexte pour remettre à plus tard
l’adoption de mesures effectives visant à prévenir la dégradation de
l’environnement » (nº15). Plusieurs conventions ont inséré ce principe, entre
autres la Convention de la Diversité Biologique.
Si n’est pas possible de vivre sans quelque risque, il y a aussi des
risques inacceptables. Sont inacceptables les risques graves, et irréversibles
pour la santé humaine et pour l’environnement ou la menace de réduction
possible ou de perte de la diversité biologique.
«L'exercice de la précaution impose donc de nouveaux devoirs à un
grand nombre d'acteurs sociaux et signe, de ce fait, une certaine évolution
sociale. Les scientifiques auront à s'investir plus avant dans l'expertise et le
dialogue public; les producteurs de biens et de services des secteurs privé et
public devront perfectionner leurs procédures, améliorer la fiabilité, la
traçabilité et l'étiquetage des produits; les administrations auront, plus
qu'avant, à faire preuve d'efficacité mais aussi de souplesse, en raison de la
« révisabilité » inhérente aux situations de précaution ; les journalistes se
devront d'être particulièrement rigoureux dans l'exactitude de l'information,
dans des domaines où l'incertitude ouvre la voie aux spéculations et aux
fantasmes ; les politiques auront à ajuster leur comportement et à régler celui
des administrations qu'ils contrôlent10»
Une interprétation différente des effets de l’ incertitude scientifique
du risque est l’innovation quant au plus significative du principe de
précaution. Pour nier le risque, ou pour affirmer l’inexistence de danger pour
la santé humaine ou à l’environnement, il n’est pas exigé que tous les experts
soient d’accord. Le doute sur l’existence du risque appréciable doit conduire
le décideur à faire immédiatement preuve de prudence et prendre des mesures
d’ action ou d’omission.
« Les Etats doivent être plus prudent lorsque l’information est
incertain, précaire ou inadéquate. L’absence d’une information scientifique
adéquate ne doit pas être utilisé comme raison pour ajourner ou faillir dans la
prise de mesures d" aménagement et de conservation11 ».
10
Rapport KOURILSKY - VILNEY présenté au Premier Ministre, Documentation
Française, 2000
11
1995 UN Fish Stocks Agreement
65
Les groupes spéciaux et les organes d’appel de l’Organisme
mondiale de commerce décident qu’« un État qui impose des mesures
restrictives dans le but de protéger l’environnement doit prouver que ces
mesures sont nécessaires, non discriminatoires et qu’elles ne constituent pas
de restrictions déguisées au commerce. En outre, les principe de précaution
ou même de prévention sont rejetés, car, pour l’ organe d appel, la nécessité
de prendre des mesures protectrices doit être étayée par des preuves
scientifiques valables » .12
La preuve scientifique valable ne peut pas être conçue seulement
comme celle qui constate un dommage déjà causé, mais laquelle qui fait
l’évaluation de la potentialité de causer la nuisance à l’homme et à
l’environnement13.
L’étude d’impact environnementale, avec la collaboration des
experts indépendants et la participation du public se révèle indispensable14.
L’OMC n’applique pas le principe de l’inversion de la charge de la
preuve, selon lequel celui qui doit prouver que le produit ne cause pas de
dommage à la santé et à l’environnement est le producteur ou le commerçant
et non l’acheteur ou le gouvernement, qui règle la matière. « The burden of
proof could be shifted from the party invoking the exception from the GATT
obligations to the complaining party, who would have to prove that the trade
measure was not primarily aimed at the environmental goal, and that it was
not necessary or proportional 15».
« Today the precautionary approach, which involves a reversal of
the burden of proof in the case of lack of full scientific certainty, has been
12
Alexandre KISS, et Jean-Pierre BEURIER,. Droit International de
L’Environnnement, Paris, Ed. Pedone, p. 359. 2000.
13
Les Etats membres de la Communauté Européenne, avec l’acceptation de l’Egypte,
Maroc, l’Organisation Mondiale de la Santé et représentants des consommateurs, ont
proposé à la Commission du Codex Alimentarius un méthode pour appliquer le
principe de précaution: «lorsque les preuves scientifiques pertinentes sont
insuffisantes pour évaluer pleinement et de manière objective un risque résultant d’un
danger dans un aliment, et lorsque des éléments permettent raisonnablement de penser
qu’il aura des effets négatifs sur la santé humaine mais qu’il est difficile d’évaluer
leur nature et leur ampleur, il devrait être possible, pour les responsables de la gestion
des risques, d’appliquer le concept de précaution au moyen de mesures provisoires
pour protéger la santé des consommateurs, sans attendre des données scientifiques
complémentaires et une évaluation totale des risques.» . ROMI, R. Codex
Alimentarius : de l’ambivalence à l’ambiguïté, Revue Juridique de L’environnement.
v. 2 p. 201-215.201..
14
Au Brésil, deux associations (Institut brésilien de défense de l’environnement et
Greenpeace) ont proposé une action civile publique contre Monsanto et le
Gouvernement Fédéral. Le juge de première instance et le Tribunal Régional Fédéral
de la 1ère Région (Brasília) a appliqué le principe de précaution et ordonné la
réalisation de l’étude d’impact environnementale – Rapp. Assusete Magalhães,
jugement le 08.08.2000 (MACHADO, Paulo. Direito Ambiental Brasileiro,
São Paulo, Malheiros, Ed., 9ème éd., p.56-57. 2001).
15
S. MURASE, Op. cit p. 347.
66
included in many legal instruments relating to the protection of the
environment or the management of natural resources16 »
La création d’un Comité du commerce et de l’environnement (CCE)
à l’intérieure de l’OMC, depuis 1994, fut un pas nécessaire mais jusqu’ici
insuffisant. Il faut multiplier les efforts pour instaurer la compatibilité entre
les « accords multilatéraux environnementaux » et l’OMC.
Les échanges internationaux ont aussi un défi important à vaincre –
les échanges doivent inclure le transfert de technologies, y compris la
biotechnologie, en utilisant les ressources biologiques, sans causer de
dommages à l’environnement et aux populations autochtones et
communautés locales.
III- LA DIVERSITE BIOLOGIQUE ET LE COMMERCE INTERNATIONAL
« La diversité biologique est la variabilité des organismes vivants de

toute origine y compris, entre autres, les écosystèmes terrestres, marins et
autres écosystèmes aquatiques et les complexes écologiques dont ils font
partie ; cela comprend la diversité au sein des espèces et entre espèces, ainsi
que celle des écosystèmes17 »
L’accès aux ressources génétiques est régi par les législations
nationales, parce que les États ont droit de souveraineté sur leurs ressources
naturelles18 . Chaque partie contractante doit prend les mesures législatives,
administratives et politiques pour assurer le partage juste et équitable des
résultats de la recherche et de la mise en valeur des avantages résultant de
l’utilisation commerciale des ressources génétiques vers la partie qui fournit
ces ressources.
Dans le domaine de la législation d’accès aux ressources génétiques,
du point de vue du « partage juste et équitable », la « bio-prospection » doit
seulement être faite après l’intervention préalable de l’Etat fournisseur des
ressources génétiques.
L’article 16 traite de l’accès à la technologie et du transfert de
technologie. Chaque partie contractante s’engage à assurer et/ou faciliter à
d’autres parties l’accès aux technologies nécessaires à la conservation et à
l’utilisation durable de la diversité biologique, ou utilisant les ressources
génétiques, sans causer de dommages sensibles à l’environnement et le
transfert de desdites technologies. L’accès à la technologie et le transfert de
celle-ci doivent être assurés et/ou facilités pour ce qui concerne les pays en
développement à des conditions justes et les plus favorables, y compris à des
conditions de faveur et préférentielles.
16
Tullio SCOVAZZI, The Evolution of International Law of the Sea: New Issues,
New Challenges, En train d’être publié dans le Recueil des Cours de l ‘Académie de
Droit International.
17
Convention de la Diversité Biologique (article 2 – emploi tes termes). Revue
Juridique de l’Environnement. vol. 1. p. 143. 1993.
18
Article 15, 1 de la Convention de la Diversité Biologique
67
Il faut mentionner que cette partie de la Convention de la Diversité
Biologique est restée au plan des bonnes intentions, parce les pays
développés, producteurs de technologie et de biotechnologie, oublient les
principes de justice et d’équité dans leurs échanges avec les pays en voie de
développement, fournisseurs de ressources génétiques.
Penser globalement la biotechnologie peu être valable, si, au niveau
local, les entités internationales, comme l’OMC, et les institutions chargées
de la protection des droits de propriété intellectuelle ou des brevets valorisent
et respectent les biens et les connaissances des peuples des pays fournisseurs
de la biodiversité.
RECOMMANDATIONS
La création d’un Comité du commerce et de l’environnement (CCE)

à l’intérieure de l’OMC fut un pas nécessaire mais jusqu’ici insuffisant. Il
faut multiplier les efforts pour faire la compatibilité entre les « accords
multilatéraux environnementaux » et l’OMC. Le principe de précaution
raisonnablement instauré n’ira pas cultiver la peur, le panique et
l’isolationnisme dans les politiques environnementales nationales, mais sera
un outil valable pour pousser un commerce international fondé sur une
éthique de respect à l’être humain et à la nature.
Dans le domaine de la législation d’accès aux ressources génétiques,

du point de vue du « partage juste et équitable », la « bio-prospection »
seulement doit être faite avec l’intervention préalable de l’État fournisseur
des ressources génétiques. Le contrats privés, c’est-à-dire, sans l’autorisation
de l’État, entre des ONG nationales avec des ONG internationales ou
entreprises transnationales, ou des contrats privés avec des communautés
indiennes, permettant l’exploitation des connaissances et des pratiques des
populations autochtones, sont censurables du point de vue du « partage juste
et équitable.
68
Les forêts de Rio à Johannesburg et la perspective
d’une convention forestière mondiale
Mohamed Ali MEKOUAR1

Société marocaine pour le droit
de l’environnement (Casablanca)
Bureau juridique de la FAO (Rome)
I- INTRODUCTION
Une convention forestière mondiale est-elle encore à l’ordre du

jour ? Envisagée depuis une douzaine d’années, pendant la phase préparatoire
de la Conférence des Nations unies sur l’environnement et le développement
(CNUED), défendue par les uns et combattue par les autres depuis lors, elle
ne s’est jamais ni imposée ni éclipsée au cours de cette période. Entre-temps,
pourtant, les forêts n’ont pas cessé, globalement, de s’éroder de manière
soutenue. Et si, parallèlement, le débat autour d’une éventuelle convention
s’est poursuivi sans relâche, rien ne permet aujourd’hui de présager s’il
pourra, à terme, déboucher sur la conclusion d’un traité international sur les
forêts.
1- Le couvert forestier: l’érosion continue

Selon la dernière évaluation des ressources forestières mondiales
effectuée en l’an 2000, le couvert forestier continue de régresser de façon
alarmante presque partout dans le monde, à un rythme moyen fort élevé.
Ainsi, entre 1990 et 2000, la planète a perdu chaque année près de 10,7
millions d’hectares de forêts. Actuellement, les terres boisées occupent 27%
de la surface du globe, soit environ 0,6 ha/habitant. Encore que ce chiffre
masque une distribution très inégale selon les régions: dans plus de 70 pays,
les forêts couvrent moins de 10% du territoire national, alors que les sept
pays les plus boisés renferment à eux seuls plus de 60% du patrimoine
forestier mondial (FAO 2000).
1
Ce texte n’engage que son auteur
Mohamed Ali MEKOUAR
Toutefois, si la déforestation affecte gravement les régions tropicales
et subtropicales, depuis quelques années on observe un fléchissement de la
régression des forêts dans les zones tempérées et boréales, où elles ont
tendance à se stabiliser, voire parfois à s’étendre. De ce fait, il apparaît que le
ralentissement de la déforestation par rapport à la décennie 1980-90 n’est pas
négligeable à l’échelle planétaire: la variation nette est d’environ moins 2
millions d’hectares, soit une diminution de 10% du niveau des pertes
enregistrées à la veille de Rio (FAO 2001b)2.
2- La convention forestière: le débat continue

L'idée d'une convention forestière universelle commence à germer au
début des années 90, soit comme un traité autonome, soit comme un protocole
additionnel à l’une des deux conventions alors en cours de négociation, sur les
changements climatiques ou sur la diversité biologique3. Ainsi, en 1990, la FAO
étudie l'opportunité d'une convention globale sur la protection et la mise en
valeur des forêts, mais l’initiative apparaît alors prématurée (FAO 1990). La
même année, le G-7 réuni à Houston préconise la négociation d'un accord
forestier mondial, là aussi sans trouver d’écho favorable.
D’autres tentatives similaires prises vers la même période resteront
sans lendemain. Au début du processus préparatoire de la CNUED, quelques
velléités pro-conventionnelles se manifestent, mais elles sont assez rapidement
freinées. Depuis Rio, le débat autour de l’opportunité et de la faisabilité d’une
convention forestière mondiale s’est progressivement institutionnalisé, mais
il ne semble pas pour autant avoir autant beaucoup avancé. Si bien que, dix
ans plus tard, et à quelques mois seulement de Johannesburg, la perspective
d’une telle convention reste aussi incertaine que lointaine.
II- PIÉTINEMENT DE L’OPTION CONVENTIONNELLE
En effet, après plus d’une décennie de rencontres et de consultations

dans plusieurs enceintes, on n’a toujours pas pu s’accorder sur l’opportunité
d’initier, ou non, l’élaboration d’une convention forestière mondiale. C’est
dire combien le débat politique avance lentement à ce sujet. Ce piétinement
2
Cette variation ne signifie pas pour autant qu’il y ait eu une amélioration globale de
la situation des forêts du monde, du point de vue tant quantitatif que qualitatif. Si les
statistiques indiquent une certaine diminution de la déforestation, c’est en partie en
raison du recours, dans l’évaluation 2000, à une définition uniforme des forêts. Ce
nouveau paramètre a eu pour conséquence une «augmentation» des superficies
forestières dans divers pays, qui ne traduit pas forcément un accroissement réel du
couvert ou de la densité forestiers sur le terrain.
3
La question de savoir si les conventions existantes offrent, ou non, un cadre
juridique international approprié pour une coopération forestière globale au niveau
mondial, qui a déjà fait l’objet de multiples réflexions (par ex.: Amilien 1995;
Humphreys 1996; Tarazofsky 1995 et 1999), ne sera pas évoquée ici. Pour un point de
vue récent, on pourra consulter Ruis (2001).
70
Les forêts de Rio à Johannesburg …
est avant tout imputable aux positions irréductibles des parties prenantes au
dialogue. Ce dernier, après un début marqué par la confrontation, s’est peu à
peu organisé, mais aussi enlisé, dans un cadre formel de négociation où les
discussions perdent en célérité ce qu’elles gagnent en régularité.
1- Evolution des attitudes: de la confrontation au dialogue

L’avant-Rio: esprit de confrontation. Dans la phase initiale des
préparatifs de la CNUED, en vue d’amorcer le débat sur une éventuelle
convention forestière, un groupe de travail sur les forêts est mis en place et une
consultation intergouvernementale officieuse est organisée en février 1991. Très
vite, cependant, des vues fortement opposées à un traité international
s'expriment au sein du Comité préparatoire. A la troisième session de ce dernier
(août 1991), les adversaires de la convention - notamment certains pays
forestiers tropicaux en développement - prennent le dessus sur ses partisans −en
particulier des pays industrialisés du Nord. Dès lors, la voie conventionnelle est
bloquée. Abandonnant tout projet d'instrument obligatoire, on opte pour la
négociation d’un instrument déclaratoire, qui sera adopté à Rio un an plus tard:
la «Déclaration de principes, non juridiquement contraignante mais faisant
autorité, pour un consensus mondial sur la gestion, la conservation et
l'exploitation écologiquement viable de tous les types de forêts», plus connue
depuis sous le nom de Principes forestiers (Mekouar 1996).
L’après-Rio: institutionnalisation du dialogue. La confrontation
antagonique qui a prévalu à la CNUED est ensuite peu à peu supplantée par
une volonté de dialogue, grâce notamment à la mise en place de structures de
concertation où les questions forestières d’intérêt commun peuvent être
débattues assez régulièrement. C’est ainsi que, à sa troisième session (1995),
la Commission du développement durable (CDD) relance le débat sur la
convention forestière, quoique de façon assez timide. Par la même occasion,
la CDD décide de créer, pour faciliter la poursuite de ce dialogue, le Groupe
intergouvernemental sur les forêts (GIF4). Celui-ci fonctionne jusqu’en 1997 et
permet un approfondissement du débat sur la convention, mais sans aboutir à
un accord sur l’utilité de cette dernière. Le dialogue doit donc continuer au
sein du successeur du GIF, le Forum intergouvernemental sur les forêts (FIF5),
que la CDD met alors sur pied. A la fin de l’année 2000, le FIF achève à son
tour son mandat sans avoir, lui non plus, pu conclure le débat international sur la
convention forestière, même s’il a contribué à faire avancer quelque peu la
réflexion à cet égard. Le relais doit donc être passé, une fois encore, à une
nouvelle structure créée ad hoc: le Forum des Nations Unies sur les forêts
4
Plus connu sous le signe anglais IPF (Intergovernmental Panel on Forests), il est
chargé de préciser le contenu des Principes forestiers et d’élaborer un programme
d’action forestier à partir d’Agenda 21.
5
Plus connu sous le signe anglais IFF (Intergovernmental Forum on Forests), il reçoit
mandat de poursuivre, sous l’égide de la CDD, le travail de son devancier, le GIF.
71
Mohamed Ali MEKOUAR
(FNUF6). Institué en tant qu’organe subsidiaire de l’ECOSOC pour une durée
initiale de cinq ans, il hérite des questions abordées mais non résolues par le
FIF, dont notamment l’hypothétique convention forestière7. Le schéma qui
suit visualise le cadre formel dans lequel les discussions relatives à cette
dernière ont traîné en longueur et, à défaut de résultat tangible, se sont
progressivement institutionnalisées.
Cadre de négociation
ECOSOC
CDD
GIF/IPF FIF/IFF
1995-1997 1997-2000
FNUF/UNFF
2000-2005
2- Maintien des clivages: cristallisation des positions

Si en la forme la confrontation a fait place au dialogue, sur le fond,
les attitudes des partisans et des adversaires de la convention forestière n’ont
que peu évolué depuis Rio. Campant sur leurs positions, les Etats restent en
effet fort divisés à ce sujet, pendant que la plupart des ONG font encore
montre de méfiance à l’égard d’une telle convention.
Les Etats divisés. Trois attitudes peuvent être distinguées eu égard à
la convention forestière: celles des opposants, des partisans et des indécis.
Les premiers avancent en général, à l’appui de leur position, des arguments
de type souverainiste, dans le but utilitaire de défendre leurs intérêts
économiques. Il s’agit principalement de pays forestiers, en particulier
tropicaux et subtropicaux, dans lesquels la forêt a un poids socioéconomique
souvent considérable, et qui craignent les entraves à leurs politiques de
développement forestier qu’une telle convention viendrait leur imposer8. Pour
leur part, les pays qui y sont favorables mettent en avant des arguments
6
Le FNUF, ou en anglais UNFF (United Nations Forum on Forests), a été institué en
vertu de la résolution 2000/35, en date du 18 octobre 2000, de l’Assemblée générale
des Nations unies.
7
Pour une chronologie des activités entreprises successivement par la CDD, le GIF, le
FIF puis le FNUF au regard de l’idée de convention forestière, on pourra consulter
www.arts.ubc.ca/polisci/hoberg/chrono.htm.
8
Ils font souvent valoir à cet effet le principe selon lequel les Etats ont le droit
souverain d’exploiter leurs ressources suivant leurs propres politiques
d’environnement et de développement. Parmi ces pays, le Brésil, l’Inde, l’Indonésie
ou la Malaisie, par exemple, ont joué un rôle clé dans le groupe des anti-convention.
72
d’ordre technique, justifiant leur option par des considérations de diverses
natures. On trouve dans cette catégorie des pays, notamment du Nord, dont
les politiques forestières sont assez équilibrées et qui estiment, de ce fait, que
leurs intérêts ne seraient pas affectés par une convention mondiale, voire
même qu’ils pourraient en tirer des bénéfices d’ordre éthique, politique,
commercial ou environnemental9. Enfin, le groupe des indécis comprend la
majorité «silencieuse» des Etats, en général des pays à faible couvert
forestier, pour qui une éventuelle convention sur les forêts ne constituerait, de
prime abord, ni une opportunité à saisir ni une contrainte à appréhender.
Les ONG méfiantes. Quant aux organisations non-gouvernementales
qui se sont prononcées en la matière, elles se sont dans l’ensemble montrées
assez hostiles, ou en tout cas méfiantes à l’égard des promoteurs d’un
instrument juridique international sur les forêts. L’initiative la plus visible en
ce sens a été prise en 1997, sous la forme d’une Déclaration citoyenne
internationale contre une convention forestière mondiale, qui a été signée par
près de 80 ONG regroupées dans une sorte d’alliance anti-convention10. Leur
opposition était motivée par le risque qu’une telle convention: (i) consacre
des obligations trop faibles, le consensus se faisant sur le plus petit commun
dénominateur; (ii) privilégie le commerce du bois au détriment de la
protection des forêts; (iii) affaiblisse la convention sur la biodiversité et
d’autres traités environnementaux; (iv) minimise les initiatives non-
gouvernementales, telle que la certification forestière; (v) détourne l’attention
des vrais problèmes forestiers et se traduise par un gaspillage de ressources.
Pour les membres de cette alliance, l’alternative à l’option conventionnelle
est de tirer le meilleur parti possible des traités existants, en créant des
synergies entre eux. Si les autres ONG se sont pour la plupart alignées sur
cette position, il y a eu quelques rares voix discordantes qui se sont
exprimées en sens contraire, comme celle de l’Environmental Investigation
Agency11.
9
Par exemple, la Finlande, le Canada et le Costa Rica se sont prononcés en faveur
d’une convention. Au Canada, le Conseil des ministres des forêts a même mis en
place, en 1996, un Groupe de travail pour la convention internationale sur les forêts
(www.ccfm.org/pi/8_f.html).
10
International Citizen Declaration against a Global Forest Convention (www-
gfpp.net/convention.html). Il s’agissait d’ONG essentiellement environnementales, en
majorité d’Amérique du Nord et d’Europe, ainsi qu’une quinzaine d’ONG d’Afrique
et d’Amérique latine, plus trois importantes ONG internationales: les Amis de la
Terre, Greenpeace et le WWF.
11
ONG basée à Londres spécialisée dans la lutte contre le trafic international de faune
sauvage, l'EIA estime qu’une convention forestière permettrait notamment de
renforcer les moyens de combattre ce commerce illégal
(www-gfpp.net/convention.html).
73
Mohamed Ali MEKOUAR
III- DÉVELOPPEMENT DES INITIATIVES EXTRA-CONVENTIONNELLES
Ces clivages entre les pro-convention et les anti-convention n’ont

cependant pas empêché l’émergence ou le renforcement, à la faveur des
discussions sur la convention forestière, et largement sur la base des
Principes forestiers de Rio, de multiples initiatives ayant trait aux forêts, et
ce à plusieurs niveaux - national, régional, mondial - et de divers
ordres−notamment politique et juridique.
1- Initiatives forestières mondiales et régionales

Initiatives mondiales. Au nombre de celles-ci, on peut mentionner
en particulier les travaux relatifs aux questions forestières entrepris dans le
cadre des trois grandes conventions issues de la CNUED. C’est ainsi que:
• La biodiversité forestière a été l’un des thèmes débattus, en octobre
2001, lors de la 7ème réunion de l’Organe subsidiaire de la Convention
sur la diversité biologique chargé de fournir des avis scientifiques,
techniques et technologiques (SBSTTA) et elle sera de nouveau discutée
lors de la prochaine Conférence des parties en avril 200212,
• En application de la Convention sur la lutte contre la désertification, et
au titre de la coopération régionale, des réseaux thématiques ont été
créés, dont certains portent sur l’agroforesterie, aussi bien en Afrique
(Mali, 1999) qu’en Asie (Inde, 2000) (FAO 2001b),
• En liaison avec le protocole de Tokyo, le rôle des forêts comme puits de
carbone et par rapport aux émissions de carbone a été examiné plus
particulièrement dans l’Etude sur l’utilisation des terres, les
changements de leur affectation et la foresterie, qui a été réalisée en l’an
200013.
Initiatives régionales. Celles-ci peuvent, pour leur part, être

illustrées à travers quelques exemples empruntés à trois régions:
• En Afrique centrale, deux initiatives complémentaires ont été prises: (i)
en 1996, la Conférence sur les écosystèmes des forêts denses et humides
d’Afrique centrale (CEFDHAC), dite Processus de Brazzaville (du nom
de la ville où elle a vu le jour), a été créée en tant que cadre de
coopération et de consultation forestière entre les pays de la sous-
12
Rapport de l'Organe subsidiaire chargé de fournir des avis scientifiques, techniques
et technologiques sur les travaux de sa septième réunion, UNEP/CBD/COP/6/4, 7
décembre 2001. Voir aussi: J.-P. Le Danff et P. Sigaud, “Le point sur la mise en
œuvre du programme de travail pour les forêts de la Convention sur la diversité
biologique”, Unasylava, Vol. 52, No. 206, 2001.
13
Plus connue selon le sigle anglais de LULUCF (land use, land use change and
forestry). A ce sujet, on peut consulter www.cckn.net/compendium/int_lulucf.asp et
www.iisd.ca/vol12/enb12141e.html. On peut voir aussi: P. Moura-Costa, “La
convention sur le climat et l'avenir du marché forestier des réductions d'émissions de
carbone”, Unasylva, Vol. 52, No. 206, 2001.
74
14
région ; (ii) dans le prolongement de ce processus, la Déclaration de
Yaoundé sur la conservation et la gestion durable des forêts tropicales a
été adoptée en 1999 par les chefs d’Etats d’Afrique centrale, en vue
d’œuvrer à l’harmonisation des politiques forestières nationales dans la
sous-région15,
• Au sein de la Communauté de développement de l’Afrique australe -
SADC16 -, un projet de protocole sur la protection, l’aménagement et le
développement des forêts est en cours d’élaboration, dont l’objectif est
de promouvoir la coopération forestière dans la sous-région (Nyirenda
1999),
• En Amérique centrale, la Convention régionale sur la gestion et la
conservation des écosystèmes forestiers naturels et le développement des
plantations forestières, adoptée en 1993 dans le cadre de la Commission
centraméricaine pour l’environnement et le développement (CCAD17),
est l’unique convention portant sur les forêts existant aujourd’hui dont le
contenu substantiel soit de portée générale, quoique son champ
d’application spatial ne soit que régional (Amilien, 1995).
Initiatives éco-régionales. La plupart de celles-ci ont consisté à

mettre au point, sur une base éco-régionale, des critères et indicateurs (CI)
pour l’aménagement durable des forêts, c’est-à-dire des outils permettant de
définir, d'évaluer et de surveiller les progrès réalisés en matière de durabilité
de la gestion forestière18. Dans le cadre des initiatives ou processus de ce
genre, nombre de CI spécifiques ont été convenus, le plus souvent sur le plan
national, quelquefois à l’échelon régional, parfois aussi au niveau les unités
d’aménagement. Il en existe actuellement neuf, à savoir:
• L’initiative de l'Organisation internationale des bois tropicaux (OIBT):
7 critères et 66 indicateurs (nationaux et d’unités) concernant les forêts
tropicales des 12 Etats membres de l’Organisation,
14
Sur la CEFDHAC, on peut consulter :
www.iucn.org/themes/fcp/about/regional/cefdhac.html.
15
Sur la Déclaration de Yaoundé, on peut consulter :
www.panda.org/forestsummit/background.cfm?image=img2
16
Sigle du nom anglais de cette organisation (Southern African Development
Community).
17
Sigle du nom espagnol de cette organisation (Comisión Centroamericana de
Ambiente y Desarrollo), dont le site est ccad.sgsica.org.
18
Les critères sont des éléments ou principes fondamentaux servant de paramètres
pour juger de la durabilité de l’aménagement des forêts, compte tenu des fonctions
sociale, économique et environnementale des écosystèmes forestiers. Chaque critère
est défini par des indicateurs quantitatifs ou qualitatifs, qui doivent être mesurés et
surveillés régulièrement pour déterminer les effets des interventions sur les forêts
aménagées au fil du temps. Pour une présentation succincte des CI, on peut consulter
www.fao.org/FORESTRY/FODA/Infonote/fr/T-crit-f.stm.
75
Mohamed Ali MEKOUAR
• Le processus d’Helsinki: 6 critères et 27 indicateurs (nationaux et
régionaux) concernant les forêts méditerranéennes, boréales et tempérées
dans 37 pays d’Europe,
• Le processus de Montréal: 7 critères et 67 indicateurs (nationaux)
concernant les forêts tempérées et boréales dans 12 pays hors d'Europe,
• La proposition de Tarapoto: 13 critères et 76 indicateurs (nationaux,
régionaux, d’unités) concernant la forêt amazonienne des huit pays
signataires du Traité de coopération amazonienne,
• Le processus de l’Afrique: 7 critères et 47 indicateurs (nationaux)
concernant les forêts des zones arides dans 28 pays africains,
• Le processus du Proche-Orient: 7 critères et 65 indicateurs (nationaux et
régionaux) concernant les forêts des zones arides de 30 pays de la région,
• Le processus de Lepaterique: 12 critères et 93 indicateurs (nationaux et
régionaux) concernant les forêts des sept pays d'Amérique centrale,
• L’initiative de l’Organisation africaine du bois (OAB): 28 critères et 60
indicateurs (nationaux et régionaux) concernant les forêts tropicales des
13 pays membres,
• L’initiative régionale d’Asie: 8 critères et 49 indicateurs (nationaux)
concernant les forêts sèches dans 9 pays asiatiques.
Environ 150 pays participent à l’heure actuelle à ces initiatives et
processus, soit la grande majorité des pays disposant de ressources forestières
d’une certaine envergure. Les CI ainsi définis acquièrent une importance
croissante dans la mesure où ils permettent d'orienter les politiques et les
législations forestières aux fins d’améliorer les pratiques d'aménagement
forestier à long terme, compte tenu, à la fois, des besoins sociaux,
économiques, culturels, spirituels et environnementaux des groupes
concernés. Ils ont déjà contribué, au cours de ces dernières années, à affiner
la compréhension théorique du concept d'aménagement durable des forêts et,
également, à mieux l’asseoir dans les pratiques nationales (Castañeda 2000).
Ils représentent ainsi, probablement, l’une des avancées les plus notables
depuis Rio en termes de durabilité dans le secteur forestier.
2- Initiatives forestières politiques et juridiques

Redéfinition des politiques forestières. Traditionnellement, les forêts
ont presque partout fait l’objet de politiques sectorielles spécifiques. Cette
tendance s’est renforcée depuis Rio, non seulement à l’échelon étatique, mais
aussi dans des cadres régionaux ou universels:
• Au niveau des Etats, des programmes forestiers nationaux (PFN) ont été
élaborés ou actualisés et souvent mis en oeuvre dans plus de 120 pays.
Cadre global pour la protection, la gestion et le développement durable
des forêts à l’échelle nationale et parfois locale, le PFN se fonde
habituellement sur les principes de durabilité approuvés par le GIF et est
élaboré suivant une approche intersectorielle, de la formulation des
politiques, plans et stratégies, à la mise en œuvre, au suivi et à
l'évaluation des actions. S’inscrivant dans le contexte socioéconomique,
76
culturel et environnemental du pays, il doit s’articuler avec les plans plus
vastes d’aménagement du territoire, en tenant compte des activités
d'autres secteurs, tels que l'agriculture, l'énergie, les mines, etc.19,
• Quelques programmes forestiers régionaux ont aussi été mis en place,
tels que: (i) le Programme d'action forestière méditerranéen, élaboré par
Silva Mediterranea, le Comité des questions forestières
méditerranéennes20; (ii) le Plan d’action 1999-2004 sur l’alimentation,
l’agriculture et les forêts de l’Association des nations d’Asie du sud-est
(ANASE), qui contient la stratégie des Etats de la sous-région dans ces
domaines, y compris dans le secteur forestier21; ou encore (iii) la
Politique pour le développement du secteur forestier, dont la SADC s’est
dotée en 199722,
• Comme exemples de stratégies forestières internationales, on peut citer:
(i) le Plan stratégique forestier de la FAO, adopté en 1999, qui décrit les
objectifs, les programmes et les activités de cette organisation dans le
secteur forestier à moyen terme23; (ii) la Politique forestière de la Banque
mondiale, actuellement en voie de finalisation, axée sur le
développement durable et la réduction de la pauvreté24; (iii) le
Programme pour les forêts (PROFOR) du PNUD, adopté en 1997 à
l’issue des travaux du GIF25; et (iv) le Programme de conservation des
forêts de l’UICN (2000)26.
Réforme des législations forestières. La formulation et la mise en oeuvre

de ces politiques, stratégies et programmes forestiers se sont par ailleurs
accompagnées, dans un grand nombre de pays, de réformes législatives, plus
ou moins poussées selon les cas, des régimes de gestion des forêts. Le tableau
qui suit indique les pays dans lesquels de nouveaux textes forestiers ont été
adoptés depuis la CNUED27. On observera que leur nombre total dépasse la
centaine et que près d’une soixantaine d’Etats ont profondément réformé
19
Pour plus d’informations sur les PFN, on peut voir :
www.fao.org/FORESTRY/FODA/Infonote/fr/T-NFP-f.stm.
20
On peut consulter à ce propos www.fao.org/forestry/foda/infonote/fr/T-smed-f.stm.
21
Sur ce plan, on peut voir www.aseansec.org/menu.asp?action=4&content=2.
22
Sur cette politique, on peut consulter www.rcfa-cfan.org/english/profile.8.html.
23
Texte disponible sur www.fao.org/FORESTRY/FO/STRATEGY/vision-f.stm.
24
La future politique est destinée à remplacer et réorienter celle qui l’a précédée, qui
avait été adoptée en 1991 :
(http://lnweb18.worldbank.org/essd/essd.nsf/d057e5d40593d198852567eb00649c56/5
f28fae9a3c69bae852567f50062f9ff?OpenDocument).
25
Une description de ce programme est disponible sur :
www.profor.info/pages/programme/index.html.
26
Pour un aperçu sur ce programme, on peut consulter :
www.iucn.org/themes/fcp/home.html.
27
Ce tableau n’est peut-être pas exhaustif. Il est basé sur les informations disponibles
dans FAOLEX, la banque de données législatives de la FAO :
(www.fao.org/Legal/debut.htm).
77
Mohamed Ali MEKOUAR
leurs lois relatives aux forêts. C’est probablement dans ce secteur que
l’évolution du droit des ressources naturelles a été la plus ample –du point de
vue géographique - et la plus poussée - en termes conceptuels. Désormais, la
plupart des lois forestières nouvelles se démarquent de la vision antérieure
des forêts-réserves de ressources principalement économiques. Mettant plus
nettement en relief les fonctions sociales, culturelles et environnementales
des forêts, elles attachent une attention accrue à leur aménagement et à leur
utilisation durables, tout en favorisant la participation d’un plus large éventail
d’acteurs, publics et privés, dont spécialement les communautés locales, aux
processus de décision comme à la réalisation des actions dans le secteur
forestier (FAO 1998, FAO 2001a). Ce vaste mouvement de réforme des lois
forestières, sans précédent de par son ampleur, rappelle la vague de réformes
des législations des pêches qui avait, voici bientôt 20 ans, fait suite à
l’adoption de la Convention sur le droit de la mer. En l’occurrence, la
convergence conceptuelle de la nouvelle génération de lois forestières n’est
sans doute pas étrangère au consensus réalisé autour des Principes forestiers
de Rio, dont elles épousent manifestement la philosophie à maints égards.
Dans cette optique, au travers de la relative «harmonisation» des législations
forestières nationales qui s’est opérée sous leur influence, les Principes
forestiers, peut-on penser, ont fait office d’instrument international de
référence, avec peut-être autant, sinon davantage d’autorité que ne l’aurait
fait une convention forestière à part entière, qui n’aurait sûrement pas fait
l’unanimité autour d’elle.
78
Législations forestières postérieures à Rio*
Année d’adoption Textes législatifs Textes réglementaires
Albanie, Mexique, Belize, Brésil, Canada, Fiji, France,
1992 Myanmar, Suisse Gabon, Guinée équatoriale, Pologne,
Nicaragua, Pérou, Viet Nam
Bénin, Croatie, Cuba, Albanie, Australie, Belgique, Bhoutan,
Estonie, Kazakhstan, Brésil, Cuba, Finlande, France, Gabon,
1993 Népal, Nouvelle-Zélande, Guinée, Indonésie, Laos, Malaisie,
Russie, Sénégal, Slovénie, Niger, Russie, Uruguay
Suisse, Tadjikistan
Arménie, Bulgarie, Brésil, Colombie, Costa Rica,
Cameroun, Colombie, Equateur, Gabon, Indonésie, Italie,
Hongrie, Lettonie, Lituanie, Laos, Madagascar, Mexique,
1994
Norvège, Panama, Nouvelle-Zélande, Portugal, Royaume Uni
Paraguay, Suède,
Syrie, Ukraine
Autriche, Bhoutan, Mali, Cameroun, Equateur, France, Indonésie,
1995 Mongolie, Nouvelle- Luxembourg, Mali, Népal, Paraguay, Sénégal,
Zélande, Paraguay, Turquie Tanzanie, Turquie
Autriche, Bolivie, Canada, Albanie, Australie, Belize, Bénin, Bolivie,
Costa Rica, Danemark, Brésil, Cameroun, Colombie, Costa Rica,
Guatemala, Finlande, Equateur, Finlande, France, Gambie, Guinée-
Hongrie, Jamaïque, Laos, Bissau, Indonésie, Mali, Nouvelle-Zélande,
1996
Liban, Mali, Portugal, Niger, Pérou, Sénégal, Tanzanie, Tunisie
République tchèque,
Roumanie, Zanzibar
(Tanzanie)
Bulgarie, Burkina Faso, Belgique, Bolivie, Colombie, Costa Rica,
Guinée équatoriale, Hongrie, Italie, Lituanie, Kirghizistan, Mali,
1997 Madagascar, Malawi, Mexique, Russie, Turquie, Zambie
Mauritanie, Mexique,
Norvège, Pologne, Russie
Afrique du Sud, Albanie, Albanie, Belgique, Hongrie, Brésil, Chili,
Cap-Vert, Chili, Chine, Costa Rica, Equateur, Finlande, Géorgie,
Costa Rica, Croatie, Cuba, Indonésie, Mexique, Nicaragua,
1998
Estonie, Finlande, France, Portugal, Russie, Viet Nam
Gambie, Géorgie, Ghana,
Lesotho, Norvège, Sénégal
Argentine, Géorgie, Argentine, Belgique, Brésil, Cameroun, Costa
Guinée, Kirghizistan, Rica, Cuba, Guatemala, Indonésie, Pérou,
1999 Mozambique, République Portugal, Russie, Sénégal, Royaume-Uni,
dominicaine, Iles Salomon, Viet Nam, Zambie
Zambie
Congo (Brazzaville), Argentine, Canada, Chine, Costa Rica, Cuba,
2000 France, Pérou, Taiwan Equateur, Espagne, France, Géorgie,
(Province de Chine) Pérou, Portugal, Russie
Gabon, Guinée-Bissau Argentine, Bolivie, Cameroun,
2001
Malte, Pérou, Viet Nam
* Dans la colonne gauche, les Etats dans lesquels des lois nouvelles ont été
adoptées ou des lois existantes ont été substantiellement amendées depuis la
CNUED sont indiqués en caractères italiques gras, tandis que la colonne
79
Mohamed Ali MEKOUAR
droite mentionne ceux qui ont adopté des textes réglementaires d’une certaine
importance pendant la même période.
IV- CONCLUSION: CONVENTIONNER OU NE PAS CONVENTIONNER
La question s’est déjà posée à la veille de Rio –on sait quelle a été
alors la réponse– et elle reste largement ouverte aujourd’hui. Du reste, à
quelques mois seulement de Johannesburg, on ignore si elle sera
effectivement posée pendant le Sommet mondial sur le développement
durable –son ordre du jour n’étant pas encore précisément connu–, bien
qu’elle ait été brièvement évoquée au cours des deux réunions préparatoires
qui se sont tenues jusqu’ici (en avril-mai 2001, puis en janvier-février 2002).
Il est d’ailleurs fort douteux qu’elle le soit véritablement en ces
termes dans un proche avenir. Dans le contexte actuel de récession
économique et de tensions politiques qui préoccupent le monde, la
conjoncture n’est guère propice à l’amorce d’un nouveau processus
conventionnel, en particulier dans un domaine aussi peu consensuel que celui
de la gestion des forêts. Les vents ne semblent donc pas souffler dans une
direction qui mènerait tout droit vers un traité forestier.
Au demeurant, le calendrier du FUNF –où se déroule comme on sait
le dialogue international sur les forêts, y compris concernant une éventuelle
convention–, est des plus défavorables. En effet, d’après son programme de
travail28, les discussions portant sur le «cadre juridique» des forêts n’auront
lieu qu’à sa cinquième et dernière session, c’est-à-dire pas avant 2005 –ce
qui, en soi, est révélateur du peu d’empressement à rouvrir le débat juridique.
De sorte que, dans la meilleure hypothèse, la décision d’entamer la
négociation d’une convention forestière ne pourrait être prise par le FNUF
que dans trois ans. Dans le cas contraire, on assisterait à une répétition de
l’épilogue GIF/FIF, à savoir une reconfirmation de l’accord sur le désaccord.
Pourtant, parmi les neuf rapporteurs nationaux réunis ici qui se sont
exprimés sur la question, aucun n’a semblé hostile à la perspective d’une telle
convention: cinq d’entre eux ont paru au contraire plutôt favorables29, les
28
Après une session d’organisation en février 2001, le FNUF a tenu sa première
session (programmation) en juin 2001. La deuxième session (mesures de conservation
et restauration), la troisième session (aspects économiques), la quatrième session
(aspects sociaux et scientifiques, critères et indicateurs) et la cinquième session
(dispositif international, cadre juridique) auront lieu, respectivement, en 2002, 2003,
2004 et 2005.
29
Les rapporteurs enthousiastes sont ceux de Colombie (pour qui les Principes
forestiers de Rio devraient être rehaussés au rang de convention internationale
contraignante), du Sénégal (partisan d’une convention-cadre couvrant toutes les
forêts, complétée par des annexes par type de forêt –tropicales, tempérées, boréales),
de la Suisse (la Confédération soutient l’objectif d’élaborer une convention de portée
générale sur l’exploitation durable des forêts suivant des modalités à déterminer après
une étude de faisabilité), du Togo (amender les instruments existants ou négocier une
nouvelle convention, en se fondant sur les Principes forestiers de Rio) et d’Ukraine
80
autres faisant preuve de moins d’enthousiasme30. La majorité des juristes de
l’environnement, dans cette enceinte, paraissent ainsi appeler de leurs vœux
une convention forestière mondiale, même s’ils sont bien conscients des
obstacles qui restent à surmonter avant qu’un consensus politique,
indispensable à cet effet, puisse se dégager.
La recommandation qui clôt ces considérations s’inscrit précisément
dans cette démarche: celle d’une stratégie consistant à favoriser la poursuite
d’un dialogue constructif permettant d’aboutir à l’ouverture du processus de
négociation d’une convention forestière. De portée mondiale, celle-ci serait
applicable à toutes les catégories de forêts, mais dans le respect des diversités
éco-régionales. Elle traiterait des toutes dimensions de la protection et de la
mise en valeur des ressources forestières, aussi bien économique et
environnementale que sociale et culturelle.
ELÉMENTS BIBLIOGRAPHIQUES
• C. AMILIEN,. Droit international et gestion durable des forêts tropicales,
Thèse pour le doctorat en droit, Faculté de droit et de science politique,
Aix-Marseilles, 1995
• F. CASTAÑEDA, Les critères et indicateurs de l'aménagement durable
des forêts: initiatives internationales, situation actuelle et perspectives,
Unasylva, Vol. 52, n°206, 2000.
• FAO 2001a, Tends in Forestry Law in Europe and Africa, par M.T.
CIRELLI, F. SCHMITHÜSEN, J. TEXIER and T. YOUNG, Legislative Study
No. 72, Rome.
• FAO 2001b. Situation des forêts du monde 2001, Rome.
• FAO 2000. Global Forest Resources Assessment 2000, Forestry Paper
n°140, Rome.
• FAO 1999. Situation des forêts du monde 1999, Rome.
• FAO, Tendances du droit forestier en Amérique et en Asie, par E. KERN,
K.L. ROSENBAUM, R. SILVA REPETTO and T. YOUNG, Etude législative
n°66, Rome, 1998.
• FAO 1997. Situation des forêts du monde 1997, Rome.
(élaborer une nouvelle convention mondiale sur la base des Principes forestiers de
Rio).
30
Le camp des modérés comprend les rapporteurs d’Allemagne (protéger les forêts
contre et par leur utilisation, moyennant une gestion durable à faibles coûts
additionnels, conditionnera la faisabilité d’une éventuelle convention, dont le succès
restera tributaire de réformes plus vastes dans le monde rural), du Liban (pour une
campagne internationale aux fins d’identification des éléments d’une convention
mondiale sur les forêts et les arbres), du Maroc (position mitigée, ni hostile ni
favorable à une convention sur les forêts), du Mexique (participer à tout effort
international visant à protéger les forêts) et de la Roumanie (nécessité de la
coopération forestière au niveau régional et mondial, mais difficile d’arriver à un
consensus international en raison des profondes divergences entre pays riches et
pauvres).
81
Mohamed Ali MEKOUAR
• FAO 1990. Proposition de convention mondiale sur la conservation et la
mise en valeur des forêts (COFO-93/3(a)). Comité des forêts. Dixième
session. Rome, 24-28 septembre 1990.
• D. HUMPHREYS, Forest Politics. The Evolution of International
Cooperation, Earthscan, London, 1996.
• A. Mekouar, Rio et les forêts: de la déclaration à la convention?, dans M.
PRIEUR et S. DOUMBÉ-BILLÉ, (Ed.). Droit, forêts et développement
durable, AUPELF-UREF, Bruylant, Bruxelles, 1996.
• R. NYIRENDA, SADC Forestry Protocol: Review of Initiatives and Sector
Linkages between the SADC Forestry and Agriculture Sectors.
Lilongwe, 1999.
• B.M Ruis., Pas de convention sur les forêts, mais 10 traités sur les
arbres. Unasylva, Vol. 52, n°206, 2001.
• R.G. TARASOFSKY, (Ed.). Assessing the International Forest Regime,
IUCN Environmental Law Paper n°37, Bonn, 1999.
• R.G, Tarasofsky, The International Forest Regime. Legal and Policy
Options, IUCN/WWF, Gland, 1995.
Annexe : Recommandation sur les forêts et la perspective d’une

convention mondiale
La Réunion:
Consciente que les forêts, dans la richesse de leur diversité,
matérialisent des processus écologiques indispensables à l’entretien de toutes
les formes de vie;
Convaincue que la capacité des forêts de satisfaire les besoins
globaux de l’humanité ne peut être maintenue à long terme que par une
gestion durable et équitable de leurs ressources, dans l’intérêt des générations
présentes et futures, des points de vue tant écologique et économique que
social, culturel et spirituel;
Appréciant l’importance, dans cette optique, de la Déclaration de
principes, non juridiquement contraignante mais faisant autorité, pour un
consensus mondial sur la gestion, la conservation et l’exploitation
écologiquement viable de tous les types de forêts, adoptée par la CNUED en
1992;
Considérant qu’il n’existe pas encore aujourd’hui de convention
mondiale, de portée générale, applicable à l’ensemble des forêts que compte
la planète;
Estimant qu’une telle convention mondiale servirait de fondement
légal à une coopération accrue en matière de protection et de mise en valeur
des forêts et qu’elle serait de nature à renforcer les conventions existantes
relatives à des domaines connexes;
Notant les travaux consacrés à la formulation d’un cadre juridique
concernant tous les types de forêts au sein du Groupe intergouvernemental
82
puis du Forum intergouvernemental sur les forêts, qui devraient se poursuivre
dans le cadre du Forum des Nations Unies sur les forêts;
Constatant la divergence de vues persistante sur l’opportunité
d’élaborer une convention forestière mondiale aussi bien entre les Etats que
parmi les institutions internationales et les organisations non
gouvernementales;
Recommande:
la poursuite du dialogue, dans un esprit constructif, en vue de
rapprocher les positions et de dégager un consensus permettant d’initier, dans
les meilleurs délais, la négociation d’une convention forestière qui: (i) aurait
une vocation mondiale; (ii) serait applicable à toutes les catégories de forêts,
dans le respect des diversités éco-régionales; (iii) couvrirait les dimensions
environnementale, économique, sociale et culturelle de la conservation et du
développement des ressources forestières;
la promotion des initiatives nationales, régionales et universelles
tendant à perfectionner les instruments politiques et juridiques de protection
et de mise en valeur des forêts, en particulier: (i) les outils de planification et
de programmation forestière; (ii) les critères et indicateurs de l’aménagement
durable des forêts; (iii) la certification forestière; (iv) les forêts modèles et de
démonstration; (v) les conventions forestières régionales;
l’intensification des réformes visant à améliorer les législations
forestières nationales afin qu’elles favorisent notamment: (i) la revalorisation
des fonctions environnementales et sociales des forêts; (ii) la planification de
leur aménagement en vue d’assurer la durabilité de leur utilisation; (iii) une
gestion plus équitable, participative et décentralisée de leurs ressources,
impliquant tous les acteurs concernés, au profit des populations usagères, des
collectivités locales et de la communauté nationale;
la mobilisation des financements, le transfert des technologies et la
formation des capacités nécessaires à la mise en œuvre des mesures visées
aux paragraphes (a), (b) et (c).
83
Les nouveaux droits fondamentaux de l’homme
Mahfoud GHEZALI
Professeur à l'Université du Littoral Côte d'Opale
Faculté de Droit, Boulogne sur Mer
Une double remarque tout d'abord, qui dépasse le cadre purement

méthodologique de l'étude des nouveaux droits fondamentaux de l'homme. Il
s'agit d'une part du champ de la pauvreté par rapport auquel ces nouveaux
droits se sont développés et qui dans une certaine mesure confère une
certaine ambiguïté à leur consistance. Cinquante quatre ans après l'adoption
de la charte de la déclaration universelle des droits de l'homme, on assiste à
un double phénomène apparemment contradictoire, avec d'un côté
l'expansion continue de la pauvreté dans tous les pays du monde surtout en
développement avec son cortège de maladies, de famine et de malnutrition,
de pénurie du logement, d'analphabétisme et de désespoir ; et de l'autre côté
un maillage serré de dispositions juridiques relatives aux droits de l'homme, à
tous les niveaux internationaux, régionaux et nationaux qui rend compte
d'une riche culture accumulée des droits de l'homme.
Assurément la pauvreté à l'état extrême et l'exclusion sociale sont
des atteintes à la dignité humaine et la négation des droits de l'homme : la
généralisation de la misère fait obstacle à l'exercice intégral et effectif des
droits de l'homme et en même temps fragilise de plus en plus la démocratie et
la participation populaire. La pauvreté devient de plus en plus une nouvelle
forme de ségrégation sociale et pire encore, elle confère aux droits de
l'homme une vision réductrice. Le « droit à l'eau des pauvres » ne
concernerait qu'une quantité très limitée d'eau potable ; le droit au logement
sera cantonné au logement « au rabais », sans commodités, le droit à
l'alimentation à la seule quantité qui empêcherait de mourir de faim… Tel
n'est pas l'approche du système des Nations Unies ou des règles de protection
régionale des droits fondamentaux de l'homme.
Mais la contradiction n'est en vérité qu'apparente. En effet, une
véritable conscience éthique s'est aiguisée autour de l'exigence des droits de
l'homme: le système de protection des droits de l'homme, initié par les
Nations Unies, s'est considérablement étoffé à partir de l'objectif du
Mahfoud GHEZALI
développement et de l'approfondissement des droits de l'homme et non plus
seulement de leur simple sauvegarde. Plus encore, au contact fécond des
intérêts environnementaux et des nécessités de la solidarité internationale, la
culture des droits de l'homme s'est enrichie du double apport du droit à
l'environnement et du droit au développement, l'ensemble faisant à terme
éclater la gangue initiale des droits traditionnels qui s'épanouissent en
plusieurs nouveaux droits tout aussi fondamentaux. Ces nouveaux droits
apparaissent alors :
• Soit comme des « droits substantiels » tels que les droits à l'eau, au
logement, à l'alimentation…, nés du droit générique à un « niveau de vie
suffisant » et qui en éclatant en de multiples nouveaux droits, à l'énergie,
au téléphone, au dépôt minimum bancaire insaisissable, s'adaptent aux
exigences des nouvelles conditions modernes de l'existence1,
• Soit comme des droits procéduraux fondamentaux garantissant
l'accomplissement des premiers droits substantiels2. La notion de droits
« fondamentaux » est elle-même fortement controversée à partir
notamment de leur nature substantielle et ou procédurale, de la théorie de
la « fondamentalité ». En effet, la doctrine s'accorde sur l'idée qu'ils
forment un ensemble de droits et de garanties que l'ordre constitutionnel
reconnaît aux particuliers dans leurs rapports avec les autorités étatiques.
Ils sont « fondamentaux »3. D'une part, parce qu'ils se rapportent à
l'homme qui est le fondement de tout droit et d'autre part par les
conséquences de leur reconnaissance traversent ou devraient traverser
tout l'ordre juridique. Les droits fondamentaux englobent à la fois les
libertés constitutionnelles « y compris l'es droits sociaux et les
1
« Toute personne a droit à un niveau de vie suffisant pour assurer sa santé, son bien-
être, ceux de sa famille, notamment pour l'alimentation, l'habillement, le logement, les
soins médicaux ainsi que les services sociaux nécessaires » (article 25 de la
déclaration universelle des droits de l’homme). « Les Etats partis reconnaissent le
droit de toute personne à un niveau de vie suffisant pour elle-même et sa famille, y
compris une nourriture, un vêtement, un logement suffisant ainsi qu'à une
amélioration constante de ses conditions d'existence article 11 du pacte international
relatif aux droits économiques, sociaux et culturels du 16 décembre 1966 entré en
vigueur le 3 janvier 1976 ». En date du 30 novembre 2000, 143 Etats l'on ratifié.
2
Article 2 du pacte relatif aux droits civils, articles 13 et 6 § 1, 2, 3 de la Convention
européenne des droits de l'homme et des libertés fondamentales, Déclaration de Rio
de 1992 et Agenda 21, articles 47 et 48 de la Charte européenne des droits
fondamentaux, Charte Américaine de San Salvador et surtout la Convention d'Aarhus
du 25 juin 1998 relative au droit à l'accès à l'information, à la participation au
processus de décision et au recours juridictionnel.
3
L. PICARD, « L'émergence des droits fondamentaux en France », « Les droits
fondamentaux », AJDA 1998 n° spécial ; voir aussi « Droits fondamentaux », Joël
ANDRIANTSIMBAZOVINA, L'enrichissement mutuel de la protection des droits
fondamentaux au niveau européen et au niveau national. Vers un contrôle de
fondamentalité.
86
différentes composantes du principe d'égalité »4. Les divergences
apparaissent toutefois au niveau du système de protection de ces droits et
ses conséquences, en particulier celle de faire naître un nouvel « Etat de
procédure » à côté d'un « Etat de droit en dégénérescence »5.
Mais l'enrichissement des droits procéduraux se traduit par la
naissance et l'approfondissement de nouveaux droits tels que le « droit de
savoir », lié à l'obligation d'information et des méthodes d'approche telles que
la théorie des obligations positives, prolongement de celle des « droits de
créance » à l'encontre de l'Etat et au service du justiciable.
A cette première remarque, il convient d'en ajouter une seconde qui
nous paraît primordiale. En effet, la distanciation que l'on note souvent dans
les droits de l'homme entre la règle juridique et la conscience éthique de son
exigence, tend de plus en plus à se réduire avec les progrès accomplis dans le
développement des droits de l'homme. La raison fondamentale d'une telle
réduction nous paraît fondée essentiellement sur le contact fécond avec les
intérêts environnementaux, dont les rapports à la société s'expriment
précisément en terme de valeurs.
Aussi, il est permis de souligner que si le droit de l'environnement
doit beaucoup au droit des droits de l'homme sur le plan notamment des
techniques de mise en œuvre et d'évaluation, les droits de l'homme se sont
solidement épanouis avec l'écologie. C'est ainsi que le système des Nations
Unies fait une très large place à « l'approche intégrée » des droits de
l'homme, conçus comme indivisibles et indissociables. La directrice du
PNUE est sur ce point péremptoire : « Sans un environnement de qualité
suffisante et sans le développement durable, la déclaration universelle des
droits de l'homme ne pourra jamais être mise en œuvre ». C'est ainsi que la
jurisprudence de la CEDH s'imprègne largement de l'écologie.
A ce stade du débat, deux questions s'imposent avec la même acuité:
la première met en cause la particularité du DHE conçu à la fois comme
principe général et droit de l'homme essentiel au sein des autres droits de
l'homme, en particulier les nouveaux droits fondamentaux de nature
économique, sociale et culturelle ou procédurale, mais considérés les uns et
les autres comme indissociables et indivisibles. Le DHE relégué dans un
passé récent dans une 3ème génération de droits de l'homme dite de
« solidarité » avec des rapports plus ou moins lointains avec les devanciers de
la 1ère (droits civils et politiques) et de la 2ème génération (droits de créance)
occupe à présent une place incontestée au sein de la famille des droits de
l'homme, qui entretiennent avec le « nouveau venu », des rapports
4
Andréas AÜER, AJDA, n° spécial, 1998.
5
G. BRAIBANT, L'avenir de l'Etat Etudes en l'honneur de Georges Dupuis, Paris,
LGDJ 1997 ; J.F. FLAUS, « Les nouvelles frontières du procès équitable » Actes du
colloque du 22 mars 1996 en la Grande Chambre de la Cour de Cassation, Bruxelles,
Nemesis, Bruylant, 1996 ; une abondante littérature a littéralement explosée sur ce
thème des droits fondamentaux dont il ne sera pas rendu compte dans cette
communication en raison du temps imparti.
87
Mahfoud GHEZALI
particulièrement féconds (Section 1). La seconde question en forme de bilan,
est destinée à faire le point sur le développement et la protection des
nouveaux droits économiques, sociaux et culturels, sur la base notamment de
l'expérience internationale, régionale et nationale (Section 2).
I- LA CONSOLIDATION DU DROIT DE L'HOMME À L'ENVIRONNEMENT

(D.H.E.) AU SEIN DE LA FAMILLE DES DROITS FONDAMENTAUX DE
L'HOMME
On a coutume de ranger le DHE dans la 3ème génération des droits de

l'homme, celle des « droits de solidarité » avec le droit à la paix et le droit au
développement, les deux premières générations étant respectivement
consacrées aux droits-libertés et aux droits économiques, sociaux et
culturels6. Ces deux générations de droit présentent une particularité
importante par rapport aux autres droits, celle d'être inscrites dans deux
pactes jumeaux signés le 16 décembre 1966 et entrés en vigueur
le 23 mars 1976. Reconnu au niveau universel et régional7, le DHE n'a pas
encore fait l'objet d'une convention internationale, consacrant formellement le
principe de sa protection par les Etats ,comme le projet en a été caressé un
moment après la conférence de Rio de 1992. Mais un large consensus
international et régional, ponctué par la proclamation au niveau normatif le
plus élevé, la norme constitutionnelle, dans la plupart des Etats8 exprime une
aspiration irrépressible à ce que non seulement soit reconnu le droit de
chacun à un environnement sain et écologiquement équilibré, mais également
le corollaire, l'obligation d'agir pour assurer l'effectivité de ce droit9.
Même en droit communautaire et sous l'influence à la fois des
dispositions du Traité de Maastricht (article F.2)10 et de la jurisprudence de la
Cour européenne des droits de l'homme, le DHE est devenu un principe
général du droit communautaire, que les organes de l'Union et les Etats
membres doivent scrupuleusement respecter en tant que norme
communautaire11.
6
Voir nos développements in Le droit de l'homme à l'environnement et les autres
droits fondamentaux de l'homme, à paraître, Editions du Littoral.
7
Ibidem, voir aussi Mme DEJEANT-PONS, L'insertion du DHE dans les systèmes de
protection des droits de l'homme, RUDH, n° 11, novembre 1991.
8
Ibidem.
9
Voir notamment la contribution de M.A. COHENDET au colloque sur le « Droit de
l'homme à l'environnement », Limoges, 1999.
10
Article F.2 du traité de Maastricht, « L'Union respecte les droits fondamentaux des
droits de l'homme et des libertés fondamentales signées à Rome le 4 novembre 1950
et tels qu'ils résultent des traditions constitutionnelles communes aux Etats membres
en tant que principes généraux du droit communautaire. »
11
La Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne proclamée lors du
Conseil européen de Nice des 7-9 décembre 2000 vient également conforter l'insertion
de ce nouveau droit dans l'ordonnancement juridique des pays de l'Union.
88
Comment vit le nouveau droit de l'homme à l'environnement au
milieu des autres droits de l'homme, dans la contradiction ou bien la
complémentarité ? (I) Comment est-il accueilli en pratique dans les systèmes
juridiques nationaux ? (II)
§1- D.H.E. et autres droits de l'homme fondamentaux : de

l'apparente contradiction à l'enrichissement mutuel
La constatation d'une reconnaissance universelle du D.H.E. permet
assurément de le hisser au niveau des autres droits de l'homme fondamentaux
et de vérifier ainsi que le « nouveau-né » n'est pas le « mouton noir » venu
bouleverser le « fragile édifice » des droits de l'homme, patiemment mis en
place depuis plus d'un siècle.
A- L'apparente contradiction : la thèse de « l'intrusion » du D.H.E.

D.H.E. et autres droits de l'homme « seraient un rendez-vous de la
contradiction et de la rivalité », le premier mutilant les autres. Une partie de
la doctrine juridique mettait en garde dans les années 70 et 80 contre ce droit
« panacée ou luxe inutile »12, « qui risque de dévaloriser les véritables droits
de l'homme »13 tout en créant l'illusion que la nature est bien protégée alors
qu'elle ne l'est pas ou qu'elle l’est mal, de donner bonne conscience.
Pour une autre partie, majoritaire de la doctrine14 au contraire, si les
conflits sont inévitables, si la contradiction est incontestable, conflits et
contradictions sont supportables et ne remettent pas en cause
fondamentalement les droits de l'homme. Il convient de dépasser cette
contradiction qui n'est qu'apparente, accepter d'examiner au fond les deux
catégories de droits de l'homme, qui conduisent à constater non seulement
leur interdépendance et complémentarité, mais des perspectives de
« fécondation » propice à leur « enrichissement » et leur « harmonie »
mutuelle. Une telle vision consensuelle est d'abord soulignée par l'histoire des
générations des droits de l'homme : pendant longtemps, la 1ère génération, les
droits civils et politiques, a refusé la cohabitation avec la seconde, celle des
droits économiques, sociaux et culturels, jugée concurrente, avant qu'il soit
pris conscience du mutuel enrichissement que procure la cohabitation dans
leurs pactes jumeaux de 1966.
12
J. INTERMAÏER, « D.H.E. et libertés publiques », RJE, 1978.
13
R. PELLOUX, « Vrais et faux droits de l'homme », RDP 1981. ; F. ROBERTS
Environnment policy and law, février 1976 ; A. MEKOUAR Le D.H.E. dans ses
rapports avec les autres droits de l'homme.
14
Thèse intermédiaire, notamment celle de F. DORÉ, rapport à la conférence de
Strasbourg sur « L'environnement et les droits de l'homme », janvier 1979 ;
« Conséquences des expériences d'un environnement sain et équilibré sur la
définition, la portée des différents droits de l'homme ; voir aussi A. MEKOUAR
KROMAREK, Rapport au colloque « Les nouveaux droits de l'homme : les droits de
solidarité », Mexico, août 1980.
89
Mahfoud GHEZALI
La même évolution se dessine et s'accélère avec la 3ème génération
des droits de solidarité : dès lors qu'il est reconnu avec la même force et le
même rang que les autres droits, il s'intègre tout naturellement dans la famille
des droits de l'homme.. En effet, le D.H.E. « constitue un moyen de
clarification du cadre social dans lequel s'inscrit tout droit de l'homme et
d'enrichissement des droits de l'homme, en renforçant ceux qui existent et en
en faisant apparaître de nouveaux »15. L'intrusion du droit de l'homme à
l'environnement « serait alors doublement fructueuse pour les droits de
l'homme : confirmant les aînés, elle favoriserait la naissance ou l'intégration
d'autres droits ». Les droits seraient alors bonifiés16. C'est dire que les droits
fondamentaux de l'homme sont indivisibles et indissociables.
B- L'indivisibilité des droits de l'homme

Elle se traduit à la fois dans la jouissance des droits de l'homme et
les effets de la violation des droits de l'homme sur la détérioration de
l'environnement.
1- L'indivisibilité dans la jouissance des droits de l'homme

Il existe un lien étroit, une interaction sensible entre les atteintes portées à
l'environnement et la jouissance des droits de l'homme : les dégradations
subies par l'environnement exercent des effets négatifs sur la jouissance des
droits de l'homme. A cet égard, certains droits peuvent être directement
atteints par les effets les plus nocifs de la dégradation de l'environnement.
Ainsi en est-il du droit à la vie, plus directement soumis à la protection de
l'environnement humain. Ce droit à la vie, tout comme le droit à la qualité de
la vie reste toujours fonction de l'état de l'environnement.
De même restent tributaires des conditions de l'environnement, les
droits de l'homme suivants : droit à la santé, droit à une existence décente,
droit au travail et à la sécurité, à une hygiène de travail, droit à un niveau de
vie suffisant, droit d'être à l'abri de la famine, droit d'avoir une alimentation
suffisante et saine, droit à l'égalité et à la non discrimination, droit à un
15
Conférence de Strasbourg, précitée.
16
Le droit à l'égalité, imprégné de l'éthique écologique, conduira à la protection
généralisée de l'environnement, mais aussi au partage équitable des ressources
mondiales, à l'intérieur de chaque nation et entre les nations. La liberté de mouvement
peut être mieux garantie à la faveur d'une déprivatisation de certains sites (plages,
forêts, châteaux… pour les rendre accessibles au public…). Le droit à la famille serait
mieux exercé dans une société écologiquement régulée et démographiquement
planifiée. Le droit au travail avec l'environnement contribue à la création d'emploi et à
l'amélioration des conditions de travail. Le droit à la propriété avec la protection du
voisinage contre les nuisances sonores, olfactives et esthétiques. Le droit à la santé, au
bien-être physique, à la santé mentale, à la qualité de la vie humaine dépendent de l'air
qu'on respire, de l'eau qu'on boit. La liberté d'association est liée au développement.
Le droit à la participation prend en même temps une large extension. Le droit à
l'information subit la même évolution.
90
logement décent, droit à l'éducation, droit à la culture, droit à la sécurité de sa
personne et de sa famille, droit à la paix, droit au développement17.
Certains exemples sont aussi patents : ainsi en est-il de la pauvreté,
du sous-développement, qui retentissent sur la dégradation de
l'environnement et affectent la jouissance des droits de l'homme. De même, la
déforestation et le déboisement (changements climatiques, pollutions
atmosphériques…). Les pollutions, le déversement de produits toxiques et
dangereux font peser des risques majeurs sur la santé, la vie, le bien-être des
populations. L'indivisibilité des droits de l'homme peut résulter des effets de
la violation des droits de l'homme sur la détérioration de l'environnement.
2- L'indivisibilité dans les effets de la violation des droits de

l'homme sur la détérioration de l'environnement
Il convient de distinguer deux hypothèses :
• Les atteintes à l'environnement et leurs effets sur les droits de
l'homme,
• Les atteintes aux droits de l'homme et leurs effets sur
l'environnement.
a- Les cas d'atteintes à l'environnement et leurs effets sur les droits de

l'homme
La dégradation de l'environnement retentit négativement sur la
jouissance des droits de l'homme. Ainsi en est-il pour certains droits : le droit
à la vie, menacé à travers les atteintes à l'environnement s'analysent non pas
comme une atteinte à la qualité de la vie, mais comme une atteinte au droit à
la vie. De même, pour le droit à la santé, à l'existence décente, au travail, à la
sécurité, à l'hygiène du travail, à l'éducation et à la culture, à l'égalité, à la
dignité, à la paix, au développement.
C'est ainsi qu'il existe une liaison intime entre pauvreté, sous-
développement et dégradation de l'environnement et la jouissance des droits
de l'homme. Une telle liaison comporte des conséquences telles que la
mortalité infantile, sous-alimentation, analphabétisme, absence de soins
primaires, habitat précaire, marginalisation des couches défavorisées,
racisme, discrimination, absence de participation… De même, le processus
cumulatif de violation des droits de l'homme et d'atteinte aux conditions de
vie, entraîne la dégradation de la santé, le chômage, la désintégration de la
cellule familiale, l'exode, le déplacement forcé, le racisme…
Par ailleurs, la concentration des gaz à effets de serre dans
l'atmosphère du fait de l'activité humaine et les effets induits par le
réchauffement, notamment l'élévation du niveau de la mer comporte des
incidences sur les conditions de vie, les ressources naturelles, le cycle
17
Exemples fournis par le Commissaire du CES des Nations Unies F.Z. K'SENTINI,
précité.
91
Mahfoud GHEZALI
hydrologique, les productions alimentaires, les inondations et autres
catastrophes naturelles.
La jouissance des droits de l’homme par les populations, les régions
ou les pays vulnérables s’en trouvent affectée. De même, la déforestation et
le déboisement entraînent la dégradation de l’environnement et la
désorganisation des communautés locales, avec les mêmes conséquences sur
les modes de vie, le bien-être, la santé des populations.
Les conséquences des pollutions, telles que le déversement de
produits toxiques et dangereux, peuvent être très importantes sur la santé, la
vie, le bien-être des populations, en raison de la dégradation de la diversité
biologique, si fondamentale pour la vie humaine en tant que « facteur
essentiel dans le mode de structuration des organismes vivants, de régulation
des eaux, de l’atmosphère ». Telles furent les catastrophes de Bhopale, de
Tchernobyl.
b- Cas de détérioration de l’environnement, consécutive à la violation

des droits de l’homme
La négation des droits de l’homme, le refus de leur reconnaissance,
de leur mise en œuvre, de leur jouissance, peut affecter gravement
l’environnement. Ainsi, en est-il de la violation du droit à
l’autodétermination, droit des peuples à disposer d’eux-mêmes, de leurs
richesses nationales, consacrés par la Charte des Nations Unies et qui peuvent
entraîner la perpétuation du sous-développement et en même temps affecter
l’environnement.
En ce qui concerne le droit au développement, les relations
d’assujettissement favorisent le pillage des ressources naturelles et
retentissent sur l’environnement. De même, pour le droit de prendre part à la
direction des affaires publiques, dès lors qu’il est contrarié, il entraîne des
conséquences sur la jouissance des droits civils, politiques, économiques,
sociaux et culturels.
L’atteinte portée au droit au travail et à des conditions équitables de
travail favorise le chômage, marginalise les populations affectées et finit par
perturber l’environnement, avec les pressions intolérables sur les ressources
et l’exode vers les villes. De même, le droit à l’information, la
désinformation retentit sur l’impact des accidents technologiques. On peut à
cet égard multiplier les exemples tirés des droits de l’homme affectés et les
conséquences attachées à de telles atteintes sur l’environnement.
Mais, il faut bien convenir que l’efficacité de la reconnaissance du
D.H.E. à tous les niveaux ne peut être que relative si des garanties
suffisantes, internationale et régionale, ne sont pas mises en œuvre pour en
assurer effectivement la protection.
92
§2- La double garantie de la protection des droits fondamentaux au
niveau européen : la garantie procédurale de la Convention d’Aarhus
du 25 juin 1998 et la jurisprudence de la CEDH tendant à
« écologiser » les droits fondamentaux
Largement reconnus à tous les niveaux, les droits fondamentaux
sont-ils suffisamment garantis pour offrir à leurs bénéficiaires des
mécanismes crédibles destinés à les mettre en œuvre, selon des procédures
appropriées. Les réponses à une telle question mettent en évidence
l’existence de principes fondamentaux qui précisent les conditions de mise en
œuvre des droits fondamentaux de l’homme, en particulier les principes de
l’information et de la participation du citoyen au processus décisionnel ainsi
que du principe de l’accès à des recours juridictionnels pour obtenir
satisfaction.
La Convention d’Aarhus du 25 juin 1998 a été à cet égard décisive
en ce qui concerne les pays européens et le sera sans doute d’avantage
lorsqu’elle aura un caractère universel.
Les conclusions déjà dégagées pour le DHE peuvent parfaitement
trouver leur prolongement dans les autres droits fondamentaux18 en
particulier en permettant à un droit essentiellement procédural de s’étoffer
pour devenir un droit substantiel fondamental. Tel est précisément l’un des
sens éminents susceptibles d’être dégagé de la jurisprudence de la CEDH qui
a permis de lancer un vaste « mouvement d’écologisation » des droits de
l’homme, dans leur dimension procédurale et substantielle.
A- La jurisprudence de la CEDH, contribution importante pour

« l’écologisation » des nouveaux droits fondamentaux.
La Cour et la Commission européenne des droits de l’homme ont
apporté une précieuse contribution à la promotion des droits de l’homme
dans le sens d’une meilleure adaptation aux exigences de la protection de
l’environnement, c’est à dire d’une « écologisation » poussée des droits de
l’homme, y compris le DHE.
Mais la jurisprudence de la Cour de Strasbourg présente une triple
orientation qui conforte la protection environnementale.
D’une part elle utilise avec dextérité le label prestigieux de « fin
d’intérêt général », conférée à la protection de l’environnement en
l’accompagnant du recours systématique à la recherche de l’équilibre ou de la
proportionnalité entre les intérêts bien compris des particuliers et l’intérêt
général dans le choix des solutions. D’autre part, elle a réussi à forger les
bases juridiques d’un véritable DHE, en élargissant l’interprétation du droit à
la qualité de la vie, sur la base d’un nouveau « droit de savoir ». Enfin en
18
Nos développements relatifs au DHE. On ne traitera pas une nouvelle fois ici des
autres garanties internationales et régionales des droits fondamentaux déjà envisagées
précédemment pour le DHE.
93
Mahfoud GHEZALI
consolidant la théorie des obligations positives appliquées à l’environnement
sur la base des droits fondamentaux.
Le label prestigieux de « fin d’intérêt général » conféré à la protection de
l’environnement
Dans l’un de ses rapports, notamment sous l’arrêt Airey C. Irlante du
9.10.197919, la Commission soulignait déjà le fait que « la Convention doit se
lire à la lumière des conditions de vie d’aujourd’hui » et elle invitait la cour
« à se livrer à l’interprétation constructive et dynamique de la convention »,
en vertu du principe que la convention ne prévoit pas seulement dans son
préambule la « sauvegarde des droits », mais aussi « le développement des
droits de l’homme ». C’est alors dans ce cadre que la cour a vu son champ
d’action s’élargir aux droits économiques et sociaux, en précisant nettement
que « si la Convention énonce pour l’essentiel des droits civils et politiques,
nombre d’entre eux sont des prolongements d’ordre économique et
social…Avec la commission le cour n’estime donc pas devoir écarter telle ou
telle intervention pour le simple motif qu’à l’adopter on risquerait d’empiéter
sur la sphère des droits économiques et sociaux : nulle cloison étanche ne
sépare celle-ci du domaine de la convention »20.
Ainsi dans l’arrêt Fredin contre Suède du 18.2.1991, la Cour a
explicitement reconnu « ne pas ignorer que la société d’aujourd’hui se soucie
sans cesse d’avantage de préserver l’environnement »21, et qu’il importait
donc, au nom de l’intérêt général de promouvoir toute opération
environnementale, dans le respect bien compris des intérêts fondamentaux
des individus. Une telle approche de la commission et de la cour n’est pas
sans rappeler l’approche globale et intégrée du système des droits de
l’homme des Nations Unies, à travers l’exigence de l’indivisibilité et de
l’indissociabilité des droits de l’homme22. C’est ainsi que dans l’arrêt Lopez
Ostra c/Espagne du 9.12.1994, la cour a imprégné d’une coloration verte
l’article 8 de la convention, en adoptant le principe essentiel que « des
atteintes graves à l’environnement peuvent toucher le bien-être des personnes
et les priver de la jouissance de leur domicile de manière à nuire à leur vie
privée et familiale ».
La cour à donc inscrit sa « jurisprudence verte » dans la consécration
à plusieurs reprises du label d’intérêt général conféré à des opérations de
protection environnementales, dans le respect des intérêts fondamentaux bien
compris des individus. Il s’agit tout d’abord de la promotion d’une opération
environnementale face à des intérêts industriels : arrêt Sporrong et Lonnroth
c/Suède du 23.9.1982 23: face au droit de propriété garanti par l’article 1 ou
protocole n°1, la Cour a essayé d’établir « un juste équilibre entre les
19
Dr : C. AIREY, Irlande du 9.10.1979 série A. n°32 ;voir C.RUSSO « Convention
européenne des droits de l’Homme », Commentaire article par article, article 85.1.
20
Série A n° 192, p. 16.
21
Ibidem.
22
Série A 303 C.
23
Série A n°52.
94
exigences de l’intérêt général et les impératifs de sauvegarde des intérêts
fondamentaux de l’individu, en affirmant en définitive son soutien à
l’opération environnementale, reconnue d’intérêt général ». La cour a
également conclu en faveur de la protection de l’environnement dans quatre
autres affaires importantes.
C’est dans l’affaire Fredin c/Suède du 18.02.9124 que la cour a,
comme souligné précisément, réaffirmé nettement que « la société
d’aujourd’hui se soucie sans cesse de préserver l’environnement ». De ce fait,
les propriétaires d’une gravière, privés de leur permis d’exploitation, en vertu
d’une loi protectrice de l’environnement, n’ont pu obtenir comme ils le
demandent, que le retrait de l’autorisation litigieuse soit considéré comme
disproportionné.
Dans l’affaire Pine Valley LTD et autres c/Irlande du 29.11.9125 la
cour a réaffirmé que l’objectif de protéger l’environnement constitue pour
elle « manifestement un dessein légitime conforme à l’intérêt général » ; le
terrain litigieux sur lequel la société a demandé un permis de construire un
entrepôt industriel, se trouve sur une zone agricole destinée à préserver une
« ceinture verte ».
Dans l’affaire Matos E Silva LDA et autres c/Portugal du 16.9.1996,
la cour a de nouveau reconnu que l’opération environnementale en cause,
« l’aménagement du territoire dans une perspective environnementale,
donnait une base raisonnable » à la création d’une réserve naturelle, mais une
telle opération d’intérêt général ne peut suffire à justifier que soit entravé
pendant plus de 13 année la jouissance normale de terres agricoles, grevées
de servitudes et de ce fait, elle porte atteinte à la substance même du droit au
respect des biens, en violation de l’article 1 du protocole n°1. Le label
d’intérêt général trouvait aussi ses limites face aux impératifs de sauvegarde
des droits fondamentaux des individus.
Mais la cour va trouver de nouveau une justification de l’intérêt
général dans une opération environnementale, face au droit des minorités, à
l’occasion de l’affaire Buckley c./Royaume Uni du 25.9.1996. La décision,
contestée par la doctrine « n’a pas su réaliser une balance correcte entre
l’intérêt général attaché à la protection de l’environnement et l’intérêt
individuel du requérant à faire respecter ses droits garantis par l’article 8 »26.
Dans l’espèce une Tzigane britannique a demandé au conseil de
district, l’autorisation d’aménager un terrain dont elle était propriétaire pour y
installer des caravanes de ses amis. Un refus lui a été opposé au motif que
l’usage projeté aurait porté atteinte au caractère rural dégagé du paysage,
alors que le plan local d’aménagement était destiné à en assurer la protection.
Mme Buckley fit valoir devant la cour la discrimination dont elle était l’objet
24
Série A n°92.
25
Série A n°222.
26
Voir J.P. MARGUENAUD - « journal des tribunaux droit européen 1998 l’incidence
de la CEDH sur le DHE », Revue européenne de droit de l’environnement 1997 p. 87.
Voir aussi Schupter Revue trimestrielle des droits de l’homme, 1997 p. 64.
95
Mahfoud GHEZALI
en tant que tzigane et au sens de l’article 14 de la convention et en même
temps le respect du droit à la vie privée et familiale et au domicile garanti par
l’article 8. Si la cour, dans la décision, a reconnu l’existence incontestable
d’une ingérence dans l’exercice du droit protégé par l’article 8, elle n’en a
pas moins estimé que la décision du Conseil de district, fondée sur l’exigence
de protection de l’environnement, opération d’intérêt général, ne pouvait être
considérée comme disproportionnée, puisque de surcroît la « mesure attaqué
était prévue par la loi ». Ainsi le contrôle de proportionnalité penchait en
faveur de la protection de l’environnement, alors même que sont en cause
plusieurs droits considérés comme fondamentaux : le droit de propriété
garanti par l’article 1 du protocole n°1, le droit au respect de la vie privée et
familiale et au domicile (article 8). Mais surtout dans cette affaire, c'est une
autre facette du droit à l’environnement qui est ainsi sacrifiée, celle de la
protection des minorités qui revendiquaient un droit reconnu au plan
international, le droit au respect de leur mode de vie (chapitre 26,
agenda 21)27. Pourtant dans une décision relative aux Lapons de Norvège de
1983, la Cour avait abondé en faveur du respect des droits d’une
communauté. Dans son élan, la Cour va poursuivre le développement de sa
jurisprudence en faveur de la protection de l’environnement, en jetant les
bases d’un véritable droit de l’homme à l’environnement.
Les bases juridiques d’un véritable DHE

Le temps est loin où devrait prévaloir, estimait-on, l’idée de créer un
protocole additionnel à la CEDH, garantissant à chacun le droit de jouir d’un
environnement sain. Cette idée fut abandonnée, mais la cour lui a substitué
celle de l’élaboration de bases juridiques destinées à promouvoir un DHE.
Elle a d’abord réussi à démontrer le caractère civil des droits de la
victime de la pollution et elle a essayé d’enraciner le droit à l’information en
matière d’environnement par le biais d’une confrontation aux droits
fondamentaux substantiels notamment garantis par les articles 2, 6, 8 de la
Convention et en élargissant en même temps le droit à l’information au
« droit de savoir ». Elle a enfin étoffé la théorie des obligations positives
appliquée à l’environnement, sur la base de l’interprétation des droits
fondamentaux.
1- La reconnaissance du caractère « civil » des droits de la victime des

pollutions (article 6 CEDH)28
C’est l’affaire Zander c/Suède du 25.11.199329 qui a permis à la Cour
d’affirmer nettement que des activités polluantes des établissements
industriels sont susceptibles d'entraîner des dommages à l’encontre des
27
Déclaration de Rio : 1992 agenda 21 chapitre 26 relatif au renforcement du rôle des
populations autochtones et de leur communauté, précité.
28
Droit à un procès équitable article 6 de la CEDH.
29
Série A 279 B.
96
particuliers, qui peuvent ainsi faire naître à leur profit un droit de caractère
civil.
L'espèce, à vrai dire, se prêtait parfaitement à une jurisprudence
hardie dans ce domaine de la protection de l’environnement : les époux
Zander étaient propriétaires d’un puits dont l’eau était exposée à une
contamination par du cyanure provenant de la décharge voisine. Une décision
administrative avait renouvelé la licence d’exploitation au risque de priver les
victimes de l’accès à l’eau du puits et sans qu’elle ait pu leur permettre
d’exercer un recours judiciaire contre la décision soumettant la société, à titre
de « mesure de précaution » et de « compensation » à l’obligation de leur
livrer gratuitement de l’eau potable. Estimant qu’ils ont été privés du recours
à un véritable tribunal indépendant, les époux Zander ont donc fait valoir
devant la cour le fondement tiré de l’article 6 §1 qui garantit le droit à un
procès équitable et qui impose la démonstration du caractère civil de leur
droit contesté. Or, l’originalité de la position de la cour réside dans la
qualification du droit des requérants victimes de la pollution, droit que les
époux Zander tirent de leur qualité de propriétaires du puits, menacés par la
pollution de renoncer à boire l’eau du puits, boisson qui fait partie de leur
droit de propriétaires du terrain.
C’est ce droit des propriétaires qui « revêt manifestement un
caractère civil » au sens de l’article 6 §1 ; car le risque de pollution est de
nature à contrarier le droit des requérants à jouir pleinement de l’eau de leur
puits comme boisson. Nous voici placés au cœur même des droits
substantiels de nature économique et sociale, notamment le droit à l’eau. La
doctrine n’a pas hésité à applaudir une telle percée de la jurisprudence de la
cour qui a aussi reconnu au propriétaire « un droit subjectif à un
environnement sain »30.
Plus généralement la cour consacre dans l’arrêt Lopez Ostra
c/Espagne du 9.12.1994, le principe que « des atteintes graves à
l’environnement peuvent toucher le bien être des personnes et les priver de la
jouissance de leur domicile de manière à nuire à leur vie privée et familiale ».
La Cour étend ainsi son champ d’action aux droits économiques et sociaux.
Dans cette affaire qui met en cause le moyen tiré de l’article 8 de la
convention, relatif aux respects de la vie privée et familiale et au domicile,
menacé par des nuisances chimiques et olfactives, en raison d’une station
d’épuration et de plusieurs taneries toutes proches, le juge a considéré que de
telles atteintes graves, à l’environnement peuvent affecter le bien être des
personnes et les priver de la jouissance de leur domicile, de manière à nuire à
leur vie privée et familiale, alors même que leur santé n’est pas mise en
cause. Dans le même mouvement, la cour de Strasbourg a essayé d’enraciner
un droit à l’information en matière d’environnement, prolongé par un
véritable « droit de savoir ».
30
Voir notamment le Doyen M. PRIEUR Dal 1996 précité J.P. MARGUENAUD, Journal
des tribunaux, Droit européen 1998 précité.
97
Mahfoud GHEZALI
2- La reconnaissance d’un droit à l’information en matière
d’environnement et son élargissement au « droit de savoir »31
Le droit à l’information en matière d’environnement est depuis
longtemps inscrit dans les traités internationaux, les conventions régionales,
le droit communautaire et le droit interne. La cour n’a pas manqué de s’y
référer, notamment dans l’arrêt Guerra c. Italie du 19.2.1998 où elle prend
soin de citer la résolution 1087 (96) du 26.4.1996 de l’Assemblée du conseil
de l’Europe relative aux conséquences de l’accident de Tchernobyl : « l’accès
du public à une information claire et exhaustive doit être considérée comme
l’un des droits fondamentaux de la personne ».
La doctrine32 déplore, par contre, qu’elle n’ait pas tenu compte des
travaux ayant conduit à la conclusion de la convention d’Aarhus relative à
l’accès à l’information, à la participation et aux voies de recours
juridictionnels33. Or dans une série d’arrêts pertinents la Cour a essayé
d’insérer le droit à l’information, inscrit à l’article 10 de la CEDH, dans une
double dimension procédurale et substantielle et dans la foulée, de construire,
au-delà du droit à l’information, un « droit de savoir environnemental »,
inscrit dans le prolongement des droits économiques et sociaux. La logique
d’une telle construction juridique conduit la cour tout naturellement à justifier
la reconnaissance d’une obligation positive pesant sur les autorités publiques
et tendant à délivrer les informations en matière d’environnement, pour
répondre à l’exigence du « droit de savoir ». Une dizaine d’arrêts constitue le
sous-bassement d’une telle construction juridique et présente la particularité
d’être complémentaires et d’instruire un processus cumulatif34.
B- La Convention d’Aarhus du 25 juin 1998 relative à l’accès à

l’information, la participation du public au processus décisionnel et
l’accès à la justice en matière d’environnement
Dès le préambule, les rédacteurs de la Convention ont tenu à insérer
la consistance du droit à l’environnement dans le cadre général de la
protection des droits de l’homme. Il est d’emblée proclamé en effet « le droit
de chacun de vivre dans un environnement propre à assurer sa santé et son
bien-être et le devoir, tant individuellement qu’en association avec les autres,
de protéger et d’améliorer l’environnement dans l’intérêt des générations
présentes et futures.
31
L’expression est de S. MALJEAN-DUBOIS citant l’opinion dissidente de trois juges :
De MEYER - VALTICOS, MORINILLA.
La CEDH et le droit à l’information en matière d’environnement RGDIP 1998-4.
32
Cf J.P. MARGUENAUD opp.cit.
33
Voir supra nos développements
34
Affaires Guerra et autres c/Italie du 19.02.1998 ; Powel et Rayner (précité) ; Ginley
et Egan c/Royaume-Uni du 9.6.1998 ; Gastein c. Royaume-Uni du 7.7.1989 ; LCB
c/Royaume-Uni du 9.6.1998 ; Airey c/Irlande du 9.10.1979 ; Lopez Ostra c/Espagne
du 9.12.1994 ; X. y. c/Pays-Bas du 23.3.1985 ; X c/Royaume-Uni du 12.7.1978 ;
Marcks c/ Belgique du 13.6.1979.
98
L’architecture de la Convention comprend en plus de la partie
introductive (article 1 à 3), les dispositions relatives à l’accès à l’information
et à la participation du public (articles 4 et 5), une annexe et article 6 à 8
(participation), à l’accès à la justice (article 9). Il est prévu que les parties
contractantes tiennent des réunions régulières (articles 10 et 11) et créent un
secrétariat (article 12), organes chargés du suivi de la Convention.
En outre des procédures de règlement des différends sont prévues
avec le recours à la Cour internationale de justice ou à l’arbitrage. La
convention prévoie par ailleurs la mise en place de trois pôles : l’autorité
publique, le public et les organes internationaux définis avec précision.
L’autorité publique est représentée par l’administration publique à l’échelon
national ou régional ou autre, à l’exclusion des organes exerçant des pouvoirs
judiciaires ou législatifs. Elle est également représentée par les Institutions de
l’Union européenne. La notion de « public » fait référence à des personnes
physiques et morales, associations, organisations, groupes sans distinction de
nationalité, de domicile, de siège social (article 3 al. 9) : c’est ainsi que
relève, A. Kiss, « une association japonaise peut demander des informations
et participer aux procédures de décision touchant à l’environnement en
Bulgarie… »35.
En ce qui concerne l’accès à l’information sur l’environnement, il
s’agit de toute information disponible sous différentes formes : écrite,
visuelle, orale ou électronique surtout sur les éléments de l’environnement,
leur interaction et l’ensemble des facteurs qui peuvent avoir des incidences
sur ces éléments. L’accès lui-même doit être facilité par les autorités
publiques et l’information délivrée dans le délai d’un mois, dans le cadre
d’une législation nationale claire et elle doit être réellement accessible au
public. Il existe toutefois des motifs valables de rejets énumérés par la
Convention.
Les Etats doivent en outre publier et diffuser régulièrement (tous les
3 ou 4 ans) un rapport-bilan sur l’état de l’environnement. Lorsqu’un
processus de décision relatif à l’environnement est engagé, le public qui est
touché ou risque de l’être par les décisions en matière d’environnement doit
en être informé dans les moindres détails décrits par la Convention. La
participation du public suppose la possibilité pour lui de soumettre par écrit
ou lors d’une audition ou d’une enquête publique toutes observations,
informations, analyses ou opinions qu’il estime pertinentes. L’annexe 1
énumère les activités soumises à la participation du public. Des délais
raisonnables sont en outre ouverts pour permettre au public de se préparer à
participer effectivement aux travaux. Sa décision aussi doit être soumise
rapidement au public. Une telle participation ne concerne pas seulement des
projets précis mais aussi l’élaboration de plans, programmes relatifs à
l’environnement.
35
A. KISS, Rapport introductif au colloque « Environnement et droits de l’homme »
Institut international des droits de l’homme, Trieste, 16-18 mars 2000.
99
Mahfoud GHEZALI
Le volet « accès à la justice » prévoit plusieurs situations,
notamment :
lorsqu’une personne estime que sa demande d’information est ignorée
abusivement ou non prise en compte de manière suffisante
lorsqu’il y a contestation sur le fond ou sur la forme de la légalité d’une
décision, acte ou omission relative à la participation aux décisions qui
concernent les activités particulières lorsque les actes ou omissions des
particuliers ou d’autorités publiques mettent en cause les dispositions du droit
national de l’environnement
Le recours est soumis à l’examen d’une instance judiciaire ou d’un
organe suffisamment impartial et indépendant (établi par la loi). La procédure
doit être objective, rapide et équitable et d’un coût raisonnable. Les décisions
prises doivent pouvoir être portées à la connaissance du public, avec
possibilité de recours administratif ou judiciaire.
La Convention d’Aarhus « marque une étape essentielle » dans la
protection de l’environnement et du droit à l’environnement. Il reste à
souhaiter que cette Convention soit signée et ratifiée par d’autres Etats,
d’autres continents pour la rendre universelle et permettre aussi à un droit
procédural de devenir un droit substantiel fondamental.
Mais le système des Nations Unies a souligné l’ambiguïté de la
signification des droits fondamentaux liés à la fois à la pauvreté et aux
conforts minimums de ces droits.
II- LES DROITS FONDAMENTAUX LIÉS AUX EXIGENCES ESSENTIELLES

DE LA PERSONNE HUMAINE
Les droits économiques, sociaux et culturels ont été précisés dans

leur contenu et leur portée par les institutions des Nations Unies, Commission
des droits de l'homme, Haut Commissaire aux droits de l'homme36, Comités,
rapporteurs spécialisés, etc. Le Comité des droits économiques, sociaux et
culturels a en particulier consacré une grande attention à l'explication de ces
droits, sous forme d'observations générales37, notamment pour « le droit à un
niveau de vie suffisant (article 11) le droit qu'a toute personne de jouir du
36
La Commission des droits de l'homme est intervenue à plusieurs reprises dans ce
domaine, notamment sur la question de la puissance effective, dans tous les pays des
droits économiques, sociaux et culturels proclamées dans la Déclaration Universelle
des Droits de l'Homme et dans le PIDESC, Etude des problèmes particuliers que
rencontrent les pays en développement dans leurs efforts tendant à la réalisation de
ces droits (E/CN4/RES/2001. La résolution 200/9 de la Commission des droits de
l'homme rappelle en détail les autres résolutions, les recommandations, les rapports
présentés par les différentes institutions des Nations Unies et les conférences
internationales intervenues sur le thème des droits fondamentaux, en particulier la
Conférence mondiale sur les droits de l'homme à Vienne, le 25 juin 1993 qui a adopté
la Déclaration et le programme d'action de Vienne (A/Conf.157/24).
37
E/1991/23, Observation générale n° 4 de 1991.
100
meilleur état de santé (article 12) » et sous forme de fiches d'information
portant indication de la méthode d'interprétation des droits consacrés.
Par ailleurs, de nombreuses conférences internationales ont
contribué à préciser le contenu des droits de l'homme inscrits dans les deux
pactes internationaux et le protocole facultatif sur les droits civils et
politiques ; la Déclaration et le programme d'action de Vienne adoptés à la
Conférence mondiale sur les droits de l'homme le 25 juin 1993 donne à cet
égard un éclairage nouveau aux conditions de « l'applicabilité du Pacte
international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (PIDESC)
au regard du droit international »38.
Dans le même sens, les autres comités mis en place pour assurer le
suivi de l'application des conventions internationales catégorielles relatives à
la protection des droits de l'homme, en particulier pour les femmes, les
enfants, les réfugiés… ont également enrichi l'interprétation des droits de
l'homme. De sorte qu'un consensus international s'est de plus en plus établi et
consolidé autour d'une commune interprétation et compréhension des droits
fondamentaux inscrits dans le PIDESC, notamment ceux de l'article 11
découlant d'un droit originel à « un niveau de vie suffisant qu'a toute
personne pour elle-même et sa famille », y compris une nourriture, un
vêtement et un logement suffisants ainsi qu'une amélioration constante de ses
conditions d'existence, telles que « l'accès aux services sociaux » et reconnus
en tant que « droits fondamentaux à l'eau, à l'alimentation, au logement ».
Tirant les conséquences d'un tel consensus, le Comité de suivi du
PIDESC a ainsi élaboré une grille de lecture destinée à faciliter une approche
intégrée des droits fondamentaux et qui va bien au-delà de l'interprétation
littérale de ces droits39, en prenant en compte par une telle analyse les
concepts de « disponibilité », « d'accessibilité », « d'adéquation »,
« d'équité », « d'acceptabilité », « de qualité », etc…40. Les droits
fondamentaux apparaissent comme s'inscrivant dans une double logique, elle
de répondre, en tant que droits économiques et sociaux, aux exigences
essentielles de la personne humaine d'une part et celle d'être des droits de
l'homme interdépendants et indivisibles d'autre part.
38
Comité du PIDESC, Fiche d'information n° 16. Voir M. CRAVEN « The domestic
applications of the international covenant on economic, social and cultural rights »,
Netherlands international law review, vol. XL (1993).
39
Cette approche s'inspire des « principes de Limburg » adoptés à la réunion d'un
groupe d'experts en droit international organisée à Maastricht (Pays-Bas) le 2 juin
1986. Voir « Human rights quarterly » vol. 9 n° 2 (mai 1987) doc. E/CN4/1987/17.
40
Voir notamment « Application du PIDESC. Observations n° 14, Droit à la santé,
11.08.2000 E/C12/2000/4. Voir aussi le rapport du Rapporteur spécial sur « Le droit
au logement en tant qu'élément du droit à un niveau de vie suffisant », M. MILOON
KOTHARI 25.01.2001 E/CN4/2001/51.
101
Mahfoud GHEZALI
§1- La nature ambivalente des droits fondamentaux en tant que
droits économiques et sociaux
L'article 11 du PIDESC, qui reprend l'article 25 de la Déclaration
Universelle des Droits de l'Homme décrit les droits fondamentaux en tenant
compte des préoccupations primordiales relatives à la vie, à la santé physique
et mentale, à l'exigence des populations des Etats-parties, notamment,
l'alimentation, y compris en eau potable41, le logement, les vêtements…
Mais les droits reconnus dans le Pacte vont bien plus loin que la
simple reconnaissance des besoins essentiels de l'homme. Ils supposent
l'existence d'une obligation positive pesant sur l'Etat-Partie au PIDESC, de
prendre toutes mesures nécessaires pour que chaque personne puisse disposer
de l'eau, de la nourriture, du logement correspondant à des besoins reconnus
comme essentiels. L'eau constitue une ressource essentielle, tout comme l'air
sain qu'il respire et dont l'homme ne puisse se passer. « Manger à sa faim »
constitue également un besoin primordial pour l'homme, tout comme un toit
pour s'abriter, un logement suffisant pour y vivre avec sa famille, l'accès aux
services publics de base, d'électricité, d'assainissement, de téléphone, surtout
en milieu urbain. Or ces biens nécessaires à l'homme ont une double nature
économique et sociale.
A- Les droits fondamentaux portent sur des biens de nature à la fois

économique et sociale
L'eau, le logement, la nourriture apparaissent comme des biens
économiques et sociaux répondant aux besoins estimés essentiels de
l'homme, tel est bien le consensus qui s'est établi sur le plan international, en
particulier pour l'eau. C'est ainsi que le Conseil européen de droit de
l'environnement (CEDE) dans sa Déclaration de Madère sur la gestion
durable des ressources en eau du 17 avril 1999, considère que « l'eau est un
bien écologique, social et économique qui peut être l'enjeu de conflits entre
usagers et qui, après avoir rappelé les conventions d'Helsinki de 1992 et de
New York de 1977 relatives à l'eau, préconise la règle selon laquelle « nul ne
peut être privé d'une quantité d'eau suffisante pour satisfaire à ses besoins
essentiels »42. Dans une autre résolution sur le droit à l'eau adoptée le 28 avril
2000, le CEDE considère que l'accès à l'eau fait partie d'une politique de
développement durable et ne peut être soumis au seul jeu des forces du
marché » et que « tout en étant un bien économique, l'eau est avant tout un
bien social ». « Un bien qui fait partie du patrimoine commun de la société »
explique le professeur H. Smets, membre du CEDE, dans son ouvrage
consacré au droit à l'eau43.
41
Voir le rapport ZIEGLER, rapporteur sur le droit à l'alimentation à la Commission
des droits économiques, sociaux et culturels, E/CN4/20011/539.39, décembre 2000.
42
Déclaration de Madère sur la gestion durable des ressources en eau, adoptée pr le
CEDE le 17 avril 1999.
43
H. SMETS, « Le droit à l'eau », publié sous la double égide de l'académie de l'eau et
du CEDE, Paris, 2002. Les droits à l'eau, au logement, à la nourriture sont traités au
102
Comme en écho, le Directeur général de l'UNESCO souligne que
« L'eau est un bien social et patrimonial dont les utilisations humaines sont
réglées par le droit »44 et l'ancien Premier ministre, Lionel Jospin, indique
que « l'eau n'a pas seulement une valeur économique, elle a également une
valeur sociale, symbolique et environnementale. Il est donc absolument
impératif de garantir le droit de chacun à l'eau »45. L'eau doit donc être gérée
par les pouvoirs publics dans une optique qui permette une utilisation juste et
équitable de la ressource et une répartition solidaire entre les usagers, en
particulier en milieu urbain qui sollicite à grands coûts son adduction, les
réseaux de son assainissement, la gestion rationnelle de sa distribution, les
services de sa tarification, dans l'intérêt bien compris des plus démunis.
L'accès à l'eau doit en effet être socialisé. Or la ressource aquatique
est aussi un bien économique de plus en plus rare. Elle peut à ce titre être
considérée comme une marchandise et en tant que telle, entrer dans une
logique de rapports marchands. Mais même dans cette hypothèse, elle doit
faire jouer les critères sociaux dans la tarification et l'on parle alors de
« tarification sociale » ou « d'abonnement social ». Il est vrai que c'est au
plan international, dans le cadre duquel cette ressource naturelle si différente
des autres46, pénètre le champ de la souveraineté des Etats, que sont soulevés
de multiples et redoutables enjeux. Le concept de « patrimoine commun »,
celui de l'humanité, est à cet égard repris en droit international, pour en
assurer la protection au bénéfice de la planète entière. C'est ainsi que la
Communauté internationale, notamment lors de la Conférence de Rio en juin
1992, n'a pas manqué de systématiser dans le programme Agenda 21, la
double nature économique et sociale de l'eau47.
A ce stade du débat, une question primordiale s'impose pour essayer
de lever la contradiction qui frappe la ressource aquatique ou le logement ou
la nourriture dans sa double nature. Si l'on admet en effet que c'est en priorité
aux personnes vivant en situation de précarité qu'il convient de reconnaître le
bénéfice de faire valoir des droits imprescriptibles sur des biens absolument
nécessaires à leur existence et échappant à la contrainte des rapports
marchands, sur le fondement de quels critères définir légalement de tels
besoins essentiels susceptibles de caractériser les droits fondamentaux de la
personne humaine ?
§. 3 de nos développements consacrés à la consistance des droits fondamentaux.

44
F. MAJOR, Un monde nouveau, ed. Odile Jacob, Paris, 1999.
45
L. JOSPIN, Discours de Tours le 22 février 2002.
46
L'eau n'est pas une ressource naturelle comme les autres. Elle n'est pas soumise aux
règles de l'organisation mondiale du commerce.
47
Conférence de Rio, juin 1992, Agenda 21, paragraphes 18.8, 18.15, 18.17 et 18.68.
103
Mahfoud GHEZALI
B- Les droits fondamentaux sont-ils limités aux besoins essentiels de la
personne humaine
« Quels critères suffisants »48 appliquer au logement social et
susceptible d'en faire un droit justiciable pour les plus démunis ? Quel
volume d'eau consacrer légalement en tant que droit fondamental de l'homme
? Quelle quantité de nourriture inclure dans un droit à l'alimentation et
susceptible de permettre notamment à un enfant dont les parents ont oublié de
s'acquitter à temps du tarif de la cantine scolaire, de ne pas y être privé
illégalement de nourriture ? Un morceau de pain et un verre d'eau suffisent-
ils en pareil cas49 de concrétiser un tel droit à l'alimentation, en nourriture et
en eau « suffisantes » ? La réponse n'est pas toujours unique et claire, malgré
les efforts des organisations internationales pour asseoir une véritable
pédagogie dans l'approche des droits fondamentaux et elle dépend souvent
des capacités de chaque Etat à mettre en œuvre les mesures tendant à
concrétiser ces droits. Les pouvoirs publics nationaux parties au PIDESC50
doivent prendre toutes mesures utiles et nécessaires pour donner vie aux
droits à l'eau, comme au droit au logement et à une nourriture suffisante, sous
le contrôle d'un Conseil économique et social (ECOSOC), en particulier le
Comité chargé du suivi du PIDESC, pour réaliser les exigences des besoins
considérés comme essentiels de la personne humaine, le cas échéant, en
étroite coopération internationale.
Une telle reconnaissance des besoins essentiels de l'homme n'est pas
considérée comme l'aboutissement des droits fondamentaux mais comme une
étape dans la poursuite d'un tel objectif. Les Etats parties doivent
constamment s'efforcer d'améliorer les conditions propres à assurer un niveau
de vie décent et digne51.
1- Ainsi en est-il tout d'abord de la consistance des besoins en eau dans le

droit de l'environnement. A s'en tenir à la Conférence de Rio et à l'Agenda
21, la quantité minimale d'eau comprise dans les besoins en eau des citadins
est estimée à au moins 40 litres par jour et par personne. Une telle quantité
d'eau doit en outre satisfaire plusieurs besoins : la boisson, l'alimentation, la
48
« Suffisants » au sens du PIDESC et relatif au logement « au niveau de vie
suffisant ».
49
L'actualité récente (septembre 2002), dans une cantine scolaire du Sud-Ouest
français impose à la conscience humaine de bien tristes perspectives pour les droits de
l'homme : un enfant dont les parents ont omis de payer le tarif de la cantine scolaire, a
été exclu du réfectoire de l'établissement devant ses camarades avec un morceau de
pain et un verre d'eau, précisent les journaux.
50
Alors que 145 pays ont ratifié le PIDESC, les Etats Unis ne l'ont toujours pas signé,
tout comme ils n'ont pas ratifié le pacte relatif aux droits civils et politiques, malgré
les propositions des anciens présidents CARTER et CLINTON au Sénat américain
réticent.
51
Voir rapport de M. El Hadji GUISSÉ, Commission des droits de l'homme, Nation
unies. E/CN4/Sub.2/2000.16.
104
vaisselle, le linge, l'hygiène, abreuver les animaux, arroser une « petite
exploitation vivrière familiale destinée à empêcher la famine ».
Deux remarques s'imposent pour éclairer le débat : il importe de
noter tout d'abord que dans les villes des pays industrialisés, la quantité de
référence dépasse largement les 40 litres, pour atteindre 150 à 200 litres.
Mais elle est bien inférieure à 40 litres dans certains pays en développement
et dans les camps de réfugiés52 où l'eau est rare ; en second lieu, il n'est pas
inutile de préciser la structure de la consommation en eau53 qui donne lieu à
des interprétations contradictoires. Faut-il en effet inclure dans le droit à l'eau
les usages réservés aux animaux, aux potagers. Pour certains auteurs, comme
H. Smets54, le droit à l'eau ne peut concerner qu'une faible quantité d'eau
entrant dans les besoins essentiels de l'homme. Il ne peut inclure les usages
réservés à la petite production vivrière, ni celui des animaux domestiques,
encore moins les usages industriels, agricoles et commerciaux réputés non
essentiels à l'homme.
Il convient donc de limiter le droit à l'eau strictement aux usages
essentiels de l'homme, seuls susceptibles de renforcer le consensus autour de
l'exigence de la reconnaissance des droits fondamentaux. La reconnaissance
de quantités additionnelles dans le droit à l'eau contribue, selon cet auteur, « à
créer l'amalgame », à fausser le débat et à donner bonne conscience aux
adversaires résolus des droits fondamentaux. Pour une autre partie de la
doctrine, notamment R. Petrella55, les usages destinés à assurer une vie
décente à tout être humain et à promouvoir le développement économique et
social pour toute communauté humaine afin d'assurer la sécurité alimentaire,
s'inscrivent tout deux dans un accès de base à l'eau pour satisfaire des besoins
également essentiels.
Besoins de la personne et besoins de la collectivité seraient
étroitement liés. Sur ce point, précisément, la Convention de New York de
1997 sur le droit relatif aux utilisations des cours d'eau internationaux à des
fins autres que la navigation, souligne la nécessité de consacrer une attention
particulière « à la satisfaction des besoins humains essentiels », entendus
comme « la fourniture d'eau en quantité suffisante pour la vie humaine, qu'il
s'agisse de l'eau potable ou de l'eau à réserver aux productions vivrières
destinées à empêcher la famine »56. Une telle interprétation découle
52
Elle ne dépasse pas 16 à 20 litres dans les camps de réfugiés.
53
Dans son ouvrage précité sur le Droit à l'eau, H. SMETS donne de précieuses
informations statistiques sur la structure de la consommations d'eau en France, dans
les autres pays industrialisés et les pays en développement, p. 5 et s. On note une
certaine différenciation dans la répartition des usages de l'eau en France, au Canada,
en Belgique, au Mexique, en Afrique…
54
H. SMETS, précité.
55
R. PÉTRELLA, Manifeste de l'eau. Pour un contrat mondial, ed. Labor, Bruxelles,
1998.
56
Convention de New York de 1997 sur le droit relatif aux utilisations des cours d'eau
internationaux à des fins autres que la navigation, article 10.
105
Mahfoud GHEZALI
également des débats qui ont accompagné la préparation du projet de
convention et qui ont explicité le concept de « besoins humains essentiels ».
La Conférence de Bonn sur l'eau douce de décembre 2001 préconise au titre
des dispositions à prendre une répartition des usages de l'eau : l'eau devrait
être répartie de façon équitable et durable afin d'abord de satisfaire les
besoins essentiels des êtres humains, puis de permettre le bon fonctionnement
des écosystèmes et de servir à différentes usages économiques, y compris à
assurer la sécurité alimentaire ». Une telle répartition des usages fait
nettement apparaître le caractère prioritaire des « usages domestiques » de
l'eau sur les autres, réputés non essentiels et susceptibles d'être réduits, en cas
de pénurie au profit des premiers. C'est ainsi qu'en France, selon H. Smets57,
une telle quantité représente 6,5 % de l'eau consommée et moins de 15 % de
l'eau fournie aux réseaux de distribution. C'est donc la quantité d'eau pour les
besoins essentiels de la personne qui est admise comme un droit de l'homme
distinct de la quantité additionnelle et non garantie pour les plus démunis.
Qu'en est-il à cet égard d'un autre droit fondamental : le droit au
logement ?
2- En ce qui concerne le droit au logement, la démonstration est

encore plus illustrative. La fiche d'information n° 21 consacrée au droit au
logement convenable souligne bien ce paradoxe : « on pourrait s'étonner à
première vue qu'un sujet comme le logement puisse constituer un enjeu en
termes de droit de l'homme. Il suffit pourtant d'observer le droit international
ou les législations nationales et de penser à tout ce qu'un lieu où l'on peut
vivre en sécurité, peut représenter pour la dignité, la santé physique et
mentale et la qualité générale de la vie de tout être humain, pour commencer
à entrevoir toutes les répercussions du logement sur le plan des droits de
l'homme. Disposer d'un logement convenable est universellement considéré
comme l'un des besoins les plus fondamentaux de la personne humaine »58,
en même temps qu'être desservi en eau potable et disposer de moyens
adéquats d'assainissement, deux autres besoins essentiels liés directement au
logement. Il est vrai que les statistiques mondiales sur les besoins en
logement sont particulièrement alarmants comme cela a été souligné dans les
développements consacrés aux droits de l'homme et à l'extrême misère :
« Plus d'un million de personnes, partout dans le monde, seraient mal logées
et celles qui seraient qualifiées de sans abri seraient plus de 100 millions »,
selon les indications du Centre des Nations Unies pour les établissements
humains.
57
Voir H. SMETS, Le droit à l'eau, précité.
58
Fiche d'information n° 21. Le droit à un logement convenable, Comité du PIDESC,
Haut commissariat des Nations Unies aux droits de l'homme, Genève. Voir aussi
l'observation générale n° 4. Le droit à un logement suffisant, 1991. Voir mémoire de
Mlle Florence GUYOT pour le DEA droit de l'environnement, 2001-2002 sous la
direction du professeur GHEZALI, ULCO, Faculté de droit de Boulogne sur Mer,
annexes.
106
Faut-il ajouter que les sources juridiques du droit au logement sont
particulièrement foisonnantes59 et que les Nations Unies ont même pensé à
élaborer un projet de convention sur le droit au logement60. Quelle est alors la
consistance du droit au logement convenable ? Certes le rapporteur spécial de
la sous-commission de la lutte contre les mesures discriminatoires et de la
protection des minorités61 prend bien soin de devancer les objections à une
formulation par trop optimiste du « droit au logement convenable » en
apportant des éléments négatifs de définition : « la reconnaissance des
obligations juridiques les plus élémentaires découlant de ce droit ne signifie
pas :
• Que l'Etat doive construire des logements pour tous,
• Que l'Etat doive fournir gratuitement un logement à tous ceux qui lui en
font la demande,
• Que l'Etat doive forcément assurer l'exercice de ce droit sous tous ses
aspects au moment où il s'y est engagé,
• Que ce droit se manifeste exactement de la même façon et en toute
circonstance et lieu…
Mais l'observation n° 4 élargit et précise la substance même du droit
au logement convenable, conçu « comme non pas dans un sens étroit ou
restreint, comme abri fourni en ayant simplement un toit au-dessus de sa tête
ou qui le prend exclusivement comme un bien. Il convient au contraire de
l'interpréter comme le droit à un lieu où l'on puisse vivre en sécurité, dans la
paix et la dignité ». C'est ainsi que l'observation générale se réfère à la
Déclaration de la Commission des établissements humains et à la stratégie
mondiale du logement jusqu'à l'an 2000 et apporte les précisions suivantes :
« un logement adéquat c'est…suffisamment d'intimité, suffisamment
d'espace, une bonne sécurité, un éclairage et une aération convenable, des
infrastructures de base adéquates et un endroit bien situé par rapport au lieu
de travail et aux services essentiels, tout cela pour un coût convenable »62.
Dès lors, la notion de « logement suffisant » établit une réelle
adéquation aux besoins en fonction de facteurs sociaux, économiques et
culturels, climatiques, écologiques, etc… Il s'agit en particulier de la
« sécurité légale de l'occupation » qui garantit la location contre l'expulsion,
le harcèlement ou autres menaces, l'existence de services, matériaux,
équipements et infrastructures. C'est-à-dire l'accès à l'eau potable, à l'énergie
pour cuisiner, au chauffage et à l'éclairage, aux installations sanitaires et
lavage, aux moyens de conservation des denrées alimentaires, à un système
59
Voir pages suivantes « Les sources juridiques du droit au logement ».
60
Voir « Etat actuel du projet de Convention sur le droit au logement » du rapporteur
spécial Rajindar SACKAR sur le droit au logement, Genève, 1996. De Scot LECKIE,
« Towards an International Convention on Housing Rights », Washington D.C. 1994,
American Society of International Law.
61
Rajindar SACKAR, rapporteur spécial de la sous-commission de la lutte contre les
mesures discriminatoires et la protection des minorités, Nations Unies, Genève, 1996.
62
Observation générale n°4, 1991 précitée.
107
Mahfoud GHEZALI
d'évacuation des déchets, de drainage et de services d'urgence, la capacité de
paiement proportionnée aux revenus, l'habitabilité en termes d'espaces
suffisant et de protection contre le froid, l'humidité, la chaleur, la pluie, ou
autres dangers pour les maladies, la facilité d'accès en tenant compte des
besoins spéciaux de certains groupes défavorisés (handicapés, malades,
enfants, personnes âgées…), l'emplacement près des services d'emploi, de
santé, des établissements scolaires, des centres de soins pour enfants et autres
services sociaux, le respect du milieu culturel, dans l'expression de la
diversité culturelle, etc… »63.
Assurément de tels travaux d'interprétation du droit au logement
réalisés notamment par le Comité du PIDESC et des groupes d'experts de la
Commission des établissements humains et du Centre des Nations Unies pour
les droits de l'homme, ont permis d'aboutir à des conclusions qui renforcent
l'existence de ce droit. C'est ainsi qu'est clairement écarté, le point de vue
selon lequel, s'il existe un « niveau de vie suffisant », il n'existe pas de droit
distinct à un logement convenable, tout comme le droit à une alimentation
suffisante, voir un vêtement suffisant. Les experts ont bien souligné qu'aucun
Etat-partie au PIDESC n'a contesté l'utilisation constante par le Comité de la
terminologie selon laquelle le droit à un logement convenable a toujours été
considéré comme un droit séparé et distinct64. De même, convient-il de
souligner que plus de 150 constitutions dans le monde ont inclus des
dispositions garantissant le droit à un logement convenable. Même les
tribunaux sont sollicités pour jouer un rôle dans l'application du droit au
logement. La récente initiative de l'ONU-Habitat préconisant la compilation
de la jurisprudence et des décisions de justice relatives au droit au logement
en collaboration avec le Haut commissariat aux droits de l'homme, devrait
contribuer à mieux asseoir le statut du droit au logement sur le plan national
et régional. On assiste à la même volonté d'asseoir durablement le droit à
l'alimentation suffisante en en explicitant la consistance.
3- Consistance du droit à l'alimentation suffisante

Et d'abord prédomine le même souci d'affirmer l'existence d'un droit
autonome à l'alimentation, distinct du droit à un niveau de vie suffisant65.
Plus généralement, les sources de ce droit ont été réaffirmées avec force par
la résolution de la Commission des droits de l'homme66. Outre la Charte
universelle des droits de l'homme, il est important de citer plusieurs
déclarations, résolutions, rapports, recommandations67. En plus de ces textes
63
Ibidem.
64
E/CN4/Sub.2/1996/10.
65
Ibidem.
66
E/CN4/RES/2000/10 du 17 avril 2000 « Le droit à l'alimentation ».
67
La déclaration de Rome sur la sécurité alimentaire mondiale et le plan d'action du
sommet mondial de l'alimentation, Rome, du 13 au 17 novembre 1996 ; les
résolutions antérieures de la Commission des droits de l'homme, en particulier, la
résolution 1999/24 du 26 avril 1999 qui réaffirment que « la nourriture ne doit pas être
108
liés aux droits économiques, sociaux et culturels, qui servent de fondements
premiers aux droits de l'homme à l'alimentation, on ne peut oublier deux
autres séries de textes liés à aux gestions de l'alimentation et de la nutrition et
inscrits dans des instruments internationaux68.
L'ensemble de ces dispositions juridiques relatives au droit à
l'alimentation concluent nettement en la nécessité de promouvoir et de
protéger le droit d'être à l'abri de la faim et d'avoir accès à une alimentation
suffisante, droits de l'homme reconnus comme fondamentaux d'abord par les
utilisée comme instrument de pression politique et économique et soulignent

l'importance de la coopération et de la solidarité internationale, ainsi que la nécessité
de s'abstenir de mesures unilatérales qui ne sont conformes ni au droit international, ni
à la Charte des Nations Unies et qui mettent en danger la sécurité alimentaire ; les
résolutions antérieures de la Commission des droits de l'homme, en particulier la
résolution 1999/24 du 26 avril 1999 qui réaffirme « que la faim est une honte et porte
atteinte à la dignité humaine et exige en conséquence que soient adoptées d'urgence,
sur tous les plans (national, régional et international) des mesures visant à l'éliminer ;
le droit qu'a chaque être humain d'avoir accès à des aliments sains et nutritifs,
conformément au droit à une nourriture suffisante et au droit fondamental qu'a toute
personne d'être à l'abri de la faim, de manière à pouvoir développer pleinement ses
capacités physiques et mentales et à les conserver; qu'il est intolérable que 825
millions de personnes dans le monde, pour la plupart des femmes et des enfants, en
particulier dans les pays en développement, n'aient pas suffisamment à manger, pour
satisfaire leurs besoins nutritionnels essentiels, porte atteinte à leurs droits de l'homme
fondamentaux ; la nécessité de mobiliser des moyens financiers et techniques auprès
de toutes les sources…pour mettre en œuvre des politiques de sécurité alimentaire
durable ; décision 1998/106 de la sous-commission des droits de l'homme et l’étude
sur le droit à une alimentation suffisante et le droit d'être à l'abri de la faim
(E/CN4/Sub.2/1999/12) ; rapport du Haut commissaire aux droits de l'homme sur le
droit à l'alimentation conformément à sa résolution 1991/21 (E/CN 4/2000/48 et add.
1) ; comité des droits économiques, sociaux et culturels : observation générale n° 12
(1999) sur le droit à une nourriture suffisante qui réaffirme que « le droit à une
nourriture suffisante est indissociable de la dignité intrinsèque de la personne humaine
et est indispensable à la réalisation des autres droits fondamentaux consacrés dans la
Charte, qu'il est indissociable de la justice sociale et exige l'adoption au niveau
international comme au niveau international de politiques économiques,
environnementales et sociales appropriées.
68
Au titre des premières séries de dispositions, le droit à une nutrition adéquate est
énoncé clairement dans l'article 24 de la convention relative aux droits de l'enfant et
dans les articles 12 et 14 de la Convention sur l'élimination de toutes les formes de
discrimination à l'égard des femmes. Au titre des secondes, portant sur le droit
international humanitaire, les quatre conventions de Genève de 1949 et les deux
protocoles additionnels de 1977 contiennent des dispositions essentielles rappelant
l'interdiction de pratiques destinées à mettre en cause le droit fondamental d'être à
l'abri de la famine. Ces propositions interdisent d'affamer les populations civiles et de
détruire ce qui est indispensable à leur survie, tels que les récoltes, le bétail, les
systèmes d'approvisionnement en vivres, en eau potable, les travaux d'irrigation…
109
Mahfoud GHEZALI
institutions du Système des Nations Unies, telles que la FAO, L'OMS, le
PAM, le FIDA, l'UNICEF, le HCR69.
Elles mettent également en évidence l'existence « d'un nouvel élan
potentiellement puissant en faveur d'une action concertée pour débarrasser
l'humanité du fléau de la faim »70. Il est important à cet égard de souligner
encore une fois que le droit à une alimentation suffisante est inséparable
d'autres droits de l'homme, notamment le droit à la santé, comme le rappelle
le PIDESC et dans le champ duquel entrent non seulement la prestation de
soins de santé appropriée…mais aussi les facteurs fondamentaux
déterminants de la santé tels que l'accès à l'eau salubre et potable et à des
moyens adéquats d'assainissement, l'accès à une quantité suffisante d'aliments
sains, la nutrition et le logement, l'hygiène du travail et du milieu et l'accès à
l'éducation et à l'information relative à la santé. L'accès à la nourriture doit
donc être rendu disponible en particulier pour les personnes vulnérables
(malades, personnes âgées, handicapés…) mais la nourriture elle-même doit
être exempte de toute substance nocive en vue de satisfaire à l'exigence de
sécurité des produits alimentaires, y compris les produits de la mer71. La
sécurité des produits doit ici être conjuguée avec la sécurité alimentaire
entendue comme l'interdiction d'utiliser la nourriture comme un instrument
de pression politique ou économique.
Ainsi, le droit à une nourriture suffisante est d'abord indissociable du
droit à l'eau. A cet égard, le rapporteur spécial de la commission du PIDESC
sur le droit à l'alimentation, le député suisse Ziegler, souligne bien : « il
tombe sous le sens que le droit à l'alimentation comprend non seulement le
droit à une nourriture solide, mais aussi le droit à la nourriture liquide, à l'eau
potable ».
Si chaque personne a le « droit d'être à l'abri de la famine, elle a
également le même droit d'être à l'abri de la soif ». C'est ainsi que le rapport
du député à l'Assemblée Générale des nations Unies sur le droit à
l'alimentation72, l'accès à l'eau salubre et propre et à l'eau d'irrigation de base
doit être préservé en application de l'obligation de respecter et de protéger et
de donner effet au droit à l'alimentation », obligations qui pèsent sur les Etats
Partis au PIDESC et rappelés par la Résolution précitée du 17 avril 2000 de
la Commission des droits de l'homme.
69
L'Etat d'Israël a été souvent rappelé à l'ordre pour des agissements en
méconnaissance de ces dispositions, pour destruction des récoltes, vergers, oliviers,
systèmes d'irrigation, logements des civils palestiniens.
70
F « Droit à l'alimentation », Résolution précitée de la Commission des droits de
l'homme.
71
Cf. droit à la sécurité des produits de la mer, Mémoire de Mlle Florence
RESENTHEL, sous notre direction, DEA droit de l'environnement, Faculté de droit,
Université du Littoral, 2001-2002.
72
Rapport sur le droit à l'alimentation, présenté à l'A.G. des Nations Unies A/56/210.
Voir E/CN4/2001/53 § 39, décembre 2000.
110
Dans cette optique, les Etats sont invités à élaborer une stratégie destinée à
faire en sorte que toute personne sur leur territoire soit à l'abri de la famine et
puisse jouir du droit à une alimentation suffisante et « prévoit l'élaboration
d'une législation-cadre73 selon les grandes lignes de l'observation générale
n° 12, de préciser son but, les objectifs à atteindre et le délai fixé à cet effet,
les moyens d'atteindre le but recherché…, la responsabilité institutionnelle de
ce processus et les mécanismes nationaux de suivi du processus »74. Les Etats
sont également appelés à définir des « indicateurs nationaux sur l'insécurité
alimentaire » conformément aux dispositions de la FAO « afin d'intégrer les
données provenant de différentes institutions des Nations Unies en particulier
les données complètes sur la nutrition compilées par l'UNICEF… »75, avec la
mise en place de « conseils nationaux sur la nutrition » et l'adoption au plan
national du projet de code international de conduite sur le droit à une
alimentation suffisante.
A ce stade du débat, une remarque primordiale s’impose au vu des
discussions au sein des sous-commissions des droits de l'homme des Nations
Unies et des différents rapports spéciaux : la reconnaissance des « besoins
essentiels de l'homme, ne peut être perçue comme l'aboutissement de la
reconnaissance des droits fondamentaux, mais une étape parfois
incontournable vers la consécration de ces derniers. Elle implique à cet égard
l'obligation par les pouvoirs publics de prendre les mesures nécessaires à
l'amélioration effective de la situation des plus démunis, en vue de leur
permettre progressivement l'accès aux droits fondamentaux.
C- La reconnaissance des droits fondamentaux ne saurait se limiter à la

simple reconnaissance des besoins essentiels
Les droits fondamentaux vont bien au-delà de la simple
reconnaissance des « besoins essentiels », celle-ci traduisant l'exigence de
l'accès des plus démunis à une quantité minimale en « produits de première
nécessité », que sont l'eau, l'énergie (électricité et gaz), le téléphone, le
logement, la nourriture76; Pour l'ancien ministre de l'environnement, la
« notion de service public » devrait comprendre la garantie de la fourniture
d'eau aux personnes en situation de précarité : « Chacun, quelles que soient
ses ressources, doit pouvoir accéder à l'eau potable »77. Mais de telles
intentions généreuses vont-elles jusqu'à remettre en cause le système mis en
73
Observation générale n° 12, E/C.12/1999/5.
74
Résolution précitée de la Commission des droits de l'homme, 2000/10
du 17 avril 2000.
75
Ibidem.
76
Loi n° 2000.108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement
du service public de l'électricité, les articles 1 et 4.1 prévoient une tarification spéciale
« produit de 1ère nécessité. De même la loi sur l'eau reprend le même principe d'une
tarification spéciale de l'eau;
77
Discours de D. VOYNET du 29 juin 2000.
111
Mahfoud GHEZALI
place d'aide aux plus démunis -l'abandon de créance- assimilable à des actes
charitables au coup par coup et humiliant qu'à un véritable droit de l'homme.
Toutefois, l'évolution en France, depuis une décennie est marquée
par la reconnaissance par loi de nouveau droits aux plus démunis, à des biens
ou services essentiels, comme la couverture médicale universelle sans
cotisation, le droit à l'éducation, à l'électricité, aux transports, à l'assistance
judiciaire, la création d'une couverture logement universelle et même le droit
au minimum bancaire insaisissable78, l'ensemble des droits traduisant
l'exigence de l'accès à une certaine quantité des biens ou à des services
considérés comme essentiels pour la dignité humaine.
Il est vrai qu'au niveau universel, l'action des institutions des
Nations Unies, Assemblée générale, Conseil économique et social, Haut
commissariat aux droits de l'homme, Comité du Pacte des droits
économiques, sociaux et culturels, ont permis de clarifier l'exigence de
l'accès à ces nouveaux droits, en renforçant leur exigibilité au niveau des
Etats, en particulier « le droit aux ressources naturelles (eau, combustible,
fourrage) ; droit au « services publics de base » tels que les services
municipaux (voirie, eau, électricité), droit à un environnement sain et sûr (air,
eau, aliments…)79.
C'est ainsi que des indicateurs déterminant les progrès accomplis dans la
réalisation des droits de l'homme ont été adoptés et appliqués à la définition
de ces derniers. Ils portent notamment sur : la disponibilité des biens
concernés par ces droits, c'est-à-dire d'une existence en quantité suffisante
des biens, services, installations nécessaires à l'accès aux droits concernés
l'accessibilité physique et économique à ces droits, c'est-à-dire l’absence de
discrimination et l'insolvabilité en termes de capacités de paiements
l'acceptabilité en termes d'éthique et de respect des cultures des bénéficiaires
la qualité des installations, biens et services relatifs aux droits considérés.
Mais certains critères sont spécialement appliqués à certains droits
sur un droit déterminé. Ainsi en est-il du droit au logement convenable qui ne
doit pas être conçu comme « un abri », un « toit » mais doit disposer
suffisamment d'intimité; d'espace, d'une bonne sécurité, d'un éclairage et
aération convenable, des infrastructures de base adéquates, d'une situation
adéquate par rapport au lieu de travail et aux services essentiels, le tout selon
un coût raisonnable. De sorte que la reconnaissance des droits fondamentaux
conduit à une logique précise qui comprend à la fois la reconnaissance des
besoins essentiels, en particulier pour les plus démunis, l'exigence de les
satisfaire et les mesures à prendre immédiatement par les Etats pour les
consacrer et qui assument les obligations de respecter les droits de l'homme,
de les protéger, de leur donner effet et d'aider à leur donner effet80.
78
Le projet de réforme prévoit l'insaisissabilité d'une somme de 405 euros par
personne sur un compte bancaire.
79
Observation générale n° 4, PIDESC (rapport Kothari) E/Cn4/2002/59.
80
Fiche d'information n° 16 du Comité des droits économiques, sociaux et culturels,
A/Conf./57/24.
112
Les droits fondamentaux mettent essentiellement en exergue le
processus d'éradication de l'extrême pauvreté. Les droits fondamentaux
s'insèrent également dans le processus d'éradication de l'extrême pauvreté.
Assurément « l'éradication » de la pauvreté généralisée jusqu'à des formes les
plus persistantes et la pleine jouissance des droits économiques, sociaux et
culturels et les droits civils et politiques demeurent des objectifs prioritaires
liés entre eux » comme le proclame la Résolution de la commission des droits
de l'homme du 17 avril 2000 consacrée aux « droits de l'homme et à l'extrême
pauvreté81.
Alors que toutes les institutions des Nations unies s'affirment
mobilisées dans le combat de l'élimination de la pauvreté82 et qu'une prise de
conscience s'est profondément ancrée, selon laquelle « l'extrême pauvreté et
l'exclusion sociale sont des atteintes à la dignité humaine et qu'elles requèrent
des actions d'urgence nationale et internationale pour y mettre fin »83, on
constate au contraire une « généralisation de la misère absolue » qui retentit
sur l'exercice intégral et effectif des droits de l'homme et fragilise la
démocratie et la participation populaire.
Mais, précisément, à ce stade du débat, une question s'impose84 :
Malgré un tel maillage de réseaux serrés de dispositions favorables à la
promotion de tous les droits de l'homme, malgré ce mouvement irrépressible
en faveur de la reconnaissance des droits de l'homme partout et à tous les
hommes, pourquoi la misère et l'extrême pauvreté qui expriment la négation
même des droits de l'homme, ne cessent de progresser, de sorte que le PNUD
lance un véritable cri d'alarme, sinon d'impuissance : « un cinquième de la
population des pays en développement connaît chaque jour la faim ; un quart
est privé de moyens de survie essentiels, à commencer par l'eau potable et un
tiers végète dans la misère la plus extrême dans des conditions d'existence si
précaire que les mots sont impuissants à les décrire »85. Les Etats et
l'ensemble de la communauté sont-ils impuissants à juguler l'extrême
pauvreté ? Il est sans doute superflu d'en appeler à un redoublement d'efforts
pour approfondir les droits économiques, sociaux et culturels et renforcer
l'action auprès des Etats afin de renouveler leur engagement à impulser
davantage la pleine réalisation de ces droits, il n'est pas inutile de rappeler
une des observations-clès de la Résolution de la Commission des droits de
81
Conseil économique et social, 17 avril 2000, E/CN4/RES/2000/12.
82
Voir notamment les Résolutions de l'AGNU, en particulier la Résolution 50/107
du 20 décembre 1995 qui a proclamé la décennie des Nations Unies pour l'élimination
de la pauvreté (1997-2006), celle /146 du 9 décembre 1998 sur les droits de l'homme
et l'extrême pauvreté, les rapports du secrétaire général, les Sommets de Copenhague
sur le développement social, les rapports des experts indépendants (E/CN4/2000/25).
83
Résolution précitée de la Commission des droits de l'homme du 17 avril 2000.
84
Comité des droits économiques, sociaux et culturels, fiche d'information n° 16,
précitée.
85
PNUD, Rapport mondial sur le développement humain, 1994 publié pour le PNUD
par Economica, Paris.
113
Mahfoud GHEZALI
l'homme du 17 avril 2000. Selon cette instance, en effet et « d'après les
rapports des Nations Unies, c'est le manque d'engagement politique et non les
ressources financières qui sont le réel obstacle à l'élimination de la
pauvreté… »86. A la même date, un autre rapport de la Commission des droits
de l'homme consacré au droit à l'alimentation, exprime le même constat ;
« Les quelques années à venir montreront si les Etats sont disposés à passer
de la rhétorique à la réalisation de ces droits, ce qui si cela s'inscrit dans le
cadre d'une action concertée, est tout à fait à la portée de la communauté
internationale. Faute de mesures d'application énergiques au niveau tant
national, qu'international, la compréhension qui aura été acquise ne
débouchera pas sur les objectifs fixés… »87. Précisément, un code de bonne
conduite pour les Etats a été adopté dans cette perspective
§2- Un code de bonne conduite dans la réalisation des obligations des

Etats
Les Etats sont censés assurer au moins cinq séries d'obligations qui
apparaissent en définitive comme structurant une sorte de code de bonne
conduite des Etats dans ce domaine.
A- Une « obligation minimale essentielle »

Il existe une obligation minimale qui pèse sur chacun des Etats quel
que soit le niveau de ses ressources et de son développement économique et
qui se traduit par la réalisation de chacun des droits énoncés dans le PIDESC,
en particulier le droit à l'eau, le droit au logement, le droit à l'alimentation,
même si une telle réalisation peut être considérée comme symbolique. Dans
une telle perspective, un Etat partie serait considéré comme ayant rompu ses
engagements et mis à l'index, si sur son territoire, la malnutrition et la famine
restent à grande dimension, à l'état endémique ou bien si le nombre des
personnes privées des attributs fondamentaux du logement est important. De
telles exigences de base peuvent se traduire aussi par l'insuffisance des
mesures d'ordre juridique. Au-delà de cette obligation minimale, les Etats
doivent souscrire concrètement à quatre autres séries d'obligations.
B- L'obligation de reconnaître les droits fondamentaux88

Une telle reconnaissance doit se manifester selon quatre modalités.
Tous les Etats doivent tout d'abord traduire concrètement que les droits
86
Résolution précité de la Commission des droits de l'homme 200/12 du 17 avril 2000
E/CN4/RES/2000/12.
87
Résolution de la Commission des droits de l'homme 2000/10. Le droit à
l'alimentation E/CN4/RES/2000/10 du 17 avril 2000.
88
Voir notamment, Conseil économique et social, Droit à l'alimentation, mise à jour
des droits économiques, sociaux et culturels, E/CN4/RES. 2000/10 et fiche
d'information n°21 sur le droit au logement convenable, Haut Commissaire des
Nations Unies aux Droits de l'Homme :
Http//www.unhcr.ch/french/html/minn6/2fs21fr.htm.
114
fondamentaux touchent réellement aux droits de l'Homme et ils doivent
veiller « à ce qu'aucune mesure de quelque ordre que ce soit ne vienne
intentionnellement saper la valeur juridique de ce droit »89. En second lieu,
des mesures d'ordre législatif, associées à des politiques pertinentes destinées
à réaliser progressivement l'ensemble des droits fondamentaux, doivent
intervenir rapidement. L'Etat doit proscrire toute autre mesure ou politique
qui contrarierait manifestement de tels droits et il doit s'efforcer d'éviter sur le
plan juridique, politique ou administratif de « privilégier des groupes sociaux
déjà favorisés au détriment des plus démunis ». Plus généralement, la
stratégie de développement du pays doit incorporer l'objectif de réalisation
progressive des droits fondamentaux pour tous avec des objectifs précis. En
troisième lieu, chaque Etat doit faire un état des lieux concernant l'impact de
la reconnaissance des droits fondamentaux : il s'agit de répondre de manière
objective à la question de savoir dans quelle mesure ces droits sont
effectivement exercés par les populations au moment de la ratification du
pacte et en sens contraire, décrire les obstacles qui en contrarient la
réalisation et les moyens de les contourner, de manière à asseoir
progressivement ces droits pour toutes les populations, en particulier, les plus
défavorisées.
C- L'obligation de respecter les droits fondamentaux

Les gouvernements doivent s'abstenir de toute action susceptible de
porter atteinte à l'exercice de ces droits qui sont dotés des moyens de les
exercer par eux-mêmes : « Il faut respecter les ressources des individus, des
familles, des groupes sociaux » qui cherchent à trouver leurs propres
solutions, en utilisant au mieux leurs connaissances et leur liberté d'agir… ».
L'Etat doit donc faciliter les initiatives « d'auto-assistance, seul ou en
association avec d'autres : il doit aussi protéger le droit de participation
populaire par les bénéficiaires de ces droits ainsi que le droit fondamental de
réunion et d'association ». L'Etat enfin doit s'abstenir de mesures de
coercition à l'encontre de ces droits, telles que les expulsions forcées ou
arbitraires, individuelles ou collectives en matière de droit à un logement
convenable ou de mesures de rétention de ses engagements touchant les
droits à l'égalité de traitement, et au respect du domicile.
D- L'obligation de protéger les droits fondamentaux

Une telle obligation s'assimile à celle de protéger les droits civils et
politiques : l'Etat doit prémunir les droits fondamentaux contre toute violation
de la part des tiers plus dominateurs et agressifs, comme les promoteurs ou
copropriétaires, en matière de droit au logement. L'Etat ne doit pas avoir un
rôle passif, mais encore interventionniste en faisant cesser toute violation du
droit et en mettant en place des procédures juridictionnelles leur permettant
89
Ibidem.
115
Mahfoud GHEZALI
d'obtenir réparation. Plus encore, l'Etat doit assurer la sécurité juridique des
personnes « contre toute discrimination, harcèlement, déni de justice et autres
menaces »90. Au plan de la justice sociale, l'Etat doit s'efforcer de garantir
que les dépenses des particuliers, des familles, des ménages pour asseoir
leurs droits ne soient pas disproportionnées par rapport aux niveaux de
revenus. Un système d'aide au logement, à l'alimentation, à la nutrition, sous
forme notamment, d'accès aux services publics de l'eau, électricité, téléphone,
etc..; doit être mis en place pour protéger les bénéficiaires contre des hausses
brusques et déraisonnables. Chaque violation de ces droits doit pouvoir être
sanctionnée sur les plans administratifs, judiciaire ou politique.
E- L'obligation de réaliser les droits fondamentaux

Une telle obligation positive vise à permettre aux Etats d'être plus
incisifs, plus interventionnistes dans la protection de ces droits, sur les plans
des dépenses publiques, de la réglementation de l'économie, la mise en place
des services publics et la redistribution des revenus…Les gouvernements
sont ainsi incités à élaborer des stratégies précises, des politiques nationales
visant à assurer à tous le droit de vivre dans la paix et la dignité, selon la
morale dégagée par l'article 11 du Pacte.
Une telle philosophie est concrétisée dans la mise en œuvre de
chacun des droits fondamentaux : en ce qui concerne l'alimentation, il s'agit
de prendre les mesures destinées à améliorer les méthodes de production, de
conservation et de distribution des denrées alimentaires par la pleine
utilisation des connaissances techniques et scientifiques et par le
développement ou la réforme des régimes agraires ». En ce qui concerne le
droit au logement, l'accès à la terre en tant que droit, doit faire partie de ces
stratégies, de même que les dépenses de ce secteur doivent être
qualitativement et quantitativement adaptées aux besoins de logement de la
société, conformément aux obligations découlant du Pacte et autres
instruments juridiques. Il est évident que cette dernière obligation qui vise à
donner plein effet aux droits fondamentaux, qui sans cette action ne seraient
plus que théoriques, devient encore plus importante avec les phénomènes
d'urbanisation, synonymes de dislocation, des responsabilités du groupe et de
la famille et de l'exigence de l'intervention de l'Etat et de la Société. Plus
concrètement, dans quelle mesure un pays comme la France, a effectivement
intériorisé la substance même de ces droits fondamentaux dans son
expérience de mise en œuvre des droits économiques, sociaux et culturels.
90
Ibidem.
116
L’éradication de la pauvreté :
de la nécessité d’une alternative.
Jean-Jacques GOUGUET
Maître de Conférences en sciences économiques
Université de Limoges
CRIDEAU - CNRS / INRA
L’analyse de la pauvreté est un bon moyen pour apprécier l’ampleur

de la crise que traverse l’économie mondiale, tel que cela apparaît dans tous
les travaux préparatoires à la conférence mondiale Rio +10. (PNUD 1998 -
1999 - 2000 ; Geo2000 - PNUE). En effet, la pauvreté est un miroir, elle nous
renvoie l’image des sociétés telles qu’elles sont et non pas telles qu’elles se
prétendent être grâce à des discours idéologiques. On ne triche pas avec la
pauvreté et, au delà de tous ces discours sur la capacité de nos sociétés
modernes à réaliser le bonheur du plus grand nombre, il faut bien se rendre à
l’évidence : la pauvreté subsiste au niveau mondial, y compris dans les pays
riches qui ont pourtant largement les moyens de l’éliminer.
Voilà pourquoi l’ambition de bon nombre d’organisations
internationales est de relire le phénomène de la pauvreté au travers du
concept de gouvernance pour montrer l’inefficacité des politiques publiques
menées et la nécessité de les repenser en tenant compte des multiples acteurs
concernés (institutions, ONG, et les pauvres eux-mêmes !) Cela impliquerait
en particulier l’invention de nouvelles formes de négociation collective pour
recréer du lien social. C’est cette démarche générale de modernisation de
l’analyse de la pauvreté que nous nous proposons d’analyser dans la présente
communication.
Dans une première partie, nous procéderons à l’analyse critique des
approches de la pauvreté par les grandes organisations internationales. Il
s’agit tout d’abord de discuter du point de départ de toutes ces analyses : la
définition de la pauvreté. La difficulté essentielle pour mener un tel exercice
provient du fait que la pauvreté présente deux caractéristiques fondamentales
difficiles à formaliser : sa relativité dans l’espace et dans le temps ;
son double niveau de responsabilité (individuel ou social). Nous montrerons
en quoi une approche culturelle de la pauvreté permet de mieux aborder le
phénomène et pose tout l’enjeu de la gouvernance sans pour autant permettre
de garantir l’efficacité des politiques publiques repensées sur de telles bases.
Dans une seconde partie, nous reposerons donc une question bien
classique : peut-il y avoir une société sans pauvres ? Rappelons (Gouguet.
1994) que dans un système productiviste, il nous apparaît que la pauvreté est
irréductible. Si on veut supprimer la pauvreté, il faut être capable de changer
les règles du jeu. En effet, dans un système économique dominé par le culte
de la performance, par la guerre économique, il y a nécessairement des
gagnants et des perdants, sans que l’on ait prévu pour ces derniers autre chose
qu’une simple assistance éventuelle. Nous réfléchirons donc à la nécessité
d’envisager de nouveaux principes éthiques de régulation des sociétés autres
que l’économisme ; nous envisagerons également les modalités de la mise en
place d’une véritable économie solidaire ou économie humaine (Généreux.
2001). L’enjeu est clair : l’économie doit être mise au service de l’Homme et
non l’inverse. C’est à une véritable inversion des finalités (Passet. 1979) à
laquelle il faudrait aboutir.
I- ANALYSE CRITIQUE DES APPROCHES DE LA PAUVRETÉ PAR LES

ORGANISATIONS INTERNATIONALES
Toutes ces approches commencent par une présentation des critères

utilisés pour définir et mesurer la pauvreté. La première démarche consiste à
effectuer des estimations monétaires de besoins jugés comme essentiels : les
seuils de pauvreté. Devant les insuffisances d’une telle définition en termes
de flux, des estimations en termes de stock de capital humain ont été
proposées. Nous montrerons le réductionnisme de ces analyses traditionnelles
pour appréhender la pauvreté dans toute sa complexité, et nous présenterons
la nécessité d’une approche culturelle qui posera tout l’enjeu de la
gouvernance face à la pauvreté.
A- Insuffisance des analyses traditionnelles

1- La définition en termes de flux
a- Minimum physiologique - Minimum social
Tout homme quel qu’il soit et où qu’il se trouve a besoin de manger
et de boire pour vivre. C’est de cette notion élémentaire de minimum
physiologique que sont partis les premiers chercheurs pour définir la
pauvreté. On retenait ainsi comme critère de pauvreté le revenu monétaire
correspondant à la satisfaction des besoins vitaux indispensables à la
survie(essentiellement la nourriture).
Cette conception de la pauvreté absolue étant néanmoins trop étroite,
le concept de minimum physiologique au sens strict s’est peu à peu élargi
pour inclure d’autres éléments que la seule nourriture : logement,
habillement….ce qui posait de nouveaux problèmes, pour savoir jusqu’où
aller dans le nombre et le niveau de satisfaction des nouveaux besoins.
118
En effet, le minimum physiologique avait eu la faveur des premiers
auteurs au début du XXième siècle (Booth ; Rowntree…voir Gouguet1978) car
on pouvait ainsi définir scientifiquement la pauvreté sur les bases de la
science nutritionnelle. Or, la pauvreté contemporaine ne pouvant plus se
limiter aux besoins vitaux, elle doit se définir par rapport aux normes
couramment admises dans une société donnée à un moment donné. C’est
ainsi que les chercheurs ont tenté de définir la notion de minimum social par
opposition à la notion de minimum physiologique : quantité minimale de
biens et services considérée comme normale par la société et dont devrait
disposer n’importe lequel de ses membres. La difficulté est toujours de
déterminer ensuite le revenu correspondant nécessaire pour couvrir ces
besoins, ce que montre la très grande diversité des montants proposés
traduisant une ambiguïté :
• Dans la conception des besoins minima qui varient selon les instances
qui calculent ces seuils,
• Dans le fait de savoir si les individus disposant d’un tel montant d’argent
peuvent effectivement satisfaire les besoins précédents.
On peut s’interroger ainsi sur le seuil des 1$ ou 2$ par jour utilisé par la
Banque Mondiale ou le PNUD. Si cela donne une image de la répartition
géographique de la pauvreté la plus extrême et de son ampleur globale, un tel
seuil n’est guère opérationnel.
b- Seuils fixes – Seuils mobiles.

Les seuils fixes de pauvreté présentent l’énorme inconvénient de ne
pas refléter le caractère essentiel de relativité de la pauvreté. Voilà pourquoi
des propositions ont été faites pour définir la pauvreté selon une base relative
et non plus absolue. On prend par exemple (Union Européenne) un
pourcentage (40% ou 50%) du revenu moyen disponible dans un Etat comme
critère du montant dont devrait disposer tout individu pour s’intégrer
normalement dans la société.
On voit donc ici commencer à se dessiner tous les débats qui auront
lieu sur les inégalités de revenus. Le problème est de déterminer la dose
d’inégalité qu’une société est prête à tolérer en son sein : quel écart est
considéré comme acceptable entre les pauvres (ceux au bas de l’échelle des
revenus) et les autres groupes sociaux, ou, à l’inverse, quel écart maximum
entre les plus pauvres et les plus riches est tolérable pour correspondre à une
certaine idée de la justice sociale.
Il faut bien reconnaître à l’heure actuelle que l’ampleur des
inégalités de richesse à l’intérieur des pays du Sud ou entre le Nord et le Sud
est indécente (PNUD. 1998).Ce dernier rapport note par exemple que les trois
personnes les plus riches du monde ont une fortune supérieure au PIB total
des 48 pays en développement les plus pauvres de la planète !.
Là encore, des indicateurs plus ou moins sophistiqués et composites
sont utilisés pour dresser un état des lieux de la pauvreté planétaire et pour
119
faire comprendre que ces inégalités sont structurelles. Néanmoins, pour
comprendre l’origine même de la pauvreté et agir efficacement, d’autres
indicateurs sont nécessaires. En effet, étudier la pauvreté selon la seule
référence monétaire revient à se priver de l’explication de l’origine de ces
flux qui est déterminante dans l’élaboration d’une politique de lutte efficace.
C’est dans cette optique que depuis une trentaine d’années, un discours sur la
réalisation de l’égalité des chances s’est progressivement imposé, y compris
au niveau des organisations internationales.
2- La définition de la pauvreté en termes de stocks

a- Risques de pauvreté
Il s’agit de déterminer le stock de capital humain (éducation, santé,
qualification…) dont tout individu a besoin pour s’intégrer dans la société.
Pour respecter la justice sociale, il suffirait ensuite d’améliorer la dotation en
capital humain des plus démunis. C’est le sens profond du deuxième principe
de la justice de J.Rawls : une société est juste si elle permet l’amélioration
des aspirations de ceux qui sont au bas de l’échelle sociale.
Lutter contre la pauvreté revient ainsi à promouvoir une politique
d’égalité des chances, ce qui implique la connaissance de la relation entre
capital humain et pauvreté : la pauvreté d’être ou de devenir pauvre dépend
du fait de posséder ou non certaines caractéristiques socio-démographiques :
sexe, âge, localisation géographique, éducation….La corrélation établie entre
ces caractéristiques et la pauvreté donne une mesure du risque de pauvreté et
permet d’établir des profils de pauvres.
Ce genre de calcul peut être intéressant comme première approche
mais la première critique qui peut être adressée à ce critère concerne le fait
que les variables retenues (santé, éducation..) avaient une dimension
individuelle. Cela présente l’avantage de personnaliser la pauvreté, de
descendre au niveau microéconomique mais, à l’inverse, cela a
l’inconvénient de masquer l’aspect macroéconomique de la pauvreté. Si le
risque de pauvreté évite de considérer le pauvre comme véritablement
responsable de sa situation, on en reste quand-même aux causes individuelles
de pauvreté, les facteurs extérieurs à l’individu sont négligés. Il est donc
nécessaire de remonter aux causes macroéconomiques de la pauvreté : un
individu peut être au chômage et cela va entraîner pour lui un risque de
pauvreté mais le vrai problème est de savoir pourquoi il est au chômage, et de
même qu’il existe un chômage involontaire, il y a aussi une pauvreté
involontaire. Une telle analyse macroéconomique se fera à travers l’étude des
poches de pauvreté.
b- Poches de pauvreté
Ce concept est né du constat que le risque de pauvreté varie dans
l’espace : les individus qui naissent et vivent dans certaines zones ont un
risque élevé de devenir pauvres. D’une certaine façon, leur pauvreté devient
involontaire. A partir de cette constatation, on a pu définir les poches de
120
pauvreté : ce sont les zones où le niveau de vie est particulièrement bas, où
les possibilités d’emploi sont limitées, l’éducation précaire, les logements
insalubres…C’est un véritable risque de pauvreté au niveau régional ou local.
Néanmoins, ce n’est pas la localisation géographique en soi de la
pauvreté qui est importante. Il s’agit en fait d’analyser la relation entre
certaines caractéristiques concentrées géographiquement (emploi, santé,
éducation, logement…) et les caractéristiques personnelles correspondantes.
Bien sûr il faut dépasser ce seul constat de la concentration géographique des
pauvres en analysant la structure économique de ces zones ainsi repérées. En
caractérisant les principales insuffisances en services de base (santé,
éducation, logement, emploi…), le concept de poche de pauvreté acquiert
une certaine opérationnalité. Néanmoins, une question importante se pose :
l’efficacité du concept dépendra de la capacité à analyser la relation qui
existe entre chaque élément de la structure économique de la zone et la
pauvreté des individus qui y résident. Il faut connaître les relations
particulières emploi - pauvreté, éducation - pauvreté…c’est-à-dire connaître
les différents risques de pauvreté et leur cumul.
De plus, va se poser le problème de la hiérarchisation des objectifs.
A l’intérieur d’une poche de pauvreté, quel facteur vaut-il mieux privilégier :
• Une politique de création d’emploi peut s’avérer inefficace si les
individus ne sont pas formés,
• Une politique d’éducation et de formation peut échouer si les débouchés
n’existent pas.
Une telle analyse pose en fait la nécessité d’une approche globale,
intégrée et dynamique de la pauvreté qui remet en cause les politiques
sociales traditionnelles pensées sectoriellement.
B- Pour une approche culturelle
On a donc une conception réductrice qui repose sur l’ignorance des

populations étudiées en tant qu’acteurs, au profit d’une approche qui
considère uniquement les pauvres comme objet d’étude. C’est dans la culture
de pauvreté qu’il s’agit de pénétrer si l’on veut avoir quelque espoir de
modifier les tendances actuelles de l’exclusion. Comment chercher à sortir de
la misère des individus que l’on ne connaît même pas, si ce n’est
éventuellement au travers de partis pris plus ou moins idéologiques. Nous
allons constater que la culture de pauvreté remet ainsi en cause la plupart des
politiques sociales contemporaines.
1- Le débat autour de la culture de pauvreté
Le risque de pauvreté ne faisait que constater froidement une

certaine probabilité de devenir pauvre à un moment donné. Or, on peut
penser à priori que ce risque est d’autant plus fort que l’on naît dans un
milieu pauvre et qu’il y a transmission de la pauvreté de génération en
121
génération. C’est ce qu’on a appelé la culture de pauvreté. Ce concept a
soulevé de nombreuses polémiques puisque l’on suppose que le pauvre hérite
de sa pauvreté et la transmet à ses propres enfants. Il y aurait un cercle
vicieux dont on ne pourrait sortir, ce qui a heurté nombre de chercheurs et
praticiens en sciences sociales.
C’est certainement O.Lewis qui doit être considéré comme
l’inventeur du concept : « réaction et adaptation des pauvres à leur situation
marginale ». S Latouche dirait plus simplement que la culture est une réponse
que les groupes humains apportent au problème de leur existence sociale.
Mais le point intéressant chez Lewis est la tentative de généralisation qu’il a
essayé de faire en comparant les pauvres de pays différents pour aboutir à la
conclusion qu’ils se comportaient de la même façon, que l’on soit dans un
bidonville de Mexico ou un ghetto de New-York. La culture de pauvreté
transcenderait les frontières pour caractériser la nature profonde d’un système
économique qui ne prévoit rien pour les perdants dans la compétition.
De façon générale cette théorie a été fortement contestée sur la base de deux
éléments : son degré d’intériorisation par les individus ; le fait de savoir si
l’on acquiert cette culture par héritage ou par basculement.
- degré d’intériorisation
Il s’agit de savoir avec quelle intensité certaines normes de conduite
persisteraient si certaines opportunités économiques se présentaient.
L’approche de l’exclusion par la culture de pauvreté revient à essayer de
découvrir :
• La rapidité avec laquelle les pauvres vont changer leur conduite si on
leur offre de nouvelles opportunités économiques,
• Le type d’opportunités qu’il faudrait éventuellement proposer pour que
les pauvres, compte tenu de leur culture, puissent en profiter.
Dans le premier cas, on suppose que le degré d’intériorisation de la
culture de pauvreté n’est pas trop élevé et qu’il existe des possibilités réelles
d’insertion sociale. Dans le second cas, on suppose que les valeurs des plus
pauvres ne sont pas modifiables à court terme. Il serait donc plus facile
d’adapter des opportunités économiques à cette culture, ce qui n’est pas
véritablement envisageable dans une société productiviste où chaque facteur
de production doit être rentable.
- héritage ou basculement
Il n’est pas simple de répondre à une telle question : pourquoi des individus
se sortent-ils de la pauvreté alors que d’autres n’y arrivent pas ?. Voilà
pourquoi la culture de pauvreté a soulevé de vives controverses dans la
mesure où la thèse de la transmission inter-générationnelle de la pauvreté
condamnait le pauvre à être exclu à tout jamais de la société. A l’inverse, les
études en Europe sur les « nouveaux pauvres » soutenaient la thèse du
basculement : des individus bien intégrés dans la société basculaient dans la
122
pauvreté à la suite d’un événement personnel malheureux (perte d’emploi,
divorce…).
Il est difficile de trancher entre les deux thèses mais nous
mentionnerons seulement les conclusions du rapport Wresinski qui rappelait
que la pauvreté ne frappait pas au hasard : grâce aux monographies faites par
le mouvement ATD Quart-Monde, il apparaît clairement que , quand on
remonte dans la lignée familiale des plus pauvres, on arrive à trouver des
éléments de fragilisation sociale qui permettent de douter de la thèse du
basculement. Cela ne veut pas dire que cette explication est dénuée de tout
sens mais que, en règle générale, les éléments constitutifs de l’histoire des
individus sont déterminants pour comprendre leur trajectoire sociale.
2- Conséquences politiques
Le risque le plus important d’ignorer l’existence des spécificités

culturelles des populations concernées réside dans l’inefficacité des
politiques que l’on a cherché à mettre en place. L’exemple des politiques
sociales dans les pays industrialisés ou des politiques d’appui au secteur
informel dans les pays en voie de développement est très significatif.
a- Dans les pays industrialisés

Il faut bien admettre que les pauvres ne sont pas présents parmi les
groupes qui déterminent les objectifs, les modes de financement, les modes
d’organisation de la lutte contre la pauvreté. Or, ceci est contraire à ce qui se
passe pour l’organisation des services à destination des usagers « normaux »
(nous). Les consommateurs constituent maintenant un contre-pouvoir qui
arrive à se faire entendre lorsqu’il considère que ses besoins sont mal
satisfaits. Pour la pauvreté, cet élément essentiel de la régulation sociale est
absent : les pauvres n’influencent en rien (même après coup) les décisions qui
les concernent, même si ces décisions leur sont complètement inadaptées.
Cela est d’autant plus important que, même quand les pauvres arrivent à
participer à la vie sociale, ils sont le plus souvent représentés par des
associations ou par des organisations dirigées par des non pauvres. Or ces
dernières peuvent avoir des ambitions autres que la lutte contre la pauvreté.
La conclusion est claire : le non respect des valeurs culturelles
spécifiques de certaines populations mène généralement à l’échec des
politiques. Il est toujours hasardeux de vouloir faire le bonheur des gens
malgré eux, par rapport à des normes qui leur sont extérieures et étrangères.
b- Dans les pays du Sud

Les politiques d’appui au secteur informel rencontrent le même type
de difficultés : l’ambition de bon nombre d’organisations internationales est
de relire le phénomène de la pauvreté au travers du concept de gouvernance
pour montrer l’inefficacité des politiques menées et la nécessité de les
repenser en tenant compte des multiples acteurs concernés (institutions,
123
ONG, …et les pauvres eux – mêmes !). Cela impliquerait en particulier
l’invention de nouvelles formes de négociation collective pour éviter
d’imposer des modèles inadaptés au contexte local. Dans cette perspective, le
secteur informel a retrouvé une nouvelle légitimité vis-à-vis de politiques qui
voudraient prendre appui sur lui pour générer du développement économique.
C’est à une véritable critique de ce type de projet que nous invite
certains travaux qui veulent expliquer les raisons de l’échec des politiques
d’appui à générer du changement social.(MBAYE – 2001). Pour cela, une
relecture du secteur informel est nécessaire à partir de la culture effective de
ses membres. L’analyse présente ainsi les conséquences d’une tentative de
rationalisation des comportements imposée de l’extérieur, au nom de soit
disant valeurs universelles, sous la forme d’un véritable détournement de ces
actions pour rester en conformité avec la logique de fonctionnement réelle du
secteur informel. Au delà de l’économie et de sa seule rationalité
économique, on peut démontrer la nécessité de la prise en compte des règles
régissant les réseaux sociaux locaux sous peine de ne pas comprendre la
logique de comportement des acteurs qui présente dans ce nouveau cadre une
profonde rationalité, contrairement à ce qui est souvent avancé.
Il ne faut pas oublier que la principale caractéristique de ce secteur
est au contraire sa nature extra-économique. Transposer une analyse
économique étroite au secteur informel, conduit donc inévitablement à
ignorer les vraies logiques de fonctionnement de ce secteur. Il n’est pas
étonnant, dans ces conditions, que les politiques d’appui au secteur informel
reposant sur ces modèles généraux, connaissent des problèmes d’efficacité.
On constate en effet que le secteur informel a connu une réelle légitimation
au travers de programmes d’appui reposant sur une tentative de normalisation
tant d’un point de vue juridique (statut) qu’organisationnel (rationalisation).
On retrouve donc la question fondamentale de savoir si ce secteur informel
peut se transformer ou non en secteur moderne et comment, mais également
la question de savoir si cela est légitime.
Au final, la conclusion est claire : les mêmes comportements en
apparence n’ont pas du tout la même signification sociale (concurrence,
rationalité, exploitation…). Il faut donc se demander comment adapter les
instruments de politique économique à une telle culture (et non l’inverse).
II- UNE SOCIÉTÉ SANS PAUVRES EST-ELLE POSSIBLE ?.
La dualisation systématique de nos sociétés, comme la montée de

tous les coûts sociaux, proviennent d’une irréductible opposition entre une
logique de l’économique et une logique du social. L’enjeu actuel est donc de
se demander s’il est possible de dépasser cette société duale ou bien si l’on
est condamné à l’aménager au mieux avec de nouvelles modalités de
solidarité.
124
A- Vers une économie de la simplicité
1- Le système des besoins
Dans les sociétés industrialisées, la consommation ne fait que refléter un

certain nombre de distances sociales. C’est ainsi que les besoins transitent
d’un groupe social modèle, d’une élite, vers les autres catégories sociales au
fur et à mesure de la promotion relative de ces dernières. On comprend alors
comment le productivisme génère inévitablement une certaine dose de
pauvreté : les besoins liés à la différenciation sociale ont tendance à aller plus
vite que les biens disponibles, aboutissant à ce que Baudrillard (1970 – 1972)
appelait une « paupérisation psychologique » ou ce que Gorz (1978) nomme,
reprenant Illich, la « modernisation de la pauvreté ». Cela signifie, comme l’a
bien montré M.Sahlins (1976), que l’abondance peut coïncider avec la
pénurie, de même que la pauvreté, ainsi redéfinie, peut cohabiter avec une
relative aisance matérielle. Dans les sociétés traditionnelles de M.Sahlins, les
individus ne sont ni riches ni pauvres, ils se procurent seulement facilement
ce dont ils ont besoin. Dans les pays riches, à l’inverse, la pauvreté se définit
comme l’exclusion du mode de vie dominant déterminé par les couches
aisées de la société.
Des produits nouveaux arrivent sans cesse sur le marché sans que
l’on pose véritablement la réalité de leur utilité. D’où la critique de
J.Ellul(1988) de notre envahissement par des gadgets : biens qui ont demandé
un détour de production considérable mais dont l’utilité tend
significativement vers zéro. Cela veut dire que l’on accorde plus
d’importance à la valeur d’échange des biens qu’à leur valeur d’usage. Le
principal n’est pas qu’ils servent à quelque chose mais que les
consommateurs les achètent. La qualité des produits ne sera prise en compte
par le producteur uniquement si la valeur d’échange en souffre.
Peut-on dire que tout cela améliore le niveau de vie des individus
concernés ?. Rien n’est moins sûr : il n’y a pas grand sens à dire que notre
société satisfait mieux les besoins des hommes que ne l’ont fait d’autres
sociétés ayant connu d ‘autres modes de production. Il est indispensable de
juger une société par rapport à sa capacité de satisfaire les besoins de ses
membres et non par rapport à des normes quantitatives trop souvent
assimilées au bien-être.
On peut donc conclure que l’on pourrait maintenir le bien-être des
sociétés occidentales en produisant moins et en consommant moins mais en
produisant et en consommant différemment, ce qui nécessiterait un autre
mode d’organisation de nos sociétés. Nous voilà revenus à la gouvernance.
Déjà, dans les années soixante-dix, de nombreux auteurs posaient le
problème de la satisfaction des besoins sociaux démocratiquement définis.
On est loin des systèmes économiques dans lesquels une minorité crée les
besoins et les exploite à son propre compte.
Par rapport au problème de la pauvreté, il est important de
comprendre qu’à la base d’un tel modèle alternatif, il y a la condition
125
nécessaire, fondamentale : le droit de tout individu à être reconnu par autrui.
Dans cette perspective, des idées utopiques avaient été avancées dans les
années soixante-dix :
• Que les besoins privés soient satisfaits seulement au niveau auquel ils
peuvent l’être pour tous,
• Que la production des biens et services destinés à la consommation
individuelle ne soit accrue que si, et quand les avantages escomptés sont
suffisamment importants et suffisamment divisibles pour que tous
puissent en bénéficier,
• Que tous les autres accroissement de la production de biens de
consommation doivent être destinés à la consommation collective.
On comprend qu’un tel modèle de développement demanderait, pour être mis
en œuvre, de nouveaux principes éthiques.
2- Une nouvelle éthique
Il s’agit tout d’abord de redéfinir le cadre général, à savoir la

reconsidération des finalités de l’activité économique. R.Passet (1979)
demandait déjà une « inversion des finalités » : l’économie doit être au
service des êtres humains et non l’inverse. On retrouve donc la proposition
précédente de la détermination démocratique des besoins sociaux. Or ceci ne
peut pas se faire dans le cadre d’une économie de marché non régulée qui, du
fait de la guerre de tous contre tous, génère inévitablement inégalités,
destruction du lien social, atteintes à l’environnement….
Il devient alors indispensable d’inventer de nouvelles modalités
stratégiques volontaristes de développement, par exemple :
• L’annulation de la dette des plus pauvres,
• L’abandon des programmes d’ajustement structurels,
• La promotion de transferts de technologie adaptés,
• L’augmentation de l’aide au développement.
• …
Ces actions signifient qu’il faudrait reconsidérer la nature de la solidarité
internationale. Il ne s’agit plus de venir réparer ex-post les conséquences de
la domination d’une logique économique aveugle mais d’inventer de
nouvelles règles du jeu. Pour ce faire, de nouveaux principes sont à mettre en
œuvre(l’Alliance pour un monde responsable et solidaire - 2000) :
- Gouvernance mondiale et faire des propositions concrètes de réformes.
(Voir Annexe). Cela ne pourra néanmoins se faire qu’autour d’une autre
conception le principe de responsabilité : si tout le monde est
responsable, tout le monde doit rendre des comptes sans exception :
experts, fonctionnaires (FMI, Banque Mondiale…), hommes politiques,
firmes multinationales…Trop d’acteurs prennent des décisions à des fins
personnelles mais qui impliquent la vie de masses d’individus en toute
impunité quant aux conséquences de ces décisions. L’ampleur de la
responsabilité d’un acteur doit ainsi s’apprécier par rapport à l’ampleur
126
de l’impact de son action sur autrui, sur l’environnement…Par rapport au
problème de la pauvreté, les fonctionnaires doivent être au service des
pauvres et non pas l’inverse !,
- Le principe de pluralité : la pensée unique est appauvrissante et la
rationalité économique, assimilée à l’occidentalisation du monde n’est
pas le gage d’une gestion durable de la planète, bien au contraire. On
aurait plus besoin d’une gestion raisonnable des ressources que d’une
gestion rationnelle (Latouche 2001),
- Le principe de subsidiarité active : les décisions ont bien-sûr besoin de se
prendre au plus près de là où elles vont s’appliquer.
C’est autour de ces trois principes qu’il est possible de repenser la de
l’organisation de nos sociétés : l’économie solidaire.
B- L’enjeu de l’économie solidaire

1- Les fondements : les deux solidarités
Traditionnellement, pour lutter contre les coûts sociaux engendrés

par la croissance économique, il a été fait appel à deux principes de
régulation, le Marché et l’Etat. Il est acquis de nos jours que le libre
fonctionnement du marché entraîne une augmentation des inégalités et que
l’Etat providence n’est pas toujours efficace voire génère des effets pervers.
Voilà pourquoi une troisième voie à base de solidarité est avancée au niveau
national mais également à une échelle internationale pour essayer de régler
en particulier le problème de la pauvreté.
L’idée de solidarité est solidement ancrée dans la pensée socialiste
du XIXème siècle, surtout dans sa branche utopiste qui a rêvé d’une nouvelle
organisation sociale permettant de vaincre les lois de l’économie inhumaine.
Ce débat va resurgir à la fin du XIXème siècle pour donner naissance à la
doctrine du solidarisme.
L’un des fondateurs, L Bourgeois, donnait une double définition de
la solidarité : constat d’une interdépendance entre les différents éléments
constitutifs d’uns société (solidarité – fait) ; jugement de valeur et devoir de
venir en aide aux plus démunis (solidarité – devoir). Cette dernière repose sur
l’idée de justice qui, elle aussi, a généré de multiples débats. Pour reprendre à
nouveau R Passet (2000), l’heure est au partage : nous sommes dans une
impasse face au problème de la redistribution des richesses. Il s’agit de savoir
comment passer d’une justice commutative (l’échange) à une justice
distributive (le don). Il va falloir s’apprendre à partager le travail, la richesse
mais surtout repenser la place de l’économie : comment nos sociétés peuvent-
elles garantir une place à tout le monde, une vie décente, une citoyenneté
réelle, c’est-à-dire mettre en place une vraie économie solidaire.
127
2- Les modalités
De nombreuses expérimentations d’économie solidaire existent à

l’heure actuelle sous de multiples formes : SEL ; LETS ; commerce
équitable…On y retrouve en permanence une tentative de se libérer de la
seule logique marchande pour privilégier la logique du don. C’est par
exemple l’esprit des Systèmes d’Echanges Locaux qui, avec l’utilisation de
monnaies fondantes, cherchent uniquement à produire du lien social entre
leurs membres qui, autrement, n’auraient pas de reconnaissance sociale.
Au de là de ces expériences dans les pays riches, c’est certainement
dans le Sud que s’invente actuellement un contre-modèle de solidarité. Dans
ces pays, les exclus de la Modernité vivant dans les bidonvilles sont
condamnés, pour survivre, à s’insérer dans des réseaux de solidarité, à
s’entraider, à créer du lien social qui constitue leur seule richesse. Cette
économie informelle est efficace et elle ne doit rien aux grandes
organisations internationales ou aux ONG.
Le principe est toujours le même : il s’agit de recourir à ses « tiroirs
sociaux ». Ce sont tous les réseaux sociaux qui irriguent le secteur informel et
qui fonctionnent sur la logique don / contre don et non pas sur la logique
marchande. A l’intérieur de ces réseaux existent de multiples instruments de
financement de l’activité ou de cautionnement qui sont efficaces et reposent
tous sur la confiance entre membres.
Voilà pourquoi les politiques d’appui au secteur informel sont
perverses quand elles oublient la culture locale et le calcul d’opportunité
qu’effectuent les habitants. La gestion des entreprises informelles se
caractérise essentiellement par un recours systématique aux réseaux sociaux,
ce qui la différencie radicalement d’une gestion de type capitaliste. La
réussite d’une entreprise dépend ici de sa capacité à s’insérer dans son
environnement social pour diluer les risques. Cela signifie que l’entreprise ne
peut s’autonomiser sur des bases purement économiques sans risquer de
perdre tous les avantages hors marché procurés par son environnement
(débouchés, main d’œuvre flexible, stocks, tontines….). On commence ici à
entrevoir les dangers de programmes d’appui au secteur informel qui
chercheraient justement une telle autonomisation avec un risque de
déstructuration sociale, ne comprenant pas que l’économie informelle est un
compromis entre richesse, sécurité, honneur, prestige.
On comprend à partir de là l’incapacité des politiques d’appui au
secteur informel à générer du changement social. . Si une innovation sociale
rend « orphelin social », elle sera inévitablement refusée. On retrouve en
permanence cette dualité occidentale entre l’économique et le social qui
n’existe pas dans le secteur informel caractérisé moins par la recherche de
l’efficacité maximale que par celle de la solvabilité sociale. Il serait donc
souhaitable de laisser le secteur informel relever les défis de l’exclusion et de
la production de richesses sans intervention de type ethnocentrique de la part
d’ONG ou d’organismes officiels, ni tentative de récupération.
128
On pourrait facilement montrer (Mbaye 2001) l’audace de la
transposition d’instruments appartenant à une culture technicienne dans un
autre contexte social qui se traduit en règle générale par un détournement du
dispositif. Dans le cas du crédit par exemple, Mbaye a montré qu’à Dakar les
prêts sont accordés en fonction des relations personnelles des présidentes des
groupes de femmes qui arbitrent au préalable entre toutes les demandes,
contrairement à ce que prévoyait le règlement. La raison profonde en est que
seule une gestion souterraine de l’argent permet à ces femmes de rester elles-
mêmes au sein de leurs réseaux, sous peine de désocialisation. On a donc ici
une démonstration éclatante que le mode local de gestion de la solidarité
(réseaux sociaux) rentre en contradiction avec la rationalisation de la gestion
technocratique du crédit.
Au final, la conclusion apparaît clairement : en dépit d’une

présentation séduisante des programmes d’appui reposant sur le thème à la
mode de la gouvernance (responsabilisation, gestion démocratique,
transparence), le relatif échec de ces programmes peut s’expliquer par leur
incapacité à prendre en compte les spécificités de la culture locale. Ce
dialogue de sourds entre aidants et aidés débouche ainsi sur de l’inefficacité,
d’où la nécessité de revoir la conception même de ces projets mis en œuvre
par les développeurs. La seule alternative serait de changer de regard sur le
secteur informel, et à l’aidant de participer véritablement au projet de l’aidé
(et non le contraire !). On assiste ainsi à la reconnaissance de la nécessité du
« réenchassement » de l’économie dans le social, ce qui constitue l’objectif
de bon nombre d’intellectuels occidentaux à la suite de K.Polanyi, pour sortir
de l’impasse de la Modernité et de son incapacité à régler le problème de la
pauvreté.
Synthèse - propositions
- Reconsidérer les définitions traditionnelles de la pauvreté
Les définitions en termes de flux (seuils de pauvreté) ou en termes
de stocks (risques et poches de pauvreté) ne méritent d’être conservées qu’à
titre de données de cadrage.
A l’inverse, d’autres analyses sont nécessaires pour sous tendre des
programmes de lutte efficaces, en particulier les approches en termes de
culture de pauvreté
- Adopter une approche culturelle de la pauvreté
Une approche ethnocentrique ne tenant pas compte des spécificités
culturelles du contexte local ne peut pas être efficace et débouchera
inévitablement sur du détournement des dispositifs.
Une nouvelle grille de lecture du secteur informel dans les PVD est
nécessaire. Elle se constituera autour de concepts adaptés à la réalité locale :
réseaux sociaux ; reliés ; tiroirs sociaux ; dettes symboliques ; solvabilité
sociale ; compétence sociale ; orphelin social….On comprendra alors que les
acteurs du secteur informel recherchent moins l’efficacité maximale que la
129
solvabilité sociale.
Cette grille de lecture et les conclusions qu’on peut en tirer
pourraient être discutées à des fins de transposition au cas des pays
industrialisés .En particulier, la capacité à créer du lien social est un élément
irremplaçable dans la lutte contre l’exclusion.
- Changer de regard sur les politiques d’aide

Face à une culture spécifique de survie, deux stratégies sont
envisageables :
Soit on essaie de réinsérer les pauvres en modifiant leurs valeurs ou
en essayant de faire rentrer le secteur informel dans l’économie officielle.
Cette stratégie est en échec depuis plus de trente ans.
Soit on adapte les opportunité économiques offertes à la culture
locale en reconnaissant pleinement la légitimité de dette dernière. C’est cette
deuxième option que nous soutenons : l’aidant doit participer au projet de
l’aidé (et non l’inverse).
- Adopter de nouveaux principes de gouvernance. Par exemple :

Principe de responsabilité : tout le monde doit rendre des comptes,
sans exception. En particulier, les fonctionnaires doivent être au service des
pauvres et non l’inverse.
Principe de pluralité : la rationalité économique doit cesser d’être
hégémonique. Nous proposons à la place de nouveaux principes
d’organisation privilégiant le lien social et non pas l’efficacité maximale à
tout prix.
Principe de participation : les pauvres doivent être présents dans les
institutions qui les représentent et dans les instances de décision avec pleine
reconnaissance de leur culture.
- Mettre en place une économie solidaire

On peut promouvoir une certaine démonétisation de l’économie au
travers de l’utilisation de monnaies fondantes.
De façon générale, il s’agit de « réenchâsser » l’économie dans le
social, ce qui signifie fondamentalement remettre l’économique à sa juste
place comme simple moyen et non pas comme fin ultime de l’activité
humaine.
Bibliographie
• Alliance pour un monde responsable et solidaire (2000) : Propositions
pour une gouvernance mondiale adaptée aux défis du 21ème siècle.
http/www.echo.orgrïdx_global.htm.
• J. BAUDRILLARD, La société de consommation, Gallimard, Paris,
1970.
• J. BAUDRILLARD, Pour une critique de l’économie politique du signe,
Gallimard. Paris, 1972
130
• J. ELLUL, Le bluff technologique. Hachette, Paris, 1988.
• J. GENEREUX J, Manifeste pour l’économie humaine, Esprit. n°276,
Juillet, 2001.
• J.J. GOUGUET, Réflexions méthodologiques sur la connaissance de la
pauvreté, Thèse d’Etat - Université de Bordeaux I, 1978.
• J.J. GOUGUET, Pauvreté - Exclusion, Universalia - Encyclopaedia
Universalis. Paris, 1994.
• S. LATOUCHE, La déraison de la raison économique. Du délire
d’efficacité au principe de précaution, Albin Michel, Paris, 2001
• O. LEWIS, La Vida, Gallimard, Paris, 1969.
• S. MBAYE, Les politiques d’appui au secteur informel : changement
social et contingences contextuelles. Le cas du Sénégal, Thèse de
doctorat. Sciences économiques, Université Paris Sud, 2001.
• R. PASSET, L’économique et le vivant, Payot, Paris, 1979.
• R. PASSET, L’illusion néo-libérale, Fayard. Paris, 2000.
• PNUD, 1998 - 1999 - 2000 - 2001, Rapport mondial sur le
développement humain
• modifier les modes de consommation d’aujourd’hui pour le
développement
• la mondialisation à visage humain
• droits de l’homme et développement humain
• mettre les nouvelles technologies au service du développement humain.
• PNUD – Economica. Paris. 1998
• PNUD – De Boeck Université. Bruxelles. 1999, 2000, 2001.
• PNUE (1999) : Global Environmental Outlook.
• M. SAHLINS, Age de pierre, âge d’abondance, Gallimard, Paris, 1976.
• J. WRESINSKI, Grande pauvreté et précarité économique et sociale,
Avis et rapport du Conseil Economique et Social, Journal Officiel. Paris,
1987.
131
Democracy, access to justice and environment
at the international level
Eckhard REHBINDER
Professor of Law
University of Frankfurt/Main
I- THE RIO DECLARATION AND AGENDA 21
Principle 10 of the Rio Declaration reflects the idea that

procedural citizen rights are a key element in making progress towards
sustainable development. The three pillars of this procedural concept of
environmental rights at national level are access of each citizen to
information about the environment, as well as an active information
policy of states, an opportunity of each citizen to participate in decision-
making processes, and effective access to judicial and administrative
proceedings, individual redress and remedy. This declaration is
concretised with respect to participation by chapter 27 of Agenda 21
where, in particular, the crucial role of NGOs is emphasized. Moreover,
chapter 8 of Agenda 21 which deals with the integration of environmental
and development goals into the decision-making process stresses the need
to broaden access to information, involve the public in devising the
relevant policies and grant individuals, groups and organisations having a
recognised legal interest access to the courts in order to vindicate
violations of the law or encroachments on legally guaranteed rights.
Finally, chapter 27.5 of Agenda 21 also addresses the level of the
international community, calling for broad participation of NGOs in the
process of international negotiation, decision-making, implementation
and evaluation of international policies, programs and commitments.
Principle 10 of the Rio Declaration is a simple soft law
declaration. Its sweeping scope and contents are due to this feature. This
assessment is corroborated by the fact that neither of the two binding
conventions adopted at the Rio conference, the Climate Convention and
Eckhard REHBINDER
the Convention on Biodiversity contains clear-cut obligations of states to
grant the public access to information and an opportunity to participate;
rather, they reduce the commitment of states to an obligation to promote
and facilitate access to information and participation (article 6 Climate
Convention) or qualify it, in the framework of EIA public participation,
by the proviso “as far as feasible and appropriate” (article 14 Convention
on Biodiversity). Problems of access to justice are not addressed at all.
Thus Principle 10 of the Rio Declaration is not but a starting
point for a desired development of international law towards procedural
environmental rights. Although its high authority and ensuing strong
appellative effect should not be underestimated, the rights generated in
the Rio process are more of a promise than a reality of international law.
II- FOUNDATIONS OF PROCEDURAL ENVIRONMENTAL RIGHTS
1. Public participation as a general concept and in particular its

three pillars, namely access to environmental information, public
participation in decision-making, and access to justice relating to the
environment may be founded on quite different rationales:1
1) As procedural mechanism of protecting express or implicit human

rights of the individual to a decent environment,
2) As a means to improve the quality of governmental and
administrative decisions on the environment by enabling citizens to
inject values, information, concerns about consequences and
solutions into the process; hence, it is expected that environmental
protection is effectuated and sustainability improved (functional
justification);
3) As an element of an expanded notion of democracy whereby not only
the people acting through elections under strict equality of influence
but also individuals and their organisations shall take part in
decision-making on the environment for promoting the public
interest; “an engaged, critically aware public is essential to a healthy
democracy” (No. 42 Aarhus declaration);2
4) As a contribution to increasing the legitimacy and acceptance of
governmental and administrative decision-making processes on the
environment by involving citizens and promoting environmental
justice, especially equitable distribution of environmental burdens
and benefits. This gives me an opportunity to emphasize that certain
framework conditions such as a minimum quality of life, political
democracy and acceptance of the rule of law must be fulfilled if
1
EBBESON, Yearbook of International Environmental Law 8, 1997, p. 51; KRÄMER,
Environmental Liability 5, 2000, p.127.
2
Environmental Policy & Law 28, 1998, p. 281.
134
Democracy, acces to justice and environment at the international level
public participation is to be meaningful. Of course one can - and
should - conceive access to information, participation and access to
justice of users of natural resources also as a means of ensuring
minimal conditions of human existence; however, this form of
managing extreme scarcity is not equivalent to the much more
comprehensive and substantive concept that underlies the
international discussion about access to information, public
participation and access to justice.
2. Except for the first, all rationales are state-oriented. They

contemplate the decision-making process organised by the state and, for
various reasons, aim to enrich the process with new input elements. By
contrast, the human rights rationale departs from the perspective of the
individual and his or her need of ensuring an adequate environment. The
implications regarding the circle of persons who are the beneficiaries of
procedural environmental rights and the kind and extent of these rights
are less obvious. The traditional dichotomy between private
rights/interests and collective (public) interests and between individual
and citizen are blurred in the field of the environment by the legal
concept of diffuse interests3 to which substantive environmental rights
can be attributed, and the awareness of interaction between all elements
of the environment which justifies a particularly broad scope of the
human right to the environment. Therefore, procedural environmental
rights conceived as an emanation of human rights to the environment can
to a large extent be considered as a functional equivalent of collective
environmental rights.
3. Due to their better knowledge base, financial means,

organisational skills and links to politics, NGOs play a crucial role in
representing public interests in decision-making processes on the
environment and their control. Likewise, they can contribute to public
awareness. This role has been recognised especially in Chapter 27 of the
Agenda 21. While the case for broad NGO rights is strongest with regard
to state-oriented models of public participation, national experience
shows that a human rights rationale is not inconsistent with an expanded
role of NGOs since these can bundle individual interests in a decent
environment and make them more effective.
4. In addressing the advances of public participation under

international law, two levels must be distinguished: that of states, i.e.
rules of international law relating to decision-making and judicial review
3
Cappelletti & Garth, Access to Justice: The Worldwide Movement to Make Rights
Effective, in: Cappelletti & Garth (eds.), Access to Justice, vol. III, Emerging Issues
and Perspectives, 1979, p. 1 et seq.
135
Eckhard REHBINDER
organised by states, on the one hand, and that of the international
community, especially the UN and UN organisations as well as other
international for a, i.e. rules concerning decision-making and adjudication
by these bodies, on the other hand.
III- GENERAL TRENDS SINCE RIO

1- The Aarhus Convention
Principle 10 of the Rio Declaration and Chapter 27 of the Agenda

21 call upon states, and in the case of the Agenda 21, also on the
international community to implement their soft law commitment in their
respective legal systems and structures. One possible way is the adoption
of an international convention, another (which is the subject of another
paper) is autonomous national legislation and case law.
The adoption of the Convention on Access to Information, Public
Participation in Decision-Making and Access to Justice in Environmental
Matters at the Aarhus Conference “Environment for Europe” in 19984 has
been a milestone in the development of procedural environmental rights
and of an expanded notion of democracy in an open, transparent society.
The three pillars of information of everybody, participation of everybody
and access to justice of the public concerned including NGOs on which
the convention rests are conceived as essential elements of a participatory
democracy as well as a means to make environmental protection more
effective. In addition, the procedural rights are seen as a contribution to
the protection of an implicit substantive right to a decent environment
(preamble and article 1), although the human right as such is not set forth
in the convention.
Access to information covers a variety of data concerning the
state of the environment, sources of environmental harm, measures to
improve the environment and consequences of environmental harm and
measures. It is accorded to everybody independent of an interest.
However, there are relatively broad reasons on which a denial of
information can be based. Beyond passive access to information, the
convention also mandates signatory states to actively gather and
disseminate environmental information, including information about
imminent threats to health and the environment.
The provisions of the convention on public participation
concentrate on major industrial and infrastructure projects listed in annex
I. Participation shall be early when all options are still open. It comprises
information on the project and an opportunity to make comments and
raise objections as well as to participate in a hearing. Standing to
participate is accorded to the public at large, i.e. everybody, while
4
International Legal Materials 38, 1999, 517; see, e.g., Brady, Environmental Policy
& Law 28, 1998, 69; Krämer, Environmental Liability 5, 2000, 127.
136
information may be limited to the public concerned. The convention also
mandates signatory states to allow for public participation relating to
decisions not listed in the annex I which may have a significant effect on
the environment. As regards plans and programs, the Convention
requirements are more flexible and leave the signatory states more
discretion. Finally in this context, participation in the preparation of
regulations and administrative rules, especially environmental standards,
is provided as a soft law commitment; states have the obligation to “strive
to provide” such participation only. In this respect, the Aarhus
Convention is not at all satisfactory as the focus on individual decisions,
while reflecting the tradition of participation, is not responsive enough to
the importance of generic decisions on the environment and the need to
improve citizen input into the process with respect to these decisions.
Finally, the Aarhus Convention obliges the signatory states to
grant members of the public concerned which have a sufficient interest or
have sustained the impairment of a right access to judicial or equivalent
independent review of decisions, acts or omissions. This concerns in
particular decisions on requests for access to information and on projects
subject to participation under the convention. Judicial review shall extend
both to the substantive and procedural legality of the decision. As regards
standing, the definition of sufficient interest and impairment of a right is
the responsibility of the signatory states. However, they must give due
account to the objective of the convention to granting the public
concerned wide access to adjudication of environmental conflicts. This
excludes a narrow definition of standing which would limit access to
judicial review to landowners and directly aggrieved neighbours. As
regards the effectiveness of access to judicial review, the Aarhus
Convention sets forth that there must be effective remedies, including
injunctive relief, and procedures must be fair equitable, timely and not
prohibitively expensive. Although stated in very general terms the
convention thus also addresses crucial questions of material access to
judicial review.
It is also important to note that the Aarhus Convention accords
NGOs an important role in public participation. Since access to
information and participation in decision-making is open to everybody,
there is no particular rule in this respect. NGOs can act as members of the
public at large. However, where, as is true of information about a new
project and in particular access to justice, the public concerned is the
beneficiary of rights bestowed by the convention, the Aarhus Convention
specifically provides that the interests defended by NGOs are deemed to
constitute a “sufficient interest” or a “right” under its standing provisions.
National standing requirements which on principle are hostile to
association suits can no longer be maintained, irrespective of whether the
states deny standing only to public interest associations or also to
associations which bundle individual interests.
137
Eckhard REHBINDER
The Aarhus Convention has a large geographic scope,
encompassing Europe and Central Asia. The US and Canada, although
member of the ECE, did not sign the convention. The convention is open
to accession by states from other parts of the world. With the necessary
number of ratifications reached, the convention entered into force before
the end of October 2001. Of course, it is too early to assess the effects of
the convention on state practice, the more so since a number of open
questions under the convention must still be settled. Given the great
diversity of signatory states with different political-administrative
cultures and economic conditions, uniform results cannot be expected,
even not in western states. Thus the ECE Progress report of August 2001
on the Rio process states that “it became clear that public rights and par-
ticipation also remain elusive goals in many of the established Western
democracies …”5
2- Global developments
Outside Europe, relatively little tangible progress towards public

participation can be ascertained at the level of international law. This
does not rule out that national developments go in the direction of
strengthening public participation even in the absence of a preceding
international legal instrument. The statement only means that at global
level or regional level outside Europe there are as yet no signs for the
formal recognition of procedural rights – access to information,
participation and access to justice – as a rule of international conventional
law.
The ambitious draft International Covenant on Environment and
Development, launched at the initiative of a UNCED recommendation by
IUCN in 19956 embodies, similar to the later Aarhus Convention, the
three pillars of public participation – access to information, participation
in decision-making and a right to effective access to judicial and
administrative proceedings in enforcing rights granted under the covenant
(article 12 (3) and (4)) – as well as the principle of non-discrimination in
transboundary pollution conflicts. However, the draft covenant has not
become a negotiation document for a global treaty on environment and
development, which indicates the height of the barriers which have to be
overcome before we will see any meaningful legal progress in the field at
global level. A further indication of the restrictive mood of the
5
Economic and Social Council, Economic Commission for Europe, Assessment of
Progress in Sustainable Development since Rio 1992 for Member States of the United
Nations Economic Commission for Europe, 10 August 2001 (ECE/AC.22/20001/3),
p. 17.
6
Commission on Environmental Law of IUCN – The World Conservation Union – in
cooperation with International Council of Environmental Law, International Covenant
on Environment and Development, March 1995.
138
international community is the Montevideo III “Programme for the
development and periodic review of environmental law in the first decade
of the twenty-first century” adopted in February 2001 by a resolution of
UNEP’s Governing Council (resolution 21/237). It contains a rather
limited pronouncement on public access to information, participation and
access to justice, relegating this fundamental desideratum of a modern
environmental policy to a narrow recommendation to “investigate the
need for and feasibility of new international instruments” in this field
(section 7 (f)).
At the level of international decision-making there is a notable
informal practice of generally admitting NGOs to international
negotiations on new environmental conventions, declarations, programs
and other policy documents.8 This includes the preparation of the Rio +10
summit. This is a sign that the international community is opening itself
to what one can call global civil society. However, NGOs do not yet
enjoy a legally secure formal status; legally speaking, they remain at most
observers. UNEP supports the development towards NGO involvement.
In the Governing Council meeting of February 2001 a resolution on the
role of civil society was taken requesting the Director General to further
the coordination process with civil society including NGOs on ways and
means to enhance their active engagement and participation in UNEP and
submit a draft strategy to this end (resolution 21/19)9. Likewise, the
Aarhus Declaration10 calls for a transfer of NGO participation to
international fora (No. 43).
A major deficiency of international environmental law is the lack
of access of individuals and NGOs to international justice. Subject to
some exceptions, particularly the European Convention on Human Rights,
international treaties that establish international judicial bodies normally
do not accord individuals and NGOs access to justice. In the discussion
process preceding the Aarhus Convention, it was suggested to provide for
an international complaint body in matters of compliance with the
convention open to individuals and NGOs.11 Article 15 of the Convention
as finally adopted reflects this idea in a diluted form only. According to
this provision, the Meeting of the Parties shall establish, “on a consensual
basis, optional arrangements of a non-confrontational, non-judicial and
consultative nature for reviewing compliance with the provisions of this
Convention. These arrangements shall allow for appropriate public
7
Environmental Policy & Law 28 (2001), 73 and 120; 30 (2000), 309 (Annex 1,
I 4)
8
Riedlinger, Die Rolle nichtstaatlicher Organisationen bei der Entwicklung und
Durchsetzung internationalen Umweltrechts, 2001, p. 133 et seq.
9
Environmental Policy & Law 31 (2001), 73 and 118
10
Supra note 2
11
Brady, supra note 4, at 73
139
Eckhard REHBINDER
involvement and may include the option of considering communications
from members of the public on matters related to this Convention.”
The deficiencies of international adjudication of environmental
disputes lend support to the proposition that judicial protection of the
environment, especially of environmental rights, must be strengthened at
international level. This is the source of the emerging idea to establish an
International Court for the Environment which since 1988 has been
strongly advocated by Amedeo Postiglione and the Foundation for the
International Environment Court headed by him.12 Indeed there are good
arguments that militate for such an institution, such as the existence of
many pressing environmental problems unresolved or even unaddressed
today, the need for a court consisting of experts in international
environmental law, the need of individuals and NGOs to have access to
international adjudication and the need to decide on questions of
interpretation, implementation and enforcement of multilateral
environmental agreements.
Some authors point to the problem of fragmentation of
international jurisdiction and the potential fission of international law of
the environment and general international law; they would prefer a new
role for national authorities and courts which would have to integrate
national administrative and international law of the environment, in other
words enrich national administrative law by international law. 13 Whilst
this may be a solution in some countries with an enlightened
administration and bench which are prepared to decide in a true
international spirit, it does not seem very realistic to expect that the
normal national bias of administrators and judges can be easily overcome,
not to speak of the structural deficiencies of adjudication of
environmental disputes in the majority of countries in the world.
On the other hand, one must admit that the model of an
International Court for the Environment is more a vision for the future
than a realistic perspective for the present. Until such a court is
established – and even after its establishment supplementary to it –
institutional arbitration and conciliation could provide a flexible
mechanism for the settlement of environmental disputes fulfilling many
of the needs indicated and at the same time initiating a learning process at
the end of which the international community could decide on the basis of
practical experience in adjudicating international environmental disputes
which system is more appropriate.
Indeed, the recent past has witnessed the emergence of
institutional arbitration and conciliation for international environmental
12
Postiglione, The Global Village Without Regulations, 1992; id, Giustizia e
ambiente globale: Necessità di una corte internazionale, 2001; see id. (ed.), Tribunale
Internazionale dell´Ambiente, 1992 (containing numerous contributions); Rest, Asia
Pacific Journal of Environmental Law 4, 1999, 107, at 117 with further references.
13
Hey, Reflections on an International Environmental Court, 2000.
140
conflicts which is open to individuals and NGOs. One example is the
International Court of Environmental Arbitration and Conciliation, an
institution established under Mexican law which, since its foundation in
1994, has processed quite a number of cases.14 Due to a particularity of its
charter whereby the Court, at the request of the applicant, can issue
consultative opinions where the defendant does not submit himself to its
jurisdiction, the Court offers individuals and NGOs access to some form
of adjudication even against the will of the defendant country. Of course,
the effectiveness of such consultative opinions imposed on the other party
simply rests on their authoritative content; however, the experience of the
International Court for Environmental Arbitration and Conciliation shows
that consultative opinions may lead to a reconsideration of positions
previously sustained by the defendant state. Another example is the recent
adoption, by the Permanent Court of Arbitration of Optional Rules of
Arbitration in Environmental and Natural Resource Matters which
equally accord individuals and NGOs access to adjudication15, although
they are perhaps more attractive to states and multinational enterprises
than aggrieved individuals and NGOs. Finally, one should mention the
project of the Earth Council to establish an international environmental
ombudsman institution.16
The emerging institutionalisation of international arbitration and
conciliation in environmental matters reflects a change of paradigm in
international environmental relations which the states are not yet willing
to accept. Moreover, it is an indication that there is a need for some kind
of international adjudication of environmental conflicts in which
individuals and NGOs are not simply objects of litigation sustained by
states but, rather, subjects who can themselves act as representatives of
the international environmental order.
3- The human rights dimension
There are a few human rights conventions or declarations which

set forth a human right to an adequate environment, however, without
providing for a judicial or quasi-judicial body competent to enforce the
right at the request of aggrieved persons. From the point of view of access
to information, participation of the public and access to justice, other
human rights conventions which are equipped with an international
adjudication mechanism offer better prospects for progress, even if they
do not expressly recognise a right to a decent environment. A notable
example is the European Convention on Human Rights. In its more recent
practice, the European Court on Human Rights is aiming for improving
14
REHBINDER & LOPERENA, Environmental Policy & Law 31, 2001, 281.
15
REHBINDER & LOPERENA, supra note 14.
16
BUENKER, Environmental Policy & Law 30, 2000, 279, at 284.
141
Eckhard REHBINDER
environmental protection through an expanded concept of traditional
human rights. The Court interprets the rights to life and physical integrity
(articles 2 and 3) and the right to privacy and family life (article 8) so as
to protect individuals also against substantial environmental harm.17 This
judicial guaranty of a human right to an adequate environment, in the
opinion of the Court, also has procedural implications; as an emanation of
the substantive human right the Court recognises a right to environmental
information where there is an imminent threat of harm, and it may well
hold in the future that the same is true of participation of potentially
aggrieved persons. On the other hand, the question whether, insofar as
national law confers upon the individual substantive environmental rights,
this person has a right to judicial review by virtue of article 6 of the
Convention – the right to a fair and public hearing by an independent and
impartial tribunal – is still largely open.
IV- RECOMMENDATIONS
1. Public participation in environmental matters with its three pillars

– access to information, participation in decision-making and access to
justice – serves to protect the human right to a decent environment,
contributes to improve the quality of official decisions and hence increase the
effectiveness of sustainability policies, constitutes an important element of an
expanded notion of democracy and is liable to increase the legitimacy of
environmental decision-making.
2. Democracy and in particular democratic participation is not
equivalent to environmental justice, especially equitable distribution of
environmental burdens and benefits; however, it can contribute to achieve
environmental justice.
3. Effective public participation requires the existence of certain
framework conditions such as a minimum level of living conditions, the
existence of political democracy and acceptance of the rule of law. All states
in the world should be encouraged to strive for building, maintaining and
expanding a political society where these conditions are met.
4. The Aarhus Convention constitutes, in spite of certain
shortcomings, a milestone of international recognition of the need for and
legitimacy of granting the civil society a major role in environmental
decision-making and controlling the legality of the relevant decisions in
environmental matters. The reluctance of the international community to
envisage anything like a world-wide convention or at least a soft law
document patterned on the Aarhus Convention shows that there are still
17
V. LÓPEZ OSTRA . Spain, judgement of 9 December 1994, Series A vol. 303/C;
Maria Guerra and others v. Italy, judgement of 19 February 1998, ECHR 1998 I, 210;
Heathrow airport noise case, judgement of 2 October 2001, No. 36022/97; see, e.g.,
Rest, Environmental Policy & Law 27, 1997, 213; Desgagné, American Journal of
International Law 89, 1995, 263.
142
serious reservations against the procedural rights approach embodied in the
convention. In view of this situation, the different regions and regional
organisations outside Europe should be encouraged to open discussions on
the Aarhus Convention in order to promote the accession of states outside
Europe to this important international law text or the conclusion of sister
conventions.
5. There are encouraging signs of an increasing acceptance by the
international community of active participation of the global civil society,
especially NGOs, in international negotiations on environmental matters.
NGOs should be granted legally secure standing to participate and have
access to information in these processes by amending the organisational
charter of the relevant international organisations.
6. The almost total lack of access of individuals and NGOs to
international adjudication for vindicating the human right to a decent
environment and the public interest in achieving sustainability, including
compliance with multilateral environmental agreements, is a severe
deficiency of the international environmental order. It may be that the
demand for an International Court for the Environment is more a vision for
the future than a realistic prospect for the present.
However, the use of institutions of international arbitration and
conciliation on international and national environmental conflicts that are
open to individuals and NGOs such as the International Court of
Environmental Arbitration and Conciliation and the Permanent Court of
Arbitration should be encouraged, among others by establishing an
international legal aid fund for environmental conflicts.
143
Democracy, Access to Justice and the Environment:
Comparative Law Perspectives
Nicholas A. ROBINSON
Chair, Commission on Environmental Law
IUCN - International Union for the Conservation
of Nature and Natural Resources
Gilbert & Sarah KERLIN Distinguished Professor
of Environmental Law, Pace University (New York)
The singular event of the entry into force on 30 October 2001 of the
Åarhus Convention on Access to Information, Public Participation in
Decision-making and Access to Justice in Environmental Matters provides a
point of departure for defining a common set of legal elements which can be
compared from State to State. While the Åarhus Agreement applies within
the region of the United Nations Economic Commission for Europe, its
provisions have wider relevance as they elaborate Principles 10 and 17 of the
Declaration of Rio de Janeiro on Environment and Development. The Rio
Declaration enjoys international acceptance as a soft law norm. The
following common elements are appropriate for comparison:
• A defined procedure, enacted by Statute, ensuring that a member of the
public may obtain environmental information from public authorities,
• Environmental Impact Assessment (EIA) procedures, with the right of
public participation clearly provide,
• The right to secure judicial review of governmental acts or failures to act
to ensure implementation of the right to environmental information and
the right to public participation in EIA or other environmental decision-
making,
• A fundamental right to a healthy and balanced environment, which these
three elements advance (some 70 nations have provided a constitutional
guarantee of this right).
Within the States that have ratified the Åarhus Agreement, each of
these elements has been provided by statute. In certain States, the elements
are provided formalistically, and much remains to make observance of each
element a reality (Albania, Armenia, Azerbaijan, Belarus, Estonia, Georgia,
Nicholas A. ROBINSON
Kazakhstan, Kyrgyzstan, Moldova, Romania, the former Yugolsav Republic
of Macedonia, Ukraine and Tajikistan). The other States ratifying the Åarhus
Agreement, Denmark and Italy, being members of the European Union, have
undertaken to implement previously the EU Council Directives on the same
elements.
The European Union has provided for implementation of each of
these elements: (1) EC Directive on Freedom of Access to Information on the
Environment, 90/313/EEC, OJ No. I.158 of 23 June 1990); (2) EC Directive
on the Assessment of the Effects of Certain Projects on the Environment,
85/337/EEC, OJ No. I. 176 of 5 July 1985. (3) Access to the courts for a
remedy is unevenly provided within the EU Member States. Greek NGOs
and local authorities succeeded in enforcing Greece’s environmental statute
(1650/1986) against a Canadian gold mining company, TVX Gold, reversing
ministerial actions in the Conseil d’Etat, early in 2001. An actio popularis is
allowed in The Netherlands, and some other States. Citizens whose national
authorities fail to apply EC law may apply to the Commission for redress, but
as Alexandre Kiss and Dinah Shelton observe, Manual of European
Environmental Law (p. 81-84), the effective access to courts in many States
is limited, and no redress exists for failure of the Commission to apply its
environmental laws. (4) Where European States have revised their
constitution since 1972, most have provided for a right to a sound
environment (see, e.g. Art. 66 of Portugal’s Constitution, with its provision
that “all have the right to a human, healthy and ecologically balanced human
environment and the duty to protect it.”).
In Russia, the Duma recently enacted a new Law on Environmental
Protection (проект No. 90032190-3, in its 3rd draft), which sharply limits the
practical implementation of these elements. The Russian Constitution
provides a public right of access to environmental information, and a right to
a sound environment. The Duma has provided for ecological expertise by
statute at all levels of government, but at the federal level President Putin has
merged the State Committee for the Environment into the Ministry of Natural
Resources, and in many republics of the Russian Federation, the role of the
environment authority is limited. Access to the courts is provided, but the
weak statutes and limited scope for judicial decision-making affords citizens
little effective judicial remedies.
In the United States of America, the elements are provided
unevenly. (1) The federal Freedom of Information Act, 5 US Code 552, and
the substantive environmental law statutes such as the Clean Water Act,
assure access to environmental information (much of which is on the Internet,
and readily available in the regional offices of the Environmental Protection
Agency), however, only New York and a handful of States have enacted
Freedom of Information Laws at the State level. (2) EIA is effective at the
federal level under the National Environmental Policy Act, 42 USC 4321, but
only California, New York, and 12 other States have strong EIA statutes at
the State level; (3) Judicial review is assured under the citizen suit provisions
146
Democracy, Access to Justice and the Environment
of substantive environmental law statutes, and the federal Administrative
Procedure Act, and most States provide access to courts for environmental
matters; however, both federal and state courts have been requiring a clear
showing of a legal interest sufficient to afford standing (locus standi).
Michigan provides abroad right to secure judicial review of any act harmful
to the environment. (4) There is no federal constitutional right to a healthy
environment, and few statutory provisions afford such rights (the Clean Air
Act does so through the primary ambient air quality standard, assuring a right
to healthy air). Several State Constitutions provide certain constitutional
environmental rights.
Many developing nations provide these elements. For instance,
Brazil has a constitutional provision for an environmental right and provides
at both the federal and the state levels a number of statutes including
provisions for EIA; access to justice is advanced through several
environmental courts. EIA laws exist in many Asian and South American
States, and several African States, although freedom of information statutes
are less common. Mexico is rapidly developing these elements, as
environmental laws are harmonized between Mexico, Canada and the USA.
China has strengthened its EIA provisions, and expanded its provision of
environmental information; China’s access to justice remains to be
developed, although in Hong Kong all elements are provided. In India, the
Constitutional provisions are strong, and enforced through public interest
litigation, although the EIA and freedom of information provisions are weak
in both statutes and government action at both All Union and State levels. In
the Arab World, provisions for EIA are becoming more widespread, and
framework environmental legislation provides environmental information;
access to justice remains uneven.
Australia has among the most advanced EIA legislation and freedom
of environmental information at both federal and State levels. With
enactment of the Environmental Protection & Biodiversity Act of 1999,
Australia has perhaps the world’s strongest legislative basis for public
environmental rights
(see http://www.austlii.au.au/leg/cth/consol_act/erpa1999527).
Although legal developments in the four elements compared here,
since UNCED, has been impressive, there is not yet a sufficient legal
foundation for sustainable development. The norms of the Rio Declaration
are not yet adequately provided for in national legislation. The World
Summit on Sustainable Development should urge renewed efforts toward this
end.
147
Les conditions juridiques de la gestion
intégrée de l’environnement
Sylvie CAUDAL
Professeur
l’Université Jean Moulin Lyon 3
Que la gestion intégrée fasse partie de l’un des dix thèmes relatifs
aux perspectives du droit de l’environnement dix ans après Rio se justifie
pleinement : le concept, transversal par excellence, offre à lui seul un
condensé de la problématique du développement durable.
Certes, la notion d’intégration était utilisée avant celle de
développement durable: mais déjà, dans la Déclaration de Stockholm, était
opéré le lien avec ce qui n’était encore qu’implicitement du développement
durable. Ainsi, le principe 13 de la Déclaration de 1972 proclame-t-il que
« les Etats devraient adopter une conception intégrée et coordonnée de leur
planification et du développement, de façon que leur développement soit
compatible avec la nécessité de protéger et d’améliorer l’environnement dans
l’intérêt de leur population ». Au plan de la réflexion, c’est véritablement le
Rapport « Notre avenir à tous » qui, en même temps qu’il lance la stratégie
de développement durable (ou soutenable), fait de l’intégration son fil
conducteur.
Puis, c’est à Rio, ou autour de Rio, qu’est officiellement établi le
lien entre les deux. Le principe 4 de la Déclaration énonce que « pour
parvenir à un développement durable, la protection de l’environnement doit
faire partie intégrante du processus de développement et ne peut être
considérée isolément ». Par conséquent, la gestion intégrée de
l’environnement devient une condition indispensable au développement
durable. N’est-ce pas toutefois au prix d’une certaine régression de l’objectif
de protection, qui désormais ne pourrait plus être appréhendé « isolément » ?
La question mérite d’être posée même si cette liaison inexorable peut être
justifiée au plan global, où il y a bien nécessité de concilier deux objectifs
Sylvie CAUDAL
également essentiels: la croissance (surtout pour les pays en développement)
et la protection (dès lors que l’environnement en serait la principale victime).
Toujours est-il que l’Agenda 21 comporte plusieurs chapitres
évoquant une approche intégrée (pour la protection et la gestion des terres, la
gestion des ressources en eau notamment1) et surtout un chapitre qui lui est
complètement consacré. Son chapitre 8 est en effet intitulé « Intégration du
processus de décisions sur l’environnement et le développement », et il décrit
plusieurs niveaux d’intégration : politiques, planification et gestion ; cadre
juridique et réglementaire ; instruments économiques et incitations ; systèmes
de comptabilité.
La nécessaire intégration de la conservation et du développement se
retrouve encore dans la déclaration sur les forêts, ainsi que dans des textes
plus contraignants tels que les conventions sur les changements climatiques
et sur la diversité biologique.
Après Rio, la notion connaît une postérité certaine comme que
l’attestent divers rapports nationaux : seuls deux pays estiment ne pas être en
mesure de traiter du thème2, tandis que la plupart évoquent la prise en compte
de la gestion intégrée, aussi bien au plan institutionnel, que dans des textes
législatifs, voire plus rarement, constitutionnels3. Elle se traduit aussi au
travers de plans4, de stratégies, d’Agendas 21 nationaux ou locaux, ou encore
dans la définition de politiques : en matière d’installations classées5, d’eau6,
d’océans7, de pollutions et de déchets8, d’agriculture ou de tourisme durable9.
Certaines techniques telles que l’étude d’impact et l’audit d’environnement
sont quasi-systématiquement citées comme outils privilégiés d’intégration.
En outre, quelques pays, européens le plus souvent, évoquent l’attention
portée à d’autres instruments : classiques, tels que la fiscalité10, ou plus
récents comme les permis d’émission11. Il faut également rappeler que
l’intégration constitue aujourd’hui un principe de base de l’actuel traité sur
l’Union européenne, les exigences de la protection de l’environnement
devant être intégrées dans la définition et la mise en œuvre des politiques et
1
Chapitres 10 et 18 .
2
Du fait que, selon les rapporteurs, les conditions juridiques d’une telle gestion
n’existent pas encore, à cause de la présence de réglementations environnementales
qui ne sont que partielles (Espagne, Turquie).
3
Au Portugal par exemple .
4
Comme l’institution de plans de développement durable au Luxembourg, ou encore
en Belgique .
5
Belgique, Grande-Bretagne, Portugal par exemple.
6
Au Maroc .
7
Au Canada par exemple, avec une loi de 1997.
8
En Afrique du Sud.
9
A Cuba .
10
La Belgique, la France notamment .
11
Dans le prolongement du protocole de Kyoto : voir par exemple le rapport de la
Hollande .
150
actions menées, « en particulier afin de promouvoir le développement
durable »12. Par ailleurs, elle constitue le seul principe relatif à
l’environnement, et lié au développement durable, à figurer dans la Charte
des droits fondamentaux de l’Union européenne, adoptée au sommet de Nice
le 7 décembre 200013.
Des divers textes de droit positif comme de ces rapports nationaux,
il résulte qu’apparaissent souvent deux conceptions de la gestion intégrée,
d’ailleurs en général présentes simultanément. La première reste en quelque
sorte interne à la protection de l’environnement : il s’agit de prendre en
compte la totalité des phénomènes de pollution ou de déséquilibre des
écosystèmes, qui découlent d’un produit, d’une activité, afin de traiter
globalement l’ensemble des pollutions et déséquilibres engendrés. Ceci
permet notamment d’éviter les risques de transfert de pollution d’un milieu
vers un autre. Le Livre blanc sur la lutte intégrée contre la pollution et les
déchets rédigé en Afrique du Sud, ou la directive communautaire relative à la
prévention et à la réduction intégrées de la pollution, dite « IPPC », du 24
septembre 199614 en constituent de bonnes illustrations. Plusieurs Etats
placent ainsi dans le bilan relatif à la gestion intégrée, des textes porteurs
d’une telle approche globale en termes d’incidences sur l’environnement15:
or, si la logique qui a prévalu à Rio est bien présente, elle n’est appliquée que
de façon très fragmentaire, incomplète.
La seconde, plus ambitieuse, mais plus achevée et directement liée
au développement durable, consiste à prendre en compte les exigences de la
protection de l’environnement dans les autres politiques sectorielles :
urbanisme, aménagement du territoire, transports, agriculture, tourisme... Il
s’agit donc de concilier plusieurs objectifs potentiellement conflictuels16. La
nécessité d’une telle intégration découle des limites, des insuffisances d’un
développement séparé, cloisonné, des politiques économiques et
environnementales. Deux exemples peuvent être choisis pour l’illustrer. Pour
les pays en développement tout d’abord, l’intégration apparaît comme le
12
Art. 6 du traité ( TCE ) .
13
L’art. 37 de cette charte énonce en effet qu’ « un niveau élevé de protection de
l’environnement et l’amélioration de sa qualité doivent être intégrés dans les
politiques de l’Union et assurés conformément au principe du développement
durable »
14
Directive 96-61 CE du 24 septembre 1996, JOCE n° L. 257 du 10 octobre 1996.
Voir par exemple : David DEHARBE, « Les ambiguïtés de l’approche intégrée de la
pollution des milieux récepteurs, Directive n° 96/61/CE du Conseil de l’Union
européenne du 24 septembre 1996 » , RJE 1998, p. 171 .
15
Outre l’Afrique du Sud, précitée, on peut citer notamment la Roumanie ainsi que la
plupart des pays membres de l’Union européenne .
16
En ce sens, voir notamment : Sylvie CAUDAL-SIZARET, La protection intégrée
de l’environnement en droit public français, thèse, Université J. Moulin Lyon 3,
1993; Arnaud COMOLET et Aline DECONNINCK, « Le principe d’intégration,
historique et interprétation », REDE 2/2001, p. 152.
151
Sylvie CAUDAL
moyen de concilier le développement, vital, indispensable, et la protection de
l’environnement : celui-ci pourrait bien en être la principale victime, et sa
détérioration, à terme, entraverait sérieusement le processus économique lui-
même. Au niveau de l’Union européenne, ensuite, il ressort clairement des
divers travaux de la Commission que c’est à partir du constat des limites de
la politique communautaire de l’environnement qu’a été proposée
l’intégration des préoccupations environnementales dans les autres
politiques. Plus généralement, il est logique de rechercher une cohérence
globale des diverses politiques menées, l’élimination des éventuelles
contradictions. Cela rejoint d’ailleurs la conception systémique de
l’environnement, c’est-à-dire d’un ensemble d’éléments en relation entre eux,
ensemble lui-même organisé17.
Toutefois, est-il vraiment nécessaire que le droit constitue un
instrument de cette gestion intégrée : l’intégration au niveau des politiques,
des théories et des outils économiques n’est-elle pas suffisante ?
En réalité des analyses, menées entre autres par l’OCDE, ont bien
montré que les mesures économiques butent sur l’obstacle juridique si rien
n’est fait au plan du droit18. Plus généralement, les auteurs de l’Agenda 21
estiment que si l’on veut parvenir à l’intégration, « il est indispensable
d’élaborer et d’appliquer des lois et réglementations intégrées et
efficaces »19. Il convient alors de s’interroger sur l’aptitude du droit à traduire
cette dimension intégrée : celui-ci n’est-il pas en effet caractérisé par une
approche sectorielle, un certain cloisonnement et morcellement des
compétences ? Certains rapports ont ainsi à juste titre souligné l’extrême
difficulté de l’exercice20 : la recherche, et surtout la mise en œuvre concrète
des conditions juridiques21 de l’intégration posent de véritables défis au droit.
Or, il semble que celui-ci les ait, en partie seulement, relevés : à côté
d’incontestables avancées, mais dont les effets s’avèrent peu tangibles (§ I)
demeurent nombre de faiblesses et d’écueils auxquels se heurte l’intégration
(§ II).
I- DES AVANCÉES INCONTESTABLES
Ces progrès proviennent tout d’abord du fait que le domaine de la

gestion intégrée s’est notablement étendu (A). Mais ils seraient condamnés à
ne rester que purement théoriques s’ils ne s’accompagnaient pas de la mise
17
Cf Michel PRIEUR, Droit de l’environnement, Précis Dalloz, 4ème éd. 2001, n° 11
18
Voir par exemple : OCDE, Gestion des ressources en eau, politiques intégrées,
Paris, 1989.
19
Voir le B du chapitre 8, et plus spécialement le point 8.14.
20
Le Sénégal, le Togo, le Liban, ou encore la France.
21
Nous appréhenderons ici les conditions juridiques, stricto sensu, ce qui nous
conduira à exclure certaines techniques telles que les instruments financiers et
fiscaux, les audits d’environnement, les écolabels...
152
en place d’outils juridiques adéquats (B). En tout état de cause, les résultats
quant à la protection de l’environnement, même difficiles à évaluer, semblent
fort modestes.
A- Un domaine en expansion
Au départ réservée à certains secteurs bien circonscrits, la gestion

intégrée de l’environnement a connu durant la dernière décennie un véritable
essor, même si ce dernier paraît se ralentir quelque peu. Pour autant, elle
peine à infléchir de façon significative des orientations fondamentales
fortement imprégnées d’impératifs économiques ignorant des exigences
écologiques.
1- Un essor en voie de ralentissement ?

Si l’on s’intéresse d’abord à la gestion intégrée au sens « interne », il
faut souligner qu’elle était déjà présente avant Rio, en droit français des
installations classées par exemple. Elle s’est bien sûr développée depuis, tant
au niveau des Etats, qu’au plan interétatique, et ce, essentiellement dans le
domaine des pollutions et des déchets.
Quant à l’intégration « externe », ses premières manifestations, là
encore bien avant Rio, ont concerné des secteurs limités, tout à la fois
fragiles écologiquement, et objet de multiples convoitises économiques :
espaces fragiles, tels que les zones littorales ou de montagne22 ; ressources
naturelles telles que l’eau23. Faute de résolution des conflits, elles demeurent
très présentes aujourd’hui : l’atteste la multiplication des textes aux niveaux
national, européen et international dans ces mêmes domaines.
Elles ont aussi progressivement, et assez naturellement touché
l’urbanisme et l’aménagement du territoire. Des divers objectifs assignés en
France aux documents d’urbanisme, on trouve par exemple la protection des
espaces naturels et des paysages24 ; quant à la politique d’aménagement du
territoire, elle doit viser un développement durable de celui-ci, alliant progrès
social, efficacité économique et protection de l’environnement25 .
La gestion intégrée progresse également en matière forestière, ou
agricole : sur ce second aspect, la politique agricole commune menée au
niveau communautaire reconnaît en 1992 trois fonctions aux agriculteurs,
celle de producteur ; de gestionnaire de l’environnement et d’acteur du
développement rural.
22
Voir par exemple, pour la France : la succession d’une directive, 1977, puis d’une
loi, 1985 sur le développement et la protection de la montagne, ainsi que du littoral,
1979, 1986 : cf Sylvie CAUDAL-SIZARET, thèse préc. , pp. 139 et s.
23
Pour la France, voir la loi du 16 décembre 1964 (cf thèse préc. , pp. 183 et s.) .
24
Voir par exemple, pour la France, le nouvel art. L. 121-1 du c. urb., issu de la loi du
13 décembre 2000 sur la solidarité et le renouvellement urbains .
25
Ainsi par exemple de l’art. 1er de la loi du 25 juin 1999 d’orientation pour
l’aménagement et le développement durable du territoire (JO 29 juin 1999, p. 9515).
153
Sylvie CAUDAL
L’intégration s’étend encore à la politique énergétique et des
transports : il est vrai qu’elle a ici pu se conjuguer avec la nécessité de lutter
contre l’effet de serre. Toujours est-il que l’augmentation des diverses
pollutions et des dommages à la santé a conduit à assigner à ces politiques un
équilibre entre les besoins en la matière et la nécessaire protection de
l’environnement et de la santé.
Plus récemment, elle se manifeste dans le processus d’aide aux pays
en développement : un règlement communautaire du 7 novembre 2000 se
préoccupe ainsi, dans la droite ligne de Rio, de renforcer la liaison entre ces
aides et le développement durable 26.
Et le processus apparemment continue : son extension n’est-elle pas
amorcée dans une matière telle que les marchés publics, comme l’attestent les
exemples français27 et communautaire28 ?
De cet aperçu, au surplus non-exhaustif, peut ressortir une
impression d’expansion illimitée : plus rien n’échapperait à l’emprise de
l’intégration ! Pourtant, la réalité est différente, et il semble qu’à l’heure
actuelle, celle-ci se heurte à des obstacles d’une ampleur redoutable. Ainsi, la
liberté du commerce international ne paraît guère prête à s‘infléchir pour
accueillir les intérêts écologiques, comme l’illustre l’échec, sur ce point, de la
récente conférence ministérielle de l’OMC qui s’est déroulée à Doha en
novembre 200129.
Tout ceci conduit à se demander s’il est vraiment utile de
rechercher la mise en œuvre toujours plus large de la gestion intégrée. N’y
aurait-il pas des secteurs radicalement incompatibles avec l’intégration, dans
lesquels, sauf à considérer l’intégration comme un pur alibi, une clause de
style, on ne saurait concilier l’inconciliable ? Or, les objectifs écologiques et
ceux du développement industriel, ou de la liberté absolue de concurrence,
ne sont pas sans se heurter de front. De fait, prétendre intégrer
environnement et liberté du commerce par exemple, sans préalablement
26
Règlement n° 2493/2000 du 7 novembre 2000 relatif à des mesures visant à
promouvoir la pleine intégration de la dimension environnementale dans le processus
de développement des pays en développement (JOCE n° L. 288 du 15 novembre
2000, p.1).
27
La réforme, par le décret du 7 mars 2001, du code des marchés publics, introduit,
de façon certes limitée, des considérations environnementales, puisque celles-ci
pourront être imposées dans les conditions d’exécution par le maître d’ouvrage : art.
14 (voir par exemple le Cahier spécial dans Le Moniteur du 29 juin 2001, R.
VANDERMEEREN, Les critères de sélection des entreprises , une grande variété de
choix, p. 3)
28
Dans l’attente d’une refonte des directives Marchés publics, la Commission a
présenté le 4 juillet 2001 une importante communication interprétative sur les
possibilités d’intégrer des considérations environnementales dans les marchés publics:
Com, 2001, 274, final.
29
Cf B. STERN, « Les capitales saluent l’accord conclu à l’issue de la conférence
ministérielle de l’OMC à Doha », Le Monde 16 novembre 2001.
154
remettre en cause les objectifs et les modalités de la libre concurrence
conduit inévitablement à subordonner le premier à la seconde, tout en
donnant l’impression que la dimension écologique est prise en compte.
Néanmoins, la force de l’intégration, et partant, les progrès de la
protection, sont dépendants de l’omniprésence30 de celles-ci. Les absences
dans certains secteurs conduisent en effet à ruiner les efforts consentis
ailleurs, car tout est intrinsèquement lié. Du reste, il existe des moyens de
surmonter l’opposition, a priori irréductible, entre protection et économie, ou
libre concurrence : ainsi par exemple d’une réelle prise en compte des coûts
externes liés à l’environnement.
Encore faut-il convenir que les changements dans leur ensemble
s’avèrent, jusqu’à présent, plutôt modestes.
2- Des inflexions tardives et limitées

Il faut bien convenir en effet que les efforts, entrepris parfois depuis
de nombreuses années, dans la prise en compte de la protection de
l’environnement, ne conduisent qu’à des résultats très lents à se manifester,
et en tout état de cause fort limités. Ainsi, la politique agricole commune
menée par l’Union européenne engendre-t-elle toujours des dommages
majeurs à l’environnement. Les quelques modifications apportées dans le
dispositif juridique, avec l’apparition par exemple des mesures agri-
environnementales n’ont pas su infirmer le développement massif des
pratiques intensives, et les bienfaits attendus pour l’environnement n’ont
guère pu se concrétiser31. Plus précisément, les aides à des productions
écologiquement néfastes perdurent largement tandis que les mesures
véritablement intégrées, telles que les contrats territoriaux d’exploitation32,
ne sont que d’un usage limité.
De la même façon, la politique industrielle, la politique des
transports33 n’ont pas modifié de façon significative l’ordre de leurs priorités
: ce constat pourrait malheureusement concerner chaque pays.
Pour autant, si les progrès tardent, et s’ils s’avèrent très en deçà des
attentes, ils existent néanmoins et ne doivent pas être négligés. Pour
reprendre l’exemple de l’agriculture, le thème de l’intégration s’étend
30
Selon le terme utilisé par Claude BLUMANN, in Historique de la politique
communautaire de l’environnement: cf « Le droit communautaire de l’environnement,
mise en œuvre et perspectives », sous la dir. de Jacqueline DUTHEIL DE LA
ROCHERE, La documentation française, 1998, p. 26 .
31
En ce sens, voir le rapport de la Cour des Comptes sur La politique agricole
commune et l’environnement , accompagné des réponses de la Commission ( JOCE
n° C 353, du 8 décembre 2000 ) dont une synthèse est présentée à la REDE 2/2001,
p. 230.
32
Prévus en France aux art. L. 311-3, R. 311-1 et 2 , R. 341-7 et s. du code rural .
33
En ce sens, voir par exemple : Marianne MOLINER, Le droit face à la pollution
atmosphérique et aux changements climatiques, thèse, Université J. Moulin Lyon 3,
2001, p. 384 et s.
155
Sylvie CAUDAL
progressivement au-delà du cercle européen. Ainsi, un projet de codex
européen de l’agriculture raisonnée a été élaboré début 2001 par six
organisations nationales européennes34, afin de promouvoir une agriculture
durable et de servir de base de discussion à la FAO pour la promotion de
bonnes pratiques agricoles, respectant en particulier les ressources
naturelles35.
Quant au secteur des transports, toujours dans l’Union européenne,
l’approche a évolué en une dizaine d’années : tandis qu’en 1992 le maître
mot était l’ouverture du marché des transports36, le Livre blanc sur la
politique européenne des transports à l’horizon 2010, adopté par la
Commission en septembre 200137 plaide pour un système de transports
durable à la fois d’un point de vue économique, social et environnemental. Il
envisage enfin un rééquilibrage des divers modes de transport, en particulier
en faveur du rail, comme la mise en place d’une « vérité des coûts pour
l’usager », grâce à l’intégration des coûts externes dans le prix des modes de
transport.
En outre, si ces inflexions sont très lentes, c’est qu’il s’agit souvent
d’inverser certaines tendances lourdes. Car, derrière l’apparent
consensualisme lié au concept, il faut considérer qu’une pleine gestion
intégrée de l’environnement doit conduire à une véritable révolution dans la
hiérarchie des valeurs et dans les comportements.
Et, si un tel bouleversement est nécessaire, c’est du fait que
l’économie s’est développée en ignorant largement la dimension écologique :
mais on peut imaginer une intégration plus « naturelle», et lui rattacher par
exemple certaines coutumes ancestrales, ou pratiques traditionnelles. Le
rapport présenté par le Burkina-Faso fait ainsi observer que la reconnaissance
de certaines coutumes serait souvent plus efficace que la loi officielle pour
mettre en place une gestion intégrée de l’environnement.
Ceci étant, c’est aujourd’hui plus souvent le droit qui sert de support
à l’intégration : il a d’ailleurs montré son aptitude en ce domaine.
B- Des instruments juridiques adéquats
Le droit a pu fournir des outils aptes à servir la gestion intégrée :

qu’il s’agisse, le plus souvent, d’outils classiques, ou, plus rarement, d’outils
novateurs.
34
Regroupées au sein de l’EISA, initiative européenne pour le développement
durable en agriculture .
35
Le texte du Codex peut être consulté sur le site internet de FARRE (Forum de
l’agriculture raisonnée respectueuse de l’environnement):
www.farre.org/infos/infos_publications.htm.
36
Voir le premier Livre blanc de la Commission : Le développement futur de la
politique commune des transports , publié en décembre 1992 .
37
COM ( 2001 ) 370 .
156
1- Des outils classiques

Certains, par l’approche globale qu’ils permettent, sont aptes à
traduire une pluralité d’objectifs. Il s’agit d’abord de notions globales, telles
que celle d’intérêt général ou encore d’utilité publique . Elles
s’accompagnent le cas échéant de techniques, elles aussi globales, destinées à
en vérifier le bon respect : en France, la technique du bilan, technique
classique de contrôle de l’utilité publique dans les procédures
d’expropriation, a progressivement fait une place, certes encore insuffisante,
à la protection de l’environnement. On trouve ensuite nombre de documents
globaux, outils de planification, dans l’espace ou dans le temps : qu’ils
s’intitulent plans, programmes, documents, schémas. De tels documents sont
d’ailleurs le support privilégié de la stratégie de développement durable elle-
même : ainsi de plans nationaux de développement durable38, d’Agendas 21,
nationaux ou locaux39 par exemple.
D’autres consistent dans des structures de coopération, et permettent
une forme de dialogue entre les représentants des divers intérêts en présence .
Au niveau ministériel d’abord, certains modes de répartition des portefeuilles
traduisent une approche intégrée : ainsi de la fusion de l’environnement avec
l’aménagement du territoire, comme en France à l’heure actuelle, ou avec le
tourisme, comme en Afrique du Sud. L’organigramme du ministère de
l’environnement la reflète aussi, le cas échéant : en France par exemple, a été
créée en 2000 une nouvelle direction des études économiques et de
l’évaluation environnementale, dont l’objectif est de contribuer à la prise en
compte de l’environnement dans l ’élaboration des politiques publiques, et
qui comporte à cet effet une sous-direction de l’intégration de
l’environnement dans les politiques publiques40.
Plus classique est la mise en place d’organes interministériels ou (et)
consultatifs : dans le prolongement de Rio, on a assisté à la création de
comités, ou de commissions, du développement durable dans de nombreux
Etats. Enfin, diverses techniques telles que la consultation, l’association,
voire, l’exercice conjoint des compétences, permettent de faire participer le
ministre de l’environnement, ou toute autre autorité en charge de cette
compétence, à certaines prises de décision.
2- Des outils novateurs

Même si leur apparition est souvent antérieure à Rio, ils illustrent
l’intégration des préoccupations environnementales, et leur essor a
certainement été favorisé par la force donnée à ce principe après 1992.
38
Voir la Belgique.
39
Voir la France.
40
Art. 4 du décret du 19 mai 2000, et art. 3 de l’arrêté du même jour.
157
Sylvie CAUDAL
L’outil le plus novateur consiste incontestablement dans l’étude
d’impact : cette « procédure administrative révolutionnaire »41, selon la
fameuse expression du Doyen Prieur, est apparue dès 1970 aux Etats-Unis,
ou 1976 en France, et a peu à peu été introduite dans divers Etats. Elle a aussi
fait l’objet de plusieurs directives, au niveau de l’Union européenne42, et
d’une déclaration spécifique, annexée au Traité d’Amsterdam43. Plusieurs
conventions internationales l’ont prévue, et la convention d’Espoo, signée le
25 février 1991, en a renforcé les exigences dans un contexte transfrontière.
Quant à la Déclaration de Rio, elle en consacre la nécessité dans son
principe 17.
De fait, on constate que la plupart des pays ayant participé à la
réunion de Limoges l’ont instituée. Or, l’étude d’impact sert véritablement
l’intégration des considérations environnementales dans les autres politiques,
en particulier d’aménagement du territoire, dont elle constitue aujourd’hui un
outil classique.
Certes, bien des insuffisances demeurent, mais l’étude d’impact
contribue certainement à renforcer la prise en compte de l’environnement
chez les aménageurs. C’est pourquoi il est important qu’elle puisse intervenir
le plus en amont possible des projets : de ce point de vue, la directive
communautaire du 27 juin 2001 qui impose l’évaluation des incidences de
certains plans et programmes sur l’environnement44, ne peut que représenter
une amélioration.
Quant aux autres outils novateurs, on peut citer le découpage en
circonscriptions plus conformes aux données écologiques. En particulier, la
délimitation de bassins fonde la compétence territoriale d’établissements
publics visant une protection intégrée de la ressource en eau45; ou encore, le
découpage de « districts hydrographiques » permet une coordination des
mesures administratives au sein de ces circonscriptions46.
Tout de même, au regard des objectifs posés, les résultats paraissent
d’une grande modestie : certes, leur mesure est chose difficile, même si sont
41
Op. cit. , n° 75.
42
Directives n° 85-337 du 25 juin 1985 ( JOCE n° L. 175 du 5 juillet 1985 ), n°97-11
du 3 mars 1997 ( JOCE n° L. 73 du 14 mars 1997 ) et n° 2001-42 du 27 juin 2001
(JOCE n° L. 197 du 21 juillet 2001 ).
43
Déclaration n° 12 : « La Conférence note que la Commission s’engage à préparer
des études évaluant l’impact sur l’environnement lorsqu’elle présente des
propositions susceptibles d’avoir des incidences significatives sur l’environnement ».
44
Directive précitée.
45
Tel qu’il a été prévu, en France, par l’art. 14 de la loi du 16 décembre 1964, codifié
à l’art. L. 213-5 c. envt. Le système prévu au Maroc, par une loi du 16 août 1995 sur
l’eau, pose aussi le principe d’une gestion de l’eau au niveau des bassins hydrauliques
par des Agences de bassin.
46
Voir l’art. 3 de la directive n° 2000-60 du 23 octobre 2000, établissant un cadre
pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau ( JOCE n° L. 327,
du 22 décembre 2000 ).
158
en train d’être mis en place, au niveau des Nations-Unies ou de l’Union
européenne, des indicateurs de développement durable. Il reste que l’ampleur
de la tâche à accomplir dépasse semble-t-il de beaucoup les quelques acquis :
le défi reste encore largement à relever...
II- UN DÉFI QUI RESTE ENCORE LARGEMENT À RELEVER
Pour s’en tenir ici aux obstacles inhérents au système juridique lui-
même, il semble que l’intégration se heurte à deux types d’écueils : d’une
part, elle remet en cause l’approche sectorielle et (ou) territoriale des
problèmes (A) ; d’autre part, elle se caractérise par des dispositifs très peu
contraignants dans l’ensemble, ce qui est à déplorer dans un contexte où
restent largement prépondérants les intérêts économiques à court terme (B).
A- Les heurts avec le système juridique existant
La gestion intégrée bute sur les découpages, tant territoriaux que

matériels des compétences.
1- Les découpages territoriaux

La répartition des compétences, à l’intérieur d’un Etat, n’est pas
sans susciter des difficultés pour l’intégration. Elles paraissent d’ailleurs
accrues dans les Etats fédéraux, où se superpose, aux niveaux classiques des
collectivités locales, celui des Etats fédérés : les réflexions de plusieurs
d’entre eux, Belgique47, Canada et Mexique entre autres, le montrent. En
effet, une répartition fondée sur une distinction de divers secteurs, répartis
selon chaque échelon, si elle a le mérite de la clarté, va directement à
l’encontre de l’approche intégrée. Par conséquent, un certain enchevêtrement
des compétences paraît inéluctable, ce qui multiplie les risques de blocage.
Or, dans un tel cas, les solutions pour les surmonter, si elles apparaissent plus
souples, moins unilatérales que dans les Etats unitaires, sont aussi moins
efficaces.
Certes, on peut imaginer que la solution se trouve dans de nouveaux
découpages territoriaux, prenant davantage en compte les données
écologiques : mais ceci implique que l’on puisse, parmi les divers critères
environnementaux envisageables, en privilégier un, et ce, sous peine de voir
les découpages se multiplier. D’autre part, il est quasiment impossible de
faire disparaître les anciens découpages, correspondant au chef-lieu de
collectivités locales ou au siège d’établissements publics : il s’ensuit donc un
risque de multiplication des circonscriptions, et donc, de complexification.
47
Voir aussi, pour ce pays : Benoît JADOT, « Répartition des compétences entre les
Régions et l’autorité fédérale versus politique de l’environnement efficace et
cohérente ? », Aménagement-Environnement, 2000, n° spécial, p. 30.
159
Sylvie CAUDAL
2- La spécialité des compétences
Le traitement d’une question dont la solution concerne plusieurs
autorités n’est guère simple, d’autant qu’il doit se concilier avec divers
principes classiques, tels que celui d’égalité : égalité des ministres entre eux,
ou encore des collectivités territoriales entre elles. Il est donc nécessaire
d’instituer des techniques, ou des autorités de coordination, ce qui ne va pas
sans alourdir encore les procédures.
Cette spécialité peut d’ailleurs être renforcée par un autre principe,
celui de l’indépendance des législations : ainsi, en France, ce principe, posé
par la jurisprudence administrative, implique-t-il que les diverses législations
sont considérées comme parfaitement distinctes, s’appliquant séparément
sans qu’il y ait d’incidence de l’une sur les autres48. Or, le maintien d’un tel
principe, par-delà certaines incohérences auxquelles il a pu conduire en
matière de protection de l’environnement49, paraît difficilement compatible
avec l’intégration : le législateur lui-même opère de plus en plus de liens
entre diverses législations, ce qui accroît l’interdépendance des normes et
affecte d’autant la portée réelle du principe.
A terme, l’intégration interne à l’environnement semble bien
conduire à une fusion progressive des diverses procédures : cela a pu être
constaté en droit français des installations classées50, ou en droit
communautaire à propos de la directive « IPPC ».
Quant à l’intégration au sens large, elle entraîne la multiplication des
textes qui prennent en compte l’objectif de protection : l’exemple le plus
flagrant en droit français est celui des lois relatives à l’urbanisme. La plus
récente d’entre elles, celle du 13 décembre 2000, non seulement reprend les
législations antérieures conférant aux divers documents d’urbanisme
l’objectif, entre autres, de protection, mais elle multiplie les liens entre les
documents issus de législations à objet différent : les plans locaux
d’urbanisme devant être compatibles, tant avec les éventuels schémas de
mise en valeur de la mer, et chartes de parcs naturels régionaux, qu’avec les
plans de déplacement urbains et les programmes locaux de l’habitat51.
B- Des dispositifs faiblement contraignants
Cette faiblesse peut résulter de la substance même de la norme,

c’est-à-dire de son imprécision, de son caractère indéterminé, mais aussi de
48
Voir : Marie-France DELHOSTE, Les polices administratives spéciales et le
principe d’indépendance des législations, thèse, LGDJ, 2001, t. 214.
49
Par exemple, à propos de l’indépendance entre police des installations classées et
police de l’urbanisme, voir : Michel PRIEUR, La maîtrise de l’urbanisation autour
des installations industrielles, RJE 3/1988, p.287.
50
Ainsi, avec l’arrêté du 2 février 1998 ( JO 3 mars 1998 ).
51
Art. L. 123-1, av-dernier al. du c. urb.
160
sa valeur juridique. Or, il suffit de la présence de l’un de ces deux éléments
pour entraîner la fragilité du dispositif d’intégration .
1- Des normes peu directives

Celles-ci tendent à exposer, et à juxtaposer la pluralité d’objectifs à
concilier, sans que soit indiquée la manière de résoudre les conflits d’intérêts
qui ne manqueront pas d’en résulter. Il s’agit d’une rupture par rapport à des
outils juridiques classiques prescrivant ou interdisant tel ou tel
comportement, comme les normes de police, où est d’autre part clairement
posé, et imposé, l’objectif à privilégier. Dans une perspective intégrée, c’est à
celui qui applique la norme qu’il appartient de rechercher la conciliation des
objectifs.
C’est pourquoi les textes laissent ici en général une très large marge
d’initiative, parfois pour l’adoption de ces normes, support de l’intégration,
et surtout pour leur contenu. Ceci se traduit par des possibilités offertes, des
orientations indiquées, plus que par des obligations précises d’agir dans tel
ou tel sens. Par ailleurs, ces latitudes d’action offertes touchent aussi bien des
actes unilatéraux que conventionnels : schémas ou plans d’aménagement,
documents d’urbanisme, contrats et chartes, etc. Ne sont proscrits que les
choix extrêmes, laissant complètement de côté tel ou tel objectif... ce qui
relève quasiment de l’hypothèse d’école.
On constate aussi que sont multipliées les possibilités d’adaptations,
voire de dérogations ou d’exceptions, plus ou moins encadrées. Un tel
« système intégré à consonance dérogatoire » avait par exemple déjà été noté
à propos de la directive communautaire « IPPC »52 ; il se retrouve dans la
grande majorité des textes d’urbanisme ou d’aménagement du territoire53.
Ces normes d’orientation, de direction, posent le problème de
l’ampleur du contrôle opéré par le juge. Or, force est de constater qu’en l’état
actuel de la jurisprudence, ce contrôle, qui paraît bien se rattacher à un
contrôle de proportionnalité, n’apparaît guère favorable à la protection de
l’environnement. Ainsi, pour la France, la méthode dite du « bilan », utilisée
pour vérifier l’utilité publique d’opérations d’aménagement du territoire, ne
conduit-elle que fort rarement à des annulations du fait d’un poids excessif
des nuisances à l’environnement. Dans la pesée des divers intérêts, pris en
compte ou menacés, qui est effectuée par le juge, il semble que les effets
écologiques négatifs attendus ne pèsent pas bien lourd face à des avantages
tels que le développement économique. Les seules exceptions ont longtemps
concerné des cas où le projet contesté, d’ampleur limitée, porterait atteinte à
un dispositif de protection exclusive54. Encore que les choses évoluent, fût-ce
très lentement, et que les cas d’annulation d’opérations d’envergure nationale
52
D. DEHARBE, art. préc.
53
Voir : S. CAUDAL-SIZARET, thèse préc., p. 521 et s.
54
Comme l’inscription ou le classement d’un site : cf S. CAUDAL-SIZARET, thèse
préc., p.668.
161
Sylvie CAUDAL
du fait d’une atteinte excessive à l’environnement ne soient plus seulement
des hypothèses d’école55. Ils restent néanmoins fort isolés, et les techniques
de contrôle du juge paraissent d’une efficacité bien limitée, au regard de la
rigueur appliquée lorsqu’il y a vice de forme ou de procédure par exemple.
Le juge ne parvient que de façon très limitée à réduire la marge
d’indétermination de ces normes.
2- Une portée juridique faible

Ainsi, lorsque la consultation de certaines autorités est imposée, la
prise en compte du contenu de l’avis dans la décision finale n’est pas
obligatoire : l’avis conforme est rarement imposé.
Surtout, nombre de documents support de la gestion intégrée n’ont
qu’une valeur indicative comme certains plans ou chartes, en droit interne.
En Belgique par exemple, le plan quadriennal fédéral de développement
durable n’a-t-il aucune valeur impérative, même s’il contient des lignes
directrices56. En France, les Agendas 21 locaux n’ont pas non plus de valeur
obligatoire.
En droit communautaire ou international, il s’agira de programmes
d’action, de recommandations, ou encore de déclarations. Pour prendre
l’exemple de la gestion, au plan international ou européen des zones côtières,
elle fut analysée en termes d’intégration dès les années soixante-dix, dans des
travaux de l’OCDE ou du Conseil de l’Europe. Diverses initiatives ont suivi.
L’OCDE a adopté une recommandation sur la gestion intégrée des zones
côtières le 23 juillet 199257. Le Conseil de l’Union européenne a approuvé, le
6 mai 1994, une stratégie communautaire de gestion intégrée des zones
côtières58, tandis que la Commission présentait une communication sur ce
sujet le 4 octobre 200059. Le Comité des ministres du Conseil de l’Europe,
lui, a établi et transmis aux gouvernements, le 9 septembre 1999, un projet de
modèle de loi sur cette question. Or, tout cela n’a pas jusqu’à présent dépassé
le stade des recommandations.
Pour autant, il semble que ce n’est pas inhérent à l’intégration elle-
même, mais résulte plutôt de certaines résistances à vaincre, de la difficulté à
faire accepter l’objectif de protection lorsqu’il se heurte trop vivement à
d’autres intérêts. On observe en effet dans certains secteurs quelques
55
Citons par exemple l’annulation de la déclaration d’utilité publique d’un projet
d’autoroute, du fait des importantes nuisances qu’il est susceptible de provoquer : CE
21 juin 1999, Commune de la Courneuve, Rec. p. 208.
56
Voir : Michel PAQUES, Fédéralisme, décentralisation et politique intégrée de
l’environnement, rapport au colloque de Lièges des 19 et 20 octobre 2001: La
protection de l’environnement au cœur du système juridique international et du droit
interne .
57
OCDE, Gestion des zones côtières, politiques intégrées, Paris 1993, p. 7.
58
JOCE n° C 135 du 18 mai 1994, p. 2.
59
COM ( 2000 ) 547 final, supplément à Europe Environnement, n°577, 31 octobre
2000.
162
« progrès » dans la hiérarchie des normes sur les dernières décennies. En
droit français par exemple, la protection intégrée du littoral a d’abord été
énoncée dans une instruction de 1976, puis dans une directive approuvée par
un décret de 1979, et enfin dans une loi de 1986 ; au départ traduite dans de
simples recommandations, elle l’a ensuite été dans des plans opposables aux
tiers - les plans de sauvegarde et de mise en valeur - avec lesquels les plans
locaux d’urbanisme doivent désormais, on l’a vu, être compatibles60.
De même, la progression du principe d’intégration, dans les textes
fondateurs de la Communauté, puis de l’Union européenne, est assez
remarquable. Entre l’Acte unique européen et le Traité d’Amsterdam, ce
principe, cantonné en 1987 dans le titre spécifique sur l’environnement, est
précisé en 1992 et surtout, il accède au rang de principe de base dans la toute
première partie du Traité consolidé61 .
En définitive, la modestie, tout comme la lenteur des résultats
obtenus quant aux progrès de la protection résultant de l’intégration sont
certes en partie imputables au droit lui-même. Si celui-ci a su évoluer, la
tâche demeure immense : et, au-delà de l’omniprésence, de la recherche
systématique de l’intégration, doivent notamment être explorées les
structures, procédures et techniques les plus aptes à traduire la dimension
globale, transversale, des problèmes. Encore faut-il souligner qu’en l’état
actuel des choses il est impérieux de laisser une place importante aux
dispositifs de protection exclusive : le développement nécessaire de
l’intégration ne doit pas conduire à une régression de ceux-ci, sous peine de
dilution de l’écologie62.
Mais les conditions, exigeantes, pour une gestion intégrée de
l’environnement ne sont pas seulement juridiques. Il semble même, à notre
sens, que les obstacles les plus forts sur la voie d’une intégration ne
proviennent pas du droit mais de facteurs extérieurs à celui-ci : ce sont des
obstacles extra-juridiques, c’est-à-dire économiques, voire, culturels,
philosophiques, qu’il faut en effet surmonter, faute de quoi les progrès issus
du droit risquent de ne rester que purement superficiels. Autrement dit, la
pleine application du principe pollueur-payeur, la suppression de toute aide
publique lorsqu’existent des effets néfastes sur l’environnement, la mise en
place d’une fiscalité plus écologique constituent, au plan économique, autant
de conditions indispensables. Quant à l’initiation et à la formation à
l’écologie, d’abord par l’éducation, puis par la formation continue, elles
60
Pour plus de détails sur cette évolution, voir par exemple : M. PRIEUR, op. cit.
p.380 et s.
61
Art. 6 du TCE .
62
En ce sens, voir aussi : Nicolas DE SADELEER, Les principes comme instruments
d’une plus grande cohérence et d’une effectivité accrue du droit de l’environnement,
in Quel avenir pour le droit de l’environnement ?, sous la dir. de François OST et
Serge GUTWIRTH, Bruxelles, 1996, p. 252.
163
Sylvie CAUDAL
forment le socle indispensable de la gestion intégrée, et donc de la protection
elle-même !
164
Mary SANCY
Professeur droit de l’environnement
Coordonnatrice principale de Programme UNITAR
I- LA SITUATION AU NIVEAU INTERNATIONAL
A- Les grandes lignes

De très nombreuses conventions traitant de pollution concernent en
partie les produits chimiques et les substances dangereuses, elles ne seront
pas traitées dans le cadre de ce thème nous nous limiterons à aborder les
conventions les plus relevantes.
Des mesures ont ainsi été adoptées dans le cadre des produits
chimiques sur le lieu de travail. Fin 1990 une convention concernant la
sécurité dans l’utilisation des produits chimiques au travail fut adoptée grâce
aux travaux de la Conférence internationale du travail. Celle-ci traite de la
classification, du marquage et de l’étiquetage des produits chimiques ainsi
que de la responsabilité des employeurs, des droits et devoirs des travailleurs
et de la responsabilité des états exportateurs. La convention traite de la
production, de la manipulation, du stockage, du transport, du traitement et de
l’élimination des déchets de produits chimiques.
Les produits pharmaceutiques sont régis par des conventions
spécifiques et ce depuis le début du siècle dernier.
Les produits chimiques sont aussi présents dans l’alimentation, entre
autres par le biais des pesticides. Plusieurs résolutions ont été adoptées par
l’OMS et par la FAO ainsi que par les codes alimentaires. En 1985 un Code
international de conduite de la FAO pour la distribution et l’utilisation des
pesticides a été adopté. Celui-ci établi des règles volontaires de conduite
concernant la distribution, l’utilisation et la commercialisation des pesticides
en particulier lorsque la législation nationale réglementant les pesticides est
inexistante ou insuffisante.
En 1987, le PNUE a adopté les directives de Londres applicables à
l’échange de renseignements sur les produits chimiques qui font l’objet du
Mary SANCY
commerce international. Il s’agit d’un accord international détaillé qui met à
disposition des pays qui ne possèdent pas de système national efficace de
gestion rationnelle des produits chimiques les informations sur les produits
chimiques potentiellement nocifs.
Enfin, la Convention sur la procédure de Consentement préalable en
connaissance de cause applicable à certains produits chimiques et pesticides
dangereux qui font l’objet d’un commerce international a été adoptée le 11
septembre 1998. L’objectif de la Convention PIC est d’encourager le partage
des responsabilités et la coopération entre parties dans le domaine du
commerce international de certains produits dangereux afin de protéger la
santé des personnes et l’environnement et de contribuer à l’utilisation
écologiquement rationnelle des produits en facilitant l’échange d’information
sur leurs caractéristiques instituant un processus national de prise de décision
applicable à leur importation et à leur exportation en assurant la
communication de ces décisions aux parties.
B- La gestion des substances chimiques et la Convention de Stockholm

sur les polluants organiques persistants
Tout le monde reconnaît que les polluants chimiques passent les
frontières et peuvent affecter la santé de l’homme et de l’environnement. Il
faut donc les gérer au niveau international. Comment peut-on faire ? Par le
biais de traité mais aussi en appliquant adéquatement des systèmes de
management environnemental en éduquant le personnel à ses responsabilités
et en planifiant la gestion des substances chimiques.
La gestion de ces substances à risques à fait l’objet d’un effort
conjoint des industriels (les 7 plus grandes entreprises), des organisations
internationales (UNEP, UNITAR, FAO, UNIDO, OCDE etc.), des
gouvernements et des ONG.
Cette prise en compte des substances chimiques se trouvait déjà
énoncée dans l’Agenda 21 au chapitre 19 là où se trouve les lignes directrices
de la mise en place pour la gestion des substances chimiques.
Les POPs sont un vrai problème car ils sont toxiques, résistent à la
dégradation, ne se dissolvent que peu dans l’eau, s’accumulent dans les tissus
graisseux, sont sémi-volatils et se trouvent aussi bien au niveau régional que
global.
La Convention de Stockholm
Il s’agit d’un instrument juridique contraignant adopté en vue de
protéger la santé humaine et l’environnement. Au départ seuls 12 substances
sont réglementées.1
La Convention a été adoptée à Stockholm le 22 mai 2001 avec
l’appui de nombreuses ONG. Elle est signée par 93 parties. Cette convention
1
L’aldrine, le chlorodane, DDT, dieldrine, endrine, heptachlore, hexachlorobenzène,
mirex, polychlorinate biphenyl (PCB), toxaphène, dioxine et furane
166
à ce jour est ratifiée par le Canada et Fidji. 50 ratifications sont nécessaires à
son entrée en vigueur. Une première réunion de suivi doit se tenir en juin
2002 à Genève.
La Convention comporte quatre parties :
i- les obligations générales
ii- les articles concernant le contrôle :
• des POPs produits intentionnellement,
• des POPs produits non intentionnellement,
• des piles et déchets.
iii- la procédure à suivre pour ajouter de nouvelles substances
iv- les articles concernant le financement et l’assistance technique.
1- Les obligations générales

Parmi celles-ci on retrouve l’obligation de :
- préparer, mettre en œuvre et tenir à jour un plan de gestion
- désigner un point focal
- promouvoir et faciliter l’information et la formation du public
- encourager la recherche et le développement sur tous les aspects des
POPs
- rapporter à la conférence des parties à propos :
• des mesures prises pour mettre la convention en œuvre,
• de l’effectivité des mesures adoptée,
• des données concernant les POPs.
2- les obligations spécifiques

a- les POPs produits intentionnellement
Objectif : éliminer leur production au moins en limiter la production
et l’usage. Une annexe A reprend la liste des substances à éliminer. Une
annexe B qui comprend le DDT reprend les substances qui doivent être
limitées aux usages acceptables. Le commerce de ces substances doit être
strictement limité de même que les importations/exportations, et répondre à
des règles strictes. Une compatibilité des substances en jeux doit être tenue.
Des mesures transitoires et des mesures d’extension des délais de
bannissement doivent être tenues. Des exceptions pour l’usage en laboratoire
de recherche ont été accordées 54 pays ont demandé des mesures
d’exceptions. (108)
DDT : 36 exemple : Corée, Chine, Inde
PCB : 34 pour le matériel électrique exemple Pologne
HCB : 13 solvant pour les pesticides ex. Pologne, Corée
Aldrine : 1 insecticide – ex. Comores
Dieldrine : 1 stock agricole existant, Inde (2 ans)
b- Les POPs produits non-intentionnellement

Objectif : Veiller à en minimaliser la présence et là où cela est
possible les éliminer. Les parties pour cela doivent développer des plans
167
Mary SANCY
d’action dans les 2 ans de l’entrée en vigueur de la Convention. Une
évaluation des résultats obtenus doit être réalisée tous les 5 ans et un rapport
doit être fait à la conférence des parties. Pour y arriver les parties doivent
utiliser les BAT, meilleures techniques disponibles, et pour les nouvelles
sources utiliser les meilleures pratiques environnementales (BEP)
c- Piles et déchets
Objectif : arriver à une gestion environnementale des piles et
déchets afin d’empêcher que ceux-ci ne libèrent des POPs dans
l’environnement. Pour cela les parties doivent mettre en place des stratégies
pour identifier ces produits et les gérer efficacement.
Le recyclage, la réutilisation de ces produits est interdite, leur
transport international doit être réglé par la Convention de Bâle. Des
stratégies de décontamination des sites et des plans de remédiation aux
dommages causés doivent être élaborés dans le cadre d’une véritable gestion
écologique.
3- L’identification des nouveaux polluants

Un comité est mis en place qui a pour mission de conseiller la COP
sur les critères à appliquer pour sélectionner les nouvelles substances. Les
critères sont l’identité chimique, la persistance, la bio-accumulation, les
possibilités de s’étendre sur une longue distance et les effets secondaires.
4- Aspects financiers et assistance

Les pays en voie de développement et les pays en transition doivent
pouvoir bénéficier d’une assistance technique et financière. Des autres
régionaux et sous-régionaux seront organisés avec pour objet de renforcer les
capacités. Les pays développés mettront de nouveaux moyens financiers à la
disposition des PVD pour apporter une aide technique.
Il faut encore évoquer les problèmes posés par les déchets
dangereux et à cet effet la Convention de Bâle sur le contrôle des
mouvements transfrontières de déchets dangereux et leur élimination de 1989
et la Convention de Bamako pour l’Afrique.
C- Les activités dangereuses

Le siège de la matière en dehors de la Convention sur l’impact
transfrontière des accidents industriels de Helsinki 1992 se trouve dans les
directives « Seveso » de l’Union européenne et plus particulièrement dans la
directive « Seveso 2 » 96/82/CE.
II- L’ANALYSE DE DROIT COMPARÉ
Une première constatation doit être faite, la situation est très

différente entre les pays industrialisés et les pays du Sud : Dans la majorité
des pays en développement les législations sectorielles en matière
168
d’environnement viennent seulement de commencer à voir le jour, ainsi au
Burkina Faso certaines substances ont été interdites de rejet par la loi sur la
pollution atmosphérique mais aucuns mécanismes de contrôle ni aucun
inspectorat de l’environnement ne permet de sanctionner les manquements.
Une grande pollution agricole causée par les pesticides ne fait par ailleurs pas
encore l’objet d’une législation nationale.
La situation semble être identique au Togo et en Côte d’Ivoire. Au
Sénégal bien que les substances dangereuses soient régies par le Code de
l’environnement, le contrôle est le maillot faible, il en va de même pour les
activités dangereuses. La plupart des pays en développement ont en outre
signé la Convention de Bâle. La situation n’est pas vraiment meilleure en
Amérique du Sud. La Colombie si elle a signé et ratifié la Convention de
Bâle (loi interne 253 de 1996), ne dispose pas aujourd’hui d’une législation
qui contrôle la production, le stockage, l’emballage, la distribution et le
contrôle des substances dangereuses.
Dans les pays en transition comme l’Ukraine la loi sur l’utilisation
des pesticides et produits chimiques agricoles date de 1995. Elle prévoit
l’enregistrement des substances et réglemente toutes étapes de la production
au stockage. La Loi sur les déchets date elle de 1998. Elle s’applique à toutes
les étapes de la gestion. L’aspect le plus délicat concerne la gestion des
déchets dangereux. Ceux-ci se trouvent en grande quantité et posent des
problèmes économiques très importants. Un programme national de règle de
conduite pour les déchets dangereux a été adopté en 2000 pour les 5
prochaines années. Une législation spécifique aux déchets nucléaires a été
adoptée en 1995.
De grandes difficultés sont liées à la mise en œuvre des lois
nationales principalement causées par :
• la situation économique défavorable et le manque de financement,
• le manque de connaissance des autorités et de la population,
• le fait que les questions environnementales ne soient pas prioritaires,
• la pauvreté et le manque d’expériences des cours et tribunaux,
• le fait que les sanctions sont plus souvent seulement symboliques.
Dans les pays industrialisés la situation est différente. En Europe ces

substances sont soumises au droit communautaire et ont fait l’objet d’une
législation et réglementation fournie et souvent très technique. Certains textes
concernent les substances dangereuses ont modifié le Code de
l’environnement ou les textes spécifiques nationaux pour tenir compte des
obligations internationales (Ex. France, Allemagne, Italie, Belgique) D’autres
concernent les risques d’accidents majeurs et pour l’essentiel assurent la
transposition de la Directive Seveso 2 96/82/CE. Des accords frontaliers ont
pu faire l’objet de Conventions spécifiques comme par exemple l’accord
franco-suisse de 1977. La France a d’autre part introduit dans son code pénal
un article 223.1 le délit de mise en danger délibérée de la personne d’autrui et
l’article 421.2 le crime de terrorisme écologique passible de sanctions
169
Mary SANCY
administratives et pénales spéciales. Les instruments les plus souvent utilisés
pour gérer les activités et les substances dangereuses sont : les déclarations,
procédures de consentement préalable, étude d’impact, échange
d’informations dans le domaine des règles techniques. On retrouve aussi les
obligations de planification, d’inventaire, de tenue de registres. Enfin pour les
activités à risques majeurs on relèvera les études de sûreté, les plans
d’urgence, plan d’intervention interne et externe.
L’Allemagne tout comme les Pays-Bas soulignent les problèmes
posés par les substances qui ne sont pas reprises dans les conventions POP et
PIC et pour lesquels l’information scientifique est encore très fragmentaire.
Pour celle-ci il est recommandé d’utiliser le principe de précaution dans son
sens le plus large et de l’appliquer. Les Pays-Bas dans le même ordre d’idée
proposent d’introduire une approche « cycle de vie » afin de mieux connaître
et comprendre les effets directs et indirects sur l’environnement et de pouvoir
ainsi prendre les mesures les plus appropriées. Enfin, l’Allemagne, la France
et les Pays Bas insistent sur la connaissance des risques liés aux substances
dangereuses et la nécessaire information qui doit être délivrée au public sur
les risques encourus.
En Suisse la définition des substances dangereuses est donnée par la
loi LPE art. 7 al 5 : il s’agit des éléments chimiques et de leurs combinaisons
qui provoquent directement ou indirectement un effet biologique. Les
mélanges et objets concernant de telles substances dangereuses leur sont
assimilés. Le principe de base est le contrôle autonome exercé par le fabricant
ou l’importateur. Une procédure de contrôle étatique généralisée n’a pas été
retenue. L’utilisateur des substances doit procéder de manière respectueuse
pour l’environnement. La Convention PIC a été signée par la Suisse qui se
porte par ailleurs candidate pour accueillir le Secrétariat. La Suisse a
également signé la Convention POPs. Pour ce qui concerne les activités
dangereuses la Suisse a adopté une ordonnance le 27 février 1991 qui adopte
une stratégie similaire à celle présente dans les directives Seveso. La Suisse a
aussi signé la Convention sur l’impact transfrontière des accidents industriels
adoptée en 1992.
Au Canada de nouveaux règlements ont été adoptés ainsi qu’une loi
sur le transport des marchandises dangereuses. La Loi porte sur les matières
dangereuses qui sont en fait gérées comme des déchets. Les personnes en
possession de ce type de matières doivent tenir des registres et doivent
communiquer un bilan annuel de gestion.
Aux Etats-Unis il y a eu peu de développement depuis la Conférence
de Rio, les lois qui régissent la matière « Toxic Substances Control Act »
date de 1976 et le « Federal Insecticide, Fungicide and Rodenticide Act » de
1972.
L’expérience australienne est particulièrement intéressante. La loi
sur les produits chimiques de 1989 a établi un schéma (NICNAS) de
notification et d’évaluation devant permettre de protéger les travailleurs, les
citoyens et l’environnement des effets secondaires provoqués par les
170
substances chimiques. Cette procédure est entrée en vigueur le 17 juillet
1990. Auparavant les substances chimiques pouvaient être introduites
librement en Australie. Le NICNAS évalue les conséquences de l’utilisation
de certaines substances chimiques sur la santé et l’environnement. Les
résultats des analyses sont publics. La procédure prévoit une notification et
une évaluation avant toute introduction, suivie d’une seconde notification
permettant de s’assurer que les conclusions de la première analyse restent
toujours valables. Un inventaire de AICS distingue les substances
réglementées des nouvelles. L’évaluation des substances chimiques est
réalisée par NICNAS, cette évaluation comprend une analyse technique du
risque potentiel, en tenant compte des conséquences pour l’homme et pour
l’environnement – sur la base de cette analyse des recommandations et des
contrôles sont effectués, un rapport public doit être réalisé. Un résumé du
rapport est encore publié par la « Gazette chimique ». L’Australie dispose
aussi de procédures diverses pour les substances chimiques agricoles et
vétérinaires qui veillent à enregistrer et à publier les listes de substances
chimiques utilisées. Un registre des substances chimiques agricole et
vétérinaire est tenu et est à la disposition des citoyens. Il existe un registre
plus général encore le « National Pollutant Inventory « (NPI) celui-ci permet
à chacun de disposer de données exactes accessibles par internet. Tous les
types d’émission y sont enregistrés à l’exception de ce qui concerne les
transferts.
Au Mexique bien que la loi générale sur l’équilibre écologique et la
protection de l’environnement fasse référence aux substances dangereuses et
à l’obligation de passer par une étude de sûreté, les décrets d’application
n’ont toujours pas été adoptés.
171
Les mécanismes internationaux du financement
de la protection de l'environnement
Mohammed Abdelwahab BEKHECHI1

Senior Counsel
Banque Mondiale
Lors de la Conférence de Rio, les deux questions les plus délicates

que la Conférence ait eu à aborder ont été celles relatives au financement et
au transfert de technologie. En particulier, la question des ressources
financières nouvelles et additionnelles que les pays en développement
voulaient obtenir pour mettre en œuvre les mesures adoptées par la
Conférence. Dès le début, la question financière a été placée au centre des
débats de la Conférence et considérée comme un critère de mesure de la
réussite de l'ensemble des travaux de la Conférence2. C'est d'ailleurs après
négociation séparée,- sous la présidence des Pays-Bas, que la Conférence a
adopté un compromis sur la question du financement.
D'une manière générale, le problème du financement du
développement durable est caractéristique des oppositions Nord-Sud sur la
lutte contre la pauvreté et le finacement du développement en général. La
différence, mais qui reste importante fondamentalement, est qu'il existe un
consensus large sur le principe selon lequel, les pays en développement
doivent recevoir une aide supplémentaire financière et technique pour
protéger les ressources naturelles d'importance universelle et cela sur la base
d'un partage des charges avec les autres membres de la communauté
internationale3. Mais les modalités pour y aboutir restent des plus discutées.
C'est la une question qui concerne les aspects qualitatifs et quantitatifs du
financement du développement durable. Les estimations en matière de niveau
1
Ancien Professeur de droit International à l'Université d'Oran (Algérie) et Vice-
recteur de l'Université. Les opinions exprimées sont celles de l'auteur et ne peuvent
être imputées à l'Organisation qui l'emploie.
2
UN Docs. A/Conf.151/PC/17 of 31 January 1991; A/Conf. 151/PC/100/Add.9-1_
3
G. HANDL., Environmental Security and Global Change. The Challenge to
International Law, 1 YIEL, 1990.
Mohammed Abdelwahab BEKHECHI
des ressources financières requises vont de 10 à 60 milliards de dollars par an
selon les différentes parties. Cette difficulté montre à l'évidence que
l'identification des activités à accomplir est très complexe et qu'elle nécessite
une négociation quasi-pérmanente.
Un des aspects centraux de cette question de la mise en œuvre la
notion de coût additionnel4. Selon cette notion, les pays industrialisés doivent
financer la part additionnelle nécessaire pour la sauvegarde des ressources
naturelles d'importance universelle et la protection de l'environnement que les
pays en développement ne peuvent supporter dans leur budget ordinaire
dévolu à ces tâches. C'est là un partage de responsabilité entre les deux
catégories d'Etats en ce qui concerne la protection de l'environnement global.
Une définition correcte de cette notion assume que la pays en développement
a déjà mis en place des politiques efficaces qui permettent de calculer le coût
additionnel. Cependant, il s'avère souvent que la politique des prix de
l’énergie, la réglementation de l’accès au ressources naturelles, le système
fiscal en place n'est pas approprié et le résultat sera que le transfert de
ressources financières n'aboutira pas à des améliorations environnementales
notables. Dès lors, le financement des coûts additionnels ne servira à rien en
dehors de la considération des éléments qui entrent dans le cadre des
obligations de l'Etat d'assurer le financement des coûts récurrents. Or c'est là
une question qui mérite beaucoup plus d'attention qu'elle n'en a eue jusqu'à
présent.
L'autre aspect relatif au financement du développement durable
concerne la question de savoir si le niveau actuel de l'aide publique au
développement peut avoir un quelconque effet positif sur l'environnement et
répondre aux nécessités d'un développement durable dans les pays qui la
reçoivent5. Cette aspect n'a pas été résolu, et les Etats industrialisés ont
soutenu l'option de faire financer ces programmes spécifiques par des
financements additionnels sur une base volontaire, à travers les cotisations
normales aux organisations internationales ou par les institutions financières
multilatérales dans le cadre de leurs procédures de financement normal6 qui
font appel aux ressources financières du marché.
Finalement ce débat sur le niveau de l'aide au développement et son
augmentation a pour corollaire celui sur les conditionnalités qui
accompagnent toute aide extérieure. Les pays en développement refusent par
principe le lien aide publique/conditonnalité, alors même que l’expérience
révèle que des conditionnalités bien négociées peuvent effectivement
participer à la réduction de la pauvreté et à l'amélioration de l'environnement
et que des dons et/ou crédits a taux confessionnel peuvent se révéler
inefficaces s'ils ne sont pas définis dans le cadre d'un programme ou d'un
projet bien identifié et évalué quant à leurs effets sur la pauvreté et sur
4
En anglais "Incremental Cost".
5
Un Doc. A/Conf. 151 /PC/18 of 31 January 1991, p. 7.
6
Rapport de la Commission Brundtland "Our Common Future", p. 340-342.
174
Les mécanismes Internationaux du financement de la protection de l'environnement
l'environnement7. C'est là un débat interrompue que l'on ne doit pas négliger
et un aspect que l'on doit constamment avoir à l'esprit lorsque l'on considère
les différentes options et les modalités de financement du développement
durable dans les pays en développement d'une manière générale.
Les mécanismes de financement
Le financement du développement durable est assuré, conformément

à la quasi-totalité des textes qui le définissent par les ressources nationales
des pays concernés, l'assistance au développement traditionnelle et des
ressources additionnelles qui concernent le financement de mesures nouvelles
en matière de protection de l'environnement. Nous n'évoquerons que
partiellement la manière dont les ressources nationales des pays concernés
vont être redéployées pour assurer la promotion du développement durable,
nous nous focaliseront en priorité sur la question du financement
international.
Les grandes institutions financières internationales participent à la
mise en œuvre du droit international en matière de développement durable de
plusieurs manières. En finançant des opérations d'ajustement structurel, en
faisant des prêts sectoriels ou en finançant des projets spécifiques. Ce faisant,
elles vont affecter de manière importante les voies du développement mises
en œuvre par les Etats qui font appel à leur assistance. Parmi ces institutions
financières qui incluent la Banque Mondiale, le FMI et les Banques
régionales de développement, une seule a explicitement inscrit la mission de
financer le développement durable dans ses statuts: il s'agit de la Banque
Européenne de Reconstruction et de Développement (BERD)8. C'est là une
étape importante car elle règle la question du mandat de financer le
développement durable et donc de la mise en œuvre des modalités
opérationnelles spécifiques à cette fin. Comme on le sait ces modalités
consistent surtout en une évaluation environnementale des projets soumis à
financement. La conséquence essentielle de la mise en œuvre de l'évaluation
environnementale est constituée par ce que l'on appelle couramment "les
conditionnalités vertes" dans les opérations d'investissement9.
7
Dans beaucoup de cas, une aide sans contrepartie peut se révéler contraire à ses
objectifs de développement en faisant la promotion indirecte de politiques
économiques et sociales inefficaces et peut produire des incidences négatives sur la
politique des prix, la consommation et la production de biens.
8
Article 2(1) vii des Statuts de la BERD.
9
Il a été longuement rapporté que les statuts des organisations internationales sont en
général muettes sur cette question, mais une lente évolution a amené ces institutions à
mettre au point un ensemble de règles et de procédures en matière d'examen
environnemental des projets soumis à financement. C'est la Banque Mondiale, qui la
première, a inauguré cette évolution, avant même la naissance de la BERD. Voir par
exemple Ibrahim SHIHATA, Democracy and Development, 46 Int'1 & Comp. L. Q.
635, 1997.
175
De nos jours, les liens de plus en plus étroits entre commerce international,
développement et protection de l'environnement va avoir pour conséquence
de renforcer la tendance à l’évaluation environnementale à priori de toutes les
opérations de développement, et même des politiques de développement des
Etats candidats aux financements internationaux, assurant par là même leur
durabilité.
Pour cela, les mécanismes traditionnels de l'assistance au
développement vont subir des adaptations afin de répondre aux nécessités du
développement durable10; et d'autres part des mécanismes nouveaux
directement liés à la mise en œuvre de conventions internationales relatives à
la protection de l'environnement seront mis en place. Enfin, des techniques de
financement durable sont testées et mises en œuvres dans des cadres
spécifiques pour soutenir des projets de conservation des ressources
naturelles à même d'impulser des politiques de développement durable
L'adaptation des mécanismes traditionnelles de l'assistance au

développement:
II n'est pas utile d'insister sur la question de l'opposition profonde

qui existe entre les pays industrialisés et les pays en développement à propos:
(i) du niveau de l'aide au développement nécessaire pour faire face aux
besoins du développement et de la protection de l'environnement, et (ii) des
modalités d'affectation et de gestion de des ressources financières de cette
aide. Lors de la Conférence de Rio, il avait été estimé que la mise en œuvre
de l'Action 21 nécessiterait des ressources financières de l'ordre de 125
Milliards de dollars des Etats Unis pour la période allant jusqu'à l'an 2000.
L'aide publique au développement reste cependant et de loin insuffisante pour
atteindre ce niveau. L'objectif de consacrer 0.7% du PNB à l'aide publique au
développement est loin d'être atteint, alors que l'écart se creuse de plus en
plus entre les deux catégories de pays et que les besoins de développement et
de protection de l'environnement sont de plus en plus importants. En effet, le
débat sur l'aide publique au développement ne peut pas se réduire à une
simple question de montant. II englobe les problèmes de définition des
projets et programmes à financer ainsi que le contrôle des ressources
financières.
Pour les pays en développement, l'aide publique au développement
doit en priorité servir aux projets de développement dans les secteurs de
l'éducation, de la santé, des infrastructures de base. Les investissements
nécessaires à la protection de l'environnement et à l'usage durable des
ressources naturelles doivent bénéficier de ressources nouvelles et
additionnelles que les pays industrialisés doivent fournir au titre de la mise en
œuvre des conventions internationales relatives à la protection de
l'environnement. Ces derniers insistent que ces ressources ne doivent financer
10
Il s'agit notamment de l'introduction d'évaluation environnementale et sociale pour
vérifier la conformité du projet à financer avec le concept de développement durable.
176
que des dépenses marginales que les pays en développement ne peuvent
supporter du fait qu'elles sont la contrepartie des bénéfices environnementaux
globaux. C'est là l'expression la plus parfaite du débat relatif à la
responsabilité des Etats d'assurer leur propre développement et l'obligation
d'aider les Etats les plus vulnérables à répondre aux besoins essentiels de
leurs populations pour réduire la pauvreté et améliorer la situation de
l'environnement. Cette obligation apparaît aux yeux des pays en
développement comme un élément et une conséquence du droit au
développement.
La Banque Mondiale
La Banque Mondiale, dans le cadre des mandats de ses différentes

structures11," est de plus en plus interpellée sur sa capacité à s'adapter aux
nécessités du développement durable. II est clair que la Banque Mondiale,
avec le Fonds Monétaire International, sont les deux institutions
multilaterales qui peuvent influencer le plus le développement à travers les
programmes d'ajustement structurel, les projets d'investissement, les prêts
sectoriels, l'assistance technique mais aussi le dialogue sur les politiques de
développement avec les Etats. Le glissement de la Banque Mondiale de son
rôle de pourvoyeur de ressources financières pour le développement à celui
d'agent actif pour la promotion du développement durable a été long et
souvent difficile à suivre12. Après avoir été sévèrement critiqué sur son
insensibilité aux questions de protection de l'environnement et de
développement sociale, la Banque Mondiale a entamé une mutation de
grande ampleur, depuis maintenant plus d'une décennie, pour assurer la mise
en œuvre d'éléments constitutifs de la doctrine du développement durable.
C'est ainsi que la Banque Mondiale a introduit les procédures
d'évaluation environnementale, de vérification que les projets et activités
qu'elle supporte ne portent pas atteinte aux droits réels des communautés et
collectivités concernées, aux ressources naturelles de base, au patrimoine
naturel et culturel des pays, aux eaux internationales partagées par plusieurs
pays. De même la Banque Mondiale a mis en place des mécanismes de
contrôle du respect de ces procédures et politiques par ses cadres chargés
d'évaluer et de superviser ses projets.
11
Le groupe de la Banque Mondiale est composé des institutions suivantes: (i) la
Banque Internationale pour la Reconstruction et le Développement (BIRD), (ü)
l'Agence Internationale pour le Développement (AID), (iii) la Société Financière
Internationale (SFI) et (iv) l'Agence Multilaterale pour la Garantie des
Investissements (AMGI)
12
En effet les accords de Bretton Woods et les statuts de la Banque Mondiale ne
mentionnent pas l'environnement en tant que secteur d'investissement, cependant la
relation de plus en plus tenue entre l'environnement et le développement d'une part et
entre les deux et la lutte contre la pauvreté d'autre part fait que l'investissement dans le
domaine de la protection de l'environnement apparaît comme une mission qui relève
par essence du mandat de la Banque Mondiale
177
De nos jours la Banque Mondiale est le plus gros financier mondial
dans le domaine de l'environnement. Le montant des investissements
consentis par la Banque pour les projets dans le domaine de l'environnement
ne cesse de croître. Les activités et projets dans les domaines de la pollution,
des ressources naturelles de base (forêt, eau, pêcherie, ressources de la faune
et de la flore), mais aussi de la construction des capacités de gestion de
l'environnement. Mais à côté de ces projets et activités entièrement consacrés
à l'environnement, la Banque finance des projets de développement
classiques auxquels s'ajoutent de plus en plus des composantes
environnementales. C'est ainsi que l'on trouvera un projet minier avec une
composante de développement des capacités en matière d'évaluation
environnementale pour le secteur, un projet de restructuration industrielle
avec une composante de lutte contre la pollution atmosphérique, un projet
sectoriel agricole avec une composante de formation dans le domaine de
l'utilisation des engrais et des pesticides, un projet sanitaire avec une
composante traitement des déchets hospitaliers .... etc.
Dans le cadre de son dialogue avec de nombreux pays partenaires, la
Banque Mondiale a joué un rôle de catalyseur dans la préparation des plans
nationaux d'action environnementale dans les pays éligibles aux crédits de
l'AID. Ces plans nationaux d'action environnementale sont devenues une
condition pour l'octroi des crédits de l'AID à des fins d'investissement dans
l'environnement. Dans de nombreux cas, la Banque Mondiale a aussi aidé des
Etats, qui ne sont pas éligibles aux crédits IDA, à développer des "stratégies
environnementales nationales"13 qui serviront de documents de base pour
définir les investissements à faire afin d'assurer développement durable. C'est
le cas des pays du sud de la Méditerranée (Maroc, Algérie, Egypte)
notamment.
Les modalités de mise en œuvre de l'assistance de la Banque
Mondiale pour soutenir le développement durable sont définies dans les
politiques opérationnelles14 qui sont aujourd'hui codifiées dans les politiques
de sauvegarde environnementale15 concernant: l’évaluation
environnementale, le statut de la forêt, la gestion des ressources en eau, les
droits des peuples indigènes, l’accès à l'information, le statut des eaux
internationales, et le patrimoine culturel. Ces politiques comportent des
recommandations générales, des procédures que les cadres de la Banque
Mondiale doivent respecter lorsqu'ils évaluent ou supervisent des projets, des
interdictions et prohibitions diverses telle que l'interdiction pour la Banque de
financer des opérations de coupe de bois dans les forêts vierges primaires. A
côté de ces politiques de sauvegarde, la Banque Mondiale a développé un
manuel sur la prévention et la réduction de la pollution industrielle qui
propose un ensemble de normes et standards d'émission et de qualité qui sert
de référence lors de l'évaluation des projets. Un projet qui ne respecterait pas
13
Appelées "Country Environmental Strategy".
14
Appelées " Opérational Policies"
15
Appelées "Safeguard Policies".
178
les normes et standards énoncés dans le Manuel ne peuvent être financés par
la Banque Mondiale.
C'est l'application de ces politiques et du Manuel qui constitue la
base des conditionnalités vertes que la Banque négocie avec ses partenaires
lors de la conclusion d'accords de financement. Ces conditionnalités sont de
nature générale ou spécifique. La conditionnalité générale s'applique à
pratiquement tous les financements de la Banque. Elle s'énonce de la manière
suivante: "l'emprunteur s'engage à mettre en œuvre le projet dans le respect
des conditions environnementales.... Appropriées jugées acceptables par la
Banque". Elle ne soulève guère de discussion et semble aujourd'hui faire
partie de la pratique courante des financements multilatéraux. Plus
spécifiques sont les conditionnalités qui exigent de l'emprunteur qu'il prenne
les mesures nécessaires pour mettre en place des mesures de sauvegarde
spécifique de l'environnement, de compensation des personnes affectées, de
mise en œuvre de plan de gestion de l'environnement adapté aux conditions
du projet16 etc. ... Souvent, le prêt ou le crédit, voire un don de la Banque
Mondiale finance ces mesures pour assurer la mise en harmonie de
l'investissement avec les nécessités d'un développement durable.
Mais l'une des conditions essentielles pour le succès de cette
politique de promotion de la protection de l'environnement et du
développement durable est constituée par la recherche d'une meilleure
participation des citoyens intéressés dans procédures de programmation,
d'étude et de réalisation des investissements de la Banque Mondiale. Ainsi, il
est de plus en plus recommandé de faire participer les populations et groupes
concernées dans le processus de préparation et de réalisation des projets
financés par la Banque Mondiale. Cette participation peut se manifester sous
différente forme allant depuis la diffusion des informations sur le projet
(Fiche de données environnementales), consultation des populations
affectées, et mise à la disposition du public des données relatives aux
mesures de mitigation...
Ce dispositif serait imparfait, s'il n'existait un mécanisme pour
recevoir les doléances éventuelles des personnes affectées dans le cas d'une
violation par la Banque Mondiale de ses propres politiques et procédures. Ce
mécanisme, la Banque l'a mise en place à travers le Panel d'Inspection qui a
déjà reçu un certain nombre de plaintes d'organisations non-
gouvernementales sur des projets qui se sont révélés incompatibles voire en
conflit avec le concept de développement durable.
Un aspect, largement sous-estimé, du rôle de la Banque Mondiale
dans la promotion du développement durable est sa fonction de coordination
de l'assistance financière au développement. En effet, lorsque la Banque
Mondiale remplit cette fonction dans le cadre d'un investissement donné, elle
est tenue d'appliquer ses propres politiques et donc de faire les nécessaires
16
En général, un tel plan de gestion de l'environnement est préparé en même temps
que le projet lui-même lorsque ce dernier a été jugé.
179
analyses et évaluations environnementales pour l'ensemble du projet quelle
soit la source de financement de ses différentes composantes. Cette approche
intéresse souvent les bailleurs de fonds bilatéraux qui se déchargent sur la
Banque Mondiale pour assurer la conformité du projet avec les nécessités du
développement durable. La procédure d'évaluation environnementale de la
Banque Mondiale et son Manuel de prévention et de réduction de la pollution
industrielle sont devenus des références pour de nombreuses agences d'aide
internationale et même de grandes entreprises privées de réalisation
d'infrastructures de base dans les pays en développement.
II faut ici aussi mentionner que la lecture du concept de
développement durable a poussé davantage les pays en développement à
insister sur leur revendication traditionnelle de participation dans la définition
des priorités à financer et de ne pas lier l'aide publique par des
conditionnalités. C'est en partie de cette impossibilité d'harmoniser
complètement les approches traditionnelles de l'assistance au développement
avec les revendications des pays en développement que la Banque a promu la
création et la mise en place du Fonds de l'Environnement Mondial (FEM) qui
est devenu, de nos jours, la seconde institution de financement dans le
domaine de l'environnement. La création du FEM ne va cependant pas
empêcher la Banque Mondiale d'approfondir sa vision et son action en faveur
du développement en y intégrant le rôle important qu'y jouent la protection de
l'environnement, l'utilisation durable des ressources naturelles et les aspects
sociaux qui leur sont liés, notamment la lutte contre la pauvreté.
Les banques régionales de développement:
Ce sont incontestablement la BERD et la Banque Asiatique de

Développement (BAsD) qui ont le plus adapté les modalités opérationnelles
de leurs investissements pour prendre en charge la notion de développement
durable. La BAsD, bien avant la Conférence de Rio avait élaborée et adoptée
une stratégie de mise en œuvre de mécanismes financiers pour atteindre les
objectifs d'un développement durable17 dans les pays membres de la BAsD.
En collaboration avec la Commission Economique et Social des Nations
Unies pour fAsie et le PNUD, la BAsD avait entamée, en 1993, le processus
de mise en place d'un Fonds Régional pour l'Environnement en Asie qui
complétera le FEM. Plus tard en 1994, la BAsD a participé au groupe de
travail ad hoc sur les questions financières en relation avec la mise en œuvre
du programme Action 21 qui avait été établi par la Commission du
Développement Durable (CSD). Tous les mécanismes possibles de
financement du développement durable ont été analysés dans une perspective
d'augmentation de l'assistance officielle au développement: les mécanismes
identifiés sont les suivants: réduction et conversion de dettes en faveur de
programmes et projets de développement durable, réduction des dépenses
17
Ministerial Conference on Environment and Development for Asia and the Pacifie
(Bangkok, 1990).
180
publiques et notamment militaires et transfert des ressources ainsi
économisées vers des projets de développement durable, nouveaux
mécanismes de prix pour les ressources naturelles, mise en œuvre de
systèmes de taxation "verts", établissement de fonds nationaux pour
l'environnement.
Mais de tous les mécanismes proposés, le plus novateur à reste au
niveau de la BasD le Fonds Asiatique pour la Croissance Durable (FACD)
dont le financement devait provenir du secteur privé et être dirigé vers des
investissements dans des entreprises orientées vers des activités protectrices
de l'environnement.
Les mécanismes spécifiques aux conventions relatives à la protection de

l'environnement
Les cas les plus connus sont ceux des grandes conventions adoptées
après les conférences de Stockholm et de Rio. La Convention cadre sur le
changement climatique, la Convention sur la diversité biologique, le
Protocole de Montréal sur les substances qui appauvrissent la couche
d'ozone, la Convention sur la désertification ont tous prévus un mécanisme de
financement qui participe à la mise en œuvre du développement durable.
Nous y reviendrons. II faut mentionner ici que des conventions plus
anciennes avaient déjà ouvert la voie en établissant des mécanismes de
financement d'opérations poursuivant des objectifs que nous qualifierons
aujourd'hui de développement durable. C'est le cas de la Convention de
l'UNESCO de 1972 sur la protection du patrimoine mondial dont l'article 22
prévoit la possibilité d'octroyer des prêts à faible taux d'intérêt ou sans intérêt
ou des subventions pour la protection du patrimoine culturel et naturel jugé
d'intérêt universel18. II en est de même de l'Organisation Maritime
Internationale qui a établi un fonds spécial pour aider les pays qui ont subi
des dommages du fait de pollution maritimes par les hydrocarbures19. Ce
système de compensation pour des dommages subis et pour la réparation des
écosystèmes dégradés est limité du fait de son action curative20.
Mais il est bien admis que les mécanismes mis en place par le
protocole de Montréal, les conventions adoptées à la conférence de Rio et
18
Para. (e) et (f) de l'article 22 de la Convention.
19
Convention du 29 Novembre 1969 sur la responsabilité civile du fait de pollution
par les hydrocarbures en vertu de laquelle un fonds a été établi en 1970.
20
C'est le même système que l'on retrouvera, mutatis-mutandis, dans le cas de la
Convention de Basel de 1989 sur les mouvements transfrontaliers de déchets
dangereux qui prévoit la mise en place d'un fonds pour aider les pays qui feront face à
des situations difficiles du fait d'accidents dus à des déchets dangereux; il faut noter
que cette convention prévoit aussi le financement d'opération d'investissements dans
le domaine de la gestion des déchets dangereux dans les pays en développement.
181
après celle-ci restent les plus importantes du point de vue du financement du
développement durable21.
Le Protocole de Montréal
C'est un fonds multilatéral pour aider les pays en développement qui

a été institué pour en vertu du protocole de Montréal. Les relations entre le
fonds multilatéral et le FEM sont assez voisines de celles qui lient le FEM
aux conventions de Rio. La mise en œuvre du Protocole de Montréal a été
plus facile et plus efficace que celles d'autres accords internationaux qui
s'inscrivent dans une perspective de mise en œuvre du développement
durable. Cela peut s'expliquer de plusieurs manières: (a) les grandes
compagnies multinationales qui produisent les substances qui épuisent la
couche d'ozone ont très vite trouvé un intérêt économique à introduire des
substances qui ne sont pas nocives pour la couche d'ozone, (b) ces mêmes
entreprises n'ont pas eu à affronter des problèmes technologiques importants,
et (c) les gouvernants n'avaient à faire qu'à un nombre bien limité d'acteurs
concernés par la mise en œuvre du protocole de Montréal
La Convention cadre sur le changement climatique
La Convention sur le changement climatique stipule dans son article

11 que :"(1) le mécanisme chargé de fournir des ressources financié de
fournir des ressources financières sous forme de dons ou à des conditions de
faveur, notamment pour les transferts de technologies, est ici défini. Ce
mécanisme relève de la Conférence des Parties devant laquelle il est
responsable et qui définit ses politiques, les priorités de son programme et les
critères d'agrément liés à la Convention. Son fonctionnement est confié à une
une ou plusieurs entités internationales existantes. (2) le mécanisme financier
est constitué sur la base d'une représentation équitable et équilibrée de toutes
les parties, dans le cadre d'un système de gestion transparent". La Convention
précisera plus loin que "le Fonds de l'environnement Mondial (FEM) sera
l'entité internationale chargée d'assurer à titre provisoire le fonctionnement du
mécanisme financier..."
La Convention sur la Diversité biologique
La Convention sur la diversité biologique reprendra quasiment le

même langage, que celui de la convention cadre sur le changement
climatique, dans ses articles 21 et 39 pour définir son mécanisme financier et
en confier la gestion à titre transitoire au FEM. Tout comme elle va
concentrer ses ressources sur le financement des coûts additionnels engendrés
21
Protocole de Montréal, changement climatique, diversité biologique et
désertification sont les plus intéressantes à examiner.
182
par les mesures adoptées par les Etats parties an application de ses
dispositions. C'est le FEM qui a le mandat de vérifier l'existence et le
montant de ces coûts additionnels et d'en assurer le financement.
La Convention sur la désertification
Le financement des activités de lutte contre la dégradation de

l'environnement a toujours constitué une question centrale pour les rédacteurs
des conventions internationales22. Les articles 20 et 21 de la Convention sont
le fruit d'un laborieux compromis23. Ce compromis a été élaboré par un
groupe restreint de seize pays (huit industrialisés et huit en développement)
qui s'est réuni pour discuter des propositions faites par les deux délégués
canadien et gambien qui avaient entrepris de nombreuses consultations
informelles pour rapprocher les points de vue des différents groupes d'Etats.
Le résultat fut que le groupe s'est accordé sur des principes de financement
qui devraient prendre en compte les principes de: partenariat, responsabilités
différenciées, et souplesse. II fut admis aussi que le financement de la lutte
contre la désertification se ferait non seulement à travers des dons, mais aussi
à travers des prêts dont les conditions doivent être clarifiées.
L'article 20 reflète ces considérations de manière assez fidèle. Son
premier paragraphe énonce un principe d'ordre général selon lequel tous Etats
parties s'engagent à dégager des "ressources financières adéquates....en faveur de
programmes de lutte contre la désertification et d'atténuation des effets de la
sécheresse". Sur la base de cet engagement général, des obligations plus
spécifiques sont mises à la charge des différentes catégories d'Etats parties. Les
pays développés s'engagent à: (a) "mobiliser d'importantes ressources financières,
y compris sous formes de dons et de prêts à des conditions concessionnelles..."24;
(b) "promouvoir la mobilisation de ressources financières adéquates,. y compris
22
F. Van BOLHUIS, (ed)- Natural Endowments: Financing Resource Conservation for
Development, World Resources Institute, Wash. 1989; Sand, P- Trusts for the Earth
New Financial Mechanisms for International Environmental Protection, Mimeo.
présenté au Symposium de Baden (Autriche) sur "International Law and Sustainable
Development; Shihata, I.F.I- The World bank and the Environment- A Legal
Perspective, in The World Bank in a Changing World, M. Nijhoff .1991 et aussi du
même auteur, The World Bank and the Environment: Legal Instruments for
Achieving Environmental Objectives, in The World bank and the Changing World,
Vo1.1I, M. Nijhoff . 1995.
23
C£ plus haut note 19. Ce compromis a été élaboré à la suite de longues
consultations informelles entreprises par les délégués canadien (JOHNSON) et gambien
(BOLONG SONKO) à la demande du Président du CINCD le suédois (BO KJELLEN) lors
de la quatrième session. Ces consultations se sont prolongées durant l'intersession et
ne se sont terminées que le dernier jour de l'adoption de la Convention lors de la
cinquième session à Paris, (cf. Doc A/AC.241/L.19). Le Président du CINCD, en
personne, s'est aussi investi dans des discussions informelles les représentants des
principaux pays sur les principes relatifs au financement de la mise en œuvre de la
Convention
24
Article 20.1 (a)
183
des fonds additionnels et nouveaux fournis par le fonds pour l'environnement
mondial..."25; et (c) étudier, en coopération avec les pays en développement
touchés Parties, des méthodes novatrices et des incitations possibles pour
mobiliser et acheminer des ressources, y compris celles des fondations,
d'organisations non gouvernementales et d'autres entités du secteur privé, en
particulier les conversions de créances et d'autres moyens novateurs qui
permettent d'accroître le financement en réduisant la charge de la dette extérieure
des pays en développement touchés Parties..."26. Ce faisant, les pays développés
"aideront de façon significative les pays en développement touchés à s'acquitter
pleinement de leurs obligations selon la Convention". En effet, la charge
financière de la mise en œuvre de la Convention repose aussi sur les "pays en
développement touchés Parties" qui "s'engagent à mobiliser des ressources
financières adéquates pour mettre en œuvre leurs programmes d'action
nationaux"27. Cette référence à l'application de "leurs programmes d'action
nationaux" est significative de la limite des responsabilités financières des pays
en développement touchés28. Les obligations financières ainsi énoncées, il restait
à définir les mécanismes financiers qui permettront de canaliser l'assistance
financière aux pays soumis touchés par la désertification.
A l'origine, l'article 21 relatif au mécanisme de financement de la lutte
contre la désertification était perçu comme la base pour la création et la mise en
place d'un fonds global pour combattre la désertification. C'était le débat, devenu
incontournable entre le groupe des 77 qui voulaient un tel fonds et les pays
industrialisés qui s'opposent systématiquement à toute nouvelle création
institutionnelle et ne souhaitent qu'une rationalisation et une amélioration des
25
Article 20.1 (b). Cette disposition renvoie à l'Instrument d'établissement du Fond
pour l'Environnement Mondial (GEF en anglais) tel qu'il a été restructuré en 1994 qui
prévoit dans son article 3 que "les coûts marginaux convenus des activités visant à
prévenir la dégradation des sols, essentiellement sous les formes de la désertification
[....],dans la mesure où elles se rapportent aux quatre domaines centraux [i.e.,
changement climatique, biodiversité, eaux internationales, appauvrissement de la
couche d'ozone], peuvent être couverts par de nouveaux moyens de financement.."
26
Sur ces formes de financements possibles cf Occhiolini, M- Debt for-Nature Swaps,
1990; Pearce, D and al.-Debt and the Environment, in Scientific American; 272, June
1995; Sarkar Amin- Debt Relieffor Environment.' Experiences and Issues, in J'1 of
Environment and development, 1994, No3, pp.123-136; dans le domaine de la
deforestation,voir une étude interessante, Kraemer, M. and Hartman,J- Policy
Response to Tropical deforestation: Are Debt for-Nature Swaps Appropriate ?, in J'1
of Environment and development, 1993. n°2 p. 41-65.
27
Article 20.3.
28
La proposition initiale stipulait que les pays en développement touchés Parties,
compte tenu de leurs capacités, s'engagent à mobiliser les ressources financières
adéquates pour assurer la mise en œuvre de la Convention. Cette proposition risquait
de faire de ces pays des bailleurs de fonds, aussi une proposition de l'Arabie Saoudite,
appuyée par le Brésil, la Malaisie, l'Inde, le Soudan, l'Ethiopie et la Bolivie a demandé
et obtenu que "la mise en œuvre de la Convention" soit remplacé par mise en œuvre
de "leurs programmes d'action".
184
mécanismes de financement existants29. Cette dernière attitude parait sage, au
regard de l'expérience passée, qui a vu se développer des institutions
"budgétivores" dont l'efficacité était loin d'être la caractéristique dominante. Une
proposition américaine d'identifier une organisation existante pour servir de
mécanisme global30 pour contrôler et évaluer les activités des mécanismes
financiers existants et pour mobiliser et transférer les ressources en temps voulu a
été faite et a servi de base de discussion pour la rédaction de l'article 21.
Ce mécanisme global est chargé "d'encourager les actions conduisant à
la mobilisation et à l'acheminement, au 'profit des pays en développement touchés
parties, de ressources financières importantes, notamment pour le transfert de
technologie, sous forme de dons et/ou de prêts à des conditions de faveur ou à
d'autres conditions. Ce mécanisme global fonctionne sous l'autorité et la conduite
de la CdP et est responsable devant elle"31. C'est en effet la Cdf' qui va jouer le
rôle fondamental dans la mobilisation des sources de financement et de la mise en
place de procédures pour en favoriser l'octroi aux pays touchés. L'article 21
énonce que la CdP: (a) "favorise la disponibilité des mécanismes financiers et
encourage ces mécanismes à s'efforcer de veiller à ce que les pays en
développement touchés Parties,..., disposent du maximum de fonds pour mettre
en œuvre la Convention,..."32, (b) "encourage aussi l'apport, par l'intermédiaire
des divers mécanismes du système des Nations Unies et des institutions
financières multilatérales, d'un appui aux niveaux national, sous-régional et
régional pour les activités qui permettent aux pays en développement parties de
s'acquitter des obligations qui leur incombent en vertu de la Convention"33, (c)
"identifie,...,une organisation pour y installer le mécanisme global. La CdP et
l'organisation qu'elle a identifiée conviennent de modalités relatives à ce
mécanisme global...."34. Ces modalités incluent un accord sur le fonctionnement
29
De nombreuses institutions internationales, financières et spécialisées participent
déjà, et pour certaines depuis fort longtemps au financement d'investissements et/ou
au développement de capacités techniques pour lutter contre la désertification. On
peut citer la FAO, le FIDA, l'OMM et la Banque Mondiale. Sur cette dérnière cf.
"Désertification. Implementing thé Convention. A World Bank View"; ENVLW, 1996,
2th ed. 59 pages, not. l' annexe Table A1 relative au portefeuille dans la Banque dans
ce domaine "World Bank-Supported Projects that Address Land Dégradation in
Dryland Areas" pp.38-55.
30
Le concept utilisé en anglais est "Global Mechanism".
31
Article 21.4.
32
Article 21.1.
33
Article 21.2.
34
3a Article 21.5 qui donne au Mécanisme mondial un rôle important pour fournir: (a)
"aux parties qui le demandent, des avis sur les méthodes novatrices de financement et
les sources d'assistance financière, ainsi que sur l'amélioration de la coordination des
activités de coopération au niveau national"; (b) "aux parties intéressées et aux
organisations intergouvernementales et non gouvernementales compétentes des
informations sur les sources de financement disponibles et sur les modes de
financement afin de faciliter la coordination entre elles" et pour faire (c) "rapport à la
Conférence des Parties sur ses activités à partir de la deuxième session ordinaire de
celle-ci".
185
et le financement des activités administratives du mécanisme global qui devra
en rendre compte à la CdP.
Le compromis premier a donc d'abord permis de renvoyer à la
première CdP, la prise de décision relative à la désignation du mécanisme
global. C'est là une solution qui a, entre autres mérites, celui de donner aux
seuls Etats qui auront ratifié la Convention le droit et l'opportunité de
participer à la désignation du mécanisme global. Par ailleurs, elle a permis au
CINCD de continuer ses discussions avec les différents mécanismes de
financement existants, pour identifier celui ou ceux qui pourront constituer le
mécanisme global. A l'issue de la huitième session de l'INCD, l'institution-
hôte pour le mécanisme global n'a pas encore été identifiée. Une proposition
faite, durant la huitième session du CINCD, consisterait à installer le
mécanisme global auprès de deux institutions; le PNUD et le FIDA qui se
seraient proposées à cette fin. Cependant aucune décision n'a été prise à
l'issue de la huitième session du CINCD. A la fin de cette session, il a été
demandé au Secrétariat de préparer un texte préliminaire de négociation sur
les fonctions du mécanisme global et les critères que doit remplir l'institution
qui doit le gérer35.
Un mécanisme novateur: le Fonds Prototype Carbon
Le Protocole de Kyoto prévoit la possibilité de dégager des URE**

cessibles de gaz à effet de serre (GES) par le biais d'investissements dans des
projets d'atténuation du changement climatique menés au titre de l'article 6
(Activités conjointes - AC) ou de l'article 12 (Mécanisme pour un
développement propre - MDP). Bien que différant par leur objet, leur teneur
et leur dispositif réglementaire - ce qui pourrait impliquer des modalités et
des principes d'application distincts36 -, ces deux articles s'articulent autour de
la notion de réductions supplémentaires. L'article 6 évoque « une réduction
des émissions par les sources, ou un renforcement des absorptions par les
puits, s'ajoutant à ceux qui pourraient être obtenus autrement ». Quant à l'article
35
C£ rot doc A/AC.241/43 et A/AC.241/WG.1(8)/L.4. L'identification de l'institution-
hôte du mécanisme mondial n'est pas une vrai difficulté en soi. Une fois trouvée, il
faudrait résoudre les questions suivantes: comment ce Mécanisme mondial et son hôte
vont fonctionner sous le contrôle de la CdP ? Comment va s'exprimer la responsabilité
de l'institution-hôte vis-à-vis de la CdP ? Quels seront les arrangements institutionnels
nécessaires à mettre en œuvre pour permettre à l'institution-hôte de gérer le
Mécanisme mondial ? Voir à titre de comparaison la situation du GEF vis-à-vis de la
Banque Mondiale.
* FCP = Fonds prototype pour le carbone.
** URE = Unité de réduction des émissions.
36
Les modalités applicables aux projets AC seront probablement moins strictes dans
la mesure où les pays visés devront aussi observer une limite d'émission (un plafond)
et pourront céder aux autres Parties à l'annexe 1 toute réduction supérieure à la
quantité qui leur est attribuée (cessions internationales d'URE, article 17 du Protocole
de Kyoto).
186
12, il mentionne des « [r]éducations d'émissions s'ajoutant à celles qui auraient
lieu en l'absence de l'activité certifiée » (les italiques sont de l'auteur).
Compte tenu de cette formulation et sur la base des travaux déjà réalisés
dans le cadre de la phase pilote du Mécanisme d'exécution conjointe (MEC), il
faudra déterminer un profil de référence au-delà duquel les réductions réalisées
deviennent additionnelles. Ce profil correspond au niveau d'émission de GES qui
prévaudrait dans le cas d'un scénario sans AC ou MDP; et à partir duquel le
volume effectivement émis peut être mesuré.
Tant par leur esprit que par leur référence aux activités qui
prévaudraient en l'absence d'interventions AC ou MDP, les articles 6 et 12
semblent privilégier une approche différenciée, c'est-à-dire par projet, pour
déterminer le scénario de référence et calculer les URE cessibles. Cet outil devrait
donner des résultats plus précis pour chacun des projets envisagés. Les deux
articles laissent cependant aux Parties toute latitude pour décider des méthodes et
des modalités de détermination du scénario de référence. Ces décisions, qui
devraient être prises à l'issue des négociations en cours, pourraient permettre le
recours à une approche plus large, à caractère normatif, pour déterminer les
valeurs en question. Cette approche devrait déboucher sur des économies
importantes lors de la préparation des projets.
Les travaux menés par la Banque mondiale semblent indiquer qu'il
existe deux grands moyens de déterminer un profil de référence lorsqu'on
procède par projet : l'analyse de l'investissement à réaliser et la méthode des
groupes témoins37. Ces deux techniques ont déjà été appliquées dans des
circonstances similaires, par exemple pour chiffrer le surcoût dans les projets du
FEM et pour quantifier les économies d'énergie dans des programmes de gestion
axée sur la demande aux Etats-Unis. Plusieurs approches à caractère normatif
sont également examinées (critères de performance, technologies témoins,
niveaux par défaut, profils de référence sectoriels - ou descendants - p. ex.). Ces
modes d'évaluation, qui risquent d'être moins précis au niveau des projets,
viseraient à mesurer les réductions effectives moyennes. II conviendrait que les
Parties mettent au point et adoptent des normes types avant de pouvoir les
appliquer à des projets concrets. Signalons enfin que les articles 6 et 12 pourraient
aussi se prêter à une interprétation permettant de considérer un « secteur »
comme un projet aux fins de détermination du scénario de référence pour le
domaine considéré. Sans perdre de vue cette possibilité, le Fonds prototype pour
le carbone (FPC) examinera le moyen de mettre en lumière les aspects pratiques
de cette méthode à travers ses opérations.
Sous réserve de nouvelles directives des parties à la Convention-cadre
des Nations Unies sur les changements climatiques (CCCC), l'équipe chargée du
FPC déterminera les profils de référence selon les principes suivants. Importance
fondamentale de la crédibilité du scénario de référence retenu. L'un des principes
directeurs du FCP sera de faire en sorte que le scénario de référence et les URE
en résultant soient crédibles. Pour cela, il faudra que le FPC cherche à être aussi
37
Voir, par exemple, Ken CHOMITZ, Baselines for GHG Reductions: Problems,
Précédents, Solutions, 1998.
187
précis que possible sur ces deux aspects. D'un point de vue tant méthodologique
que politique, la crédibilité des AC et du MDP sera déterminante pendant la
période initiale du marché des URE dégagées par les projets. Le manque de
confiance pouvant entraver le développement du marché, il faudra que le principe
du caractère additionnel des URE cessibles soit pleinement respecté. L'intérêt des
promoteurs de projets sera incontestablement de faire une interprétation laxiste de
ce principe d'additionnalité. Aussi importe-t-il d'insister sur l'esprit et l'objet des
AC et du MDP dès la formation du marché afin d'éviter de faire naître des
attentes irréalistes chez les futurs intervenants.
Le FPC n'ignore pas qu'il existe des différences entre les AC et le MDP.
Celles-ci pourraient se traduire par des modalités d'application différentes
négociées dans le cadre de la CCCC et des règles moins strictes pour les AC. Le
FPC a néanmoins décidé d'appliquer le même régime à ses projets AC et MDP,
dans l'attente de nouvelles directives des parties à la Convention. En utilisant un
mode de détermination rigoureux du scénario de référence pour ces projets, le
FPC entend tout particulièrement donner à ses pays hôtes partenaires l'assurance
que les cessions effectuées correspondent effectivement aux réductions réalisées
par le jeu des activités menées. Le FPC a fait ce choix pour mieux gérer les
risques liés aux AC et au MDP, et pour garantir aux pays participants une qualité
élevée des réductions d'émission.
188
Le financement de l’environnement
à l’échelle régionale
Lucien CHABASON1
Coordinateur du Plan d'action pour la Méditerranée
Il y a lieu de distinguer plusieurs mécanismes de financement de

l'environnement à l'échelle régionale:
Le financement propre des institutions ou mécanismes
environnementaux mis en place à l'échelle régionale tels que les conventions
de protection des mers régionales (Barcelone, Helsinki, Ospar, Caraïbes), la
Convention de Berne sur la protection de la vie sauvage en Europe, les
conventions de protection relatives aux fleuves ou lacs internationaux (Rhin,
Danube, Leman, grands lacs d'Amérique du Nord) ou les accords régionaux
de la Convention de Bonn, la Convention Alpine qui sont en principe
financés par les Parties contractantes bien que dans certains cas, ce
financement fasse encore défaut comme c'est le cas de certaines mers
régionales dans les régions en développement.
Le financement d'activités environnementales par des institutions
régionales à vocation large, politique et/ou économique qui mettent en œuvre
un volet environnemental: c'est le cas de l'Union européenne soit en son sein
même, soit dans sa coopération extérieure régionale. Par exemple, le
partenariat euro-méditerranéen (15+12) comporte un volet environnemental
imputé sur le fonds MEDA lequel est doté de 5 milliards d'Euro pour 5 ans.
On mentionnera également les actions de la Commission de
Coopération Environnementale (CEC) de l'ALENA qui sont financées sur la
base d'un accord parallèle intervenu entre les USA, le Mexique et le Canada
lors de l'adoption de l'ALENA.
On notera également l'action de l'OCDE, organisation à vocation
économique, qui développe un rôle environnemental important en termes
d'évaluation et d'indicateurs notamment, de la Commission Economique des
1
le texte n'engage que son auteur et non l'institution à laquelle il appartient
Lucien CHABASON
Nations-Unies pour l'Europe qui est particulièrement active avec, par
exemple, l'adoption de la Convention d'Aarhus.
Le financement de coopérations environnementales régionales par
des mécanismes globaux
Le plus connu de ces mécanismes est bien entendu le Fonds pour
l'environnement mondial qui assure le financement d'actions régionales dans
le domaine des eaux internationales (mers, fleuves, lacs) ou de la biodiversité
(zones protégées transnationales par exemple). On doit également noter que
la Banque Mondiale et le PNUD pratiquent également ce type de
financement, à des échelles plus modestes. C'est ainsi qu'ils ont aidé à la mise
en place de programmes de coopération environnementale régionale en Mer
Noire.
L'ensemble de ces financements et notamment le FEM représente un
soutien relativement important qui aide en particulier les activités de
secrétariat, d'échanges d'assistance technique, d'expertise des problèmes
(assessments), de construction des capacités.
Reste cependant la question lancinante du financement, au niveau
régional, des infrastructures environnementales lourdes, par exemple dans le
domaine des eaux usées et des déchets domestiques, de la dépollution
industrielle etc. lorsque de tels investissements présentent un intérêt au
niveau régional pour la protection de biens communs, mers régionales ou
fleuves internationaux par exemple.
Outre les ressources nationales et locales, ce sont les banques
régionales de développement qui assurent, aux côtés de la Banque mondiale,
une partie du financement des investissements; notons en particulier, la
Banque européenne d'investissement, la BERD, la Banque Asiatique de
Développement et autres institutions financières continentales. La BEI en
particulier a beaucoup développé le volet environnemental de ses
interventions.
Vers des mécanismes financiers régionaux autonomes

Ainsi, les ressources affectées à l'environnement régional
proviennent principalement des gouvernements et des institutions financières.
Les limites en sont vite atteintes dans les pays du Sud en particulier. D'où la
recherche de mécanismes financiers plus autonomes, plus abondants, fondés
sur la contribution d'acteurs socio-économiques qui utilisent, exploitent ou
polluent le milieu naturel.
Un cas intéressant et souvent évoqué est celui de la contribution que
le Tourisme devrait apporter à l'amélioration de l'environnement dans la
région méditerranéenne par exemple.
En partant du constat que le tourisme (1/3 du tourisme international,
soit plus de 180 millions de visiteurs intéresse la Méditerranée) exploite
souvent lourdement le patrimoine naturel et dégrade l'environnement, l'idée
de prélever une taxe touristique qui permettrait en particulier les pays de la
rive sud de financer leurs investissements environnementaux, a été soulevée
sans toutefois beaucoup progresser à ce jour en raison de la difficulté
190
Le financement de l’environnement à l’échelle régionale
conceptuelle (identification d'une assiette, modalités de recouvrement etc.)
sans même évoquer les questions politiques.
De même, on devrait réfléchir lorsqu'il s'agit de lacs ou fleuves
internationaux, à des mécanismes de financement qui ne soient pas seulement
intergouvernementaux mais qui sollicitent, sur une base équitable, les acteurs
économiques riverains.
On doit, cependant, noter une certaine réticence des gouvernements
nationaux vis à vis de tels mécanismes de financement transnationaux et
automatiques.
Pourtant, le niveau régional serait certainement approprié pour tester
et mettre en œuvre des mécanismes plus avancés et plus autonomes de
financement de l'environnement basés sur le principe pollueur-payeur ou
utilisateur-payeur. En effet, c'est au niveau régional que le sentiment de
solidarité et de dépendance mutuelle vis à vis de l'environnement ainsi que de
responsabilités vis à vis de celui-ci peut s'exprimer le mieux. On l'a vu par
exemple, dans le processus de dépollution du Rhin, intervenu dans le cadre
de la Convention de Protection du Rhin il y a quelques années.
Les mers régionales à vocation touristique (Méditerranée, Caraïbes)
seraient des cadres appropriés pour établir des mécanismes de financement de
la protection de l'environnement faisant contribuer l'activité touristique
(immobilier de loisirs, ports, navires de plaisance).
Projet de recommandation
Dans le cadre des institutions environnementales régionales
destinées à gérer des biens communs, des mécanismes de financement
innovants, basés sur le principe pollueur-payeur ou utilisateur-payeur
devraient être étudiés en vue de financer les activités et les infrastructures
destinées à la prévention et à la lutte contre la pollution ainsi qu'à la
protection et la gestion durable de la biodiversité. Ils devraient respecter les
principes de transparence, d'équité et de solidarité.
191
Henri SMETS
Institut catalan de recherches scientifiques, Paris
Résumé : Après avoir brossé un tableau du financement de la

dépense environnement en France, on examine les tendances actuelles en
matière de financement de la protection de l’environnement dans les pays de
l’OCDE. Il s’agit essentiellement du recours croissant aux instruments
économiques destinés à mettre en œuvre les principes d’internalisation des
effets externes adoptés au plan international et aux fonds d’environnement et
autres institutions qui exercent des fonctions scientifiques, techniques ou
financières en complément des responsabilités normales des pouvoirs
publics.
I- TABLEAU DES DÉPENSES À FINANCER EN FRANCE
Les dépenses pour la protection de l’environnement en France

financent des actions d’intérêt général (11.6% pour la protection du
patrimoine écologique, la recherche et le développement, l’administration
générale1) et des actions spécifiques (88.4% pour l’assainissement, les
déchets, le nettoyage des rues, la protection de l’air, la lutte contre le bruit).
Elles ont atteint 156 MdF en 1999, soit 1.77% du PIB.
L’essentiel de la dépense environnement est initié par les
administrations (65%) tandis que les entreprises et les ménages mettent
respectivement en œuvre 28% et 7% de cette dépense.
1
L’administration générale et la recherche sont mises en œuvre par les ministères
traitant de questions d’environnement, les établissements publics et les collectivités
territoriales. Les crédits des administrations centrales sont de 12.2 MdF en 2001
(ministère de l’Environnement, 4.7 MdF, ministère de l’Agriculture, 2.4 MdF,
ministère de l’Education, 3.1 MdF et ministère de l’Equipement et du Transport,1.2
MdF). La dépense d’administration générale du ministère de l’Environnement est de
645 MF .
Henri SMETS
Du fait des mesures prises pour le financement de la dépense
publique pour l’environnement, la part des dépenses restant à charge des
administrations a été réduite 29%. Autrement dit, les administrations
bénéficient d’un transfert de 36% de la dépense environnement. Les
entreprises et les ménages rétribuent les administrations pour les services
rendus, ce qui a pour effet d’augmenter leur dépenses qui passent
respectivement à 40% et 31%.
Les collectivités territoriales sont chargées de tâches importantes
dans le domaine des actions spécifiques. Elles disposent à cette fin de
ressources propres sous forme de redevances et taxes locales (assainissement,
ordures ménagères, balayage des rues) en plus des dotations.
Certains établissements publics bénéficient de ressources propres
qui leur permettent de mener à bien leurs actions. Les principaux
établissements publics sont les Agences de bassin qui perçoivent des
redevances à concurrence de 12.2 MdF en 1999 et qui subventionnent les
actions utiles pour la bonne gestion des eaux des bassins. Parmi les autres
établissements, l’ADEME reçoit 74 MF en ressources propres2 , l’ANDRA
247 MF et l’INERIS 144 MF. L’Office national de la chasse reçoit 516 MF et
le Conseil supérieur de la pêche 337 MF. Le Conservatoire du littoral a aussi
des ressources propres (d’ailleurs très faibles).
La France dispose d’un arsenal d’une vingtaine d’instruments
économiques pour le financement de la protection de l’environnement ainsi
que d’une fiscalité très développée pour l’énergie et le transport qui contribue
à la protection de l’environnement mais qui a été conçue à des fins purement
budgétaires. Les taxes et redevances affectées à la protection de
l’environnement représentent environ 2 MdF auxquels il faut ajouter les
redevances des agences de bassin.
Tableau 1 : RÉPARTITION DE LA DÉPENSE ENVIRONNEMENT

(MdF en 1999)
initiateur financier
Entreprises 43.8 63.1 +19.3
Ménages 11.1 48.5 +37.4
Administrations 101.5 44.8 - 56.7
Total 156.4 156.4 0
Mobilisation de la ressource eau : 61 MdF dont 30 MdF pour les ménages.

Source : IFEN : Données économiques de l’environnement, 2000.
2
L’ADEME a reçu 1446 MF en 1998 avant que ses ressources propres ne soient
fusionnées dans une TGAP perçue directement par le ministère des Finances mais qui
sert à financer l’ADEME.
194
II- APERÇU DES TENDANCES RÉCENTES EN MATIÈRE DE
FINANCEMENT DE LA DÉPENSE ENVIRONNEMENT
La dépense environnementale dans les divers pays atteint en général

de 1 à 2% du PIB. Au niveau des administrations, le ministère de
l’Environnement figure souvent parmi les ministères les plus petits en termes
budgétaires et de personnel. Il se bat pour accroître ses ressources et ses
moyens mais est souvent victime des arbitrages budgétaires. La question
examinée dans cette note est exclusivement celle du financement de la
dépense publique pour l’environnement, c.-à-d. les divers moyens utilisés
pour faire payer aux agents économiques une part des dépenses engagées par
les pouvoirs publics (en France, plus de la moitié). Pour d’autres pays, on
pourrait aussi examiner les financements extérieurs (aide et contrats de
l’Union européenne, aide bilatérale et multilatérale au développement, etc).
1- Schéma de financement ( Fig. 1 et 2)

Figure 1
195
Henri SMETS
Figure 2
196
La Figure 1 donne un aperçu très simplifié des principaux acteurs et
sources de financement de la dépense environnement dans une optique très
traditionnelle. Les entreprises et les ménages financent pour partie la dépense
environnement et contribuent au financement de la dépense publique au
travers de flux financiers organisés par l’administration. Les pouvoirs publics
sont le ministère des Finances, le ministère de l’Environnement et les autres
ministères ayant des compétences dans le domaine de l’environnement ainsi
que les autorités locales qui gèrent de nombreux services d’intérêt général ou
collectif. On n’a pas représenté la région ou le département pour simplifier le
diagramme. Les flux financiers traditionnels sont des dotations budgétaires et
des redevances pour services rendus (eaux et déchets). L’organe
« autonome » s’il existe est une entreprise intercommunale chargée de
certains services publics.
La Figure 2 fait apparaître une structure plus complexe. Les organes
« autonomes » sont des organes publics, publics/privés ou privés chargés
d’un service public ou universel et qui sont dotés d’une certaine autonomie
financière (par exemple société de distribution d’eau, société intercommunale
d’assainissement, conservatoire du littoral). Ils dépendent généralement de
plusieurs autorités et peuvent percevoir directement des redevances, droits ou
taxes pour financer leurs activités de service public.
Les fonds d’environnement ont un rôle purement financier et
n’interviennent pas directement dans la protection de l’environnement. Ils
recueillent et redistribuent les moyens financiers disponibles pour les
politiques d’environnement. Il peut s’agir d’agences de bassin, de fonds
d’équipement des régions rurales, de fonds d’investissement en
assainissement, de fonds d’indemnisation, etc.
Les flux financiers sont les impôts, les taxes non affectées, les taxes
affectées et redevances, les droits, les dotations budgétaires, les aides ou
subventions , les amendes, les fonds de concours, etc. En outre, il faut tenir
compte des ressources externes (extérieures), des emprunts et des ressources
propres des autorités locales.
Pendant de nombreuses années, les pouvoirs publics ont financé
leurs politiques d’environnement sur la base du modèle traditionnel utilisé
également pour les politiques de santé, de la culture, de l’équipement (routes,
canaux) et de l’agriculture.(Fig. 1). L’évolution a consisté à mettre en place
le schéma de la Fig. 2, c’est à dire à multiplier les sources de financement.
2- Les mécanismes de financement

a- Le principe d’internalisation comme moyen de financement de la
dépense environnement des pouvoirs publics
Au cours des dernières décennies, les agents économiques ont été

appelés à financer de façon croissante la dépense environnement des
197
Henri SMETS
pouvoirs publics. Cette tendance initiée dès 1972 avec l’adoption du PPP3 a
été consacrée à Rio avec l’adoption du principe n°16 selon lequel :
« Les autorités nationales devraient s’efforcer de promouvoir
l’internalisation des coûts de protection de l’environnement et l’utilisation
d’instruments économiques, en vertu du principe selon lequel c’est le
pollueur qui doit, en principe, assumer le coût de la pollution, dans le souci
de l’intérêt public et sans fausser le jeu du commerce international et de
l’investissement ».
Ce principe met l’accent sur l’internalisation des coûts, c.-à-d. la
prise en charge au plan financier par le pollueur de toutes les conséquences
de ses activités sur l’environnement (« coût de la pollution »). Si ce principe
est mis en œuvre, les pouvoirs publics n’ont plus à financer des actions qui
sont la conséquence des activités polluantes des pollueurs. En particulier, les
pouvoirs publics n’ont pas à financer l’assainissement et l’épuration des eaux
usées et ils n’ont pas non plus à financer la collecte et l’élimination des
déchets et ordures ménagères. Ils peuvent rendre ces services collectifs mais,
dans ce cas, ils doivent être remboursés pour le service rendu. Ils peuvent
aussi charger une entreprise spécialisée (régie, concession ou entreprise
totalement privée) de rendre ces services et d’obtenir le paiement du prix
total du service rendu.
Compte tenu de la situation actuelle dans ce domaine, il existe
encore de grands efforts à accomplir pour purger les finances publiques de
toutes les dépenses que les pouvoirs publics ne devraient pas financer s’ils se
décidaient à mettre complètement en œuvre le PPP. Pour donner un ordre de
grandeur, en France, les pouvoirs publics financent encore pour 21 % les
dépenses d’assainissement (13.9 MdF) et pour 12% (6 MdF) les dépenses
relatives aux déchets. Dans d’autres pays, les chiffres sont plus élevés encore.
En 1989, l’OCDE a adopté le principe utilisateur-payeur4 qui
généralise le PPP à l’ensemble des ressources naturelles y compris l’air et
3
En 1972, l’OCDE a introduit le principe pollueur-payeur parmi les « Principes
directeurs relatifs aux aspects économiques de l’environnement sur le plan
international ». « Le principe à appliquer pour l’imputation des coûts des mesures de
prévention et de lutte contre la pollution, est le principe dit ”pollueur-payeur”. Ce
principe signifie que le pollueur devrait se voir imputer les dépenses relatives aux
susdites mesures arrêtées par les pouvoirs publics pour que l’environnement soit dans
un état acceptable. » Recommandation sur les principes directeurs relatifs aux aspects
économiques des politiques de l’environnement sur le plan international, C(72)128
(1972). Le Principe Pollueur-Payeur, 1992 (OCDE/GD(92)81) (site www.ocde.org).
4
Recommandation du Conseil relative aux politiques de gestion des ressources en
eau : intégration, gestion de la demande et protection des eaux souterraines,
31 mars 1989 [C(89)12/FINAL]. Selon cette Recommandation, « Il faut, autant que
possible, adopter et appliquer la tarification des ressources comme le principal
instrument économique de gestion de la demande. C’est ainsi que l’on réduira les
consommations excessives et la pollution et que l’on encouragera une gestion et une
utilisation de l’ensemble des ressources qui soient plus rationnelles et plus conformes
à la protection de l’environnement. L’application de la tarification des ressources
198
l’eau. Selon ce principe, il appartient à l’utilisateur des ressources naturelles
de supporter la totalité des coûts associés à l’usage de la ressource.
Autrement dit, l’Etat n’a plus à intervenir, par exemple pour financer
l’alimentation en eau potable des ménages ou l’alimentation en eau
d’irrigation des agriculteurs. La directive cadre sur l’eau a repris ce principe
de manière atténuée.5
Dès 1993, l’OCDE s’est mis à examiner la mesure dans laquelle le
PPP et le PUP étaient mis en œuvre et constatait que les budgets publics
subventionnaient encore les pollueurs et utilisateurs de la ressource
notamment dans le domaine de l’eau.6 En 2001, le principe utilisateur-payeur
est reconnu de manière officielle par l’OCDE.7
exigeant que l’utilisateur et le responsable de rejet acquittent un prix correspondant

aux quantités et qualités prélevées et rejetées, les quantités utilisées doivent être
mesurées ou comptées de façon appropriée ». Le texte complet de la
Recommandation figure dans l’ouvrage « Gestion des ressources en eau », OCDE,
Paris, 1989. Voir aussi Juhacz, FERENC : « Guiding principles for sustainable
development in the developing countries » in E. DOMMENT ed., Fair Principles for
Sustainable Development, E. ELGAR, 1994. Henri SMETS : “Le principe utilisateur-
payeur pour la gestion durable des ressources naturelles”, Anuario de direito do
ambiente, Lisboa, 1998. Voir aussi Revue Juridique d’Auvergne, 2001 et Outil
économique dans le droit international de l’environnement, La documentation
française, Paris, 2001.
5
Directive 2000/60/CE du Parlement et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant un
cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau, J.O.C.E., L 327 (
22/12/2000).
6
Voir les Examens de performances environnementales des 30 pays de l’OCDE et les
multiples recommandations d ‘appliquer ces principes. En 1998, les Ministres des
pays de l’OCDE proposent de : « veiller à ce que les prix des ressources naturelles
reflètent dans toute la mesure du possible leurs véritables coûts environnementaux et
sociaux de la production, de la consommation et de la rareté de ces ressources, en
particulier en réduisant graduellement les subventions et les allégements fiscaux
dommageables pour l’environnement ».
7
Le principe d’internalisation complète figure dans la “Stratégie environnementale
pour la première décennie du 21e siècle » (OCDE, 2001) où il est précisé que : « Pour
gérer efficacement les ressources naturelles et faire en sorte que l'environnement
continue de fournir des services essentiels, les pays de l'OCDE devront veiller à
l'internalisation de l'intégralité des coûts externes de l'utilisation de ces ressources par
des instruments économiques et d'autres moyens d'action, en s'inspirant des principes
pollueur-payeur et utilisateur-payeur ». Lors de la réunion du Conseil au niveau
ministériel en mai 2001, les Ministres ont débattu de cette Stratégie et ont convenu
que : « Les prix de marché des ressources naturelles doivent refléter l’intégralité des
coûts et des avantages, environnementaux et sociaux, des activités économiques, afin
de mieux rendre compte de leur impact à long terme ».
199
Henri SMETS
b- Les mécanismes d’internalisation et de transfert de la charge
financière
i) Instruments économiques
Le principe n°16 de Rio met l’accent sur le recours aux instruments
économiques afin que le pollueur assume pleinement le coût de la pollution.
A cette fin, il conviendrait de mettre en place différents taxes et redevances
dans le domaine de l’eau, de l’air, du bruit et des déchets ainsi que dans le
domaine des substances et installations dangereuses. Ces instruments
assureraient le financement d’une partie des activités publiques dans ces
domaines.
L’OCDE défend depuis longtemps le recours croissant aux
instruments économiques. Les études faites montrent que les instruments
économiques sont de plus en plus utilisés et qu’ils permettent d’externaliser
une partie de la dépense environnement qui serait sinon budgétisée. Cette
approche est plus facile à mettre en œuvre avec les entreprises qu’avec les
ménages, avec les sources concentrées qu’avec les sources diffuses, avec la
pollution qu’avec la protection de la nature.
Les principales redevances et taxes sont destinées à financer des
travaux d’intérêt collectif comme l’assainissement des eaux, la collecte des
ordures ménagères, le balayage des rues.
Certains instruments économiques ont pour objectif de financer les
subventions promises par les pouvoirs publics aux agents économiques qui
font un effort particulier de protection de l’environnement. Dans ce cas, les
pollueurs subventionnent en fait d’autres pollueurs et l’Etat se contente de
répartir les subventions. Ainsi la taxe sur le CO2 peut servir à promouvoir les
économies d’énergie et la taxe sur le bruit à financer des travaux
d’insonorisation.
Plutôt que de créer des redevances pour financer des subventions, il
est parfois possible d’introduire une mesure fiscale qui allège le prix d’un
investissement sans que le montant de la subvention n’apparaisse clairement.
Ainsi on peut réduire la TVA sur les éoliennes ou permettre un
amortissement accéléré. Plutôt que de financer des aides pour les
développement des énergie renouvelables, on peut obliger les entreprises
électriques classiques à acheter le courant produit de manière renouvelable à
un prix de faveur (subvention interne aux producteurs d’électricité
renouvelable).
D’autres instruments économiques sont destinés à financer les services de
surveillance, d’analyse, de contrôle, d’inspection, de vérification ou de
certification, des études sur les effets sur l’environnement, la sécurité, les
risques, la toxicité ou l’innocuité.8 Ces travaux sont effectués par des
8
Cette approche est mise en œuvre en Belgique, en France, en Scandinavie et en
Californie. Les recettes sont assez faibles. Les paiements sont parfois baptisés
retribution ou participation aux frais pour éviter la confusion avec les contributions ou
200
administrations ou par une agence d’environnement, un office ou organisme
agréé, un bureau de certification, une association professionnelle, un cabinet
d’audit, un institut indépendant. En externalisant certaines fonctions, il est
possible de réduire les dépenses des administrations même si cela revient
finalement plus cher aux bénéficiaires.
Finalement, il existe une tendance à créer des taxes « vertes » , c.-à-
d. des taxes sur des grandeurs environnementales, dont la recette ne serait pas
nécessairement affectée à la protection de l’environnement et dont le taux
peut être assez élevé. De telles taxes existent depuis longtemps en matière de
carburant9 et les ministères des Finances seraient favorable à leur extension à
d’autres produits. Ces taxes vertes encouragent les pollueurs à moins polluer
(pour éviter une lourde taxe) et servent à financer des mesures sociales
(passage aux 35 heures ou réduction des prélèvements obligatoires). La taxe
verte sur l’énergie est en discussion mais n’est encore que rarement mise en
place ; elle devrait encourager la réduction de la consommation d’énergie
mais pourrait aussi porter atteinte à la compétitivité des entreprises grosses
consommatrices d’énergie.
Par ailleurs, il existe des instruments économiques purement
incitatifs sans recette significative pour les pouvoirs publics. Il s’agit, par
exemple des dépôts, consignes, consignes ou cautions de bonne fin,
paiements de non-conformité, permis négociables ou échangeables (qui sont
négociés entre pollueurs aux États-Unis, en Australie, au Canada ou au
Mexique), de taxes parafiscales perçues au niveau de la profession et utilisées
par la profession ou d’éco-taxes ( Belgique) dont la perception ne se produit
taxes versées au Trésor. En limitant le nombre d’organismes agrées, on introduit un

quasi-monopole en dehors du service public.
9
La fiscalité de l’énergie et des transports engendre des recettes fiscales sans
commune mesure avec l’ensemble de la fiscalité de l’environnement (hormis les taxes
et redevances municipales pour l’eau et les ordures ménagères). En France, les taxes
sur l’énergie et les transports dépassent 200 MdF soit plus du double de la dépense
totale des administrations pour l’environnement. L’ensemble de toutes les taxes et
redevances d’environnement (assainissement et ordures exclus) n’atteint même pas le
dixième de la fiscalité de l’énergie et du transport. Les seules redevances importantes
sont celles recueillies par les Agences de bassin (12.2 MdF en 1999). Le reste
représente moins de 2 MdF (du fait de la création de la TGAP qui est une taxe non
affectée). Rapport n°1000 de l’Ass.Nat.(N.Bricq) (1998) Pour un développement
durable, une fiscalité au service de l’environnement. Les taxes et redevances de
pollution sont : redevances pour pollution de l’eau : 7040 MF ; redevance de pollution
atmosphérique. 119 MF ; redevance de pollution phoniqueue, 38 MF ; redevance.
stockage des déchets ménagers : 555 MF ; TEOM, 15 000 MF ; TEOM, 1359 MF ;
taxe balayage, 377 MF ; traitement et élimination des déchets industriels spéciaux, 46
MF ; redevance huile de base, 128 MF ; activités de recyclage Ecoemballage,
Adelphe e t Cyclamed : 560 MF ; taxe pâtes et papiers, 64 MF ; taxe installations
classées, 16 MF ; redevance annuelle installation. classées, 54 MF ; redevance
installations nucléaires de base, 613 MF ; redevance raffinerie de pétrole, 1 MF.
201
Henri SMETS
que si l’objectif fixé n’est pas atteint. Il existe aussi des taxes incitatives dont
le revenu est intégralement redistribué au public (réduction du coût des
assurances sociales en Suisse).
Le financement de la protection de la nature pose des problèmes
difficiles. Il est possible de créer des redevances sur l’accès aux parcs et
réserves, sur le droit de prélever des espèces, de chasser certains animaux, de
pratiquer la pêche, d’exploiter ou d’exporter certaines espèces à des fins
récréatives ou commerciales. Les ressources financières obtenues sont
utilisées pour le gardiennage, le nettoyage et l’entretien des espaces naturels
ou encore pour la protection des espèces. Pour y parvenir, il faut parfois créer
des établissements ou organismes indépendants.
Critique des redevances affectées

Les pollueurs et les ministères des Finances cherchent généralement
à freiner l’extension des redevances et taxes affectées en rapport avec
l’environnement. Ils font valoir qu’il ne faut pas alourdir les coûts de
production et créer une nouvelle fiscalité10, ils expliquent que des impôts
difficiles à collecter ne sont pas efficaces et que les dépenses de l'Etat au
demeurant faibles dans le domaine de l’environnement peuvent aisément être
financées par le budget. Mais bien entendu, les ministères de
l’Environnement risquent de ne pas être suffisamment financés.
Une autre critique des redevances d’environnement est fondée sur
l’effet fiscalement régressif de la fiscalité écologique. Il est de fait que
doubler le prix de l’eau potable a une incidence très faible pour un ménage
moyen mais pèse beaucoup plus dans le budget d’un ménage pauvre (le poids
du poste eau peut passer de 5 à 10% du budget familial). L’incidence sociale
de la taxe verte sur l’énergie lorsqu’elle sera créée risque d’être plus élevée
encore.
Dans le cas de l’énergie, l'Irlande donne des bons de chauffage aux
pauvres après que le prix du combustible ait augmenté pour des motifs de
qualité environnementale (charbon et briquettes propres). En Flandres, les
pauvres reçoivent 15 m3 d’eau gratuite par an et ne payent pas la taxe
d’assainissement.
ii) La responsabilité élargie des producteurs

La responsabilité « élargie » des producteurs11 est une évolution du
principe PPP dans la mesure où elle tend à désigner comme payeur le
producteur d’un bien polluant et non pas le consommateur final qui crée la
pollution lorsqu’il consomme le produit. Selon cette approche, les
producteurs d’huile de moteur, de batteries, de piles, de véhicules,
d’électroménagers et d’équipements électroniques sont appelés à organiser la
10
En France, la TGAP de l’énergie n’a pas été créée suite à un arrêt du Conseil
constitutionnel.
11
Responsabilité élargie des producteurs, OCDE, 2001 et travaux préparatoires à
cette publication. Voir aussi les directives sur le sujet.
202
collecte et l’élimination des produits qu’ils mettent sur le marché, ce qui
allège d’autant les responsabilités des pouvoirs publics et les dépenses à leur
charge (déchets).
iii) Les amendes et autres instruments pénalisant

Dans quelques cas, on a introduit des paiements de non-conformité,
des amendes de dépassement destinés à sanctionner un pollueur qui émet plus
qu’il n’est autorisé. Ces amendes spécifiques à l’environnement (à ne pas
confondre avec les amendes ordinaires notoirement insuffisantes) sont
parfois encaissées par des fonds d’environnement12 plutôt que par le Trésor
public qui est destinataire des amendes ordinaires. Les recettes de ce type
sont généralement faibles.
iv) La responsabilité civile des pollueurs

En 1991, l’OCDE prenait en considération les coûts des dommages
de pollution dans la perspective de la mise en œuvre du PPP. Selon le texte
adopté,
« une gestion durable et économiquement efficace des ressources
d’environnement requiert l’internalisation de coûts de prévention et de lutte
contre la pollution ainsi que des coûts des dommages. »13
L’imputation au pollueur du coût des dommages causés par la pollution
n’empêche pas le pollueur de se retourner contre le responsable en vue de
récupérer le coût des dommages.
L’OCDE n’aborde pas le dossier délicat de la responsabilité civile et
se contente de protéger les finances publiques souvent amenées à supporter
des dépenses de protection de l’environnement après un accident ou une
contamination des sols ou des cours d’eau. Ainsi le propriétaire du sol
contaminé ou l’exploitant de l’installation polluante seraient requis de
procéder au nettoyage sans qu’il soit nécessaire d’établir la responsabilité
civile de l’un ou de l’autre.14 Sans ce mécanisme, l’Etat doit souvent
supporter les frais de décontamination.
Dans le même esprit, le principe n°13 de Rio encourage les Etats à
adopter des législations concernant la responsabilité des pollueurs et
l’indemnisation.15 Les progrès dans cette voie sont encore limités mais en
12
Grèce. Fonds pour la pollution marine.
13
Recommandation relative à l’utilisation des instruments économiques dans la
politique de l’environnement, C(90)117 (Final), OCDE, 1991.
14
Loi du Québec, 1978. Loi fédérale canadienne de protection de l’environnement,
1999. Loi fédérale sur les sols contaminés. Etats-Unis : Superfund, 1990 Oil Pollution
Act. Mexico, France (installations classées).
15
Principe 13 « Les Etats doivent élaborer une législation nationale concernant la
responsabilité de la pollution et d'autres dommages à l'environnement et
l'indemnisation de leurs victimes. Ils doivent aussi coopérer diligemment et plus
résolument pour développer davantage le droit international concernant la
203
Henri SMETS
Europe, la responsabilité civile objective devient le régime le plus fréquent
en matière d’accidents d’installations dangereuses.
v) La responsabilité des donneurs d’ordre

La responsabilité pour dommages de pollution est parfois transférée
au moins pour partie aux donneurs d’ordre ou aux ayants droits économiques
(plutôt que par le dernier maillon d’où émane la pollution).
Dans le cas des accidents de pollution, ce concept permet de mettre
en cause l’affréteur ou le propriétaire de la cargaison. La responsabilité pour
pollution causée par un navre “pourri” qui sombre sera partagée entre le
propriétaire du navire et le propriétaire de la cargaison (qui retire un bénéfice
important du transport et qui est parfois accusé d’avoir choisi un transporteur
notoirement peu fiable mais bon marché). Sans un tel partage qui complète
les dispositifs déjà bien établis du FIPOL, les pouvoirs publics en France
supporteraient des dommages élevés de nettoyage des plages et d’élimination
des déchets huileux dans le cas de l’Erika.
Pour le cas d’installations dangereuses susceptibles de causer de
grands dommages au voisinage (installations Seveso), il devrait être possible
de mettre en cause les bénéficiaires économiques de l’activité dangereuse
(société mère) et pas seulement la personne juridique (filiale) qui a causé
l’accident et qui, de ce fait, est tombée en faillite. L’assurance obligatoire
pour des montants élevés et la garantie d’indemnisation des dommages subis
par les pouvoirs publics aboutissent au même résultat mais encore faut-il
trouver des assureurs et des garants.
Faute de quoi, l’Etat risque d’assumer le coût des dommages à
l’environnement qui ,dans le cas d’un accident comme celui de Toulouse,
risquent de dépasser de loin ce que le marché de l’assurance peut offrir. Des
fonds peuvent aussi être créé pour financer la restauration des sols après une
fuite de réservoir enterré.
c- Un nouveau rôle pour les pouvoirs publics

L’accent mis sur l’amélioration de la gestion des services publics
implique de donner plus de visibilité à l’action des pouvoirs publics. Les
dépenses d’environnement doivent donc être programmées dans le cadre de
plans et de stratégies d’environnement comprenant des plans de financement.
La tendance à moins d’Etat, moins de règlements, moins d’impôts
implique que l’Etat réduise le financement des activités environnement par le
budget général et augmente les financements par des taxes spécifiques, des
redevances, droits, contributions, rétributions, etc.
responsabilité et l'indemnisation en cas d'effets néfastes de dommages causés à

l'environnement dans des zones situées au-delà des limites de leur juridiction par des
activités menées dans les limites de leur juridiction ou sous leur contrôle. »
204
Eventuellement, les pouvoirs publics pourront se désengager de certaines
fonctions et externaliser des activités de caractère technique à des entreprises
agrées (publiques ou privées) payées directement par les pollueurs. Cette
approche est sensée être plus efficace grâce au fait que l’Etat se concentre sur
ses tâches « normales » (régaliennes) et que des sociétés agréées entrant
parfois en concurrence fournissent un service géré de façon efficace et ne se
laissent pas aller au laxisme pour attirer des clients.
Pour que l’Etat puisse faire gérer des services publics au travers
d’organes dotés d’une certaine autonomie financière, il faut que ces services
soient financés, ce qui implique le recours à des instruments économiques
pour se substituer à des subventions ou dotations budgétaires dont l’existence
risque d’être mise en cause.
i) La création de fonds d’environnement

Le basculement des systèmes administratifs classiques vers de
nouveaux systèmes publics plus autonomes ou des systèmes alliant le secteur
public et le secteur privé est facilité par la création de fonds
d’environnement, c’est à dire de mécanismes financiers destinés à assouplir
les règles financières de la gestion publique ou à introduire les règles
financières du secteur privé dans la gestion des fonds publics destinés à la
protection de l’environnement. Les fonds peuvent se réduire à un compte
spécial du Trésor ou être des organes très indépendants.
Les fonds gèrent les moyens financiers pour la protection de
l’environnement hors budget de l’Etat et sans la contrainte d’annalité
budgétaire. Ils peuvent recevoir des dotations budgétaires ainsi que des
redevances ou des taxes affectées, des amendes, des indemnisations pour
dommages aux biens publics, des aides ou contributions d’organes nationaux
ou extérieurs, etc. En particulier, ils peuvent engager des programmes
d’investissement sur le long terme sans risque d’aléa budgétaire (fonds
d’assainissement, de remise en état des sols, d’isolation phonique) et ils
peuvent attribuer des aides et subventions pour promouvoir la protection de
l’environnement (par exemple, financement de la R et D). Dans certains cas,
ces fonds peuvent financer des actions particulières des ministères de
l’Environnement (fonds de concours).
Les fonds d’environnement ont été créé avec succès dans les
économies en transition et existent aussi dans d’autres pays. Ainsi en France,
les Agences de bassin jouent un rôle de ce type. Certains fonds servent à
assurer la péréquation géographique notamment pour l’équipement des
régions rurales (adductions d’eau, assainissement). Les fonds de protection
de la nature sont très utiles car ce domaine est souvent victime d’arbitrages
budgétaires.
Certains fonds ont été créé pour répondre à un besoin de
financement d’actions curatives (réservoirs enterrés, décharges orphelines,
205
Henri SMETS
etc). Ils permettent de financer la remise en état lorsque le responsable est
insolvable ou ne peut être identifié.
Il va sans dire que les fonds d’environnement sont mal vus par les
tenants de l’orthodoxie en matière de finances publiques qui n’acceptent pas
de perdre le contrôle sur des fonds “publics” même s’ils viennent des
pollueurs « privés » au titre de la nouvelle philosophie politique « libérale »
et de la mise en œuvre du PPP. Les critiques des fonds n’acceptent pas de
reconnaître la nature spéciale des redevances d’environnement et souhaitent
garder la haute main sur la totalité des moyens financiers obtenus par les
pouvoirs publics.
ii) La décentralisation des responsabilités environnementales

Conformément au principe de subsidiarité introduit dans le Traité de
Maastricht, il semble préférable que de nombreuses actions de protection de
l’environnement soient mises en œuvre au plan local, c’est à dire dans un
cadre d’une décentralisation au niveau régional ou local d’activités
environnementales. Une telle décentralisation administrative crée des
obligations financières pour les administrations locales et implique que ces
administrations puissent être financées par des ressources décidées au niveau
régional ou local (plutôt que par des dotations centrales qui n’augmentaient
pas aussi vite que les compétences nouvelles transférées). La décentralisation
fiscale tarde à se faire, l’Etat étant prêt à décentraliser les responsabilités en
matière de santé, d’éducation, de logement, de transport, d’environnement,
etc ; mais pas les crédits budgétaires ou les ressources fiscales.16 En
particulier, il est rare que des collectivités locales puissent fixer le niveau des
taxes ou impôts dont elles sont bénéficiaires pour éviter une concurrence
dommageable.
Au plan institutionnel, des organes intercommunaux et régionaux
sont créer pour décharger les municipalités de tâches qu’elles sont mal en
mesure d’entreprendre.
d- Aide extérieure
Les pays en développement et les pays en transition bénéficient de
subventions, d’aides extérieures pour mener leur politique d’environnement
(aide bilatérale et multilatérale, aide du FEM, d’ONG, contrats d’études,
« debt for nature » swap). Les aides extérieures sont particulièrement utiles
pour la protection de la nature qui est un domaine plus prioritaire dans les
pays donneurs que dans les pays aidés. Mais dans l’ensemble, les pays en
développement financent eux-mêmes la plupart de la dépense environnement,
car les aides publiques diminuent.17
16
Les dépenses publiques locales représentent 11% du PIB et 24% des dépenses
publiques de l’Union. Les collectivités locales ont effectué 63% des investissements
publics.
17
La part de l’aide publique au développement fournie par la France est passée de
0.64% du PIB en 1994 à 0.37% en 2000 soit 4.22 Md$ d’aide bilatérale et
206
III- QUELQUES DISPOSITIONS JURIDIQUES RELATIVES AU
FINANCEMENT DE LA DÉPENSE ENVIRONNEMENT
Depuis Rio, les Etats ont adopté de multiples dispositions juridiques

pour formaliser leur soutien politique à des principes fondamentaux
importants pour le financement de la dépense environnement :
• principe pollueur-payeur (PPP) et principe utilisateur-payeur (PUP) ;
• principe de décentralisation, d’autonomie municipale et de fiscalité
décentralisée, principe d’équilibre budgétaire des services annexes ;
• principe de responsabilité objective du pollueur.
A cette fin, ils ont créé de nouvelles taxes, de nouvelles subventions

et de nouvelles institutions.
a- PPP
Le PPP a été reconnu formellement comme étant un principe de
droit international de l’environnement. 18 Il est défini dans cinq Accords
internationaux19 et est cité dans de nombreux autres accords.20 Il figure
notamment dans le Traité de Maastricht et s’impose aux Etats membres de
l’UE, aux Etats de l’EEE et aux Etats candidats à l’accession.
multilatérale (à comparer au total de 53 Md$ pour les pays de l’OCDE). Sur ce

montant, la part « environnement » pourrait atteindre environ 250 M$ ou 1.8 MdF par
an. Pour l’OCDE, l’aide française correspond à 0.33% PIB, c.-à-d. moins de la moitié
de l’objectif de 0.7% mais beaucoup plus que la moyenne OCDE (0.22%).
18
Convention sur la préparation, la lutte et la coopération en matière de pollution par
les hydrocarbures (OPRC, Londres, 1990). Convention sur les effets transfrontières
des accidents industriels (Helsinki, 1992).
19
Convention sur la protection et l’utilisation des cours d’eau transfrontières et des
lacs internationaux (Helsinki, mars 1992), Convention sur la protection de
l’environnement marin de l’Atlantique du Nord-Est (Paris, septembre 1992),
Convention sur la protection du milieu marin et du littoral de la Méditerranée
(Barcelone, 1995), Protocole de 1996 relatif à la Convention de 1972 sur la
prévention de la pollution des mers résultant de l’immersion des déchets, Traité sur la
Charte de l’Energie (Lisbonne, 1994)
20
Parmi les accords internationaux faisant référence au PPP sans le définir, on peut
citer le Traité de Maastricht (1992), le Traité d’Amsterdam (1998), la Convention sur
la protection du milieu marin dans la zone de la mer Baltique (Helsinki, 1992), la
Convention sur les effets transfrontières des accidents industriels (Helsinki, 1992), le
Traité de réunification de l’Allemagne (1990), la Convention sur la préparation, la
lutte et la coopération en matière de pollution par les hydrocarbures (OPRC, Londres,
1990), la Convention relative à la protection des Alpes (Salzbourg, 1991), l’Accord de
Porto concernant l’espace économique européen (1992), le Protocole sur l’eau et la
santé (Londres, 1999), la Convention sur la responsabilité civile des dommages
résultant d’activités dangereuses pour l’environnement (Lugano, 1993).
207
Henri SMETS
En 1994, la Commission européenne décrit le PPP dans les termes suivants21:
“principe selon lequel les agents économiques devront supportés le coût
intégral de la pollution engendrée par leurs activités” .
En droit interne, le PPP figure dans la Constitution suisse22 qui proclame
que : “Les frais de prévention et de réparation (des atteintes à
l’environnement) sont à la charge de ceux qui les causent” (art.74.2), et dans
des lois de la Belgique23, de la France24, de la Roumanie25, de l’Afrique du Le
Sud26 , etc. Dans d’autres pays, il est inscrit de façon implicite dans les lois
d’environnement.27
21
Encadrement communautaire des aides d’Etat pour la protection de
l’environnement, J.O.C.E., C 72, 3/9 (10/3/1994).
22
Voir aussi loi fédérale de protection de l’environnement (LPE, art. 2) et la loi
fédérale de protection des eaux du 24 janvier 1991.
23
Loi du 12 mars 1999 visant la protection du milieu marin dans les espaces marins
sous la juridiction de la Belgique. Selon l’art. 4.5, “Le principe pollueur-payeur
implique que les coûts de prévention, de réduction et de lutte contre la pollution et les
coûts de réparation des dommages sont à charge du pollueur”. Dans le domaine des
déchets, l’article 21 du décret du 27 juin 1996 dispose que : « tout occupant
d’immeuble a le droit à l’enlèvement des déchets ménagers sans préjudice du droit de
la commune de mettre le coût de la gestion à charge des bénéficiaires » (Moniteur
Belge du 2 août 1996).
24
Loi n°95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de
l’environnement (J.O. 3/2/95, p.1840), aussi appelée loi Barnier. Code rural 200-1 :
« Elles s’inspirent dans le cadre des lois qui, en définissent la portée, des principes
suivants :...- le principe pollueur-payeur, selon lequel les frais des mesures de
prévention, de réduction de la pollution et de lutte contre celle-ci doivent être
supportés par le pollueur ».
25
Loi-cadre sur la protection de l’environnement (n°137/1995).
26
National Environmental Management Act(s.28): Every person who causes, has
caused or may cause significant pollution or degradation of the environment must take
reasonable measures to prevent such pollution or degradation from occurring,
continuing or recurring, or insofar as such harm to the environment is authorised by
law or cannot reasonably be avoided or stopped, to minimise and rectify such
pollution or degradation of the environment.The persons on whom these obligations
are imposed to take reasonable measures, include an owner of land or premises, a
person in control of land or premises or a person that has a right to the use the land or
premises on which or in which any activity or process is or was performed or
undertaken or any other situation exists which causes, has caused or is likely to cause
significant pollution or degradation of the environment.
27
Ainsi, la République tchèque a adopté en 1991 une loi cadre sur l’environnement
qui prévoit simultanément que toute personne est tenue de prévenir la pollution de
l’environnement ou de réduire au minimum l’impact environnemental de son activité,
que toute personne qui cause un dommage à l’environnement est tenue de le remettre
en état et de compenser le dommage par équivalent ou en espèces et que toute
personne qui pollue l’environnement peut être obligée de payer une taxe ou
redevance.
208
Au niveau communautaire, les subventions en faveur de la
protection de l’environnement sont encadrées de façon de plus en plus
sévères.28 L’exception dans ce domaine inscrite dans le cadre de l’Accord de
Marrakech a disparu.29 Au plan interne, la loi suisse et la loi japonaise
continuent d’autoriser les subventions de la lutte contre la pollution. Il en est
de même pour les pays en transition (Pologne, République Tchèque, etc).
b- Le PUP
Le PUP est mis en œuvre dans le cadre de la nouvelle organisation
interne de pays tels que l’Australie, le Canada, la Nouvelle-Zélande. En
France, le PUP trouve son application dans les dispositions qui exigent que le
service de l’eau soit gérés en équilibrant recettes et dépenses.30 La disposition
la plus importante est sans doute celle qui interdit tout transfert entre budget
principal et budget annexe. Il en résulte que les municipalités doivent ajuster
les redevances et taxes pour ces services pour aboutir à l’équilibre
budgétaire.
En Belgique, le décret wallon sur l’eau met complètement en œuvre
le PUP.31 Au niveau communautaire, la nouvelle directive cadre va dans le
même sens.32
28
Encadrement communautaire des aides d’Etat pour la protection de
l’environnement, J.O.C.E., C.72, 3/9 (10/3/1994). Encadrement communautaire des
aides d’État pour la protection de l’environnement (J.O.C.E., C 37, 1/15 ( 3/2/2001).
29
L’Accord sur les subventions et les mesures compensatoires (Marrakech, 1994)
prévoit que les subventions ne donnant pas lieu à une action comprennent « l’aide
visant à promouvoir l’adaptation d’installations existantes à de nouvelles
prescriptions environnementales imposées par la législation et/ou la
réglementation ».. Cette exception a été créée pour une période de cinq ans (jusqu’à la
fin de 1999) et n’a pas été reconduite.
30
Selon l'Art. L 2224-1 du Code général des collectivités territoriales, « les budgets
des services publics à caractère industriel ou commercial exploités en régie, affermés
ou concédés par les communes, doivent être équilibrés en recettes et en dépenses. »
Selon l'art. L2224-11 du CGCT, « Les services publics d'assainissement sont
financièrement gérés comme des services à caractère industriel et commercial ».
Même texte C.Comm. L 372-6. Selon l'Art. L2224-2 : « Il est interdit aux communes
de prendre en charge dans leur budget propre des dépenses au titre des services
publics visés à l'article L.2224-1.
31
En matière d’eau, le décret du 15 avril 1999 de la Région wallonne (Moniteur Belge
du 22 juin 1999) dispose : « conformément aux principes généraux de gestion de
l’environnement et aux recommandations internationales et communautaires, les
coûts de la protection de la ressource (en eau) doivent être supportés par les
utilisateurs de l’eau. En conséquence, le coût-vérité de l’eau doit comprendre, outre
les coûts de la production et de la distribution, les coûts de protection des eaux
prélevées en vue d’être potabilisées et les coûts d’assainissement de la ressource liés
à son utilisation (…) les conditions inégales d’accès et d’utilisation de la ressource
par les consommateurs doivent être prises en compte dans la politique générale de la
région sur la base du principe de solidarité .»
209
Henri SMETS
c- instruments économiques
Tous les Etats font appel aux instruments économiques à des degrés divers.33
S’il existe presque partout des redevances spécifiques pour financer Le
les services municipaux34 , il n’existe des redevances de prélèvement d’eau,
des redevances de pollution des eaux de surface ou des redevances sur la
pollution de l’air que dans certains pays.
La tendance est à l’augmentation du nombre des instruments
économiques pour financer les nouvelles politiques d’environnement et pour
compenser la rigueur budgétaire.35 En particulier, on a créé de nouvelles
taxes sur l’énergie et le CO2 ( Allemagne, Royaume-Uni, Pays-Bas, Finlande,
Suède, Norvège). L’Annexe donne un catalogue de diverses taxes et
redevances.
Toutefois, certains pays ont supprimé des redevances ou taxes
d’environnement après quelques années (Pays-Bas) ou fusionné ces
redevances. En France, les ressources de l’ADEME sous forme de
redevances ont été intégrées en 1999 dans la taxe générale sur les activités
polluantes (TGAP) qui fait partie des ressources fiscales de l’Etat.36 Cette
évolution marque la prise de contrôle plus grande du ministère des Finances
sur les ressources affectées du ministère de l’Environnement mais contribue à
32
« Les Etats membres tiennent compte du principe de la récupération des coûts des
services liés à l'utilisation de l'eau, y compris les coûts pour l'environnement et les
ressources, eu égard à l'analyse économique effectuée conformément à l'Annexe III et
conformément, en particulier, au principe pollueur-payeur ». Directive 2000/60/CE
du Parlement et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique
communautaire dans le domaine de l'eau, J.O.C.E., L 327 ( 22/12/2000).
33
Ainsi en Belgique, le système d’écotaxe « introduit des taxes, assimilées aux
accises, frappant un produit mis à la consommation, en raison des nuisances qu’il est
réputé générer ». Article 3 alinéa 1er 8° de la Loi spéciale du 16 janvier 1989 modifiée
par la Loi du 16 juillet 1993.
34
Tarification de l'eau à usage ménager dans les pays de l'OCDE, 1998
(ENV/EPOC/GEEI(98)12/FINAL) ( site www.ocde.org).
35
Ceci concerne la Belgique ( éco-taxes) et la Suisse qui taxe les composés
organiques volatils et r l’huile de chauffage extra-légère. Il existe aussi une taxe
d’élimination anticipée auprès d’une organisation privée à charge des producteurs et
importateurs qui mettent dans le commerce des produits qui, après usage, deviennent
des déchets.
36
La TGAP a atteint 3 MdF en 2000 par regroupement de différentes taxes (déchets
ménagers, déchets spéciaux, pollution de l’air, nuisances sonores, huiles de base). Son
assiette a été élargie en 2000 par taxation des phosphates, des phyto-sanitaires et des
granulats. De nouvelles extensions sont prévues pour renforcer le caractère dissuasif
des redevances. Loi des finances pour 2000, n°99-1172 du 30 déc. 1999, J.O.,
31/12/99, p.199256. L’art. 52 affecte la TGAP à un fonds de financement de la
réforme des cotisations patronales de sécurité sociale et l’art. 58 institue un
prélèvement de solidarité pour l’eau payé par les agences (500 MF) au nouveau
Fonds national de l’eau. Loi n°99-1140 du 29/12/99 pour le financement de la sécurité
sociale, J.O., p.19706 (art. 5, affectation et art. 7 extension). Revenus annuels
envisagés : lessives, 500 MF ; phyto-sanitaires, 300 MF et granulats, 200 MF.
210
renforcer les actions d’internalisation si les taux des taxes sont alourdis (les
redevances sont notoirement inférieures aux dommages). L’instauration
d’écotaxes sur l’énergie s’est heurtée à des difficultés d’ordre
constitutionnelle en France.37
Dans d’autres cas, les gouvernements centraux s’efforcent de limiter
les possibilités de fixer des taux trop différents pour les taxes
environnementales au niveau régional ou local afin de ne pas créer des
disparités trop fortes au plan fiscal. Dans de nombreux pays, ils interdisent ou
freinent la création d’une fiscalité décentralisée pour l’environnement,
notamment pour mieux exercer leur tutelle sur les pouvoirs locaux.
En matière de changement climatique, la tendance en Europe est à la
création de taxes sur l’énergie et de subventions importantes pour
promouvoir les énergies renouvelable(Allemagne, Luxembourg38, etc.).
L’encadrement communautaire va dans le même sens.
d- taxation des ressources naturelles

La taxation des ressources naturelles, c’est à dire l’obligation pour
toute personne qui utilise des ressources naturelles de payer à l’Etat une
redevance, a été introduite dans le droit des plusieurs pays en transition
lorsqu’ils sont passé du modèle collectiviste au modèle de l’économie de
marché39.
e- fonds de protection de l’environnement

Plusieurs fonds d’environnement ont été créés depuis Rio
(Mexique40, Sénégal41, Ukraine, pays en transition, etc). Le problème est que
leur financement n’est pas toujours assuré et que l’Etat y puise des ressources
pour financer d’autres objectifs42.
En Belgique, des taxes régionales sur les déchets ou l’eau alimentent
des fonds destinés à la réalisation d’infrastructures (incinérateurs, décharges,
centre de tri des déchets, parcs à conteneurs, stations d’épuration, collecteurs
d’eaux usées et protection de captages ou réseau de grandes adductions).
37
S. CAUDAL : « Un nouvel obstacle pour l’écotaxe sur l’énergie », R.J.E., N°2,
pp.215-30 (2001).
38
Loi du 24 juillet 2000 relative à l’organisation du marché de l’électricité
39
La loi hongroise n° L III de 1995 sur la réglementation générale concernant la
protection de l’environnement prévoit que « tout utilisateur de l’environnement est
tenu de payer une redevance d’utilisation » dont l’ampleur varie « en rapport avec la
mesure dans laquelle l’élément particulier d’environnement est utilisé » (section 61).
40
Fonds pour la préservation et la restauration de la balance écologique, 1998.
41
Fond pour la protection de l’environnement (alimenté par les installations
industrielles), fonds forestier (redevance d’exploitation forestière).
42
En Ukraine comme en Russie, les lois de protection de l’environnement qui
prévoient des taxes affectées à la protection de l’environnement ne sont pas
pleinement respectées, l’Etat y puisant des ressources fiscales.
211
Henri SMETS
f- responsabilité objective du pollueur
Plusieurs lois récentes introduisent la responsabilité objective de
l’exploitant d’installations dangereuses (Allemagne, Canada43, Suisse44,
45
Roumanie ). Ils améliorent le mécanisme des fonds d’indemnisation
(Finlande, Suède) ou exigent des garanties financières pour protéger les
finances publiques en cas d’accident ou de contamination (France).
Au plan international, la responsabilité objective des pollueurs a fait
relativement peu de progrès depuis Rio. La Convention de Genève pour les
transports est restée lettre morte, les États tardent à ratifier la Convention de
Lugano et l’Union européenne ne parvient pas à faire adopter la moindre
directive sur le sujet. Toutefois deux instruments mettant en œuvre la
responsabilité objective ont été adoptés : la convention HNS et le protocole
déchets tandis que le système d’indemnisation pour les hydrocarbures était
renforcé .46
g- Décentralisation
En Belgique, les compétences en matière d’eau et de déchets ont été
entièrement régionalisées (avec la conséquence que ces régions signent des
accords internationaux). Les Régions disposent d’une autonomie en matière
de taxation des déchets et de l’eau pour autant que cette taxation soit justifiée
et non discriminatoire et que ce régime n’aboutisse pas à grever un même
43
Loi canadienne sur la protection de l’environnement, 1999. Art. 205. La personne
qui est propriétaire d'une substance - ou qui a toute autorité sur elle - avant une
urgence environnementale est responsable : de la réparation des dommages causés à
l'environnement qui découlent de l'urgence ; des frais supportés par un ministère
public visant à prévenir, contrer, réparer ou réduire au minimum les dommages ; des
frais supportés par le ministre pour la prise de mesures visant à prévenir l'urgence ou à
contrer ses effets, à les réparer ou à les réduire
44
Loi protection de l’environnement suisse, Art .59. Le détenteur d’une entreprise ou
d’une installation qui présente un danger particulier pour l’environnement répond des
dommages résultant des atteintes que la réalisation de ce danger entraîne.
45
Loi-cadre sur la protection de l’environnement (n°137/1995).
46
Protocole de 1992 à la Convention sur la responsabilité civile pour les dommages
dus à la pollution par les hydrocarbures (Londres). Protocole de 1992 à la convention
sur le fonds international d’indemnisation pour les dommages dus à la pollution par
les hydrocarbures(Londres).
Protocole de 1999 sur la responsabilité et l’indemnisation en cas de dommages (Bâle).
Convention de 1996 sur la responsabilité et l’indemnisation pour les dommages dus
au transport par mer de substances dangereuses et nocives (Londres).
Convention de 1989 sur la responsabilité civile pour dommages causés au cours du
transfert de marchandises dangereuses par route rail ou bateau de navigation
intérieure ( Genève). Convention de 1993 sur la responsabilité civile des dommages
résultant d’activités dangereuses pour l’environnement (Lugano). Négociation d’un
protocole sur la responsabilité civile pour dommages transfrontières, CEE - Genève.
Négociation d’un projet de directive sur la responsabilité civile pour l’environnement;
212
objet (déchet ou eau) de façon différente selon qu’il est géré dans la Région
d’origine ou exporté vers l’autre Région. Des situations similaires existent
dans d’autres Etats fédéraux.
D’une manière générale, la décentralisation en matière
environnementale progresse lentement. De nouvelles dispositions ont été
prises au Mexique47 , en Italie, en Grèce, etc. Elles consistent notamment à
renforcer les capacités locales tout en leur transférant des compétences.
CONCLUSIONS
A l’examen des évolutions et des progrès accomplis dans les

différents Etats, il semble que les Etats devraient mettre en œuvre de façon
plus déterminée les principes suivants aux fins de faciliter le financement de
la dépense environnement :
a) appliquer plus complètement le principe pollueur-payeur et le
principe utilisateur-payeur sans négliger les conséquences sociales et réduire
les subventions à la lutte contre la pollution causée par les secteurs polluants
ou les ménages ;
b) instaurer un ensemble de taxes, droits et redevances pour obtenir
le paiement des dépenses engagées par les pouvoirs publics du fait des
activités polluantes ; utiliser l’instrument des subventions dans les cas où cela
contribue efficacement à la protection de l’environnement ;
c) prendre des mesures pour éviter d’être mis à contribution pour
réparer les conséquences de graves accidents industriels ou contaminations
des sols ;
d) établir des fonds d’environnement et des organes financièrement
autonomes pour contribuer à la protection de l’environnement ;
e) donner aux collectivités décentralisées la possibilité de lever des
moyens financiers en rapport avec leurs activités de protection de
l’environnement.
Annexe :
Domaines pour la mise en œuvre d’instruments économiques pour financer
les dépenses de l’Etat
a) Eau
Pollution des eaux de surface ( MES, DBO, DCO, toxicité)
Evacuation d’eaux usées dans les réseaux d’assainissement
Alimentation en eau potable
Prélèvement de la ressource eau
Lisier
Engrais
Pesticides
47
2000. Programme pour le développement institutionnel environnemental.
213
Henri SMETS
Phosphates
Hydrocarbures
Solvants
b) Air
SO2, NOx, COV, CO2, Pb, HCl, particules
CFC / halons
Utilisation de matières plastiques ( Cl)
c) Énergie
Droit d’accise et taxes sur les carburants
Taxes sur carburants polluants, sur l’électricité
Taxe verte sur l’énergie (multiples exemptions)
d) Transport
Taxe de mise en circulation, taxe annuelle, etc
Droit d’importation
Taxe routière, péage
Taxe sur permis de conduire
Taxe d’assurance,
d) Bruit (routes, aéroports)
e) Déchets
Mise en décharge, incinération
Collecte des ordures ménagères et déchets artisanat et commerce
Droit sur les sacs ou les poubelles
Balayage
Déchets industriels
Déchets dangereux
Huiles de base, lubrifiants
Emballages
Récipients de boisson, PVC, polyéthylène
Piles, batteries, pneus, réfrigérateurs, papiers, etc
Appareils jetables
Taxe de recyclage
Taxe de remise en état des décharges et des gravières
f) Substances et installations dangereuses

Mise sur le marché
Essais, analyses, études, plans d’urgence
Inspection d’installations dangereuses
214
g) Ressources naturelles
Espaces verts
Occupation de l’espace
Transformation des usages du sol (p.ex. agriculture en construction,
forêt et en agriculture)
Granulats, sable
Ressources minières, forestières
Accès aux parcs nationaux
Accès aux espèces
Panneaux publicitaires
Pour un panorama d’ensemble, voir

Les instruments économiques pour le contrôle de la pollution et la gestion
des ressources naturelles dans les pays de l'OCDE, OCDE, 1999
(ENV/EPOC/GEEI(98)35/REV1/FINAL) ( site www.ocde.org)
215
Les mécanismes juridiques de contrôle et de suivi des
mesures environnementales en droit comparé
Raphaël ROMI
doyen de la faculté de droit de Nantes
chaire Jean Monnet.
Le premier des mécanismes de suivi et de contrôle, c’est l’existence

d’une administration de l’environnement cohérente, aux moyens corrects et
aux compétences étendues : sur ce point, mises à part un certain nombre de
différences sûrement irréductibles dûes à la structure des Etats (fédéraux ou
unitaires), le modèle fondé sur un couplage ministère spécialisée doté d’une
administration/établissement public d’Etat semble constituer le mode de
contrôle et de suivi de référence.
Mais il convient aussi, si l’on désire un contrôle et un suivi réels,
que la société civile puisse avoir une action .
Pour que celle-ci soit efficace, il faut d’abord que les citoyens soit
informés correctement . C’est l’information - et surtout l’information en
temps utile qui permet un contrôle et un suivi par la société civile, qui passera
souvent par l’accès au juge : l’harmonisation européenne semble avoir porté
ses fruits en la matière, et paraît jouer un effet d’entraînement par ailleurs .
Enfin, la tendance de la dernière période semble devoir être d’user,
plutôt que de la police, d’instruments économiques. Or, à certaines conditions
et sous certaines réserves, l’institution d’instruments économiques peut aussi
être un moyen d’assurer un contrôle, une évaluation et surtout un suivi des
pollutions concernées.
I- LES CONTRÔLES ET SUIVIS INSTITUTIONNELS
Pour intéressants et primordiaux que soient ce premier type de

contrôle et de suivi, il ne faut tout de même pas en exagérer la portée.
Raphaël ROMI
Par exemple, en France, même si les moyens humains sont en
constate évolution1, cela ne procure pas les garanties de l’excellence du
contrôle public : la tragédie de Toulouse le montre à l’évidence. On sait par
exemple2 que le corps français des inspecteurs compte le nombre ridicule de
870 membres, pour 64600 installations classées soumises à autorisation,
500000 installations classées au total, 1249 concernées par la directive
Seveso II, dont 680 à haut risque. Le rattrapage de 2002 (152 postes prévus)
n’est manifestement pas au niveau des exigences3.
Faute de données comparatives, on ne peut guère savoir si les ministres de

l’environnement des pays d’Europe ont les mêmes problèmes, même si c’est
probable.
• La seule donnée constante est que tous nos voisins se sont dotés d’un tel
ministère, dont le rôle n’est jamais mineur: ainsi, au Danemark, si, pour
les systèmes communaux de prélèvement et distribution d'eau, les règles
sont établies par les conseils municipaux, elles sont soumises à
l’approbation du ministère de l’environnement. Celui-ci dispose de la
compétence d’énoncer des réglementations standard et des règles
précises concernant les mesures ou tarifs de prélèvement. Il peut, en
matière d’assainissement particulièrement, édicter des règles sur les
planifications, la participation du public, et les procédures à suivre,
• La place centrale du Ministre de l’environnement se vérifie également en
matière de déchets. Ainsi, en Norvège, le Ministre est compétent pour
tout ce qui relève de la police, du budget, de l’application de la
législation nationale. En Estonie, le ministre de l’Environnement est
responsable de la coordination et de la coopération entre autorités locales
en matière de traitement des déchets. En Italie, depuis 1986 (ces activités
étaient auparavant de la compétence d’un comité interministériel), le
“Service pour la sauvegarde des eaux, la gestion des déchets,
l’assainissement du sol et la prévention de la pollution de nature
1 La loi de finances française pour 1999 a permis la création de 140 emplois pour
l'administration centrale, DIREN et Inspection des installations classées, et 312 dans
les établissements sous tutelle, celle de 2000 140 emplois et la loi de Finances pour
2001 prévoit 300 nouveaux postes dont près de la moitié pour les DIREN.
2 Le Monde 5 octobre 2001 p. 15
3 Activités d’inspection pour 2000
Procès-verbaux 800
Nombre d’inspections 15000
Sanctions administratives (total) 2450
Mises en demeure par le préfet 2000
Consignations de sommes avant régularisations 300
Fermeture administrative 150
Nombre d’inspecteurs 870 (plus 152)
218
Les mécanismes juridiques de contrôle et de suivi des mesures environnementales…
physique” au Ministère de l’Environnement détermine les normes
techniques générales relatives aux systèmes d’élimination favorisant le
recyclage des déchets ménagers, la récupération des matières
réutilisables et la production d’énergie, les normes techniques pour
l’élimination et les autorisations d’élimination des déchets toxiques, la
coordination des plans régionaux d’élimination des déchets, la rédaction
des communications et rapports sur la situation en matière de déchets à
destination de la Commission de l’Union européenne,
• Le Luxembourg reconnaît pour sa part - loi du 11 août 1982 sur la
protection de la nature - au Ministre de l’Environnement une capacité
d’intervention notable tant en matière de drainage et de prise d’eau4 que
d’usage des sols5 et de gestion des déchets6,
• Enfin, les anciens états communistes, comme la Pologne, ont également
institué des ministres de l'environnement; en Pologne, le ministre de la
protection environnementale, des ressources naturelles et de la forêt a
des fonctions de coordination et de contrôle de l'application des lois sur
la préservation du milieu naturel7,
• Les états fédéraux ne font pas exception: tout au plus les mécanismes de
régulation étatique semblent-ils plus collectifs, et laisser un peu moins de
place au ministre spécialisé. Par exemple, en Suisse, il revient à l'état
central (la Confédération) d'édicter les prescriptions techniques et
d'organisation du traitement des déchets et des eaux usées et celles
régissant l'approvisionnement en eau potable; il lui revient de contrôler
le respect et l'application de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la
protection de l'environnement, la loi fédérale su 24 janvier 1991 sur la
protection des eaux, et l'ordonnance du 10 décembre 1990 sur
l'organisation des déchets, qui fournissent l'essentiel des références
normatives sur les sujets étudiés. Et si l'exécution de ce texte incombe
aux cantons, les prescriptions cantonales, pour être exécutoires, doivent
faire l'objet d'une approbation par la Confédération,
4 Article 5: pouvoir d’autorisation (concerne également “tous les travaux susceptibles

soit de modifier le régime des eaux soit d’avoir une influence préjudiciable sur la
faune et la flore aquatiques et sur la qualité du site…”.
5 Article 4 particulièrement: pouvoirs divers d’autorisation pour les “zones vertes”
6 Article 8 de la loi sur la protection de la nature : autorisation du ministre pour les
“dépotoirs”, comme pour les dépôts industriels et dépôts de matériaux situés en
dehors des zones industrielles prévues par des projets ou des plans d’aménagement.
Article 10 de la loi du 17 juin 1994 relative à la prévention et à la gestion des déchets:
autorisation des établissements assurant le ramassage, l’élimination ou la valorisation,
l’implantation ou l’exploitation d’un site, l’importation ou l’exportation de déchets, et
les modifications substantielles de sites ou installations concernés.
7 Au niveau local, l'Etat est représenté pour ce qui nous concerne par le Gouverneur
provincial, assisté du "protecteur provincial du milieu naturel".
219
Raphaël ROMI
• Il faut mettre à part la Belgique: l'environnement étant considéré comme

une compétence exclusive des régions, la place de l'État central est
faible. L'on trouve cependant au niveau régional les mêmes
caractéristiques que celles que l'on trouve généralement au niveau des
états: ainsi, en région flamande, l'AMINAL (Administratie Milieu,
Natuur en Landinrichting) constitue un véritable ministère de
l'environnement, structuré et doté de compétences étendues.
Les gouvernements des états européens font aussi de manière générale appel
à des établissements publics ou à des agences publiques.
Mais, même si l’action de ces établissements s’apparente à et
suppose un suivi et un contrôle des pollutions, fonction assumée le plus
généralement relève officiellement plus des activités de conseil technique et
de financement.
• Ainsi, au Danemark, pour ce qui relève de la gestion de l’eau,
interviennent le Geological Survey of Denmark - Denmark Geologiske
Undersogelse (l’expression est difficile à traduire sans trahir en français,
le terme “survey” signifiant à la fois “surveiller” et “expertiser”) et le
National Environment Research Institue (Denmark Miljoundersogelser).
Le premier surtout est un partenaire pour les conseils municipaux et
régionaux. Un comité de coordination des activités concernant
l’environnement aquatique existe, au sein duquel cet organisme est
représenté, tout comme l’association des conseils municipaux et celle
des conseils régionaux,
• En Irlande, l’Agence de Protection de l'Environnement, créée en juillet
1993, a principalement une fonction de conseil; mais du conseil à l'action
tutélaire, il n'y a souvent qu'un pas, que cet organisme semble habilité à
franchir en cas de manquement d'une collectivité locale à ses obligations
en matière environnementale.
Mais ces personnes morales se voient parfois également reconnaître

ouvertement des compétences de suivi et de contrôle.
• Ainsi, en matière d’eau, l’Agence pour la protection de l’environnement
du Danemark définit les lignes de conduite générales des activités des
autorités municipales et régionales; elle est aussi l’autorité d’appel
administrative des décisions prises par ces autorités municipales et
régionales,
• Le cas de figure de la gestion des déchets en Norvège est relativement
similaire: le “state pollution control authority” est compétent pour
accorder les permis d’incinération, mais adopte également des
règlements et règlements techniques, et est responsable de l’information
des citoyens. L'on rencontre d'ailleurs dans ce pays une répartition des
compétences originale entre le ministre de l'environnement, la "state
pollution control authority", et une société de droit privé, la NORSAS
(Norsk Spesialalavfallsselsakap A/S, dont les capitaux sont publics - état
220
- à 52 %, le reste étant partagé entre l'équivalent norvégien du Centre
national du Patronat Français, la Confédération norvégienne du
commerce et de l'industrie à hauteur de 24% et l'Association des
Autorités Locales de Norvège à hauteur de 24 % également). Il
appartient au ministre de définir les objectifs et les lignes de conduite,
tandis que la state pollution control authority reçoit d'authentiques
pouvoirs de régulation, de réglementation et de contrôle; la NORSAS,
organe de cogestion sociale un peu particulier, reçoit des pouvoirs
administratifs et des fonctions de contrôle et d'information,
• En Autriche8, l’ancienne agence de contrôle écologique a été
transformée en 1998 en société à responsabilité limitée dont la fédération
détient 100% du capital : elle garde sa fonction d’observation,
d’évaluation, et de communication des résultats au public,
• L’Agence Nationale pour la Protection de l’Environnement (ANPA)
italienne, à cet égard, comme l'Agence Nationale pour la Protection de
l'Environnement suédoise ou l’AEME française, correspondent à un
modèle plus répandu : leur action ressortit plus du conseil et des aides
que du contrôle… mais elles jouent cependant un rôle incontestable dans
la collecte des informations et leur diffusion. Ces organismes sont
clairement les répondants - entre autres - de l’Agence Européenne de
l’Environnement,
• Les pays de dimension réduite ont naturellement tendance à confier à un
organisme unique et spécialisé un certain nombre de tâches de gestion et
de régulation: ainsi, en Estonie, une entreprise d'État, “Estonian Water”
est responsable de la distribution et de l’assainissement. Certains n'ont
cependant pas eu recours pour l'heure à des établissements spécialisés
(Slovénie). D'autres ont institué une agence ayant une compétence
globale en matière d'environnement (Slovaquie : Agence slovaque de
protection de l'environnement, sous l'autorité directe du ministre de
l'environnement) bénéficiant souvent d'antennes locales ou de branche
(sept en Slovaquie, par exemple),
• Quant aux états fédéraux, la situation eût pu être de manière générale
différente, par égard pour les compétences des états fédérés. Mais, par
exemple, en Suisse, l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du
paysage (qui dépend, cela mérite d'être souligné, du département fédéral
de l'Intérieur et non du ministre de Environnement) occupe une place
importante: préparation de la législation, appréciation des problèmes
d'application des normes et de leurs implications économiques,
évaluation des procédures de consultation, suivi des travaux de
recherches, conseil aux services spécialisés des cantons, collaborations
aux niveaux international et national. En Belgique, l'environnement étant
de la compétence exclusive des régions, c'est au niveau régional que de
8 F. MERLI, M. RITTER, Chronique nationale, REDE 2/2000, p. 162.
221
Raphaël ROMI
telles créations institutionnelles apparaissent: ainsi, en région
Flamande, on en trouve une dans chaque secteur, dotée de pouvoirs
différents et souvent étendus (Société Publique des déchets pour la
région flamande - OVAM, Société Flamande pour l'Environnement -
VMM, Société terrienne flamande - VLM, Société Flamande d'épuration
des eaux - VMW).
II- LES MODES PROCÉDURAUX DE CONTRÔLE ET DE SUIVI
L’information constitue le premier acte du contrôle et du suivi.

Sur ce point, pour les pays de l’Union européenne9, théoriquement,
un socle commun existe, fourni par une directive de 1990. Mais en fait la
situation est assez différente selon les Etats, le point commun étant que dans
aucun l’information ne soit aussi convenablement assurée que le voudraient
les associations ou les commentateurs autorisés de la directive . Il semble en
particulier que, contrairement aux Etats, la Cour de Justice10 interprète la
directive comme leur imposant - en dehors des exemptions limitativement
énoncées dans le texte - la communication de documents administratifs
préparatoires avant que la décision finale ne soit prise…Cela dit, l’évolution
vers un plus grand accès est régulier, qu’il s’agisse du coût de l’accès, du
champ de l’information ou des vecteurs retenus pour l’information.
• En Allemagne11, la loi fédérale sur l’accès à l’information sur
l’environnement a fait l’objet de plusieurs procédures devant la CJCE, à
l’initiative de la Commission ou sur recours préjudiciels. Une décision
de ce dernier type, du 17 juin 1998, souligne que la loi allemande ne
respecte pas la directive, entre autres parce que l’exigence une redevance
couvrant l’intégralité des frais de l’administration dépasse ce que la
directive admet (un prélèvement d’un « montant raisonnable »),
• En Autriche12, diverses extensions du droit à l’information ont eu lieu
entre 1999 et 2000, en particulier en matière de données
hydrographiques (publication des données issues de rapports sous forme
de rapport ou via internet).
Pour ce qui concerne l’évaluation des incidence et plus particulièrement
l’étude d’impact, il en est de même, mais les exigences européennes se sont
radicalisées,
9 V. pour ce qui concerne l’exercice de ce droit à l’information auprès de l’Union

européenne, aspect particulier mains important de notre problème, G. MONÉDIAIRE,
« Les droits à l’information du public et à l’information auprès de l’union
européenne », REDE 2 et 3/1999.
10 CJCE aff. C-321/96, 17 juin 1998, MECKLENBURG et Kreis PINEBERG, Droit de
l'environnement, mars 1999, note R.R. et C.F., p. 3- 4.
11 M. BOTHE, P. SPENGLER, Chronique nationale REDE 1/1998 p. 22 et s.
12 F. MERLI, M. RITTER, Chronique nationale, REDE 2/2000, p. 161.
222
• La Cour de Justice13 interprète la directive comme imposant aux états -

en dehors des exemptions limitativement énoncées dans le texte - la
communication de documents administratifs préparatoires avant que la
décision finale ne soit prise… C'est en partie pour rendre plus effective
la transposition des dispositions essentielles que la Commission a
impulsé une révision qui a abouti à la directive du 3 mars 1997 14. Il
s'agit principalement d'inscrire la procédure dans le cadre défini par la
Convention d'Espoo concernant l'évaluation des impacts
environnementaux dans les contextes transfrontaliers (entrée en vigueur
en septembre 1997), mais aussi d'éviter les divergences d'interprétation
dans les états membres15 et de faciliter une évaluation aussi précoce que
possible des impacts concernés,
• On peut, cela dit, constater une évolution générale vers l’extension du
champ d’application de l’exigence d’étude d’impact,
• Par exemple, en Autriche16, la loi fédérale a été modifiée en 1996 pour
inclure routes et chemins de fer fédéraux,
• En région Walonne17, l’exigence d’une étude constitue une formalité
préalable à toute délivrance de permis,
• Ce n’est pas exactement dû seulement à l’effet d’entraînement du droit
européen : la Turquie, par exemple18, a adopté en 1997 un règlement qui
établit soit des obligations de « recherche préalable » (l’équivalent de
nos « notices d’impact ») soit d’étude d’impact. Si le champ d’exigence
ressemble peu ou prou à ce qui se pratique dans nos états, la particularité
réside dans le fait que le pouvoir de décision appartient au Ministre de
l’environnement quand il y a exigence d’une étude d’impact, et
n’appartient aux « conseil locaux » (nos départements en gros) que
quand il n’est exigée qu’une notice d’impact. Ces conseils locaux,
d’ailleurs, héritent du coup d’une capacité de contrôle inédite et subtile,
dont je ne sais pas, faute de temps pour une enquête sur le terrain, si elle
est vraiment utilisée et comment : il leur appartient au vu du projet de
considérer les effets sur l’environnement importants, auquel cas en
définitive l’initiateur du projet devra produire une étude d’impact.
Toujours en Turquie, la validité, quant au fond, d’une étude, est le fait
13 CJCE aff. C-321/96, 17 juin 1998, MECKLENBURG et Kreis PINEBERG, mentionné

dans le bulletin N) 252 du 15 septembre 1998 du Code permanent environnement et
nuisances.
14 Directive 97/11 du Conseil, JO L. 73 du 14 mars 1997 p. 5.
15 En particulier, par la soumission des projets concernés à une procédure
d'autorisation.
16 F. MERLI, Chronique nationale, REDE 1/1998 p. 39 et s.
17 S. NICOLAS, chronique nationale, REDE 3/1999, p. 277.
18 I. Ö. KABOGLU, Chronique nationale, Turquie, REDE 2/1998 p. 179 et s.
223
Raphaël ROMI
d’une Commission d’étude et d’évaluation. Les membres de la
commission participent à la procédure qui suit le dépôt de l’étude
d’impact, et qui ressemble en gros à notre enquête publique,
• Ce n’est cependant pas la commission qui prend une quelconque
décision, mais le ministre. Entre parenthèses, l’existence d’un tel
organisme n’a rien pour surprendre : les Pays-Bas connaissent également
une « Commission d’évaluation de la loi sur la gestion de
l’environnement » qui a des compétences sensiblement proches,
• L’évaluation des incidences constitue un soubassement à l’action des
citoyens devant les tribunaux mais aussi aux contrôles publics qui sont
constitués par les procédures d’autorisation et de déclaration. Mieux
celles-ci sont calibrées, plus on a de chances d’avoir un vrai contrôle et
un vrai suivi – et pas de faux systèmes rigoristes pour lesquels la
confluence d’un trop grand nombre d’exigences et d’un trop faible
nombre de personnels rend le suivi illusoire,
Ici aussi, il existe un calibrage communautaire pour les Etats membres,
mais aussi pour ceux qui aspirent à le devenir. Il se produit en ces
domaines un phénomène d’intégration des contrôles dans une procédure
unique, qui participe de la recherche de contrôles plus effectifs.
Quelques exemples montrent en la matière une certaine inventivité – je
ne porte pas de jugements de valeur19,
• Ainsi en Autriche20, le fait qu’une entreprise se soit livrée à un audit
environnemental dans le cadre communautaire peut lui permettre de se
dispenser d’un certain nombre de contrôles,
• En Belgique, ce sont les régions qui sont compétentes en matière de
« permis d’environnement » : la région walonne, qui a adopté en la
matière son décret le 11 mars 1999, a adopté également une « stratégie
intégrée » (le permis est un permis unique quand la demande concerne
une autorisation d’exploiter et un permis de construire),
• Même « intégration » depuis 1993 aux Pays-Bas, le fédéralisme en
moins21 : un système d’autorisation unique, qui est sensé permettre un
meilleur contrôle public,
• Concernant les modes juridictionnels de contrôle et suivi, c’est en

matière d’accès aux tribunaux22 qu’on assiste à un processus
19 On peut cependant remarquer que dans ce pays, la tendance est à l’effacement des
exigences d’autorisation : F. MERLI, M. RITTER Chronique nationale, REDE 2000/2,
p. 166.
20 F. MERLI, Chronique nationale, REDE 1/1998 p. 46.
21 Piet GILHUIS, Chronique nationale, REDE 2/1997 p. 201 et s.
22 « European environmental law », sous la direction de G. WINTER, Tempus series,
part. A. MUMMA, « Judicial rewiew of administrative action », p. 129 et s..
224
d’élargissement très général . L’accès des associations, en particulier,
fait débat partout, quelle que soit la taille de l’Etat,
• La France a procédé en 1995 à un élargissement remarqué, mais il en est
de même par exemple au Luxembourg , par le biais d’une évolution
jurisprudentielle,
• Dans ce dernier pays, le comité du contentieux n’admettait avant 1993
que les recours intentés par « les seules personnes qui pouvaient se
prévaloir d’une lésion à caractère individuel dérivant directement de
l’acte litigieux et distincte de l’intérêt général de la collectivité. Mais le
22 juillet 199323, est intervenu un revirement favorable aux recours
associatif (Mouvement écologique contre ministère de l’environnement).
Depuis l’institution d’un double degré en 1996, cet élargissement a été
confirmé : sont recevables les personnes justifiant d’une lésion ou d’un
intérêt personnel, direct et certain, mais aussi associations nationales
agréées,
• En Irlande24, toutes les décisions rendues ces deux dernières années
confirment que les recours sont largement accueillis en matière
environnementale, y compris quand les requérants ne sont pas
personnellement lésés (les recours sont considérés dans ces matières
comme visant à assure le respect de la règle de droit) ou quand la
requérante est une entreprise spécialement créée pour faire le recours
afin de limiter le coût financier d’un éventuel échec.
• Cela dit, l’accès aux tribunaux ne constitue vraiment un moyen effectif
de contrôle et de suivi que si les tribunaux emboîtent le pas… il semble
que ce soit le cas partout : par exemple, un arrêt du Conseil d’Etat turc
du 13 mai 199725 annulant autorisation exploitation mines de cyanure
d’or par Eurogold, est important ponctuellement mais aussi sur le plan
des termes , puisque le juge use des expressions « patrimoine commun »,
« équilibre écologique », entre autres. Sur le plan des fondements, la
décision citée est remarquable pour un Etat dont le caractère
démocratique demande encore à être prouvé : le juge s’appuie sur
l’article 17 de la constitution (droit à la vie) et sur l’article 56 (droit à
l’environnement). Evidemment , l’exécution de cette décision par
l’Etat est une autre paire de manches…
CONCLUSION : LES MODES ÉCONOMIQUES
Il est également possible de remarquer que contrôle, évaluation et

suivi peuvent passer le cas échéant par l’usage d’instruments économiques ,
23 Edgard ARENDT, Chronique nationale, Luxembourg, REDE 2/ 1998 p. 167

24 Y. SCANNELL, Chronique nationale, REDE 1/1999, p. 25 et s. spéc. p. 33.
25 I. Ö. KABOGLU, Chronique nationale, Turquie, REDE 2/ 1998 p. 188.
225
Raphaël ROMI
même si la jonction entre les mécanismes économiques et ces missions est
encore très indirecte (V. annexes).
Pour taxer, ou pour mettre en place de permis négociables, il faut
bien contrôler, et assurer un suivi, sauf à accepter une déperdition de rentrées,
et à cautionner une faillite programmée du système. Par contre, si suivis et
contrôles sont, dans le cas d’usage d’instruments économiques, des moyens,
ils ne constituent pas l’objectif principal, ils ne sont pas des buts premiers ou
avoués. Pour ce qui concerne notre sujet, et sur ce dernier point, une première
vraie question à poser est de savoir si l’essentiel n’est pas que ces suivis et
contrôles existent. La deuxième vraie question est plus délicate et plus
politique: les activités et missions de contrôle et de suivi assurées dans ces
cadres-là sont- elles suffisamment transparentes et aboutissent-elles à une
diminution objective des pollutions ?
Recommandations :
Evaluation des incidences :

• Assurer une vérification de la validité des études d’impact par des
commissions indépendantes,
• Assurer une information par tous moyens des citoyens sur les
évaluations des incidences,
• Assurer des effectifs suffisants aux corps d’inspection et reporter
l’intégralité des inspections sur les entreprises.
Extension contrôle juridictionnel :

• Quant à l’objet : permettre les recours contre des études d’impact
indépendamment des recours contre décisions pour lesquelles elles sont
exigées,
• Quant aux requérants : reconnaître aux recours en matière
d’environnement le caractère de recours objectif,
• Quant aux effets : assortir les décisions d’annulation d’autorisations
d’une obligation de remise en état.
Contrôle et suivi assurés par instruments économiques :

• Privilégier parmi les instruments économiques ceux qui remplissent
aussi une fonction de mécanisme de suivi,
• Refuser les instruments économiques qui ne permettent pas une
inflexion des politiques concernées vers la protection de
l’environnement.
226
Bilan et évaluation des droits nationaux
227
Australia
Donald K. ANTON,
Director of the Australian Centre for Environmental Law
The Australian National University Faculty of Law1
INTRODUCTION2
Contemporary Australian environmental law is commonly viewed

by the nations' leaders as representing "best practice" environmental
regulation.3 Many Australians consider Australia an environmental policy
world leader. For instance, the Federal Minister for the Environment
proclaimed at the international celebrations of World Environment Day 2000
in Adelaide that:
We have developed the world's first National Oceans Policy,
provided $50 million to support its objectives and established a National
Oceans Office to implement it. The policy has become to be viewed as
something of an international benchmark for the protection and management
of the marine environment. The United States, for example, has lavished
praise on our work in this area.
We have also become a world leader in promoting the concept of
marine protected areas in international waters, legally enforced under
international laws of the sea. This has been a natural progression from our
Government's management of our own marine protected areas, having
declared two new areas covering the Great Australian Bight and the
Tasmanian seamounts.
1
Copyright © Donald K. ANTON 2001.
2
For citations to the most widely recognized Australian environmental law and policy
texts see the Select Bibliography at the conclusion of the entry for Australia.
3
See eg Sen. Robert HILL, Minister for the Environment, Reform of Commonwealth
Environmental Legislation, Consultation Paper, 1998.
Donald K. ANTON
We are also take a leading role in the protection of the world's
endangered species through international bodies such as the Convention on
the International Trade in Endangered Species and the Bonn Convention on
the Conservation of Migratory Wildlife. Australia successfully listed 14
species of albatross for protection under the Bonn Convention. We have since
developed a threat abatement plan for Australian waters and are now leading
the development of a similar plan for our region.
Australia is a world leader in the destruction of ozone depleting
gases under the Montreal Protocol. We have destroyed more tonnes of halon
1211 than any other country, established a halon bank as a national and
regional centre for the collection, recycling and destruction of halon gases
and contributed more than US$17 million to assist developing nations in their
efforts.
Australia's expertise in the sustainable management of forests is also
considered to be a benchmark for world's best practice with the World Bank
seeking our assistance in developing sustainable forestry practices in the
developing nations of our region. Our Government has now established a
series of Regional Forest Agreements across Australia, striking a sensible
balance between conservation and resource security. These agreements have
already seen 2 million hectares of forests added to reserve systems, an
increase of almost 30 per cent.4
Others have been much less sanguine in their assessment. In a recent
provocative text, for instance, two prominent academics assert that "not only
is the hold of environmental considerations in Australian politics more
precarious [than they have ever been], but determined attempts have been and
continue to be made by elected representatives to ignore and obliterate
them".5 The Australian Conservation Foundation, Australia's largest
environmental non-governmental organization, has also been highly critical
of what it considers recent retrograde environmental law "reforms".6
The truth, as usual, probably lies between these two extremes.
Australia, like a number of developed, western democracies, finds itself at an
environmental cross-roads. Over the past three years the Federal
Commonwealth Government has undertaken the first major revision of
national environmental laws since their inception in the early 1970s. The
revision is far from complete, but the central premise behind the current
conservative Coalition Government (comprised of the Liberal Party and
National Party) appears to be a determined move to a devolution of
regulatory responsibility, with an attendant increase in of the principle of
4
Senator Robert HILL, “Everyday Heros”, Australians on World Environment Day,
June 5, 2000.
5
K. CROWLEY & K.J. WALKER, “Introduction”, in Australian Environmental Policy 2,
Studies in Decline and Devolution 3, UNSW Press, 1999.
6
Australian Conservation Foundation, Environment Protection and Biodiversity
Conservation Act 1999: The Risks and Opportunities of New National Environment
Law
230
Australia
subsidiary and self-regulation. A move that reflects trends in international
development of a “second generation” of environmental law and regulation.7
I- GEOGRAPHIC AND ENVIRONMENTAL BACKGROUND
Australia is the sixth largest country on Earth measured by land

mass and is the only country to occupy and entire continent. It comprises
2,965, 368 square miles (7, 682, 300 km2), excluding external territories and
is located in the Southern Hemisphere between the Indian and Pacific
Oceans.8
In terms of climate and geography, Australia has a tropical monsoon
climate in the north, a temperate to Mediterranean climate in the south and a
vast, arid interior. Important features of its climate are the highly irregular
rainfall, the extreme rate of evaporation of available water, and the large
temperature ranges. The continent has a generally flat land surface, with
relatively low precipitation and run-off rates. Mountain ranges in the south-
east are often snow-covered in winter, but Australia generally experiences
mild winters and hot summers. Australia is the second driest continent, with
its freshwater and ground water resources having a limited capacity. Drought
is a recurring climatic feature over most of the continent.9
In terms of biological diversity, Australia is one of only 17 mega-
diverse countries in the world. In the world rank of endemism (those species
found nowhere else), Australia ranks first for both mammals and reptiles,
second for birds, and fifth for both higher plants and amphibians.10 Based on
the working figure of 13.6 million species on Earth, Australia provides a
home for 7.4% of life on Earth.11
Current environmental issues of importance in Australia include: (i)
soil erosion from overgrazing, industrial development, urbanization, and poor
farming practices; (ii) soil salinity rising due to the over use of freshwater
resources, land clearing, and use of poor quality water; (iii) desertification;
(iv) loss of biological diversity though native vegetation clearing for
agricultural purposes and development; (v) threats to the World Heritage
Great Barrier Reef off the northeast coast, the largest coral reef in the world,
by increased shipping and its popularity as a tourist site; and (vi) limited
natural fresh water resources. Long-term concerns include pollution,
7
See e.g., Marian CHERTOW & Daniel C. ESTY, eds., “Thinking Ecologically:
Building The Next Generation of Environmental Policy”, Yale University Press, 1997.
8
Special Broadcasting Service, SBS World Guide, “The Complete Fact File on Every
Country 38 - 48”, 8th ed, 2000.
9
Id.
10
R. MITTERMEIER, et al., MEGADIVERSITY: “Earth's Biologically Wealthiest Nations”,
Conservation International: Washington DC, 1997.
11
D.L. HAWKSWORTH & M.T. KALIN-ARROYO, “Magnitude and distribution of
biodiversity”, 107-192, in V.H. Heywood & R.T. Watson, eds. Global Biodiversity
Assessment, Cambridge University Press, 1995.
231
Donald K. ANTON
depletion of the ozone layer, climate change, conservation of biological
diversity and management and conservation of coastal areas.12
II- POLITICAL ORGANIZATION13
Australia is a independent federal nation, but retains constitutional

links with the British Monarch (currently Queen Elizabeth II). The reigning
British Monarch also serves as the Sovereign of Australia and is formally
considered Australia's Head of State (although real Federal political power
resides with the Prime Minister). The Australian federation has a three-tier
system of government - federal, state, and local. The Federal Government is a
government of enumerated powers, with the power that remains unexpressed
left residing with the States. Australia has no Bill of Rights as such.
In addition to the Australian Monarchy, there is a Governor-General
and six State Governors. Under the Constitution, the Governor-General is
appointed by the reigning Sovereign of Australia on the advice of the Prime
Minister in Council. The Constitutional powers and duties of the Governor-
General include summoning, proroguing and dissolving Parliament, assenting
to draft legislation, appointing Ministers, setting up Departments of State and
appointing judges. By convention, however, the Governor-General acts only
on the advice of Ministers in virtually all matters and the appointee to the
office is selected on the advice of the Government. The six State Governors
perform similar roles in their States.
The Prime Minister and other Ministers are elected by the party or
coalition of parties that control a majority in the House of Representatives.
The Prime Minister decides on the division of responsibilities between
Ministers and allocates ministerial portfolios or responsibility. This becomes
the Prime Minister's Cabinet. The Cabinet meets in camera. Apart from
announcements of decisions by the Prime Minister or other authorised
Ministers, there is no public record of its proceedings.
The broad responsibilities of each Minister and his or her portfolio
are set out in Administrative Arrangements Orders. Ministers are given
specific powers and functions under legislation, as well as the broad power to
oversee the running of government Departments and agencies. The Prime
Minister’s broad responsibilities extend over the full range of Government
activities and involve setting strategic directions for the Government. The
Prime Minister chairs the Cabinet, which is a forum for collective decision-
making by senior Ministers and the key policy-making agency of the Federal
Government.
Where necessary, legal effect is given to decisions of the Executive
by the Executive Council, a formal body presided over by the Governor-
12
See generally P. LEADBETER, N. GUNNINGHAM, & B BOER, eds., “Environmental
Outlook” No 3, Law and Policy , Federation Press, 1999.
13
See generally, Richard LUCY, The Australian Form of Government, Models in
Dispute, 1993; Raymond BENNETT, Australian Society and Government, 1988.
232
Australia
General and usually attended by two or three Ministers of State, although all
Ministers and Parliamentary Secretaries are members. The purpose of the
Executive Council is essentially to receive formal advice, make
appointments, accept resignations, issue proclamations and regulations, and
approve the signing of formal documents. Similar procedures of Cabinet
decision-making are followed by Australia's State Governments.
Under the Australian Constitution, treaty making - including
multilateral and bilateral environmental treaties - is the formal responsibility
of the Executive rather than the Parliament. Decisions about the negotiation
of multilateral conventions, including determination of objectives,
negotiating positions, the parameters within which the Australian delegation
can operate, and the final decision as to whether to sign and ratify are taken at
Ministerial level, and in many cases, by Cabinet. Parliament has a role in
examining all proposed treaty actions (but does not have the power of advice
and consent) and in passing legislation to give effect to treaties and the
judiciary's oversight of the system.14 Indeed, under Australia's Constitutional
system, international treaty obligations only have very limited effect within
Australia, which is not to say internationally, until the Parliament transforms
those obligations into domestic law by the passage of legislation.15
The Federal Parliament is bicameral, having two chambers: the
House of Representatives (Lower House) and the Senate (Upper House). The
Constitution requires membership of the Australian House of Representatives
to be, as nearly as practicable, twice that of the Senate. The House has 148
members (50 from New South Wales, 37 from Victoria, 26 from Queensland,
12 from South Australia, 14 from Western Australia, 5 from Tasmania, 3
from the Australian Capital Territory and 1 from the Northern Territory).
Elections for the House of Representatives are held at least every three years.
A system of Cabinet or "responsible" government based on the
British Westminster tradition is practised. The party or coalition of parties
commanding a majority in the House of Representatives becomes the
Government and provides the Ministers (including the Prime Minister) and
members of Cabinet, all of whom must be members of the Parliament. The
Ministry remains collectively responsible to the Parliament, and through it to
eligible voters, for Government actions. If the Government ceases to
command a House of Representatives majority, it is obliged to call an
election or resign.
A Government need not command a majority in the Senate which
has an equal number of members - 12 - from each State. The Australian
Capital Territory and the Northern Territory were not represented in the
Federal Parliament until 1975 when they each gained two Senators.
Normally, Senators serve a six-year term with half the Senate retiring every
14
Department of Foreign Affairs and Trade, Australia and International Treaty
Making Information Kit, July 2000.
15
Donald K. ANTON, Global Environmental Protection, McGraw-Hill Book Co.,
1996.
233
Donald K. ANTON
three years. Senators elected to represent the Territories, however, serve a
maximum of three years and their terms coincide with those of the members
of the House of Representatives. In Senate elections, the people of each State
and Territory vote as single electorates. At a double dissolution election, all
Senators retire and each State must elect 12 Senators. The first six selected
each serve a six year term while the remaining six serve for three years.
All State parliaments except Queensland, which abolished its Upper
House in 1922, are bicameral, with two Houses of Parliament. The Lower
House in New South Wales, Victoria, Queensland and Western Australia is
known as the Legislative Assembly; in South Australia and Tasmania it is
called the House of Assembly. Each of the five State Upper Houses is known
as the Legislative Council. Under the federal Constitution, State
Governments are responsible for powers not administered by the Federal
Government. These include education, transport, law enforcement, health
services and agriculture.
The powers of municipal government (known as local government)
vary from State to State and are the responsibility of State Governments
under the relevant legislation. In general they include town planning,
construction and maintenance of local roads, streets and bridges, water,
sewerage and drainage systems, public health and sanitary services,
supervision of building, administration of slaughtering, weights and measures
and other regulations, and the development and maintenance of parks,
recreation grounds, swimming pools, public libraries and community centres.
Some local government bodies operate public business undertakings such as
transport systems or gas and electricity reticulation.
The powers of local government derive from legislation enacted by
their State parliaments and their operations usually are subject to supervision
by a department of their State Government. Finance for their undertakings is
obtained through rates and from the Federal and State Governments.
III- THE GOVERNMENTAL DIVISION OF ENVIRONMENTAL

REGULATORY POWER 16
The Commonwealth of Australia is a federation of six self-

governing States and two self-governing mainland Territories. The Federal
Government's powers and responsibilities are defined in and limited by the
Australian Constitution.17 Under the Australian Constitution the States have
general, if not plenary, power to make laws except in relation to matters
reserved exclusively to the Commonwealth. The Commonwealth has power
16
Taken from a consultant's report prepared by the author for Senator Lyn ALLION,
“Chair of the Senate Environment, Communications, Information Technology and the
Arts References Committee in the Committee's Inquiry into Commonwealth
Environment Powers”, May 1999.
17
An Act to Constitute the Commonwealth of Australia 1900 (63 & 64 Victoria, Chap.
12)(hereafter Australian Constitution Act).
234
Australia
to make laws on these exclusively Commonwealth matters, and otherwise
only in relation to matters specifically listed in section 51, or elsewhere, in
the Constitution.18 On matters which the Commonwealth and States have
concurrent power to make laws, Commonwealth law will prevail in the case
of inconsistency.19 State and Territory Governments also have established
systems of municipal government and there are approximately 750 Local
Councils operating throughout Australia.
While William McMillan and Alfred Deakin argued for a
Commonwealth power over water conservation during the 1891
Constitutional Convention,20 and John Clark petitioned the 1897 Convention
to "draft in the Constitution, a clause protecting the Native Animals, as well
as the flora and trees"21, explicit treatment of governmental power to regulate
activities in furtherance of environmental protection is almost wholly absent
in the Australian Constitution. The single environmental issue expressly
addressed by the Constitution is the restriction on Commonwealth power to
pass a law limiting "the reasonable use of waters of rivers for conservation or
irrigation".22
As a consequence of the omission of an express Commonwealth
environment power, coupled with the formal division of legislative powers
under the Constitution,23 the traditional view has been that primary power
over environmental issues resided with the States and that the
Commonwealth only had very limited capacity to promulgate environmental
laws.24 Indeed, this has been the official view of various incarnations of the
current Department of the Environment and Heritage as recently as 1982.25
18
C. SAUNDERS, “Australia's Federal System and the Division of Powers”, in
Federalism and Resource Development: The Australian Case (P DRYSDALE & H
SHIBATA, eds., 1985), p.26-27.
19
Australian Constitution Act s 109.
20
Convention Debates, 3 April 1891, pp. 689-91.
21
See IRVING H, To Constitute a Nation: A Cultural History of Australia's
Constitution, 1997, p 128.
22
Australian Constitution Act, s 100. By implication, under section 100 the
Commonwealth does have the power to limit "unreasonable use" of waters of rivers
for either "conservation or irrigation"; conservation being understood at that time to
mean merely storage of water for later use. See J. CRAWFORD, The Constitution, in T.
BONYHADY, ed. Environmental Protection and Legal Change, 1992, p. 2-3.
23
See Australian Constitution Act s 107, which sets out the scheme for the division of
power between State and Federal Governments.
24
M. CROMMELIN, Resources Law and Public Policy, 1983 15 UWALR 1, at 1; See
also G. SAWER, Conservation and the Law, in Conservation, A.B. COSTIN. & H.J.
FRITH, eds., 1971.
25
See eg Department of the Environment and Conservation, Report for Period
December 1972 to June 1974, Parliamentary Paper No 298 of 1974, p 5
(“environmental issues are the responsibility of State and local government”);
Department of Home Affairs and Environment, Annual Report 1981-82, p 8
(“Constitutionally, the States and Territories have primary responsibility for
environment protection.”).
235
Donald K. ANTON
Moreover, as a result of the traditional view most development, land use and
natural resource regulation remains primarily State and Territory law, rather
than federal law.
The traditional view of very limited Commonwealth powers over the
environment has always been more imaginary than real;26 more the result of
uncertainty or a lack of political will than a real absence of power.27 As early
as 1970, when modern environmental awareness first blossomed in Australia,
the Senate Select Committee on Water Pollution concluded, in relation to
legislative regulation and control of water pollution:
"that the Commonwealth has, through a coalescence of Commonwealth
power in the fields of taxation, defence, external affairs, meteorology,
fisheries, quarantine, and other fields, sufficient legislative competence to lay
down and enforce a national approach [to regulate water pollution] through
Commonwealth legislation alone".28
As the 1970s progressed and social and political consciousness of
the interconnected nature of the environment grew, the need for national29
and international30 approaches to major environmental problems became
clear. As a consequence, the Commonwealth began to pass significant laws
for environmental purposes on a wide range of issues under various heads of
Constitutional power. These early environmental laws included what has
been characterised as the four "cornerstones of national environmental
policy" - the Environment Protection (Impact of Proposals) Act 1974, the
Australian Heritage Commission Act 1975, the Great Barrier Reef Marine
Park Act 1975 and the National Parks and Wildlife Conservation Act 1975.31
26
J. CRAWFORD, The Constitution and the Environment, 1991, 13 Sydney L.REV.
11, 12.
27
Constitutional Commission, 2 Final Report 757-67, AGPS, 1988. Donald K.
ANTON, et al, Nationalizing Environmental Protection in Australia, 23 Environmental
Law 763, 1993.
28
Senate Select Committee on Water Pollution, Parliamentary Paper No 98 of 1970, p
142 & 187. See also Committee of Inquiry into the National Estate, Parliamentary
Paper No 195 of 1974 (recognising ample constitutional authority for the
Commonwealth to establish a National Estate).
29
See Our Country, Our Future - Statement on the Environment, 1989, “Many of the
environmental problems we face today do not respect State and Territory boundaries,
and cannot be resolved piecemeal. Increasingly the Australian community and
investors are demanding national approaches to major environmental issues”, p 10.
30
Stockholm Declaration of the United Nations Conference on the Human
Environment, Report of the UN Conference on the Human Environment, 5-16 June
1972, U.N.Doc. A/CONF.48/14/Rev. 1 at 3, 1973.
31
Report of the Senate Environment, Communications, Information Technology and
the Arts Legislation Committee on the Environment Protection and Biodiversity
Conservation Bill 1998 and the Environmental Reform (Consequential Provisions)
Bill 1998, p 3, quoting B.W. DAVIS, Federalism and Environmental Politics: An
Australian Overview, p.2.
236
Australia
A unanimous High Court held in an early challenge to the first
generation of federal environmental law, that there was no Constitutional
obstacle to the Commonwealth's use of various heads of power to regulate
activities in order to protect and conserve the environment, even when those
heads of power did not necessarily have any apparent environmental purpose
behind them.32 So long as Commonwealth environmental legislation rests on
some head of power - even though not directly touching the environment -
the Commonwealth is entitled to act for environmental reasons alone.
As a result, Commonwealth environmental legislation frequently relies on
various heads of power in order to make certain that the federal legislation
passes Constitutional muster. Key Commonwealth powers that have been
used repeatedly to support legislation for environmental purposes include: the
trade and commerce power (section 51(i)), the taxation power (section
51(ii)), the quarantine power (section 51(ix)), the fisheries power (section
51(x)), the corporations power (section 51(xx)), the race power (section
51(xvi)), the external affairs power (section 51(xxix)), the incidental power
(section 51(xxxix)), the power over Commonwealth instrumentalities and
public service (section 52), the power over customs, excise and bounties
(section 90), the financial assistance power (section 96), and the territories
power (section 122).33
The Commonwealth has also relied on the implied national power,
which was recognised in the AAP case,34 in order to pass environmental
legislation "appropriate" to a national government.35 The Commonwealth
may also make administrative decisions for environmental purposes
providing they are supported by a head of power - as, for example, in the
Commonwealth’s 1976 decision, under the Customs Act 1901 and
regulations, to refuse approval to export mineral sands from Fraser Island.36
IV- INSTITUTIONAL AND STRUCTURAL ASPECTS OF ENVIRONMENTAL

POLICY DEVELOPMENT AND IMPLEMENTATION
Responsibilities for environmental protection and sustainable

development are widely accepted and incorporated working programs of key
bodies of national governance, which bring together the Federal and State
32
‘It is no objection to the validity of a law otherwise within a power that it touches or
affects a topic on which the Commonwealth has no power to legislate’. J. MASON,
Murphyores Inc. Pty Ltd v. Commonwealth, 1976, 136 CLR 1 at 22
33
See Australian and New Zealand Environment and Conservation Council, Guide to
Environmental Legislation in Australia and New Zealand, 5th ed, Rept No 31, 1997,
Chap. 3, Commonwealth Environmental Legislation.
34
Victoria v Commonwealth, 1975 134 CLR 338. Crawford suggests, however, that
subsequent jurisprudence indicates that this is not a secure source of substantive
regulatory power over the environment. J, CRAWFORD, The Constitution and the
Environment, 1991, 13 Syd. L. Rev. 11, 27.
35
See eg National Parks and Wildlife Conservation Act 1975 (Cth).
36
Murphyores Inc. Pty Ltd v. Commonwealth, 1976, 136 CLR 1.
237
Donald K. ANTON
and Territory Governments. Since legislative power over environmental
regulation is Constitutionally divided between the Federal and State and
Territory Governments, a uniquely Australian brand of "cooperative
federalism" has provided the foundation environmental policy development
and program delivery, especially since 1992 when all levels of Australian
Government signed the Intergovernmental Agreement on the Environment
(IGAE).37
The IGAE sets out the respective responsibilities of the
Commonwealth and States with regard to environmental matters and deals in
details with: data collection, resource assessment and land use decisions,
environmental impact assessment, climate change, biological diversity,
national estate, world heritage, and nature conservation. It also includes
details about the manner in which disputes between the State and Federal
Governments to the Agreement are to be dealt with and the manner in which
international agreements regarding the environment should be negotiated and
entered into by Australia. Unfortunately, it is doubtful that the IGAE
represents anything more than an unenforceable political agreement. The
High Court of Australia has demonstrated a great reluctance to find that
agreements between the Federal Government and a State create enforceable
legal relations.38
Overall national environmental policy formulation and coordination
takes place through the Council of Australian Governments (COAG). In
1997, the Council of Australian Governments (COAG) agreed in principle39
to the Heads of Agreement on Commonwealth/State Roles and
Responsibilities for the Environment. Subsequently, all heads of governments
signed the agreement. In the Agreement, the States and Territories and the
Commonwealth agreed that reform in the following five areas was needed to
develop a more effective framework for intergovernmental relations on the
environment: matters of national environmental significance; environmental
assessment and approval processes; listing, protection and management of
heritage places; Federal compliance with State environmental and planning
legislation; and better delivery of national environmental programmes.
Key aspects of the Heads of Agreement have been implemented
through the Federal Environment Protection and Biodiversity Conservation
Act 1999. Other key intergovernmental bodies, known as Ministerial
Councils, responsible for environmental policy and strategy development
include: National Environment Protection Council (NEPC) Australian and
New Zealand Environment and Conservation Council (ANZECC)
37
The IGAE is set out in the Schedule to the National Environment Protection
Council Act 1994 (Cth).
38
South Australia v. Commonwealth, 108 C.L.R. 130 (1962). See aslo Office of
General Counsel (Cth), Attorney-General’s Department, Legal advice to the
Department of Environment, Sport and Territories, 17 January 1994.
39
The Head of Agreement still has yet to be formally approved by all States and
Territories.
238
Australia
Agriculture and Resource Management Council of Australia and New
Zealand (ARMCANZ) Australian and New Zealand Minerals and Energy
Council (AMZMEC) Ministerial Council on Forestry, Fisheries and
Aquaculture (MCFFA).
Traditionally, cooperative arrangements between the three levels of
Australian government have not had a large degree of success. One
significant weakness with respect to measures taken on a cooperative basis is
a trend to "lowest common denominator" arrangements or arrangements that
try to be all things to all jurisdictions.40 Take for instance, as a recent
example, Australia's 1998 National Greenhouse Strategy. The Strategy has
been agreed to by the Federal and State and Territory Government and sets
out principles, goals, strategies, action plans and plans for monitoring and
implementation. However, a truly national uniform approach could not be
agreed. Thus, the Strategy contains different measures that different
governments will pursue using different policy approaches. Implementation
of these measures will take account of variations across Australia in
environmental, social and economic conditions. Some are not relevant or
applicable to all jurisdictions and these will be pursued only where
appropriate.
Another, perhaps more important limitation of Australian
cooperative arrangements is the general lack of legally binding obligations
imposed by agreed measures.41 For example, of the various Ministerial
Councils mentioned above, only the National Environment Protection
Council has the power to promulgate what are known as "National
Environmental Protection Measures" (NEPMs).42 The NEPC Act prescribes
that NEPMs may relate to any one or more of the following: ambient air
quality; ambient marine, estuarine and fresh water quality; the protection of
amenity in relation to noise (but only if differences in environmental
requirements relating to noise would have an adverse effect on national
markets for goods and services); general guidelines for the assessment of site
contamination; environmental impacts associated with hazardous wastes;
and, the re-use and recycling of used materials.
40
Donald K. ANTON, et al, Nationalizing Environmental Protection in Australia, 23
Environmental Law 763, 1993.
41
Environmental Law Commission of the Australian Conservation Foundation,
Submission to the Distribution of Powers Committee of the Constitutional
Commission, 7 October 1986. See also ROBERT BOARDMAN, Global Regimes and
Nation-States: Environmental Issues in Australian Politics, 1990, p. 22, 107-12.
42
National Environment Protection Council Act § 14(1), 1994 (Cth). As of March
2001, there are six NEPMs in force: Ambient Air Quality, June 1998; National
Environment Protection (Assessment of Site Contamination) Measure (1999);
Movement of Controlled Waste Between States and Territories, June 1998; National
Environment Protection (National Pollutant Inventory) Measure (as varied June
2000); Used Packaging Materials, July 1999. A seventh NEPM on Diesel Vehicle
Emission is currently being negotiated.
239
Donald K. ANTON
NEPMs are similar to environmental protection policies. NEPMs
may consist of any combination of goals, standards, protocols, and
guidelines. Standards and protocols impose binding legal obligations. Goals
and guidelines are just that. A NEPM will become law in each participating
jurisdiction once it is made by the Council, unless it is disallowed by either
House of the Commonwealth Parliament. A two-thirds majority is required
for the Council to make a NEPM. Implementation of NEPMs is the
responsibility of each participating jurisdiction.
The problem with NEPMs is that they rely on the Intergovernmental
Agreement on the Environment (IGAE) for their authority.43 As such,
implementation of NEPMs must rely on State and Territory legislation. Yet,
as the Federal Government has recognised, there is no obligation on a State to
legislate provision to implement a nationally agree NEPM.44 Moreover, State
and Territory legislation codifying NEPMs can be inconsistent. As such
NEPMs remain a weak ad hoc mechanism that is unlikely to bring the
necessary uniformity and certainty to national environmental protection in
Australia.
V- REVIEW OF FEDERAL ENVIRONMENTAL REGULATION45
As noted, the Federal Government does not possess plenary power

to legislate with respect to the environment. Using the broad mix of powers it
does possess, the Federal (or Commonwealth) Government has passed legal
regulation in the following environmental areas.
Development Approval and Environmental Impact Assessment

Environmental impact assessment for certain activities is required
under the Environmental Protection and Biodiversity Conservation Act 1999
(Cth) (EPBC Act). The EPBC Act commenced on 16 July 2000 and replaced
the Environmental Protection (Impact of Proposals) Act 1974 (Cth), the Act
which formerly set out requirements for environmental assessment in Federal
law. The EPBC Act has increased the number of activities that will be subject
to environmental assessment and approval by the Commonwealth
government, and has given a more important role and broader powers to the
Federal Minister for the Environment (the 'Minister').
43
The scheme was originally described in Schedule 4 to the IGAE.
44
Parliament of the Commonwealth of Australia, Senate, National Environment
Protection Measures (Implementation) Bill 1997, Explanatory Memorandum
(Circulated by Authority of the Minister for the Environment, Senator the Hon Robert
Hill), p. 3-4.
45
See generally, David MOSSOP, Commonwealth Environmental Law, Law Book
Company, 2000. See Appendix 1 for a select list of major Federal legislation relation
to the environment. Due to limitations of space, it has not been possible to provide a
detailed treatment of State and Territory legislation in Part I. However, because of the
importance of State and Territory environmental law and policy, a special Part II
devoted to its coverage will be forthcoming.
240
Australia
Under the EPBC Act, it is necessary to obtain an approval from the
Minister to carry out a 'controlled action'. A controlled action is any action
which is carried out by a Commonwealth government department or
authority, or is carried out on Commonwealth land, and is likely to have a
significant effect on the environment, or the action is likely to have a
significant effect on a "matter of national environmental significance". The
EPBC Act defines matters of national environmental significance as Ramsar
wetlands, listed threatened species and communities, World Heritage
properties, listed migratory species, the Commonwealth marine environment
and nuclear actions (including uranium mining). The Commonwealth may
add more matters to this list in future.
The first step in the environmental assessment process is for the
Minister to decide whether a particular proposal is a controlled action. The
public may make submissions to the government about whether the proposal
should be defined as such. If the Minister decides that the proposal is a
controlled action then she or he must decide which level of assessment is
appropriate. The Minister may choose one of the following levels of
assessment:
• an accredited process, which is a process carried out under a
Commonwealth or State law that includes an assessment of
environmental impacts,
• assessment on the preliminary documentation,
• a public environment report,
• an Environmental Impact Statement, or
• a public inquiry.
The Minister must make a decision about whether to grant an approval
within 30 days of receiving the results of the environmental assessment.
Protection of Natural and Cultural Heritage

Prior to July 2000, World Heritage issues were covered by the
World Heritage Properties Conservation Act 1983. This Act was replaced by
the introduction of the Environment Protection and Biodiversity
Conservation Act 1999 (Cth) (EPBC Act). The EPBC Act contains specific
sections relating to World Heritage, which continue to implement the
international Convention for the Protection of the World Cultural and Natural
Heritage (World Heritage Convention) in Australia.
World Heritage properties are identified by the Commonwealth
Government, which proposes areas for World Heritage listing. Under the new
World Heritage arrangements in the EPBC Act, declarations under the old
World Heritage law remains in force. The Federal Minister for the
Environment and Heritage may declare a specified property to be a declared
World Heritage property if: (i) the Commonwealth submits the property to
the World Heritage Committee under the World Heritage Convention, or (ii)
the Minister is satisfied that the property has, or is likely to have, World
241
Donald K. ANTON
Heritage values, and that some or all of the World Heritage values of the
property are under threat.
A property has 'World Heritage values' only if it contains 'natural
heritage' or 'cultural heritage', as defined by the World Heritage Convention.
Briefly, such places must have "outstanding, universal natural or cultural
heritage value" to be eligible. Before making a declaration of a World
Heritage property, the State or Territory Government affected by the proposal
must be informed and given a reasonable opportunity to comment on the
proposal, unless the threat described in (ii) above is imminent.
World Heritage values are matters of 'national environmental
significance' under the EPBC Act. This means that the Minister can control
potentially destructive activities at World Heritage places, even if the
property is in private or State ownership. A person must not take an action
that has, will have or is likely to have a significant impact on the World
Heritage values of a declared World Heritage property, without an approval
under the EPBC Act, or unless certain other requirements are met.
For properties on the World Heritage List that are not entirely
Commonwealth owned lands, the Commonwealth must try to prepare and
implement management plans in co-operation with the relevant States and
Territories. Commonwealth agencies must use all reasonable steps to perform
its functions in line with these management plans and World Heritage
management principles.
Thirteen properties in Australia are currently on the World Heritage
list. The following areas meet all four World Heritage criteria for natural
heritage:
• The Great Barrier Reef
• The Tasmanian Wilderness
• Shark Bay
• Wet Tropics of Queensland
The following are listed for both natural and cultural criteria:
• Kakadu National Park: Stage 1(1981), Stage 2 (1987), Stage 3 (1992)
• Uluru National Park: natural (1987), cultural (1994)
• Willandra Lakes Region
The others are listed for meeting at least one criterion for natural heritage:
• Central Eastern Rainforest Reserves of Australia
• Fraser Island
• Macquarie Island
• Heard and McDonald Islands
• Lord Howe Island Group
• The Australian Fossil Mammal Sites (Narcoorte/Riversleigh)
The National Estate

The Australian Heritage Commission Act 1975 established the
Australian Heritage Commission (the 'Heritage Commission') to help
promote appreciation, identification and care of the National Estate. The
242
Australia
National Estate is a register that identifies places (including buildings) which
have aesthetic, historic, scientific, or social significance or other special value
for future generations as well as for the present community. The future of the
Australian Heritage Commission and the National Estate lies with the further
Commonwealth reforms (see below).
Presently, the main way the Commonwealth Government protects
heritage is by listing heritage places on the National Estate register. As at 1
March 2001, there were 12,611 places listed in the register of the National
Estate, including 9,734 historic places, 1,983 natural places and 894
Aboriginal places.
Any part of the natural or cultural environment is eligible for listing.
Some of the reasons a place or building will be considered to have 'special
value' include its importance to Australia's natural or cultural history, rare and
endangered species that might live there, or a strong association with a
particular community for social, cultural or spiritual reasons.
The Commonwealth Government is bound by National Estate
listing. Ministers and Federal authorities must not take any action that
adversely affects a registered National Estate place, unless the relevant
minister is satisfied that no feasible and prudent alternative exists and all
measures to minimise adverse effects have been taken. Some of the Heritage
Commission’s duties in advising the Commonwealth Government on heritage
have been reduced by the introduction of the EPBC Act.
State and local governments and private owners are not legally
restricted as to how they must manage or dispose of National Estate places
which are not Commonwealth property. Nevertheless, State and local
governments often use National Estate listing as a guide to their own heritage
controls, particularly when they are deciding whether to approve proposed
developments or make demolition orders (s.142, Local Government Act
1993).
Anyone can nominate a place to be registered by sending a form to
the Heritage Commission. State and local governments and voluntary
organisations can also make nominations. The Heritage Commission refers
nominations to experts who assess the place's National Estate significance on
the basis of specific criteria before making a final decision. These criteria are
publicly available for inspection.
The Heritage Commission notifies landowners and the local council
if it intends listing a place. The place is placed on an interim list for three
months. Objections to the proposed listing can be made during this time. The
Heritage Commission is mainly interested in the place or building's
significance as part of the National Estate and not other factors, such as who
the owner is or how listing will affect its use. If the Heritage Commission
decides to register the place, it must give public notification of the listing and
provide a statement of reasons if requested.
In April 1999, a Commonwealth Consultation paper was issued on a
National Strategy for Australia's Heritage Places. This paper canvassed future
directions for heritage protection. It also responded to concerns over
243
Donald K. ANTON
duplication of Commonwealth and State protection of heritage, and proposed
that an agreed set of national standards for managing heritage places be
established.
At the time of writing, it is expected that Commonwealth law
dealing with heritage will be introduced in 2001. Most likely, the
Commonwealth will substantially reduce the size of the National Estate and
refine it to include only matters of outstanding value and significance to the
nation as a whole. It is not known what level of protection these places will
have under the future laws. Assessing what is meant by 'outstanding
significance' may be a difficult task, involving the political process, expert
evidence and public participation.
The Commonwealth Consultation Paper indicated that the States
will be given primary responsibility for identifying and managing State
significant heritage values, and local government will manage locally
significant heritage. The various heritage lists would be linked on a 'one-stop
shop' inventory. It is also proposed that State governments may gain
accreditation to exercise the Commonwealth's role in heritage protection.
Federal Protected Areas

The Environment Protection and Biodiversity Conservation Act
1999 ('EPBC Act') allows the Commonwealth Government to create and
manage various types of protected areas, including World Heritage
properties, Ramsar wetlands, Biosphere reserves and Commonwealth
reserves. Due to space limitations this text focuses on Commonwealth
reserves as an example of protected area regulation.
The Commonwealth can declare reserves over areas of land or sea that:
• the Commonwealth owns or leases,
• are in a Commonwealth marine area, or
• are areas outside the coastal sea where Australia has international
obligations.
When a new Commonwealth reserve is created, it must be assigned to

one of the following IUCN conservation categories: strict nature reserve;
wilderness area; national park; natural monument; habitat/species
management area; protected landscape/seascape; or managed resource
protected area.
The nature of the activities that can occur in a Commonwealth
reserve depend upon the type of reserve and whether a management plan is in
place for the reserve. If there is no management plan in place the following
statutory prohibition apply: With very limited exceptions, it is prohibited to
kill, injure, or take a member of a native species, damage heritage, erect
buildings or carrying out works. Mining operations must not be carried out.
The Director of National Parks must manage the reserve in
accordance with both the reserve management principles that apply to the
particular type of reserve, or a management plan that was in operation for the
244
Australia
reserve (but is no longer). General management principles and principles
specific to each type of reserve are set out in schedule 8 of the Regulations.
The Commonwealth government or a Commonwealth agency must
not exercise its powers inconsistently with either the reserve management
principles that apply to the particular type of reserve. If the reserve is a
classified as a wilderness area, additional restrictions apply.
If a management plan is in place, a much wider range of activities
may be undertaken if provided for in the management plan, as follows:
Except in relation to wilderness areas, mining can occur with the consent of
the Governor General, if carried on in accordance with the management plan.
The activities specified in section 354 (or in the case of wilderness areas,
section 360) of the EPBC Act (such as killing, injuring or moving a member
of a protected species, damaging heritage, erecting buildings or structures, or
undertaking commercial activities) may be undertaken in accordance with the
management plan.
It is not an offence to carry out the acts prohibited by the regulations
if they are undertaken in accordance with the management plan. In addition
to allowing activities to take place, a management plan can also control and
guide the exercise of powers by the Director of National Parks and, where
relevant, the Commonwealth government or Commonwealth agencies.
Management plans are extremely significant documents. A
management plan must be developed for the reserve by either the Director of
National Parks or, if there is a Board established for the reserve (as a result of
the reserve being wholly or partly on Indigenous peoples land), by the
Director in conjunction with the Board.
The following is a summary of the process for the development of
management plans. There is opportunity for community involvement in the
initial stages and when the final plan is tabled in Parliament. The Director
must invite public comment on the proposal to prepare a draft of the plan.
The Director and the Board (if any) for the reserve must prepare a draft of the
plan, taking into account various things including any comments received in
response to the invitation. The Director must invite public comment on the
draft plan. The Director and the Board (if any) must consider any comments
received in response to the invitation to comment on the draft and may alter
the draft.
The plan is then given to the Minister for the Environment, who may
approve the plan or give it back to the Director with suggestions. The
Director may then amend the plan before resubmitting it to the Minister. The
Minister must approve the plan with any amendments that he or she considers
appropriate. The plan is then tabled in Parliament for final approval.
The final management plan must provide for the protection and
conservation of the reserve and, in particular, address matters including
assigning the reserve to an international conservation (IUCN) category,
stating how the natural features of the reserve are to be protected, and
specifying any activities (including mining) that may be carried on in the
reserve. There may be different zones within the reserve and the zones can be
245
Donald K. ANTON
assigned to a different IUCN category to the reserve generally. A
management plan expires seven years after it takes effect.
Only an 'interested person' can take action to prevent or remedy a
breach of the EPBC Act. The definition of interested person includes an
organisation whose objects include the protection of the environment and
which has engaged in environmental protection or conservation activities for
the past 2 years or more.
Biological Diversity and Wildlife

The Environment Protection and Biodiversity Conservation Act
1999 (Cth) (EPBC Act) provides for the listing of some threatened species,
and for the assessment of projects that may affect threatened or migratory
species. The EPBC Act has six categories for listing species which are
threatened nationally: 'extinct', where there is no reasonable doubt that the
last member of the species has died, 'extinct in the wild', where the species is
not recorded in its expected habitat, and only is known to occur in cultivation
or captivity, 'critically endangered', with an extremely high risk of extinction
in the wild, 'endangered', with a very high risk of extinction in the wild,
'vulnerable', with a high risk of extinction in the wild in the medium-term
future, and 'conservation dependent', where the species will become
vulnerable within 5 years if a current conservation plan ceases.
The EPBC Act also provides for protecting ecological communities,
critical habitat, whales and dolphins; and for the listing of key threatening
processes. The Minister for the Environment decides whether to list a
species. Members of the public are entitled to make a nomination, and
nominations are reviewed by a scientific committee which advises the
Minister about whether or not the nomination should be accepted. Lists of
wildlife listed under the EPBC Act are available over the Internet from
Environment Australia (see below).
The EPBC Act requires an 'action' to be assessed under the Act if:
(i) it is carried out on Commonwealth land, or (ii) it is carried out by a
Commonwealth agency, or (iii) it is likely to affect a 'matter of national
environmental significance'. An action which needs assessment is called a
'controlled action'.
There are a number of matters of national environmental
significance listed under the Act, but the relevant matters here are: (i)
significant impact on a listed threatened species or ecological community, or
(ii) significant impact on a migratory species protected under the Japan-
Australia Migratory Bird Agreement, the China-Australia Migratory Bird
Agreement, or the Bonn Convention on the Conservation of Migratory
Species of Wild Animals. The Minister for the Environment decides whether
particular proposals are controlled actions. The Commonwealth Government
has issued Administrative Guidelines which the Minister uses to determine
whether an action is likely to have a significant impact.
A person carrying out an action can refer the action to the Minister
to see whether it is a controlled action. Alternatively, a State authority that
246
Australia
has responsibility for approving a proposed action can refer the action to the
Minister for a determination. Members of the public have no right to refer an
action, but you can still write to the Minister asking the Minister to order the
proponent to refer the action to the Minister.
If the Minister decides that an action is a controlled action and
approval is needed, the Minister determines the appropriate level of
assessment that the action should undergo, and after assessment decides if
approval should be granted.
Applications for permits are made to the Minister, who cannot issue
a permit unless satisfied that: the action will contribute significantly to the
conservation of the species or community, or the impact on the species is
incidental, and the taking will not adversely affect the survival or recovery of
the species and is not inconsistent with any recovery plan.
It is on offence under the EPBC Act to kill, injure, take or damage
listed species or ecological communities, migratory species, or listed marine
species on Commonwealth land or in Commonwealth waters without a
permit, ministerial approval or declaration that a permit or approval is not
needed, or unless there is a recovery plan which authorises the action. It is an
offence to recklessly kill or injure a member of a threatened species or
community, or taking, trading keeping or moving a member of a listed
species without approval - penalty up to $110,000 and/or imprisonment for
up to 2 years. It is an offence to take an action that results in the death or
injury of a member of a listed species or community without a permit or other
approval - penalty up to $55,000.
Preventing trade in wildlife

The Wildlife Protection (Regulation of Exports and Imports) Act
1982 (Wildlife Protection Act) is the other important Commonwealth law in
this area. Administered by the Environment Australia, the Act’s aim is to
ensure that trade in wildlife and wildlife products is not detrimental to either
a species’ survival or the ecosystem it lives in, and that wild harvesting is
carried out in a sustainable manner. The Wildlife Protection Act also aims to
prevent the introduction of pests which could adversely affect the Australian
environment. It regulates: the export of Australian native wildlife and
wildlife products, the import of most live animals and plants, and the import
and export of all wildlife which is internationally recognised as endangered
or threatened.
The Act does this by making it an offence to import or export listed
species of wildlife without a permit, and by setting up a permit system for the
import and export of certain listed species. Most decisions to grant or refuse
applications for permits are subject to review by the Commonwealth
Administrative Appeals Tribunal.
Importantly, the Wildlife Protection Act also provides the legal base
for meeting Australia’s responsibilities under the Convention on International
Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora (CITES Convention).
The species listed in the CITES Convention are also listed in the Schedules to
247
Donald K. ANTON
the Wildlife Protection Act. It is anticipated that this Act will be incorporated
into the EPBC Act in the future. At the time of publication this had not
occurred.
Industrial Chemicals46
The National Industrial Chemicals Notification and Assessment
Scheme (NICNAS) was established under the Industrial Chemicals
(Notification and Assessment) Act 1989 (Cth), to aid in the protection of
people at work, the public and the environment from the harmful effects of
industrial chemicals. NICNAS is intended to complement other existing
schemes for the regulation chemicals, including agricultural and veterinary
chemicals.
NICNAS commenced operation on 17 July 1990. It is part of
Worksafe Australia (WSA), and is the responsibility of the Minister for
Industrial Relations. It is administered by the Director Chemicals Notification
and Assessment, who is a statutory office holder under the Act. NICNAS
originally operated on a 50% cost recovery basis and moved to 100% cost
recovery in 1997-98.
Before NICNAS, industrial chemicals could be introduced into
Australia without an assessment of their health and environmental effects.
NICNAS seeks to ensure that new industrial chemicals entering Australia are
assessed for their health and environmental effects before the chemical is
used or released to the environment. NICNAS also evaluates those chemicals
which have been in use for a longer time (existing chemicals) on a priority
basis in response to concerns about the health and environmental effects of
these chemicals. There is, however, no active health monitoring program
under NICNAS. The results of NICNAS assessments are made available to
those companies which introduce chemicals, people in the workplace and
regulatory agencies. NICNAS reports are also publicly available.
The Act requires new industrial chemicals to be notified and
assessed prior to their introduction by import or manufacture. A secondary
notification system is also in place to ensure the original assessment remains
valid as new information becomes available, or new uses or methods of
production are identified. Selected chemicals in use prior to the
commencement of NICNAS or otherwise not required to be notified, may be
declared priority existing chemicals (PEC) by the Minister for Industrial
Relations and assessed under the PEC program.
The legal device which distinguishes new from existing chemicals is
known as the Australian Inventory of Chemical Substances (AICS). The
AICS is a listing of all industrial chemicals in use in Australia between 1
January 1977 and 28 February 1990, and consists of a public and a
confidential section. Any chemical not included in the AICS is regarded as a
new chemical unless it is outside the scope of the Act or otherwise exempt
46
See Donald K. ANTON, “Health Monitoring Program for Agricultural and
Veterinary Chemicals”, Environmental Defender's Office, Ltd., 1998.
248
Australia
from notification. New chemicals must be notified and assessed before being
manufactured or imported into Australia. The AICS is primarily a list of
chemical identity data. It does not contain toxicity data, information on the
chemical's use or a list of manufacturers.
Persons intending to introduce a new industrial chemical into
Australia by way of manufacture or import are ordinarily required to notify
this intention to the Director and apply for an assessment certificate. An
application for an assessment certificate must be accompanied by a dossier of
prescribed information to enable an assessment of the potential health and
environmental effects of that chemical.
WSA undertakes the primary toxicological evaluation and
occupational health and safety assessment. The Department of Health and
Aged Care (DHFS) assesses the potential public health effects and the
Environmental Protection Agency (EPA) assesses the potential
environmental hazard. WSA prepares a consolidated assessment report,
combining its assessment with those of the DHFS and EPA. Assessments
must be completed within 90 days of receipt of a satisfactory notification
dossier.
The priority existing chemical (PEC) provisions were introduced
because there are over 38000 existing industrial chemicals in use, most of
which have not been tested. Chemicals which do not have to be notified as
new chemicals, either because they are listed on the AICS or because they are
exempt from notification, may be selected as priority existing chemicals
(PEC) and assessed under the PEC program. The public may nominate
chemicals to be included in the selection process. Nominated chemicals are
then screened and ranked against predetermined selection criteria.
The Director can request manufacturers and importers of existing
chemicals to supply relevant information within defined periods. This enables
a decision to be taken on whether they should be declared PEC's. After a
chemical is declared a PEC, the manufacturers and/or importers must supply
specified information which is used to perform an assessment of the potential
hazards. The information to be provided varies and is determined on a case-
by-case-basis. Notice of these requirements is published in the Chemical
Gazette.
An assessment report is prepared for each new and existing
chemical assessed by NICNAS. The assessment report comprises a technical
assessment of the potential hazard, taking into account both human and
environmental exposure to the chemical, and the chemical's toxicity. On the
basis of the assessment, recommendations are made on controls and
precautions that need to be taken when manufacturing, using, storing and
disposing of the chemical. A full public report is also produced.
At the request of the notifier, and having regard to the public
interest, the Director may determine that certain items of information should
be exempt from publication in the full public report. A defined set of basic
information, including prescribed data relating to the health effects and
249
Donald K. ANTON
environmental effects, cannot be exempt. A summary of the full public report
is published in the Chemical Gazette.
The Chemical Gazette is a monthly publication issued on the first
Tuesday of every month. Summary assessment reports are published in the
Chemical Gazette on all chemicals assessed by NICNAS. Information
published in the summary reports include: (i) physical and chemical data
about the chemical; (ii) health and environmental effects of the chemical; (iii)
the precautions and restrictions to be observed in the manufacture, handling,
(iv) storage, use and disposal of the chemical; and (v) recommendations
arising from the assessment of the chemical by NICNAS. The Chemical
Gazette also includes other information about NICNAS such as notices and
declarations which must be made under the Act, including: (i) listings of new
additions to the AICS; (ii) approvals of foreign schemes; (iii) PEC
declarations; (iv) amendments to the Schedule which specifies the data that
are required to be submitted by the notifier in the notification statement; and
(v) notices requiring persons exporting a chemical to give information about
movements out of Australia.
Agricultural and Veterinary (AgVet) Chemicals47

The responsibility for the regulation and management of AgVet
chemicals in Australia is spread across a number of different government
bodies at the Commonwealth, State and Territory levels. The responsibility
for the regulation of AgVet chemicals in Australia is also subject to a number
of different laws and regulations within each jurisdiction. The division in
responsibility between Commonwealth and State jurisdiction is largely due to
the Australian Constitution and historical development of Constitutional law
doctrine.
Because responsibility for managing AgVet chemicals is split
between the Commonwealth and the States, ARMCANZ has been established
as the main political vehicle for coordinating those responsibilities.
ARMCANZ is essentially an annual meeting of Ministers. It does, however,
have an active subcommittee structure under the Standing Committee on
Agriculture and Resource Management (SCARM), which is made up of head
of government departments. Primary duties relating to AgVet chemical issues
rests with the Agricultural and Veterinary Chemicals Policy Committee
(AVCPC).
At the federal level, AgVet laws and regulations can be broken
down into six principal program areas. These include:
• The National Registration Scheme established under the Agricultural

and Veterinary Chemicals Act 1994 (Cth); the Agricultural and
Veterinary Chemicals Code Act 1994 (Cth); the Agricultural and
Veterinary Chemicals (Administration) Act 1992 (Cth); together with the
47
See Donald K. ANTON, “Health Monitoring Program for Agricultural and
Veterinary Chemicals”, Environmental Defender's Office, Ltd., 1998.
250
Australia
complimentary AgVet laws of each of the States and Territories. A
nascent program for monitoring veterinary chemicals has been
established under these laws.
• An AgVet chemical residue program that includes a Residue Monitoring
Survey established under the National Residue Survey Administration
Act 1992 (Cth) and the National Residue Survey Levy Regulations (Cth);
as well as the establishment of maximum residue limits set by the
Australia New Zealand Food Standards Council (a council of Health
Ministers) under the National Food Authority Act 1991 (Cth) and the
Food Standards Code (Cth).
• A regulatory and research program covering workplace hazardous
substances established under the National Occupational Health and
Safety Commission Act 1985 (Cth); Industrial Chemicals (Notification
and Assessment) Act 1989 (Cth); the National Health Regulations (Cth);
and Guidelines for Health Surveillance for organophosphate pesticides.
• A research and development program carried out by the Environment
Australia, the Commonwealth Scientific and Industrial Research
Organisation (CSIRO) and the Bureau of Resource Sciences (BRS), as
well as joint government/industry and academic bodies.
• A related and growing regime of National Strategies is in the process of
development which addresses, among other things, the issues
surrounding sound management of AgVet chemicals.
• A program focussed on participation in international efforts and
activities designed to address the regulation and management of AgVet
chemicals.
The national registration scheme for AgVet chemicals became

operational in 1995 and is designed as a single assessment and regulation
system. Its primary function is to assess and evaluate the suitability of the use
of active constituents of AgVet chemicals and to regulate the manufacture
and supply of these chemicals. The scheme is administered by the NRA. The
NRA is responsible for the regulation of the manufacture, distribution and
supply of AgVet chemicals up to the point of retail sale. After that point, the
control-of-use becomes the responsibility of the States and Territories.
The Agricultural and Veterinary Chemicals Code Act 1994
(Cth)(the Code Act) contains the detailed operational provisions for
registering chemical products and provides the NRA with its powers. The
Code is a schedule to the Code Act and applies only in the Australian Capital
Territory. The Code obtains its legal force in the States and the Northern
Territory by complimentary legislation passed in each of those jurisdictions.
This legal structure is largely necessitated by the Australian Constitution and
gives the Code national coverage.
The National Registration Scheme applies to agricultural and
veterinary chemical products, both of which are precisely defined in the Code
Act. It is an offence to sell an agricultural or veterinary chemical product in
251
Donald K. ANTON
Australia unless it has been assessed and registered by the NRA. It is also an
offence under the Agricultural and Veterinary Chemicals (Administration)
Act 1992 (Cth) to import an unregistered chemical product into Australia.
The NRA may grant approvals and registrations subject to conditions. Failure
to comply with the NRA’s conditions is an offence and the NRA may
suspend or cancel the registration or approval.
The NRA must keep a Record of approved active constituents and a
Register of agricultural and veterinary chemical products available to be
inspected by the public. Both the Record and Register are to contain a part for
confidential commercial information that is not generally available for public
inspection. The NRA may issue recall notices for chemical products in
appropriate circumstances. Recall notices require people who have, or have
had, stocks of chemical products in their possession to stop supplying the
products and to take action as directed by the NRA.
Under the AgVet Chemicals (Administration) Act 1992, the NRA
must publish each year approved standards for residues of chemical products
in “protected commodities”. A protected commodity is any substance or
thing used or capable of being used as food or drink (or as an ingredient in
food or drink) by humans, any agricultural commodity, animal feed, or other
prescribed substance or thing.
The NRA recommends MRLs to the Australia New Zealand Food
Authority (ANZFA), which has the responsibility for assessing the dietary
exposure resulting from the use of AgVet chemicals. If it is determined that
the use of a particular chemical is acceptable in terms of risk to public health,
ANZFA makes recommendations to the Australia New Zealand Food
Standards Council (ANZFSC) (a council of Health Ministers) for the
establishment of a new MRL. If approved by ANZFSC, the MRL is
incorporated into the national Food Standards Code, which in turn, is
incorporated into State and Territory food legislation.
Pollution and Waste

Power to regulate pollution has been traditional viewed as a State
and Territory matter. For the most part, laws regulating air, water, land and
noise pollution are not part of the corpus of Federal environmental law.
However, through the National Environmental Protection Council (NEPC), a
number of National Environmental Protection Measures (NEPMs) have been
developed that pertain to pollution and waste. These include NEPMs on: (i)
the National Pollutant Inventory, (ii) Ambient Air Quality, (iii) Movement of
Controlled Waste between States and Territories, (iv) Used Packaging
Materials, and (v) Assessment of Site Contamination. Each of these is
discussed in turn below.48
48
For texts of the NEPMs see: < www.nepc.gov.au/nepms_frame.html >.
252
Australia
The NPI
In Australia, as elsewhere there has been increasing acceptance of
the public’s right to know about pollution and pollution activities taking
place in the community. In Australia, the principle community right to know
law is part of the National Pollutant Inventory (NPI). The NPI was developed
as a National Environment Protection Measure (NEPM) through the National
Environment Protection Council (NEPC). The NPI was the first NEPM made
by the NEPC. The National Pollutant Inventory (NPI) is an internet database
designed to provide the community, industry and government with
information on the types and amounts of certain chemicals being emitted to
the environment. The database will be also available in summary printed
form and in CD-ROM.
Australian industrial facilities using more than a specified amount of
the chemicals listed on the NPI reporting list are required to estimate and
report emissions of these substances annually. Emissions from facilities using
less than the specified amount of the chemicals listed on the NPI will be
estimated by government. Government will also estimate emissions arising
from everyday household activities, such as driving to work and mowing the
lawn. Both of these types of emissions will be included on the database.
Unfortunately, the NPI does not require reporting on pollution that leave a
facility in the form of a transfer.
Currently industry is required to report their emissions to air, land
and water of 36 of the 90 chemicals listed on the NPI. Reporting on
emissions of the longer list of 90 substances will commence when industry
reports on 2001/02 emissions. The first NPI data was published in January
2000. Australian industrial facilities were required to begin estimating
emissions of these substances from 1 July 1998. Industry reporting
handbooks have been developed to provide guidance to industry on how to
estimate their emissions. Facilities are not be required to report their
emissions for the NPI until a handbook has been prepared which relates to
the sector in which they work.
Ambient Air Quality

The National Environment Protection Council (NEPC) of
Environment Ministers meeting in Adelaide on 26th June 1998, set uniform
standards for ambient air quality standards across Australia for the first time.
These standards are contained in the National Environment Protection
Measure (NEPM) for ambient air quality. Unfortunately, measurements of
"ambient air" will not take place near major sources of air pollution. This has
been deemed additionally polluted air falling without the definition of
ambient air quality. Additionally, regional differences in air quality also
permitted to be taken into account in determining the level of ambient air
quality.
Programs to improve and protect air quality remain the
responsibility of each individual State and Territory and the Commonwealth.
A number of programs, such as new motor vehicle emission standards, will
253
Donald K. ANTON
continue to be conducted at the national level. Performance in relation to the
standards will be assessed by measurements made at specified monitoring
stations or by equivalent methods approved by NEPC. Governments will be
required to provide an annual progress report that will be publicly available.
Annual monitoring reports will also be publicly available.
Movement of Controlled Waste Between States and Territories

The National Environment Protection Measure on the Movement of
Controlled Waste ensures that wastes that are to be moved between States
and Territories are properly identified, transported, and handled in ways that
are consistent with environmentally sound practices. In part, the NEPM
replaces the National Waste Manifest and Classification System guidelines
developed by ANZECC. The ANZECC guidelines have no legislated
authority, and were not universally adopted within Australia.
The NEPM provides a national framework for developing and
integrating State and Territory systems for the management of the movement
of controlled wastes between States and Territories. These management
systems include:
tracking systems which provide information to assist agencies and
emergency services, and ensure that controlled wastes are directed to and
reach appropriate facilities;
prior notification systems which provide participating States and
Territories with access to information, to assess the appropriateness of
proposed movements of controlled wastes in terms of transportation and a
facility selection process; and
the licensing and regulation of generators, transporters and facilities
so that tracking and notification functions are compatible with participating
State and Territory requirements.
The NEPM includes a list of Controlled Wastes that are subject to
procedures for information collection and sharing between jurisdictions.
Assessment of Site Contamination

The purpose of this NEPM is to establish a nationally consistent
approach to the assessment of site contamination to ensure sound
environmental management practices by regulators, community, assessors,
contaminated land auditors, land owners, developers and industry. The
Measure has ten guidelines and details the assessment process. If the
assessment finds the site is contaminated, a clean up or management strategy
is developed.
Used Consumer Packaging Materials

At a special joint meeting on 2 July 1999, the NEPC and the
Australian and New Zealand Environment and Conservation Council
(ANZECC) gave the approved the National Packaging Covenant and the
National Environment Protection Measure for Used Packaging Materials.
The Covenant, participation in which is voluntary, attempts to ensures that all
254
Australia
industry players in the packaging chain play their part in reducing packaging
waste. It is based on the principles of product stewardship applying
throughout the packaging chain, from raw material suppliers to retailers and
the ultimate disposal of used packaging materials. The NEPM encourages
Covenant membership and protects Covenant signatories from competitive
disadvantage by setting out a regulatory scheme for industry players who
choose not to sign.
All Covenant signatories will develop Action Plans to show how
they will tackle waste from their own perspective. As a back up to industry
self-regulation, the NEPM shows that governments are prepared to support
an industry that wants to develop sustainable solutions to waste issues. A
Covenant Council with members drawn from ANZECC agencies and
industry has been set up to act as custodian of the Covenant and oversee its
implementation and management. A Kerbside Recycling Group with similar
membership will focus on kerbside issues and coordinate the funding and
programs to support the Covenant.
Climate Change
The Australian Greenhouse Office (AGO) was established as a
separate agency within the environment portfolio to provide a whole of
government approach to greenhouse matters, and to deliver the
Commonwealth Government's $180 million climate change package,
Safeguarding the Future: Australia's Response to Climate Change. The AGO
is responsible for the coordination of domestic climate change policy and the
delivery of Commonwealth programs and provides a central point of contact
for stakeholder groups.
The National Greenhouse Strategy (NGS) provides the framework
for advancing Australia's domestic greenhouse response into the next decade.
The Strategy is a product of agreement between Commonwealth, State and
Territory Governments. It also benefits from the input of industry, non-
government organisations and local government. The NGS focuses action on
three fronts, which are the goals of the Strategy: (i) to limit net greenhouse
gas emissions, in particular to meet our international commitments; (ii) to
foster knowledge and understanding of greenhouse issues; and, (iii) to lay the
foundations for adaptation to climate change. Reducing emissions of
greenhouse gases, consistent with the Kyoto Protocol, has been identified by
governments as the most important area for action.
The Strategy attempts to address greenhouse issues in a
comprehensive way. The range of actions it encompasses, reflects the wide-
ranging causes of the enhanced greenhouse effect and the pervasive nature of
its potential impacts on all aspects of Australian life and the economy. Key
sectors covered by the NGS include energy, transport, industry, waste,
agriculture and vegetation, and households. The Strategy details both existing
actions and additional measures, and includes the $180m package of
measures announced by the Prime Minister in November 1997 in his
statement Safeguarding the future: Australia's response to climate change.
255
Donald K. ANTON
Implementation of the Strategy will forge major reductions in
Australia's projected emissions growth, consistent with meeting our
international commitments. It will require a concerted collective effort over
the next decade and beyond, from all sections of the Australian community -
residential, commercial, industrial, agricultural, government operations,
transport and energy. The Strategy also recognises and builds on the
emissions reduction achievements that have already been made across a
range of sectors. The Strategy demonstrates the commitment of Governments
to ensure that Australia carries its fair share of the world-wide effort to
combat global climate change, while recognising the importance of
protecting jobs and the competitiveness of Australian industry.
Detailed implementation plans to implement the greenhouse actions
set out in the Strategy are to be developed. These will take the form of State
or Territory greenhouse strategies or nationally coordinated measure-specific
plans. Stakeholders will be involved in the development and implementation
of these plans. The Strategy provides for monitoring of progress, especially
in relation to the Kyoto emission target, and for review in the light of that
monitoring and other changes in circumstances.
Federal Administration of Environmental Law

Federal environmental laws are administered by a number of
regulatory authorities, including the Australian Heritage Commission, the
Great Barrier Reef Marine Park Authority, the Australian Antarctic Division,
the Australian Greenhouse Office, the Department of Agriculture, Fisheries
and Forestry. By far, however, the most prominent Federal environmental
regulator is known as “Environment Australia (EA)” (the Federal Department
of the Environment) is the relevant authority (see box below). Over the past
six year the responsibilities of EA have subsumed those of the Federal
Environment Protection Authority and the National Parks and Wildlife
Service, both of which were disbanded as independent statutory authorities.
256
Australia
Environment Australia is comprised of five different groups. The

Environment Protection Group has a range of responsibilities. It is the body
that is responsible for assessing and granting approvals under the EPBC Act
and enforcing this Act. It is also responsible for programs such as the national
environment protection measures, the national pollutant inventory,
sustainable industries, air quality and chemicals in the environment.
257
Donald K. ANTON
The Marine Group advises on marine issues, including coastal and
marine pollution, coastal and marine planning, international issues, marine
protected areas, marine species conservation, Coastcare and fisheries.
The Australian and World Heritage Group advises on national and
World Heritage issues, including the nomination and management of World
Heritage areas. The Australian Heritage Commission, which is responsible
for the Register of the National Estate, is part of this group.
The Biodiversity Group is responsible for administering the Natural
Heritage Trust and the Bushcare programs. It is also responsible for national
parks, biodiversity protection and wildlife trade.
The Portfolio Strategies Group focuses on international, inter-
governmental and major cross-portfolio activities such as the National
Strategy for Ecological Sustainable Development, the Intergovernmental
Agreement on the Environment and the Australian and New Zealand
Environment and Conservation Council (ANZECC). It is also responsible for
programs such as the Environmental Information Resources Network
(ERIN), State of the Environment Reporting, the Australian Environmental
Education Network, and liaising with non-government organisations.
Appendix 1: Select Federal Laws and Regulations

At present the Federal Minister for Environment and Heritage administers
over 35 Commonwealth Acts, viz:49
Aboriginal and Torres Strait Islander Heritage Protection Act 1984

Antarctic Marine Living Resources Conservation Act 1981
Antarctic Treaty Act 1960
Antarctic Treaty (Environment Protection) Act 1980
Australian Antarctic Territory Act 1954
Australian Heritage Commission Act 1975
Captains Flat (Abatement of Pollution) Agreement Act 1975
Endangered Species Protection Act 1992
Environment (Financial Assistance) Act 1977
Environment Protection (Alligator Rivers Region) Act 1978
Environment Protection and Biodiversity Conservation Act 1999
Environment Protection (Impact of Proposals) Act 1974
Environment Protection (Nuclear Codes) Act 1978
Environment Protection (Sea Dumping) Act 1981
Fisheries Act 1991
Gene Technology Act 2000
49
Administrative Arrangements Order, 21 October 1998 as amended 17 December
1998. For a more complete list of Commonwealth environmental legislation now in
force, see Australian and New Zealand Environment and Conservation Council,
Guide to Environmental Legislation in Australia and New Zealand, 5th ed (Report
n°31, 1999), p. 163 -76.
258
Australia
Great Barrier Reef Marine Park Act 1975
Great Barrier Reef Marine Park (Environmental Management Charge -
Excise) Act 1993
Great Barrier Reef Marine Park (Environmental Management Charge -
General) Act 1993
Hazardous Waste (Regulation of Exports and Imports) Act 1989
Heard Island and McDonald Islands Act 1953
Historic Shipwrecks Act 1976
Koongarra Project Area Act 1981
Meteorology Act 1955
Murray Darling Basin Act 1983
National Environment Protection Council Act 1994
National Parks and Wildlife Conservation Act 1975
Natural Heritage Trust of Australia Act 1997
Offshore Minerals Act 1994
Ozone Protection Act 1989
Ozone Protection (Licence Fees - Imports) Act 1995
Ozone Protection (Licence Fees - Manufacture) Act 1995
Protection of the Sea (Discharge of Oil from Ships) Act 1982
Protection of the Sea (Prevention of Pollution for Ships) Act 1983
Protection of the Sea (Civil Liability) Act 1981
Removal of Prisoners (Territories) Act 1923
Sea Installations Act 1987
Sea Installations Levy Act 1987
State Grants (Nature Conservation) Act 1974
Wet Tropics of Queensland World Heritage Area Conservation Act 1994
Whale Protection Act 1980
Wildlife Protection (Regulation of Exports and Imports) Act 1982
World Heritage Properties Conservation Act 1983
Appendix 2: Directory of Principle Federal Government Ministerial

Councils and Environment Agencies and Departments50
Joint Federal and State Ministerial Councils
Australian and New Zealand Environment Conservation Council (ANZECC)

ANZECC Secretariat
Environment Australia
GPO Box 787
CANBERRA ACT 2601
50
See the current National Guide to Government for comprehensive Federal, State
and Territory Government Listings (published by Information Australia, Fax: +61 3
9639 1548). See also The Green Guide containing a comprehensive list of Australian
environmental and conservation contacts in government, media and associations
(published by Hallmark Editions, Fax: +61 3 9555 7377; email:
hallmark@halledit.com.au).
259
Donald K. ANTON
Phone: +61 2 6274 1428
Fax: +61 2 6274 1858
Email: anzecc@ea.gov.au
Internet: www.environment.gov.au/anzecc
National Environment Protection Council Service Corporation (NEPC)

Level 5, 81 Flinders Street, Adelaide, South Australia 5000
Phone: +61 8 8419 1200
Fax: +61 8 8224 0912
Email: exec@nepc.gov.au
Internet: www.nepc.gov.au
Agriculture and Resource Management Council of Australia and New

Zealand (ARMCANZ)
ARMCANZ Secretariat
Department of Agriculture, Fisheries and Forestry
GPO Box 858
CANBERRA ACT 2601 AUSTRALIA
Phone: +61 2 6272 5216
Fax: +61 2 6272 4772
E-mail: armcanz.contact@affa.gov.au
Internet: www.affa.gov.au/docs/operating_environment/armcanz/
Australian and New Zealand Minerals and Energy Council (ANZMEC)

ANZMEC Secretariat
Department of Industry and Science Resources
GPO Box 9839
Canberra, ACT 2601
Tel: +61 2 6213 7159
Faz: +61 2 6213 7817
Email: sec.anzmec@isr.gov.au
Internet: www.isr.gov.au/resources/anzmec/
Ministerial Council on Forestry, Fisheries and Aquaculture (MCFFA)
MCFFA Secretariat
GPO Box 858
Canberra ACT 2601
Tel: +61 2 6272 4441
Fax: +61 2 6272 4875
E-mail: scf@affa.gov.au
Internet: www.affa.gov.au/docs/forestry/mcffa/
Federal Departments and Agencies
Environment Australia
John Gorton Building
King Edward Terrace
260
Australia
Parkes ACT 2600
GPO Box 787
Canberra ACT 2601
Phone: +61 2 62741111
Fax: +61 2 62741123
Internet E-mail: www.ea.gov.au/search/feedback_query.html
Internet: www.environment.gov.au
Department of Agriculture, Fisheries and Forestry

Edmund Barton Building
Broughton Street, Barton
GPO Box 858
Canberra ACT 2601 Australia
Phone: +61 2 6272 3933
Fax:
Email:
Internet: www.daff.gov.au
Australia and New Zealand Food Authority

Boeing House
55 Blackall Street
BARTON ACT 2600
Phone: +61 2 6271 2222
Fax: +61 2 6271 2278
PO Box 7186
Canberra Mail Centre ACT 2610 Australia
email: info@anzfa.gov.au
Internet: www.anzfz.gov.au
Australian Agency for International Development

62 Northbourne Avenue
Telephone +61 2 6206 4000

Fax +61 2 6206 4880
Email: infoausaid@ausaid.gov.au
Internet: www.ausaid.gov.au
Australian Antarctic Division

Channel Highway
Kingston Tas 7050
Phone: +61 3 62323209
Fax: +61 3 62323288
Email: ems@aad.gov.au
Internet: www.antdiv.gov.au
261
Donald K. ANTON
Australian Fisheries Management Authority
Third Floor, John Curtin House
22 Brisbane Avenue
BARTON ACT 2610 Australia
Phone: +61 2 6272 5029
Fax: +61 2 6272 5175
Email: www.afma.gov.au/contacts.htm
Internet: www.afma.gov.au
Australian Greenhouse Office

King Edward Terrace
Parkes ACT 2600
GPO Box 621
Canberra ACT 2601
Phone: +61 2 62741888
Fax: +61 2 62741390
Email: communications@greenhouse.gov.au
Internet: www.greenhouse.gov.au
Australian Heritage Commission

King Edward Terrace
Parkes ACT 2600
GPO Box 1567
Canberra ACT 2601
Phone: +61 2 62172111
Fax: +61 2 62172095
Email: None provided
Internet: www.environment.gov.au/heritage/
Biotechnology Australia
GPO Box 9839
Phone: +61 2 6213 6000
Fax: +61 2 6213 6952
Email: ba@isr.gov.au
Internet: www.biotechnology.gov.au
Great Barrier Reef Marine Park Authority

Flinders Street East
Townsville Qld 4810
PO Box 1379
Townsville Qld 4810
Phone: +61 7 47500700
Fax: +61 7 47726093
262
Australia
Email: registry@gbrmpa.gov.au
Internet: http://www.gbrmpa.gov.au
Intrim Office of the Gene Technology Regulator

Therapeutic Goods Administration
PO Box 100
Woden ACT 2606 Australia
Phone: +61 2 6232 8644
Fax: +61 2
Email: tga-information-officer@health.gov.au
Internet: www.health.gov.au/tga/genetech.htm
National Registration Authority for Agricultural and Veterinary Chemicals

John Curtin House
22 Brisbane Ave
Barton, ACT 2600 Australia
Phone: +61 2 6272 5158
Fax: +61 2 6272 4753
Email: nra.contact@nra.gov.au
Internet: www.affa.gov.au/nra/
National Industrial Chemicals Notification and Assessment Scheme
Appendix 3: Select Australian Environmental Law Bibliography

General Legal Reference
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Company, Ltd.)
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Federation Press, 1992.
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• Tim BONYHADY, Place Worth Keeping: Conservationists, Politics and
Law, Allen & Unwin, 1993.
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and Practice, The Federation Press, 1996.
• Nick HARVEY, Environmental Impact Assessment: Procedures, Practice
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Liability and Litigation

• Brian J. PRESTON, Environmental Litigation, The Law Book Company,
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• Gerry BATES & Zada LIPMAN, Corporate Liability for Pollution, The
Law Book Company, Ltd., 1998.
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Wales, Redfern Legal Centre Publishing, 3rd ed., 1999.
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Victoria's Key Environment and Planning Law, Environment Defenders
Office Vic., 1998.
• Environmental Defender's Office LTD., New South Wales Environmental
Law Fact Sheets, Environmental Defender's Office Ltd., 4th edition,
2000.
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• D. E. FISHER, Water Law , The Law Book Company, Ltd., 2000.
• Richard BARTLETT, Alex GARDNER & Sharon MASCHER, Water Law in
Western Australia: Comparative Studies and Options for Reform, Center
for Commercial and Resources Law, 1997.
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University of New South Wales Press, 1999.
• Timothy DOYLE & Aynsley KELLOW, Environmental Politics and Policy
Making in Australia, MacMillan, 1995.
• K.J. WALKER, The Political Economy of Environmental Policy: An
Australian Introduction, University of New South Wales Press, 1994.
• Alan GILPIN, Environment Policy in Australia, University of Queensland
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Australian Environmental History

• William J. LINES, Taming the Great South Land: A History of the
Conquest of Nature in Australia, Allen & Unwin, 1991.
• Tim BONYHADY, The Colonial Earth, Miegunyah Press, 2000.
• Stephen DOVERS, ED., Australian Environmental History: Essays and
Cases, Oxford University Press, 1994.
Australian Environmental Politics

• Drew HUTTON & Libby CONNORS, A History of the Australian
Environment Movement, Cambridge University Press, 1999.
• Drew HUTTON, ED., Green Politics in Australia, Angus and Robertson
Publishers, 1987.
Appendix 4: Major Australian Environmental Law & Policy Internet Sites

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http://www.environment.gov.au/library/infoterra/index.html
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Australian Environmental Lawyers, redesign forthcoming April 2001.
• http://law.anu.edu.au/acel/
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Policy Resources
http://www.edo.org.au/links.htm
Commonwealth, State & Territory Legislation and Case Law

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http://www.austlii.edu.au/
• SCALE plus
http://scaleplus.law.gov.au/
• Australian Weblaw an legal indexing project of the Law and Justice
Foundation of NSW)
http://lawfoundation.net.au/links/weblaw.html
• National Environmental Policy and Strategies
265
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http://www.environment.gov.au/psg/igu/nsesd/
• National Strategy for the Conservation of Australia's Biological
Diversity
http://chm.environment.gov.au/strategy/contents.html
• The Oceans Policy
http://www.oceans.gov.au/aop/main.htm
• The Wetlands Policy of the Commonwealth Government of Australia
http://www.environment.gov.au/water/wetlands/policy.htm
• National Forest Policy Statement
http://www.rfa.gov.au/rfa/national/nfps/index.html
• National Strategy for the Conservation of Australian Species and
Communities Threatened with Extinction
http://www.ea.gov.au/bg/threaten/strategy/strategy.htm
• National Greenhouse Strategy
http://www.greenhouse.gov.au/pubs/ngs/index.html
• Revised Strategy for Ozone Protection in Australia
http://www.ea.gov.au/epg/ozone/anzeccstrategy.htm
• National Packaging Covenant
http://www.environment.gov.au/epg/covenant/
• A National Strategy for Australia's Heritage Places
http://www.ea.gov.au/minister/env/99/nhps/nhps.htm
266
Belgique
Stéphane NICOLAS
Directeur juridique
Société publique de gestion de l’eau
Bruxelles, Belgique
INTRODUCTION
La question de l’évolution du droit de l’environnement dans la
perspective de « l’après Rio » pousse le rapporteur national à dépasser les
secteurs classiques de l’environnement pour atteindre la dimension du
développement durable où les politiques sont intégrées c’est-à-dire : le social,
l’environnemental et l’économique.
On sait que le concept de développement durable lui-même a été
l’objet de nombreuses interprétations soit plus versées vers les aspects
économiques 1 2, soit d’avantage versées vers l’environnement3. C’est à partir
de cette notion «environnementale» du développement durable, rappelée par
l’article 6 du traité CE qui envisage l’intégration des exigences de la
protection de l’environnement dans l’élaboration et la mise en œuvre de
toutes les autres politiques et actions communautaires, que nous allons
apprécier les progrès et obstacles constatés en Belgique.
La suite du rapport s’attachera plus classiquement à dresser les
évolutions notables dans certaines4 politiques sectorielles.
1
Article B du traité de l’Union européenne, Maastricht, 7 février 1992.
2
Accord de partenariat entre les pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique et la
Communauté européenne et ses Etats membres, Cotonou, 23 juin 2000.
3
Article 2 du Traité instituant la Communauté européenne modifié par le Traité
d’Amsterdam.
4
Nous nous permettons de ne pas envisager tous les thèmes spécifiques proposés par
les promoteurs de cette réunion mondiale soit parce que ces thèmes sont suffisamment
abordés dans le rapport général soit encore parce qu’ils ne font pas l’objet de
développements particulièrement dignes d’intérêt dans l’Etat analysé.
Stéphane NICOLAS
I- EVOLUTION DU DROIT DE L’ENVIRONNEMENT DEPUIS 1992
Les progrès
Remarques liminaires
Souvent, a-t-il été dit : « Rien de tangible n’a été constaté après le
sommet de Rio ». C’est une déclaration incorrecte et démagogique.
La déclaration de Rio sur l’environnement et le développement
consacre le concept du développement durable de la manière la plus large
possible pour s’appliquer à tous les Etats de façon commune et différenciée.
Il est normal que les grands principes édictés mettent du temps à imprégner le
droit positif. C’est singulièrement le cas dans un Etat fédéral comme la
Belgique.
En outre, s’agissant de principes, ils sont appelés à générer un état
d’esprit de développement durable où la première difficulté est de réussir à
enrichir l’esprit fonctionnel classique de l’Etat, tellement enraciné. Faire
interpénétrer les portefeuilles ministériels, procéder à une coordination et une
interaction de compétences, initier une politique à long terme, sont des
dynamiques étrangères aux us et coutumes du monde politique de l’Etat
belge.
Lorsque le changement d’état d’esprit s’est opéré, il doit encore
imprégner les règles de droit, lesquelles doivent enfin être suivies de manière
constante, c’est alors que l’on peut considérer que les principes du
développement durable, suivis par les citoyens, ont gagné la société.
C’est dire si le processus est long. Si la Belgique n’a pas encore
intégré, dans la gestion quotidienne de l’Etat un rythme qui s’apparente au
développement durable, le processus s’installe progressivement mais
certainement, ainsi que nous allons tenter de le démontrer.
La Constitution
Est-ce un hasard, si la Constitution belge, vieille de 170 ans a
attendu son 163ème anniversaire pour intégrer certains principes qui se
retrouvent dans la déclaration de Rio sur l’environnement et le
développement5 ?
Nous sommes en 1994 et pour la première fois, nous pouvons lire
dans le texte fondamental « Chacun a le droit de mener une vie conforme à la
dignité humaine. A cette fin, la loi, les décrets, …, garantissent en tenant
compte des obligations correspondantes, les droits économiques, sociaux et
culturels et déterminent les conditions de leur exercice. Ces droits
comprennent notamment :
• Le droit au travail,
• Le droit à la sécurité sociale, à la protection de la santé et à l’aide
sociale, médicale et juridique,
• Le droit au logement décent,
5
Les débats en commission du Sénat se sont clôturés en juillet 1992.
268
Belgique
• Le droit à la protection d’un environnement sain,
• Le droit à l’épanouissement social et culturel. »6.
Cette disposition constitutionnelle impose, en particulier, à chaque
législateur (fédéral et régionaux) de garantir à tous les citoyens le droit à la
protection d’un environnement sain, de déterminer les modalités de mise en
œuvre de ce droit et les conditions de son exercice.
Les droits procéduraux, en particulier, doivent permettre à chaque
personne d’exercer dans de bonnes conditions son droit à un environnement
sain. Ce sont ainsi le droit à l’information, le droit à la participation, le droit
de recours administratif et judiciaire et le principe de juste réparation qui sont
concernés.
Ensuite, la disposition ne s’adresse pas exclusivement aux autorités
compétentes en matière d’environnement. Les travaux préparatoires sont
explicites sur le fait que le droit à un environnement sain doit être respecté
par toutes les autorités, qu’elles soient chargées de la gestion de
l’environnement ou d’une autre matière. C’est donc dans la mise en œuvre de
toutes les actions de l’Etat qu’il s’impose d’intégrer les questions relatives à
la protection de l’environnement7.
Enfin, la section législation du Conseil d’Etat n’a pas manqué
d’exercer un contrôle attentif du respect de l’article 23 de la Constitution
dans les travaux législatifs préparatoires accomplis par les gouvernements en
estimant contraire à la disposition toute proposition législative ayant pour
effet de diminuer la garantie de la protection du droit des citoyens à un
environnement sain8.
Pour la section législation du Conseil d’Etat, l’article 23 est une
obligation de standstill de sorte que la mise en œuvre de la politique
(régionale) ne peut faire régresser l’environnement. Cette interprétation
assure ainsi aux citoyens la garantie d’une amélioration constante ou, au pire,
la garantie d’une « non régression », par effet « cliquet », des droits
économiques, sociaux, environnementaux et culturels 9.
6
Article 23 de la Constitution coordonnée publiée au Moniteur Belge
le 17 février 1994.
7
Doc. Parl. Sen. Sess. Extr. 1991/1992, 100-2-1ère, p. 10.
8
La section législation du Conseil d’Etat a estimé illégales les procédures d’exception
visant à limiter les possibilités de recours contre des actes administratifs prenant la
forme d’autorisations tacites. Il en est de même à l’égard des dispositions visant à
écarter l’application d’une procédure de consultation préalable du public à une étude
d’incidences (doc. Parl. Wal. Cess. 1995/1996 n° 169/1, p. 10 et 11.
9
Benoît JADOT, dans « le droit à la conservation de l’environnement », Aménagement
et Environnement, 1996 n° spécial - Droit fondamentaux, urbanisme et environnement
p. 229 et suivantes, Kluwer, Editions juridiques, Belgique.
269
Stéphane NICOLAS
La loi
Au degré inférieur de la Constitution, dans l’ordonnancement
hiérarchique des normes, le droit positif fédéral belge contient des règles
propres à créer le contexte du développement durable.
Le plan fédéral de développement durable

Reprenons le point 8.7. de l’agenda 21 qui réserve une part
importante à la planification. Dans ce cadre, nous constatons que chaque
Région, et par la suite l’Etat fédéral, a créé tant des institutions que des
instruments qui mettent en œuvre ce principe de visibilité à moyen et à long
terme.
Au niveau fédéral d’abord, une Commission interdépartementale du
développement durable a été créée en 1997 10.
L’exposé des motifs justifiant la création de l’institution se rapporte
à la conférence de Rio alors que le plan d’action, établi tous les quatre ans,
est structuré suivant la classification du plan d’action 21 prescrit dans
l’agenda 21.
Cette loi a un double intérêt : d’une part, elle définit ce que l’on
entend par « développement durable » comme étant :
« le développement axé sur la satisfaction des besoins actuels, sans
compromettre celle des besoins des générations futures, et dont la réalisation
nécessite un processus de changement adaptant l’utilisation des ressources,
l’affectation des investissements, le ciblage du développement technologique
et des structures institutionnelles aux besoins tant actuels que futurs ».11
Le second intérêt de la loi est que l’institution qui est créée : la
commission interdépartementale du développement durable, qui travaille
avec des organes périphériques, constitue en quelque sorte la clé de voûte des
institutions qui assurent la planification au niveau régional. Comme on le
verra par la suite, un régime fédéral de partage de compétences, qui peut
paraître sous certains aspects incohérent, exige pour assurer non seulement
une planification mais aussi la réalisation de politiques intégrées, un centre de
coordination inter-institutionnel coordonnant la somme des politiques
fédérées et fédérale en la matière , c’est le premier rôle de la commission. Le
second rôle assigné à cette commission interdépartementale du
développement durable est de formuler des orientations pour la confection du
plan de développement durable qu’elle présente aux organes exécutifs et aux
Chambres législatives tant de l’Etat fédéral que des Régions.
Tous les deux ans, le bureau du plan12, qui travaille en satellite
«conseil » de la commission, procède à une évaluation de la situation
10
Loi du 5 mai 1997, Moniteur Belge du 18 juin 1997, site Internet
www.cidd.fgov.be.
11
Article 2.1. de la loi du 5 mai 1997.
12
Le bureau du plan est un organe créé après la guerre et chargé de l’étude, du
contrôle et d’avis de la réalisation du plan économique selon le concept de la
270
Belgique
existante, de la politique menée et à une double prospection ; à politique
inchangée d’une part et, en cas de changement de politique, d’autre part.
Les avants-projets de plans générés par la commission sont soumis à
consultation du public et le plan de développement durable est adopté par
arrêté royal sans toutefois revêtir une quelconque force réglementaire.
Plans régionaux de développement durable

Tant la Région flamande13 que la Région wallonne14, que la Région
Bruxelles-Capitale15 établissent les fondements légaux pour établir les
institutions et les instruments nécessaires à la création de plans de
En principe, tous les plans sont indicatifs sauf en Flandre, où la
législation prévoit la possibilité pour le gouvernement flamand de donner
force obligatoire à certaines dispositions du plan. Ce plan a d’ailleurs la
vocation ambitieuse, au niveau juridique, de codifier la législation
environnementale en confiant cette mission à la VMM (Vlaams milieu
maatschappij) à côté de sa mission principale de rapporteur de l’évolution de
l’environnement.
Ce décret flamand du 5 avril 1995, érige en loi les principes visés à
l’article 174 du Traité d’Amsterdam (130 R du traité de Rome) en y ajoutant
une règle de stand-still et ce faisant, garantit, à l’occasion des évolutions
législatives futures, une amélioration ou, à tout le moins, une non régression
des règles protégeant l’environnement.
Intégration des politiques

A côté de cette volonté de planification, nous assistons, en Belgique,
à une dynamique d’intégration des politiques.
L’intégration est d’abord énoncée comme un vœu dans les
législations sur la planification mais l’on constate aussi que ce vœu s’inscrit
dans l’évolution législative la plus récente.
Ainsi, en Flandre, le décret relatif à l’autorisation anti-pollution16 et
son arrêté d’exécution le « Vlarem »17 qui fixe la liste des installations
classées et les modalités de demande d’autorisation, procèdent à une
intégration des autorisations propres à chaque secteur de l’environnement en
un seul permis18.
planification de l’ex-URSS. Il est devenu au fil du temps plus un observatoire qu’une

institution de planification.
13
Décret du 5 avril 1995, articles 2.1.1. à 2.2.8., Moniteur Belge du 3 mai 1995.
14
Décret du 21 avril 1994, Moniteur Belge du 23 avril 1994.
15
Ordonnance du 29 août 1991, articles 16 à 23, Moniteur du 1er octobre 1991.
16
Décret flamand du 25 juin 1985 relatif à l’autorisation anti-pollution
17
Arrêté de l’Exécutif flamand du 6 février 1991, dernièrement modifié, Moniteur
Belge 11 mars 1999.
18
Le permis de prise d’eau n’a été intégré qu’en 1999.
271
Stéphane NICOLAS
De même, dans la Région de Bruxelles-Capitale, l’ordonnance du 5
juin 199719 relative au permis d’environnement et son arrêté d’exécution du 4
mars 199920 procèdent dans la même logique.
Nous avons aussi pu noter avec satisfaction que pour la première
fois cette législature initiée en 1999 avait veillé à donner au même ministre la
compétence d’aménagement du territoire et d’environnement.
Il s’agit là d’une premier pas vers l’intégration.

Par le décret régional wallon du 11 mars 199921 relatif au règlement
général pour la protection de l’environnement, la Région wallonne a initié,
elle aussi, quoique plus tard, la fusion des autorisations. Elle a néanmoins été
la plus loin dans l’intégration puisque le texte crée non seulement les
conditions pour une unification des politiques d’aménagement du territoire et
d’environnement dans l’octroi des autorisations pour les installations classées
mais encore établit une intégration avec les autres politiques en vue
d’atteindre les objectifs du développement durable. C’est ainsi que l’on peut
lire à l’article 2 §2 du décret : « le présent décret vise notamment à contribuer
à la poursuite des objectifs de préservations des équilibres climatiques, de la
qualité de l’eau, de l’air, des sols, du sous-sol, de la biodiversité et de
l’environnement sonore, et à contribuer à la gestion rationnelle de l’eau, du
sol, du sous-sol, de l’énergie et des déchets. »
Cette intégration progressive des polices concurrentes
(aménagement du territoire, environnement) s’observe encore dans les
dispositions du code wallon de l’aménagement du territoire22 qui dispose que
le schéma de développement de l’espace régional doit s’inspirer du plan
d’environnement pour le développement durable.
Les obstacles
Quand bien même les conditions réglementaires et institutionnelles
sont en place pour poursuivre une évolution de l’Etat et des Régions sur le
mode du développement durable, les résultats concrets ne sont pas encore très
tangibles.
Cette constatation peut s’expliquer par différents paramètres
juridiques, politiques et économiques que nous passons brièvement en revue.
Les obstacles juridiques et institutionnels

Tout d’abord, il est à noter que les principaux efforts législatifs en la
matière ne se sont développés que depuis ces 5 dernières années. La mise en
19
Moniteur Belge du 26 juin 1997.
20
Moniteur Belge du 7 août 1999.
21
Moniteur Belge du 8 juin 1999, err. 22 décembre 1999.
22
Décret du 14 mai 1984, Moniteur Belge du 25 mai 1984, intégralement modifié par
le décret du 27 novembre 1997, Moniteur Belge du 12 février 1998 et dernièrement
modifié par le décret du 1er avril 1999.
272
Belgique
place des institutions a été longue et l’élaboration de leur premier plan de
développement durable a été hésitante.
Déjà, en tant que politique sectorielle, l’environnement a donné lieu
à un foisonnement de textes législatifs qui n’ont pas encore fait l’objet d’une
codification de sorte que les citoyens se trouvent encore confrontés à des
nébuleuses réglementaires qui les amènent à se convaincre que depuis 1992
l’Etat n’a pas fait de grands efforts pour inscrire les principes de
développement durable dans le droit positif. A titre d’exemple, le permis
d’environnement adopté par le Conseil régional wallon le 11 mai 1999, n’est
pas encore en vigueur après deux ans d’existence, car la liste des
établissements classés n’est pas finalisée.
A ce droit en chantier, il faut ajouter, en Belgique, le système
institutionnel particulier d’un jeune Etat fédéral où le pouvoir fédéral et les
entités fédérées ont reçu des compétences dont les pourtours restent encore
indéterminés.
Ainsi, par exemple, en matière de lutte contre les nuisances sonores
provenant du trafic aérien, il semblerait que les Régions soient compétentes
en matière de lutte contre le bruit, alors que l’Etat fédéral serait compétent au
niveau de l’équipement, de l’exploitation et de la sécurité des aéroports et du
trafic.23
De même, la loi relative aux normes de produits qui a pour but la
promotion des modes de consommation durables fait-elle une distinction
entre la santé publique et l’environnement en raison de la répartition des
compétences entre les Régions et l’Etat fédéral, alors que c’est à une
intégration de ces politiques qu’il faudrait aboutir24.
Il est aussi difficile d’intégrer les politiques de l’environnement avec
d’autres politiques telles que commerciales ou économiques et
environnementales ou encore agricoles et environnementales dans la réalité
belge.
Et la commission d’enquête parlementaire sur la « crise de la
dioxine »25 n’a pas manqué de conclure que cette crise était due au fait que
les Régions re-qualifiaient certains déchets en matière première secondaire
(des additifs alimentaires, par exemple) et qu’il appartenait par la suite à
l’Etat fédéral, à titre d’autorité réglementant les normes de produits, d’en
réglementer les conditions d’exploitation.
23
Cour d’appel de Bruxelles, 24 janvier 1997
24
Voir sur ce point les problèmes liés à la répartition des compétences – Article de
Benoît JADOT : « Répartition des compétences entre les Régions et l’autorité
fédérale, versus politique de l’environnement efficace et cohérente », in
Aménagement / Environnement, numéro spécial 2000, Editions Kluwer
25
Il s’agissait en juin 1999 d’une catastrophe issue de la récupération de graisses
végétales usées, à destination des élevages intensifs de poulets. Ces graisses avaient
été contaminées par un mélange avec des huiles minérales (huiles de vidanges
automobiles)
273
Stéphane NICOLAS
Dans un contexte où l’Etat fédéral fixe les normes de produits et les
Régions en fixent les règles d’utilisation, une grande difficulté se dresse pour
mettre en œuvre une politique de réduction de la production des déchets à la
source ou pour mener des actions préventives en cette matière.
Cette difficulté se constate, sous d’autres aspects, en matière
d’installation nucléaire (de compétence fédérale) sauf pour leur implantation
(de compétence régionale) où il est impossible de procéder à une intégration
des politiques d’aménagement et d’environnement, notamment au niveau de
l’étude d’impact26.
Les obstacles politiques et économiques

Mais, peut-être, les obstacles majeurs à la réalisation et la mise en
œuvre de l’agenda 21 et des principes de Rio se trouvent-ils aussi, concernant
la Belgique, en dehors du champ juridique.
D’abord, la nécessité d’assainir la dette publique et le chômage pour
suivre les critères de convergences du Conseil supérieur des Finances, définis
à Maastricht, a mis une priorité sur l’économique et le travail, reléguant le
développement durable à l’ordre des accessoires.
Ensuite, dans un pays privilégiant largement la concertation au
niveau socio-économique où les acteurs sociaux marquent le développement
de l’Etat, le fait que les acteurs sociaux ne sont pas encore suffisamment
imprégnés par le concept du développement durable, retarde sa mise en
œuvre.
Ces acteurs sociaux voient-ils dans les mots « développement
durable » un concept trop vague pour être utilisé concrètement et le
comparent-ils avec des actions de coopération au développement qu’ils ont
toujours perçues comme concurrentes dans un contexte de redistribution à
l’échelle internationale aux dépens d’une réalité nationale.
Plus encore, ces acteurs perçoivent ce développement durable
comme une menace à leurs priorités sociales. Ainsi les a-t-on vu opposé à la
loi instituant les écotaxes, a-t-on vu les représentants du monde agricole
s’insurger contre la taxe sur les pesticides ou le plan flamand de gestion des
lisiers.
D’un autre côté, le pouvoir politique à du mal a adopter une
démarche d’intégration. Chaque ministre poursuit son plan de réforme sans
jamais rechercher des convergences avec ses collègues. A titre d’exemple,
une large réforme de l’administration fédérale est en cours27et la Commission
interdépartementale du développement durable n’a pas été consultée alors
qu’elle a préconisé, au sein de chaque administration, l’institution de groupes
26
Arrêt C.A. 57/95 du 12 juillet 1995 où la Cour d’Arbitrage a dit pour droit que
l’évaluation des incidences des installations nucléaires relève de deux niveaux de
pouvoir distincts et qu’elle devait être envisagée selon les procédures propres à
chacun de ces pouvoirs.
27
Appelé Plan Copernic.
274
Belgique
de travail chargés d’étudier l’intégration de l’environnement dans les autres
politiques.
Au niveau temporel aussi, le monde politique n’est pas encore
habitué au moyen terme ou au long terme estimant que les seules actions
« rentables » sont celles qui ont un effet durant la législature qu’ils servent28.
Conclusion
En conclusion, à la question « quels sont les développements en
Belgique depuis le sommet de Rio » on peut dire qu’ils existent. Nous avons
une base constitutionnelle qui permet aux citoyens de contester toute
initiative qu’elle soit réglementaire ou législative qui porte atteinte aux acquis
environnementaux.
Cette base constitutionnelle confère aux citoyens un droit de
participation et d’information majeur ainsi qu’un accès garanti à la justice
pour contester des actes qui violeraient leurs droits à un environnement sain.
Nous avons, à tous niveaux de pouvoirs, que ce soit au niveau
fédéral, régional ou même communal, des instruments et des institutions
chargées de poursuivre, contrôler, évaluer et proposer des actions pour
garantir un développement durable dont le contenu a été défini par la loi.
Enfin, nonobstant les obstacles qui se sont dressés et se dressent
encore, on ne se défait pas de l’impression qu’aujourd’hui le concept du
développement durable est pris au sérieux, rentre dans la culture sociale et,
par ce fait, devient « porteur » pour les acteurs politiques.
Ces cinq dernières années, en Belgique, les instruments nécessaires
pour poursuivre le développement durable ont été créés. Espérons qu’ils
seront rapidement opérationnels.
II- THÈMES SECTORIELS
La Politique des sols

Bien que la politique des sols n’ait pas été expressément confiée aux
Régions lors des réformes institutionnelles successives, il est incontesté que
cette compétence leur revient.
Force est de constater qu’aucune Région ne dispose d’une politique
globale et intégrée du sol.
L’affectation du sol est envisagée par les codes d’aménagement du
territoire de chaque Région alors que les questions environnementales se
retrouvent épars dans différentes réglementations sectorielles de
l’environnement.
La réforme29 du CWATUP30, intervenue en 1997, a
incontestablement eu pour effet d’intégrer la notion d’environnement durable
28
Cette réflexion est de moins en moins de mise car les citoyens perçoivent une
nécessité de mettre en œuvre aujourd’hui des politiques qui n’auront d’effets que à
l’avenir.
29
Opérée par le décret du 27 novembre 1997, Moniteur Belge 12 février 1998.
275
Stéphane NICOLAS
dans le cadre de la planification spatiale : « la Région et les autres autorités
publiques, chacune dans le cadre de ses compétences et en coordination avec
la Région, sont gestionnaires et garants de l’aménagement du territoire.
Elles rencontrent de manière durable les besoins sociaux, économiques,
patrimoniaux et environnementaux de la collectivité par la gestion
qualitative du cadre de vie, par l’utilisation parcimonieuse du sol et de ses
ressources, et par la conservation et le développement du patrimoine
culturel, naturel et paysager»31.
Dans le cadre de la gestion environnementale des sols, c’est la
question de la pollution qui est la plus présente. Dans les Régions de
Bruxelles-Capitale et Wallonne, les législations relatives aux déchets, aux
installations classées ou aux conditions d’exploitation des stations services
abordent la question de la contamination des sols.
Ces législations établissent des normes de qualité de sols à plusieurs
niveaux. Le niveau faible invitant l’exploitant ou le propriétaire à suivre une
démarche permettant de se resituer en deçà de la norme, alors que le
dépassement de la norme la plus forte oblige l’exploitant à procéder à un plan
d’assainissement.
Depuis Rio, en Région wallonne, une politique spécifique de
réaffectation des sols contaminés appelés S.A.E.D.32 est en cours33. Un
inventaire réalisé par l’institution mandatée en vertu de cette loi, estime que
1500 sites industriels sont potentiellement pollués.
En Région flamande, la législation relative aux sols pollués est plus
cohérente. Le « Bodem saanering decreet »34 est intéressant dans la mesure
où il procède à un mécanisme d’identification systématique des sols
contaminés et institue un registre des sols. Le registre est alimenté à chaque
cession de terrain qui doit obtenir un certificat de non pollution. Le
cessionnaire doit donc faire une étude du sol au préalable. Le décret établit en
outre une responsabilité objective en cas de pollution nouvelle alors qu’en ce
qui concerne la pollution historique, c’est-à-dire celle qui s’est révélée dans
l’année qui a suivi l’entrée en vigueur du décret, le propriétaire n’est pas
nécessairement tenu responsable et a des obligations moins lourdes en terme
d’assainissement35.
30
Code wallon de l’aménagement du territoire, du 14 mai 1984, dernièrement modifié
par le décret du 1er avril 1999.
31
Art. 1er al. 2 du CWATUP.
32
Sites d’activités économiques désaffectés.
33
Décret du 4 mai 1995, Moniteur Belge du 25 août 1995, articles 79 à 93 du
CWATUP.
34
Décret du 22 février 1995, Moniteur Belge du 29 avril 1995, Err. 3 octobre 1995.
35
La procédure d’identification des sols contaminés a permis d’en répertorier jusqu’à
présent 2000 et, l’OVAM (administration flamande de l’environnement) estime que le
coût de réhabilitation s’élève à 10 milliards d’Euros.
276
Belgique
Mentionnons encore que les sols reçoivent une protection relative
via le code de bonnes pratiques agricoles36, par l’arrêté relatif à la protection
des eaux contre la pollution causée par les nitrates37, par l’arrêté autorisant
l’épandage des boues d’épuration38, par la loi sur la commercialisation des
pesticides39 et par les arrêtés régionaux qui en fixent les conditions
d’utilisation en agriculture40.
Enfin, une amorce de planification de la politique des sols est
envisagée. A titre d’exemple, le décret régional wallon du 21 avril 1994
relatif à la planification en matière d’environnement dans le cadre d’un
développement durable envisage que « le Gouvernement établit (…) un
programme d’action pour la qualité des sols. »41
A ce jour, ce programme d’action n’a pas encore été réalisé. Le
Gouvernement wallon a néanmoins mis sur pied une « task force » où le
gestionnaire public de l’assainissement des sites contaminés, la Spaque42,
assure la coordination. Cette task force envisage d’établir un cadastre des sols
et une législation en la matière. Jusqu’à présent, des études et avis
scientifiques ont été collectés. La réflexion en est encore à ce stade.
Les forêts
La politique des forêts est une compétence régionale et que sur ce
point, les réalités sont très différentes d’une Région à l’autre.
La Région Bruxelles-Capitale considère ses forêts plutôt comme des
lieux de délassement et d’agrément, alors que la Région flamande accorde à
la forêt une fonction véritablement de développement durable. La Région
wallonne, dont le territoire est boisé à près de 40%, garde, quant à elle, une
vision relativement économique de l’utilisation de la forêt.
Dès lors que depuis la fin du 19ème siècle, la superficie des forêts a
doublé, les législateurs ne se préoccupent pas de la désertification des forêts
mais de leur appauvrissement qualitatif.
Les règles d’aménagement du territoire des trois Régions,
soumettent à autorisation le déboisement alors que le boisement n’est soumis
à autorisation qu’en Région wallonne.
Au niveau des règles environnementales, nous constatons deux
évolutions marquantes : d’une part, l’atténuation progressive du concept de
domanialité et d’autre part le souci de concilier les différentes activités qui se
déroulent dans la forêt afin de lui assurer un développement durable.
36
Arrêté de l’Exécutif du 4 juillet 1991.
37
Arrêté du Gouvernement wallon du 5 mai 1994.
38
Arrêté du Gouvernement wallon du 12 janvier 1995.
39
Loi du 2 avril 1971.
40
Décret flamand du 3 janvier 1991, Moniteur Belge du 28 février 1991 relatif à la
protection de l’environnement dû aux engrais et aux pesticides.
41
Article 17 4°, Décret régional wallon du 21 avril 1994, Moniteur Belge 23 avril
1994.
42
Société Publique pour la Qualité de l’Environnement.
277
Stéphane NICOLAS
Notons d’abord que dans le code wallon de l’aménagement du
territoire43, l’article 36 dispose que les zones forestières des plans de secteurs
doivent satisfaire à un triple objectif : d’exploitation économique, de
conservation de l’équilibre écologique et de maintien ou de formation du
paysage. Un tel souci se retrouve dans l’ordonnance de Bruxelles-Capitale du
30 mars 1995 relative à la fréquentation des bois et des forêts de la région de
Bruxelles-Capitale qui vise à « concilier leurs fonctions récréatives et
écologiques »44.
Nettement plus intéressant et plus novateur, selon nous, le décret
flamand relatif aux forêts, dit « Bosdecreet »45 s’applique aussi bien aux
forêts domaniales qu’aux bois privés, y compris aux parcs46.
Ce décret a été modifié par le décret du 18 mai 1999 pour garantir
d’avantage encore les principes de gestion intégrée. Ainsi, l’article 5 dispose
« le bois peut remplir simultanément plusieurs fonctions, entre autre
économique, sociale, éducative, scientifique, écologique, protectrice
d’organisme ainsi que protectrice de l’environnement ».
En outre, l’article 18 prévoit que la gestion doit permettre la
conservation ou la reconstitution de la faune et de la flore naturelle,
encourager la plantation d’essences indigènes ou adaptées47 à la situation,
stimuler la régénération naturelle, favoriser l’âge multiple et le maintien et
l’entretien des futaies et d’une manière générale assurer le maintien ou le
rétablissement de la diversité biologique.
Tous travaux entraînant la modification du relief du sol ou ayant un
impact sur la végétation, ne sont accomplis que sous le couvert d’une
autorisation délivrée par l’administration forestière et réalisés conformément
à un plan de gestion approuvé48.
Le décret forestier prévoit d’ailleurs une planification de la gestion
de l’ensemble des forêts de la Région flamande tout en encourageant
l’échange de parcelles entre propriétaires pour renforcer la viabilité des
exploitations forestières. Dans cette même logique, chaque propriétaire de
plus de 5 hectares de bois est tenu de réaliser un plan de gestion que
l’administration forestière peut arrêter d’office et dont elle contrôle
l’exécution.
Enfin, le rôle de la forêt pour la protection des captages et la
régularisation du débit des cours d’eau ou la prévention de l’érosion est
consacré par les articles 16 et 17 du décret qui introduit une catégorie
particulière de bois les : « bois protecteur de l’environnement ».
43
voir supra n°2.
44
Article 176 du Code forestier.
45
13 juin 1990 (Moniteur du 28 septembre 1990).
46
par un arrêt du 20 juin 1995, la Cour de Cassation a confirmé la légalité dans
l’application du décret (R.W., 1996/1997 page 777).
47
Tel que modifié par le décret du 18 mai 1999.
48
Article 90, alinéa 3 et article 96.
278
Belgique
La fiscalité fédérale
Dans le cadre de ce thème, nous nous permettons d’évoquer le
système original des « écotaxes » instituées en Belgique par la loi du 16
juillet 1993.
L’objectif des écotaxes n’est pas d’obtenir des recettes fiscales plus
importantes dans le but de les réinjecter dans l’environnement pour le
financer. L’objectif est de dissuader un comportement de consommation ou
de production non durable ou encore d’inciter à atteindre certains taux de
réutilisation de certains produits. En somme, le système des écotaxes suit le
principe de l’action préventive pour éviter une production de déchets dont
l’élimination constitue une charge environnementale et financière importante
pour les autorités publiques. Ainsi, le système « introduit des taxes,
assimilées aux accises, frappant un produit mis à la consommation, en raison
des nuisances qu’il est réputé générer »49.
Quatre catégories de produits sont soumises à écotaxes. Il s’agit :
• Des emballages non consignés50,
• Des journaux, des périodiques quand leur taux de réutilisation n’est pas
atteint51,
• Les objets à usage unique tels que les piles non rechargeables, les
appareils photos52,
• Certains pesticides et produits phytopharmaceutiques.
Le système des écotaxes ne connaît pas le succès espéré par ses
concepteurs. Il a, d’une part, fait l’objet d’une grande opposition du milieu
industriel et, d’autre part, laissé des imperfections qui l’ont certainement
fragilisé. Lorsque l’on regarde l’ensemble des biens intervenant dans la
consommation courante, l’impact du système reste relativement marginal.
Le bilan actuel, mitigé, tient aussi au fait que le choix des produits
soumis à écotaxes a paru, à défaut d’un éco-bilan, arbitraire53. Par ailleurs, le
système parait discriminatoire dès lors qu’il soumet à écotaxe certaines
utilisations spécifiques d’un produit et non pas le produit en lui même 54. De
49
Article 3 alinéa 1er 8° de la Loi spéciale du 16 janvier 1989, modifiée par la Loi du
16 juillet 1993.
50
À l’exception des emballages en bois, en carton, en porcelaine, …
51
le taux de réutilisation est plus stricte d’année en année.
52
les rasoirs jetables ont été retirés du champ d’application de la loi par la loi du 10
novembre 1997.
53
Qu’en est-il de l’imposition des journaux et de l’exemption des magazines. La Cour
d’arbitrage par arrêt n° 6/95 publié au Moniteur Belge 23 février 1995 a dit pour droit
que l’écotaxation des journaux, dès lors que les magazines étaient exemptés de
l’impôt, était une mesure discriminatoire.
54
Ainsi, la loi du 16 juillet 1993 relative aux écotaxes, taxe l’utilisation des pesticides
à usage domestique alors qu’elle exempte les même pesticides à usage agricole. La
Cour d’arbitrage, dans son arrêt n°4/95 du 24 février 1995 n’a pas estimé que le
mesure était discriminatoire au motif que : « le fait de ne pas soumettre à écotaxes
279
Stéphane NICOLAS
plus, le système est relativement lourd et difficile à appliquer avec rigueur.
En effet, pour plusieurs produits, l’exemption à l’écotaxation est
conditionnée par les taux de réutilisation des produits. Or, ce contrôle est
assuré par les autorités régionales compétentes en matière de déchets alors
que celles-ci ne disposent pas de moyens appropriés pour assurer cette
mission.
La fiscalité régionale
Depuis les années 90, dans les secteurs nécessitant de lourds
investissements à savoir essentiellement le secteur des déchets et de l’eau, le
financement des mesures de protection de l’environnement s’est fait par
l’instrument fiscal : l’introduction de taxes, redevances ou impôts.
Dans la mesure où la compétence environnementale est entièrement
dévolue aux Régions, ces entités disposent, exceptionnellement, du pouvoir
de lever ces impôts en ces matières.
Par l’article 110 de la loi du 23 janvier 198955, le législateur a établi
le principe « non bis in idem » en matière fiscale de sorte que les Régions ne
peuvent lever d’impôts ressortissant de leur compétence matérielle là où
l’Etat le fait déjà et vice versa. Il s’ensuit qu’aujourd’hui le domaine fiscal
environnemental des Régions se limite à l’eau et aux déchets.
Les Régions étant exclusivement compétentes pour établir un régime
fiscal propre en matière d’eau et de déchets sur leur territoire, les
discordances quant aux taux de taxation ou au fait générateur de taxation
d’une Région à l’autre, ont été à l’origine de conflits interrégionaux et
d’entraves à la libre circulation des biens au sein de « l’union économique et
monétaire » de la Belgique.
La Cour d’arbitrage qui a connu de nombreux recours concernant
ces questions, a abouti à un principe selon lequel les Régions disposent d’une
autonomie en matière de taxation des déchets et de l’eau pour autant que
cette taxation soit justifiée et non discriminatoire et que dans les faits, ce
régime n’aboutisse pas à grever un même objet (déchet ou eau) de façon
différente selon qu’il est géré dans la Région d’origine ou exporté vers l’autre
Région.
Pour en revenir au principe même de taxation au sein des Régions,
dans chacune d’entre elles, les décrets fiscaux en matière de déchets taxent
forfaitairement les ménages et non pas la production de déchets qu’ils
d’autres produits dont la composition serait comparable à celle des pesticides et

produits phytopharmaceutiques soumis à écotaxes relève de l’appréciation du
législateur ». Cette motivation est étonnante de la part de la Cour d’arbitrage dont la
mission est de vérifier la constitutionnalité des actes posés par le législateur.
Finalement la loi du 7 mars 1996 a rectifié la discrimination en tenant compte non
plus de l’utilisation du produit mais de la toxicité et des concentrations de celui-ci.
55
Loi du 23 janvier 1989, article 2 introduit par la loi ordinaire du 16 juillet 1993.
280
Belgique
56
génèrent . En revanche en matière d’eau la taxation relative au déversement
des eaux usées domestiques ou industrielles est fonction du volume d’eau
utilisée par les consommateurs57.
Ces taxes alimentent des fonds affectés. Ces fonds ainsi alimentés
sont destinés à la réalisation d’infrastructures que se soit en matière de
déchets (incinérateurs, décharges, centres de tri des déchets, parcs à
conteneurs, …) ou en matière d’eau (stations d’épuration, collecteurs d’eaux
usées et protection de captages ou réseau de grandes adductions).
Depuis 1996, un mouvement certain58 tend à modifier le régime de
financement actuel basé sur la fiscalité tant dans le secteur des déchets que
dans le secteur de l’eau, vers un régime économique basé sur le paiement, par
le consommateur, du prix « vérité » du produit, lequel devrait intégrer les
coûts environnementaux de celui-ci.
En particulier en matière d’eau, en Région wallonne, le décret du
15 avril 199959 dispose : « conformément aux principes généraux de gestion
de l’environnement et aux recommandations internationales et
communautaires, les coûts de la protection de la ressource (en eau) doivent
être supportés par les utilisateurs de l’eau. En conséquence, le coût-vérité de
l’eau doit comprendre, outre les coûts de la production et de la distribution,
les coûts de protection des eaux prélevées en vue d’être potabilisées et les
coûts d’assainissement de la ressource liés à son utilisation (…) les
conditions inégales d’accès et d’utilisation de la ressource par les
consommateurs doivent être prises en compte dans la politique générale de
la région sur la base du principe de solidarité60. »
De même, en matière de déchets, l’article 21 du décret du 27 juin
199661 dispose que : « tout occupant d’immeuble a le droit à l’enlèvement
des déchets ménagers sans préjudice du droit de la commune de mettre le
coût de la gestion à charge des bénéficiaires ».
Ainsi, de plus en plus, on constate en Belgique une tendance certaine
à faire payer aux consommateurs le prix-vérité des services d’assainissement
de l’environnement, le prix du développement durable en quelque sorte. Il est
néanmoins évident que, dans un système fédéral où les normes de produits
ressortissent de la compétence fédérale, l’intégration du prix des services, au
moment de la commercialisation des produits, demeure impossible.
56
La Cour d’arbitrage, dans son arrêt n° 41/93 du 3 juin 1993, Moniteur Belge 19 juin
1993 a estimé qu’en taxant forfaitairement les ménages, sans tenir compte du principe
de proportionalité, en tenant compte néanmoins de la réalité de manière
approximative, le régime n’est pas parfaitement adéquat au but recherché mais n’est
pas manifestement déraisonnable et partant est valide.
57
Article 12 du décret du 30 avril 1990, Moniteur Belge du 30 juin 1990.
58
Confirmé par l’article 9 de la directive CE 60/2000 établissant un cadre
communautaire pour une politique de l’eau.
59
Moniteur Belge du 22 juin 1999.
60
Décret du 15 avril 1999 article 1er §§ 3 et 4.
61
Moniteur Belge du 2 août 1996.
281
Stéphane NICOLAS
La gestion locale de l’environnement.
Cette question, abordée sous l’angle de son évolution depuis de
sommet de Rio, est délicate.
D’une part, l’entité communale n’a jamais reçu autant d’attributions
environnementales que depuis ces dix dernières années et, d’autre part, ces
anciennes compétences environnementales « naturelles » liées à la gestion de
son territoire (distribution d’eau, égouttage, collecte et traitement des
déchets…) ne se sont autant estompées au profit des Régions ou des
associations de communes (sociétés à forme commerciale).
De ce fait, la commune agit bien davantage en qualité de pouvoir
décentralisé qu’en qualité de pouvoir déconcentré où les compétences lui sont
propres.
Dans ses compétences environnementales propres, on retient de la
commune une compétence générale, mais subsidiaire, dans l’article 135 de la
loi communale au terme duquel la commune a une mission « de faire jouir
les habitants des avantages d’une bonne police, notamment de la propreté,
de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité dans les rues, lieux ou
édifices publics »62.
A bien réfléchir, hormis les règlements communaux strictement liés
aux troubles de voisinage (interdiction de feux, limite de bruit pour la tonte et
l’entretien des jardins, dépôts de fumier, …) la compétence de la commune
est essentiellement liée à la gestion des égouts quoique, en Flandre, se soit
une société mandatée par la Région, AQUAFIN, qui assure le financement de
ceux-ci. En Région wallonne, la situation est en voie de devenir identique.
La gestion locale de l’environnement par la commune, en tant que
pouvoir décentralisé, est nettement plus importante. Ainsi voit-on de
nombreux décrets conférer des obligations positives, en matière de déchets63,
obligeant la commune à assurer la collecte des déchets, ou en matière
d’égouttage64, où la municipalité est tenue d’assurer la collecte des eaux
urbaines résiduaires. Constate-t-on davantage encore la lourde responsabilité
des localités dans les prescriptions répressives des décrets
« environnementaux » où les Bourgmestre et échevins disposent d’une
compétence de surveillance et d’inspection, de recherche et de constatation
des infractions environnementales65.
Dans le cadre des compétences de police du Bourgmestre,
soulignons le pouvoir qu’il tire de l’article 134 de la nouvelle loi communale,
grâce auquel, en cas d’urgence et d’absolue nécessité, il dispose du pouvoir
de mettre un terme aux nuisances toutes affaires cessantes et sans devoir
62
Loi du 27 mai 1989, dite « nouvelle loi communale », article 135.
63
Article 21 du décret du 27 juin 1996 relatif aux déchets, Moniteur belge, 2 août
1996.
64
Article 4 § 3 de l’arrêté du Gouvernement wallon du 15 octobre 1998 - Moniteur
Belge 15 décembre 1998.
65
Décret régional wallon du 11 mars 1999 relatif au permis d’environnement -
Moniteur du 8 juin 1999 – Err. Moniteur du 22 décembre 1999).
282
Belgique
subir le contrôle du pouvoir judiciaire. Mais ce privilège de l’action d’office
et préalable a son revers. Le Conseil d’Etat estime que puisque la commune
est en mesure de faire cesser toutes les atteintes à l’environnement elle ne
court jamais le risque de subir un préjudice grave et difficilement réparable
au sens de l’article 17 d’une loi coordonnée sur le Conseil d’Etat et par
conséquent son action en suspension est irrecevable66.
La commune a aussi un rôle actif précis en matière d’information.
Tous les décrets environnementaux, qui envisagent les procédures de
consultation ou d’enquête publique élisent la commune comme lieu
névralgique de contacts entre les citoyens, les promoteurs, les autorités
publiques67.
Enfin, dans le cadre du décret du 21 avril 199468, un article 18bis a
été inséré permettant au Conseil communal d’établir un plan communal
d’environnement et de développement de la nature. Ce plan vise les actions et
les objectifs à atteindre dans les domaines « des déchets, des eaux de surface
et souterraines, des eaux usées, de la pollution acoustique, de l’air et du sol,
de la préservation et du développement de la nature, de la salubrité publique
en général et de la sensibilisation de la population sur ces différents
sujets »69. Ce plan est établi pour une durée de 5 ans.
En l’état actuel, sur 261 communes, 21 communes disposent d’un tel
plan.
Force est de constater que les difficultés financières dans lesquelles
se trouvent les communes limitent considérablement leur capacité de jouer un
rôle majeur dans le cadre du développement durable de la Région, de l’Etat,
de l’Europe. Toutefois, les rôles essentiels des collectivités locales en matière
de surveillance, d’information et de participation du public en font des
acteurs irremplaçables dans le système institutionnel actuel et dans la
poursuite des objectifs de démocratie et de participation, fixés dans
l’agenda 21.
66
CE Ville de Bastogne n° 54.474 du 11 juillet 1995.
67
Voir par exemple article 24 et suivants du Décret régional wallon du 11 mars 1999.
68
Décret du 21 avril 1994 du Conseil régional wallon relatif à la planification en
matière d’environnement dans le cadre du développement durable.
69
Décret du 22 janvier 1998 article 1er alinéa 2.
283
Bénin
Kana GABA BOCO

Expert en droit international de l’environnement
Président de l’ONG/P en droit de l’environnement LOS
INTRODUCTION
Le droit béninois de l'environnement embryonnaire, réduit jusque -
là à quelques textes parcellaires, prend peu à peu de l'importance après RIO
et s'incruste progressivement dans l'esprit des citoyens. Cette évolution
relative correspond à la prise de conscience des enjeux environnementaux
exprimés le plus souvent en terme de survie.
Le jeune droit béninois puisse ses sources dans la Constitution
béninoise du 11 décembre 1990, dans la loi N° 98 -030 du 12 Février 1999
portant Loi-cadre sur l'environnement en République du Bénin et dans
quelques décrets, arrêtés et guides produits récemment.
Depuis les dix dernières années, ce droit nouveau connaît des
progrès mais aussi des difficultés au double plan institutionnel et juridique.
Performances réalisées au niveau de l'encadrement institutionnel

La mise à contribution des institutions environnementales à caractère
international
Pour faire face à ses problèmes environnementaux, le Bénin
collabore étroitement avec les principaux organismes internationaux
travaillant dans le domaine de l'environnement à savoir : les organismes du
système des Nations Unies depuis la Conférence de Stockholm en 1972
(FAO, PNUD, UNSO, UNESCO, PNUE etc… ) ; les organismes de la
Francophonie, l'Union européenne (UE), l'Organisation de l'Unité Africaine
(OUA) ; certains organismes régionaux et sous-régionaux (Conseil de
l'Entente, CEDEAO, UEMOA) ; les pays partenaires dans le cadre de
conventions bilatérales (Togo / Bénin, Bénin / Nigéria, Bénin/Niger,
Bénin/Burkina-Faso) ; les bailleurs de fonds comme la Banque Mondiale, le
M. Kana GABA BOCO
PNUD, la Coopération française, allemande, belge, suisse, néerlandaise,
l'USAID, etc.
La création d'institutions politiques et administratives internes dévolues à

l'environnement
La volonté du Gouvernement béninois de doter l'environnement de
structures politiques et administratives autonomes, remonte aux années 1990
lorsque la Conférence Nationale des Forces-Vives de la Nation de février
1990, a fermement décidé d'organiser une ''veille environnementale'' pour
parer aux risques de déversement sur le sol béninois, de déchets toxiques
radio-actifs, qui planaient sur le pays sous le règne du régime révolutionnaire
militaro-marxiste d'alors.
Le 11 décembre 1990, la Constitution béninoise de l'ère du
Renouveau démocratique, a été adoptée, promulguée et publiée. Elle contient
d'importantes dispositions visant la protection de l'environnement
(Articles 27, 28, 29, 74 et 98).
Certaines autres dispositions constitutionnelles (Art 117, 120, 121,
122) prévoient un contrôle juridictionnel de la constitutionnalité des lois et
des actes réglementaires censés porter atteinte aux droits fondamentaux de la
personne humaine au rang desquels figure le droit à ''un environnement sain,
satisfaisant, durable et favorable au développement''.
Ainsi, les lois et règlements à caractère environnemental édictés ou à
édicter tout comme d'ailleurs les autres lois sont obligatoirement passés au
crible de la justice constitutionnelle.
Dans ce contexte, on été créés :

au niveau national :
- L'Assemblée Nationale, organe fondamental de législation qui dispose
grâce aux articles, 27, 28, 29, 74 et 98 de la Constitution : du pouvoir
d'orientation de définition du cadre général de politique et de législation en
matière d'environnement et du pouvoir de contrôle de la protection de
l'environnement et des ressources naturelles avec un accent particulier sur les
déchets toxiques.
-Le Conseil Economique et Social : qui représente la structure
institutionnelle dotée d'un pouvoir constitutionnel et d'une indépendance avec
un mandat consultatif et, qui par ailleurs : donne des conseils et
recommandations sur les projets de réforme de législation sur tout problème
y compris les problèmes environnementaux et veille à l'intégration des
préoccupations environnementales dans les politiques, plans et programmes
nationaux de développement économique et social.
- Le Ministère de l'Environnement, de l'Habitat et de l'Urbanisme : qui
par le truchement de sa Direction de l'environnement ( DE), assure les
principales missions environnementales ci-après : la définition et le contrôle
de la mise en œuvre de la politique de l'Etat en matière d'environnement,
l'élaboration des textes juridiques environnementaux et leur application, le
286
Bénin
contrôle et la réglementation des activités environnementales, la mise en
œuvre des conventions environnementales ratifiées, la coordination de toutes
les questions à caractère environnemental. Ce ministère jouit d'une certaine
stabilité depuis 10 ans
Toutefois, deux difficultés majeures réduisent quelque peu la portée
des actions et limitent les espoirs suscités par la création de ce ministère :
d'une part, l'alliance du secteur de l'environnement avec ceux de l'habitat et
de l'urbanisme. Cette alliance des bâtisseurs (Ingénieurs BTP, Architectes,
Urbanistes) et des écologistes, a comme conséquence négative une atrophie
des activités purement environnementales par rapport à celles du bâti et du
béton.
d'autre part, le non transfert au Ministère de l'Environnement de certaines
compétences environnementales principales qui devraient lui revenir. Il est
paradoxal que, par exemple la gestion des ressources naturelles ne soit pas
retirée au Ministère du Développement Rural devenu récemment Ministère
de l'Agriculture, de l'Elevage et de la Pêche.
Un véritable transfert de pouvoirs accompagné d'un transfert de
services, reste encore à opérer pour donner à ce Ministère la plénitude de ces
compétences environnementales.
* Plusieurs organismes à vocation interministérielle logés au Ministère de

l'environnement existent au niveau central et interviennent sur les questions
environnementales. La plupart ont une vocation spécifique : le Comité
interministériel de gestion de la côte ; le Comité interministériel OZONE ; le
Comité interministériel de gestion des déchets solides ; le Comité
interministériel de lutte contre la pollution atmosphérique ; le Comité
interministériel pour les changements climatiques ; le Comité interministériel
de gestion de produits chimiques, etc. ; la Commission Nationale de
Développement durable ( CNDD).
* Des Agences, Instituts Sociétés, Programmes, Projets et Points focaux

sont aussi rattachés au Ministère de l'Environnement du Bénin : l'Agence
Béninoise pour l'Environnement (ABE) ; l'Institut Géographique National
(IGN) ; la Société d'Etudes Régionales d'Habitat et d'Aménagement Urbain
(SERHAU) ; le Projet Elaboration de Stratégie Nationale et Plan de
conservation de la Diversité Biologique ; le Programme d'Assistance à la
Communication et à l'Information pour la protection de l'Environnement
(PACIPE) ; le Projet Plantation de 480 000 arbres par an ; le Projet de lutte
contre l'érosion côtière à l'Est de Cotonou ; le Projet de gestion des déchets
solides, etc…. ; les Points focaux ozone, littoral, biodiversité, mécanisme
d'échange, polluants organiques persistants, produits chimiques, déchets
dangereux, changements climatiques etc…
- Des Directions, Organismes, Centres et Projets à vocation

environnementale sont sous tutelle de départements ministériels autres que
287
M. Kana GABA BOCO
celui de l'environnement : la Direction des Forêts et Ressources Naturelles
(DFRN) (au Ministère de l'Agriculture, de l'Elevage et de la pêche) ; la
Direction des Pêches (DP) (au Ministère de l'Energie, des mines et de
l'hydraulique) ; le Centre National de Gestion des réserves de faune
(CENAGREF) rattaché au Ministère de l'Agriculture, de l'Elevage et de la
Pêche ; le Centre Béninois pour le Développement Durable (CBDD) rattaché
au Ministère du Plan et flanqué d'un organe délibérant appelé Haute Autorité
pour le Développement Durable (HADD) qui fait double emploi avec la
commission Nationale de Développement Durable (CNDD) logé au
Ministère de l'Environnement ; le comité Man an Biosphère rattaché au
Ministère des Enseignements Supérieurs et de la Recherche Scientifique etc.
- La Cellule Environnementale (CE), homologue de l'Agence Béninoise

pour l'environnement (ABE) est créée dans chaque ministère sectoriel. Il sert
d'interface entre l'ABE et les promoteurs publics et privés qui initient et/ou
exécutent des projets de développement. Elle veille à l'intégration des
préoccupations environnementales dans les politiques et programmes de
développement du ministère concerné. Elle jouit d'une autonomie
organisationnelle et de gestion.
- La Police Environnementale : créée par décret n° 96-115 du 02 avril

1996, la Police Environnementale est une police spéciale chargée de la
sauvegarde et de la protection de l'environnement.
Grâce aux inspecteurs de l'environnement assermentés, rattachés à la
Direction de l'environnement et déployés sur le tout le territoire national, la
Police Environnementale : reçoit les plaintes des citoyens, veille à
l’application des dispositions environnementales, fait des constats sur place,
recherche les infractions aux textes environnementaux, contrôle la gestion
des déchets, les nuisances générées par les usines, les moteurs, le bruit etc..,
développe des activités d'Information, Education, Communication.
au niveau local :
- la Direction Départementale de l'Environnement de l'Habitat et de
l'Urbanisme (DDEHU). La déconcentration du Ministère de l'Environnement
au niveau départemental s'est traduite par la création des DDEHU regroupant
les services d'habitat et d'urbanisme à l'instar de l'échelon ministériel.
-La Cellule Environnementale (CE) au niveau départemental, homologue

de l'Agence Béninoise pour l'Environnement au niveau du Département, jouit
d'une autonomie organisationnelle et de gestion. Elle veille à l'intégration des
dimensions environnementales dans les politiques, programmes et projets de
développement du Département.
- Le Conseil Départemental de Concertation et de Coordination est
institué par les Articles 16, 17, 18, 19 et 20 de la loi 97 - 028 du 15 janvier
1999 portant organisation de l'Administration territoriale. Structure
288
Bénin
transversale de médiation présidée par le Préfet du Département, ce conseil
délibère entre autres, sur les mesures de protection de l'environnement,
l'énergie, les forêts classées et zones cynégétiques, le schéma directeur
d'aménagement du territoire, etc ….
- Les Structures communales chargées de la gestion de l'environnement
aux termes des Articles 93, 94, 95 et 96 de la Loi 97-029 du 15 janvier1999
portant Organisation des Communes en République du Bénin, la Commune
décentralisée disposent de compétences propres en matière
environnementale.
A ce titre, le Maire de la Commune et son Conseil Communal ont la charge
de : la fourniture et la distribution de l'eau potable, la collecte et le traitement
des déchets solides autres que les déchets industriels, la collecte et le
traitement des déchets liquides, le réseau public d'évacuation des eaux
pluviales, les ouvrages d'aménagement des bas-fonds et de protection contre
les inondations, la délimitation des zones interdites à l'urbanisation, la
création et l'entretien des plantations, des espaces verts et de tout
aménagement public visant l'amélioration du cadre de vie, la protection des
ressources naturelles notamment les forêts, les sols, la faune, les ressources
halieutiques, les nappes phréatiques, la préservation des conditions d'hygiène
et de salubrité.
La Commune donne son avis chaque fois qu'il est envisagé la création sur son
territoire, de tout projet susceptible de porter atteinte à l'environnement ; elle
prend en considération la protection de terres agricoles, les pâturages etc……
Une constante demeure cependant. Toutes les institutions et structures à
vocation environnementale passées en revue souffrent de pénurie parfois
chronique de ressources humaines, financières, techniques et matérielles
nécessaires à leur bon fonctionnement.
- Les Organisations Non Gouvernementale (ONG) environnementales :

les ONG d'environnement dûment autorisées, suppléent à l'absence des
institutions environnementales officielles dans le Bénin profond.
Les ONG spécialisées dans les questions environnementales telles que :
''Priorité à l'Environnement, au Développement local et à la Santé''
(ONG/PENDELOS) et le Groupe d'Etudes et de Recherches pour
l'Environnement et le Développement (ONG/GERED) sont souvent mises à
contribution par les organismes internationaux, les partenaires au
développement, les organismes publics officiels et les projets pour conduire
des études et recherches et développer des activités techniques et
d'information du public pour protéger l'environnement
Performances enregistrées au plan juridique

Elles concernent la définition claire des objectifs, principes
généraux, et obligations du citoyen vis-à-vis de son environnement, la mise
en place d'un système de répression et de réparation et l'esquisse d'un droit
289
M. Kana GABA BOCO
sectoriel de l'environnement et la définition des aspects transversaux de
l'environnement.
Détermination des objectifs et principes généraux du droit béninois de
l'environnement : la définition des objectifs environnementaux à atteindre
sont inscrits dans les Articles 27, 74, 98 alinéa 25 de la Constitution
béninoise du 11 décembre 1990. Il s'agit de : la protection de l'environnement
et de la conservation des ressources naturelles, le maintien d'un
environnement sain, satisfaisant, durable et favorable au développement.
L'Article 4 de la Loi N° 98-030 du 12 février 1999 portant Loi-cadre sur
l'environnement en République du Bénin, énumère par ailleurs les objectifs
spécifiques suivants : protéger l'environnement notamment en prévenant et
anticipant les actions de nature à avoir des effets immédiats ou futurs sur la
qualité de l'environnement ; en faisant cesser toute pollution ou dégradation
ou tout au moins en en limitant les effets négatifs sur l'environnement ; en
promouvant l'assainissement dans le but d'améliorer le cadre de vie ; en
surveillant étroitement et en permanence la qualité de l'environnement ; en
restaurant les zones et les sites dégradés et en assurant l'équilibre entre
l'environnement et le développement.
Les principes généraux du droit béninois de l'environnement : la Loi-cadre

sur l'environnement a défini en son Article 3, six principes généraux qui
régissent la gestion de l'environnement au Bénin. C'est une innovation
majeure : il s'agit des principes suivants :
- Le principe l'appartenance de l'environnement béninois considéré comme
patrimoine national, au patrimoine commun de l'humanité,
- Le principe qui confère au citoyen béninois, le droit à un environnement
sain, satisfaisant et durable qu'il a le devoir de défendre,
- Le principe d'intégration des préoccupations environnementales dans les
politiques et plans de développement économique, social et culturel,
- Le principe de la participation du public à la formulation et à la mise en
œuvre des politiques environnementales y compris le renforcement du
pouvoir des associations agréées (Article 109 alinéa 2)
- Le principe du renforcement des capacités nationales de gestion de la
politique environnementale,
- Le principe de responsabilité et de réparation des préjudices causés à
l'environnement qui n'est rien d'autre que le principe ''pollueur-payeur''.
La nouveauté de ces principes ne permettent pas encore d'examiner leur mise
en œuvre.
La définition des principales obligations du citoyen béninois vis-à-vis de son

environnement.
Comme pendant nécessaire au droit à un environnement sain
satisfaisant durable et favorable au développement reconnu au citoyen
béninois, ses obligations par rapport à l'environnement ont également été
290
Bénin
définies dans la Loi-cadre sur l'environnement (Article 5). Ces obligations
tiennent lieu de prohibition générale :
- L'environnement béninois est ton patrimoine, tu (citoyen) dois le protéger
contre toute atteinte.
- Tu ne dois émettre, ni rejeter un contaminant, ni en permettre l'émission au-
delà de la quantité prévue par les lois et règlements.
- Tu as le devoir de contribuer à la gestion durable de nos ressources que sont
l'eau, l'air, le sol, le sous-sol, les plantes et les animaux.
- Tu ne construiras ou ne feras mettre en usage aucun immeuble où les
conditions de salubrité, d'hygiène et de sécurité sont contraires aux normes
fixées par la loi.
- Tu ne déposeras des déchets que dans les endroits autorisés et tu n'émettras
pas de bruit au-delà de la norme fixée par la loi.
- Tu as le devoir de soumettre ton plan, ton programme ou la réalisation de
tes projets à la procédure d'évaluation environnementale telle que prévue par
la loi.
- Tu as l'obligation d'élaborer, en qualité de promoteur d'installation classée,
un plan d'urgence que tu mettras en œuvre en cas de catastrophe.
- Tu aviseras les autorités compétentes en cas de présence de contaminants
dans ton environnement.
- Tu te rendras responsable si tu pollues ton environnement et tu répareras les
conséquences sous peine de sanctions.
-Tu ne dois importer, ni commercialiser, ni faire circuler les produits
chimiques ou dangereux interdits.
La mise en place d'un système de répression et de réparation des atteintes à

l'environnement : détermination des sanctions administratives.
La Loi-cadre sur l'environnement a prévu que l'autorité
administrative pourrait, avant même qu'il ne soit statué sur la culpabilité,
ordonner, sans préjudice des peines prévues, le retrait ou la révocation de
permis ou autorisation qu'elle a eu à délivrer (article 111) et la remise dans
leur état antérieur des biens et sites dégradés, pollués ou contaminés.
- La répression environnementale : la recherche et la constatation des

infractions.
La législation environnementale béninoise confient le soin de rechercher et
de constater des infractions qu'elle réprime aux officiers et agents de police
judiciaire dont la compétence a un caractère général, aux agents assermentés
des administrations chargées de la protection de l'environnement,
(inspecteurs de l'environnement) et aux agents habilités par des lois spéciales
(agents forestiers, inspecteurs d'actions sanitaires, etc..) (article 106).
Les infractions en matière d'environnement sont constatées par des

procès-verbaux qui font foi jusqu'à preuve de contraire et sont adressés au
Ministre (article 107).
291
M. Kana GABA BOCO
Il convient de noter que la législation environnementale actuelle
reste à parfaire notamment en ce qui concerne : les devoirs et prérogatives
des agents chargés de la recherche et constatation des infractions, le contrôle
judiciaire de leurs activités et l'administration de la preuve devant les
juridictions, etc….
- Le traitement extra-juridictionnel des infractions à l'environnement

L'article 108 de la Loi-cadre sur l'environnement prévoit la formule
transactionnelle en disposant que "les délits et infractions en matière
d'environnement peuvent faire l'objet de transactions avant ou pendant
jugement ".
- les infractions et leur incrimination

Les infractions à l'environnement et leur incrimination sont
contenues dans les instruments juridiques internationaux ratifiés par le Bénin
mais aussi et surtout dans les lois et règlements qui constituent les principaux
sources d'incrimination.
* Le droit international de l'environnement. Les conventions

internationales sur l'environnement en vigueur au Bénin sont souvent une
source d'inspiration directe du droit national de l'environnement. Mais si le
droit béninois de l'environnement tend de plus en plus à s'aligner sur les
incriminations environnementales internationales, il va de soi que des règles
et infractions extranationales ne sont jamais en tant que telles pénalement
sanctionnables bien que "les traités ou accords régulièrement ratifiés ont, dès
leur publication, une autorité (juridique) supérieure à celle des lois " (article
147 de la Constitution béninoise du 11 décembre 1990).
* Dans la Constitution béninoise du 11 décembre 1990, deux types

d'infractions sont prévus : d'une part, "le transit, l'importation, le stockage,
l'enfouissement, le déversement sur le territoire national de déchets toxiques
ou polluants étrangers et tout accord y relatif, constituent un crime contre la
nation (Article 29) ; d'autre part, peut-être qualifié de fait de haute trahison du
Président de la République, tout "acte attentatoire au maintien d'un
environnement sain, satisfaisant, durable et favorable au développement".
La Haute Cour de Justice est compétente pour juger le Président de

la République et les membres du gouvernement à raison de faits qualifiés de
haute trahison (Article 136), faits au nombre desquels figure tout acte
attentatoire à l'environnement.
La sévérité de ces deux incriminations permet de dire de la
Constitution béninoise qu'elle est l'une des Constitutions les ''les plus vertes
de la sous région Ouest-africaine.
292
Bénin
* Dans la loi : De lege lata, la Loi-cadre sur l'environnement en
République du Bénin, constitue, en dehors de certains textes et lois spéciales
sectorielles qui régissaient alors l'environnement, l'actuel unique texte
juridique de référence en matière d'environnement au Bénin. Cette loi
prévoit : d'une part, les crimes à l'environnement passibles de réclusion
criminelle de 5 à 20 ans et d'une amende de 25 000 000 F CFA à
500 000 000 F CFA ils concernent le transit, le stockage, l'enfouissement, le
déversement sur le territoire national de déchets toxiques ou polluants ou
signature d'un accord pour autoriser de telles activités (Article 118) .
d'autre part, divers délits d'atteinte à l'environnement. Les sanctions
encourues sont de fortes peines d'amende et/ou d'emprisonnement plus saisie
ou retrait d'autorisation, mesures conservatoires, injonctions, remise en état,
le cas échéant. (articles 114, 115, 116, 117, 121 122).
Enfin, diverses contraventions susceptibles d'être commis à l'environnement
et encourues de peine d'amende pouvant aller de 50 000 F CFA à
500 000 FCFA ;
Les différentes lois sectorielles :

Loi n° 87-015 du 21 septembre 1987 portant code d'hygiène publique en
République Populaire du Bénin.
Loi N° 87-016 du 21 septembre 1987 portant code de l'eau en République
Populaire du Bénin.
Loi n° 94-004 du 11 février 1991 portant réglementation phytosanitaire en
République du Bénin et son décret d'application n°92-258 du 18 septembre
1992.
Ordonnance N°72-31 du 27 septembre 1972 portant réglementation de la
police sanitaire des animaux et de l'inspection des denrées alimentaires
d'origine animale.
Loi n°93-009 du 02 juillet 1993 portant régime des Forêts en République du
Bénin et son décret d'application n° 96-271 du 02 juillet 1996.
* Dans les décrets : à la suite de la Loi-cadre sur l'environnement, les

décrets d'application ci-après ont été pris ; ils prévoient les infractions
encourues des mêmes peines que celles prévues dans la Loi-cadre et dans
certaines lois spéciales :
Le Décret portant Etude d'impact sur l'environnement en République du
Bénin (Article 19).
Le Décret portant réglementation du bruit en République du Bénin (Art. 12).
Le Décret portant Audit environnemental en République du Bénin (art 51).
Le Décret portant Normes de qualité de l'eau potable en République du Bénin
(Article 34).
Le Décret portant Normes de qualité des eaux résiduaires en République du
Bénin (art. 40).
Le Décret portant Normes de qualité de l'air en République du Bénin
(Art. 33).
293
M. Kana GABA BOCO
Le Décret portant Audience publique en République du Bénin.
L'esquisse d'un droit sectoriel de l'environnement

Le législateur béninois de 1999 a élaboré par le truchement de la
Loi-cadre sur l'environnement et ses décrets d'application, un système de
protection de l'environnement par secteur. Il s'agit là de l'ébauche de ce qu'on
peut appeler un droit sectoriel de l'environnement qui se présente comme
suit :
Le droit du sol et du sous-sol qui donne la définition du sol, le régime de sa
protection et de sa gestion, les sanctions encourues en cas, d'infraction, etc…
(articles 18 à 22).
Le droit des eaux continentales et maritimes qui définit les termes eaux, leur
statut, le régime de leur inventaire, leur norme de qualité, le régime de leur
exploitation et les interdictions y affèrent, le régime des autorisations
préalables à obtenir, les conditions d'accès, les conditions de rejet des
effluents etc…(articles 23 à 44).
Le droit de la pollution et nuisances qui concerne l'air, les déchets, les
installations et établissements classés, les substances chimiques nocives ou
dangereuses, le bruit. Il présente les définitions terminologiques, les
exigences et normes de qualité, le régime de traitement, les études d'impact,
le régime des autorisations, l'exigence de réaliser un audit environnemental,
les mesures conservatoires, les classifications d'installations classées, le
régime de l'inspection, le régime des sanctions (fermetures, saisies,
destructions, pénalités) etc… (articles 45, 46 ,47, 48, 65 à 86).
Le droit de conservation de la nature et l'environnement urbain qui concerne
la faune et la flore, les établissements humains, présente le régime juridique
de la biodiversité, le statut des aires protégées et des forêts, l'obligation de
réaliser une étude d'impact, le régime de gestion des établissements humains
etc... (articles 49 à 64)
La définition des aspects transversaux du droit béninois de l'environnement

Le système juridique de protection de l'environnement comporte un
ensemble de procédures transversales rendues obligatoires par la loi et les
décrets. Il s'agit de :
L'Etude d'impact environnemental prévue dans les articles 87 à 93 de la Loi-
cadre et les articles 1er à 28 du Décret portant Etude d'impact sur
l'environnement au Bénin et dans les Guides généraux et sectoriels d'étude
d'impact sur l'environnement.
L'Audit environnemental (articles 94 à 95 de la Loi-cadre et les articles 1er à
53 du Décret portant Audit environnemental au Bénin).
L'Audience Publique sur l'environnement (Articles 96 à 102) de la loi cadre
et les articles 1er à 22 du Décret portant Audience publique au Bénin).
Les plans d'urgence ou planification environnementale (Articles 103 à 104 de
la Loi-cadre).
294
Bénin
Les autorisations environnementales qui se retrouvent dans plusieurs
dispositions de la Loi-cadre sur l'environnement.
La responsabilité environnementale qui se retrouvent dans plusieurs articles
de la Loi-cadre sur l'environnement.
En conclusion, depuis les dix dernières années, des progrès notables

ont été réalisés dans le sens de la formulation d'un droit béninois de
l'environnement dans la mesure où ont été enregistrés : d'une part, la création
du cadre institutionnel indispensable à l'application efficace du droit de
l'environnement, qui présente toutefois des redondances, incohérences et
conflits de compétences par endroits et d'autre part, la constitutionnalisation
du droit à l'environnement par la prise en compte de la protection de
l'environnement comme une exigence constitutionnelle et l'intégration dans la
Constitution du 11 décembre 1990 de plusieurs dispositions protectrices de
l'environnement enfin par l'adoption et la mise en vigueur de la Loi-cadre sur
l'environnement et ses décrets d'application qui viennent simplifier et rendre
lisible le droit béninois de l'environnement en mettant un terme par leur
rassemblement à la juxtaposition des précédents textes hétérogènes et
dispersés. Ces dispositions permettent également de bâtir le socle sur lequel
repose le droit béninois de l'environnement en définissant les objectifs
environnementaux, les principes généraux fondamentaux, les obligations du
citoyen béninois vis-à-vis de son environnement, le système de répression et
de réparation des atteintes à l'environnement, les aspects transversaux du
droit de l'environnement et en ébauchant l'esquisse d'un droit sectoriel de
l'environnement au Bénin.
Toutefois, ce droit n'est encore qu'au stade de l'enfance et mérite d'être

amélioré au niveau de son système de répression et de réparation pour ce qui
concerne notamment : les mesures conservatoires, la constatation des
infractions, l'administration de la preuve, le traitement extra-juridictionnel
des infractions , la définition de l'infraction pénale, le dommage, les pouvoirs
répressifs et coercitifs de l'administration, le cumul des sanctions
administratives et pénales, les incriminations.
Ce droit mérite également d'être développé au niveau de sa jurisprudence, ce
qui pose la question du rôle du juge face aux défis environnementaux actuels
du Bénin. Face au contentieux environnemental, le juge béninois doit
désormais avoir une conception dynamique et créatrice de son rôle au
prétoire en orientant ses décisions dans le sens de la transformation positive
des mœurs environnementales. En adaptant les actuelles normes formalistes à
des situations où le fait tient une large place, il donnera l'impulsion nécessaire
à une jurisprudence florissante.
Ce droit doit également connaître une production doctrinale qui fait
actuellement défaut.
295
M. Kana GABA BOCO
Enfin, le jeune droit béninois de l'environnement doit éviter les
pièges du juridisme et de la réglementation technique à outrance.
Les sols au Bénin

Définitions et données pédologiques
Les sols sont des éléments dynamiques qui évoluent en fonction des
facteurs de l'environnement. Ils sont assimilés à une collection de corps
naturels occupant une partie de la surface du globe, constituant un milieu de
croissance pour les plantes et dont les propriétés dépendent de l'action
intégrée du climat, de la matière vivante, de la nature des roches, du relief et
du temps.
Ce sont donc des systèmes complexes qui sous-tendent pratiquement
tous les écosystèmes terrestres et qui sont à la base de nombreuses activités
humaines. Les sols remplissent de nombreuses fonctions qui peuvent être
groupées en six grandes catégories : base de production de biomasse, filtre
épurateur, habitat et réservoir de gènes, support de la végétation, matière
première et milieu d'intérêt historique.
Des études pédologiques existent qui donnent la caractérisation des
sols au Bénin (type, fertilité) et qui montrent la nécessité de protéger ces sols
et leurs ressources contre certaines pratiques culturales, l'érosion due à la
sécheresse, le surpâturage, l'agriculture, la pollution et les dommages
imputables aux établissements humains et au développement des
infrastructures et d'autre part de limiter les conflits qui naissent entre paysans
et éleveurs pour leur répartition et utilisation.
Perspectives d'évolution du droit des sols au Bénin

Pour protéger les sols contre les différentes sortes de prédations, le
Bénin devrait envisager à très court terme l'utilisation et la gestion durables
des sols et de leurs ressources par le biais de législations, réglementations et
incitations économiques prenant en compte tous les paramètres
environnementaux, sociaux, démographiques et économiques. En particulier,
il devra : élaborer et mettre en œuvre des politiques, stratégies et plans
d'action visant à maintenir le potentiel de production des sols aux fins de
l'agriculture et de la foresterie, à protéger les sols contre l'érosion en prenant
en compte les changements démographiques et les intérêts des communautés
locales ;
adopter et appliquer des législations et réglementations strictes visant à
promouvoir une utilisation durable des sols et limiter la désaffectation des
terres arables ;
assurer la sécurité foncière même dans le contexte du droit coutumier ;
interdire certaines zones au pâturage et replanter les graines dans ces zones
favoriser la planification des sols à l'échelle des écosystèmes ou des bassins
versants et encourager des modes de vie durables ;
296
Bénin
préserver les modes traditionnels d'utilisation des sols comme le
pastoralisme, les réserves communautaires et les cultures en terrasse ;
encourager la participation active dans les processus de décisions des
catégories couramment marginalisées comme les femmes, les jeunes, les
paysans indigènes et éleveurs peulh ;
tester des méthodes d'intégration de la valeur des sols et des écosystèmes
dans les évaluations économiques comme le Produit National Brut (PNB) ;
veiller à ce que les institutions responsables des sols et des ressources
naturelles intègrent les paramètres environnementaux, sociaux et
économiques dans leur planification ;
faire adopter des innovations et des changements de techniques agricoles, y
compris le développement des variétés à maturation précoce ;
renforcer les systèmes d'information en améliorant les capacités
d'intervention du Centre National de Télédétection (CENATEL), de l'Institut
Géographique National (IGN) et du Centre National d'Agro-Pédologie
(CENAP). ;
faire respecter la Charte Mondiale des sols adopté en 1981 et les conventions
internationales qui appellent à une utilisation plus rationnelle des ressources
pédologiques ;
mettre en place des mécanismes de prévention des conflits entre agriculteurs
et éleveurs peulh à propos de la réparation et de l'utilisation du sol ;
promouvoir la recherche biophysique et socio-économique des sols béninois.

Le Bénin à l'instar de la Communauté internationale comprend
aujourd'hui mieux la relation Commerce international, Environnement et
Biodiversité et s'efforce d'adopter des programmes commerciaux compatibles
avec les impératifs de protection de l'environnement. Les répercussions
possibles de la politique de protection de l'environnement sur les activités
commerciales au Bénin et vice versa peuvent s'observer sur plusieurs plans et
leurs implications juridiques sont évidentes.
Perspectives d'évolution juridique et propositions d'avenir

En ce qui concerne la synergie Commerce International et
environnement, il convient de viser tout d'abord les conventions
environnementales internationales auxquelles le Bénin est Partie : la CITES,
le Protocole de Montréal sur les substances appauvrissant la couche d'ozone
et la Convention de Bâle sur les mouvements frontières des déchets et le
Protocole de CARTAGENA qui contiennent toutes des mesures restrictives
au principe de libre circulation, de libre échange et aux règles du droit à la
concurrence institués par les accords du GATT et l'OMC. Ces mesures
permettent de rejeter les déchets toxiques radioactifs susceptibles d'être
déversés sur le territoire national, et de protéger toutes les espèces animales,
végétales, notamment les plus menacées contre un commerce sans contrainte.
297
M. Kana GABA BOCO
Sans verser dans les aspects protectionnistes des rapports entre
Commerce International, environnement et biodiversité qui ne présentent
qu'un faible intérêt pour le Bénin dont la contribution au commerce
international est négligeable.
Les milieux du commerce devraient : intégrer au cœur de leurs organes des

experts en droit de l'environnement qui feront prendre conscience des
dimensions environnementales du droit du commerce international ; adopter
des codes de conduite écologique, telle la Charte sur le développement
durable de la Chambre de Commerce Internationale ; instituer un Conseil
National pour le Développement Durable rassemblant tous les commerçants
du secteur structuré et non structuré.
Le gouvernement devra adopter et appliquer une loi interdisant le libre

commerce des déchets (importation de vieux véhicules et objets usagés divers
venus d'Europe), des espèces animales, végétales et autres substances
toxiques ; créer une Commission nationale Commerce, Environnement et
Biodiversité qui sera chargée de la ''veille écologique'' au cours de la
négociation des accords commerciaux bilatéraux et multilatéraux publics et
privés et qui sera dotée de pouvoirs de sanction financière doublée de
sanctions commerciales ; imposer des taxes très prohibitives à l'importation
de vieux véhicules polluants et autres épaves ou opter pour leurs
interdictions. ; réglementer l'exportation des espèces animales menacées
d'extinction ; mettre en place un système de contrôle permettant de repérer
tout trafic illégal de déchets et substances dangereuses ; encourager les
filiales des sociétés transnationales à adapter leurs procédures aux exigences
et normes nationales et internationales et à coopérer avec les instances
officielles ; coopérer avec les milieux du commerce et de l'environnement, les
établissements universitaires et les organisations internationales afin de
promouvoir la formation vis-à-vis des aspects environnementaux du
commerce international ; mettre en place une législation qui soit compatible
avec les intérêts du Bénin et les Conventions internationales sur la
biodiversité afin que le Bénin tire profit des résultats des recherches sur les
plantes médicinales et espèces animales sous forme de paiement de
redevance ; doter le Port Autonome de Cotonou (PAC), les Aéroports et les
zones frontalières de moyens efficaces de détection et de surveillance du
trafic illicite de déchets et d'espèces animales et végétales tropicales ;
soumettre à un contrôle strict le commerce transfrontière des produits
biotechnologiques (produits alimentaires, pharmaceutiques ou agricoles
contenant des Organismes Génétiquement Modifiés (OGM) ou OVM ;
définir clairement les principes internationaux reconnus pour l'évaluation des
risques et la gestion de toutes les formes de biotechnologie.
298
Bénin
Les forêts et la perspective d'une convention mondiale
Définition, fonctions et état des ressources forestières béninoises
La forêt est une association complexe dans laquelle le climat, le sol,
le sous-sol, les végétaux, les animaux et les hommes contribuent à maintenir
un équilibre biologique délicat. Elle constitue une sorte de grand organisme à
plusieurs composantes.
Les forêts béninoises avec leurs complexes processus écologiques,
jouent un rôle essentiel pour le développement économique et le soutien de
toutes les formes de vie. Elles fournissent du bois, des aliments et des
médicaments, et recèlent de nombreuses richesses biologiques encore
méconnues. Elles stockent des réserves d'eau et de carbone, qui seraient
autrement libérées dans l'atmosphère où elles accentueraient l'effet de serre.
Les forêts béninoises abritent une multitude d'espèces sauvages et comblent
des besoins culturels et spirituels vitaux des communautés humaines. Le
Bénin compte 22 forêts classées, des parcs nationaux et réserves naturelles et
des périmètres de reboisement qui sont menacés de disparition parce que
transformées progressivement en galerie marchande où exploitants forestiers
autorisés et clandestins, braconniers, chasseurs, paysans agricoles, peulh
transhumants voire certains agents forestiers s'adonnent sans coup férir au
commerce du bois, à la chasse, à l'agriculture et l'élevage. La protection de
nos forêts est aujourd'hui un impératif car leur disparition progressive
entraîne lentement, mais sûrement, outre une perte de la riche diversité
biologique, la réduction du potentiel économique du pays. Le Bénin a réalisé
beaucoup d'efforts dans la protection de son patrimoine écologique à travers
l'élaboration d'un Plan d'Aménagement Forestier, la mise en œuvre du Projet
de Gestion des Ressources Naturelles, l'adoption d'une nouvelle loi sur les
forêts et d'une politique forestière. Mais beaucoup reste à faire et le Bénin
doit s'engager très ferment dans la coalition mondiale pour la protection des
forêts..
Perspectives d'évolution du droit des forêts au Bénin

Face aux dommages qui s'accentuent sur les forêts béninoises et qui
entraînent des pertes de la faune, de la flore sauvages et des ressources
biogénétiques, le Bénin qui manque les moyens pour protéger ses massifs
forestiers et qui a la volonté de garantir la pérennité du patrimoine écologique
devra, outre son adhésion à la Déclaration sur les forêts de 1992 à Rio,
contribuer de concert avec toutes les nations du monde à la conservation et à
la restauration des forêts véritables ''poumon'' de la planète et réservoir de
matières premières biologiques en soutenant et en favorisant l'adoption d'un
instrument international juridiquement contraignant pour la protection des
forêts. Cette convention mondiale pourra s'articuler sur les principes
cardinaux suivants :
Le principe de la libre disposition par les Etats des ressources forestières pour
couvrir leurs besoins de développement social et économique, mais leur
299
M. Kana GABA BOCO
exploitation doit être basée sur des politiques nationales axées sur le
développement durable ;
Le principe de l'utilisation durable des ressources forestières qui suppose
l'application des modes de production et de consommation durables à
l'échelle mondiale ;
Le principe de la gestion des forêts de façon à satisfaire les besoins sociaux,
économiques, écologiques, culturels et spirituels des générations présentes et
futures ;
Le principe du partage des découvertes et autres bénéfices issus des
ressources biologiques et génétiques sur la base d'accords conjoints avec les
pays d'où proviennent lesdites ressources ;
Le principe de la promotion d'un mode d'utilisation durable des forêts
plantées dans les pays en développement où l'on utilise abondamment le bois
comme combustible pour compenser le déboisement par de nouvelles
plantations qui offrent le double avantage de créer des emplois et de limiter
l'exploitation des forêts anciennes. Les forêts plantées représentant par
ailleurs des sources écologiquement rationnelles d'énergie et de matières
premières renouvelables.
Le principe d'élaboration de plans nationaux d'aménagement du territoire qui
garantissent la protection des forêts anciennes et de celles présentant une
valeur culturelle, spirituelle, historique ou religieuse particulière ;
Le principes de l'allocation d'une assistance financière internationale, y
compris privée à apporter aux nations en développement pour les aider à
protéger leurs forêts ;
Le principe de mise en œuvre par toutes les nations, des politiques
écologiquement rationnelles en matière de foresterie, englobant la gestion des
zones environnantes ;
Le principe de la prise en compte dans les plans de foresterie aussi bien des
valeurs économiques que non économiques des forêts, ainsi que les coûts et
bénéfices comparés de leur exploitation ou de leur protection. Toute politique
comportant une incitation à dégrader les forêts devrait être bannie.
Le principe de l'association à la planification et à l'application des politiques
forestières nationales, du plus large éventail possible de partenaires, y
compris les femmes, les communautés indigènes vivant en milieu forestier,
les industries et autres exploitants forestiers ainsi que les organisations non
gouvernementales concernées.
Le principe du respect par les politiques forestières de l'identité, de la culture
et des droits des communautés indigènes et forestières. Leurs connaissances
et pratiques traditionnelles en matière de conservation et d'utilisation durables
des ressources forestières devraient être prises en compte dans l'élaboration
des programmes y relatifs. Ces communautés devraient bénéficier de formes
d'activité lucrative et de propriété foncière favorisant l'utilisation durable des
ressources forestières, tout en leur garantissant un niveau de vie adéquat.
Des principes équitables, agréés par des nations concernées devraient régir le
commerce des produits forestiers. Les mesures unilatérales visant à
300
Bénin
restreindre ou bannir le commerce international du bois et d'autres produits
forestiers devraient être évitées.
Ces politiques commerciales devraient encourager la transformation locale
des produits forestiers et appliquer à ces derniers des cours favorables aux
nations productrices. Les restrictions à l'importation et autres barrières
commerciales pénalisant ces produits, devraient être réduites ou supprimées.
Le principe du contrôle vigoureux des sources de pollution forestière, telles
les pluies acides.
Les expériences acquises par le Plan d'Action Forestier Tropical (PAFT)
doivent être capitalisées et un appui devra être apporté à l'Accord
International sur les Bois Tropicaux, à l'Organisation Internationale des Bois
Tropicaux (O I B T) et aux institutions publiques et privées spécialisées dans
la recherche forestière comme le Groupe Consultatif pour la Recherche
Agricole Internationale (CGIAR) et le Centre International de Recherche en
Agroforesterie (ICRAF).
Les nouveaux droits et le pacte anti-pauvreté

La pauvreté est ''moralement odieuse, économiquement destructrice
et politiquement dangereuse'' ; et ceux qui sont pauvres et ont faim détruiront
souvent leur environnement immédiat afin de survivre, ils abattront les
forêts, leur bétail saccagera les pâturages ; ils exploiteront jusqu'à épuisement
les terres marginales ; et quand leur nombre augmentera, ils iront s'entasser
dans les villes congestionnées''.
Ces passages mettent en relief le lien évident entre la pauvreté, les
problèmes environnementaux, les difficultés économiques et les problèmes
sociaux et culturels des pays en développement au rang desquels figure le
Bénin.
On comprend dès lors que les enjeux sont considérables et ne
peuvent échapper au droit notamment aux droits nouveaux que sont le droit
de l'environnement, le droit économique, le droit du développement, le droit
social et le droit culturel qui contiennent tous des normes et principes
nouveaux visant la lutte contre la pauvreté. Ces nouveaux droits sont
reconnus au citoyen béninois dans la Constitution du 11 décembre 1990
(Articles 7, 10, 11, 12, 22, 26, 27 et 30). En 1992 déjà avant le Sommet
Mondial pour le Développement Social tenu à Copenhague en mars 1995, le
Bénin a résolument opté pour une politique de lutte contre la pauvreté pour
permettre la jouissance par les pauvres de leur droit au développement et
leurs droits sociaux et culturels. Cette politique se présente comme suit :
Les programmes pour la lutte contre la pauvreté

Il existe aujourd'hui au Bénin plusieurs programmes et projets
(AGDSD, AGEFIB Mesures sociales) axés sur la lutte contre la pauvreté qui
ont permis quelques progrès en ce qui concerne la faim, la scolarisation,
l'analphabétisme, la santé, l'emploi, la mortalité infantile, le SIDA, les droits
de la femme etc. Le Programme d'Action du Gouvernement (PAG) pour la
301
M. Kana GABA BOCO
période 2001 à 2006 se fixe les principaux objectifs suivants dans le cadre de
la lutte contre la pauvreté :
la mise en œuvre d'une politique en faveur des couches les plus défavorisées
à travers le renforcement des programmes de développement communautaire,
la promotion des activités de micro-finance, l'appui aux initiatives locales,
l'assistance aux indigents, l'élaboration et la mise en œuvre d'un plan sur le
vieillissement, le soutien aux personnes âgées, l'insertion sociale des
personnes handicapées, l'organisation de la protection civile et sociale ;
l'amélioration des indicateurs de santé à travers le renforcement des
Programmes Elargis de Vaccination et de Nutrition, la poursuite de la lutte
contre la vente illicite des médicaments, l'amélioration de la qualité des soins
et de la prise en charge des urgences, le renforcement des activités d'hygiène,
la promotion de la santé de la reproduction, l'accroissement du taux de
couverture en infrastructures sanitaires à 100% et la lutte contre les
IST/VIH/SIDA ;.
la lutte contre le paludisme et les principales maladies à travers
l'assainissement des agglomérations, la promotion des moustiquaires
imprégnées, l'acquisition de produits antipaludiques et de KIT de diagnostic,
le renforcement de la recherche en paludologie, le renforcement des
programmes de lutte contre la tuberculose et les principales maladies
transmissibles ;.
la promotion de la pharmacopée traditionnelle (à travers l'élaboration d'un
cadre juridique, la construction d'unités de soins, la formation et l'installation
des jardins botaniques et la mise en place d'une base de données sur les
plantes médicinales ;.
l'extension de l'enseignement maternel et primaire ; la poursuite de la prise en
charge des frais de scolarisation, la construction, la réhabilitation et l'entretien
des infrastructures scolaires, la poursuite de l'amélioration de la qualité de
l'enseignement ;
la promotion des logements sociaux, le renforcement des capacités
d'intervention dans le secteur de l'habitat ;
le développement des équipements communautaires socioéconomiques
générateurs de revenus pour les populations démunies, la valorisation des
matériaux locaux de construction ;
l'extension du réseau électrique d'un taux de 22% en 2001 à 27% en 2006
pour les chefs lieux de communes rurales et les centres urbains ;
l'accroissement des points d'eau potable en milieu rural et amélioration de la
disponibilité de l'eau potable en milieu urbain ;
L'AGENDA 21 National du Bénin contient aussi une série

d'activités programmatiques pour lutter contre la pauvreté
L'Elaboration du Document de stratégie de réduction de la pauvreté, (DSRP)

Les pays en développement y compris le Bénin et les organismes
d'aide s'accordent maintenant largement sur le fait que l'aide au
302
Bénin
développement doit soutenir des stratégies intégrées élaborées par les pays
bénéficiaires. Ces stratégies doivent viser principalement à réduire la
pauvreté qui reste fermement enracinée en accélérant la croissance pour que
les pauvres en bénéficient.
Aux fins d'une élaboration et d'une application réussie de ces
nouvelles stratégies de réduction de la pauvreté, la nouvelle approche
consiste pour ces pays de se l'approprier totalement dès leur conception en
faisant participer et contribuer la société civile et les communautés
défavorisées elles-mêmes.
Le Bénin est déjà bien avancé dans l'élaboration de son document de
Stratégie de Réduction de la Pauvreté (DSRP) en cours de finalisation. Reste
à organiser une table ronde des partenaires au développement sur ledit
document pour la mobilisation des financements nécessaires. Le DSRP sera
ensuite vulgarisé avant son exécution.
On espère que la stratégie de réduction de la pauvreté du Bénin sera
éligible à la Facilité pour la Réduction de la Pauvreté et pour la Croissance
(FRPC) du Fonds Monétaire International (FMI) parce qu'elle est axée sur
une réorientation plus marquée des dépenses publiques vers les secteurs
sociaux et vers la croissance ; des objectifs budgétaires plus souples et
susceptibles d'ajustements ; une meilleure gestion des fonds publics ; une
protection des pauvres pendant l'ajustement et les réformes et des réformes
centrées sur les mesures monétaires, budgétaires et institutionnelles.
Les tendances lourdes pour l'avenir sur 10 ans qui dessinent dès aujourd'hui
l'avenir des droits nouveaux et de lutte contre la pauvreté, sont :
la promotion d'un développement à long terme en confiant davantage de
responsabilités et de ressources aux communautés locales, aux femmes, aux
groupements, associations de citoyens et aux ONG ;
la promotion l'autosuffisance alimentaire ;
la promotion d'un développement économique nécessaire pour procurer des
emplois à la population actuelle et à la main-d'œuvre ;
l'association pleine et entière des communautés locales à la protection et à la
gestion des ressources naturelles et leur accès aux moyens financiers requis ;
la formation et l'éducation au profit des communautés défavorisées ;
le renforcement des activités de planification familiale et de lutte contre les
IST/VIH/Sida ;,
la promotion des valeurs traditionnelles,
le renforcement des services de santé, de vaccination et de nutrition.
le développement d'une politique visant l’allégement ou la remise pure et
simple de la dette extérieure ;
la promotion des activités de protection de l'environnement ; (pollution,
biodiversité etc..) ;
le développement des services sociaux et la mise en place de mécanismes de
protection sociale (subventions des produits de première nécessité,
suppression de taxes et impôts ayant un impact social, subventions octroyées
303
M. Kana GABA BOCO
aux paysans, aux groupements féminins, aux structures sanitaires, création de
travaux à haute intensité de main-d'œuvre pour résorber le chômage etc …)
Le Bénin doit s'investir davantage dans la lutte contre la pauvreté ,

sinon gare à la facture demain.
Démocratie, accès à la justice et environnement

Jusqu' en 1989, outre l'atteinte permanente aux libertés et aux droits
de l'homme, le régime militaro-marxiste alors au pouvoir s'est révélé
catastrophique pour l'environnement en raison du trafic réel ou supposé de
déchets toxiques étrangers par certaines autorités. Depuis 1990, la démocratie
béninoise a mis en place des systèmes juridiques qui limitent le pouvoir de
l'Etat par de nombreux moyens, y compris l'intervention de la Cour
Constitutionnelle s'assurant de la constitutionnalité des projets de loi y
compris les projets de loi sur l'environnement (Articles 117, 120, 121, 122 de
la Constitution du 11 décembre 1990), de la Haute Cour de Justice (Articles
136, 137, 138 de la Constitution), des tribunaux ordinaires (Articles 108 à
122 de la loi-cadre sur l'environnement), des personnes privées (Article 122
de la Constitution) et des associations compétentes en matière
d'environnement (Article 109 de la loi-cadre sur l'environnement).
De même, des dispositions régissant l'information du public et
l'organisation d'audiences publiques préalablement à l'exécution de projet
environnemental ont été prévues (Article 96 à 102 de la loi-cadre sur
l'environnement).
Les mécanismes d'accès à la justice environnementale

Face au caractère récent du droit de l'environnement au Bénin et à
une absence totale de tradition et de culture juridique et administrative
environnementales, il revient au citoyen qui a le devoir de défendre
l'environnement (Article 27 de la Constitution) et aux associations
environnementales qui peuvent se constituer partie civile (Article 109 de la
loi-cadre), de donner à ce droit son effectivité. Trois mécanismes ont été
prévus à cet effet :
* L'Information : pour que le droit béninois de l'environnement soit
effectif, il faut qu'il soit appliqué, ce qui implique l'information des citoyens
(Article 3 de la loi-cadre) sur les nouvelles procédures lui permettant l'accès
au juge. ''Une bonne justice requiert de bons requérants ''.
On espère que la participation active des citoyens à l'élaboration des
décisions environnementales par le truchement des procédures d'audience
publique et d'étude d'impact, pourra marquer un progrès du contentieux
environnemental au Bénin.
* La possibilité d'ester en justice : la Constitution béninoise du

11 décembre 1990 donne la possibilité au citoyen de faire constater
l'inconstitutionnalité d'une loi environnementale soit directement, soit par la
304
Bénin
procédure de l'exception d'inconstitutionnalité. (Art. 122). Par ailleurs la loi-
cadre sur l'environnement permet aux associations compétentes en matière
d'environnement, légalement reconnues et représentatives, de déclencher
l'action publique en se portant ''partie civile'', pour les atteintes à
l'environnement.
* Les moyens financiers d'agir : pour étayer un avis lors de l'audience

publique, proposer une contre-étude d'impact ou apporter des preuves en
justice, les expertises techniques et donc les moyens financiers sont
nécessaires. Il est souhaitable que les ONG environnementales qui manquent
cruellement de moyens, obtiennent une aide financière publique pour
défendre leurs vues en justice.
Propositions pour l'avenir

Il est nécessaire d'amener le citoyen et les associations béninoises à
apprendre la "droiture" en matière d'environnement, à une éducation
environnementale à laquelle ni les lois, ni les taxes ne sauront suppléer.
Dans cette démarche, le juge environnemental béninois se doit d'être
le ténor d'une conception dynamique du droit de l'environnement en général
et du contentieux environnemental et contribuer ainsi à la construction
progressive d'une jurisprudence du droit à l'environnement au Bénin. Il faut
renforcer la compétence des juges et des juridictions nationales pour les
questions d'environnement et de développement durable.
Le nouveau rôle d'acteurs des citoyens et ONG d'environnement
dans le domaine du droit de l'environnement doit être accru afin de
promouvoir la démocratie participative.
Le militantisme vert doit être soutenu ; l'écologisme politique doit se
restructurer afin que les partis ''verts'' puissent porter dans les villages, fermes
et hameaux la bonne parole écologique.
Conditions juridiques de la gestion intégrée de l'environnement

Définitions et considérations générales
Définitions : la gestion intégrée de l'environnement permet non
seulement de connaître l'incidence du fonctionnement d'une entreprise, d'un
projet ou programme sur l'environnement et par conséquent le coût en réalité
qu'elle génère pour la société, ou l'avantage qu'il peut produire
(externalisation des avantages économiques, sociaux et culturels) mais elle
permet également, par une parfaite internalisation de mieux adapter les choix
de gestion.
Considérations générales : La loi-cadre sur l'environnement en
disant dans son Article 4 alinéa c "la protection et la mise en valeur de
l'environnement doivent faire partie intégrante du plan de développement
économique et social et de la stratégie de sa mise en œuvre " et dans l'Alinéa
d : " les différents groupes sociaux doivent intervenir à tous les niveaux dans
la formulation et l'exécution de la politique nationale en matière
305
M. Kana GABA BOCO
d'environnement … ", impose de véritables obligations à l'Etat béninois et
institue le principe général du droit de l'environnement qu'est le principe
d'intégration des préoccupations environnementales dans les autres
politiques.
De même, ce principe d'intégration est pris en compte par les
Articles 87 à 105 de la loi-cadre qui prévoient à cet effet les procédures de
l'Etude d'Impact sur l'environnement (EIE), l'Audit environnemental,
l'Audience publique sur l'environnement, le Plan d'urgence et les mesures
d'incitation.
L'Agenda 21 National du Bénin constitue également un outil
d'intégration des exigences d'environnement et du développement durable.
Aujourd'hui au Bénin, une politique environnementale spécifique ne
se justifie plus et les responsables des politiques autres que celle de
l'environnement, intègrent de plus en plus dans leurs programmes d'actions et
de décisions, les préoccupations environnementales.
Au plan juridique, des efforts se sont poursuivis pour renforcer

l'assise juridique et administrative, de l'Etude d'Impact sur l'environnement
(EIE) et de l'Audit environnemental et fixer clairement les conditions
d'application des dispositions législatives y relatives. Ainsi ont été pris les
Décrets portant : Audience publique en République du Bénin, Audit
environnemental en République du Bénin, et Etude d'Impact sur
l'environnement en République du Bénin et ses guides d'application que
sont :
le guide général de réalisation d'une Etude d'Impact sur l'environnement,
le guide sectoriel d'étude d'impact sur l'environnement des projets de route
sur la base duquel est réalisé le rapport d'EIE sur la Route ABOKI par
exemple,
le guide d'Etude d'Impact sur l'environnement des projets d'adduction d'eau,
le guide sectoriel d'étude d'impact sur l'environnement des projets
d'électrification,
le guide sectoriel d'étude d'impact sur l'environnement des projets de
centrales hydroélectriques sur la base duquel sont réalisées les évaluations
d'impact sur les Projets hydroélectriques de Nangbéto et de Adjaralla,
le guide sectoriel d'étude d'impact sur l'environnement des projets de
gazoducs.
D'autre part, au plan institutionnel, diverses initiatives ont été

lancées pour promouvoir l'intégration, la coordination et la coopération inter-
institutionnelle dans le domaine de l'environnement. Ainsi, le Ministère de
l'Environnement, de l'Habitat et de l'Urbanisme (MENU), la Commission
Nationale pour le Développement Durable (CNDD), le Centre Béninois pour
le Développement Durable (CBDD) et l'Agence Béninoise pour
l'Environnement (ABE) par ses groupes de travail, tentent à travers leurs
306
Bénin
activités, de promouvoir cette approche intégrante de l'environnement dans
les politiques sectorielles.
Toutefois, si le cadre juridique et institutionnel dans le domaine de

la gestion intégrée de l'environnement a été balisé par la loi-cadre, les
différents décrets d'application et les guides général et sectoriel cités supra, il
reste encore beaucoup à faire pour compléter et améliorer le cadre juridique
et institutionnel de cette gestion intégrative dans le sens d'une couverture
complète de tous les autres aspects qui restent non couverts et dans le sens
d'une réorganisation et d'un réaménagement des instruments et mécanismes
existants qui répondent peu aux nouvelles formes, techniques et procédures
d'intégration dans le domaine de la gestion de l'environnement.
Perspectives et progrès à réaliser vers l'intégration

En dépit des performances citées ci-dessus, il existe encore des cas
de projets mis en place par des organismes différents dans une même région,
localité, ville ou village ou des localités voisines, sans concertation, ni
discussion sur les meilleurs moyens de travailler ensemble et sans prise en
considération des préoccupations environnementales. II est nécessaire
d'améliorer la coopération entre organisations et institutions en vue d'intégrer
les questions environnementales dans leurs politiques sectorielles. Il convient
donc de promouvoir les rapports d'échange entre les différentes conventions
mondiales, régionales, sous régionales en vigueur au Bénin en instituant un
Comité National de concertation entre les Points focaux desdites
Conventions ; adopter un plan national coercitif ou une stratégie obligatoire
d'environnement et de durabilité devant servir de base à la politique
d'intégration de la protection de l'environnement à tous les éléments
importants du processus de développement. ; renforcer les procédures et
mécanismes administratifs dans le sens de la prise en compte de mesures
juridiques, économiques et techniques de protection de l'environnement, par
exemple, par la prise de directives ou principes directeurs concernant
l'approche systémique de la gestion de l'environnement ou la gestion intégrée
de l'environnement ;
vulgariser les textes législatifs et réglementaires sur la gestion intégrée de
l'environnement (dispositions juridiques et administratives sur l'EIE, l'audit
d'environnement, plans d'urgence, directives, code de bonne conduite,
participation et audience publique, etc ...) ;
mettre un accent particulier sur l'intégration sectorielle externe par laquelle le
Ministère de l'Environnement, de l'Habitat et de l'Urbanisme devra prendre
en compte les intérêts sociaux et économiques tandis que les autres
ministères prendront en compte l'environnement ;
obliger les ministères sectoriels notamment, l'Agriculture, l'Energie, les
Mines, l'Hydraulique, le Transport, les Travaux Publics, le Plan, les Finances,
l'Economie et l'Environnement bien sûr, à rendre compte périodiquement de
leurs stratégies d'intégration environnementale et de développement durable ;
307
M. Kana GABA BOCO
promouvoir l'intégration de gestion qui concerne l'évaluation des impacts sur
l'environnement ainsi que les systèmes de gestion et les politiques de produits
pour prévoir et minimiser les incidences environnementales ; de même que
l'intégration de marché axée sur le rôle important joué par les prix, les taxes
et les subventions dans l'encouragement de types particuliers d'activités
économiques sectorielles ;
promouvoir les initiatives locales ou régionales axées sur l'intégration et le
développement durable en soutenant les départements, les communes, les
villages, les ONG et les partis écologistes ;
encourager le citoyen béninois à intégrer une dimension écologique dans son
comportement quotidien ;
adopter une code de bonne conduite à l'attention des décideurs et des
citoyens; insistant sur l'importance de la prise en compte des exigences de
l'environnement dans leurs décisions et comportements ;
capitaliser les expériences de projets orientés sur les approches d'intégration
comme par exemple le Projet régional de lutte contre la pollution de l'eau et
conservation de la diversité biologique dans le Grand Ecosystème Marin du
Golfe de Guinée (Projet Régional GEM/GOG). II s'agit d'un grand projet
régional financé par le FEM et le PNUE, impliquant le Bénin, qui développe
une gestion intégrée de l'information et du système de prise de décision pour
la gestion de l'écosystème et une approche à grande échelle holistique pour
l'évaluation et le contrôle ;
renforcer des mécanismes régionaux et sous-régionaux d'intégration qui
comporte la gestion de l'environnement dans leur agenda; par exemple
l'Organisation de l'Unité Africaine (OUA), la Communauté Economique des
Etats de l'Afrique de l'Ouest (CEDEAO), l'Union Economique et Monétaire
Ouest-Africaine (UEMOA), la Conférence Ministérielle Africaine sur
l'Environnement (CMAE), etc…

Considérations générales : le Bénin à l'instar des autres pays du monde en
développement et du monde industrialisé, est confronté aux problèmes de
contrôle et de gestion des substances chimiques toxiques, des déchets
dangereux, des déchets solides et des eaux usées, des déchets radioactifs et
des activités y relatifs.
Pour faire face à ces défis, le Bénin a, tout d'abord, adhéré aux conventions
internationales y afférant : la Convention de Bâle sur le contrôle des
mouvements transfrontières des déchets dangereux et leur élimination, ratifié
le 16 octobre 1997 ; la Convention sur la procédure du consentement informé
préalable en connaissance de cause en matière de gestion et de contrôle des
produits chimiques interdits ou strictement réglementés faisant l'objet d'un
commerce international ; la Convention de Stockholm sur les Polluants
Organiques Persistants (POP), adoptée par le Bénin, signée par le Bénin ; la
Convention de Bamako sur l'interdiction d'importer en Afrique des déchets
308
Bénin
dangereux, le contrôle des mouvements transfrontières et la gestion des
déchets dangereux produits en Afrique, signée le 30 janvier 1991.
Le Bénin a ensuite prévu dans son AGENDA 21 national le chapitre

18 relatif à la Gestion écologiquement rationnelle des substances chimiques
toxiques et des déchets dangereux y compris la prévention du trafic
international illicite des produits toxiques et dangereux et le chapitre 19
concernant la gestion écologiquement rationnelle des déchets solides et des
eaux usées puis les Articles 65 à 85 relatifs aux déchets, aux installations
classées et aux substances chimiques nocives ou dangereuses dans la Loi-
cadre sur l'environnement.
Enfin, le Bénin a élaboré le document portant Profil National du Bénin pour

évaluer les Capacités Nationales de Gestion des Produits Chimiques qui vise
à évaluer les capacités nationales en matière de gestion des produits
chimiques avec un accent particulier sur les forces et faiblesses à combler
dans le système actuel de gestion, et évaluer les mesures et dispositions à
prendre sur les plans juridique, institutionnel, administratif et technique en
vue de minimiser les aspects négatifs liés au cycle de vie des produits
chimiques.
Il a également élaboré le document d'enquête sur le Bromure de Méthyle, le
document portant Politique Nationale d'Assainissement au Bénin
Par ailleurs, le Projet de Gestion des Déchets Solides dans les villes de
Cotonou et de Porto-Novo (les plus grandes agglomérations du pays) est en
cours de réalisation ; de même que le Projet de Gestion Urbaine décentralisée
des villes de Cotonou, Parakou et Porto-Novo, qui comporte un volet
important consacré à l'Assainissement urbain et la gestion des déchets.
Malgré les actions identifiées ci-dessus, aucune amélioration générale des
tendances n'a été constatée pour les raisons suivantes : absence d'une
politique nationale de gestion des substances et activités dangereuses,
absence d'une législation cohérente et efficace qui fédérerait et réformerait
une ancienne loi sur la réglementation phytosanitaire et la dizaine de décrets
et arrêtés interministériels et ministériels désuets sur les substances
dangereuses et activités qui leur sont associées.
II est aujourd'hui urgent pour le Bénin de mettre en place des
politiques et des programmes qui garantissent une gestion et un contrôle
écologiquement rationnelle des substances et activités dangereuses.
Perspectives d'évolution du droit des substances d'activités dangereuses:au

niveau du contrôle des substances chimiques toxiques : le Bénin devra
appliquer la Convention de Bâle déjà ratifiée, ratifier la Convention de
Bamako, évaluer les risques chimiques par un inventaire systématique des
produits chimiques toxiques et dangereux fabriqués et/ou commercialisés au
Bénin, fournir au public des informations sur les risques chimiques, adopter
309
M. Kana GABA BOCO
une Loi-cadre sur les substances et activités dangereuses qui limite les
dangers liés aux substances et aux activités chimiques à travers la prévention
de la pollution, le contrôle des émissions, l'étiquetage des produits et les
réglementations d'emploi. ;
limite ou interdit les substances toxiques à effet durable et bioaccumulatives,
ainsi que les produits dont l'utilisation ne peut être efficacement contrôlée ;
encourage le remplacement des produits chimiques (engrais chimiques,
pesticides, insecticides etc ...) par d'autres méthodes de lutte phytosanitaire,
notamment biologiques ;
annule et retire l'agrément donné à certains produits dangereux sur la base de
critères reconnus comme insuffisants ou dépassés ;
prévoit une politique fondée sur le principe de la responsabilité du producteur
des substances dangereuses ;
crée une Inspection Nationale de substances et activités chimiques chargée du
contrôle et de la gestion stricte et un Centre d'intervention d'urgence et de
traitement en cas de contamination chimique ;
Le Bénin devra par ailleurs adhérer aux Directives de Londres relatives à

l'échange de renseignements sur les produits chimiques qui font l'objet de
commerce international et promouvoir les échanges d'information d'origine
nationale et internationale sur les substances et activités toxiques à travers la
création d'un Centre National d'Information Chimique (à l'état de projet) qui
sera une banque centrale de données scientifiques, techniques, économiques
et juridiques sur les produits chimiques, connectée au Réseau Mondial
d'Informations sur les produits chimiques (GINC) et à travers la création d'un
Réseau national et sous régional de contrôle des substances chimiques et au
moyen de la sensibilisation de la population pour une bonne gestion des
produits chimiques.
Le Bénin devra en outre solliciter, l'assistance technique extérieure en

matière de gestion et de contrôle des substances et activités chimiques
toxiques, créer et mettre à jour le Registre National des Substances
Chimiques Potentiellement Toxiques (RNSCPT) et préparer les profils de ces
substances, soutenir l'élaboration d'un système mondialement harmonisé de
classification et d'étiquetage des produits chimiques en cours au niveau de
l'OCDE, l'OIT, l'UNCETDG, l'IOMC et enfin élaborer à l'attention des
industries, un Code de conduite.
Ce code de bonne conduite devra donner des lignes directrices sur la
diffusion des informations relatives aux risques potentiels et à l'élimination
des substances chimiques et la pratique de la transparence en matière
d'information publique sur les rejets accidentels et les émissions normales de
substances toxiques.
Le Bénin devra encore mettre en place dans les localités des dispositifs de
prévention et de planification préalable des accidents et des plans d'urgence
310
Bénin
efficaces en collaboration avec le Programme APPEL du PNUE et renforcer
les capacités des institutions nationales à surveiller et à détecter le trafic
illicite des produits toxiques à l'intérieur et au niveau des-zones frontalières.

niveau au niveau de la gestion des déchets dangereux y compris les déchets
biomédicaux. Le Bénin devra intégrer dans les plans nationaux de protection
de l'environnement des objectifs clairs de réduction du volume des déchets
dangereux ;
mettre en œuvre des programmes qui identifient les divers types de déchets et
leurs impacts, limitent leurs quantités et assurent leur élimination dans les
meilleures conditions de sécurité ;
appliquer le principe "pollueur-payeur" ;
faire changer les procédures industrielles et fixer des objectifs pour réduire
les quantités de déchets dangereux et les émissions nocives par unité de
production. Les entreprises devraient promouvoir des méthodes de
production moins agressives et veiller à ce que les normes béninoises
relatives aux déchets dangereux soient respectées ;
identifier toutes les décharges de déchets dangereux contaminées et les
populations qu'elles menacent, et prendre sans délai tes mesures requises
pour éliminer les risques ;
exiger des industries un effort soutenu de recherche pour promouvoir des
méthodes de production propres ainsi que des techniques de prévention et de
recyclage et leur fournir l'assistance à cette fin ;
évaluer l'impact sur l'environnement des industries existantes en vue
d'améliorer leur gestion des déchets dangereux ;
promouvoir des programmes de formation à l'intention des personnels de
l'industrie et des fonctionnaires ;
construire des installations de traitement des déchets dangereux à l'échelon
départemental. Les industries devraient traiter, recycler, réutiliser et éliminer
les déchets sur les lieux de leur production ou à proximité ;
poursuivre la construction des incinérateurs dans les centres de santé ;
veiller à ce que les Forces Armées se conforment aux normes nationales
relatives au traitement et à l'élimination des déchets dangereux ;
faire recours au transfert de technologies douces, aux méthodes de production
propre et aux compétences nécessaires pour leur application au Bénin ;
réglementer sévèrement l'importation des épaves de véhicules, d'engins de
toutes sortes et d'objets déversés par les pays industriels au Bénin ;
interdire l'exportation de déchets dangereux des pays industriels au Bénin ;
créer des fonds départementaux de Gestion des déchets dangereux prélevés
auprès des usines et qui permettront d'aider les provinces qui accueillent des
décharges de déchets industriels dangereux ;
prendre en application des dispositions de la Loi-cadre sur l'environnement,
un décret d'application relatif aux substances chimiques nocives ou
dangereuses.
311
M. Kana GABA BOCO
niveau des déchets radioactifs : le Bénin ne dispose pas d'un programme
nucléaire. Toutefois, il convient de promouvoir des techniques permettant de
limiter la production des déchets radioactifs par la médecine pour la
recherche et dans l'industrie ; garantir la sécurité du stockage, du traitement,
du conditionnement, du transport et de l'élimination de ces déchets ;
recourir à l'assistance technique extérieure requise pour traiter ces déchets, ou
faire en sorte qu'il retournent les résidus radio-actifs aux fournisseurs ;
promouvoir une gestion sûre et écologiquement rationnelle des déchets
radioactifs, comportant la réalisation d'étude d'impact sur l'environnement ;
interdire l'importation de substances radioactives au Bénin ;
interdire le déversement des déchets radioactifs dans les cours d'eau, dans les
zones côtières et en mer ;
surveiller le trafic illicite des déchets radioactifs au Bénin ;
Perspectives d'évolution du droit des substances d'activités dangereuses au

niveau de la gestion des déchets solides et des eaux usées : le volume
croissant de détritus et d'eaux usées produits par les villes béninoises
représente une grave menace par la santé et l'environnement. Les tendances
actuelles qui se dessinent dans le sens d'une solution au problème de ces
déchets, consistent à élaborer et mettre en œuvre des politiques et stratégies
axées sur le changement des styles de vie et des modes de production et de
consommation visant à réduire le volume des déchets ;
mettre en œuvre des projets de Gestion des Déchets et d'Assainissement dans
les principales villes du pays afin de limiter la production de déchets, de
promouvoir des systèmes adéquats de collecte et de traitement des ordures et
d'en favoriser la récupération et le recyclage ;
conduire des campagnes de sensibilisation en collaboration avec les pouvoirs
locaux, les ONG, les Associations de développement ;.
encourager le recyclage en finançant des projets axés sur le traitement local
des ordures, la production du compost, la récupération des eaux usées ou la
production d'énergie à base de déchets ;
créer éventuellement une bourse de déchets et des Fonds Départementaux de
gestion des déchets solides et liquides qui seront alimentés par les taxes sur
ordures ménagères et eaux usées ; créer également des centres de traitement
des déchets ;
prendre un décret d'application de la Loi-cadre sur l'environnement
concernant la gestion spécifique des déchets solides et liquides.
Le financement de l'environnement
Considérations générales
La problématique du financement de l'environnement au Bénin a
pris, depuis quelques temps, de l'importance en raison de l'acuité des
problèmes écologiques, de la complexité de la gestion de l'environnement.
312
Bénin
Le responsabilité première de la protection de l'environnement
relève de l'Etat béninois qui y consacre depuis quelques années d'importants
efforts financiers qui restés très insuffisants face aux graves défis de la
pollution atmosphérique, de la perte de la biodiversité, des changements
climatiques, de la désertification etc ...
Par exemple la mise en œuvre au Bénin des activités prévues dans l'Agenda
21 National qui requièrent un financement global de 209. 434. 090. 000 F.
CFA sur 5 ans et dans le Plan stratégique 2002 - 2006 du Ministère de
l'environnement, de l'Habitat et de l'Urbanisme (MENU) qui affichent un
coût de 111 451 000 F CFA.
La recherche de financement demeure donc une préoccupation pour
les institutions environnementales béninoises publiques et privées qui sont
appelées à mobiliser tous azimuts les fonds nécessaires à l'exécution de leurs
programmes.
Perspectives d'évolution de la politique de recherche de financement

L'option en matière de financement de l'environnement est de
promouvoir pour les 5 prochaines années, une politique offensive de
recherche de financement à travers le recours aux sources internes et externes
de financement :
• Recourir au financement d'origine interne : mobiliser les ressources
publiques additionnelles, créer des Fonds nationaux de désertification, de
lutte contre la pollution, d'élimination des déchets etc ... orientés vers le
financement des initiatives par les communautés locales, éliminer les
subventions aux produits pétroliers, à l'eau et à l'énergie afin de dégager
les ressources additionnelles pour l'environnement, développer les
mécanismes fiscaux que sont :
- la taxation anti-pollution ou redevance sur les émissions et les rejets des
polluants dans l'air, l'eau ou les sols en fonction de la quantité et du type de
polluants ;
- les redevances pour services rendus afin de couvrir les coûts du traitement
collectif des effluents pour des déchets ou taxation sur les déchets ;
- la taxation et les redevances sur les produits toxiques, nocifs pour
l'environnement au stade de la production, de la consommation ou
de l'élimination.
- la taxe forestière à imposer aux exploitants qui ne remplacent pas les arbres
abattus.
- les systèmes de consignation lors de l'achat de produits potentiellement
polluants.
- la taxation des transactions de change.
• Rentabiliser en exploitant commercialement ou en privatisant certains

équipements intéressant l'environnement (traitement des eaux,
production d'électricité, gestion des déchets, transports en commun,
pétrole, entreprises publiques industrielles).
313
M. Kana GABA BOCO
• Recourir aux crédits à intérêts bonifiés auprès des banques privées qui
ont une "conscience écologique".
• Exploiter les sources locales de crédit (CLCAM, Fonds de
Développement Villageois, USPP,GV).
• Recourir aux sources informelles de crédit à l'environnement.
• Réduire les dépenses militaires budgétivores afin de dégager des fonds à
redistribuer à l'environnement.
• Promouvoir des activités écologiques génératrices de recettes sur la base
de schémas d'autofinancement.
• Appliquer rigoureusement le principe pollueur-payeur qui permet de
générer des recettes substantielles.
• Recourir aux dons et legs aux institutions environnementales
• Créer des fonds fiduciaires ou des fondations pour mobiliser des flux
financiers importants pour la préservation de la biodiversité.
• Faire payer les amendes, et les redevances issues des recherches sur les
ressources biogénétiques et facturer les autorisations et certificats à
délivrer.
La Loi-cadre sur l'environnement a par ailleurs prévu une autre
technique de financement qui consiste en des mesures d'incitation fiscale
(détaxes) au profit d'entreprises publiques et privées qui favorisent la mise en
ceuvre d'écotechnologies (Article 105).
Appel au financement extérieur : pour couvrir les dépenses supplémentaires à

encourir pour l'exécution de ses projets environnementaux et de son Agenda
21 National, le Bénin oriente son regard vers les mécanismes financiers
suivants :
- les financements bilatéraux de l'Aide publique au développement par les
pays riches (Etats-Unis (USAID), Allemagne (GTZ), France (AFD,
MICAC), Pays-Bas (CBDD), Danemark (DANIDA), Norvège, la Suisse etc
...)
- les mécanismes financiers multilatéraux constitués par les grandes
organisations internationales de financement que sont :
. l’Association Internationale de Développement (AID/Banque Mondiale)
. le Fonds pour l'Environnement Mondial (FEM)
. le Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD)
. le Programme des Nations Unies pour l'Environnement (PNUE)
. l'Organisation des Nations Unies pour l'Alimentation et l'Agriculture (FAO)
. le Fonds International pour le Développement Agricole (FIDA)
. l'Organisation de coopération et de Développement Economique (OCDE).
- Les mécanismes financiers régionaux au niveau de

. l'Organisation de l'Unité Africaine (OUA)
. la Communauté Economique des Etats de l'Afrique de l'Ouest (CEDEAO)
. l'Union Monétaire Ouest Africaine (UEMOA)
. l'Union Européenne (EU)
314
Bénin
. l'Accord ACP/UE
. la Banque Africaine de Développement (BAD)
. la Banque Ouest-Africaine de Développement (BOAD) - etc ...
- Les financements par les ONG internationales de préservation de

l'environnement :
. le Fonds Mondial pour la Nature (WWF)
. l'Union Internationale pour la Conservation de la Nature (UICN)
. les Amis de la Terre
. l'Organisation Ecologique GREEN - PEACE
- Les mécanismes de conversion de dette en programmes de financement de

l'environnement encore appelés "échanges Dette contre Nature"
- Les nouvelles modalités de financement de l'environnement que sont :

. les Fonds d'affectation spéciale du PNUE
. les Comptes spéciaux gérés par le PNUE
. les Fonds fiduciaires, les fondations,
. les dotations, les subventions ou dons, les Fonds renouvelables, les Fonds
sociaux.
. les Fonds créés par les Conventions mondiales sur l'environnement (le
FIPOL, le Fonds Multilatéral aux fins d'application du Protocole de Montréal,
les systèmes de financement pour la mise en oeuvre des conventions de Bâle,
de Stockholm, de la Biodiversité, le guichet de financement FEM pour
combattre la désertification etc ...),
. le Fonds de la Francophonie pour l'environnement et le Développement ou
Fonds FORE.
. le Fonds Multilatéral de conversion de dette
. la création des SICAV vertes
. les mécanismes de cofinancement
. la création de péage sur les transports aériens pour sauvegarder
l'atmosphère, etc ...
- Les contributions de contrepartie financière : pour mobiliser amplement les

financements extérieurs, le Bénin s'est résolument engagé pour le respect des
conditionnalités de contrepartie financière versée régulièrement aux
institutions de financement partenaires et aux Conventions auxquelles il est
partie.
La Gestion locale de l'environnement

Considérations générales
Les collectivités et pouvoirs locaux ont un rôle déterminant à jouer
dans la promotion d'un environnement sain et d'un développement durable
dans la mesure où nombre de problèmes environnementaux ( érosion des
sols, désertification, déforestation, pollution de l'eau et de l'air, destruction de
315
M. Kana GABA BOCO
la faune et de la flore) sont étroitement liés aux activités locales et peuvent
être gérés localement avec succès.
La loi 97 - 029 du 15 janvier 1999 portant Organisation des
Communes en République du Bénin a conféré d'importantes compétences en
matière environnementale aux conseils communaux qui sont désormais
responsables de la construction et de l'entretien d'infrastructures telles que les
routes et réseaux d'adduction d'eau, le réseau d'évacuation des eaux pluviales,
les ouvrages d'aménagement des bas-fonds et de protection contre les
inondations. Ils ont la charge de :
• la collecte et du traitement des déchets solides et liquides - la
délimitation des zones interdites à l'urbanisation,
• la création, l'entretien des plantations, des espaces verts et de tout
aménagement public visant l'amélioration du cadre de vie,
• la protection des ressources naturelles notamment les forêts, les sols, la
faune, les ressources halieutique, les nappes phréatiques,
• La préservation des conditions d'hygiène et de salubrité,
• l'avis à donner sur tout projet susceptible de porter atteinte à
l'environnement.
Aussi, ces conseils communaux ont la responsabilité de définir les
politiques locales et servent de relais pour l'application des politiques
nationales en matière d'environnement.
Il importe par ailleurs de souligner qu'au niveau du Département ou
province, il est créé par la loi 97 - 028 du 15 janvier 1999 portant
organisation de l'Administration Territoriale, le Conseil Départemental de
Concertation et de Coordination (CDCC) qui est une structure transversale de
médiation composée des Maires de Commune, des représentants des
producteurs, des commerçants, des parents d'élèves , des femmes.
Ce Conseil présidé par le Préfet du Département, délibère, entre
autres, sur les mesures de protection de l'environnement, de l'énergie, des
forêts classés et zones cynégétiques, le schéma directeur d'aménagement du
territoire.
En tant qu'échelons des pouvoirs publics les plus proches des
communautés locales, les autorités locales ( Préfets, Conseils communaux )
sont particulièrement bien placées, de même que les ONG et associations
locales, à éduquer la population, à la faire participer aux différents
enquêtes publiques, auditions, referendums locaux, consultations locales,
débats publics, réunions de quartier et à la mobiliser en faveur du
En outre, pour une responsabilisation et une adhésion des acteurs
locaux aux activités de mise en oeuvre des projets environnementaux l'Article
3 du Décret portant Audience publique en République du Bénin, permet aux
autorités, ONG locales et au simple citoyen, de solliciter une procédure
d'audience publique sur toute action, projet ou programme susceptible d'avoir
des effets sur l'environnement. L'audience publique sur l'environnement est
en effet la procédure par laquelle les citoyens expriment publiquement leurs
316
Bénin
opinions à propos des projets pouvant affecter l'environnement. Ainsi
participent - ils aux prises de décisions et à la gestion locale de
l'environnement. II s'agit là d'une forme de démocratie participative qui
complète et renforce la démocratie représentative constituée par les conseils
communaux et municipaux.
Telle que conçue la participation du public et des collectivités à la
gestion locale de l'environnement peut permettre d'atteindre les objectifs
d'utilisation soutenable des ressources et d'adaptation des conditions locales
aux nécessités du développement.
Toutefois pour renforcer les mécanismes actuels de gestion locale de
l'environnement au Bénin, quelques orientations et tendances s'observent déjà
Perspectives d'évolution et voies à explorer

• Elaboration après consultation des citoyens des Agendas 21 locaux par
commune.
• Création d'une Cellule Environnementale au sein de chaque
administration communale ou municipale pour renforcer les capacités de
gestion locale de l'environnement.
• Développement des capacités de gestion administrative, financière,
technique et de maîtrise d'ouvrage des collectivités locales décentralisées
• Reformulation des programmes, politiques, lois et réglementations
locaux de manière à favoriser la gestion durable de l'environnement par
les communautés
• Promotion des bonnes pratiques d'approches participatives chez les
fonctionnaires locaux qui devront désormais :
- faire passer les priorités des populations locales au premier plan -
procurer les droits assurés aux pauvres
- adopter une approche souple et modifier l'orientation si nécessaire -
travailler avec les associations et groupes locaux
- fonder les interventions sur les compétences et ressources disponibles
localement.
- Former les populations locales pour leur donner de nouvelles forces, de
nouvelles idées.
• Création, outre les subventions de l'Etat, un Fonds de soutien aux

Collectivités locales décentralisées.
• Création d'une banque de développement des collectivités territoriales
décentralisées en vue de financer les initiatives locales.
• Coordination progressive des initiatives et efforts locaux à l'échelon
national par la Maison des Collectivités locales (MCC) et la Direction
Générale de l'Administration Territoriale (DGAT) déjà créées au
Ministère de l'Intérieur, de la Sécurité et de la Décentralisation (MISD)
• Conclusion d'ententes, de chartes intercommunales ou d'accords
conjoints de protection de l'environnement, d'aménagement du territoire
et
317
M. Kana GABA BOCO
• de développement afin de permettre aux communes de mettre en
commun leurs intérêts
• Institution de cadres d'échanges intercommunaux mettant en commun les
idées et expériences des paysans, artisans, chercheurs, technologues et
autres spécialistes en vue de la diffusion des expériences, réalisations et
technologies réussies dans divers domaines.
• Soutien, au plan international, des efforts des autorités locales par :
- le Centre des Nations Unies pour les Etablissements Humaines (Habitat)
pour la collecte d'informations sur les stratégies locales,
- l'Union Internationale des villes et Pouvoirs locaux, - l'Association
Mondiale des Grandes Métropoles
- le Sommet des Grandes Villes Mondiales
- la Fédération Mondiale des Cités Unies et Villes jumelées
- le Programme de Développement Municipal Afrique de l'Ouest et du
Centre (PDM)
- l'Association Internationale des Maires Francophones (AIMF) - le Forum
AFRICITES
- la Coopération bilatérale
- la Coopération multilatérale - etc ...
Les mécanismes juridiques de contrôle et de suivi des mesures

environnementales
Les mécanismes de contrôle existants
Le rôle des moyens juridiques de contrôle et de suivi est important
dans la mise en œuvre effective des lois et règlements sur l'environnement au
Bénin.
La Constitution béninoise du 11 décembre 1990, les lois spéciales et
la loi-cadre sur l'environnement et ses décrets d'application, ont mis en place
des mécanismes pour contrôler et suivre l'observance de la législation
environnementale. II y a :
• Le contrôle de la constitutionalité des lois qui donne la possibilité au

citoyen béninois (Article 121 de la Constitution) de saisir la Cour
Constitutionnelle sur la Constitutionnalité des lois y compris les lois
susceptibles de porter atteinte à son droit à un environnement sain,
soit directement, soit par le procédure de l'exception
d'inconstitutionnalité invoquée dans une affaire qui le concerne
devant une juridiction. De même le Président de la République ou
tout membre de l'Assemblée Nationale peut demander à la Cour
Constitutionnelle de se prononcer sur la constitutionalité des lois
avant leur promulgation (Art. 121).
Aussi la Cour Constitutionnelle se prononce d'office sur la
constitutionnalité des lois et de tout texte réglementaire censés portés atteinte
aux droits fondamentaux au rang desquels figure le droit à un environnement
sain, satisfaisant et durable (Art 27 et 121 alinéa 2).
318
Bénin
Même si la Cour Constitutionnelle n'a encore pas été saisie d'un
recours en inconstitutionnalité d'une loi ou règlement qui viole le droit à
l'environnement, il faut reconnaître que l'existence de ce dispositif de
contrôle est une avancée remarquable du droit béninois de l'environnement.
• Le Contrôle parlementaire
Par le biais de ses moyens d'information et de contrôle que sont les
interpellations, les questions écrites, les questions orales avec ou sans débat,
les commissions parlementaires d'enquête, l'Assemblée Nationale contrôle
l'action du Gouvernement qui est tenu de lui fournir toutes explications qui
lui seront demandées sur sa gestion et sur ses activités (Art, 113 de la
Constitution) y compris sa gestion environnementale.
• Le Contrôle politique
Les institutions étatiques et les entreprises publiques industrielles
sont parfois montrées d'un doigt accusateur par les partis politiques. En 1980,
àl'initiative du Parti Communiste du Bénin ( PCB), béninois, africains et
Européens ont dénoncé un projet d'enfouissement de déchets toxiques à Cana
au Sud du Bénin. Tout récemment en septembre 2001, le Parti Ecologiste du
Bénin ( P E B ) a mis en relief le non respect des normes de qualité de l'eau
fournie aux consommateurs par la Société Béninoise d'Electricité et d'Eau
(SBEE ).
• Le Contrôle populaire
Un contrôle très efficace est exercé par les populations qui
spontanément refusent que leur localité serve de dépotoir aux autres. Ainsi,
en est - on arrivé à parler du syndrome NIMBY, abréviation de l'expression
anglaise "Not In My Back Yard " qui signifie en français pas dans mon
jardin".
Ce syndrome s'est observé par exemple à EKPE où a été enregistrée
une protestation énergique des populations contre le choix de leur localité
pour l'implantation d'une station d'épuration des eaux vannes ou de traitement
des boues de vidanges de toilettes, susceptible de créer des nuisances réelles
ou supposées. Si ce contrôle spontané, informel a empêché la réalisation de
projets qui ignoraient totalement la beauté du paysage, la richesse d'un site ou
l'avis des habitants, il se révèle aussi comme un parfait obstacle à la
réalisation de certaines opérations pourtant nécessaires à une meilleure
gestion de l'environnement.
Par ailleurs, il n'est pas superflu de noter qu'une espèce de contrôle
diffus est également exercé par les journaux qui dénoncent certaines
violations à la législation environnementale, contribuant ainsi à la formation
d'une opinion publique favorable à un environnement sain.
319
M. Kana GABA BOCO
• Le Contrôle administratif
En ce qui concerne l'application de la législation environnementale,
les services de l'Etat ont la haute main sur le contrôle :
- Le Ministre de l'Environnement : exerce un contrôle administratif

de l'application des lois et règlements par le truchement, soit de la délivrance
ou du retrait des certificats de conformité environnementale, des permis et
autres autorisations, soit des mises en demeure, des suspensions d'activités,
des fermetures d'établissement, des ordres de démolition d'évacuation,
d'élimination, des interdictions, des audits environnementaux ; des
procédures d'audience publique, des remises en état de sites dégradés
(Articles 22, 30, 33, 43, 48, 51, 61, 64, 69, 70, 72, 77, 78, 82, 83, 89, 94, 95,
99, 111, de la loi - cadre sur l'environnement).
- L'Administration maritime : peut arraisonner tout navire surpris en

flagrant délit de déversement de contaminant, y compris les hydrocarbures,
en mer ( Article 117)
- La Police environnementale à travers les inspecteurs de

l'environnement, les officiers de police judiciaire, les agents forestiers, les
agents d'hygiène, les agents habilités en matière de suppression des fraudes,
exerce un contrôle proche du terrain (Article 85 et 106 de la Loi - cadre sur
l'environnement) et peut effectuer des saisies (Art 85) et des visites de sites.
1.5.4
- Les Maires de Commune à qui sont transférés d'importances
compétences en matière environnementale (Art 93, 94, 95 et 96 de la Loi 97-
029 du 15 janvier 1999 portant Organisation des communes) exercent
également des fonctions administratives de contrôle (Art 95 . et 96 ).
• Le contrôle juridictionnel
- Par le juge pénal : les possibilités de recours au juge pénal existent pour
faire respecter la législation environnementale (Article 64, 76, 79, 115,
116,118 de la loi-cadre sur l'environnement). La loi-cadre permet aux
associations environnementales d'enclencher l'action publique en se portant "
partie civile " en matière d'infractions à la législation environnementale (Art.
109) Le dispositif de sanction des violations à la législation environnementale
se présente comme suit :
. Le référé qui permet en cas d'urgence, d'ordonner des évacuations ou
démolitions d'un meuble, des mesures d'assainissement, des fermetures
d'établissement( Article 64, 76, 79).
. Les mesures conservatoires : telles que les suspensions d'exécution
. La transaction, modalité de traitement extra-juridictionnel des infractions à
loi environnementale ( Article 108 )
. L'amende à verser par le contrevenant de 10 000 F CFA à 1 000 000 000 de
FCFA (Article 112 à 122).
320
Bénin
. La peine privative ou restrictive de liberté de 30 jours à 20 ans
d'emprisonnement.
. La saisie ou le retrait d'objets de délit à l'environnement (Art. 116 et 118)
. La condamnation à la remise en état des sites dégradés ou pollués aux frais
et dépens du contrevenant (Article 115 de la loi - cadre).
- Par le juge administratif

. le contrôle de la légalité des actes du Ministre de l'Environnement est prévu
et permet à toute personne physique ou morale de saisir la juridiction
administrative du rejet par ledit Ministre d'une demande de mise en œuvre de
la procédure d'audience publique (Article 101). Ainsi, le Ministre ne doit pas
se contenter de faire observer la législation environnementale, il doit lui-
même se conformer au droit de l'environnement.
Au Bénin, le système juridique relatif à l'environnement s'est efforcé

de mettre en place des mécanismes de contrôle et du suivi des règles
environnementales qui comprennent :
- l'intervention de tribunaux s'assurant de la constitutionnalité des projets de
loi,
- le contrôle juridictionnel par le juge qui réprime pénal les infractions à
l'environnement et par le juge administratif qui contrôle la légalité des actes
des autorités environnementales,
- le contrôle administratif par les ministres, les autorités municipales
communales, la Police environnementale et l'Administration maritime et
- les contrôles politique et populaire informels qui s'imposent
progressivement.
Mais, le caractère récent du droit béninois de l'environnement et

donc de ce dispositif de contrôle et l'absence de culture administrative,
juridique et environnementale, aggravée par le manque de moyens, ne
permettent pas encore d'exercer ces différents contrôles.
Perspectives d'évolution :
- Informer amplement les citoyens sur le droit béninois de l'environnement,
sur les mécanismes de contrôle des normes environnementales et sur les
nouvelles procédures d'accès au juge pour faire respecter leur droit à
l'environnement, ce qui contribuera à la construction progressive d'une
jurisprudence dans ce domaine.
- Former les juges béninois à la chose environnementale.
- Elaborer une stratégie efficace permettant de promouvoir le contrôle
juridique de la législation environnementale.
- Procéder à des échanges bilatéraux et internationaux de données
d'expérience sur les stratégies de surveillance et de mesures d'incitation à
l'auto-surveillance de l'application des lois et règlements environnementaux.
321
Burkina Faso
Sifana Ibsèn KONE

Conseiller des affaires étrangères
Ministère des affaires étrangères
I- L’ÉVOLUTION DU DROIT DE L’ENVIRONNEMENT DEPUIS 1992
Les progrès du droit de l’environnement au Burkina Faso depuis 1992

La Conférence des Nations Unies sur l’Environnement et le
Développement (CNUED) tenue en 1992 à Rio de Janeiro, reste une étape
importante dans l’évolution de la prise de conscience sur les questions
environnementales, et le développement du droit de l’environnement. La
CNUED a donné l’occasion d’un examen de la conscience mondiale et
consacré des textes très ambitieux d’une portée juridique variable à l’image
de la déclaration de Rio, d’Agenda 21 et de la Convention sur la biodiversité.
Cette rencontre majeure à également tracé le chemin vers l’adoption de
conventions très importantes, touchant des questions spécifiques comme la
désertification.
L’Assemblée Générale des Nations unies à décidé de procéder à
l’examen de l’effectivité des documents adoptés en 1992, à l’occasion d’un
sommet mondial pour le développement durable qui se tiendra à
Johannesburg en Afrique du Sud en 2002.
Ce sommet de Johannesburg va donner 10 ans après Rio, une
occasion unique d’évaluer l’engagement mondial en faveur du
C’est dans le cadre de la préparation de ce prochain sommet de la
terre « RIO+10 »,que le présent rapport est rédigé, pour répondre à un appel à
collaboration du Centre International de Droit Comparé et de
l’Environnement (CIDCE). Il vise à faire le point sur les progrès réalisés par
le droit de l’environnement au Burkina Faso.
Sifana Ibsène KONE
La Conférence de Rio de 1992 a eu un impact positif relativement
important sur le développement du droit de l’environnement, et même sur
l’orientation générale de la politique de l’environnement au Burkina Faso.
Les influences de la CNUED sur l’ordonnancement juridique
général se sont signalées dès les travaux préparatoires de la Conférence de
Rio. En effet, l’année1991, considérée comme la phase décisive de la
préparation de la CNUED a coïncidé avec la phase charnière du processus de
rétablissement de la légalité constitutionnelle et de l’Etat de droit au Burkina
Faso, avec l’adoption d’une nouvelle constitution1. Nombre d’observateurs
avisés sont convaincus que la consécration d’un droit à l’environnement, et
l’institution d’une obligation générale de préservation de l’environnement
dans cette constitution2, et ce pour la première fois au Burkina Faso, sont le
résultat d’une profonde influence des travaux préparatoires de Rio’92 sur
ceux de la commission constitutionnelle burkinabé d’alors.
Le ton était dès lors donné pour une vaste action législative et
réglementaire sous la poussée de la dynamique instaurée par la CNUED à
Rio un an plus tard. De l’adoption de documents de politique générale en
passant par les réaménagements institutionnels et la création de la Société
Burkinabé pour le Droit de l’Environnement, d’un fonds de protection de
l’environnement et d’un Conseil National pour la Gestion de
l’Environnement, divers actes ont été posés très souvent en rapport avec la
mise en œuvre des recommandations issues des documents finaux de Rio. Par
la suite, ce sont plusieurs lois cadres matérialisant une réglementation globale
et des textes spécifiques d’applications qui seront adoptés, dotant ainsi le
pays d’un arsenal juridique sans précédant et de mécanismes de mise en
œuvre des normes en matière protection de l’environnement.
Adoption de documents cadre de politique générale

Plusieurs documents d’orientation générale ont été adoptés ou
révisés à la suite de la Conférence de Rio’92. Le plus important étant la Plan
d’Action Nationale pour l’Environnement(PANE). A la base de ce document,
se trouve le Plan d’Action Nationale de Lutte Contre la Désertification
(PAN/LCD) adopté en 1986 et qui a succédé à la Commission Nationale de
Lutte contre la Désertification créée en 1983 pour coordonner l’ensemble des
activités visant à combattre les effets négatifs de la sécheresse. Adopté en
1992, le PANE procédera d’une approche plus globale, en appréhendant
l’environnement dans toute sa dimension et sa complexité par une intégration
de toutes les dimensions écologique, économique, sociale, politique,
institutionnelles et culturelles. Véritable outils de référence, le PANE a pour
objectif principal la recherche d’un équilibre socio-économique susceptible
de contribuer à l’autosuffisance alimentaire et à la lutte contre la pauvreté.
1
La légalité constitutionnelle, rompue depuis 1980 était rétablie grâce à l’adoption par
référendum de la Constitution de la 4ème république le 2 juin 1991, constitution
promulguée le 11 juin de la même année.
2
Voir les articles 14 et 29 de la Constitution, ainsi que son préambule.
324
Burkina Faso
Seront adoptés plus tard dans la même dynamique, la stratégie et le
plan d’action nationale en matière de Biodiversité, et la Communication
Nationale en matière de lutte contre les pollutions atmosphériques, ainsi
qu’une monographie sur la diversité biologique, un programme national de
gestion des terroirs et une stratégie globale en matière d’environnement et
d’eau en 1995.
Les principaux réaménagements institutionnels

Les principaux réaménagements institutionnels ont commencé par
un changement de la dénomination du ministère chargé de l’environnement,
qui englobe également la gestion de l’eau. Suivront la création d’un fonds de
protection de l’environnement, d’un Conseil National pour la Gestion de
l’Environnement, d’un bureau des études d’impact entre autres.
L’adoption de lois cadres de protection de l’environnement

Après Rio en 1992, on a assisté à une relecture en cascade de
plusieurs lois cadres préexistant, et à l’adoption de nouvelles
réglementations. Ainsi, ont été élaborées la révision de la réorganisation
agraire et foncière (RAF) intervenue en 1991 et 1996, l’élaboration d’un code
de l’environnement en 1994 suivie de sa révision en 1997, d’un code de santé
publique, d’un code forestier en 1997, d’un code minier et d’un code des
investissements. La réforme a également atteint les secteurs de la chasse et
des installations classées pour répondre aux nouvelles normes et exigences.
Le nom code généralement donné à ces documents n’en fait pas
moins des lois cadres, car ce sont pour la plus part des textes généraux
nécessitant des règles d’applications.
Un code pastoral et un code de l’eau sont actuellement en rédaction.
Les régimes spécifiques

Ces régimes sont le plus souvent la réponse directe à un besoin
spécifique dans un domaine précis. Ils sont aussi le principal moyen de mise
en œuvre de la réglementation globale.
A ce niveau, la production est si abondante que seuls les textes les plus
importants méritent d’être signalés. Ce sont notamment la réglementation sur
les études d’impacts, sur les normes de l’eau et sur les polluants de l’air.
La question des études d’impacts est sans doute celle qui a le plus
été discutée. En effet, le législateur a d’abord tenté de résoudre directement la
question à l’intérieur du code de l’environnement de 1994, sans succès. Suite
à la révision de ce document en 1997, la même tentative a été faite avec le
même résultat malgré un changement de méthode. C’est alors que, usant de
ses prérogatives en la matière, le pouvoir réglementaire a adopté par décret
tout le canevas d’exécution des études d’impacts au Burkina Faso.
Toute cette production normative et réglementaire est constamment
accompagnée d’un effort d’intégration des obligations internationales
325
Sifana Ibsène KONE
contractées sur la base des conventions auxquelles le Burkina a librement
souscrit.
Les difficultés d’application du droit de l’environnement au Burkina

Faso
Le constat
Malgré tous les efforts de développement et de renforcement du
droit de l’environnement entrepris au Burkina Faso depuis les années 1954 et
qui ont été renforcés depuis 1992, la protection de l’environnement demeure
une grande préoccupation au regard des l’état peu réjouissant des équilibres
environnementaux. La nature et ses ressources sont toujours en constante
dégradation. Les principales et les règles en vigueur sont très peu efficaces.
Les principales dégradations sont : la pollution galopante de l’air et
des eaux, l’ensablement des zones humides avec son corollaire de diminution
des ressources en zones humides et des ressources halieutiques, la baisse du
niveau des eaux et parfois l’assèchement de certains cours d’eaux
permanents, la diminution progressive des forêts, du potentiel des
biodiversités et des ressources biologiques, etc.
Les causes
Ces dégradations résultent de divers empiétements tels que : la
pression humaine sur les ressources du fait de la pauvreté grandissante, les
activités industrielles et agricoles, la coupe abusive du bois, etc. en plus de
ces causes classiques, il y a celles qui sont liées au non-respect du droit et à la
fragilisation des systèmes traditionnels efficaces de gestion des ressources
naturelles.
Les difficultés juridiques stricto sensu sont essentiellement
l’inadéquation des règles, et leur caractère parcellaire et fragmentaire.
La méconnaissance de la loi est également une réalité dans la quasi
totalité de la population. Elle ne doit plus être liée à l’analphabétisme de la
population rurale, car celle-ci n’est plus la seule concernée. Certains acteurs
ignorent parfois jusqu’au minimum des normes régissant leur profession
(certains groupes de pêcheurs par exemple).
Certaines législations comme la RAF sont qualifiées d’irréalistes,
compte tenu du déphasage entre cette législation et la réalité des acteurs sur
le terrain. Il s’ensuit un rejet de la loi, car dans ce cas les populations peuvent
très bien connaître et comprendre les dispositions, mais refuser de s’y
conformer, parce celles-ci ne correspondent pas à leur idéal de justice et
d’éthique. En plus de codifier, il faut maintenant songer à porter la loi à la
connaissance des populations par des supports appropriés.
Des difficultés apparaissent également au niveau de la mise en
œuvre des conventions internationales. C’est le cas par exemple de la
convention sur les changements climatiques et de celle sur les déchets
adoptée à Bale, ou il apparaît évident que l’expertise nationale disponible ne
permet pas bien souvent de réaliser aisément certains inventaires. D’où le
326
Burkina Faso
recours à l’expertise internationale très coûteuse dans un contexte déjà
caractérisé par le manque de ressources.
Les sols
La politique de la conservation des sols est étroitement liée à la
politique foncière contenue dans la loi du 26 mai 1996 portant
Réorganisation Agraire et Foncière (RAF) et le décret du 6 février 1997
portant conditions et modalités d’application de la RAF. Adoptée par
ordonnance en 1984, complétée par décret en 1985, relue en 1991 puis en
1996, cette loi reste le texte le plus critiqué de tout le droit burkinabé de
l’environnement.
Partant du principe de la propriété étatique des terres et de
l’institution d’un domaine foncier national (DFN), la loi de 1996 classe les
terres en 2 grandes catégories : les terres urbaines et les terres rurales. A
l’intérieur des terres rurales, il faut distinguer celles qui sont aménagées et
celles qui ne le sont pas. C’est le statut des terres rurales non aménagées qui
pose problème, car définies par défaut par rapport aux terres rurales
aménagées, les terres rurales non aménagées échappent à tous schémas
d’aménagements.
Malgré la très forte emprise de la coutume sur ces terres qui sont
dans la pratique gérées même actuellement par les chefs coutumiers des
terres, la RAF a néanmoins décidé de les régir. Ce nouveau texte laisse ainsi
les populations rurales dans une situation précaire et instable où la nature
réelle de leurs droits reste à définir. Seules les anciennes occupations sont
reconnues et toute nouvelle occupation est soumise à autorisation préalable.
L’incohérence et l’inadéquation de ces dispositions sont flagrantes.
En effet, dès lors qu’il s’agit de terres non aménagées, et en l’absence totale
de titres matérialisant les occupations antérieures à l’adoption de l’actuelle
RAF, comment peut-on déterminer les portions à soumettre à autorisation ?3
Tout ce flou juridique a pour conséquence une insécurité foncière. Le
caractère irréaliste de la RAF est dénoncé par tous les intervenants en milieu
rural.

Au Burkina Faso, la relation commerce international et
environnement est traitée essentiellement à travers le volet protection de la
couche d’ozone. C’est principalement l’administration des douanes qui est
mise à contribution pour le contrôle de certains produits. A cet effet, cette
administration bénéficie de formations très souvent médiatisées sur les
substances qui appauvrissent la couche d’ozone et l’interdiction du
3
Lire à ce propos les pertinentes observations du document «Sécurisation foncière en
milieu rural». PNGT, LIE, 1998.
327
Sifana Ibsène KONE
commerce de certaines espèces de faune sauvage au regard de la Convention
CITES.
Toutefois, des substances qui appauvrissent la couche d’ozone, seuls
les fameux CFC sont traqués au niveau de certains produits de consommation
courante (aérosols, parfums et autres cosmétiques). Les réfrigérateurs de
seconde main qui sont pourtant de véritables sources de rejet de CFC ne sont
pas traquées dans le cadre de cette lutte. Ces réfrigérateurs sont très prisés par
la population citadine qui les importe d’Europe. Seules des associations de la
société civile se préoccupent de la question en initiant des cycles de
formations à l’encontre des associations de frigoristes, à l’effet de les
sensibiliser. Quant au halons et au bromure de méthyle, ils sont totalement
méconnus.
En ce qui concerne la lutte contre le commerce des espèces
menacées d’extinction, seuls quelques cas de saisies d’espèces de faunes
sauvages sont souvent signalés (perroquets, autres petits mammifères et
oiseaux divers).
A ce niveau, il faut signaler la non-effectivité de la Convention
CITES du fait de la méconnaissance des espèces à protéger et des règles de la
convention elle même.
En dehors de ces situations, la biodiversité nationale ne fait pas
l’objet d’une attention particulière ayant entraînée des contrats importants
pour des cas d’exploitations spécifiques. Seules les ressources minières sont
visées par les sociétés étrangères.
Les forêts
Les forêts constituent une des ressources privilégiées par les
populations, du fait des énormes potentialités qu’elles offrent en termes de
ressources biologiques.
Au Burkina Faso, c’est la loi n°006/97/ADP du 31 janvier 1997
portant code forestier qui donne la quintessence des règles relatives à la
gestion des forêts. Elle fixe à la fois les principes fondamentaux de la gestion
des ressources naturelles forestières, fauniques et halieutiques (article1).
Cette loi institue un domaine forestier constitué de deux types de
forêts: les forêts publiques et privées.
La protection des forêts est assurée par des dispositions générales et
des règles relatives aux défrichements et aux feux de brousse. Quant à
l’exploitation domestique des formations forestières, elle s’exerce sous forme
de droits d’usage traditionnels de cueillette ou de ramassage. Ce sont là des
droits dont l’usage est limité à la satisfaction des besoins personnels,
individuels ou familiaux. Un usage gratuit et sans permis qui ne peut pas
donner lieu à une activité commerciale. Il reste bien entendu que l’étendues
de ces droits d’usage varie suivant les formations forestières concernées.
Ainsi, dans le domaine forestier de l’Etat (forêts classées), ces droits d’usage
traditionnels ne sont reconnus qu’au profit des populations riveraines, et
portent uniquement sur le ramassage du bois mort gisant, la cueillette des
328
Burkina Faso
4
fruits et la récolte des plantes médicinales . Dans les forêts protégées, les
droits d’usage des populations riveraines sont étendus à la culture, le pâturage
et la cueillette des produits forestiers5 (c’est-à-dire les produits provenant des
formations végétales d’arbres et d’arbustes, ainsi que tout ce qui se trouve
dans les limites des forêts).
Plus souple dans sa gestion des forêts que la RAF dans sa politique
foncière, le code forestier n’en demeure pas moins de la soft Law, compte
tenu de la faible couverture nationale en agents assermentés, et des moyens
dont ils disposent. La conséquence de tout ceci aujourd’hui c’est que
certaines forêts ne sont classées que de nom, tant elles sont colonisées.

Pays en développement, le Burkina Faso fait partie du groupe des
quatre pays les plus pauvres du monde. Il est donc évident que la lutte pour
l’éradication de la pauvreté constitue l’essentiel de la politique de
développement. Le Plan d’Action Nationale pour l’Environnement lui même
n’a t-il pas fait de la lutte contre la pauvreté son objectif majeur ?
Malgré cette situation, il est regrettable de constater que la lutte
contre la pauvreté ne se soit jamais accommodé d’un instrument cadre de
référence. Le tout premier cadre stratégique de lutte contre la pauvreté est
actuellement en pleine vulgarisation.
Véritable plan d’action de développement, la cadre stratégique de
lutte contre la pauvreté se veut un outil de référence et de convergence de
l’ensemble des politiques et des efforts d’éradication de la pauvreté. En
principe, il est de ce fait, actuellement, le seul instrument global de base
auquel toutes les stratégies de développement doivent se référer.
C’est un outil qui, à terme, devra servir de tableau de bord pour
l’amorce du développement économique.
Le cadre stratégique de lutte contre la pauvreté reconnaît l’ensemble
des droits de la nouvelle génération et consacre les droits des femmes et des
enfants ainsi que l’exigence de la protection et de la préservation de
l’environnement.

Le processus de démocratisation entrepris en 1991 avec l’adoption
au passage de la tout première ‘‘constitution écologique’’ du Burkina Faso, a
donné l’occasion d’une relecture tous azimuts de l’arsenal juridique interne
sous la poussée de forums internationaux comme la Conférence de Rio, mais
également au regard des exigences des bailleurs de fonds qui s’intéressaient
d’avantage à la question environnementale.
Ce nettoyage du dispositif juridique national n’a pas pu toucher en
profondeur la question de la protection judiciaire de l’environnement. Il y a
4
Art.56.
5
Art.57.
329
Sifana Ibsène KONE
eu certes l’apparition de nouvelles sanctions pénales et de mesures
administratives qui ont élargi les pouvoirs du juge et les possibilités de
transactions des administrations environnementales. Toutefois la question de
l’accès à la justice demeure une interrogation majeure pour plusieurs raisons :
Il y a d’abord l’obstacle des règles de procédures qui n’ont pas fait
l’objet de réaménagements particuliers. On sait pourtant que les règles de
« l’intérêt pour agir » peut être un obstacle à l’action des associations et des
particuliers. Il y a également la faible couverture nationale en juridictions et
le manque de spécialisation des magistrats.
D’autres raisons qui limitent la protection judiciaire de
l’environnement sont liées au manque d’initiative des associations et des
particuliers, qui n’ont jamais le réflexe de recourir au juge. Ils se contentent
de concevoir des projets de reboisements ou de conservation de sites ou
espèces spécifiques, négligeant totalement toute idée de recours judiciaire
pour protéger l’environnement et exiger la réparation de certaines atteintes.
Il y a donc lieu de procéder à une importante œuvre de
sensibilisation pour expliquer aux acteurs les avantages des recours
judiciaires. En amont, un travail de formation doit être fait à l’endroit des
magistrats.
Conditions juridiques de la gestion intégrée de l’environnement

La gestion intégrée de l’environnement nécessite l’implication de
l’ensemble des acteurs concernées par la variable environnementale. Cette
intégration ne peut se faire que par une politique efficace de promotion de la
participation populaire, accompagnée d’une législation et d’une organisation
administrative adéquates.
La politique de décentralisation en cours pourrait offrir un chance
d’implication des populations locales. A condition de ne pas concentrer tout
le pouvoir entre les mains d’élites locales peu soucieuses des préoccupations
environnementales.
La création de régions actuellement en chantier dotera le pays de
circonscriptions locales plus viables que les actuelles provinces et communes.
Il restera à doter ces régions de pouvoirs en matière de gestion des ressources
naturelles en créant concomitamment les moyens nécessaires à la mise en
œuvre de leurs politiques.
Pour accompagner toute cette politique, il s’avérera nécessaire de
reconnaître les droits des populations locales sur leurs ressources naturelles,
en leur donnant un large droit d’accès à certains produits indispensables à la
survie de ces populations pauvres. Car on ne peut pas espérer demander aux
populations de conserver les ressources naturelles si le bénéfice de
l’exploitation doit leur échapper totalement.
La reconnaissance de certaines coutumes souvent plus efficaces que
la loi officielle est également une condition nécessaire à l’établissement
d’une gestion intégrée. En effet, si on considère la question foncière, il existe
sur la quasi totalité du territoire un droit coutumier des terres qui est appliqué
330
Burkina Faso
par le chef des terres. Ce dernier assure dans les villages des fonctions
religieuses et juridiques consacrant un pouvoir général sur les terres rurales.
Le système de redistribution basé sur le prêt a été bouleversé par la RAF qui
ne reconnaît guère le pouvoir traditionnel. D’où le caractère irréaliste de la
RAF.
Il y a donc lieu de reconnaître certains droits coutumiers largement
observés. La Constitution elle-même va dans ce sens en recommandant une
intégration des valeurs coutumières positives.

L’agriculture et l’activité industrielle constituent les principales
activités dangereuses pour l’environnement :
l’agriculture, à cause des techniques culturales extensives et de
l’utilisation de pesticides toxiques dans certaines cultures de rente comme le
coton. Ces intrants sont à la base de plusieurs cas de pollutions de lacs et
cours d’eaux, menaçant ainsi la santé humaine et parfois l’activité
économique. En effet certains cas de pollution de mare ont entraîné des
déplacement de populations de pêcheurs.
Le cas de l’activité industrielle est plus grave. En effet, ni les
autorités politiques, ni les populations ne semblent pas avoir pris conscience
du véritable danger qui guette les populations d’une ville comme la capitale
Ouagadougou. Plusieurs usines situées à la périphérie et souvent même au
cœur de cette ville déversent quotidiennement des quantités importantes de
polluants organiques et d’odeurs insupportables qui créent des nuisances
considérables. De la Nationale des hydrocarbures à l’industrie de tannage du
cuir en passant par la Nationale de l’électricité, ces sociétés sont
régulièrement dénoncées dans la presse locale sans qu’aucune autorité ne
réagisse.
Sur cette question, il faut vraiment regretter que le droit traîne le pas.
Certes, des normes de rejets de polluants dans l’atmosphère ont été fixées, et
certaines substances déclarées dangereuses ont été interdites de rejets, mais
aucun mécanisme de contrôle ni aucune institution d’application de ces
dispositions ne se déplace sur les lieux. La question de l’assainissement de la
ville de Ouagadougou est si préoccupante en ce moment, que la Nationale
des eaux a décidé d’en faire un axe majeur de sa politique à travers un projet
de 5 milliards de CFA. Le lancement de ce projet est imminent.
L’institution d’un mécanisme financier spécifique constitue une

mesure importante pour la promotion des politiques environnementales.
C’est cette préoccupation qui a prévalu à l’institution d’un fonds
d’intervention pour l’environnement (FIE) par le code de l’environnement de
1994. L’article 98 de ce code faisait du FIE un fond de réparation des
atteintes à l’environnement, à travers l’affectation exclusive de ses ressources
331
Sifana Ibsène KONE
au financement des opérations de restauration et de lutte contre les pollutions.
Ce fonds n’a jamais dépassé le stade de la survie.
Les contraintes financières demeurent entières sur le plan national,
et se font ressentir sur la mise en œuvre des politiques.
Les politiques nationales sont dès lors obliger de se greffer aux
programmes d’activités de certaines institutions plus fortes financièrement
comme c’est le cas avec l’UICN dans des secteurs comme la conservation
des zones humides. La Banque Mondiale participe également au financement
de certains secteurs comme la gestion participative des ressources de faune
sauvage. Plusieurs ONGs de moindre envergure comme NATURAMA
participent, elles aussi, par la mise en place et le financement de micro-
projets en matière d’avifaune. D’autres procèdent plutôt par des octrois de
petits crédits aux populations rurales pour les inciter à initier des activités
d’écodéveloppement alternatives ou complémentaires à l’exploitation de
certaines ressources naturelles, pour ainsi diminuer la pression humaine sur
ces ressources.
La gestion locale de l’environnement

L’organisation administrative qui a prévalu jusqu’au moins de juillet
2001 n’était pas favorable à une gestion locale de l’environnement. En effet,
le découpage du territoire en province (45 au total) composées de
départements villageois n’offrait pas d’entités territoriales économiquement
viables. Dans ce contexte, toutes les initiatives et les moyens viennent
directement du centre. Alors, les ‘‘mairies de villages’’ ne sont guère des
structures capables de financer des activités ni de les initier. Confrontées
qu’elles sont à des problèmes pratiques de survie, la question
environnementale ne saurait être pour elles une préoccupation directe et
immédiate.
La reforme de cette organisation territoriale appuyée par un fonds de
développement des communes a abouti en juillet 2001 à la création de
régions (au nombre de 13) devant regrouper les provinces, offrant ainsi un
découpage plus réaliste au regard des moyens humains et financiers.
On estime donc que ces nouvelles entités, dont on attend encore la
nomination des gouverneurs, plus importantes que les communes, seront à
même de développer des initiatives et de mobiliser les moyens humains et
financiers nécessaire à leur réalisation. En tout état de cause, les collectivités
locales disposent de plusieurs compétences en matière d’environnement

environnementales
La réglementation sur l’évaluation environnementale a été renforcée
cette année même avec l’adoption d’un décret portant application des
dispositions du code de l’environnement relatives à l’Etude d’Impacts sur
l’Environnement.
332
Burkina Faso
Quant aux mécanismes juridiques de contrôle et de suivi, ils ne font
pas l’objet d’une réglementation particulière. Ces tâches sont confiées au
mécanisme de concertation, d’orientation, de suivi et d’évaluation créé par
l’article 7 du code de l’environnement : le CONAGESE.
Depuis 1997 donc, tous les projets de développement ayant un
impact sur l’environnement doivent être obligatoirement soumis au suivi ou à
l’appréciation de ce cadre qui fait à la fois office de bureau d’étude d’impacts
et d’autorité de mise en œuvre de plusieurs conventions internationales.
Rattaché au cabinet du Ministre chargé de l’Environnement et de
l’Eau, le CONAGESE se définit comme un organe de coordination, mais se
retrouve être également en pratique un organe d’exécution. Son rattachement
institutionnel semble lui causer d’énormes difficultés de fonctionnement. Son
statut en actuellement en pleine relecture.
333
Canada
Maryse GRANDBOIS
Professeur
Faculté de science politique et de droit,
Université du Québec à Montréal
Introduction
La Constitution canadienne reconnaît formellement à chacun des
gouvernements le pouvoir de légiférer sur certains aspects de la protection de
l'environnement et de la gestion des ressources renouvelables, mais la
pratique s'est chargée de complexifier les règles d'attribution. Les problèmes
de gestion environnementale présentent, la plupart du temps, un double
aspect, local et national, sans compter leurs facettes internationales. Ce
double caractère permet à chacun des paliers de gouvernement de justifier ses
interventions ponctuelles, de sorte que dans tous les domaines du droit de
l'environnement, on se trouve très souvent en présence d'une double
législation, fédérale et provinciale, fondée sur une compétence de droit ou de
fait.
Au cours des dix dernières années, on constate que le gouvernement
fédéral exerce de plus en plus directement ses pouvoirs législatifs sur
l'environnement et tient un rôle souvent prépondérant en matière de gestion
et de protection des ressources renouvelables. Comme champ de compétence
exclusive, il ne reste plus aux provinces que le bastion des questions de
nature locale et privée, mais celles-ci deviennent à leur tour de plus en plus
tributaires de problèmes environnementaux plus globaux, à l'échelle
nationale ou internationale. Il en résulte que les provinces, le Québec en
particulier, entendent jouer un rôle sur la scène internationale, en matière de
protection des ressources en eau, par exemple. De plus en plus, les limites
territoriales des compétences législatives commandent la mise en œuvre de
mécanismes de coopération.
C'est dans ce contexte général que le gouvernement fédéral a réalisé
depuis dix ans une réforme importante du droit de l'environnement, à la
Maryse GRANDBOIS
lumière des engagements pris à Rio et dans la perspective d'instaurer un
développement plus durable. Du côté du gouvernement du Québec, la
révision de la Loi sur la qualité de l'environnement est annoncée, mais ces
dernières années ont essentiellement permis d'adopter de nouveaux
règlements et d'instaurer des mécanismes contractuels. Nous présenterons ces
nouveaux éléments en regard des thèmes proposés, en évoquant également le
droit fédéral correspondant, s'il y a lieu.
Le renouvellement du droit fédéral de l'environnement: trois lois

majeures
Au cours des dix dernières années, le gouvernement fédéral s'est
doté d'un nouveau régime d'évaluation des impacts environnementaux; il a
adopté une loi sur la gestion intégrée des océans et révisé entièrement la loi
sur la protection de l'environnement. Chacun de ces nouveaux régimes
s'inspire des principes de la Déclaration de Rio et tente de mettre en œuvre
une perspective à la fois globale et durable.
La Loi canadienne sur l'évaluation environnementale (1995)

Les principes de précaution et de développement durable ont
entraîné divers ajustements structurels et juridiques destinés à assurer une
protection accrue des milieux fragiles. Ainsi, au cours des années 1990, la
procédure d'évaluation des impacts environnementaux s'est généralisée,
comme moyen privilégié pour instaurer une approche de précaution1. Les
textes internationaux confirment cette mondialisation: la Convention de
Nations-Unies sur le droit de la mer recommande aux Etats de réaliser des
études d'impact avant les immersions et travaux affectant le patrimoine
maritime commun ou partagé2, la Convention sur la biodiversité encourage le
recours universel à l'étude d'impact3 et la Déclaration de Rio consacre le
principe. Au niveau régional diverses ententes procédurales se concluent afin
d'évaluer les impacts hors frontière des projets de développement
économique. Pour favoriser ces ententes, la Convention internationale sur
l'évaluation des impacts transfrontières de 1991 impose au promoteur
l'obligation d'informer les autorités administratives frontalières, lorsque le
projet est susceptible d'entraîner des impacts environnementaux dans un pays
limitrophe4.
À la suite de l'ensemble de ces développements, un nouveau régime
fédéral d'évaluation des impacts environnementaux entre en vigueur en
janvier 1995: la Loi sur l'évaluation environnementale et quatre règlements
1
OCDE, Environmental Principles and Concepts, Paris, 1995, p.21.
2
Convention des Nations unies sur le droit de la mer, art. 206.
3
Convention sur la biodiversité, art. 17.
4
Convention sur l'évaluation de l'impact sur l'environnement dans un contexte
transfrontière, Espoo, Finlande, février 1991, Recueil francophone des traités et
textes internationaux en droit de l'environnement, p. 592 à 600.
336
Canada
5
d'application remplacent le Décret sur les lignes directrices visant le
processus d'évaluation et d'examen en matière environnementale, en vigueur
depuis 1984. La nouvelle loi fédérale modifie profondément l'ancien régime,
en ajoutant le recours à la médiation, en multipliant les diverses procédures
d'évaluation, en améliorant l'accès à l'information, la méthodologie et la
coordination de l'évaluation, de même qu'en réservant un rôle important au
gouvernement fédéral en matière de pollution transfrontière. Depuis lors, les
études d'impacts environnementales relèvent donc de l'administration d'une
loi, et non plus du seul régime réglementaire. Cette procédure s'applique aux
projets réalisés par une autorité administrative fédérale, administrés ou
subventionnés par une autorité fédérale, de même qu'aux activités pour
6
laquelle celle-ci « délivre un permis ou une autorisation » .
La procédure comporte une première étape d'auto-évaluation, un
examen préalable des impacts environnementaux, réalisé par l'autorité
administrative responsable du projet; le rapport de cet examen préalable est
rendu public. Une étude approfondie peut être réalisée à la suite de cet
examen préalable. Trois cas donnent ouverture à ces nouvelles procédures: 1)
quand l'importance des impacts environnementaux du projet n'a pas été
clairement établie; 2) quand le projet paraît justifié dans les circonstances,
malgré des effets négatifs importants; 3) Quand les préoccupations de la
7.
population motivent le recours à la médiation ou à l'examen public À la fin
du processus d'examen des impacts environnementaux, l'autorité responsable
décide de réaliser ou non le projet, avec ou sans modifications, en imposant
ou non un programme de suivi. La loi interdit formellement que la réalisation
du projet commence avant la fin du processus d'évaluation.
Cette loi met en place des mécanismes d'information de la
population, tout au long du processus d'évaluation des impacts. L'autorité
fédérale responsable du projet doit tenir un registre public et la loi prescrit
des mesures de publicité pour la médiation, de même que pour l'examen des
moyens envisagés pour atténuer les impacts environnementaux négatifs. La
participation publique demeure toutefois bien limitée et ne fait l'objet
d'aucune publicité. Dans les cas où un projet concerne également des
autorités provinciales, la loi fédérale prévoit la prise en compte des impacts
hors frontière (si le projet risque d'affecter plus d'une province ou territoire)
et la réalisation éventuelle d'un examen conjoint, moyennant l'accord du
ministre de l'Environnement de cette ou de ces province(s). La fréquence de
ces ententes administratives fédérales-provinciales augmente chaque année,
ce qui traduit bien la volonté politique du gouvernement fédéral de se
5
L.C. 1992, c. 37, Règlement sur les dispositions législatives et réglementaires
désignées, DORS 94-636; Règlement sur la liste d'inclusion, DORS 94-637;
Règlement sur la liste d'exclusion, DORS 94-639; Règlement sur la liste d'étude
approfondie, DORS 94-638, (1993) Gaz. Can. I, 18 septembre, p. 2844 s.
6
Loi sur l'évaluation environnementale, art. 5.
7
id., art. 23 b.
337
Maryse GRANDBOIS
prévaloir de l'ensemble de ses compétences sur l'environnement, qu'elles
soient administratives ou juridiques.
La Loi sur les océans (1997)

L'adoption de la Loi sur les océans voulait marquer la volonté
canadienne de souscrire au développement durable de ses océans, reconnus
pour la première fois comme éléments du patrimoine collectif, du moins dans
le Préambule d'une loi fédérale. Souhaitant chapeauter l'ensemble du droit
des océans, cette loi uniformisait les interprétations pour apporter une
nouvelle cohérence, tout en concentrant les compétences administratives au
ministère des Pêches et océans. Le ton allait être donné dès le Préambule. Le
Canada y adopte une approche écosystémique, mettant de l'avant des
principes de prévention, de conservation et de gestion intégrée, pour
réaffirmer son rôle de chef de file en matière de gestion des océans et des
ressources marines, sur la scène internationale comme au plan national.
Présentée comme l'une des conditions préalables à la ratification de
la Convention des Nations-Unies sur le droit de la mer par le Canada, la Loi
sur les océans participe d'une démarche à la fois « préparatoire, intégratrice
et organisationnelle »8. La première partie de la loi pose le cadre général de
son application en définissant les zones maritimes, de même que l'étendue de
la souveraineté et des compétences fédérales sur ces espaces (art. 4 à 27). À
cet égard, la loi délimite trois nouvelles zones maritimes, la zone contiguë, la
zone économique exclusive et le plateau continental, tout en explicitant les
pouvoirs des gouvernements sur l'ensemble des zones maritimes du Canada.
La deuxième partie de la loi s'appuie sur les principes énoncés dans le
Préambule pour proposer un cadre général d'aménagement intégré et un
programme de zones marines protégées (art. 28 à 40). La gestion intégrée des
océans doit soutenir la protection directe de certains espaces maritimes,
qualifiés de zones de protection marine et dotés d'un régime juridique
spécifique. Enfin, la troisième partie de la loi redéfinit les pouvoirs du
ministre des Pêches et océans pour faire de lui le maître d’œuvre de la
gestion des océans du Canada (art. 40 à 52). Entrée en vigueur le 31 janvier
19979, la Loi sur les océans en est à sa cinquième année d'application.
Consolidant le rôle du gouvernement fédéral en renforçant le
ministère des Pêches et océans, cette loi préside à une restructuration des
compétences administratives fédérales, sans toutefois réduire le nombre des
ministères et agences, ni changer leur mission. Ainsi, elle reformule le
mandat du ministre et fournit un nouveau cadre « holistic and integrative »10,
8
CHIRCOP, A., H. KINDRED, P. SAUNDERS, D. VANDERZWAGG, Legislating for
Integrated Marine Management: Canada's Proposed Ocean Act of 1996, 1995
Annuaire canadien de droit international, p. 305, à la p. 307.
9
C.P. 1997-102, 28 janvier 1997. (1997) Gaz. Can. II. vol. 131, n°1, TR/ 97-21, 5
février 1997.
10
A. CHIRCOP, Canada and the Law of the Sea: Perspectives and Issues for Canadian
Accession, in Kriwoken, L.K. et al, Oceans Law and Policy in the Post-UNCED Era:
Australian and Canadian Perspectives, p. 88.
338
Canada
pour interpréter et administrer l'ensemble de la législation fédérale sur les
océans. Il en résulte que le ministre des Pêches et océans assume aujourd'hui
une grande part des responsabilités internationales du Canada comme Etat
côtier et comme Etat responsable du port, en matière de contrôle de la
navigation et de la sécurité maritime. Il lui incombe également de
« recommander, de promouvoir et de coordonner les orientations, les
objectifs et les programmes du gouvernement fédéral en ce qui touche les
pêches, l'hydrographie, l'océanographie et les autres sciences de la mer ».
Enfin, il détient des pouvoirs administratifs résiduels, faisant de lui le maître
d’œuvre de la gestion intégrée des océans au Canada.
Il s'ensuit que le ministère des Pêches et océans, traditionnellement
tourné vers l'intérieur du pays, se voit entraîné sur la scène internationale aux
côtés du ministère des Affaires étrangères, à l'instar d'autres agences et
ministères fédéraux. La participation de ces ministères à vocation technique,
comme d'ailleurs la coopération des gouvernements provinciaux et celle des
Autochtones, sont devenues nécessaires à la mise en œuvre des accords
internationaux négociés par le gouvernement fédéral.
La nouvelle loi canadienne sur la protection de l'environnement (2000)

Entrée en vigueur en mars 2000, cette nouvelle loi entend faire de la
prévention de la pollution un objectif national, en vue de contribuer au
développement durable. Elle adopte une approche à la fois proactive et
préventive, fondée sur le principe de précaution, pour prévenir la pollution et
protéger l'environnement et la santé humaine. Le Préambule constitue « une
véritable Charte pour la protection de l'environnement »11, multipliant les
déclaration d'intention et la reconnaissance des principes du droit de
l'environnement.
S'appuyant sur l'Accord pan canadien sur l'harmonisation
,
environnementale12 cette loi fédérale mise sur la coopération et la
responsabilité partagée, tant avec les provinces que gouvernements
territoriaux et les groupes autochtones du territoire. Elle prévoit d'ailleurs la
négociation d'accords avec les ministres de l'Environnement et met en place
un comité consultatif national, composé de représentants des gouvernements
fédéral, provinciaux, territoriaux et autochtones, dont la fonction sera de
« favoriser la coordination et la coopération à l'échelle du pays »13.Cette loi
11
R. DAIGNAULT, La Loi canadienne sur la protection de l'environnement 1999:
portée et enjeux, Développements récents en droit de l'Environnement 2000,
Cowansville, Éditions Yvon Blais, p. 223, à la p. 238. Le Préambule comporte
quatorze paragraphes d'engagements et de reconnaissance des principes.
12
Cet accord a été signé le 29 janv. 1998 par les gouvernements fédéral, provinciaux
et territoriaux (à l'exception du Québec).
13
Document de présentation du ministère, 1999. Loi canadienne sur la protection de
l'environnement, art. 6, 9.
339
Maryse GRANDBOIS
vient remplacer la première loi canadienne sur la protection de
l'environnement, adoptée en 198814.
La nouvelle loi harmonise les régimes et les pouvoirs de contrôle,
tout en élargissant la définition des substances toxiques et en déléguant de
nouveaux pouvoirs réglementaires au Conseil des ministres. Pour assurer un
meilleur contrôle des contaminants, elle vise la « quasi-élimination » des
substances toxiques les plus dangereuses, en modifiant les processus de
sélection, d'évaluation et de gestion de ces substances15 et en prévoyant
l'élaboration de plans de prévention de la pollution16. Le ministre pourra
aussi établir un Bureau central d'information17, et un programme de
récompense des réalisations importantes en matière de prévention des
pollutions18. La participation de la population et l'accès à l'information font
également l'objet de nouvelles mesures: la création d'un registre
environnemental accessible sur Internet et la reconnaissance d'un droit
d'intenter des poursuites civiles pour « dommages majeurs » à
l'environnement19.
Le Québec face aux engagements de 1992: quelque perspectives

Depuis 1972, date de son entrée en vigueur, la Loi sur la qualité de
l'environnement du Québec n'a pas été révisée en profondeur, bien qu'on y ait
ajouté plusieurs sections, notamment sur la décontamination des sols, la
pollution agricole et les matières dangereuses. Malgré cette relative
constance des textes, les pratiques gouvernementales ont considérablement
changé depuis un dizaine d'années. Le Québec a dû faire face aux problèmes
liés au changement climatique, à la disponibilité et la qualité d'eau douce et à
la perte de diversité biologique, problèmes tenant à la fois de l'échelle
planétaire et locale. Par ailleurs, les préoccupations environnementales sont
de plus en plus intégrées dans les processus de production comme condition
d'accès aux marchés, obligeant les entreprises à prendre en compte la qualité
de l'environnement et la conservation des ressources dans leur planification.
Les régimes de protection de l'environnement ont dû s'ajuster à ces
changements économiques, sociaux et environnementaux. Les règlements
adoptés depuis 1997 fournissent aux directions régionales du ministère de
14
La loi est également considérablement augmentée, passant de 139 à 356 articles, de
7 à 12 parties.
15
Loi canadienne sur la protection de l'environnement, art. 64 s.
16i
d., art. 56.
17
Pour la collecte, l'échange et la diffusion de l'information pour prévenir la
pollution, ibid., art. 63 (1).
18
Ce programme de récompense de la prévention pourra être établi en collaboration
avec un gouvernement au Canada ou à l'étranger, ibid., art. 63 (2).
19
ibid., art. 12 et 22. Les citoyens peuvent également intenter des recours en
injonction et en dommages-intérêts (art. 39), et présenter des demandes d'enquête
(art. 17).
340
Canada
l'Environnement un cadre de négociation renouvelé pour l'établissement de
partenariats avec les différentes industries. Ces nouveaux règlements balisent
la réforme administrative en cours.
Les sols
La Politique de protection des sols et de réhabilitation des terrains
contaminés 20 de 1998 est venue s'ajouter aux dispositions législatives
adoptées au début des années 199021. Fondée sur le principe du pollueur-
payeur, visant des objectifs d'équité, de prévention, de réhabilitation et de
valorisation des sols contaminés, cette politique incitative s'appuie à la fois
sur le volontariat, la dynamique du marché, le recours aux instruments
économiques et aux moyens coercitifs. Elle concerne l'ensemble des terrains
contaminés et doit s'appliquer indépendamment des changements d'usage de
ces terrains. Le ministère prévoit notamment exiger des études de
caractérisation et des analyses de risques, en fonction de critères indicatifs, et
conclure des conventions de servitude avec les propriétaires de terrains
contaminés en vue de la réhabilitation des sites. Un chapitre de la politique
porte sur le rôle des municipalités et des municipalités régionales de comté
et un autre traite de la gestion des matériaux contaminés excavés. Notons que
le projet de Loi modifiant la Loi sur la qualité de l'environnement et d'autres
dispositions législatives relativement à la protection et la réhabilitation des
terrains contaminés (2000)22, présenté deux ans après l'adoption de cette
Politique, vise à mettre en œuvre l'essentiel de ses dispositions.
Pour concrétiser l'ensemble de ces éléments, des programmes de
décontamination ont été institués par le ministère de l'Environnement,
conjointement avec les villes de Montréal et de Québec. Le programme de
protection des sols et de réhabilitation des terrains contaminés de la Ville de
Montréal, par exemple, a été doté d'un fonds de 60 millions de dollars.
Le commerce international, l'environnement et la protection de la

biodiversité
Le Québec dispose de plusieurs moyens législatifs pour contribuer
au maintien de la biodiversité, mais leur application se heurte souvent à des
contraintes ou à des restrictions qui en atténuent considérablement la portée.
Pour remédier à cette situation, à l'été 2000, le Conseil des ministres confiait
au ministère de l'Environnement et au ministère des Ressources naturelles le
mandat de préparer une stratégie québécoise sur les aires protégées, afin
20
M. BEAULIEU, et R. DROUIN, Politique de protection des sols et de réhabilitation
des terrains contaminés, ministère de l'Environnement, Sainte-Foy, Publications du
Québec, 1998.
21
M. GRANDBOIS, « Pollueur payeur ». « La nouvelle loi québécoise sur la
décontamination de l'environnement », (1991) Revue du Barreau, p. 173 à 180;
« Législation québécoise sur les sites contaminés », dans M. PRIEUR éd., Sites
contaminés en droit comparé de l'environnement, Limoges, PULIM, 1995,
p. 469 à 481.
22
Projet de loi 156 du mois de novembre 2000.
341
Maryse GRANDBOIS
d'atteindre un objectif de protection de 8% du territoire. Un an plus tard, le
ministère des Ressources naturelles se retirait du dossier et l'ébauche de
stratégie était abandonnée. Notons que l'Ontario a atteint cet objectif de 8%
en soustrayant une partie de sa forêt boréale à l'exploitation commerciale;
cette province vise maintenant à protéger 12% de son territoire, alors que le
Québec n'atteint pas 3%23.
Par ailleurs, il est intéressant de rappeler ici l'affaire Metalclad, cette
filiale d'une compagnie américaine dédommagée pour ses investissements et
pertes de profits au Mexique, à cause d'un décret de protection de la
biodiversité adopté par l’Etat mexicain de San Luis Potosi pour faire échec à
une demande de permis d'aménagement d'un lieu d'enfouissement sanitaire.
À la suite de difficiles négociations, la compagnie avait manifesté son
intention de soumettre une plainte à l'arbitrage en vertu de l'article 1119 de
l'Accord de libre-échange nord-américain (ALENA). Pendant l'instance, le
gouverneur de l’Etat de San Luis Potosi a adopté un décret établissant une
zone écologique pour la protection de certains cactus sur le territoire de la
municipalité, incluant le site de Coterin24. Le Tribunal d'arbitrage, et plus tard
la Cour Suprême de Colombie-Britannique, ont considéré ce décret comme
une mesure d'expropriation donnant droit à compensation.
Les forêts
La loi québécoise sur les Forêts a été modifiée en 1996 pour y
introduire la notion de développement forestier durable. Cette loi entend
aujourd'hui favoriser l'aménagement durable des forêts afin de satisfaire les
besoins économiques, écologiques et sociaux des générations actuelles et
futures, tout en tenant compte des autres possibilités d'utilisation du territoire.
En 1998, deux documents du ministère des Ressources naturelles
précisaient ces nouvelles orientations et donnaient le coup d'envoi d'une vaste
opération de mise à jour du régime forestier, « mettant l'accent sur les
bénéfices qu'en tirent les populations locales »25. Six critères de
développement forestier durable ont alors été définis pour évaluer les
pratiques forestières:
1) la conservation de la diversité biologique;
2) le maintien et l'amélioration de l'état et de la productivité des
écosystèmes forestiers;
3) la conservation des sols et de l'eau;
4) le maintien de l'apport des écosystèmes forestiers aux grands
cycles écologiques;
23
L.G. FRANCOEUR, « Un pas vers la protection du patrimoine forestier », Le Devoir,
3 octobre 2001, p. B 5. Seule la Colombie-Britannique a atteint l'objectif de 12%.
Ministère des Ressources naturelles, L'état des forêts au Canada, 2001, p.9.
24
R. DAIGNAULT, « L'affaire Metalclad et le chapitre 11 de l'ALENA », 2001, 34
Vecteur Environnement, n°4, juillet, p. 65.
25
Le ministère traçait un bilan du régime forestier, rappelait les enjeux et formulait
des propositions pour que le régime forestier devienne plus durable.
http://www.mrn.gouv.qc.ca/3/30/300/maj_regime/intro.asp.
342
Canada
5) le maintien des multiples avantages socio-économiques que les
forêts procurent à la société;
6) la prise en compte, dans les choix de développement, des
valeurs des populations concernées et des besoins qu'elles
expriment.
Une consultation publique a suivi la publication de ces documents et
un projet de loi a été présenté par la suite, en vue d'instituer une gestion
participative des forêts du domaine public. Adoptée en mai 200126, la
nouvelle Loi sur les forêts s'appuie sur les principes de transparence, d'accès
à l'information et de participation des collectivités à la gestion forestière. Un
calendrier de réalisation prévoit plusieurs étapes de mise en œuvre de ces
nouvelles dispositions: le classement d'écosystèmes exceptionnels (2001),
l'entrée en vigueur de nouvelles règles de participation des tiers à la
préparation et à la révision des plans quinquennaux d'aménagement forestier
(2002) et l'implantation de la gestion forestière fondée sur de nouvelles unités
d'aménagement (2005).
Le Pacte anti-pauvreté, le droit à la qualité de l'environnement et l'accès

à la justice
Le Québec souscrit au Pacte anti-pauvreté, mais n'a adopté à ce jour
aucune mesure environnementale pour lutter contre la pauvreté. Le Québec
n'a pas non plus reconnu formellement un droit à la qualité de
l'environnement pour ses populations. La Loi sur la qualité de
l'environnement reconnaît toutefois un droit collectif et individuel à
l'application de la loi et des règlements sur la qualité de l'environnement.
Ainsi, toute personne peut intenter un recours en injonction à la suite d'une
violation de la loi ou de ses règlements d'application, dès lors qu'elle
fréquente le lieu à l'égard duquel l'infraction est alléguée27.
La Loi sur la qualité de l'environnement reconnaît également à
toute personne un droit à l'information sur l'environnement, c'est-à-dire « le
droit d'obtenir du ministère de l'Environnement copie de tout renseignement
disponible concernant la quantité, la qualité ou la concentration des
contaminants émis, dégagés rejetés ou déposés par une source de
contamination »28. Ces dispositions ont été complétées et élargies en 1990
pour inclure l'ensemble des contaminants présents dans l'environnement29.
Toute personne peut aussi consulter le registre des documents publics du
ministère30. Aucune de ces dispositions n'a été élargie ou modifiée à la suite
de la Conférence de Rio.
En matière contentieuse, la création récente de la Section du
territoire et de l'environnement du Tribunal administratif du Québec en 1999
doit être soulignée car elle est éventuellement porteuse de changements
26
Projet de loi 136 modifiant la Loi sur les forêts, adopté le 23 mai 2001.
27
Loi sur la qualité de l'environnement, L.R.Q. c. Q-2, art. 19.1, 19.2, 19.3.
28
id., art. 118.4.
29
L.Q. 1990 c. 26, art. 18.
30
id., art. 118.5.
343
Maryse GRANDBOIS
importants de la jurisprudence environnementale. Pour l'heure, contrairement
au début des années 1990, les développements du droit québécois de
l'environnement doivent très peu au contentieux. Les nouvelles orientations
du ministère confirment cette tendance et la recherche de partenariat avec les
entreprises risque de se traduire par une nouvelle diminution des recours
intentés par le ministère. Le Tribunal administratif entend toutefois tous les
recours en appel des décisions du ministre.
En droit fédéral, la loi canadienne sur la protection de
l'environnement reconnaît aux citoyens des droits d'action pour des
« dommages majeurs » à l'environnement; les victimes de pollution peuvent
intenter des recours en injonction et en dommages-intérêts fondés sur cette
même loi31.
Les substances et activités dangereuses

Après la ratification de la Convention de Bâle et son entrée en
vigueur au Canada en août 1992, de nouveaux règlements d'application de la
Loi canadienne sur la protection de l'environnement ont été adoptés32 et une
nouvelle loi fédérale sur le transport des marchandises dangereuses s'est
ajoutée à cet ensemble33. Notons à cet égard que le droit fédéral recourt aux
concepts de « marchandises dangereuses » ou de « produits dangereux »
depuis le début des années 1980. Les déchets dangereux représentent une
catégorie de ces marchandises, exigeant la mise en œuvre de précautions
supplémentaires pour protéger la santé publique et l'environnement. En droit
québécois, il n'existait à ce jour qu'une espèce de marchandise dangereuse,
celle des déchets dangereux. Au cours des années, ces différences ont
soulevé des difficultés d'harmonisation et des vides juridiques ont été mis en
lumière. Un déchet dangereux recyclable, par exemple, pouvait échapper aux
dispositions du Règlement sur les déchets dangereux 34.
La nouvelle section de la Loi sur la qualité de l'environnement sur
les matières dangereuses et son règlement d'application règlent en partie ce
problème de définition et mettent fin aux ambiguïtés. La loi porte maintenant
sur les matières dangereuses, mais celles-ci sont toujours « gérées à la
31
Voir infra, La nouvelle loi canadienne sur la protection de l'Environnement
(section 1.2).
32
Loi canadienne sur la protection de l'environnement, L.R.C. 1985, c.16 (4e suppl.).
Règlement sur l'importation et l'exportation des déchets dangereux, Liste des autorités
responsables des déchets dangereux, DORS 92-636 et 92-637, G.C. partie II, 2
décembre 1992; Règlement de 1996 sur l'exportation de déchets dangereux contenant
des B.P.C., DORS 97-109, G.C. partie 2, 7 février 1997.
33
Loi de 1992 sur le transport des marchandises dangereuses, L.C. 1992, c. 34.
34
Dans l'affaire ALBRIGHT et WILSON c Deschênes, 1990 C.M.Q. 703, par exemple, la
Cour a décidé qu'une matière recyclable ne pouvait constituer un déchet au sens du
Règlement sur les déchets dangereux.
344
Canada
35
manière d'un déchet » et il s'agit essentiellement de matières dangereuses
mises au rebut. Le ministre de l'environnement acquiert toutefois de
nouveaux pouvoirs d'ordonnance pour imposer des mesures préventives,
lorsqu'il les juge nécessaires36. Au plan des mécanismes de contrôle, la loi
exige des personnes en possession de matières dangereuses la tenue d'un
registre et la transmission d'un bilan annuel de gestion; de plus, les
exploitants des lieux d'élimination ou d'entreposage doivent obtenir un
permis d'opération37. Ces mesures figuraient déjà dans l'ancienne
réglementation; incorporées à la Loi sur la qualité de l'environnement, les
exigences administratives ont cependant été allégées, particulièrement à
l'égard des matières réutilisées.
Le financement (pollueur-payeur, fonds, fiscalité)

Le ministère de l'Environnement avait fait du principe pollueur-
payeur le fer de lance de la loi de 1990 sur les sols contaminés. Cette loi n'a
cependant jamais été entièrement mise en vigueur. Aujourd'hui, le projet de
Loi modifiant la Loi sur la qualité de l'environnement et d'autres dispositions
législatives relativement à la protection et la réhabilitation des terrains
contaminés (2000) vise à mettre en œuvre une politique de décontamination
fondée elle aussi sur le principe pollueur-payeur.
La Conférence de Rio n'a généré aucun développement au titre des
fonds d'indemnisation ou de compensation pour des dommages
environnementaux. Aucune taxe spéciale n'a été instituée pour des projets
environnementaux. On ne constate pas, non plus un développement
considérable du droit de la responsabilité et de l'indemnisation des victimes
de dommages causés par la pollution.
Ces dernières années ont toutefois été marquées par une volonté
gouvernementale de « déréglementation » et de création de nouveaux
partenariats économiques. Le ministère de l'Environnement du Québec s'est
engagé dans une vaste opération de révision réglementaire, comme l'y
enjoignaient les directives gouvernementales. Pour alléger l'ensemble des
normes et proposer diverses voies d'auto-contrôle à ses partenaires
économiques, le gouvernement québécois a en effet créé un Secrétariat à la
déréglementation à la suite du Sommet socio-économique de 1996. Un
comité conseil sur l'allégement réglementaire, formé principalement de
représentants du secteur privé, conseillait le premier ministre dans cette
entreprise.
35
R. DAIGNAULT, Les dédales de la nouvelle réglementation sur les matières
dangereuses, Développements récents en droit de l'environnement, 1998,
Cowansville, Éditions Yvon Blais, 1998, p. 231 à la p. 246.
36
Lorsqu'il est d'avis qu'une matière dangereuse est dans une situation susceptible
d'entraîner une atteinte à la santé ou à l'environnement. Loi sur la qualité de
l'environnement, art. 70.1 à 70.4.
37
id., art. 70.6, 70.7 et 70.9. Les personnes en possession de matières dangereuses
doivent aussi fournir au ministre tout renseignement ou document qu'il demande
(art. 70.5).
345
Maryse GRANDBOIS
Cette opération de déréglementation s'est inscrite dans une
perspective de régionalisation et de décentralisation, planifiée pour
accompagner la diminution progressive des programmes d'intervention de
l’Etat. Pour le ministère de l'Environnement, comme pour l'ensemble des
ministères, cette opération d'allégement réglementaire s'est accompagnée
d'une réduction des ressources humaines et financières. C'est dans ce cadre
général que le ministère de l'Environnement entend réviser en profondeur ses
modes de fonctionnement avec l'intention de remplacer « le réflexe
réglementaire » par des stratégies de protection de l'environnement fondées
sur des instruments économiques, tels que les redevances, permis de
pollution négociables, subventions et programmes de consignation. De plus,
sous la pression de la mondialisation des échanges, les réglementations
environnementales devront suivre de près les orientations des marchés et les
accords du GATT et de l'ALENA.
Gestion locale, privatisation et contractualisation

En 1996, le maire de Montréal annonçait l'intention de la Ville de
privatiser une quarantaine de services municipaux; Montréal était alors doté
d'un Fonds de l'eau pour mettre en place les conditions nécessaires à la
privatisation de l'eau, c'est-à-dire à la privatisation des usines d'épuration de
l'eau38. Notons que 52 petites municipalités du Québec ont alors déjà
privatisé leurs services d'aqueduc39 et que 50 municipalités pratiquent la
tarification de l'eau au moyen de compteurs. Celles-ci sont encouragées par le
gouvernement fédéral qui considère la tarification comme moyen de
conservation de la ressource40. Selon le Conseil régional de l'environnement,
cependant, les municipalités québécoises ne connaissent pas l'impact de la
tarification sur les ressources en eau, aucune étude n'ayant été menée à la
suite de cette opération41.
À ce jour, la privatisation de l'eau à Montréal fait l'objet d'une vive
opposition de la part de l'ensemble des groupes communautaires42. À
l'échelle du Québec, la population manifeste également une grande
inquiétude, craignant que l'eau ne « devienne un bien économique
monnayable soumis aux modalités des accords commerciaux de l'OMC et
38
L.-P LAUZON, La privatisation de l'eau au Québec, 2e partie: « Le cas de Montréal
et Québec », Chaire d'études économiques de l'UQÀM, Montréal, 1997, p. 4 s. Au
Québec, les usines de filtration sont généralement publiques mais les usines
d'épuration construites dans les années 1980 sont privées. Labelle, M., Journée
internationale de l'eau, 20 février 2001.
39
L.-P LAUZON, La privatisation de l'eau au Québec, 2e partie, p. 4.
40
Environnement Canada, Suivi des grands enjeux environnementaux,
Ottawa, 2001, p. 24.
41
À cet égard, les coûts de l'eau sont encore largement méconnus au Québec. G.
BRETON, Les coûts de l'eau, une analyse critique, ACFAS, 2001.
42
Communiqué, Position des groupes communautaires sur la privatisation: non, non
et non, Montréal, 2000.
346
Canada
43.
l'ALENA » Le gouvernement du Québec a d'ailleurs dû émettre un
moratoire sur l'exportation de l'eau, au début des audiences de la Commission
d'enquête sur la gestion de l'eau en 1999. Selon le rapport du Bureau
d'audiences publiques sur l'environnement (BAPE), les Québécois réclament
une clarification du statut juridique de l'eau44.
C'est cependant la qualité de l'eau qui a mobilisé toutes les énergies
et les inquiétudes, à la suite des empoisonnements survenus à Walkerton,
dans la province de l'Ontario45. Le gouvernement du Québec a alors révisé le
Règlement sur la qualité de l'eau potable de 1984 et de nouvelles normes
entrent en vigueur à l'automne 200146. Le Québec a également adopté un
programme de modernisation des usines de filtration et d'épuration47.
Plusieurs municipalités avaient déjà bénéficié de subventions pour
moderniser leurs équipements et se doter de critères plus rigoureux, mais la
question de l'eau potable demeure une source de conflit entre le
gouvernement du Québec et les municipalités. De manière générale toutefois,
les municipalités québécoises se montrent favorables au nouveau règlement
tout en trouvant l'échéancier trop contraignant48. Notons que la plupart de ces
municipalités ont déjà adopté des règlements relatifs à la conservation de
l'eau, régissant notamment l'arrosage des pelouses, le lavage des véhicules et
le remplissage des piscines. Plusieurs municipalités ont également installé ou
comptent installer des compteurs d'eau.
Contrôle et suivi
La dernière décennie a été marquée par l'adoption de Stratégies de
protection de la biodiversité et de Plans d'action environnementaux destinés
à assurer la coordination des interventions pour favoriser à la fois un meilleur
contrôle et un suivi environnemental des grands dossiers. Ces stratégies
émanent à la fois du gouvernement fédéral et des gouvernements
provinciaux. Le Plan d'action québécois 2000-2002 sur les changements
climatiques témoigne de ces nouvelles stratégies de contrôle et marque la
volonté politique du gouvernement québécois de s'engager sur la scène
internationale.
Dès 1992, le Québec a manifesté son intention d'adopter, sur son
territoire, des stratégies et politiques devant mener à l'atteinte des objectifs de
la Convention sur les changements climatiques et s'est formellement engagé à
limiter ses émissions de gaz à effet de serre (GES) de l'an 2000 à leur niveau
de 1990. Le Québec a par la suite présenté en 1995 un premier Plan d'action,
43
P. BÉGIN, Conférence de Presse sur le rapport de la Commission de gestion de l'eau
du BAPE, 3 mai 2000.
44
id., 3 mai 2000.
45
Six personnes sont décédées et 2000 personnes ont été affectées par une bactérie
présente dans l'eau potable. P. CAYOUETTE, « L'eau qui tu », L'Actualité, 2000, 15
septembre, p.26 s.
46
http://www.gouv.qc.ca/chronique/2001éjuin-juillet/010614_eau.htm.
47
On estime les coûts de ce programme à 600 millions de dollars canadiens. id., p.39.
48
ibid., p.38.
347
Maryse GRANDBOIS
suivi, en 1996, du programme Écogeste, encourageant la réduction des
émissions de gaz à effet de serre par les industriels, sur une base volontaire
et individuelle.
En 1997, à Kyoto, le Québec a participé étroitement à l'adoption de
l'objectif canadien de réduction des gaz à effet de serre (6%). Deux ans plus
tard, en 1999, le gouvernement du Québec entreprenait la préparation un
Plan d'action concerté sur mesure. Un comité interministériel représentant
quatorze ministères et organismes, était alors appelé à coordonner onze
groupes de travail49. Le Plan d'action décrit les incidences du réchauffement
du climat au Québec; il précise les enjeux et les objectifs poursuivis et
propose un ensemble d'orientations et d'actions spécifiques, accompagné d'un
calendrier de mise en œuvre50. Au nombre de ces mesures, le Plan d'action
prévoit notamment l'élaboration et la mise en vigueur d'une directive sur
l'amélioration du parc automobile gouvernemental, visant à augmenter de 20
% l'efficacité énergétique de ce parc automobile, ce qui aurait pour effet
d'entraîner une réduction équivalente des émissions de gaz à effet de serre
(2005).
Par ailleurs, les nouvelles politiques publiques de déréglementation
et de partenariat entre l'État et les entreprises ont pour conséquence de
transformer les mécanismes de contrôle et de suivi des ministères de
l'Environnement. Ces mécanismes reposeront dorénavant davantage sur la
coopération et la remise périodique de documents et/ou d'échantillons de
contrôle, plutôt que sur un ensemble d'inspections et d'autorisations, tel que
la Loi sur la qualité de l'environnement le prévoyait à l'origine.
49
Composés de représentants du gouvernement, des municipalités et du secteur privé,
de même que des experts et des membres d'organisations non gouvernementales
(ONG), ces groupes de travail ont proposé des scénarios de réduction dans leur
secteur d'activité et des mesures d'intervention.
50
Vers l'usage de plus en plus restreint du carbone à
l'avenir : http://www.menv.gouv.qc.ca/air/changement/plan_action/partie2.htm#orient
ations.
348
Colombia
M. PATINO POSE
H. BEDRAOGO
The environmental crisis is pointing out the limit and the dangers of
an autonomous culture, established with independence of the laws that have
come about by the building of the alive systems during millions of years. The
environmental perspective needs a philosophy that defines with clarity the
man's location inside the natural system and that establishes the new ones
you limit of the freedom... It is necessary to build new technological
balances, to be possible the continuity of the life (Mayan Ángel Augusto
Reflections on the Law, the Philosophy and the Environment, 1992).
I- ENVIRONMENTAL LAW EVOLUTION SINCE 1992
Proposal for revision of the environmental World legislation for the

first decade of the XXI century to the assistants to the Rio meeting + 10
environmental Lawyers organized by the Centre International de Droit
Comparé de l’Environnement”.
As the Environmental Health studies the interactions among
physical development, natural and as amended environment and populations'
groups and therefore search to prevent, to identify, to evaluate, to control and
to mitigate the impact of the factors of physical, chemical, biological,
psychological and social risk that are derived of these interactions, finds that
the best way to achieve it (avoiding this way a catastrophe in the physical
and mental health of the planet), it is by means of the installation of a true
and effective protection that by itself can be offered by the Environmental
Legislation.
The intend then, is to include as a subtitle of the summit the legend
"Health and Environment" and to adopt as purpose of the conference the
following main focuses from the point of view of the legislative
development:
M. PATINO POSE, H. BEDRAOGO
Health and Environment * Extreme Poverty and Environment *
Globalization and Environment (Harmonization) * Industry and
Environment.
Theoretical introduction
Without a doubt the vision of the Environmental Law has widen
when evolving as the science of the regulation and protection from the daily
thing to the science of the protection of the dear goods that the creator has
given the man such as the air, the water, the space, and other elements of the
nature.
Contrary to the traditional dogma which looks after the existing
relationships among society, State and citizen, the Environmental Law
regulates the vital aspects that arise between the Man and the Nature, reason
why it is a new law, with world wide and theological characteristic that
wound to treat a wide range of matters all of great importance for the human
being, developing to the effect the principles of precaution, interdisciplinary,
worldwide, polluting - payer, and sustainable development, among others1.
We refer to such aspects as the necessity of a new classification that
regulates at world level the narrow existent relationship between Health and
Atmosphere, necessary before the big problems of contamination of articles
or of nutritious processes that have given place to cases in extreme
preoccupying, as the "of the crazy cows" or the possible cancerigenic
consequences of the products transgenic, the risks of genetic manipulation in
the human being
Topic that should be treated by Law in a responsible fashion under
strict ethical parameters. Equally, we refer to the accumulation of garbage in
all the countries, the production decontrolled of chemical and radioactive
products, as well as the contamination that is observed in numerous
pharmaceutical products.
Therefore the proposals to be included are to be considered
amending and innovative legal solutions, and even for some revolutionaries
of the law, such as the installation of the objective responsibility in the risky
activities for the single fact of carrying them out, with the introduction of the
culpa levissima notion in many cases of environmental damage, the transfer
or reverse of the load of the test of the plaintiff to the State or even to the
own defendant, the creation of Fiscal judges and Magistrates specialized in
all the countries, with great interdisciplinary preparation, keeping in mind the
delicate interests and legal rights that are to be taken into account in the type
of controversies in the Environmental Law.
1
Cf. The doctrines and developments doctrinal contents in the works, of the
professors Martin MATEO, Guillermo J CANO., Alexander KISS, Shelton, MAGARIÑOS
DE MELLO, Michel PRIEUR, Valenzuela FUENZALIDA, Ramón OJEDA, Demetrio
LOPERENA, José Juste RUIZ.
350
Colombia
On the other hand, it is undeniable the opposing reciprocity between
the right of a healthy environmental and the political laws, in such a way that
can be said by the same nature of the" Right to a healthy environment",
without which can not exist authenticall quality of life neither appropriate
health that less we are in front of one of the fundamental human rights
(DD.HH.), for the contemporary man.
It is then the purpose of the present work to enunciate a series of
initiatives either to be adopted or not, in the meeting of National Associations
of Environmental Lawyers , RIO + 10 to be inscribed as part of a plan of
action of development of the environmental law of the PNUMA (Montevideo
program I, II and III and other) conducive to the production of new national
laws or the implementation or reformation of Treaties, Conventions, regional
Agreements and Declarations on legal aspects and design of policies,
keeping in mind the following aspects:
• The evolution and the progress of the Environmental Law.
• The relationships between Law and Human Health.
• The recognition to the indigenous traditional practices that make
possible a true of sustainable development.
Juridical objectives that are suggested for the summit Johannesburg

2002
Additionally it is desirable that the Conference develops the
following ideas in the formulation of its Declarations, Principles, and
Recommendations :
• The elaboration of some Law-environmental limits that you/they allow
to structure a World Sanitary and Environmental Plan and some
Regional and National.
• The Definition of the Environmental Law to distinguish it of other types
of Law ( natural resources law, etc).
• The emphasis in the implementation of the national and international
environmental laws (enforcement).
• The insistence in the application of national norms already existent, with
preference to the expedition of new norms.
• An emphasis in the development of the private International
Environmental Law that regulates and controls the production
potentially pollutant articles.
General topics to be considered

Keeping in mind that the Environmental Law should defend the man
against the excesses of the globalization, and of the mechanization or
automation under which can lose their identity and that it owes safeguards
their right to work and to the full realization of their mission, what should be
studied:,
351
a- The design of necessary juridical, social, economic and political
components to achieve the effectiveness of the Environmental Law in all
the countries,
b- The purification of the existent environmental legislation,
c- The establishment of universal mechanisms of prevention and mitigation
of environmental damages,
d- Alternative Resolution of conflicts - alternative and peaceful solution of
litigations by means of arbitration, reconciliation, mediation and others
and Harmonization, development and coordination of the Environmental
Law in the global environment to arrive to the future formulation of a
World Environmental Law in it,
e- Harmonization of legislations protectors of the shared ecosystems and of
the multinational basins (Amazonía),
f- Increment of the civic participation in the development of the
Environmental Law,
g- International Unification of the environmental penal types between the
countries and inclusion of some crimes of environmental nature in to the
list of Crimes of Hurt Humanity judgeship before the International Penal
Court of Rome,
h- Upgrade on strictly real bases of the developed countries as well as of
the developing countries in front of the climatic change and other
agreements,
i- Installation of the technology of the information (regulation of
advanced),
j- Defense of the biodiversity,
Innovative visions of the environmental law to be submitted in Limoges

(France)
The intend is to opt for an audacious optics to obtain the effective
application of the pollutant.-payer principles, prevention, interdisciplinary
and global as well as of the basic norms of the Environmental Law with the
purpose of achieving: Environmental Law norms (in reason of the law that
protects the great goods) that understands:,
a- The installation of the objective responsibility based on the generated
fact and not in the agent's intention. Adoption of similar laws to the
Law on petroleum contamination Petroleum of the United States of
America (OPA for its initials in English), in its exploration phases,
exploitation and transport, according to which the transporter responds
and not the oil producer
b- Alternatively, the establishment of the culpa levissima as regards to
environmental responsibility in the other cases
c- International Regulation of oil transportation
d- The recognition of the right to a healthy Environment as a basic
POLITICAL LAW and its recognition as an essential part of the human
rights, DD.HH obligatory regional environmental juridical
352
Colombia
e- Adoption of strategic plans that include: protection of fresh water
resource, coastal and marine ecosystems, floors, forests, biological
diversity, pollution control and prevention, production and consumption
models, emergencies and environmental disasters, military activities and
safety.
f- The establishment of environmental procedures of special, privileged,
effective and quick nature to process the reclamations before the
Environmental Courts
International environmental tribunal and recognition of alternative

organisms of solution of conflicts
The idea is supported behind presented years by the honorable
Magistrate Amadeo Postiglione in the sense of creating a jurisdictional
organism in charge of ruling in numerous events of legal and environmental
nature and that said organism works with Regional courts and is dependent
on the UN in the city of Rome.
It is suggested equally to diffuse the existence of the International
Conciliation and Environmental Arbitration Court with headquarters in
S. Sebastian, Spain, as a suitable alternate mechanism for solution of
environmental conflicts.
Outlined additional points for the environmental law school of Colombia

a- Legal and environmental regulation of the programs of substitution of
illicit cultivations in the countries of the Andean region of South
America
b- Legislative Emphasis in the treatment of the relationship between health
and environment.
c- Establishment of the civic duty of environmental protection at a
constitutional level in all the countries.
d- Legislative development of the theory of the pact with the nature (natural
Pact of MSerré)
e- Establishment of jurisdictions specialized in the environment (Judges,
Fiscal and Magistrates) in all the countries.
f- Elaboration of integral studies of environmental impact on the side of the
State for the grant of licenses and permits
g- Consecration of the woman's environmental rights (right to the
conception, upbringing and environmentally healthy feeding)
h- Elaboration of regulations about environmental health and quality of life
and its incidence in the human being
i- Adoption of bio-safety norms, specially of transgenic products
(Cartagena Protocol 1998)
j- Upgrade of the Agenda 21 in all its aspects
k- Amplification of the regulation about responsibility of the States for
goods abroad and environmental damages
353
l- Promulgation of urban ecology norms and their harmonization with the
national norms in each country
m- Upgrade of the agreement of Basle, adopting a stricter regulation on
production, transportation and distribution of toxic substances
n- Promulgation of effective regulations on genetic manipulation,
transplants and clones and equally on the existent one for genetic
resources
o- Establishment of prohibition of national and international fishing in high
seas
p- Adoption of zonification norms for the world marine exploitation
q- Unification of legislations about international treatment of solid and
liquids residuals
r- Adoption of universal standards in such matters as protection of the
environmental health, feeding, and about air, water an other pollutions.
s- Establishment of direct and indirect taxes on energy products and
fixation of internationally unified rates on the use of natural resources
t- t-Active participation of the community in the proposal, elaboration and
watch of the application of environmental norms.
u- International Financing of environmental projects (Invigoration of the
International Environmental Fund)
v- Environmental Regulation of the International Trade that understands
the expedition of certifications.
This document was worked by Miguel Patiño POSSE, professor of
Environmental Law of the Rosario University, Bogotá, with the
Environmentalist Lawyer's collaboration Juan Manuel Sabogal SABOGAL and
the law student of the U. JAVERIANA, Silvia Patiño RODRÍGUEZ, and it picks
up the initiatives exposed by the members of the Environmental Legal
College of Lawyers Specialists in the different meetings that were held to
such effect.
Integral College Doctors: José Benigno PERILLA. President Miguel
PATIÑO POSSE - Vice-president and Founding President, Carlos Ruiz PÁEZ -
Fiscal, Gilberto Rincón, Treasurer, Juan Carlos ÁLVAREZ, Ricardo SÁNCHEZ
and Hernando Sánchez SÁNCHEZ, spokewoman, Martha Grau SALAZAR,
Secretary, Gloria Isabel TRIVIÑO VALENZUELA, Germán Rojas GONZÁLEZ,
Raúl PEÑA, Armando BOHÓRQUEZ, Rafael Vergara QUINTERO, Magistrate
Contentious Tribunal Cundinamarca, Mauricio Jaramillo MARTÍNEZ
(Senator of the Republic), Bernardo Sánchez HERRERA, Camilo CHAPARRO,
Ricardo BOTERO, Eliseo CABRERA, Adriana RUBIO, María Helena ROBAYO.
Members honorary Doctors: Carlos Holguín HOLGUÍN (+), Marco
Gerardo MONROY CABRA, Alegría Fonseca RAMÍREZ, Otto Morales BENÍTEZ,
Antonio Barrera CARBONEL, Cesar Hoyos SALAZAR, Silvia Forero DE
GUERRERO.
Foreign correspondent members Doctors: Michel PRIEUR (France),
Guillermo J CANO, Eduardo PIGRETTI (Argentina), Ramón Martin MATEO,
Gabriel Real FERRER (Spain), Ramón Ojeda MESTRE (Mexico), Mateo
354
Colombia
MAGARIÑOS (Uruguay), Amadeo POSTIGLIONE (Italy), Rafael VALENZUELA
(Chile)
II- SPECIFIC TOPICS
The fields (Desertification, pastorals activities, land), by H.

BEDRAOGO and I. LY.
The most important legislative fact taken in the environmental

legislation from 1992 in Colombia, it is constituted without a doubt by the
promulgation of the law 99 of 1993. It is an organic law that structures in
modern and functional form the environmental public sector for which SINA,
or Environmental National System is created.
In first term the law establishes the foundations of the environmental
politics of the country (Art. 1 General Principles) headed by the
incorporation of the principle of the Sustainable Development in our juridical
classification, concept defined in article 2 of the same law; in the same way
it is welcomed the protection of the Biodiversity like National patrimony and
of the humanity's interest and other series of principles with importance are
adopted like the right of the human beings to a healthy and productive life in
harmony with nature, legal protection of the areas of moors, sub-moors,
origins of water and recharge of aquifer zones and others.
Environmental National System, SINA, is defined (Art. 4) as “A
group of orientations, norms, activities, resources, programs and institutions
that allow to start the environmental general principles”. As for the functions
of the ministry they are specified especially (Arts 2-9), those of formulating
the environmental politics in the subject, to regulate the general conditions
for the environmental reparation, and the use, handling, use, conservation,
restoration and recovery of the renewable natural resources.
On the other hand is organized the environmental national council
(Arts 13-22) maximum entity of environmental politics, integrated by several
ministries associated with environment, for the intersector coordination to the
politicians' public level and environmental plans (Arts 13-21).
As instrument of environmental administration and execution of
political, Law 99 creates, or it reorganizes the regional autonomous
corporations and corporations for the sustained development (CARS) (Arts
23-41).
Then is in charge of of fixing the recompensing and compensatory
rates (Arts 42-48), rates to use water, the environmental percentage of the
obligations to the property, the transfers of the electric sector, patrimony and
rents of the Regional Autonomous corporations as economic instruments of
environmental administration.
As for environmental licenses their competition and procedures
these are developed in their general aspects in the articles 49-62 of the same
law.
355
Law doesn't forget to regulate such subjects equally as: work of the
territorial entities and environmental planning (Arts. 63-68) civic
participation and execution action (Arts 69-82) and sanction and police
measures (Arts 83-86).
Finally the statute consecrates functions of environmental
surveillance to entities like the General Attorney's office of the Nation in
which establishes an Attorney's office delegated for Environmental Themes
(Arts 97) and it already organizes the environmental national system pointed
out in this report (Arts 102 and ss), environmental police (Arts 101) and it
introduces the principle of the ecological function of the private property
(Art. 107), as well as the establishment of a commission permanent reviewer
of the environmental legislation (Art. 112).
Other significance laws taken place with posteriority at 1992, they
have been the relating ones to the establishment of the ecological insurance,
and it reforms to the penal code in the relative thing to the ecological crime
(law 491, 1999), in which the rules are reformed that frame these behaviors;
equally the expedition of relative rules to procedure to continue for the
exercise of popular actions (Law 472, 1997), and execution actions (Law 393
of 1997), the regulation ordinance of protection and control of quality of the
air (atmosphere, - ordinance 948 of 1995, transformed of ordinance 2107 of
1995 and 1697 of 1997), law 141 of 1994 in which is created the National
Fund of bonuses and its National Commission to administer them
“compensations” generated by the exploitation of renewable natural
resources and their participation in the financing of environmental projects.
Finally, statutes 1791 of 1996 were sent, by means of which the
regimen of forest use settles down, some politicians are defined, they adopt
some classifications of such uses and their products, and it provides the
relative thing to the use of products of wild flora and the control and
surveillance of forest activity, statute 883 of 1997 by means of which the
relative thing is regulated to the Environmental Licenses as administrative
instrument of environmental control, including license, study of
environmental impact and their evaluation, the statute 1753 of 1994 that it
establishes the one process for the grant of environmental licenses and also
the law 373 of 1997 by means of which settle down the program for the
efficient use and saving of the drinkable water and statute 1320 of 1998 on
regulation of the previous consultation with the indigenous communities and
quarter notes for the exploitation of the natural resources inside their
territories, statute 879 of 1998 on classification of the municipal and Distrital
territory and the plans of Territorial classification, Law 430 of 1998 for
which rules protectors are dictated in environmental subjects with respect to
dangerous waste, Law 39 of 1997 on actions of Environmental Execution,
statute 901 of 1997 on recompensing rates for direct use or insinuation of
waters, statute 1743 of 1994 on projects of environmental education for all
the levels of formal education.
356
Colombia
International trade, environment and Biodiversity, by P. A. MACHADO
and S. BOURAOUI
It includes fields of desertification shepherding activities (cattle raising) and

state and conservation of grounds.
About this subject is anticipated the next evolution:
An improvement of existent legislation as for optimization of the handling of
grounds, implementation of a new agrarian reformation, respectful of
ecological factor and inside the limits of sustainable development, and
regulation but strict to control the impact of works of shepherding the bovine
cattle and other on natural resources.
International Trade, environment and biodiversity.

Bigger regulation is expected it interns as coming from the trade
organization OMC so that it is demanded in the commercial exchange the
presentation of certifications it has more than enough execution of
requirements and environmental norms in the process of elaboration products
and this way to protect the environment from activity about International
Trade.
In the relative thing to environment and Biodiversity, to be
Colombia one of the countries but rich in this kind of resources, the correct
application of Agreement Biodiversity is expected, as well as the
subscription Protocol to that gives origin to this well-known agreement as
Protocol of Bio-security proposed in Cartagena (Colombia) in 1999, even
without ratifying.
The forests and their protection in a future international convention.

The points included in “Voluntary Declaration” of protection forests
presented in the summit of Rio in 1992, they should be high to the category
of obligatory international convention, especially regarding the protection to
the tropical forest humid producing of oxygen, which Colombia even
conserves big extensions in the regions as Amazonia, Pacifico coast, Uraba
etc.
Those no beneficiaries and pact anti-poverty.

Aspiration is shared that Colombian State (in measure possibilities
of a country in development), guarantee to all the citizens enjoy and the full
enjoyment of right to health, dilutes drinkable, worthy housing and to
consolidate the existent relationship between right to a healthy atmosphere
(as a fundamental right), and as a part of the human rights (D.H.).
Democracy and access to justice of the environment.

In National level it is highly probable and desirable the rules are
improved that regulate the environmental democratic participation, through
357
the exercise of such public actions as: guides, fulfillment, of group, nullity,
etc.
In the international thing it would be convenient to instrument a
procedural way that enables the citizen of a country to work environmentally
in quick shape, well be against a citizen or artificial person of the same
country, or of another country, or even to another State different to the own
one, when citizen is considered citizen harmed in environmental rights.
Legal Conditions integrated handling of environment.

Bigger harmonization internal legislation is expected, as much as
central level of administration like regional and municipal level. Although
the colombian code (Law) of protection of the RNR, and protection of
environment it is a work of integrated artificial technique it is desirable to
adopt coherent programs with the rest of the legislation, and especially with
rules make effective the application in the environmental principles
(enforcement).
Environmental Activities and Dangerous Substances.

It is not very numerous the legislation in this sense in our country.
Colombia subscribed the agreement of Basilea and the text of the same one is
part of internal legislation, according to that prepared in the Law 253 of
1996.
However it would be desirable the appearance of a new regulation
law that makes effective the application of more legal controls as for
activities and dangerous substances, in the relative thing to their production,
storage, packing, distribution and transport.
Financing of environment.
So, in domestic environment as in regional and international it is
expected that the principle “-Polluting - Payer” it is object of special
Regulation so that obtained funds of their application pass to finance
environmental works and likewise to avoid that payment for costs of
decontamination is transferred this way by the pollutant to the consumer final
altering the principle.
It is expected in the same way a bigger refinement and uniformity in
factors used to define tariffs of the rates as much compensatory as
recompensing that are charged by the use of renewable natural resources.
Equally those should be increased denominated “GREEN TAXES”,
enlarging them to diverse ways of production of energy, to housing taxes in
residential neighborhood for use environmental elements in the community
(Example: GREEN OR WILD AREAS) to feed this way a “FUND”
dedicated to construct of protection works for the most depressed and
polluted urban areas.
358
Colombia
Local Administration and environment.
An impulse is expected as much in administration and
environmental legislation on part of the community in cities as rest of the
country, being pointed out rules and procedures but precise and effective, as
well as the design of entities more effective in charge of making them. If
some companies of public services are privatized, it will be demanded the
new owners the full execution of the environmental law.
Legal mechanisms control and pursuit of environment.

It is necessary to implement the legislation at the moment existent
with effective measures of inspection, Control and Surveillance on industrial
public and private activities that can contaminate.
Likewise environmental licenses will be granted in form “conditioned” so
that applicant commits to carry out to work of protection, and allow pursuit
of their environmental obligations (handling Plan), and of being unfulfilled
or absent, the same rule should allow a cancellation or lost immediate of the
license or corresponding environmental permission.
NOTE: It is getting ready a document on reformation proposals and

innovation to the Legislation Environmental World for the first decade of
XXI century elaborated by the School of lawyers specialists in environmental
law of Colombia, Bogota September, 2001.
359
Côte d’Ivoire
Adon GNANGUI
Maître de conférences
L’engagement de l’Afrique en faveur de la protection de

l’environnement n’a pas été systématique. Il s’est fait de manière graduelle.
En effet après la méfiance affichée par les africains lors de la conférence de
Stockholm en 1972, peu à peu, l’on a pu constater, face aux différents
problèmes écologiques qui ont secoué le continent, notamment la sécheresse
au Sahel, l’apparition d’une prise de conscience de l’importance de la
protection de l’environnement dans les Etats africains. Cette prise de
conscience environnementale s’est manifestée par la forte participation de ces
Etats à la Conférence des Nations unies pour l’environnement et le
développement (CNUED) qui s’est tenue à Rio de Janeiro en 1992. Il faut
dire que durant les dix dernières années qui ont suivi cette conférence, la
plupart des Etats africains, et singulièrement la Côte d’Ivoire, ont
considérablement renforcé leur politique en faveur de la protection de
l’environnement et de la gestion des ressources naturelles.
En Côte d’Ivoire, l’évolution de la politique environnementale est
caractérisée non seulement par des actions de préservation de
l’environnement mais aussi et surtout par le renforcement du système
juridique en adoptant une série de textes réglementaires et en mettant en
place des institutions spécialisées en matière de protection de
l’environnement.
Législation environnementale en Côte d’Ivoire

La Côte d’Ivoire, comme la plupart des pays en développement, a
pendant longtemps conservé l’appareil législatif en matière d’environnement
qu’elle a hérité de la colonisation. Certes quelques textes de circonstances ont
été adoptés après l’indépendance parmi lesquels on peut citer entre autres : en
matière de protection de la nature, la loi du 4 août 1965 relative à la
Adon GNANGUI
protection de la faune et à l’exercice de la chasse ; en matière de forêt, la loi
du 20 décembre portant code forestier ; et la loi n°88-651 de juillet 1988
portant protection de la santé publique et de l’environnement contre les effets
des déchets toxiques et nucléaires et des substances nocives.
Cette faible capacité de légiférer de la Côte d’Ivoire dans le domaine
de l’environnement est la résultante même du peu d’importance que le pays
accordait à la protection de l’environnement. Mais depuis le début des années
1990 et surtout après la conférence de Rio, la prise de conscience par les
gouvernants de la nécessité de la protection de l’environnement a été nette.
Ceci s’est traduit par diverses initiatives de lutte contre la détérioration de
l’environnement entreprises par les autorités compétentes et qui ont favorisé
entre autres la création de nombreuses ONG nationales de protection de
l’environnement grâce aux campagnes de sensibilisation de la population sur
le phénomène. Le gouvernement a décidé de mettre en place un plan cohérent
d’actions en élaborant, en 1994, le plan national d’action pour
l’environnement (PNAE) dont la spécificité réside en l’approche régionale
des problèmes environnementaux. Il a donc été évoqué dans ce plan, entre
autres carences en matière de protection de l’environnement, d’une part, le
problème crucial des institutions que nous étudierons dans la seconde partie
de ce rapport, et d’autre part, il a été question des insuffisances de la
législation et de la réglementation qui nécessitent d’être étoffées. Il est clair
que dans le souci d’une protection efficace de l’environnement, il paraît
important de développer l’aspect juridique qui est un maillon essentiel en
matière de protection de l’environnement.
La Côte d’Ivoire va donc renforcer son système juridique
environnemental en se dotant d’une série de textes réglementaires. Ainsi, le
pays va disposer pour la première fois d’un code de l’environnement par
l’adoption en 1996, de la loi n° 96-766 du 3 octobre 1996. En vertu de
l’article 2 de cette loi, les objectifs visés sont essentiellement : la protection
des sols, des sous-sols, des sites, des monuments et paysages nationaux, des
formations végétales, la faune et la flore et particulièrement les domaines
classés, les parcs nationaux ; l’établissement des principes fondamentaux
destinés à gérer, à protéger l’environnement contre toutes les formes de
dégradation afin de valoriser les ressources naturelles, de lutter contre toutes
sortes de pollution et nuisances ; l’amélioration des conditions de vie des
populations dans le respect avec l’équilibre du milieu ; la création des
conditions d’une utilisation rationnelle et durable des ressources naturelles
pour les générations présentes et futures ; la garantie à tous les citoyens d’un
cadre de vie écologiquement sain et équilibré ; et la restauration des milieux
endommagés. L’étude d’impact environnemental est pour la première fois
juridiquement reconnue par le législateur qui, conformément à l’article 39,
soumet tous les projets, programmes, ou plans susceptibles d’avoir des
conséquences sur l’environnement à une étude d’impact préalable. Ils doivent
également faire l’objet d’un contrôle et d’un suivi pour vérifier la pertinence
des prévisions et adopter des mesures correctives nécessaires. Les obligations
de l’Etat et celles des collectivités locales sont également bien définies dans
362
Côte d’Ivoire
le chapitre II du titre IV. Le droit de l’environnement est consacré par la
nouvelle loi dans son article 33 qui dispose : « Toute personne a le droit
fondamental de vivre dans un environnement sain et équilibré…. ». Cette
consécration du droit de l’environnement dénote la volonté du législateur
d’accorder plus de place au droit en matière de protection de l’environnement
contrairement à ce qui a été le cas auparavant.
De nombreuses mesures juridiques en faveur de la protection de
l’environnement ont été prises par plusieurs décrets au cours des années 1997
et 1998. Il s’agit notamment, entre autres, du décret 97-678 du 3 décembre
1997 relatif à la protection de l’environnement marin et lagunaire contre la
pollution ; en matière de lutte contre les pollutions accidentelles en mer,
lagune et dans les zones côtières, du décret n°98-42 du 28 janvier 1998 relatif
à l’organisation d’un plan d’urgence dont l’objectif est de lutter contre les
pollutions de toute origine ou menaces de pollution pouvant entraîner le
déversement massif ou dangereux en mer, dans les eaux lagunaires et sur le
littoral, de produits ou substances susceptibles de causer des dommages
majeurs en milieu aquatique et aux zones côtières ; du décret 98-43 du 28
janvier 1998 relatif aux installations classées pour la protection de
l’environnement en l’occurrence, celles susceptibles de « présenter des
dangers ou des inconvénients (…) pour la santé, pour la protection de la
nature et de l’environnement » (art.1). La loi n°96-766 du 3 oct. 1996 définit
clairement les installations classées dans son article 6. Dorénavant, de telles
installations classées sont soumises à la fois, à autorisation ou à déclaration
suivant la gravité des dangers ou inconvénients que peut présenter leur
exploitation et, à autorisation préalable de conformité environnementale du
ministre chargé de l’environnement.
Afin de faciliter la mise en œuvre de la nouvelle politique
environnementale, mais surtout de rendre effective l’application du nouveau
dispositif juridique environnemental, il a été créé un certain nombre
d’institutions spécifiques pour la protection de l’environnement.
Institutions spécialisées dans la protection de l’environnement

En Côte d’Ivoire le problème institutionnel dans le domaine de
l’environnement, a longtemps demeuré un facteur qui limitait - et limite
encore malgré tout - les efforts fournis parce qu’une multitude de structures -
notamment les structures gouvernementales (ministères), non
gouvernementales et privées - entreprenaient des actions hélas pas toujours
concertées. Il était donc opportun de réorganiser les structures et de mettre en
place de nouvelles structures. C’est ce qui a favorisé notamment la création :
en 1996 du secrétariat national de l’ozone de la Côte d’Ivoire (SNO), qui sert
de liaison avec le secrétariat international de l’ozone (décret n°96-904 du
13 novembre 1996) et dont la mission est de coordonner et de suivre toutes
les actions et tous les projets du gouvernement dans le cadre de l’application
du protocole de Montréal relatif à des substances qui appauvrissent la couche
d’ozone ; en 1997 de l’Agence Nationale de l’Environnement (ANDE)
(décret 97-393 du 9 juillet 1997) dont la mission essentielle est d’assurer la
363
Adon GNANGUI
coordination de l’exécution des projets de développement à caractère
environnemental, de constituer et de gérer un portefeuille de projets
d’investissements environnementaux, de garantir la prise en compte des
préoccupations environnementales dans les projets et programmes de
développement, de veiller à la mise en place et à la gestion d’un système
national d’information environnementale, de mettre en œuvre la procédure
d’études d’impact ainsi que l’évaluation de l’impact environnemental des
politiques macro-économiques, de mettre en œuvre les Conventions
internationales dans le domaine de l’environnement et d’établir une relation
de suivie avec les réseaux d’ONG.
Dans le souci de soutenir financièrement la politique relative à la
protection de l’environnement et à la gestion des ressources naturelles, il a
été crée, en 1998, une institution financière en l’occurrence, le Fond national
de l’environnement (FNDE) (décret n°98-19 du 14 janvier 1998).
Conformément à l’article 74 du code de l’environnement, d’autres
institutions ont également été créées. Il s’agit notamment, du réseau de
réserves biologiques en proportion avec l’intensification de l’exploitation des
sols ; de l’observatoire de la qualité de l’air ; et de la bourse des déchets.
Désormais il est créé un ministère de l’environnement et du cadre de vie
chargé de définir et de conduire la politique environnementale du
gouvernement. Le souci des autorités publiques est de réduire le plus possible
l’éparpillement des institutions chargées de la protection de l’environnement
et de la gestion des ressources naturelles. L’objectif est de parvenir à un
regroupement des attributions essentielles en matière d’environnement au
sein d’un nombre réduit d’administration. Toutefois il existe d’autres
ministères qui ont également en charge la préservation de l’environnement il
s’agit entre autres, du ministère des eaux et forêts désormais séparé de celui
de l’environnement, et du ministère de l’agriculture. La volonté de combler
l’inflation institutionnelle dans le domaine de l’environnement que connaît le
pays, ne souffre d’aucun doute. Il s’agit de la réponse que les autorités
ivoiriennes semblent apporter au programme d’Action 21 qui appelait à une
réforme institutionnelle dans les pays en développement.
Au regard des développements qui précèdent, force est d’admettre
que le droit de l’environnement en Côte d’Ivoire, s’il est resté pendant
longtemps figé voire inadapté à la situation socio-économique du pays,
depuis 1992 le législateur tente de rattraper le retard accusé dans le domaine
de l’environnement. Ainsi depuis 10 ans l’arsenal juridique en matière de
protection de l’environnement ne cesse d’être renforcé. Si le progrès
enregistré par le droit de l’environnement en Côte d’Ivoire paraît satisfaisant,
il faut dire qu’il se pose par ailleurs, le problème de l’effectivité de son
application. Or l’efficacité du droit de l’environnement ou du droit tout
simplement, résulte dans son application effective. En Côte d’Ivoire, comme
dans la plupart des pays en développement, pour des raison socio-
économiques et politiques l’application du droit est très difficile. Mais avec la
démocratisation du pays l’Etat de droit finira par prévaloir et le droit de
l’environnement contribuera efficacement à la protection de l’environnement.
364
Cuba
Jean-Marie BRETON
Professeur
Directeur du C.R.E.J.E.T.A.
Université des Antilles-Guyane (Guadeloupe)
En juillet 1997, Cuba s'est dotée d'une nouvelle législation basique

en matière environnementale, dans la logique et la continuité des principes et
recommandations arrêtées juin 1992 à l'occasion du "Sommet de la terre" de
Rio. Il s'agit en l'occurrence la loi-cadre n° 81, du 11 juillet 1997, sur
l'Environnement1.
C'est en l'occurrence le Ministère de la Science, de la Technologie et
de l'Environnement (CITMA) qui a été investi de la responsabilité de sa mise
en œuvre, lui-même mis en place quelques années plus tôt en 1994. La
nouvelle législation va dès lors servir de base et de référence aux
programmes en matière environnementale en voie d'élaboration, et jouer un
rôle déterminant dans le développement économique de cuba et dans la
gestion corrélative de ressources naturelles uniques dans la Caraïbe sinon
même dans le monde.
Cette démarche est le fruit d'une évolution qui trouve ses origines
dans la période antérieure à la Conférence de Rio, mais qui, après 1992, a été
largement dynamisée par celle-ci et s'inscrit directement dans son esprit aussi
bien que dans sa cohérence.
1
"Gaceta Oficial del gobierno de Cuba", Ley del Medio Ambiente, Anno XVC, n°7,
11.07.1997, p.47 et s..
Jean-Marie LEBRETON
Mise en œuvre et application du droit de l’environnement
L'environnement naturel de Cuba, l'un des plus altérés de
l'hémisphère ouest, revêt, si l'on en croit des études scientifiques autorisées,
une signification biologique particulièrement originale. En bref, il s'agit d'un
environnement dans lequel les accidents géographiques et les aléas du
développement ont concentré des formes de vie assez rares dans des poches
naturelles, représentant la concentration la plus élevée d'espèces
endogamiques de l'hémisphère. C'est également un environnement,
contrairement aux autres pays latino-américains, dont les ressources sont
assez bien connues des scientifiques et dont la protection a été organisée
relativement tôt.
La loi de1997, qui se situe dans l'esprit et la continuité de la
précédente loi n° 33, du 10 janvier 1981, relative à la protection
environnementale et à l'utilisation rationnelle des ressources naturelles,
constitue à cet égard l'aboutissement d'une démarche normative de près de
trois quarts de siècles, les premiers textes relatifs à la protection des espaces
naturels remontant aux années 1930. Au terme d'une réflexion et de travaux
qui vont être diligentées sous les auspices du CITMA, à partir de 1994, et
dans le cadre de l'élaboration et de la mise en œuvre d'une Stratégie nationale
pour l'Environnement consécutive à la signature par Cuba de la Convention
de Rio, en 1992, puis de l'adoption des principes de l'Agenda 21, en 1993, la
loi-cadre sur l'Environnement est adoptée dans le but de donner un support
juridique et un prolongement opérationnel aux objectifs fixés par ladite
Stratégie.
Le nouveau dispositif législatif comporte 163 articles, regroupés en
14 Titres, concernant respectivement :
• Les Nomenclatures, principes juridiques, concepts basiques et objectifs
• Le Cadre institutionnel
• Les Instruments de la politique et de la gestion environnementale
• Le Commerce et l'environnement
• Les Dispositions communes aux titres 5 à 14
• Les Secteurs particuliers de la protection environnementale
• Les Ressources énergétiques
• Les Catastrophes naturelles et autres
• Les Dispositions relatives à l'agriculture durable
• L'Usage durable des ressources paysagères
• Le Développement durable du tourisme
• La Préservation de l'héritage culturel associé à l'environnement naturel
• Les Dispositions relatives à la santé et à la qualité de la vie en cohérence
avec les facteurs environnementaux
• La Protection environnementale du travail
On remarquera immédiatement le caractère exhaustif du nouveau
dispositif, et son souci d'appréhender l'ensemble des problématiques
directement ou indirectement liées à la prise en compte de l'environnement
366
Cuba
dans les différents secteurs de la vie publique et privée. Nombre de thèmes
originaux y figurent, que l'on trouve plus rarement, ou de façon plus
fragmentaire, dans les législations environnementales d'autres Etats.
Ainsi, entre autres, de la prise en compte de l'environnement dans les
relations commerciales, de la gestion de l'agriculture dans une perspective de
développement durable, de la prise en compte d'une démarche touristique
également appréhendée sous l'angle de la durabilité, implicitement porteuse
des thématiques du tourisme durable et de l'écotourisme, de la place faite à
l'environnement et au patrimoine culturel, de la mise en exergue de la santé et
de la qualité, comme implicitement du cadre- de vie, porteuse de la
reconnaissance implicite d'un véritable droit à l'environnement, etc.
Sans pouvoir entrer dans les détails d'une présentation analytique des
multiples dispositions de ce texte, on abordera successivement ci-après :
• les antécédents et la problématique du dispositif législatif
environnemental
• l'économie générale et les lignes de force de la loi-cadre
• les implications et les enjeux de sa mise en œuvre
Les antécédents et la problématique environnementale

Malgré l'adoption, pour l'essentiel, en 1976, d'une disposition
constitutionnelle impartissant au gouvernement d'assurer la protection de
l'environnement et des ressources naturelles, les espaces naturels cubains ne
feront pratiquement l'objet d'aucune gestion jusqu’en 1981, date d'adoption
de la première loi "environnementale" susmentionnée. Bien qu'exprimant des
objectifs ambitieux, celle-ci pêcha par une exécution manifestement
insuffisante, faute de pouvoir s'appuyer sur un programme corrélatif
cohérent.
La participation de Cuba à la Conférence de Rio devait donner un
nouvel élan à cette démarche, l'Etat entendant ne pas rester en retrait du
processus mondial engagé à cette occasion. Il se dotera en 1994 d'une
structure ministérielle opérationnelle à cet effet (CITMA), érigée en organe
principal de la politique environnementale nationale, doté de missions
élargies dans ce domaine. Bien que l'environnement n'en constitue que l'un
des domaines de compétence, la réorganisation de l'appareil gouvernemental
devait toutefois lui reconnaître une place privilégiée au sein du nouvel
organigramme de l'administration centrale de l'Etat, en le dotant d'une
autorité transversale à l'endroit des autres départements, autorité dont on ne
peut préjuger de sa capacité de mise en œuvre effective, mais qui s'inscrit, in
se, bien au-delà des schémas institutionnels et fonctionnels préexistants, dès
lors que le nouveau ministère est conçu comme l'instrument privilégié de la
planification et de la législation environnementales.
Il se compose de différentes directions générales, instituts et
agences, parmi lesquels une place spécifique doit être faite à la Direction de
la Politique Environnementale, et à l'Agence de l'Environnement. La
Direction va notamment jouer un rôle-clé dans la préparation et l'adoption de
367
Jean-Marie LEBRETON
la loi-cadre de1997. L'Agence est pour part le principal responsable de
l'application de la législation environnementale (incluant la délivrance des
permis et les contrôles, les études d'impact environnemental, et la gestion des
aires protégées).
Simultanément, les responsables du Ministère ont été impliqués dans
la préparation de la Stratégie Nationale de l'Environnement susvisée,
formellement adoptée en 1997, document formellement présenté comme
"constituant la mise en œuvre nationale de l'Agenda 21" (loi-cadre, art. 8),
exprimant la prise de conscience et l'attente du pays à l'endroit des problèmes
environnementaux, ainsi que des mécanismes susceptibles d'y apporter des
solutions concrètes et efficientes, tout en développant une critique réaliste de
la situation existante. La Stratégie2 a notamment entendu initier un processus
de stratégies opérationnelles destiné à régir les choix et la mise en œuvre de
la politique environnementale sur le long terme.
L'étape suivante va être logiquement marquée par l'adoption d'une
législation environnementale rénovée, complétée et actualisée, répondant à
l'exigence d'effectivité de l'exercice des responsabilités du ministère dans la
gestion de l'environnement. Celle-ci s'inscrit, on l'a dit, dans la continuité de
la législation originaire de 1981, cette dernière se réclamant, à l'époque, du
mouvement "pionnier", en Amérique latine, de régulation normative
holistique de l'environnement (avec la Colombie, en 1974, l'Equateur, en
1976, et le Venezuela, en 1976, sans préjudice des démarches plus
ponctuelles relevées à Panama et au Salvador).
C'est précisément parce que la loi cubaine de 1981 avait fait l'objet,
au fil du temps, de nombreuses critiques (obsolescence matérielle, lacunes
sectorielles, inadaptation formelle, nomenclature technique inadaptée, etc),
qu'une nouvelle démarche normative sera initiée sans retard par les instances
ministérielles compétentes.
On relèvera au passage que le mouvement de restructuration de
l'administration centrale de l'Etat, durant les années 1990, va aller de pair
avec une tendance favorable à une décentralisation plus accentuée,
caractérisée par le renforcement de la capacité de décision des autorités
locales en charge de l'environnement, notamment dans la mise en œuvre des
instruments de la gestion environnementale.
On soulignera également que les concepts, les problèmes et les
instruments visés et appréhendés tant par la conférence de Stockholm de
1972, que par celle de Rio, en 1992, étaient demeurés absents de la loi de
1981, par ailleurs inapte à prendre en compte les mutations afférentes à la
situation intérieure cubaine.
Un atelier juridique à cet effet va être mis en place dès 1995,
réunissant des juristes nationaux de toutes origines, sous l'égide de l'Office
Régional du PNUE pour l'Amérique Latine. Deux projets successifs seront
2
Cf. Programa Nacional de Medio Ambiente y Desarollo, Republica de Cuba, La
Habana, 1995, Ed. CIDEA, Agencia de Medio Ambiente y CITMA, & WWF.
368
Cuba
finalisés en 1995 et 1996, le second comportant en substance les principales
caractéristiques de la future loi (identification des principes et des concepts
fondamentaux de la protection te de la gestion durable de l'environnement,
définition d'un cadre institutionnel de gestion, développement et
systématisation des instruments y afférents, détermination des sphères de
l'action environnementale et des zones d'action clés). Le texte de loi sera
définitivement adopté en juillet 1997, avec l'approbation unanime de tous
ceux qui avaient contribué à son élaboration.
L'économie générale et les lignes de force de la loi-cadre

La loi de 1997 a entendu encadrer et régir de manière exhaustive les
différentes problématiques et actions dans les différents domaines de la
politique et de la gestion environnementales. Bien que toutefois plus courte
que le Code préconisé par certains, elle présente un caractère à la fois plus
spécifique et détaillée que son antécédent de 1981. Elle s'est voulue plus
ambitieuse dans ses objectifs et dans son contenu que tout autre législation
comparable aussi bien aux Etats-Unis qu'en Europe, ne serait-ce que parce
qu'elle a entendu initier une démarcha originale, en faisant quasi table rase du
dispositif préexistant.
Son objet a ainsi été de réunir dans un même texte des dispositions
pouvant figurer ailleurs dans des documents, régulations et programmes épars
ou distincts (air, eau, déchets, bruit, substances toxiques, protection
historique, diversité biologique, parcs nationaux, forêts, refuges de faune
sauvage, gestion des zones côtières, éducation, recherche et technologie,
études d'impact environnemental, planification, etc).
La loi a également pour effet de doter le ministère (CITMA) de
pouvoirs assez novateurs pour Cuba. Le processus d'évaluation des impacts
environnementaux est ainsi doté d'un statut législatif géré par le ministère lui-
même, qui dispose à leur endroit d'une autorité élargie, tant au niveau des
projets individuels que pour les plans et programmes émanant des autres
institutions. Il en va de même des prérogatives qui sont les siennes dans la
délivrance des licences à l'endroit de tout projet affectant l'environnement, en
sus des autorisations qui peuvent être conjointement requises par d'autres
institutions. Le législateur a en l'occurrence entendu conférer aux EIE une
portée opérationnelle renforcée, au-delà des exigences purement procédurales
auxquelles peuvent s'en tenir d'autres Etats.
Un survol général du texte permet, de manière plus globale, de
mettre en exergue un certains nombre de traits caractéristiques et d'options
significatives des nouveaux fondements législatifs de la politique cubaine de
gestion de l'environnement. On les envisagera rapidement.
La nouvelle loi regroupe quatre séries de dispositions basiques :
• les premières exposent les principes et les concepts
• les secondes déterminent le cadre institutionnel
• les troisièmes se rapportent aux instruments de la gestion
environnementale
369
Jean-Marie LEBRETON
• les dernières concernent les secteurs qui font l'objet d'une protection
spécifique.
Au nombre des principes et des concepts, le droit à un
environnement sain est reconnu en tant que droit de l'homme, sa contrepartie
résidant dans le devoir civique de protection de l'environnement. Cet
ensemble de principes et de droits inclut, entre autres, les principes de
précaution et de prévention, le droit à l'information et à la participation au
processus de décision environnementale.
Le cadre institutionnel fixe les attributions et les pouvoirs du
CITMA, ainsi que des autres organes et établissements étatiques, en
particulier de ceux investis de la responsabilité de l'administration et du
contrôle des ressources naturelles, les obligations des diverses entreprises et
personnes juridiques, ainsi que celles des organes locaux du pouvoir
populaire, et des organes exécutifs de l'administration gouvernementale.
Sont ensuite appréhendés les instruments de la police et de
l'administration environnementale, qui font l'objet d'une longue énumération
(cf. entre autres, la stratégie nationale de l'environnement, l'évaluation
d'impact environnemental, l'éducation environnementale, le Système étatique
de contrôle environnemental, etc), à quoi s'ajoutent les dispositions relatives
aux régimes administratif, civil et pénal.
Le dernier groupe de dispositions se rapporte, de façon exhaustive,
aux directives afférentes aux différents secteurs de l'action environnementale,
auxquels il a été fait allusion ci-dessus (parmi lesquels, là encore, on notera
plus particulièrement la diversité biologique, les écosystèmes terrestres,
l'agriculture, le tourisme, le patrimoine culturel, les principaux services
publics, les déchets dangereux et radioactifs, les produits toxiques, la
protection de l'environnement dans le milieu du travail, etc).
Les implications et les enjeux de la mise en œuvre de la nouvelle législation

L'application et l'exécution de la nouvelle législation
environnementale cubaine doit faire appel à différents instruments juridiques
prévus par le dispositif normatif et administratif cubain : lois, "décrets-lois",
décrets, et "résolutions"3. Parmi les premiers à intervenir ont figuré, en 1999,
les décrets-lois relatifs à la gestion ces aires protégées, ainsi qu'aux sanctions
administratives et à la mis en jeu du mécanisme de responsabilité.
Ont été également mis en chantier des textes afférents à la gestion
des zones côtières, à la protection de la biodiversité, aux eaux intérieures, et
aux processus administratifs. Globalement, les autorités cubaines ont
déterminé un agenda de mise en œuvre des dispositions de la loi-cadre assez
ambitieux, dont l'exécution repose sur une concertation croisée avec les
3
Elles émanent des "agences", à leur initiative, avec effet juridique dans leur ordre
interne, et à l'endroit des questions qui relèvent de leur compétence propre
(Resoluciones adoptadas por una agencia por iniciativa propria, y come regla, con
efecto limitado a la propria agencia o a las asuntos sobre las cuales éstas tienen
juridiccion).
370
Cuba
différentes agences gouvernementales, les syndicats ainsi que toutes parties
concernées, processus qui doit mobiliser l'ensemble des acteurs impliqués
dans le développement de la politique environnementale.
La loi environnementale impose à l'Etat de lourdes responsabilités à
l'égard de tout ce qui touche l'environnement ou est mis en cause par celui-ci,
notamment quant à l'ouverture et à la rationalisation du processus
décisionnel. Les enjeux, selon les domaines considérés, concernent autant le
contenu matériel du dispositif législatif que ses composantes procédurales
(systèmes d'évaluation environnementale, par exemple).
L'idée d'une loi environnementale à objet administratif est en réalité
relativement nouvelle, à Cuba. Il en va ainsi du régime des licences et permis
environnementaux, de la participation des citoyens, de l'évaluation
administrative et contentieuse des organismes investis d'un pouvoir de
décision. Le volume de textes qu'appelle la mise en œuvre de la loi au cours
des années à venir dans l'ensemble des domaines qu'elle appréhende va peser
d'un poids sans précédent sur l'activité normative de la CITMA. Il y a là pour
celui-ci à la fois un défi et une opportunité, dans la définition des conditions
de viabilité des systèmes en cause, s'agissant en particulier des éléments
déterminants tenant à l'accès à ceux-ci de toutes les composantes concernées
de la société cubaine, et à la transparence indispensable pour en assurer la
crédibilité.
Un autre facteur d'innovation tenant à la loi et à ses développements
normatifs, et non des moindres, réside dans l'expression de nouveaux
concepts et dans l'apparition de nouvelles formes de gouvernance. Alors
qu'en effet l'administration cubaine, a longtemps été caractérisée par sa forte
centralisation, son souci est apparemment aujourd'hui de chercher à
décentraliser l'exercice de l'autorité dans de nombreux domaines, celui de
l'environnement en particulier. Là encore, le CITMA est en mesure de jouer
un rôle-pilote déterminant.
Un défi lié à la gestion environnementale tient à la relation appelée à
se renforcer entre le gouvernement, le secteur industriel et le monde des
affaires, qui a depuis plus de trente ans été étroitement contrôlé par l'Etat.
L'intervention des opérateurs du secteur privé est par exemple de nature à
poser des problèmes particuliers d'incitations et de sanctions. Les problèmes
liés à l'obtention d'une efficacité environnementale acceptable de la part du
secteur industriel étatique s'avèrent ainsi particulièrement aigus dès lors que
les entreprises perdent de l'argent ou ne réalisent que des profits marginaux.
C'est là une tâche d'envergure pour Cuba, en raison de la forte concentration
préexistante des entreprises du secteur public, dès lors que l'Etat entend
désormais encourager le développement du secteur privé, et de la nécessité
d'une redistribution conséquente équitable des ressources disponibles.
Une considération susceptible d'affecter le succès du programme
environnemental cubain tient, enfin, aux paramètres propres de l'économie
nationale, à la recherche de nouvelles bases après le retrait radical du soutien
soviétique et en proie au maintien des restrictions commerciales américaines.
371
Jean-Marie LEBRETON
Cuba ne peut à cet égard s'offrir le luxe de répondre négativement aux
exigences gestionnaires et économiques de la nouvelle politique
environnementale dont est porteuse la loi-cadre. Il a au contraire
l'opportunité, à travers la démarche dont celle-ci est porteuse, de mettre en
place les conditions et de jeter les bases d'un développement durable porté
par la vague des nouveaux investissements qu'elle requiert.
On constate donc, en résumé, que la mise en œuvre de la loi passe
moins, à terme, par la multiplication des textes d'exécution, lors qu'ils
s’avéreraient nécessaires, qu'elle n'implique un phénomène élargi exigeant
conjointement une volonté politique, assortie des ressources matérielles,
financières et humaines appropriées.
Parmi les exigences y afférentes figurent notamment :
• la consécration du droit à un environnement sain, ainsi que des autres
droits associés, par l'actualisation des textes de toute nature en vigueur,
et notamment leur consécration constitutionnelle ;
• le développement d'un système performant d'information
environnementale
• la réalisation d'une politique appropriée de zonage et d'évaluation
environnementale ;
• l'élaboration d'un système de normes techniques environnementales (par
l'introduction en particulier du standard international ISO 14000) ;
• l'actualisation et le renforcement de l'efficience des mécanismes de la
responsabilité administrative et pénale ;
• l'évaluation et le tri des éléments du dispositif normatif
d'accompagnement de la loi de 1981, dont toutes n'exigent pas d'être
réformées ou abrogées ;
• la mise en place d'un système renforcé de contrôle environnemental
public, au niveau national aussi bien que municipal ;
• enfin, l'achèvement de la mise en œuvre des mécanismes économiques, y
compris les dispositions fiscales et le Fonds National pour
l'Environnement.
Références bibliographiques indicatives :

Orlando R. SANTOS, Reflexiones en torno al Proceso Legislativo de la Ley
del Medio Ambiente, in Legislacion Ambiental Cuba, Tulane Law School,
1999;
Oliver A. HOUCK, Cuba's New Law of the Environment : an Introduction,
ibid.; Cuba, Legal and Institutionnal Profile of Biological Diversity, IUCN,
05.1997, 5;
Amnerys G. ROSSEL & Antonio P. PUGA, Experiencias relacionadas con las
Areas Protegidas abordadas à travès del Proyecto Decreto-Ley del Sistema
Nacional de Areas Protegidas a implementarse en Cuba, Centro Nacional
por Protegidas Areas, CITMA, s.d.; Estra-tegia Nacional Ambiental,
Ministerio de Ciencia, Tecnologia y el Medio Ambiente, 06.1997, 6
372
Cuba
Faute de pouvoir disposer d'éléments pour permettre de répondre de

façon à la fois précise et succincte à chacune des thématiques requises des
rapports nationaux, on se bornera ci-après à mentionner les secteurs dans
lesquelles sont intervenues, entre 1992 et 2001, les principales dispositions
législatives et réglementaires, ainsi que mettant en cause les obligations
internationales de la République Cubaine, dans l'esprit et en application,
directe ou indirecte, des principes, résolutions et recommandations formulés
à l'occasion de la Conférence de Rio et dans la perspective de la mise en
œuvre de la Déclaration y afférente.
Dispositions à caractère législatif

• Loi n° 73, du 4 août 1994, sur le système de taxation (portant
établissement d'une taxe sur l'utilisation ou l'exploitation des ressources
naturelles en faveur de l'environnement)
• Loi n° 76, du 21 décembre 1994, sur le régime minier (mettant en place
la politique minière et les réglementations garantissant la protection, le
développement et l'utilisation rationnelle des ressources minérales)
• Loi n° 77, du 5 septembre 1995, sur les investissements étrangers (en
faveur d'un développement durable, en conformité avec la conservation
de l'environnement et l'utilisation rationnelle des ressources naturelles)
• Loi-cadre n° 81, du 11 juillet 1997, relative à l'Environnement
• Loi n° 85, du 21 juillet 1998, déterminant les principes et les normes de
protection et de développement durable des forêts nationales
Dispositions conventionnelles ratifiées par la République Cubaine

Sans entrer ici dans les détails, on notera que Cuba, en 1994, avait
ratifié 30 conventions internationales relatives à l'environnement (là où, par
exemple, les Etats-Unis n'en avaient ratifié à la même époque de 19) (Cf. The
Environment in U.S.-Cuban Relations : Recommendations for Cooperation,
"Inter-American Dialogue", 01.1997, 69)
Dispositions réglementaires (Décrets-lois et Décrets / Sélection)

a- Eaux terrestres et maritimes
• Décret-loi n° 138, du 1er.07.1993, sur les Eaux terrestres
• Décret n° 199, du 10.04.1995, sur les infractions aux réglementations en
matière de protection et d'usage rationnel des ressources hydrauliques
• Décret n° 211, du 9.08.1996, sur les infractions aux réglementations sur
les ressources hydrauliques
b- Faune
• Décret-loi, n° 137, du 16.04.1993, sur la Médecine vétérinaire
• Décret n° 181, du 17.04.1993, sur les infractions à la réglementation de
la Médecine vétérinaire (Ibid. cf. infra, Forêts)
373
Jean-Marie LEBRETON
c- Flore
• Décret-loi n° 153, du 31.08.1994, sur la réglementation de la Sécurité
végétale
d- Forêts
• Décret-loi n° 136, du 3.03.1993, sur le Patrimoine forestier et la Faune
sauvage
• Décret n° 180, du 3.04.1993, sur les infractions au Patrimoine forestier et
à la Faune sauvage
e- Pêche
• Décret-loi n° 164, du 28.05.1996, portant réglementations de la Pêche
f- Ressources énergétiques
• Décret n° 202, du 13.10.1995, sur les infractions relatives aux substances
radioactives
g- Sols et mines
• Décret n° 179, du 2.02.1993, sur la Protection, l'utilisation et la
conservation des sols et les infractions y relatives
• Décret n° 194, du 30.11.1994, relatif à des Concessions minières
N.B :. On mentionnera également, ad referendum, les nombreuses

Résolutions susmentionnées, émanant des différentes "agences" étatiques,
mais surtout du CITMA, dans tous les domaines de la protection et de la
gestion environnementale, largo sensu (cf.)
374
Espagne
Fernando LOPEZ RAMON
Catedratico de derecho administrativo,
Zaragoza
Le début de la formation du droit de l'environnement en Espagne

peut se situer autour l'année 1986, date de son accès à la Communauté
européenne. La politique environnementale de la Communauté a introduit de
l'air frais, des mécanismes rénovateurs, dans les traditionnelles positions
juridiques sur l'environnement. L'impact du droit dérivé est visible dans les
régulations les plus variées: la loi des eaux de 1985 a modifié les vieilles
solutions sur l'autorisation des versements, a introduit le principe de
protection des eaux souterraines, le principe pollueur-payeur, etc.; en 1986
on a introduit des nouveautés en matière de protection de l'air, des déchets, et
surtout la loi d'évaluation des impacts sur l'environnement; après, on a
introduit le délit écologique au code criminel, on a approuvé la loi des côtes
(1988) et la loi de protection des espaces naturels (1989). D'un autre côté, les
communautés autonomes ont commencé à exercer leurs compétences
législatives et exécutives en matière d'environnement.
Dans ce contexte, l'après Rio n'a pas produit des bouleversements.
On a, certes, continué les politiques de protection de l'environnement, mais
on ne saurait pas trouver un nouveau élan, un nouveau esprit dérivé de Rio.
On a même l'impression que les services bureaucratiques ont déjà appris à
tenir compte, comme il le faut, des aspects environnementaux. Les
problèmes ne se trouvent pas au niveau des lois, mais au niveau de son
application.
En tout état de cause, on peut souligner que les lois les plus
important de la période après Rio, en matière d'environnement, sont la loi
d'accès à l'information (1995), la loi sur les déchets (1998) et la réforme de la
loi des études d'impact sur l'environnement (2001). À côté de ces lois de
l'État, il faut considérer les lois approuvées par les Communautés autonomes,
soit des lois générales sur l'environnement (Pays Basque, Madrid, Murcia),
soit des lois de conservation des espaces naturels, de lutte contre le bruit, des
déchets, de protection des forêts, des études d'impact...
Le ministère de l'environnement a été créé en 1996. Il comprend la
gestion des eaux et des côtes, les activations relatives au climat et la
conservation de la nature. Il n'est pas sûr qu’il soit bon de mettre ensemble
des secteurs traditionnellement pollueurs (les eaux) avec les organes chargés
de la protection de la nature où des éléments de l'environnement. La récente
loi du plan hydrologique national (2001), qui n'a point du tout soigné les
aspects environnementaux, semble mieux considérer la séparation organique,
qui permettrait de conserver une certaine pureté du ministère de
l'environnement.
L'absence d'une pensée juridique générale rompue aux exigences de
l'environnement est un fait que l'on peut constater, par exemple, à travers les
décisions des tribunaux de justice. Il y a vraiment des exemples de
résolutions judiciaires exemplaires par rapport aux exigences du droit de
l'environnement. Mais, plus fréquemment, le manque de considération de
telles exigences est une réalité des procédures judiciaires. On pourrait
rappeler que la faute de construction de la ligne de haute tension Aragon-
Cazaril, à travers les paysages protégés de la vallée espagnole de Gistaín et
la formidable vallée française d'Aspe, a été la conséquence d'une heureuse
mais surprenante décision du premier ministre français, et non des procès
judiciaires entrepris en Espagne, lesquels ont tous failli.
Il y a une doctrine juridique environnementale. Je dirais même une
bonne doctrine, on peut parler des écoles scientifiques d'Alicante, des
Astures, du Léon et du Pays Basque, en premier lieu, tous les quatre émanant
de la personnalité scientifique et de la qualité humaine du professeur Martín
Mateo. Mais à côté de celles-ci, on peut voir la formation des nouveaux
noyaux de droit de l'environnement au sein des universités de Séville,
Saragosse, Charles III de Madrid, Alcalá d'Henares, Castille-La Manche,
Valladolid, Barcelonne, etc. La production bibliographique est admirable; au
cours des dix dernières années est sortie une dizaine de traités ; il y a trois
revues de droit de l'environnement, l'association de droit de l'environnement
fait des réunions avec des centaines de participants. Mais les juristes
environnementaux continuent à constituer une minorité.
Sols
Avant la loi sur les déchets (1998), les sols n'avaient jamais fait
l'objet d'un système de protection légale en Espagne. Certes, devant une
situation des sols pollués on pouvait penser à l'utilisation des instruments du
droit civil, tels les responsabilités par éviction au droit des contrats où la
responsabilité extracontractuelle en cas des dommages. Mais il faut souligner
que jamais on a vraiment employé ces possibilités d'action juridique. Les
376
Espagne
sols pollués ne constituaient pas une préoccupation ni de la société
traditionnelle ni du relatif pouvoir public.
La loi sur les déchets (1998) a introduit le système de protection des
sols qui vient du droit communautaire européen. La déclaration des sols
pollués appartient à la compétence des communautés autonomes, qui doivent
aussi établir une liste des priorités d'actualisation, en accord avec les risques
pour la santé humaine et pour l'environnement. Quand les opérations de
réhabilitation du sol sont finies, la Communauté autonome fera la déclaration
comme quoi sol a cessé d'être pollué. En tout état de cause, les obligations de
réhabiliter le sol pollué incombent à ceux qui ont produit la pollution et,
subsidiairement, au possesseur ou au propriétaire.
En application de cette loi, plusieurs communautés autonomes ont
approuvé des normes additionnelles de protection et ont entrepris
l'élaboration respectivement d’inventaires des sols pollués, des priorités
d'actualisation, et des listes des activités polluantes, etc.
Biodiversité
La stratégie espagnole pour la conservation et l'utilisation
soutenable de la biodiversité a été présentée en 1999, à travers un livre
publié par le Ministère de l'environnement. Il s'agit d'une stratégie qu'on
pourrait qualifier de bureaucratique, c'est-à-dire, de produit d'origine et
contenu bureaucratiques, éditée sans les connections ni avec l'ordre juridique
ni avec la société. Personne ne saurait dire, en effet, quelle est la portée en
droit de la stratégie. Et personne n’a non plus pu participer, à travers des
mécanismes publics, à la procédure de formation de la stratégie.
Les mêmes considérations pourraient être faites à propos de la
plupart des stratégies élaborées par les Communautés autonomes en matière
de biodiversité. Il faudrait donc définir soit la procédure, soit les effets de ces
stratégies, a fin d'éviter la création d’expectatives sans fondement.
La stratégie nationale contient un diagnostic de la situation. Il
comprend des considérations à propos de l'environnement physique, c'est à
dire, le climat, les sols, les côtes et l'environnement marin et les diverses
régions bioclimatiques. Aussi, on étudie les composants de la biodiversité et
son état de conservation: les habitats naturels, les espèces sauvages, les
ressources génétiques et les connaissances traditionnelles. La deuxième
partie du document est celle relative aux stratégies et mesures concrètes
proposées.
Forêts
Les forêts continuent à être régies d'après la vieille loi des forêts
(1957), sauf dans les Communautés autonomes qui ont approuvé des
nouvelles lois. En tout état de cause, il faut souligner que la Loi de 1957,
complétée par le règlement de 1962, constitue une bonne législation,
en accord avec la tradition législative qui protège la ressource naturelle par(
« bois ». Le catalogue des forêts d'utilité publique, par exemple, qui a permis
la conservation des plus importantes forêts, existait déjà au XIXème siècle. Le
377
corps des ingénieurs des forêts constitue aussi une importante tradition. On a
besoin probablement de quelques changements normatifs, mais pas d'un
complet bouleversement d'une matière qui fait l'objet d'un important secteur
d'intervention administrative.
Le feu, la pollution et l'urbanisation constituent les plus graves
menaces pour les forêts espagnoles. Ces trois aspects mériteraient des
développements divers et aussi des réponses diverses, en partie législatives et
en partie exécutives, directes et indirectes.
Le système des parcs nationaux et les autres espaces naturels
protégés est aujourd'hui régulé dans la loi nationale de 1989 et dans les lois
des Communautés autonomes. Les surfaces concernées sont chaque années
plus grandes. Mais il faut approfondir les techniques de protection, afin de
solutionner les problèmes dû à une absence de protection complète. Il nous
manque, en même temps, une régulation des systèmes de protection privée
des espaces naturels, afin de donner une réponse aux problèmes que pose
l'initiative privée.
Nouveaux droits
Il y a chaque fois plus d'auteurs qui se montrent partisans
d'identifier un vrai droit subjectif à un environnement de qualité, à partir de
l'art. 45 de la Constitution espagnole de 1978: "Chacun a le droit de jouir
d'un environnement adéquat au développement de la personne, ainsi que le
devoir de le conserver". La norme se trouve dans le chapitre des principes
directeurs de la politique économique et sociale, lesquels "ne peuvent être
cités devant les juges et tribunaux ordinaires, sauf les dispositions de la
législation de développement" (art. 53.3 Const.).
Les premiers écrivains qui ont commenté l'art. 45 disaient que le
législateur ne pouvait pas méconnaître le droit à l'environnement; même la
Cour constitutionnelle a sensibilisé le législateur au contenu de la norme, en
excluant l'existence d'un objectif constitutionnel d'exploitation des ressources
naturelles (sentence 64/1982); tous les auteurs considéraient nécessaire
d’introduire l'équilibre entre la production et la conservation, d'après l'art. 45
Const., qui poserait des exigences de participation sociale. Mais surtout, à
partir des quelques sentences des années 1989 et 1990, on a commencé à
parler d'un droit subjectif à l'environnement, dont le contenu a pu être
l'action populaire de défense de l'environnement, la conservation d'un
environnement d'après son image sociale et historique où même la jouissance
directe d'un environnement de qualité.
Démocratie, accès à la justice

L'accès à la justice n'a pas rencontré trop de problèmes en droit
espagnol. Les règles traditionnelles de la juridiction administrative
permettaient l'accès à tous ceux qui avaient un intérêt direct relatif à la
résolution administrative objet du recours. Les intérêts compétitifs,
professionnels, de voisinage, par exemple, étaient reconnus dans la doctrine
378
Espagne
dès les années soixante. Cela a permis la reconnaissance des intérêts des
associations pour la protection de l'environnement.
A côté de ces données génériques, il faut considérer l'établissement
de l'action populaire selon plusieurs secteurs normatifs; tels l'urbanisme ou
les biens culturels. En matière d'environnement, la doctrine estime que
l’action populaire dérive de l’Art. 45 Const., au moins, dérive cette action
populaire.
Néanmoins, il ne faut pas confondre ouvertures en matière d'accès
au procès avec des ouvertures des administrations publiques ou des
procédures administratives. Certes, la loi d'accès à l'information en matière
d'environnement a été approuvée en 1995, mais on ne trouve pas une praxis
ni de simple acceptation de la participation ni, bien sûr, d'encouragement de
celle-ci. En effet, les pratiques administratives d'obstruction à la participation
continuent à être courantes. La demande d'information est presque toujours
considérée comme une agression aux services bureaucratiques. Et quand on
trouve une réponse à une telle demande, on a presque toujours aussi la
sensation d'être l'objet d'un erreur bureaucratique...
Gestion intégrée
La gestion intégrée de l'environnement ne s'est pas encore vraiment
posée en droit espagnol, où le protagoniste de la protection correspond
encore à la vieille réglementation des activités classées.

À travers le décret royal 1254/1999 on a approuvé des mesures de
contrôle des risques des accidents graves où il y a eu des substances
dangereuses, accord avec les exigences de la directive 96/82/CE. Le décret
contient des mesures de prévention et de réponse face à ces accidents, avec
l'exigence aux industriels de formaliser une politique de prévention en la
matière. On ne connaît pas encore les effets de la norme.
Financement
Un rapport de la Fondation Ecologie et Développement de
décembre 1997 analysait les dépenses en matière d'environnement des
Communautés autonomes, en proposant trois pourcentages de comparaison,
en considérant la partie du budget destiné aux dépenses en matière
d'environnement, et en mettant en rapport les dépenses d'environnement et le
nombre des habitants et la surface des Communautés autonomes. Les
résultats sont éloquents.
La Communauté autonome qui destinait à l'environnement la
portion budgétaire la plus importante était les Baléares (15%), suivie de
Cantabria (12%), La Rioja (10%), Murcia (9'4%), Asturias (9%), Castilla-
León (7'4%), Extremadura (6'2%), Aragón (5'8%), Castilla-La Mancha
(4'5%) et Madrid (2'5%). Le pourcentage moyen était du 8,18%.
Le rapport entre les dépenses d'environnement et la population place
la Cantabria en premier lieu (16.970 pesetas par habitant et an), suivie de
379
Navarra (14.260), les Baléares (14.062) et la Catalogne (13.778). Les
Communautés autonomes qui dédiaient moins d'argent à l'environnement
étaient Madrid (2.877) et les Canaries (6.866.).
Le rapport entre les dépenses d'environnement et le territoire situe à
la Catalogne en tête, avec 2.671.602 pesetes/km2, et après les Baléares
(2.219.668), Madrid (1.062.404) et Cantabria (1.728.202). Les
Communautés qui destinent le moins d'argent à l'environnement sont celles
de Castilla-León (343.688), Extremadura (326.638), Aragon (274.063) et
Castilla-La Mancha (218.071).
Gestion locale
Les déchets urbains, les activités classées, la lutte contre le bruit et
la protection de l'air continuent à être les domaines d'actualisation propres
des communes. L'ancien contrôle de l'Etat dans ces matières a laissé le pas à
l'actuel contrôle des Communautés autonomes. Ainsi les fonctions de
qualification obligatoire des activités classées continuent aujourd'hui chez les
nouveaux organes autonomiques. Et à côté de ces contrôles, les
Communautés autonomes fournissent des exemples d'élimination des
compétences communales à travers la création des nouveaux services publics
de la Communauté autonome.
En tout état de cause, il y a chaque fois plus de communes qui ont
approuvé des règlements en matière d'environnement ou des agendas 21, qui
posent des exigeantes plus élevées aux collectivités locales pour la protection
de l'environnement.
Contrôle et suivi
Le système traditionnel de contrôle et de suivi des mesures de
protection de l'environnement pose encore de nombreux problèmes. On peut
le voir en matière d’activités classées, où la réglementation nationale prévoit
des sanctions au cas de manquement d'accomplissement des mesures de
correction imposées lors de l’autorisation correspondante.
En premier lieu, celui qui commet l’infraction peut bénéficier de
trois possibilités pour corriger les déficiences, avant de mériter une amende.
En deuxième lieu, la fermeture et la cessation de l'activité ne peuvent se
produire qu'après trois amendes consécutives, chacune d'elles précédées des
avertissements correspondants avec des délais pour la correction des
déficiences.
380
France
Bernard DROBENKO
Maître de Conférences
Faculté de droit et des
sciences économiques
Limoges
Catherine GIRAUDEL
Maître de Conférences honoraire
Limoges
Gérard MONEDIAIRE
Maître de Conférences
Limoges
Les sols
Les textes
Il n’existe pas en France de loi sectorielle dédiée aux sols, visant à
appréhender l’intégralité des types de sols, des problèmes qu’ils posent, de
leurs nécessaires exploitation et protection.
Mais le sol est visé dans différentes lois, tantôt de manière explicite,
tantôt implicite.
Il est sans doute regrettable que l’article L.110.1 du Code de
l’environnement ne le mentionne pas en tant que tel. L’article L.110-1 du
code de l’urbanisme est tout aussi allusif. Mais la récente loi sur l’urbanisme
(décembre 2000) est fortement orientée vers le modèle de la ville dense, apte
à « économiser » la consommation de sol.
Le sol est plus nettement pris en compte dans les lois sur
l’agriculture (1999) et déchets (1975 modifiée), ainsi que les installations
classées (loi du 16 juillet 1976 modifiée). A ce dernier titre, il faut insister sur
B. DROBENKO, C. GIRAUDEL, G. MONEDIAIRE
l’importance croissante des « sites contaminés » par des déchets industriels
« clandestins ». Les lois de 1975 (déchets) et 1976 (ICPE) se bornent à
fournir un étroit fondement légal pour la gestion administrative de ce
problème qui se réalise essentiellement par voie de circulaires, et pose de
redoutables problèmes de responsabilité quant à l’imputation des
contaminations des sols.
Il convient en outre de relever que le droit communautaire dérivé n’a
pas engendré de disposition concernant la protection des sols en tant que tels,
mais que plusieurs directives (par exemple la directive IPPE) abordent
incidemment l’objectif de protection. Par ailleurs, on doit signaler que la
charte européenne des sols du Conseil de l’Europe (1972) est actuellement en
révision. La transformation de cet instrument purement déclaratif en projet de
convention a été un temps envisagée, puis abandonnée. Enfin, il faut relever
que les plus nombreux des instruments (d’origine juridique communautaire
ou de droit interne) visant à la protection environnementale des espèces et/ou
des espaces ont, indirectement, une influence bénéfique sur la conservation
des sols.
Les institutions et les politiques

Sont essentiellement concernés le Ministère de l’environnement, de
l’urbanisme, de l’industrie, de l’agriculture et de la forêt, ainsi que les
établissements publics divers sous leurs tutelles (chambres de commerce et
d’industrie, chambres d’agriculture, ADEME, etc…). Aucune structure
(ou même effort) interministérielle ne semble être envisagé à ce jour. Un rôle
des collectivités territoriales est possible, quand elles le veulent, par exemple
à travers la planification urbaine.
Les instruments juridiques

Pour la plupart, ils relèvent de la police administrative classique,
avec parfois l’introduction de procédures supplémentaires (droit de
préemption des collectivités locales sur les anciens sites de stockage de
déchets à l’issue de leur exploitation ; institution d’un devoir d’information
du vendeur d’un site ayant accueilli une ICPE se traduisant par un audit à
peine de nullité de la vente, possibilité d’instauration de servitudes d’utilité
publique ou de classement dans les documents d’urbanisme au titre des
risques…).
La seule occurrence du recours à la forme « contractuelle » se
rencontre en agriculture, dans la perspective du développement d’une
« agriculture raisonnée », à travers le « Contrat territorial d’exploitation »
(CTE, individuel ou collectif), où les agriculteurs s’engagent à des pratiques
respectueuses de l’environnement, notamment du sol. Les institutions
dominantes de la profession agricole sont peu favorables à la généralisation
des CTE.
Il convient d’insister sur les ajouts consécutifs à une réforme de
1993 portant sur le contenu des études d’impact d’environnement (loi du 10
382
France
juillet 1976, décret du 12 octobre 1977). Désormais, l’EIE doit (art.2.2e,
décret de 1977), comporter une « analyse des effets directs et indirects,
temporaires et permanents du projet sur l’environnement, et en particulier
(…) sur le sol (…). »
Les obstacles
Il existe un obstacle « conceptuel » à une correcte prise en
considération juridique du sol : en effet, en qualité de milieu physique, il est
difficilement isolable d’autres milieux physiques ; tel l’eau ou l’air, ces
derniers abondamment régulés juridiquement.
Deux obstacles matériels majeurs s’opposent à la conduite d’une réelle
politique concernant les sols :
• Le poids du lobby agricole productiviste, tant en ce qui concerne
l’élevage industriel (saturation des sols par les rejets animaux chargés de
produits contaminants, épandage de certaines matières, également en
forêt), que l’agriculture (utilisation peu raisonnée de pesticides et
produits phyto sanitaires à l’activité chimique dangereuse pour la santé
publique),
• Le poids du lobby industriel et le peu d’intensité de l’action des services
administratifs compétents quant à la question de la réalité (et des
quantités) de déchets industriels stockés ou traités sur site, véritable
vivier de sites contaminés pour le futur. La protection de
l’environnement se heurte ici à la portée du droit relatif au secret
industriel et des affaires. A relever encore le coût des décontaminations,
qui peut être extrêmement élevé.
Propositions
• Prise en considération plus appuyée du sol dans les instruments du droit
de l’environnement, notamment l’étude d’impact,
• Mention claire du sol en qualité de milieu à protéger à l’identique de
l’air, de l’eau ; au niveau des principes en droit de l’environnement,
• Application du principe pollueur-payeur aux pollutions des sols,
• Etablissement d’un cadastre de la qualité des sols, ruraux et urbains,
annexé aux documents d'urbanisme.
Les Textes
Droit international
- Textes généraux
Organisation mondiale du commerce (OMC) :
Accord sur les entraves techniques au commerce, art. 2, §2.2 et 2.3. : sont des
objectifs légitimes la vie ou la santé des animaux, la préservation des
végétaux ou la protection de l'environnement,
383
Accord sur les mesures sanitaires et phytosanitaires, art. 2.2. : disposition
analogue
- Textes spéciaux
• Protocole de Carthagène sur la biodiversité dans le cadre de la
Conférence des Parties à la Convention sur la diversité biologique
(Rio 1992), achevée à Nairobi le 26 mai 2000 : procédure d'accord
préalable à l'importation d'OGM ou d'OVM (article 10-6, etc..),
• Convention CITES, Washington 1973, sur le commerce international des
espèces sauvages menacées d'extinction.
Droit communautaire
• Réforme de la PAC (Agenda 2000) spéc. Règlement n° 1257/1999
concernant le soutien au développement rural par le Feoga,
• Règlement n° 2092/91 du 24 juin 1991 modifié par le règlement n°
1804/1899 du 24 août 1999 relatif aux produits biologiques végétaux et
animaux,
• Directive du Parlement européen et du Conseil de l'Union européenne
relative à la protection juridique des inventions biotechnologiques du 6
juillet 1998,
• Directive CE n° 2001/18 du 12 mars 2001 relative à la dissémination
volontaire dans l'environnement des OGM.
Droit français
Loi n° 99-574 d'orientation agricole du 9 juillet 1999
Code de l'environnement, articles L. 533-1 à L. 533-7 : dissémination
volontaire et mise sur le marché d'organismes génétiquement modifiés.
Code rural, articles L. 235-1 et L. 641-1 à L. 646-1 : agriculture biologique
Les politiques et les institutions

Spécialement (non exhaustif)
• OMC : 4ème Conférence de l'OMC du 9 au 13 novembre à Doha
(Quatar) : nouveau cycle de négociations commerciales multilatérales :
débat annoncé sur la relation commerce/environnement,
• FAO : partenaire pour la mise en œuvre de la Convention sur la diversité
biologique - Commission FAO des ressources génétiques pour
l'alimentation et l'agriculture - Groupe de travail intergouvernemental
spécial sur les aliments dérivés des biotechnologies,
• Codex alimentarius : Commission mixte FAO/OMS visant à constituer
un ensemble de normes et de codes d'urgence : Code de déontologie du
commerce international des denrées alimentaires.
Future Autorité alimentaire européenne opérationnelle en 2002
384
France
Les instruments
• Codes de bonnes pratiques ou codes de conduite, exemple : Code de
conduite pour les biotechnologies végétales de la FAO,
• Stratégies mondiales, exemple : Stratégie mondiale de la conservation
(1980) et de la biodiversité (1992) (PNUE, WWF, UICN),
• Plans d'action mondiaux, exemple : Plan d'action mondial pour la
conservation et l'utilisation rationnelle des ressources phytogénétiques
(FAO),
• Plans d'action régionaux ou nationaux, exemple : Plan d'action européen
pour le développement de l'alimentation et de l'agriculture biologiques,
plan pluriannuel français de développement de l'agriculture biologique,
• Programmes de terrain,
• Comités d'éthique, etc…
Les obstacles
• Antagonisme agriculture/environnement : obstacle majeur pour la
Conférence de Doha (OMC),
• Pillage des ressources génétiques des PVD par les pays industrialisés
(Banques de gènes support du développement des biotechnologies)
• Maintien de l'agriculture intensive et du recours excessif aux produits
phytosanitaires,
• Développement inquiétant des OGM,
• Antagonisme commerce/environnement : certains types de croissance
sont dangereux pour l'environnement,
• Reconnaissance difficile par l'OMC de la multifonctionnalité de
l'agriculture,
• Difficile mise en œuvre de la traçabilité des produits alimentaires
respectueux de l'environnement, insuffisance des contrôles,
• Poids des multinationales de l'agro-industrie,
etc…
Propositions
• Adjoindre un protocole d'interprétation à l'Accord sanitaire et
phytosanitaire mentionnant clairement le principe de précaution et
incluant la question des organismes génétiquement modifiés (cf. Conseil
économique et social français),
• Définir un cadre juridique international régissant les relations entre
l'environnement et le commerce, y intégrer les exigences nouvelles en
matière de sécurité sanitaire, traçabilité, qualité et sécurité des produits,
• Développer les mécanismes régulant les marchés sans uniformiser les
politiques agricoles et alimentaires,
• Inclure dans le volet "accès au marché" les indications géographiques de
provenance des produits essentielles pour les exportations françaises et
européennes,
385
• Développer la coopération internationale pour assurer la protection de
l'environnement en particulier en ce qui concerne les problèmes
environnementaux transfrontières et mondiaux,
• Réduire les subventions publiques ayant un effet nocif sur
l'environnement notamment dans le secteur de l'agriculture et de la pêche
• Assurer l'application des conventions internationales sur la conservation
et le commerce, notamment la CITES et le Protocole de Carthagène sur
la prévention des risques biotechnologiques relatifs à la Convention sur
la diversité biologique,
• Eviter les contradictions de procédures entre accords internationaux
(OMC et Protocole de Carthagène) et créer un organisme de règlement
des différends,
• Préserver la biodiversité en assurant la protection des "usages locaux
traditionnels" et celle des semences traditionnelles notamment dans les
pays en voie de développement,
• Rémunérer la recherche en matière de biodiversité,
• Instituer un moratoire mondial sur les organismes génétiquement
modifiés y compris les expérimentations en plein champ et développer la
recherche scientifique en ce domaine,
• Rechercher des alternatives aux OGM dans le respect et par une
meilleure connaissance et utilisation de la diversité biologique,
• Définir une stratégie mondiale de développement de l'agriculture
biologique en référence aux normes édictées par le Codex alimentarius
• Incitations fiscales, par exemple TVA réduite pour les produits
biologiques,
• Développer les mesures contractuelles (exemple contrats territoriaux
d'exploitation en France) pour le développement de l'agriculture durable.
Les forêts
La forêt constitue un enjeu à la fois économique social et

environnemental. En raison de l’importance de ce secteur d’activité, les
orientations prises seront déterminantes. En effet, la France est le 3° plus
grand pays forestier de l’UE ( avec 14.6 millions d’ha en métropole) ainsi
que le 1° pays forestier tropical avec 8.2 millions d’ha de forêts tropicales.
Les textes
Le droit français des forêts a évolué très récemment en France avec
une loi votée en 2001. La tempête de fin 1999 qui a dévasté une partie du
massif forestier français a conduit à une réflexion poussée, conduisant à
intégrer dans le texte des orientations renouvelées. Après avoir posé des
règles relatives à quelques aspects de la gestion forestière avec les lois
d’orientation agricole du 9 juillet 1999 et la loi de solidarité et de
renouvellement urbain du 13 décembre 2000 le législateur français a adopté
un texte fondamental en matière de gestion forestière avec la loi d’orientation
386
France
sur la forêt du 9 juillet 2001. Le développement durable et la gestion durable
des forêts, comme l’affirmation de la multifonctionnalité des forêts (fonction
économique, environnementale et sociale) constituent les fondements de ce
nouveau texte.

Les politiques françaises en matière de forêt sont fondées depuis
quarante sur sa triple fonction, à la fois économique (production du bois et
industries diverses), écologique (protection des équilibres naturels et des
écosystèmes) et sociale (tourisme, loisirs et cadre de vie). Cependant avec le
plan de 1994 et la loi de 2001, les pouvoirs publics inscrivent ces objectifs
politiques dans le droit et les faits.
C’est l’ONF qui constitue en France l’institution de référence en
matière de gestion forestière. La loi de 2001 a étendu ses compétences,
notamment par la capacité à passer des conventions avec des personnes
publiques ou privées. Le législateur crée un Centre national professionnel de
la propriété forestière. Au niveau régional les centres régionaux de la
propriété forestière voient leurs capacités d’intervention étendues. Mais les
collectivités locales avec le syndicat intercommunal de gestion forestière, le
syndicat mixte de gestion forestière ou le groupement syndical forestier,
comme les propriétaires privés avec les groupements forestiers ou les
associations syndicales de gestion forestière, contribuent aussi à assurer cette
gestion. Dans le cadre du droit de l’urbanisme, les communes ou leur
groupement peuvent aussi intervenir sur les espaces boisés. Les chambres
d’agriculture voient leurs capacités d’intervention étendues au
développement durable de la filière forêt-bois.
A noter que les SAFER (Société d’aménagement forestier et
établissement rural) sont chargées de l’acquisition de parcelles sinistrées par
tempête de 1999 de reconstituer la forêt française.
Les instruments
Dès 1994 a été élaboré en France un plan national de gestion durable
des forêts françaises.
En matière forestière, il n’existe pas d’instruments spécifiques
national de gestion. Si la sylviculture apparaît dans le plan de développement
rural national adopté en 2000, quelques choix stratégiques en matière
forestière sont développés dans le schéma de services collectifs des espaces
naturels et ruraux. Au plan régional trois documents vont traduire les
orientations régionales forestières : les directives régionales d’aménagement
pour les forêts domaniales, les schémas régionaux d’aménagement pour les
forêts des collectivités locales et les schémas régionaux de gestion sylvicole
pour les forêts privées. Ces documents sont complétés par des directives
locales d’aménagement pour les forêts domaniales et des orientations locales
d’aménagement pour les forêts des collectivités. Les forêts privées sont
387
soumises au plan simple de gestion. Certaines forêts feront simplement
l’objet d’un règlement type de gestion.
Les pratiques concertées et/ou contractuelles ont aussi été intégrées
avec le code de bonnes pratiques sylvicoles et les chartes forestières de
territoire qui peuvent servir de référence pour des contrats passés avec l’Etat,
avec des partenaires économiques ou des associations de protection de
l’environnement.
L’engagement pour une gestion durable déterminera désormais
l’octroi d’aides publiques.
Le législateur renforce par ailleurs les capacités de contrôle des
agents pouvant intervenir en matière de protection des espaces forestiers
(agents de l’ONF, gardes-champêtres et agents des parcs nationaux.
Les obstacles
En 1998 le rapport Bianco soulignait les faiblesses et les
incohérences de la gestion forestière française, il proposait un ensemble de
solutions tendant à simplifier un droit quelque peu complexe.
Le droit qui résulte du nouveau dispositif législatif n’a pas réduit
toutes les faiblesses des textes antérieurs. Même si une amorce de
coordination est établie, le droit forestier français est encore essentiellement
régit par le statut juridique des forêts. Il en résulte une absence d’approche
territoriale transversale, intégrant l’ensemble des forêts.
De plus, le droit forestier n’a pas été intégré au droit de
l’environnement notamment à travers la codification. Ce droit se développe
par ailleurs en parallèle d’autres droits auxquels il est étroitement liés, tels le
droit de la protection de la nature, le droit de la chasse, le droit rural, mais
aussi le droit de l’urbanisme. Il s’agira néanmoins d’en apprécier la
pertinence à la lumière des modalités d’application.
Les propositions
Malgré l’intervention d’un texte très récent dont il est difficile
d’apprécier la portée réelle, il est possible de formuler un ensemble de
propositions relatives à une gestion durable des forêts.
Il serait en effet opportun :
• de conférer à la forêt le statut de patrimoine commun, ou comme le
soulignait le Pr. Kamto « de patrimoine national d’intérêt commun »,
• de développer la protection intégrale de grands espaces forestiers
(catégorie I de l’UICN),
• d’inscrire toute politique et toute réglementation en matière forestière à
la fois dans un cadre local et un cadre global. De ce point de vue la forêt
française, sa multifonctionnalité et les activités qu’elle génère,
s’inscrivent dans un contexte à la fois européen et mondial qui ne paraît
pas pris en considération,
388
France
• de renforcer une gestion participative de tous les massifs forestiers,
notamment en raison de l’objectif de développement durable et de sa
multifonctionnalité,
• d’affirmer aussi le caractère culturel des forêts et leur intérêt
fondamental, donc une protection renforcée pour les peuples
autochtones. Les connaissances et les pratiques traditionnelles doivent
être légalement reconnues et préservées
• d’affirmer le caractère indissociable entre les forêts et leurs écosystèmes
qui participent au maintien de la biodiversité,
• de développer une politique spécifique et des instruments juridiques
adaptés pour la protection des forêts primaires en raison de leur rôle pour
la diversité biologique et les équilibres des divers écosystèmes,
• d’encourager la gestion contractuelle des espaces forestiers en
complément des protections réglementaires,
• opérer un contrôle démocratique (sur le fondement du principe de
participation à la prise de décision) sur les déboisements et les
reboisements,
• d’encourager à la recherche de méthodes technologiques alternatives à la
production papetière,
• de poser le problème entre déforestation et dette de nombreux pays dits
« envoie de développement »,
• d’établir le lien entre le développement d’une agriculture durable et la
gestion durable des forêts.
Les textes
Il existe une très abondante législation et réglementation visant à la
lutte contre la pauvreté, soit relevant du droit du travail (contrat de travail,
droit de grève, temps de travail, interdiction du travail des enfants, etc…) soit
du droit de la sécurité sociale (indemnités, maladies, retraites),soit du droit
social (RMI, formation continue, différentes modalités de contrats de travail,
d’entreprises de ré-insertion, etc…), ensemble de matières largement
constitutives des « droits de l’homme de la deuxième génération ».
Ne sont ici abordées que les dispositifs juridiques liés au droits de
l’aménagement et de la protection de l’espace.
Ainsi, le droit de l’aménagement et du développement durable du
territoire (lois de 1995 et 1999) introduit la notion d’équité territoriale visant
à compenser les handicaps dûs aux localisations, pouvant aller jusqu’à
l’institution de « zones franches » dans les quartiers urbains en grande
difficulté.
Le droit de l’environnement apparaît peu à ce stade. La
reconnaissance législative (mais pas constitutionnelle) d’un droit à un
environnement sain participe toutefois du renforcement du droit à la santé et
à la sécurité. On relève toutefois différents systèmes d’information des
389
travailleurs et de protection des salaires dans le droit des ICPE ; des
modifications récentes du droit de l’eau et de l’énergie qui visent à garantir
un service public minimum aux déshérités ; le droit des nuisances à travers la
lutte contre le bruit.
Les droits de l’urbanisme, de la construction et de l’habitation, liés à
des lois sociales spécifiques présentent en revanche de nombreuses
occurrences d’intégration de la lutte contre la pauvreté dans des perspectives
non exclusivement sectorielles.
On relève ainsi :
• la loi du 13 juillet 1991 d’orientation pour la ville, à connotations
nettement sociales, et qui proclame le « droit à la ville », entendu prima
facie comme garantissant un accès équitable de tous aux aménités
urbaines,
• La loi du 21 juillet 1994 relative à l’habitat, qui après la loi de 1990
relative au même objet, proclame le « droit au logement ». Le Conseil
constitutionnel a, en 1994, institué le droit à un logement décent
respectant la dignité de la personne en qualité « d’objetif à valeur
constitutionnelle », ce qui entraîne un certain nombre de conséquences
juridiques effectives (effet « cliquet », obligation de mise en œuvre d’une
politique publique adaptée…),
• La loi du 14 novembre 1996 relative à la mise en œuvre du pacte de
relance pour la ville,
• La loi d’orientation du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre
l’exclusion,
• La loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité est au renouvellement
urbain, qui renforce (entre autres) le système d’imposition des
communes qui sont réticentes à édifier sur leur territoire des logements
sociaux, et affirme l’objectif de la mixité sociale urbaine,
• Comme on s’en doute, le caractère torrentiel des promulgations
témoigne, ensemble, de l’intérêt des pouvoirs publics, et de l’échec
relatif des dispositifs.
Au plan du droit communautaire, on doit noter un infléchissement
vers la prise en considération des phénomènes de pauvreté depuis le sommet
de Nice (2000, « agenda social »), et la continuation, au plan politique, de la
très intéressante, et trop méconnue, initiative URBAN, qui conditionne ses
aides aux collectivités locales à une triple efficience des actions prévues :
sociales, environnementales, et économiques.
Les institutions et les politiques

C’est le plus grand nombre des institutions publiques, centrales et
locales, qui sont engagées, en fonction de leurs compétences, dans ces
politiques. On doit aussi noter l’importance des ONG dont certaines usent
alternativement des moyens des groupes de pression et des actions à force
ouverte (ex. : « Droit au logement » - DAC). Les politiques sont extrêmement
390
France
diversifiées, allant de celles qui tentent d’assurer l’effectivité des droits
fondamentaux (dignité de la personne…) à d’autres, beaucoup plus focalisées
mais ayant un impact considérable sur les conditions de vie quotidienne
(développement des jardins familiaux - agricultures urbaines).
Les instruments juridiques

Les instruments juridiques sus-mentionnés sont le socle de
différentes politiques publiques, qui se déploient à l’aide de financements
publics qui sont importants.
Beaucoup de politiques « sociales » font appel à la notion de service
public, sur la base notamment du principe de l’égalité.
De très nombreuses prestations sectorielles sont organisées au plan
réglementaire (RMI, aides diverses), et des subventions sont allouées à de
très nombreuses institutions publiques ou privées chargées d’une mission de
service public de lutte contre l’exclusion.
L’instrument fiscal est également souvent mis à constitution,
l’ensemble dessinant au total un modèle « républicain » de discrimination
positive quant aux moyens mis en œuvre, sans en général, se fixer des
obligations de résultat.
Les obstacles
Extrêmement nombreux, de nature le plus souvent non juridique
mais économique et sociale, ils constituent la modèle du dualisme sociétal.
Au plan juridique, on peut par exemple signaler des difficultés de conciliation
entre droit au logement et droit de propriété privée.
Proposition
Approfondissement des conséquences institutionnelles, juridiques et
politiques de la reconnaissance de la notion de développement durable, le
volet « équité sociale » étant souvent le parent…pauvre de la réflexion dans
le cadre de l’intégration des politiques publiques.
Mise au point juridique de l’instrument de « l’étude d’impact sociale »
Les textes
La « démocratie » est entendue sous deux angles :
• Le droit à l’information,
• Le droit à la participation (« démocratie participative », conçue comme
un approfondissement de la démocratie et un complément de la
démocratie représentative).
391
En matière d’information, la législation communautaire est
transposée, et le droit à l’information figure en tant que tel à l’article L.110-1
du Code de l’environnement (principes).
Il se combine avec le droit à l’information administrative « de droit
commun » qui résulte d’une loi de 1978, et se diffracte à travers des régimes
spécifiques attachés à certaines matières environnementales (mise en culture
d’OGM, risques majeurs, air, déchets,…)
La Banque de données générales sur l’environnement (Institut
français de l’environnement - IFEN) édite un bulletin, ses données sont bien
entendu accessibles au public. Elle est liée à l’Agence européenne pour
l’environnement. A noter que l’étude d’impact (et l’étude de danger pour les
installations dangereuses) permettent l’information du public lorsque la
procédure d’autorisation prévoit une enquête publique.
En matière de participation du public, l’instrument le plus courant
est celui de l’enquête publique, résultant en matière d’environnement d’une
loi de 1985, modifiée.
En outre, pour certaines grandes opérations, il peut être fait appel à
la procédure du « Débat public » depuis une loi de 1995. L’inspiration est
celle du BAPE canadien (débat en amont).
Des formes particulières de participation sont prévues dans
différentes matières (ex : création d’un laboratoire souterrain de stockage de
déchets radioactifs à vie longue, loi de 1990 ; concertation de l’article L.300-
2 du Code de l’urbanisme pour la planification urbaine notamment.
L’accès à la justice peut être regardé comme assez libéral, tant pour
les personnes privées que morales. A certains égards, il est même facilité en
droit de l’environnement (recours contre des autorisations installations
classées), à d’autres il est limité (théorie de la pré-occupation).
Institutions et politiques
Pas d’institutions spécialisée en contentieux environnemental.
La jurisprudence administrative a manifesté pendant quelques années une
certaine réticence à l’égard des recours associatifs, qui semble appartenir au
passé.
Il faut signaler la fréquence des consultations en droit de
l’urbanisme et de l’environnement, elles concernent surtout les associations.
Le droit de l’urbanisme, depuis une loi de 2000, organise une concertation
d’amont pour plusieurs planifications urbaines et opérations d’aménagement
classiquement, une représentation des intérêts environnementaux est prévue
dans le plus grand nombre des institutions de l’administration consultative
(Conseils, comités, commissions…).
Existence d’une Commission d’accès aux documents administratifs
(loi de 1979), à compétence générale, qui a engendré une véritable
jurisprudence sur le secret administratif, toujours actif dans certaines
administrations (industrie).
392
France
Réticence générale des administrations à l’égard de la généralisation
de l’obligation de motiver.
Obstacles
Cf supra
Pour l’information : obstacles provoqués par la conciliation avec la
protection du secret industriel, du secret des affaires…
Pour la participation : Hostilité plus ou moins explicite des élus du
suffrage universel direct à l’égard de la démocratie participative. Problème
crucial du financement des contre-expertises. Tardiveté dans la procédure de
la phase d’enquête publique qui ne permet pas un débat serein. Champ
d’application de la procédure du Débat public uniquement réservé aux très
grandes opérations et système de filtre ne garantissant pas le succès des
demandes.
Pour le contentieux : difficultés presqu’insurmontables pour ester
devant la CJCE pour les associations (notion de préjudice personnel)
Propositions
On peut espérer que la ratification à venir de la Convention
d’Aarhus signée par la France provoquera une accélération de la
démocratisation. Le Conseil d’Etat a donné un rapport très pertinent sur ces
questions (L’Utilité publique 2000) dont les propositions sont en partie
reprises dans un projet de loi actuellement (sept. 2001) en discussion au
Parlement relatif à la démocratie locale. Même remarque en ce qui concerne
la transposition à venir de la directive relative aux études d’impact
stratégiques portant sur les plans et les programmes en matière
d’environnement (2001), et pour le projet de directive relatif à la participation
en matière d’environnement (2000).
Le principe 4 de la Déclaration de Rio de juin 1992 prévoit

l’intégration de la protection de l’environnement dans le processus de
développement.
Protocole de Kyoto signé en 1997 : réduction des émissions des gaz
à effet de serre.
Selon l’article 6 du Traité de Rome, les exigences de la protection de
l’environnement doivent être intégrées dans la définition et la mise en œuvre
des politiques et actions de la Communauté afin de promouvoir le
Bilan
Le bilan en France est mitigé, l’intégration qui n’a pas été insérée
parmi les principes fondateurs du droit de l’environnement est reconnue par
de nombreux textes mais manque d’une réalisation effective.
393
Les textes
Code de l’environnement : spécialement articles L. 511-1 et suivants
sur les installations classées pour la protection de l’environnement (Comparer
directive IPPC du 24 septembre 1996 relative à la prévention et à la réduction
intégrée de la pollution) et textes d’application, décret 77-1133 du 21
septembre 1977 modifié et arrêté ministériel du 2 février 1998 modifié dit
« arrêté intégré », articles L. 210-1 et suivants et projet de loi sur l’eau etc…
Textes sectoriels : loi du 22 juillet 1987 sur la sécurité civile et la prévention
des risques majeurs – art. 3 loi du 30 décembre 1982 d’orientation des
transports intérieurs, art. 1 loi 99-574 du 9 juillet 1999 d’orientation agricole
– art. 1 loi du 4 février 1995 modifiée par la loi du 25 juin 1999 d’orientation
pour l’aménagement et le développement du territoire – art. 1 loi 97-135 du
13 février 1997 portant création de l’établissement public réseau ferré de
France – art. 1 loi 97-1051 du 18 novembre 1997, d’orientation sur la pêche
maritime et les cultures marines – art. 1 et 2 de la loi 2000-108 du 10 février
2000 relative à la modernisation et au développement du réseau public
d’électricité – loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au
renouvellement urbain – Décret n° 87-74 du 26 janvier 1984, loi n° 94-442
du 3 juin 1994 relative à la certification des produits industriels et des
services et décret d’application du 30 mars 1995, marque NF Environnement.

Très diversifiées, liste non exhaustive
• Direction de la prévention de la pollution et des risques au Ministère de
l’environnement : incitation des entreprises à l’insertion de
l’environnement dans leur stratégie industrielle et commerciale avec le
Service de l’environnement industriel,
• Comité interministériel de l’environnement,
• Mission et commission interministérielle de l’effet de serre,
• Direction régionale de l’industrie, de la recherche et
de l’environnement (DRIRE),
• Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie : programme
d’aide aux entreprises en matière d’éco-conception, création d’un
groupement d’intérêt scientifique : agriculture pour la chimie et
l’énergie,
• Institut national de l’environnement et des risques,
• Agence française de normalisation (AFNOR) pour l’insertion des
préoccupations environnementales dans le processus de normalisation,
• Cf. Livre vert communautaire sur une politique intégrée des produits du
8 février 2001 soumis à la France.
Les instruments
• Les plans environnementaux : plans de gestion des déchets industriels et
ménagers, schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux,
schémas d’aménagement et de gestion des eaux, plans de déplacement
394
France
urbains, plan de la protection de l’air et plan régional pour la qualité de
l’air etc…
• Les programmes, par exemple programme interministériel de lutte contre
le changement climatique, programme de maîtrise des pollutions
d'origine agricole….
• Le management environnemental : audit d’environnement du règlement
communautaire n° 761/2001 CE du 19 mars 2001 (EMAS), certification
ISO 140000, écolabels et écotaxes,
• Mesures agroenvironnementales, réseau Natura 2000 et dispositif
national des contrats territoriaux d'exploitation,
• Taxes incitatives ou tarification permettant l'internalisation des coûts
externes. Exemple : aide au transport combiné en France.
Les obstacles
• Mise en œuvre difficile, toutes les politiques étant concernées « plus sur
le papier que sur le terrain »,
• Réticences de nombreux acteurs économiques : par exemple
marginalisation par l’industrie des préoccupations environnementales,
• Force juridique limitée des plans environnementaux, manque de moyens,
• Pesanteurs diverses, par exemple émanant des conducteurs automobiles
et de leurs habitudes,
• Dommages causés par les pratiques agricoles intensives,
• Dommages causés par les petites et moyennes entreprises n'entrant pas
dans un système de management environnemental,
• Prise en compte insuffisante par la Politique agricole commune de
l’agriculture durable et réticences françaises à la mise en œuvre du
réseau Natura 2000,
• Création tardive par la France d’un groupe de recherche sur la
monétarisation des effets externes en matière de transports.
Etc…
Propositions
- Sur un plan général
• Insérer dans l’article L. 110-1 du Code de l’environnement le principe
d’intégration,
• Développer l'insertion des exigences environnementales dans toutes les
branches du droit par exemple droit rural, droit de la consommation,
droit de la santé publique… (dispositif légal et réglementaire),
• Diversifier les modalités juridiques de la gestion intégrée : dispositions
législatives et règlementaires contraignantes, planification
environnementale concertée, incitations aux mesures volontaires,
contractualisation,
• Développer la normalisation environnementale,
395
• Mettre en place des systèmes d’évaluation environnementale dans tous
les domaines et « monétariser » cette évaluation afin de permettre
l’internalisation des coûts externes par exemple en matière de transports,
• Développer des programmes de maîtrise des pollutions de toute nature
(type programme de maîtrise des pollutions agricoles avec la
collaboration du ministère de l’agriculture et de l’environnement),
• Développer la collaboration interministérielle et interinstitutionnelle,
• Développer la recherche scientifique interdisciplinaire (disciplines
scientifiques et économiques),
• Développer toute campagne de sensibilisation de l’opinion publique avec
la collaboration des associations, type « Le pari contre l’effet de serre »,
• Développer la fiscalité écologique (accroître le champ d’application de la
TGAP sans omettre le secteur agricole mais avec des adoucissements).
- Sur un plan sectoriel

• Amplifier le programme d’aide aux entreprises en matière d’éco-
conception quant au nombre d’entreprises concernées et aux moyens,
• Développer les contributions volontaires des industriels type « point
vert » telles que Eco-Emballages,
• Développer toutes les approches reposant sur une prise en compte des
produits « du berceau à la tombe » (approche IPP, politique intégrée des
produits) : élaboration de lignes directrices en matière de conception
écologique des produits, étiquetage écologique, achats publics orientés
vers des produits plus verts, réduction de la TVA sur les produits verts,
gestion des déchets,
• Veiller à la mise en œuvre dans les délais du règlement n° 761/2001 CE
du 19 mars 2001 (EMAS) et soutien financier des pouvoirs publics aux
petites et moyennes entreprises,
• Développer l’énergie verte,
• veiller au respect des engagements de Kyoto (notamment secteur des
transports),
• Conduire une réflexion sur le système des permis transférables
(conciliation entre l’économie et l’environnement ?).
Les textes
Multiples et très diversifiés, liste non exhaustive.
Substances dangereuses
• Code de l'environnement modifié par l'ordonnance n° 2001-321 du 11
avril 2001, Titre II Produits chimiques et biocides, Chapitre 1er Contrôle
des produits chimiques, articles L. 521-1 à L. 521-24, Chapitre 2
Contrôle de la mise sur le marché des substances actives biocides et
396
France
autorisation de mise sur le marché des produits biocides, article L. 522-1
à L. 522-18 - Ordonnance n° 2001-321 du 11 avril 2001 relative à la
transposition de directives communautaires et à la mise en œuvre de
certaines dispositions du droit communautaire dans le domaine de
l'environnement, articles 1 à 7,
• Code de la Santé publique, articles L.626 et L.627, articles L. 1341-1,
3114-1, 5111-1, 5131-1,
• Code du Travail, articles L. 230-1 à L. 230-5, article L. 231-3-2, articles
231-6 et L. 231-7,
• Code de la consommation, article L. 221-1
• Loi n° 98-535 du 1er juillet 1998 sur la veille sanitaire et la sécurité
sanitaire des produits,
• Décret du 18 janvier 2001 sur le plan national de décontamination et
d'élimination des appareils contenant des PCB,
• Décret n° 2001-143 du 15 février 2001 sur l'interdiction de la mise au
point, de la fabrication, du stockage et de l'emploi des armes chimiques :
précisions sur les procédures d'autorisation et de déclaration et 2001-144
et 145 sur les investigations nationales.
Activités dangereuses : non exhaustif :

régimes spéciaux de la police des installations classées
• Surtout accidents majeurs : Directive Seveso 2, 96/82/CE du Conseil du
9 décembre 1996 concernant la maîtrise des dangers liés aux accidents
majeurs impliquant des substances dangereuses transposée partiellement
par l'ordonnance n° 2001-321. Décret n° 2001-382 du 30 avril 2001
relatif au Code national d'alerte qui définit les mesures destinées à
informer la population d'une menace grave ou de l'existence d'un
accident majeur,
• Quelques accords particuliers visant les accidents frontaliers, ex : accord
franco-suisse de 1977 (Convention de 1962 sur la protection des eaux du
lac Léman) relatif aux accidents dus aux hydrocarbures et autres
substances - Echange d'informations avec l'Etat voisin, décret 12 octobre
1977, article 5 ; décret 21 septembre 1977 modifié, article 3,
• Organismes génétiquement modifiés, article L. 515-13 du Code de
l'environnement, décret du 21 septembre 1977, article 43-1,
• Stockages souterrains et en surface, Code de l'environnement, article L.
515-7, L. 541-16 à 20, L. 541-25, 27, 28…
Transport de marchandises dangereuses

• Transport de marchandises dangereuses par route, arrêté ADR du 1er juin
2001,
• Transport de marchandises dangereuses par chemin de fer, arrêté du 5
juin 2001.
397
Les responsabilités
• Loi n° 98-389 du 19 mai 1998 sur la responsabilité du fait des produits
défectueux, articles 1386-1 à 1386-18 du Code civil,
• Code pénal, article 223-1, délit de mise en danger délibérée de la
personne d'autrui - article 421-2, crime de terrorisme écologique +
sanctions administratives et infractions pénales spéciales, articles L. 521-
8 et suivants du Code de l'environnement.

• Direction de la prévention de la pollution et des risques au Ministère de
l'environnement : définit les réglementations relatives au contrôle des
produits chimiques + Service de l'environnement industriel et sous-
directions : prévention des risques majeurs et produits et déchets,
• Groupe interministériel des produits chimiques,
• Commission interministérielle des dépôts d'hydrocarbures,
• Commission interministérielle du transport des matières dangereuses,
• Institut national de l'environnement industriel et des risques,
• Institut national de recherche et de sécurité (INRS) agréé par le Ministère
du Travail,
• ADEME,
• Commission d'évaluation de l'écotoxicité des substances chimiques
créées auprès du Ministre chargé de l'environnement : rôle consultatif,
• Association ORFILA agréée par le Ministre chargé de la Santé :
déclaration obligatoire de la composition des préparations,
• Centre antipoison dans le cadre des Centres hospitaliers régionaux,
• Institut de veille sanitaire,
• Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé,
• Agence française de sécurité sanitaire des aliments,
• Comité national de la sécurité sanitaire,
• Agence française de sécurité sanitaire environnementale.
Les instruments
• Déclarations, dossiers d'impact, évaluation des risques, respect de la
procédure communautaire d'échange d'informations dans le domaine des
règles techniques,
• Inventaires et plans, exemple : inventaire européen des substances
chimiques, sur un plan plus spécialisé, inventaire national pour
l'élaboration du projet de plan national de décontamination et
d'élimination des appareils contenant des PCB (ADEME),
• Plans d'urgence, pour les entreprises Seveso, étude de danger, plan
particulier d'intervention, plan d'opération interne ou bien plan de
secours spécialisé pour les installations classées non soumises à la
directive Seveso.
398
France
Les obstacles
• Multiplicité des textes dans des domaines divers, absence de
coordination qui se retrouve au niveau des institutions relevant
d'administrations différentes,
• Dysfonctionnements des contrôles nationaux et communautaires,
• Retards et intégration incomplète dans le droit national des textes
communautaires ou des accords internationaux, exemple : la directive
Seveso 2, l'Accord européen relatif au transport international des
marchandises dangereuses par route, le règlement concernant le transport
international ferroviaire des marchandises dangereuses etc…
• Aléas de la recherche scientifique,
• Manque d'harmonisation des réglementations nationales et obstacles
techniques au commerce.
Propositions
• Veiller à la ratification rapide des conventions internationales, en dernier
lieu Convention sur les polluants organiques persistants ouverte à la
signature les 21 et 22 mai 2001 (Conférence de Stockholm (Suède),
Convention PIC signée à Rotterdam le 10 septembre 1998 sur le
commerce international de certains produits chimiques et pesticides
dangereux,
• Favoriser le respect intégral des accords internationaux en adaptant les
procédures nationales,
• Rechercher tous les moyens incitatifs ou contraignants pour favoriser
une transposition plus rapide des directives communautaires surtout dans
les champs où la coordination est particulièrement urgente,
• Renforcer la coopération judiciaire entre les Etats membre de l'Union
européenne,
• Développer et articuler l'information sur les règles techniques au niveau
communautaire et international,
• Renforcer les moyens de recherche et d'expertise scientifique sur la
relation santé humaine et environnement conformément au sixième
programme communautaire d'action pour l'environnement (2000-2010)
et au Livre blanc présenté par la Commission des Communautés
européennes sur la stratégie pour la future politique dans le domaine des
substances chimiques,
• Articuler quant à leur champ d'application respectif la future
responsabilité environnementale communautaire avec la responsabilité
du fait des produits défectueux,
• Evaluer l'incidence économique de la responsabilité du fait des produits
défectueux à l'égard de l'industrie, de l'assurance et des régimes de
protection sociale,
• Définir des principes communs et adaptés pour l'assurance responsabilité
civile produits chimiques. Comment envisager une couverture limitée du
399
risque de développement? Réfléchir à la corrélation entre l'assurance et
les autres mécanismes collectifs d'indemnisation,
• Mieux contrôler les activités licites portant sur les produits chimiques
susceptibles d'être utilisés comme armes chimiques ou en tant que
précurseurs de telles armes conformément à la Convention sur
l'interdiction des armes chimiques du 13 janvier 1993,
• Renforcer et développer les règles de prévention des risques chimiques
sur les lieux de travail et les sanctions,
• Rechercher une harmonisation des normes techniques et de l'évaluation
des risques sur le plan international en relation avec l'Accord sur les
entraves techniques au commerce et l'Accord sur les mesures sanitaires
et phytosanitaires.
Le volet financier détermine le plus souvent l’effectivité d’une

politique publique, l’examen du financement de l’environnement en France
constituera un élément significatif à cet égard.
Les textes
Ce sont d’abord les lois de finances (de l’année et rectificatives) de
l’Etat qui chaque année permettent de situer le niveau de financement de
cette politique publique, à travers les dotations octroyées au Ministère
concerné. Certains autres ministères affectent des fonds publics à des
politiques sectorielles qui intègrent des préoccupations environnementales,
c’est le cas notamment de l’agriculture et de l’équipement
Un même examen pourrait être effectué avec les budgets des
collectivités locales.

Parmi les politiques publiques qui conduisent à des financements de
l’environnement, nous retiendrons d’abord celle développée par le ministère
de l’environnement dont le budget a connu des évolutions significatives en
France pendant la décennie 90, mais il faut observer aussi que ses
compétences ont été étendues dans le même temps, mais il est nécessaire
aussi d’intégrer l’agriculture, l’équipement ou la santé.
Diverses institutions contribuent à assurer le financement de
l’environnement tant par leurs interventions que par les moyens développés.
C’est le cas notamment des Agences de l‘eau et de l’ADEME.
Les instruments
Les financements résultant des budgets de l’Etat et des collectivités
locales constituent le premier indice des modalités de financement de
l’environnement. Entre 1991 et 2000, les dotations budgétaires du Ministère
de l’Environnement ont connu une forte progression ( de 1270 à 4297
400
France
millions de francs, cependant depuis 1997, il intègre aussi l’Aménagement du
territoire, son champ d’intervention s’est par ailleurs élargi. Parmi les autres
instruments qui contribuent au financement de l’environnement, nous
pouvons mentionner :
• Les fonds internationaux, tel le FIPOL,
• Les fonds communautaires (FRDER, FEOGA, LIFE, LEADER,
INTERREG, le Fonds de cohésion , le FEOGA (orientation),
• Les fonds nationaux : le fonds national des espaces naturels, le fonds
natinal de l’eau, les fonds spéciaux d’indemnisation (catastrophes
naturelles ou technologiques, chasse …),
• Les dotations régionales et locales (contrats de plan Etat/région, contrats
de rivières ou de baie, contrats de nappe, contrats territoriaux
d’exploitation) etc.
A noter que la fiscalité contribue aussi en France au financement de

l’environnement. SI dans le domaine industriel et des déchets l’instauration
de la TGAP a conduit à budgétiser ces financements jusqu’alors « affectés »,
dans le domaine de l’eau, les redevances « prélèvements et rejets » sont
encore gérés directement par les Agences de l’eau. Il en est de même pour la
gestion des espaces naturels sensibles, la taxe départementale sur les espaces
naturels sensibles, instaurée dans le cadre départemental est directement
affectée à la gestion de ces espaces. La gestion des Parcs (nationaux et
régionaux) ou du patrimoine du Conservatoire du littoral sont gérés à partir
de contributions et dotations spécifiques. Une expérience particulière en
France : la Fondation du patrimoine (de droit privé) permet de gérer à partir
de fonds publics et privés le patrimoine acquis en vue de sa préservation.
Les dons et legs sont admis au bénéfice de certaines institutions (tel
le Conservatoire du littoral par exemple), ce faisant les particuliers peuvent
ainsi participer financièrement à la gestion de l’environnement. Certaines
associations agréées ou non, nationales ou locales, contribuent aussi
financièrement à la gestion de l’environnement.
Les obstacles
L’absence de cohésion caractérise la gestion des fonds dans le
domaine de l’environnement. La Cour des Comptes de l’UE, comme de
nombreux rapports relatifs notamment aux fonds destinés à corriger les
pollutions d’origine agricole (plus particulièrement en Bretagne) ou à la
gestion de l’eau ou du secteur des énergies et déchets (avec l’ADEME) ont
mis en lumière les limites et les carences des dispositifs en vigueur (Rapports
Cour des Comptes, Commissariat au plan).
Les difficultés liées à la mise en œuvre du principe pollueur/payeur
révèlent par ailleurs les carences quant à l’application financière des mesures
correctives ou de réparation, mais aussi des mesures financières préventives.
La lisibilité des financement de l’environnement constitue l’une des
limites majeure à l’identification réelle de l’état des lieux
401
Les propositions
En raison des enjeux majeurs que représente le volet financier de la
protection de l’environnement, il serait nécessaire :
• De bien identifier au sein du Ministère de l’environnement, comme des
autres ministères les fonds effectivement affectés à l’environnement,
• D’établir un bilan et un suivi de l’impact de ces financements,
• D’être en capacité d’opérer des choix pertinents entre les affectations de
fonds en fonction de leur pertinence environnementale,
• D’imposer un contrôle démocratique et indépendant aux divers niveaux
d’intervention des financements, national, régional et international,
• De constituer des comités ou des commissions pluri partites, intégrant au
moins pour un tiers la société civile et les associations de protection de
l’environnement, pour décider de l’affectation des fonds destinés à
l’environnement, et notamment des projets aidés,
• De définir des indicateurs de développement durable susceptible de
servir de référant pour l’attribution des fonds destinés à préserver
l’environnement,
• D’assurer la coordination des financements destinés à l’environnement
sur un même espace géographique
• De constituer un fonds mondial et des fonds régionaux de gestion de
l’environnement, alimentés par des prélèvements sur les transactions
financières et tous les transports internationaux,
• De conditionner l’octroi des aides à l’engagement d’une démarche
durable, quelque soit le secteur d’activité,
• D’établir des critères territorialisés d’affectation des fonds et des
financements en imposant de ce fait une harmonisation de l’ensemble
vers un même objectif, la protection de l’environnement,
• Rechercher des modes alternatifs de financement de l’environnement,
associant pour les citoyens comportement environnemental à des aides
ou à des échanges (nourriture, services publics etc…

environnementales
Les textes
Pris le plus souvent en application de dispositions communautaires,
les divers textes intervenus dans le droit de l’environnement depuis la
conférence de Rio en 1992 ont globalement renforcé en France les
mécanismes juridiques de contrôle et de suivi des mesures
environnementales. Nous mentionnerons, parmi d’autres, la loi sur l’eau
(janvier 1992),la loi déchet (juillet 1992), la loi relative au contrôle et à
l’utilisation des OGM (juillet 1992) la loi relative au renforcement de la
protection de l’environnement (février 1995), la loi sur l’air et l’utilisation
rationnelle de l’énergie (décembre 1996), la loi sur la forêt (juillet 2001)
402
France
ainsi que la loi de solidarité et de renouvellement urbain (décembre 2000).
Dans le même temps est intervenue en France une réforme du code pénal.

D’un point de vue politique, la décennie des années 90 est marquée
en France par l’autonomisation du Ministère de l’environnement, qui a aussi
en charge depuis 1997 de l’Aménagement du territoire. D’un point de vue
administratif, le suivi des questions environnementales est limité à l’échelon
régional avec les DIREN. Il n’existe pas d’administration environnementale
spécifique au plan départemental ou local. Les contrôles sont de ce fait
« éclatés » entre diverses structures (DRIRE, DASS, DDE, DDAF,
architecture, maires). La création d’un corps d’inspection générale de
l’environnement, comme celle d’une Agence française de sécurité sanitaire et
environnementale constituent des novations. D’un point de vue du suivi, c’est
pour l’essentiel IFEN qui est chargée de l’information statistique et des
données en matière d’environnement. A noter la création d’un observatoire
de l’eau et comme d’un Office parlementaire des choix scientifiques et
technologiques. Les capacités d’interventions des associations agréées de
protection de l’environnement ont été renforcées. L’instauration de
commissions de suivi, notamment en matière de déchets permet une certaine
concertation.
Les instruments
Le suivi des activités ayant un impact sur l’environnement a été
renforcé avec notamment la planification des déchets, des carrières, des
déplacements urbains et de l’eau. La loi SRU a intégré dans la planification
urbaine les préoccupations relatives à l’environnement, et renforcé la prise en
considération des risques
Les évolutions intervenus en matière de contrôle et de suivi
conduisent, depuis la loi du 2 février 1995 (article 65), à un mécanisme de
contrôle interne des installations classées et des installations ou projets
intervenant dans le domaine de l’eau par des organismes privés agréés, il en
résulte une véritable privatisation des contrôles.
Dans le domaine de l’eau, de l’air et des déchets les mesures de
contrôle ont été renforcées.
A noter le développement des mesures conventionnelles, dans le
domaine de l’eau, du bruit, de la gestion urbaine. Le législateur a multiplié
les incriminations pour atteinte à l’environnement, les sanctions pour
pollutions et nuisances ont été renforcées dans la plupart des législations, la
réforme du code pénal a conduit à l’instauration de la mise en danger
d’autrui, d’une difficile application en droit de l’environnement.
Les obstacles
La mise en œuvre du contrôle et du suivi des mesures
environnementales se heurte en France à trois obstacles majeurs des moyens
403
matériels souvent inadaptés au enjeux contemporains des techniques mises en
œuvres,
• Des moyens humains insuffisants au regard des enjeux que représente le
contrôle et le suivi des mesures environnementales,
• Des moyens financiers insuffisants. Malgré une augmentation des
budgets consacrés à l’environnement, les moyens destinés aux mesures
de contrôle et au suivi ne permettent pas de répondre aux exigences
d’efficacité en la matière,
• La dispersion des moyens constitue aussi un obstacle, ainsi en France les
DRIRE, les DDASS et autres administrations fonctionnent le plus
souvent en « parallèle ». De plus les DIREN n’ont aucun pouvoir sur
l’action des DRIRE,
• La transparence constitue enfin l’un des obstacles à une identification
claire des contrôles et des mesures de suivi réellement mises en œuvre.
Les propositions
Le respect de l’environnement dans une perspective durable impose
que des moyens et de mesures adéquates soient adoptes au niveau le plus
élevées. Il en résulte qu’un ensemble de propositions peuvent être formulées :
• L’intervention d’une convention cadre dans le domaine de
l’environnement permettant de poser des principes communs de contrôle
et de suivi des mesures environnementales,
• La création d’une institution internationale, relayée par des institutions
régionales sur tous les continents,
• La création de chambres spécialisées au sein des juridictions,
• L’instauration d’institutions et d’acteurs de contrôles indépendants
disposant de moyens suffisants,
• L’obligation de formation à l’environnement de l’ensemble des
professions contribuant au contrôle, notamment les professions
juridiques ( magistrats, avocats, notaires, huissiers etc…
• La création de véritables polices de l’environnement (nationales,
régionales et internationales),
• De permettre au public et aux ONG d’accéder gratuitement aux
juridictions régionales et internationales contre tout pollueur ou tout
acteur à l’origine de nuisances et de pollutions,
• L’application effective des principes de prévention et de précaution,
• La facilitation à l’accès aux informations relatives à toutes les activités,
avec la création de commissions locales d’environnement, indépendantes
des administrations, des pouvoirs politiques et des groupes industriels
locaux, ayant accès à toutes les informations jugées utiles à la protection
de l’environnement et à la santé,
• L’instauration d‘indicateurs communs, tant qualitatifs que quantitatifs de
l’environnement,
• La constitution d’inventaires environnementaux, avec un suivi précis
404
France
• La criminalisation des atteintes à l’environnement avec notamment la
possibilité de poursuites pénales au niveau international,
• La possibilité de saisine des juridictions internationales par la société
civile, notamment les associations (ONG),
La France est un Etat unitaire avec une pratique progressive de

déconcentration tout en ayant développé la décentralisation. L’environnement
a été affecté par ce double mouvement.
Les textes
En France, au plan local les administrations étatiques et les
collectivités locales disposent de compétences respectives. Après les textes
relatifs à la décentralisation (1982, 1983) plusieurs lois ont assurés la
répartition des compétences des autorités publiques : loi de 1992 relative à
l’administration territoriale de la République, loi du 4 février 1995
d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire modifiée
par la loi du 25 juin 1999, loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à
la simplification de la coopération intercommunale, loi du 13 décembre 2000
relative à la solidarité et au renouvellement urbain. De plus les divers textes
législatifs, spécifiques à tel ou tel domaine de l’environnement (air, eau,
bruit, déchet etc..) viennent préciser les compétences des divers intervenants.

Globalement, et malgré la décentralisation, l’Etat exerce des
compétences significatives dans le domaine de l’environnement. Le
mouvement de décentralisation a été limité dans le domaine de
l’environnement. Parmi les évolutions les plus caractéristiques, nous pouvons
noter :
• Au niveau des communes des compétences de police qui intéressent
l’environnement en général (urbanisme, bruit, affichage publicitaire,
espaces naturels et ruraux) avec des domaines significatifs, relevant d’un
caractère opérationnel (services publics de l’eau, de l’assainissement ou
des déchets). L’une des évolutions les plus significative en matière
d’environnement intéresse les compétences dévolues aux structures
intercommunales,
• Le département dispose de peu de compétences (espaces naturels
sensibles, plans départementaux des déchets, itinéraires de promenade et
de randonnée, services d’incendie et de secours),
• Les régions : elles ont vu leurs compétences renforcées avec la
décentralisation. Avec les compétences dévolues en matière
d’aménagement du territoire, elles deviennent des opérateurs majeurs
quant aux orientations en matière d’environnement.
405
• Au-delà des autorités publiques, il est nécessaire de mentionner les
acteurs socio-économiques et la société civile, notamment via les
associations ainsi que les institutions spécialisées chargées d’un domaine
particulier (ex : Comité de bassin, agence de l’eau ou commission locale
de l’eau dans le domaine de l’eau, institutions de gestion des parcs etc..).
Les instruments
• De nombreux instruments sont utilisés en France pour la gestion locale
de l’environnement. Ainsi la programmation régionale dans le cadre de
l’aménagement du territoire avec le schéma régional d’aménagement et
de développement du territoire, ou la mise en œuvre concertée avec les
chartes intercommunales d’aménagement et de développement qui
constituent des documents de référence. Les chartes de PNR permettent
aussi une gestion concertée, avec des effets juridiques plus caractérisés
(rapport de compatibilité),
• La planification constitue l’instrument de référence pour la gestion locale
de l’environnement. Qu’il s’agisse de l’urbanisme (DTA, SCOT, PLU,
cartes communales), de l’environnement (SDAGE, SAGE, plans
déchets, plan carrière, plans relatifs aux transports (PDU) ou de
l’aménagement du territoire et l’outil de gestion financière
contractualisée qu’est le contrat de plan. La mise en œuvre d’Agendas 21
locaux peut constituer une évolution que leur portée n’est pas été
précisée.
Au plan local les compétences de police apparaissent en France
diversement réparties : les communes essentiellement pour l’urbanisme, le
bruit la sécurité et la salubrité publique, la police des campagnes, l’Etat pour
le contrôle des activités sources de nuisances et de pollutions.
Au plan local la démarche contractuelle constitue un moyen
complémentaire de gestion de l’environnement en France, c’est le cas avec
les contrats de rivière ou de baie, mais aussi avec volet environnemental des
contrats territoriaux d’exploitation
Les obstacles
L’effectivité des gestions locales de l’environnement est limitée,
dans ce domaine par un éclatement des interventions (acteurs étatiques et
acteurs décentralisés), par le cloisonnement administratif qui conduit à
l’exercice de compétences parallèles dans des domaines connexes (le
Ministère de l’environnement représenté au plan local par les DIREN n’a pas
d’autorité sur les autres administrations pouvant intervenir localement en
matière d’environnement (DRIRE, DASS, DDE, DDAF etc.).
Cette effectivité est aussi rendue aussi difficile par la multiplication
des instruments réglementaires et de planification dont la coordination n’est
pas toujours assurée. Malgré les évolutions intervenues avec la loi SRU
du 13 décembre 2000 qui impose un rapport de compatibilité entre les
documents d’urbanisme et certains documents d’environnement, les
406
France
politiques publiques locales et leur développement par l’intervention des
institutions et la réalisation des instruments n’est pas coordonnée de manière
pertinente.
Nous pouvons noter par exemple l’élaboration par de nombreuses
collectivités locales d’Agendas 21 locaux, cependant il s’agit plus d’outils de
programmation, d’aide à la décision que de véritables instruments de gestion
durable du territoire imposant une approche normative coordonnée sur un
territoire donné.
Les propositions
La gestion locale de l’environnement doit s’inscrire dans les
perspectives globales prédéterminées. Le développement durable qui en
détermine les conditions de réalisation impose :
• Une coordination entre tous les interventions publiques sur un territoire
donné. La pertinence de la gestion environnementale est liée à la capacité
de territorialiser les politiques publiques et de les articuler entre elles,
• La constitution d’un véritable pôle de compétence en matière
environnementale, ayant autorité sur les autres administration pouvant
prendre des décisions ou réaliser des projets avec effet sur
l’environnement serait opportune,
• L’identification des responsabilités des acteurs publics locaux quant à la
gestion de ces territoires, notamment quant à la mise en œuvre des
services publics,
• La mise en œuvre d’un instrument de gestion à vocation transversale,
permettant d’opérer une lisibilité des objectifs, ces objectifs généraux
pouvant être développés par des actions sectorielles, ainsi l’Agenda 21
local doit constituer ce cadre de référence,
• Un véritable processus participatif, associant le public ( les femmes en
particulier), les associations locales ( de protection de l’environnement,
des consommateurs et des droits de l’homme notamment) et les acteurs
socio-économiques. La démocratie locale doit conduire à des
consultations sur un projet d’ensemble, des projets par secteurs
géographiques puis des projets sectoriels. La généralisation des
commissions d’audience publique serait une voie opportune,
• Les moyens nécessaires à la garantie des droits fondamentaux de tous les
êtres humains vivants sur ce territoire local : droit au logement, droit à
l’eau, droit à l’assainissement, doit à la santé, droit à l’éducation, droit
d’accès aux services publics,
• Des moyens de contrôle sur les politiques locales et les financements
utilisés, indépendants des acteurs locaux et associant le public,
• La généralisation des études locales d’impact sur l’environnement pour
les décisions publiques et privées,
• Le développement de l’éducation citoyenne locale à l’environnement,
407
• Des instruments locaux permettant d’inventorier et de suivre l’évolution
de l’environnement tant en ce qui concerne les ressources (sol, eau etc.)
que les milieux ou le patrimoine,
• De coordonner au plan local les politiques publiques ayant un impact
direct ou indirect sur l’environnement, en intégrant les diverses échelles
d’intervention (international, européen, régional),
• De répertorier les pratiques locales des sociétés autochtones ou
traditionnelles, ou des pratiques coutumières respectueuses de
l’environnement et répondant à des critères de durabilité (notamment
dans le domaine du sol, de l’eau, les forêts), puis d’en diffuser les
modalités de réalisation pour l’ensemble des acteurs locaux.
408
Germany
Eckard REHBINDER
Professor of Law
University of Frankfurt/Main
Many developments in German environmental law which have

occurred since 1992 are not or not exclusively based on autonomous national
decisions but, rather, are wholly or partly initiated by legislation of the
European Community which-to an ever increasing extent-influences policy
development in the member states. Nevertheless, Germany has maintained its
position of being among the member states who are known for progressive
environmental policy. This is reflected by various new laws that were
adopted since 1992.
Progress since 1992

In the framework of the constitutional reform which was brought
about in 1994 on the occasion of German unification, environmental
protection was inserted into the Federal Constitution as a state objective.
Under article 20a Federal Constitution, the state protects the natural bases of
life in the framework of the constitutional order by legislation and, subject to
statute and law, by the executive and judiciary. This provision does not
confer subjective rights on individuals. Rather, it obliges the state, primarily
the legislature, and also serves as a standard for interpretation, application
and development of environmental law. What is important to note is that
article 20 Federal Constitution also refers to the “responsibility for future
generations”; this is commonly understood to the extent that the principle of
sustainability has been recognised by the Constitution as a component of the
state obligation to protect the environment. On the other hand, due to the lack
of a subjective entitlement and also the restrictive language built into article
20a Federal Constitution, especially as regards the executive and the
Eckard REHBINDER
judiciary, it is safe to say that article 20a does not provide a strong basis for
protecting the environment.
Since the Rio Declaration, the principle of sustainable development
has been recognised at political level as a fundamental political principle
which has to guide all future efforts in this field. A legal expression of this
new orientation is the fact that sustainability clauses have been inserted into
various new laws, normally enriching the provisions describing the statutory
objective or setting forth basic principles rather than defining operative
obligations. This is true of the Federal Land Use Act and the Federal
Building Code as well as various statutes which regulate energy or promote
environmentally friendly sources of energy. Moreover, the recent draft for a
new Protection of Nature Act refers to the interests of future generations as a
standard of nature conservation. Finally in this context, during the last
legislative term the previous Minister for the Environment undertook an
ambitious effort to set forth, by consensus or at last participation of major
stakeholders (“cooperation principle”), a German strategy for sustainable
development; a draft was produced which, however, did not meet with the
agreement of other (mission-oriented) ministries. The present government
has not yet resumed this process. However, in February 2001 it set up the
German Council on Sustainable Development composed of representatives of
major stakeholders which is designed to focus on the sustainability strategy.
Of course, there are already governmental programs regarding special aspects
of sustainability, such as climate change.
As regards instruments of environmental protection, while
traditional command-and-control regulation still is the basis even of modern
German environmental policy and law, there has been a growing use of state-
initiated self-commitments by industry or agreements between industry and
the state in order to reach consented solutions for complex environmental
problems. An important example is the Declaration of German Industry for
Protecting Global Climate of 1996, which was converted into an agreement
between industry and the Federal Government at the end of 2000; industry
commits itself to reduce specific CO2 emissions (based on the reference year
of 1990) by 20 percent, some branches also assuming absolute reduction
obligations.
Moreover, subsidisation plays an increasing role especially in the field of
energy.
Important new laws have been enacted in Germany since the Rio
Conference.
a) In 1994 the Recycling Economy and Waste Act was adopted. Apart from
effectuating a certain liberalisation of waste management and strengthening
the private sector, the new act, for the purpose of protecting the environment
and saving non-renewable natural resources, sets priorities with respect to the
various waste management options – prevention, material recovery, recovery
for generation of energy, incineration and disposal on land – and emphasizes
the producer’s responsibility for the design of products and recovery of
410
Germany
product-related waste. The basic obligations set forth by the new act have
been concretised for certain product groups such as packagings, batteries, and
end-of-life cars by regulation. The emphasis is clearly laid on material
recovery. A major problem inherent in this approach seems to be that, since
recovery nowadays is attractive from an economic point of view as compared
to the favoured disposal option of incineration, there is a strong incentive to
go into dirty forms of recovery.
b) In 1998 the Federal Soil Protection Act was adopted. While focussing on
historic contamination, the new act also contains important provisions which
are designed to prevent or at least reduce risks of future contamination and
other forms of degradation of soil, among others providing for the setting of
preventive and precautionary soil contamination standards. A central
weakness of the act is that it largely exempts agriculture, a major source of
soil degradation, from its scope of application.
c) With the - belated - implementation of the EC Directive on Integration

Pollution Prevention and Control by an amendment of the Federal Emission
Control Act in this year, Germany now has a comprehensive legal framework
for integrated pollution control at facility level. However, the implementation
of the directive is rather timid; neither is there a fully integrated substantive
approach because the problem of trade-offs between different environmental
loads is shifted to the definition of best available technology and standard
setting, nor does the new act provide for a unified permit but rather for a
mere coordination of the pollution and the water permits.
d) Various new acts provide for the promotion of regenerative sources of

energy by obliging the operators of electricity generation plants and
transmission networks to accept such energy at a preferential price.
e) Based on an agreement between the Federal Government and the nuclear

power industry, a draft act provides that Germany will gradually phase out
nuclear energy within the next thirty years. The abandonment of nuclear
power is justified by safety and sustainability (waste disposal) arguments.
However, it remains to be seen whether the electricity needs of Germany can
be fulfilled by recourse to other sources of energy without compromising the
equally important environmental policy goal of protecting global climate.
Remaining difficulties
Apart from the weaknesses of the policies and new statutes just
mentioned, one can identify a number of deficiencies of substantive law and
implementation and enforcement mechanisms which somewhat blur the
previous statement that Germany is among the more progressive states in
Europe as regards environmental policy and law.
411
Eckard REHBINDER
A project of codifying German environmental law had been started
in the beginning of the nineties and resulted in a proposal of the Federal
Ministry of the Environment to combine the implementation of the IPPC
directive and the amendment of the EIA Directive of the EC with the
introduction of a first book of the environmental code. This proposal was
barred by constitutional and economic objections; for the time being,
codification is not pursued further. Germany will therefore have to live with
its existing highly fragmented body of environmental law.
The so-called acceleration legislation regarding infrastructure
projects as well as judicial review of administrative decisions which had been
initiated in the early nineties has been maintained by the new Federal
Government. This means that public participation with respect to minor
projects is reduced, the former automatic suspensive effect of applications for
administrative review as well as judicial review is not applicable to building
permits and permits for infrastructure projects, and in major environmental
cases there are only two court instances. Compared to other countries, these
deteriorations of participation and judicial review may appear of minor
importance. However, together with the remaining limited access of
environmental interests to judicial review – Germany limits standing to
individuals who are affected in their legally protected interests such as
property and health and in principle denies associations access to
administrative tribunals (subject to some exceptions of statutory standing of
nature conservation associations) – , this is an indication that vigorous
surveillance of the implementation and enforcement of environmental law is
more or less considered as an undesirable disturbance of the functioning of
the administration. Germany signed the Aarhus convention at the very latest
possible moment, and it has not yet made any efforts to ratify it. In this
respect, it is among the stragglers in the EC.
Finally, the mechanisms provided by planning law and nature
conservation law to reduce conversion of land from nature-like to settlement,
infrastructure or industrial purposes and to protect biodiversity are still
insufficient. Although the major reason for weak policies in these fields
undoubtedly is the existence of sharp conflicts between environmental and
development interests and the ensuing lack of political will, it appears that
the instruments available for implementing protection of land and
conservation goals are not adequate either.
412
Germany
II- SPECIFIC TOPICS
Land use
Problems of land use in developed countries are mostly problems of

contamination and other degradation of soil as well as problems of
conversion of land.
As regards the former problem area, too little attention has been
given to the accumulation of dangerous substances in the soil (and
groundwater) over time. Notable exceptions such as the critical loads concept
regarding acidification and eutrophication which will be embodied in new EC
directives confirm the rule. Prohibiting the use of sewage sludge and even
compost as fertilizers, elaborating codes of good agricultural practice with a
view to curtail soil erosion, and recourse to easily biodegradable pesticides
present responses to these problems.
Protection of land against conversion to uses which engender sealing
of soil and other forms of degradation is traditionally taken care of by
planning law, which, however, due to its balancing paradigm is sensitive to
the strong development interests. If land will be converted (“consumed”) at
the pace it is now being converted, in half a century there will not be much
natural and nature-like land with its regulatory (sink etc.) as well as habitat
functions left in Germany. Apart from more economical use of urban and
suburban space, the use of economic instruments against conversion (e.g.
transferable development rights and charges for sealing soil) appear most
promising, but are politically difficult to introduce.
International trade, environment and biodiversity
The GATT/WTO regime to a certain extent responds to

environmental concerns. However, it is biased in that it considers
environmental problems as a mere restraint of trade policy and hence is
structurally unable to strike an appropriate balance. There are several
problem areas which require different answers: National precautionary
product standards must meet the requirements of the TBT and the SPS
agreements; national production-related environmental requirements have to
be justified under article XXb and g GATT; the status of multilateral
environmental agreements (MEA) within the GATT/WHO system is still
largely unresolved, as evidenced by the recent Biosafety Protocol.
Possible responses to the problems posed by the conflict between
international trade and environmental protection include: With respect to
product requirements a clarification of the meaning of the relevant clauses of
the TBT and SPS agreements which in admitting precautionary measures
require a science-based risk assessment; a clarification that only new
international rather than pre-existing standards have a binding force for the
purposes of these agreements (reason: in adopting these standards, the
413
Eckard REHBINDER
relevant bodies did not have in mind that they would have any relevance for
GATT/WTO purposes). As regards production-based national import
restrictions, the second Shrimp/Turtle holding of the Appellate Body has in
principle already paved the way for recognizing such requirements if the
regulating state pursues its conservation policy also at home. Beyond,
national restrictions should be admissible for correcting transboundary
pollution, enforcing environment-related human rights in the producing
(exporting) country and protecting common or global environmental sources
where MEAs provide for unilateral national measures; however, it would
seem that the integration of GATT and MEAs requires that trade interests be
given an opportunity to participate in negotiations on MEAs whenever trade
restrictions are considered.
Forests and the prospects for an international convention
Deforestation of tropical forests which are the most important CO2

sinks and sources of biodiversity is a major threat for the global environment.
However, deforestation also occurs in boreal forests (Siberia) and even in
forests in moderate climate zones (Canada). As yet, conflicts between
producer and some importing countries and “environmental” countries have
prevented the success of concluding a binding forest convention. It should be
made clear that a strategy mix between protection against use and protection
through use is the right answer to the intricate problem of conserving forests.
The latter is the more relevant regarding a forest convention. Forest
certification schemes such as the Forest Stewardship Certification and the
Pan European Forest Council schemes occupy niche markets. However, they
indicate that environmentally and economically sustainable management of
forests, even of tropical forests, is possible at little additional cost. The
lessons learned in implementing these and some other national schemes could
be used as an argument for the feasibility of a forest convention which directs
forestry into sustainability. In a mitigated form, these schemes could also
form a basis for setting relevant management standards.
One should not disregard the problem that forestry is but one source
of deforestation, the major problem at least in tropical countries being
uncoordinated tree cutting for land development, i.e. for converting forest
into agricultural and pastoral land. This is mostly due to the enormous
population pressures found in these countries but also a consequence of
unsustainable forestry itself (follow-up encroachments). Theoretically, a
forest convention could establish obligations of signatory states to protect
forests against encroachments. However, experience with parallel obligations
set forth in the Biodiversity Convention show that as long as the sources of
conversion are not removed or reduced, such obligations are bound to remain
paper law. Land reform, agricultural programs and rural development are
better answers to the problem.
414
Germany
Parliamentary supervision over the functioning of all hierarchical

levels of government does not ensure a sufficient degree of public
involvement and control. The need for providing for adequate participation in
decision-making on the environment is recognised by many international soft
law declarations and especially by the Aarhus Convention which can serve as
a model for future national improvements. While participation in the
preparation of individual decisions is by and large satisfactory, in many
countries participation with respect to more important generic decisions
(other than land use plans), especially environmental standard setting, is not
ensured; improvements are necessary. Moreover, participation rules should
be designed so as to accord standing to everybody or, if they are limited to
the public concerned, to environmental associations which defend the
interests affected by the decision according to their charter and activities.
Finally, an early and broad discussion of the project and not only the
objections should be possible.
As for access to justice, the Aarhus Convention once again may
serve as a model of desirable future developments. Following the lead of the
ECHR, human rights conventions and national constitutions should be
interpreted to the extent that they encompass environmental rights. There
should be generous standing requirements which do not restrict access to
administrative tribunals to holders of subjective rights and legally protected
interests, but at least accord standing on the basis of legitimate interest and
injury in fact, and extend it to environmental associations which bundle
relevant individual interests or defend the public interest in environmental
protection. Finally, in order to provide real access to judicial review, environ-
mental plaintiffs should enjoy cost relief where necessary.
Legal conditions of the integrated management of the environment
Integration has many facets. The fragmentation of environmental

protection in itself poses serious challenges to the effectiveness and
coherence of relevant policies, programs and individual decisions. At
horizontal level, in the EC the IPPC Directive has taken a first step towards
achieving some sort of integration of pollution control, although it has
foregone the chance of including land use and protection of nature. As
regards integration of environmental, economic and social concerns, the
consideration obligation set forth by article 6 EC Treaty and spatial planning
present different models of integrated decision-making.
At the outset, one must admit that the fact that in eco-systems as
well as in society everything is interrelated and the solution of one
environmental problem has necessarily repercussions on other environmental
media and other problems, is not a sufficient justification for comprehensive
(horizontal) integration. Due to the complexity of problems, the increasing
415
Eckard REHBINDER
data gathering and processing requirements, the increase of conflicts and
associated acceptance problems, the problem-solving capacity of the state
would be exceeded if full integration were the aim. What can realistically be
advocated is the establishment of mechanisms of horizontal coordination
whereby each decision-maker has to consult with other competent agencies
and consider the consequences of his decision on other segments. Another
response to horizontal fragmentation of environmental protection is the
establishment of unified agencies which are competent for a multitude of
environmental problems. As regards integration of environmental concerns
into sectoral decision-making, joint commissions, programming and
reporting obligations and environmental officers in mission-oriented
ministries and agencies could be considered.
Problems of vertical integration are amenable to different solutions.
Here, except for the hard core of municipal autonomy, where granted by law,
hierarchical steering is in principle possible. However, soft coordination
mechanisms are preferable in order to engage the lower levels of government
and profit from local knowledge and problem-solving capacity. Even full
decentralisation is an answer to many vertical integration problems.
Dangerous substances and activities
There are some substances whose dangerous properties are more or

less well known, including new substances subject to notification and testing
requirements, and for which effective regulation is more a matter of political
will than of lack of adequate legal mechanisms of control. The POP and PIC
conventions as well as the phase-out commitments under regional
conventions on marine pollution show that appropriate solutions are in
principle available for these categories of chemicals. The real problem are the
many existing substances whose dangerous properties, dose-effect
relationships, and exposure patterns are not yet well understood. The
international (OECD) and European (EC) programs of division of labour in
reviewing and, if necessary, testing priority substances, especially high
volume substances, have been of limited success.
Therefore, new approaches making wider use of the precautionary
principle are warranted. The proposals of the EC Commission’s White Paper
on Chemicals Policy of 2000 and the results of the follow-up discussion
present a model of a two-pronged approach whereby certain suspected
categories of substances (such as CMR, PBT, VPVB, endocrine-disruptive
and allergenic) will be subject to an authorisation procedure while all other
substances will undergo a limited risk assessment. In doing so, a dogmatic
application of science-based risk assessment shall be avoided; in the absence
of sufficient knowledge, a summary risk assessment can be carried out and, if
warranted, precautionary prohibitions and restrictions adopted, provided that
all available information (regarding properties, dose-effect relationship and
exposure) is used.
416
Germany
As regards dangerous activities, prevention of major accidents
should be paramount to mitigating their consequences. Comprehensive risk
analyses as well as reducing the quantitative risk by reducing the size of
facilities or volumes of dangerous substances handled there and increasing
safety space between facilities and settlements could be considered.
The financing of the environment
Ideally, i.e. when one can assume an enlightened budgetary process,

financing of environmental protection should come from the general budget.
This allows the legislature to balance all tasks and their financial
requirements with one another and provide, financially speaking, an adequate
weight to each of them according to political preferences. As a consequence,
the revenue needed for financing would be generated by the general taxpayer,
thereby avoiding regressive effects associated with eco-taxes and charges.
The current discussion in countries such as Germany which have introduced
eco-taxes shows that a state which singles out particular activities for eco-
taxation exposes itself to difficult justification requirements and does not
make acceptance of environmental protection easier. Even if eco-taxes and
charges are imposed, the model implies that the proceeds would go into the
general budget.
In the absence of an ideal world, the weakness of environmental
interests in day-to-day politics may suggest that these interests should be
given a financial preference by establishing, beyond the general budget,
special environmental funds which are fed by eco-taxes and charges or
contributions from the general budget and can only be used for particular
environmental purposes. An inherent problem is the instability of income
from such financing mechanisms as well as the temptation to decrease
appropriations for environmental protection in the general budget. Most
frequently this technique is used in nature conservation which normally has
politically weak advocates and strong opponents. The extent to which one
can use the fund model largely depends, apart from possible constitutional
constraints, on the political willingness to internalise environmental
externalities, which, as stated, normally does not meet with great acceptance.
The local management of the environment
The division of power between central government and local

governments and the kind of relations between these levels of government
and administration in the field of environmental protection in the first place
depends on the constitutional position of local government (autonomy vs.
lower level of central government), the size of the relevant country and its
administrative capacity and traditions. Therefore, generalisations are not easy
to make, and there are quite a number of different approaches in the practice
of states.
417
Eckard REHBINDER
As a matter of policy, factors such as the local limitation of the
relevant problem, the proximity of stakeholders, the need to seek acceptance,
the superior knowledge of local politicians, administrators and stakeholders
about the relevant problem and the consequences of solutions or non-
solutions - all militate in favour of granting local government a major role in
environmental protection. On the other hand, a higher hierarchical level of
government may provide a more neutral forum for avoiding “capture” and
accommodating for weaker interests such as environmental interests. Also,
there is a certain conflict between local government and the need to achieve
an appropriate degree of horizontal integration (unless all administrative
tasks are decentralized). Therefore, regional government is often chosen as
the appropriate level for more important environmental problems. This does
not rule out that there are genuine functions of local governments such as
sewage treatment, waste collection and even disposal, noise control, building
permits, and of course local land use planning.
Legal mechanisms of control and follow-up of environmental measures
The traditional command-and-control regulation is supplemented by

administrative surveillance. Due to manpower and budgetary constraints, this
type of surveillance has not been as effective as could be expected. Hence,
there is a certain tendency towards privatisation of surveillance, i.e.
entrusting it to certified private experts or expert organisations, as well as
towards auto-surveillance and reporting. Institutional arrangements such as
the obligatory nomination of environmental officers in the firm and voluntary
eco-audits (EC Directive and ISO 14001) support this reorientation of control
of the firm’s environmental behaviour. Although the degree to which one can
rely on such private control mechanisms and the state can correspondingly
reduce its control activities also depends on general attitudes towards law as
such, it is submitted that they offer many prospects, not only alleviating the
task of the administration, but also encouraging environmental advocates
within the firm and promoting, beyond compliance, environmentally friendly
behaviour.
An alternative control mechanism is publicity about the
environmental behaviour of the firm, especially about its emissions and
possible major accidents because, beyond enabling the neighbourhood to
decide on relocation or behaviour in emergency situations, it fosters
voluntary emission and risk reduction within the firm for the sake of
acceptance by the local population.
418
Italy
Alessandro AMATO
Avocat
Analysing the evolution of environmental legislation in Italy starting

from 1992, it can be underlined that the main problem is the hypertrophism
of this specialised legislation, according with a lack of environmental
sensibility in our population, so that it is quite hard to create a strong and
functional legal system.
To understand how deep and brilliant have been the recent
environmental laws, we have to remember that in the constitutional law
(1948) the only evident indication about “nature conservation” is provided by
the art. 9, which establishes that the landscape defence is one of the
fundamental aim of the Italian Republic.
As a result of this particular constitutional principle, the art. 117 of
the Constitution provides to transfer specific competences (urbanistic and
agricultural matter) to Regional Councils.
The environment as something to protect and preserve can be found
in the Italian legislation just in the middle of the 80’s (exactly in the 1986
with the law n°349/86 “Institution of the Ministry of Environment”), if we
think to this date is quite easy to understand why, in Italy, it is so difficult to
find laws that can completely satisfy all the needs of a new, but not to be
ignored, environmental sensibility.
But even if a new Ministry was created Italian government did not provide an
homogeneous system, because the competence about environmental
problems was shared between: Ministry of Cultural Estates, Ministry of
Works, Ministry of Merchant Marine and Ministry of Scientific and
Technological Research.
Still now, 15 years after the creation of this new and specialised
Ministry, we have great problem of co-ordination between all these different
institutional subjects, so that it is quite impossible to have an environmental
program that can be defined really effective.
Alessandro AMATO
Nowadays we are improving this legal system and, in the last 9 years, we
have seen a wide and deep development of environmental matter in our
legislation, creating new legal instruments according with a new feeling with
nature.
Because of the extreme wideness of the matter I think that it can be
interesting to explain, in a short way, 4 recent laws which provide a strong
and useful defence in 4 different and important matters, so that it can be easy
to understand the newest evolution:
• law n°36/01 against E.M. pollution;
• law n°490/99 that provides a legal protection on environmental estates;
• law n°152/99 about water pollution;
• law n°22/97 that is the general law about waste.
Starting from the law n°36/01, we have to underline its originality,

because of the absence of a European directive in this matter and the lack of
precise answers about dangers of E.M. pollution on human health.
Creating this law it was possible to choose two different approaches:
the first one was based on the concept that every E.M. field is dangerous for
health (above all for tumour risks), the second one was based on the concept
that the progress is always good, never evil, but we have chosen a third way.
This third way is based on a precise consciousness of the existence
and seriousness of E.M. pollution problem, applying a precaution principle
that is expressing a judgement of uncertainty about long term effect of E.M.
fields. Shortly it is important to point out the ideal spirit of this law, because
it has operated (and represents itself) a precise choice: E.M. radiations are an
unknown and misunderstood problem, so the law n°36/01 is a forward step in
comparison with the undervaluation and the silence of EU and other
European countries normative about E.M. exposition dangers.
If we want to concentrate our attention on environmental estates, we
have a typical Italian chaos. The main problem in this case is based on a
paradox, in fact in Italy, we do not have specific law on coastal zones and it’s
strange for a country which is surrounded for ¾ by the sea. Now, starting
from this paradox, we have to focus our attention, above all, on law
n°490/99 that provides a legal protection on environmental estates.
This law is quite interesting because of the particular defence
established for coastal zones, in fact, starting and inspiring from law
n°1497/39, it evolves the concept of covenant (300 mt. non-aedificandi zone)
transforming this one from a landscape bond into a landscape-environmental
bond, according with the recent sensibility for the environment and the
habitat.
This is a really important evolution because this recent law
introduces, together with the aesthetic concept, a new concept based on the
environment as respect of flora, fauna, eco-systems and ecological balances.
420
Italy
With law n°152/99 it has been approved the final normative text on
water pollution defence, absorbing EU directives (n°271/91 and n°676/91) as
established by the JCE in December 1996.
The final targets of this law are:
• To prevent and reduce water pollution;
• To improve water quality;
• To improve natural capability of self-depuration.
The previous laws privileged the regulation of waste, giving to local
governments (regions) the power to decide and effect the reclamation of a
water .
The new law starts from an integrated approach which combines not only
waste limit, but also water quality.
Supposing, as resulting and respecting the main principles of EU directives,
that it is not enough to check if waste respects legal limits, but that we need
to guarantee that the whole assemble of waste has not to compromise water
quality, we are moving our aim from the single font of pollution to a general
and wider quality conception.
Law n°152/99 provides to analyse three different kinds of waste water:
• Domestic waste waters;
• Industrial waste waters;
• Urban waste waters.
This triple division is a practical way to distinguish different ways to treat
different waste, in order to secure the quality of water, linking an efficient
action to different realities (human, industrial, human+industrial).
Another really important and recent law is law n°22/97 that is our
fundamental general law on waste, a law that determined macroscopic effect
on political, administrative, industrial and judicial level.
The general structure of the waste system is based, above all, on a
wiser conception of waste, no more a singular and particular vision linked to
specific standards, but a wider and more comprehensive conception including
air and water pollution matters too.
The most important thing to underline is that this law gives a precise
legal definition of waste, so that it is easier to understand the application
limits of system.
The law provides to define as waste “every substance or object
which is included in the table A (an analytical classification of substances and
objects) whom the holder gets rid or decides or has to get rid”.
Even if in this short passage it is impossible to describe all the
different aspects of this system, it is important to point out how this new law
has deeply changed the way to understand and relate waste reality in Italy.
In fact it has established rules focused on the constant check of
waste, starting from the production of dangerous substances and arriving to
their complete elimination or even new utilization, a sort of “life of waste”
chronicle, which is able to face all the practical, social, economical and
ecological aspects of this matter.
421
Alessandro AMATO
Basic environmental legislation
• Law n°1150/42 “Legge urbanistica” (urban buildings construction rules);
• Law n°41/82 “Piano per la razionalizzazione e lo sviluppo della pesca
marittima” (sea-fishing development);
• Law n°470/82 “Attuazione della direttiva CEE n°76/160 relativa alla
qualità delle acque di balneazione” ( seaside water quality);
• Law n°979/82 “ Disposizioni per la difesa del mare” (sea defence
program);
• Law n°47/85 “ Norme in materia di controllo dell’attività urbanistico-
edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria delle opere edilizie” (abusive
buildings penalties);
• Law n°431/85 “Disposizioni urgenti per la tutela delle zone di
particolare interesse ambientale” (environmental interest zones defence);
• Law n°349/86 “Istituzione del Ministero dell’Ambiente e norme in
materia di danno ambientale” (Ministry of Environment and
environmental damage);
• Law n°183/89 “Norme per il riassetto organizzativo e funzionale della
difesa del suolo” (ground defence);
• Law n°241/90 “Nuove norme in materia di procedimento amministrativo
e di diritto di accesso ai documenti amministrativi” (access to public
documents);
• Law n°394/91 “Legge quadro sulle aree protette” (protected areas);
• Law n°22/97 ”Attuazione delle direttive 91/156/CEE sui rifiuti,
91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e 94/62/CE sugli imballaggi e i rifiuti di
imballaggio” (waste treatment);
• Law n°152/99 “Disposizioni sulla tutela delle acque dall’inquinamento e
recepimento della Direttiva 91/271/CEE concernente il trattamento delle
acque reflue urbane e della direttiva 91/676/CEE relativa alla protezione
delle acque dall’inquinamento provocato dai nitrati provenienti da fonti
agricole”(water pollution);
• Law n°490/99 “Testo unico delle disposizioni in materia di beni culturali
ed ambientali”(environmental and cultural estates);
• Law n°36/01 “Legge quadro sulla protezione dalle esposizioni a campi
elettrici, magnetici ed elettromagnetici” (E.M. exposition protection)
II- SUGGESTIONS FOR THE FUTURE
I would like to start this various collection of ideas, suggestions and

hopes about the future evolution of environmental law in Italy, citing an
ancient Greek aphorism: “Nature is not only around us, nature is inside us”.
This must be the main principle of every environmental law, the necessary
philosophical substratum that must be remembered and contained in every
environmental legislation.
422
Italy
If we want to imagine the evolution of environmental legislation in
Italy, we have to start, firstly not creating new laws or new rules, but building
a new attitude, because the main problem is not the legislation but the people,
the way of thinking, the way of travelling, the way of eating, the way
working of our society, its own way of living must change and evolve in a
more conscious way to relate ourselves to our planet.
The environment as an everybody’s interest estate : this is the basic
definition which must characterize Italian environmental normative system
and inspire its political choice in this millennium.
Conscious of the main problems of environmental legislation in Italy
and according to the topics selected, it is interesting to analyse some
particular aspects which will characterize, we hope, the next law changes in
Italy.
In the following paragraphs most of the topics are analysed from a
whole point of view and not from a singular one, the basic idea is to join the
different problems (such as local management of the environment, financing
of the environment, biodiversity, etc.) with their possible practical solution,
so to concentrate our attention on the hard reality.
It has been preferred this alternative conception because of the
particular condition of environmental matter in Italy, nowadays it is a bit
premature to treat such themes as integrated management of the environment,
which are still unknown, but it has been considered better to choose specific
lacks which are strongly felt by the public opinion and needful of a rapid
solution, but always respectful of the environment.
Abusive buildings and local interests : which kind of defence?

Starting from this general remark we can begin this dissertation from
a recent national report about the real condition of Italian landscape; this
report focuses its attention, above all, on territory protection provided by
national legislation and not even realized.
It is clear that the real weakness of the system can be found,
essentially, at local level, at this level it is hard to prepare an efficient
landscape defence action because of the strong economical pressures.
In the past the situation was quite different. In a country like Italy,
with a lot of hills and mountains, landscape has been always defended in a
really strong way and for a really long time, above all, at local level. Italian
landscape has been, literally, “built” generation after generation: we can think
at the numerous little walls which define, in really typical way, regional
landscape, but this respect for nature was linked, above all, with agricultural
activity which was the first and most important economical activity in the
first part of the 20th century in a really young nation as Italy (1859 year of the
Unity).
As we know the abandonment of mountains and hills by the young
generations, the enormous urbanization and the savage industrialization, the
423
Alessandro AMATO
great and fast changes of international economy, have transformed, in a really
radical way, our own reality.
In the last decades, territory has been felt, more and more, like a
resource common to everyone, from which everyone can easily draw the
greatest economical individual richness, a sort of deep and magical well.
The recent ravage of the environment was not the final result of a
collective insanity.
It has been the high price that we have paid for an economical
development fast and, at the same time, chaotic, a kind of privileged entrance
used to join modernity train, the fastest way to give a better life to the most
part of population.
This particular historical reason of environmental Italian degrade
cannot be forget. But, at the same way, we cannot forgive that, many times,
the real limit is an absence of respect for the environment.
As underlined in the national report I was talking before, one of the
greatest problem in Italy are abusive buildings, as resulting by recent surveys,
in the period 1994-1998 in Italy it has been realized about 230.000 abusive
buildings.
Above all, this massive abusivism is caused because of the weakness
of local governments, a weakness which makes impossible to bring again
Italian territory to acceptable conditions both from an aesthetic point of view
and from a safety profile (frequently coincident), a weakness which
paralyzes the will to say “no”, so to stop new ecological horrors.
Local governors, because of their closures with citizens (which are,
properly, their electors) and frightened to become unpopular are not able to
take stray decisions in the right direction.
In this political field the central government is always advantaged,
because it is far from local interests and it can be less sensible to pressure of
these single voices, which can explain their own force just at local level.
Even if it can appear a bit unusual, it must be the central government
the first institutional subject to provide a strong and efficient defence of
territory, a defence that can by-pass the localisms and the selfish interests,
because just a central and responsible political action can obtain good results.
Ethics and profit : short suggestions

In the next future one of the problem to solve in Italy will be the
right privatization of public enterprises which provide to supply energy and
water to population; the problem is connected to a wise use of these resources
that are indispensable because the production and diffusion have to be spread
in a way that must be respectful of nature and not slave of the profit.
The new economy is based on the same mistakes of the old
economy, the same irrational and omnivorous hunger, the same philosophy,
the same culture, the same men, the same aim: the profit without ethic.
The new economy leaders are not thinking to avoid the mistakes that
have devoured the earth and trying to make right choices for planet health: to
424
Italy
limit consumptions or disproportionate wastes, to delete speculations and
criminal commerce.
The basic philosophical idea that founds this kind of economy is
always the same : ”the living standards is not negotiable” that stands for “the
development model is not modifiable”, but what is the cost of this
development?
This kind of chaotic development model, this wild expansion model
is going to be applied to the future exploitation of energy and water, the
profit is going to become the real god of exploitation.
The water is worth more than gold, this is the new economical
reality. The conquer of the last oil-fields and gas-fields is the last (and
ultimate) gold-rush.
The economical force of these resources is the reason why this kind
of commerce is so alluring for private industries, because these resources are
the greatest business of the new century.
But we have to remember that an exploitation of these resources
based just on profit is not and cannot be the right way to satisfy the real needs
of the whole population, because the water, the light, the air and the fire are
not a private property open to few people, these elements common to
mankind which must be shared among ourselves and guaranteed water and
energy for everyone at low cost, so the central government must provide a
control activity checking on these resources’ commerce.
Italian laws between past and future

Truly it’s been just a few years that we have understood all the
damages made because of the chaotic technological evolution grown in a
legislation without the capability to link a general welfare with respect of
nature.
Italian constitutional law does not provide any definition of
environment in a direct way, this definition is indirect, so the environment
has always suffered of an indirect defence, less efficient than a direct one.
It is just because of the judges courts’ activity, based on an
innovative interpretative will, that was affirmed in the early 80’s the primary
and absolute value of environment as a constitutional principle, not only from
an ecological point of view but, also, because of Italian historical and artistic
heritage, from a cultural point of view, without forgetting the health right and
the best life quality standard right.
Understanding the clear necessity of a strong environmental defence,
it was decided, according with E.C. directives, to fill this legislation gap,
even with a legislative activity which produced rules for particular fields,
singular environmental estates, without a wide vision of environment in its
own unity.
So it was produced an enormous legislative stratification, often the
environmental matter has been regulated by different laws, with a great
problem of superimposition and interpretation.
425
Alessandro AMATO
In this situation it has been really important the interpretative
decisions of Italian Supreme Court (Corte di Cassazione) with a
supplementary activity, not always homogeneous but often precious.
Examining the legislative environmental system it easy to
understand how it is needful of a deep critical revision, eluding maximalisms,
reducing the numerous prescriptions and the formal impositions which are
just limits and obstacles to commercial enterprises, starting, instead, from
few and single principles without a long interpretative work.
A system based on fiscal incentives for enterprises which will
conform their production cycle to ecological quality standards.
All these reasons must conduct to a general and complete law about
the environment, so to disciple the matter in the best way.
So, it is clear the necessity of more understandable laws which
permit to satisfy every kind of defence, above all because the order takes
source from administrative field and without any need to refer, every time, to
specific regulations.
Orders and penalties to be both clear, as we have already said, but,
first of all, they have stay together because one of them in absence of the
other one lacks effect.
The new political task fixes for heavy offences to environment a
stronger penalization, but, its aim is to punish formal violations by
administrative sanctions. This new task is considered respectful of
environmental needs and technological developments, which cannot be
stopped, but just turned in the right way, because the technological evolution
is everyone’s interest too.
But the problem of a new environmental law is much more difficult
and it cannot find a solution in new sanctions: the environment defence is a
governor’s duty, but, it’s not all, it is everyone’s duty too, and, more, it could
be an important commercial opportunity for economical development.
Environment has to be considered in its own unity as a natural and
cultural reality: water, air, ground, flora, fauna, protective areas, marine
milieu, natural beauties, historical and artistic estates are all faces of the same
mirror and this must be remembered in every law produced in the next years.
European agriculture after the BSE fear

Consumers across Europe are increasingly worried about what they
eat. The spread of BSE and the outbreak of foot-and-mouth disease are now
widely blamed on so called factory farming.
Political momentum is building for radical changes to the way food
is produced. But phasing out intensive agriculture is too glib an answer.
Certain practices associated with intensive farming do pose a risk to
human and animal health. Others are considered ethically indefensible.
Feeding dead sheep to cows is known to be dangerous, as is the
indiscriminate use of chemicals and antibiotics. Veal crates, pig tethers or
426
Italy
battery cages are banned in different countries. Governments must constantly
review and, where appropriate, proscribe risky or unethical practices.
Intensive agriculture is also unacceptable when, encouraged by
generous subsidies, it creates food surpluses that are then dumped on world
markets.
A steady supply of cheap food is a public good that should not be
dismissed lightly. Europe, indeed the world, needs efficient farms deploying
modern techniques to provide it.
That means specialisation and trade, including arbitrage to take
advantage of price differentials. There can be no return to a rural idyll of
small-scale local production.
Where European farmers obliged to convert to less intensive or
organic production they would need much greater subsidies than they receive
today, or higher protectionist barriers in order to compete against their rivals
in world markets.
There is undoubtedly public demand for food produced by less
intensive methods. But the solution lies in largely in consumer choice.
Shopper can choose to pay more for organic or free-range products. Farmers
can then respond to the demand.
The role of government should be limited to ensuring a level playing
field and, possibly, help with transition costs.
Over the long term, there is a compelling economic case phasing out
state aid to agriculture.
In the meantime, the European Union must ensure that its remaining
price support and direct subsidies encourage best practice in agricultural
production, taking account of the impact on food safety and the environment.
That would help to ensure that true costs of intensively produced food are
better reflected in the price.
427
Liban
Hyam MALLAT
Avocat à la Cour
Professeur de droit de l'environnement
Le droit de l'environnement et ses multiples applications ont

constitué un véritable défi au Liban depuis 1992. Suite à la nécessité
d'adhésion aux conventions internationales, la domestication de leurs
principes, l'identification des composantes du droit national de
l'environnement et les exigences de son actualisation ainsi que les contraintes
institutionnelles posées par la coordination de la gestion de l'environnement.
En effet, l'objectif conceptuel a visé à une détermination du domaine de
l'environnement, l'incorporation des législations existantes, l'étude de
nouvelles législations, l'installation d'un ministère de l'environnement. Si
donc la mise en œuvre d'un droit de l'environnement a été reconnu, il n'en
demeure pas moins qu'il y a lieu de relever nombre de difficultés qui
continuent à peser sur le double plan institutionnel et juridique comme nous
pouvons le déduire de la rétrospective des évolutions et de l'analyse des
contraintes posées.
Les évolutions dans la consécration, la mise en œuvre et l'application du

droit de l'environnement au Liban depuis 1992.
Une double évolution est identifiable au cours de la période, l'une
d'ordre institutionnel et la seconde d'ordre juridique.
A- L'évolution institutionnelle a été marquée par la promulgation de
la loi 216 du 2 avril 1993 qui a instituée le ministère de l'Environnement.
Ainsi après bien des tergiversations et après que l'environnement ait été
détenu à deux reprises en 1980 et en 1990 par un ministre d'Etat à
l'environnement, l'installation d'un ministère, dédié à l'environnement a été
reconnue nécessaire par le législateur. Cette loi a été suivie par le décret 5591
Hyam MALLAT
du 30 août 1994 qui a décidé de l'organisation et du cadre administratif de ce
ministère.
Il y a lieu toutefois de relever que les activités de ce ministère ont
suscitées nombre de controverses et plusieurs modification de la loi 216 du 2
avril 1993 ont été soit adoptées avec la loi 667 du 29 décembre 1997 soit
actuellement encore en cours de discussion entre toutes les parties intéressées
avant soumission à la Chambre des Députés.
Néanmoins, en dépit des débuts difficiles du ministère de
l'environnement, il y a lieu, de reconnaître que son implantation a poussé
plusieurs administrations, établissements publics et associations privées à lui
reconnaître un rôle de plus en plus marqué dans les activités sociales et
économiques nationales. Les municipalités responsables de la question des
affaires des communes au Liban ont pris à cœur d'assumer de manière très
engagée leur rôle dans la protection de l'environnement au Liban.
Enfin, cette évolution institutionnelle a été marquée par
l'engagement du ministère de l'environnement dans plusieurs questions
d'importance tels par exemple l'arrêté 15 du 31 septembre 1994 décidant de
l'arrêt définitif des carrières et des sablières non autorisées, l'arrêté 20 du 2
novembre 1994 déterminant les qualifications et les normes relatives à la
protection de l'environnement contre la pollution, l'arrêté 5/1 du 18 août 1995
relatif à l'importation du pétrocoke, l'arrêté 37/1 du 8 janvier 1996 exigeant la
licence préalable d'importations pour l'asbestos, l'arrêté 52/1 du 29 juillet
1996 déterminant les normes et les pourcentages pour limiter la pollution de
l'air, de l'eau et des sols, les arrêtés 71 du 19 mai 1997 et 161 du 31 octobre
1997 relatifs à l'organisation de l'importation des déchets, les arrêtés 182,
183, 184, 185 et 186 relatifs aux documents à présenter et aux conditions
d'exploitation des carrières, des sablières,… l'arrêté 75 du 5 septembre 2000
relatif aux conditions environnementales pour installer ou exploiter les
tanneries, l'arrêté 90 du 17 octobre 2000 déterminant les conditions du permis
de construire dans le périmètre des fleuves dont la protection relève du
ministère de l'environnement.
B- L'évolution juridique s'est manifestée par l'engagement d'une

double action, l'une visant à l'adhésion du Liban aux conventions
internationales de l'environnement et la seconde visant à la promulgation de
divers textes législatifs dans ce domaine.
Adhésion aux conventions internationales de l'environnement:

Depuis 1992, le Liban a adopté une politique visant à adhérer aux
conventions internationales de l'environnement qui s'est manifesté, plus
particulièrement, par l'adhésion aux conventions suivantes:
• Adhésion à deux conventions relatives à la couche d'ozone (loi 254 du
22 juillet 1993),
• Adhésion à deux protocoles annexes à la convention de Barcelone du 16
février 1986 pour la protection de la Méditerranée (loi 292 du 22 mars
1994),
430
Liban
• Adhésion à la convention de changement climatique de Rio de Janeiro de
1992 (loi 259 du 1er août 1994),
• Adhésion à la convention de la biodiversité de Rio de Janeiro de 1992
(loi 260 du 1er août 1994),
• Adhésion de la convention de Bâle pour le contrôle du transport
transfrontière des déchets (loi 387 du 4 novembre 1994),
• Adhésion à la convention de Paris du 15 octobre 1994 de lutte contre la
désertification (loi 469 du 8 décembre 1995),
• Adhésion à la convention Ramsar (loi 23 du 23 janvier 1999).
Promulgation de textes législatifs et de décrets pour la sauvegarde de

l'environnement.
Le Liban a promulgué plusieurs textes législatifs dans le domaine de
la sauvegarde de l'environnement marquant ainsi sa volonté de s'insérer
pleinement dans cette lutte mondiale.
Au nombre de ces textes, il y a lieu de citer:
• La loi 121 du 9 mars 1992 qui a créée deux réserves naturelles au Liban
Nord, îles des Palmes et Horch (Forêt) d'Ehden,
• La loi 532 du 24 juillet 1996 portant création de la réserve naturelle des
cèdres du Chouf,
• La loi 708 du 5 novembre 1998 portant création de la réserve marine
naturelle de Tyr.
Ainsi il apparaît bien qu'un effort important a été mené au cours des
dernières années pour renforcer les capacités institutionnelles du Liban,
adhérer aux principales conventions internationales et promulguer divers
textes législatifs dans ce domaine. Néanmoins, nombre de problèmes et de
questions demeurent posés que nous identifierons dans la deuxième partie de
l'étude.
Contraintes et difficultés
Il apparaît à l'analyse que les contraintes et les difficultés dans le
domaine au droit de l'environnement se présentent comme suit:
Contraintes et difficultés sur le plan institutionnel

La création du ministère de l'environnement n'a pas résolu tous les
problèmes d'ordre administratif liés à la gestion de l'environnement: en effet,
nombre de compétences n'ont pas été définitivement résolues et certains
aspects sont toujours l'objet de tiraillements ou de dédoublements
préjudiciables à l'environnement. Ainsi les carrières, les ressources naturelles
les forêts… relèvent de la compétence de plusieurs autorités administratives.
Certes une évolution se fait pour identifier les responsabilités de chaque
organisme mais une grande réforme administrative est nécessaire pour
trancher définitivement ces compétences et identifier les autorités
responsables de chaque secteur pour les responsabiliser pleinement.
431
Hyam MALLAT
Difficultés pour l'actualisation des législations existantes
Le Liban dispose de nombre de textes législatifs promulgués depuis
les années 1930 et qui peuvent être intégrés actuellement sous le titre de droit
de l'environnement. Toutefois, les textes pêchent souvent pour diverses
raisons soit leur caducité, leur mauvaise rédaction, leur inadéquation aux
évolutions… c'est pourquoi un effort devrait être mené pour une remise en
état des textes existants et leur actualisation.
Difficultés quant à la promulgation de nouveaux textes

Depuis 1992, nombres d'études et de recherches juridiques ont été
menées dans le cadre du Programme Capacité 21 du PNUD pour la
préparation de nouveaux textes et leur promulgation. C'est ainsi qu'un projet
de Code de l'environnement intégrant les grands principes actuellement
reconnus dans ce domaine, des projets de décret pour les études d'impact…
on été élaborés; ils ont fait l'objet de séminaires de travail sans qu'ils n'aient
été promulgués.
Difficultés quant à la domestication des conventions internationales

Bien que le Liban ait adhéré à plusieurs conventions internationales de
l'environnement, un suivi législatif adéquat n'a pas été mené pour assurer
l'application et / ou l'incorporation des dispositions de ces conventions, dans
la législation nationale. Les secteurs publics et prévues pêchent encore par
l'inapplication systématique de nombre de dispositions de ces conventions et
un grand effort doit être mené dans ce domaine.
Retard dans l'identification et l'adhésion aux conventions internationales

En dépit de l'adhésion du Liban à nombre de conventions
internationales, certaines n'ont pas encore fait l'objet des procédures
d'adhésion dont, par exemple, la convention CITES.
Difficultés quant à l'intégration pratique du concept de l'environnement dans

les mécanismes institutionnels et juridiques
Reconnaître le principe de l'environnement et son importance est
une chose, l'appliquer et en diffuser l'application dans la société en est une
autre. Les contraintes posées sur ce plan-là sont considérables car au-delà
d'un discours reconnaissant la primauté de l'environnement dans la société
moderne, des décisions et des mesures pratiques contraignantes doivent être
adoptées pour soutenir la volonté d'œuvrer en vue de sauvegarder un pays
comme le Liban dont les sites naturels et la végétation ont constitué dans
l'Histoire et jusqu'à tout récemment un sujet d'admiration. Dans le cadre d'une
politique dynamique et fonctionnelle car il ne s'agit pas de prendre prétexte
de l'environnement pour tout arrêter et ne rien faire mais bien d'œuvrer pour
sauvegarder l'environnement dans une conception dynamique et en
mouvement répondant aux besoins du pays et à ses capacités financières.
432
Liban
II- ANALYSE D’UN THÈME SPÉCIFIQUE : LA FORÊT
Les forêts constituent dans la région de la Méditerranée orientale un

enjeu fondamental dans le cadre de la stratégie de sauvegarde de
l'environnement. Il y a lieu, en effet, dans les pays de la région d'établir les
plans nécessaires d'une part à la protection des forêts et des arbres existants
et, d'autre part, d'implanter une politique de boisement dans un but d'intérêt
public et environnemental.
Le Liban est un pays réputé pour sa richesse forestière au cours des
siècles et le cèdre du Liban, si souvent cité dans la Bible et les documents
anciens, est un juste motif de fierté pour ses habitants. Plus encore, la forêt a
toujours constitué au Liban une richesse naturelle et historique de première
importance au point d'avoir été à certains moments de son histoire, un produit
prisé à l'instar du pétrole dans les sociétés contemporaines. Aussi est-il
nécessaire, quand on en aborde l’étude, de présenter une rétrospective
historique de ses caractéristiques, d'autant plus que fait unique et
éminemment caractéristique, la forêt libanaise a été l’objet de la première
législation de protection des arbres. Au IIème siècle après Jésus-Christ,
l'empereur romain Hadrien lors de sa visite au Liban et outré par la
détérioration de la forêt, a proclamé un édit faisant de la forêt libanaise une
propriété personnelle de l’empereur romain interdisant la coupe des arbres
sous peine de graves sanctions, gravant sur les montagnes des inscriptions
toujours visibles en certaines endroits sanctionnant toute atteinte à la Forêt.
Les documents anciens (égyptiens, assyro-babyloniens, bibliques,
gréco-romains) et arabes se sont longuement étendus sur le caractère boisé et
verdoyant du Liban.
Après avoir étudié les documents égyptiens, le Père Etienne de
Vaumas constate que "les textes égyptiens montrent en premier lieu que
l’arrière-pays de Byblos, était une réserve de bois considérable où il fut
possible de puiser à profusion pendant des siècles et des siècles, - pendant
près de trois millénaires - sans crainte de la tarir… la vallée du Nahr Ibrahim
(Adonis) et ses environs étant donc entièrement couverte de forêts.
"Ils mettent également en évidence que les essences forestières les
plus recherchées : l'ach haut de 60 coudées et plus pointu que les barbes des
épis, le genévrier et aussi sans doute le cèdre, se trouvaient "au-dessus des
nuages", c’est-à-dire à une altitude élevée. C’est en effet du littoral jusque
vers 1000 m que les nuées qui montent de la mer dès le lever du soleil la plus
grande partie de l’année, ont leur maximum d’opacité. La zone forestière
correspondait donc au Djebel Jaje et au plateau de Laklouk, au Djebel
Moussa comme à tout le pourtour du Nahr Ibrahim et aussi peut-être aux
hauts plateaux cénomaniens.
"C’est dans ces régions que… les arbres étaient coupés puis traînés
par les bœufs jusqu’à Byblos d’où ils étaient dirigés sur l’Égypte. A l'heure
actuelle, les derniers vestiges de ces antiques forêts sont encore exploités aux
433
Hyam MALLAT
environs de la source d’Afka, mais on n’y coupe plus que des genévriers, le
cèdre ne forme plus qu’une petite relique dans le Djebel Jaje ; quant au sapin,
il a complètement disparu. Les textes égyptiens sont là pour prouver qu’ils
étaient beaucoup plus abondants à l’origine et que celui-ci notamment
s’étendait notablement plus au sud que sa limite située actuellement dans la
1
forêt de Ehden" .
Les documents assyro-babyloniens montrent que les rois assyriens
considéraient qu’aucune essence forestière n’était à même de rivaliser avec le
cèdre et le genévrier du Liban. Aussi ne se faisaient-ils pas faute d’imposer
aux habitants un certain quota de bois de cèdre à fournir pour la construction
des palais et des temples babyloniens.
Les documents bibliques se sont longuement étendues sur la
végétation au Liban et l’existence des cèdres de Barouk montrent qu’ils
s’étendaient au sud jusqu’aux environs de Tyr et de Sidon.
Les documents gréco-romains ne font que corroborer cette
prééminence de la forêt libanaise. Cependant, les inscriptions d’Hadrien dont
Renan effectua le premier relevé en 1860 prouvent que le déboisement
commençait à atteindre de dangereuses proportions. Aussi la décision
impériale d’inscrire sur les principaux chemins de la montagne des
prescriptions tendant à protéger les restes de la forêt (chêne, cèdre, genévrier,
sapin) montre-t-elle que si le versant septentrional pouvait être encore
protégé, la forêt méridionale exploitée systématiquement par les Tyriens et
les Sidoniens était désormais impossible à protéger. Aussi les inscriptions
s’arrêtent-elles aux environs du col de Baïdar.
De ce boisement primitif abondant, il subsiste encore actuellement
quelques beaux spécimens. Le cèdre se rencontre au Djebel Barouk, au
Djebel Jaje, entre Nahr el Joze et Qadicha, enfin à Bécharré ; le sapin,
complètement ignoré sur le versant oriental de la montagne, s’étend à Ehden,
dans la gorge de Wadi Gehannam; dans le Djebel Qammouha se retourvent
les cyprès ainsi qu'à Ehden, dans les gorges de la Qadicha, à Sir el-Dinié. Le
chêne et le genévrier, enfin, existent dans l’Anti-Liban et sur le revers
oriental de la montagne.
A ces arbres primitifs s’ajoutent l’olivier, le platane, le peuplier, le
noyer, les saules, l’églantier et le laurier.
Sur le plan légal et institutionnel, la forêt est actuellement régie par
les dispositions de la loi du 7 Janvier 1949 (Code forestier). Toutefois, le
péril que court la forêt est tellement grand suite à l'urbanisation et au
développement des activités socio-économiques qu'une nouvelle loi (loi 558
du 24 juillet 1996) est venue spécialement réglementer les forêts protégées.
En outre, la nécessité de préserver l'arbre - particulièrement en milieu urbain
- a poussé le gouvernement à proposer un nouveau projet de loi en ce sens.
On ne saurait être suffisamment vigilant et coercitif quant à la protection de
l'arbre tant il est vrai que toute victoire de l'homme sur l'arbre et la nature
1
Etienne de VAUMAS : Le Liban, tome 1, p. 271-272, Firmin Didot, Paris, 1953.
434
Liban
dans le monde méditerranéen est bien souvent une victoire définitive par
l'éradication et la suppression de toute forme de végétation. C'est pourquoi
nous aborderons successivement l'étude sommaire de Code Forestier du 7
janvier 1949 puis la loi 558 du 24 juillet 1996 relative aux forêts protégés et
la nécessité de préserver l'arbre dans la ville avec des recommandations quant
à l'élaboration et la mise en vigueur d'une convention mondiale pour la forêt
et l'arbre.
Le Code Forestier du 7 janvier 1949
La loi du 7 janvier 1949 a énoncé les dispositions relatives à la

protection et à l’exploitation des forêts.
Classement des forêts

L’article 2 de la loi a classé les forêts en quatre catégories :
• Les forêts domaniales,
• Les forêts domaniales grevées de servitudes au profit des villages,
• Les forêts relevant des municipalités et des villages,
• Les forêts privées.
Les Forêts domaniales

Le Titre I du Code Forestier a fixé toutes les conditions requises
pour l’exploitation des forêts domaniales. Ainsi l’article 11 a stipulé que le
Service des Forêts du Ministère de l’Agriculture prépare un règlement pour
l’exploitation des forêts de manière à en assurer l’utilisation, l’amélioration et
la poursuite du reboisement - tout en relevant qu’il est strictement interdit de
couper les forêts domaniales à ras du sol sauf en cas de force majeure et sous
réserve que l’autorisation soit accordée par décret pris en Conseil des
Ministres (article 12 du Code Forestier).
Les Forêts domaniales objet de servitudes pour les villages

Le Titre II du Code Forestier a été consacré à cette catégorie de
forêts et l’article 43 a spécifié que les forêts domaniales ne peuvent faire
l’objet de servitudes que pour le compte des municipalités et des villages
limitrophes de ces forêts.
Les Forêts municipales et villageoises

L’article 57 du Code Forestier a spécifié qu’il ne saurait être autorisé
d’exploiter les forêts des villages que sur base de règlements spéciaux à son
exploitation - et tout exploitant doit obligatoirement obtenir un permis
d’exploiter du Service des Forêts. La coupe des arbres à ras du sol n’est
d’ailleurs autorisée qu’en cas de force majeure et sous réserve d’un décret
pris après enquête du Service des Forêts.
435
Hyam MALLAT
Les Forêts privées
L’article 65 du Code Forestier a interdit aux particuliers la coupe ou
le déboisement des forêts exception faite d’une autorisation émanant par
arrêté du Ministre de l’Agriculture et tout en relevant que l’Administration se
réserve le droit de refuser le permis pour les raisons suivantes (article 71) :
• Protection de la terre des inondations et des crues,
• Protection des talus du littoral marin et de l’intérieur des terres de la
poussée des sables,
• Protection de la Santé publique,
• Sauvegarde d’un site naturel dépendant d’un lieu touristique classé,
• Protection des sols contre l’érosion.
Par ailleurs, l’article 81 a énoncé la possibilité de proclamer

certaines régions comme zones protégées au cas où les caractéristiques de
certaines forêts sont celles spécifiques à l’article 71. En outre, et si cet état
s’applique à des terres arides, les textes relatifs aux forêts domaniales en
matière d’interdiction de coupe des arbres s’appliquent à ces cas d’espèce.
Le reboisement
Le Titre 5 du Code Forestier a été spécialement consacré au
reboisement, bien que dans les faits son incidence ait été minime. L’article 85
a spécifié qu’il est possible de déclarer par une loi spéciale une zone foncière
comme étant destinée au reboisement pour des raisons liées à la protection
des périmètres d’eaux ou de la santé publique ou pour améliorer l’estivage -
et à condition que le transfert de propriété s’opère un an au plus tard après le
décret d’expropriation. En outre, l’article 86 a stipulé la possibilité de
procéder à un échange entre un bien-fonds objet d’expropriation et un autre
bien-fonds convenable dans la même situation pour le propriétaire.
L’article 93 a également formellement interdit la coupe des pins, des
cèdres, des chênes et autres arbres à résine dans les forêts domaniales sauf
pour des raisons de protection de la forêt et après obtention de permis
réguliers du Service des Forêts du Ministère de l’Agriculture.
Sanctions
Le Code Forestier a prévu en son Titre 8 des sanctions financières et
une peine de prison variant d’un à six mois. Il y a lieu de relever ici que la loi
85 du 7 Septembre 1991 a renforcé ces peines en prévoyant la prison d’un
mois à trois ans de prison, une amende de 20 à 80.000 Livres Libanaises par
arbre abattu ou déraciné, 100 LL. par kilogramme de bois ou de charbon, de
2.000 LL. par caisse confectionnée et 1.000 LL. pour chaque autre
kilogramme utilisé en bois.
436
Liban
La Protection des Forêts : Loi 558 Du 24 Juillet 1996
En 1996, la dégradation de la situation forestière au Liban a poussé

l’État à promulguer un nouveau texte de nature à renforcer les moyens de
sauvegarde de la richesse forestière. En instaurant les forêts protégées, le
législateur a visé à bien mettre en valeur tout ce que cette politique avait
d’essentiel et de fondamental pour la situation future de l’Environnement
naturel et de la biodiversité au Liban.
Définition
Sont considérées comme forêts protégées en vertu de l’article 2 de la
loi 558/96 toutes les forêts de cèdres, de chênes, de hêtres ou autres groupées
ou éparpillées à titre de propriété d’Etat sans droits pour les tiers ou propriété
d’Etat avec droit d’usufruit pour les villages ou celles appartenant aux
villages et aux municipalités.
A cet effet et pour aider à la préservation des forêts, l’article 7 de la
loi précitée a prévu de mener immédiatement les opérations de délimitation
des forêts en vue d’édicter les normes nécessaires de sauvegarde.
Administration des forêts protégées

L’article 12 de la loi 558/96 a prévu la possibilité d’instituer pour
chaque forêt protégée un Comité d’honneur présidé par le Ministre de
l’Agriculture et des représentants des Ministères de l’Environnement et des
Affaires municipales et rurales, du Conseil National de la Recherche
Scientifique, des municipalités, des organisations non gouvernementales, des
associations d’environnement, des clubs, des coopératives dans la localité ou
la région ou le caza ou le mohafazat choisis par le Ministre de l’Agriculture.
La mission de ce Comité vise à gérer les affaires relatives à la forêt
protégée et la supervision des bonnes relations entre les habitants et la forêt,
la coordination entre toutes les personnes intéressées pour assurer le
développement de la forêt protégée.
Contraventions
La protection de la forêt exige l’application d’une série
d’interdiction dont le respect garantit la possibilité de succès dans cette
entreprise de sauvegarde. Ainsi, l’article 16 de la loi 558/96 a édicté diverses
interdictions dans ce domaine à savoir :
• L’interdiction de pénétrer dans le périmètre de la forêt protégée et de
mener toute activité ou d’y résider, de camper, de nager, de manger ou
de changer d’air,
• L’interdiction de laisser entrer les troupeaux et de les laisser paître dans
le périmètre de la forêt protégée…
• La coupe des arbres et l’extraction des herbes, du bois, des pierres, du
sol, des ressources minières, le détournement des cours d’eau, la
437
Hyam MALLAT
cueillette des fruits sauvages et des fleurs dans le périmètre de la forêt
protégée,
• L’interdiction de mettre le feu ou d’évacuer les ordures ou d’altérer les
sites naturels sur une distance de 1000 mètres au moins à partir des
limites de la forêt protégée,
• L’interdiction de changer l’aspect de la forêt protégée dont le fait d’y
faire entrer des animaux ou des oiseaux importés,
• L’interdiction de tout ce qui est de nature à altérer ou à endommager la
forêt protégée.
Sanctions
Le Titre 3 a énoncé en son chapitre 2 toute une série de sanctions à
l’encontre des personnes qui viendraient à contrevenir aux dispositions de la
loi. Ainsi des amendes financières ont-elles été prévues à l’article 16
précédemment cité avec des peines de prison variant, selon les cas, de un à
six mois pour les contraventions (1) et (2) de l’article 16, de 6 mois à trois
ans pour les contraventions (3) et (4) et de trois mois à cinq ans pour la
contravention (4).
En outre, l’extraction de sable ou de pierre de la forêt protégée
entraîne une amende et une peine de prison variant de un an à trois ans ou de
l’une de ces deux peines seulement.
La Protection de l'arbre dans la ville
Ce qui dans la nature paraît bien facile et naturel devient en ville

l'objet d'une décision et d'un projet reflétant une détermination et une franche
assurance pour assurer la plantation et la survie d'un arbre. En effet l'arbre
planté dans le milieu urbain est bien différent de l'arbre qui pousse en pleine
forêt ou dans les espaces non-urbanisés. Là, et exception faite de l'action de
l'homme, seules des circonstances et des éléments liés directement à
l'écologie permettent à l'arbre de pousser ou de mourir. Mais dans le milieu
urbain, l'arbre ne peut pousser au naturel car par essence, la ville est le milieu
2
de la minéralité, de l'artefact, du recouvrement stérile des sols . Le béton est
maître de l'environnement et tant que rien n'est fait pour réduire l'emprise du
béton sur l'homme d'aujourd'hui - et particulièrement du citadin, il est certain
que l'homme restera plus fort que l'arbre dans la ville et ce qui existe est
nécessairement condamné à la disparition. Or l'arbre joue un rôle direct dans
la santé de la ville et des citadins et sa réincorporation dans la cité constitue
une démarche positive pour l'assainissement de son milieu ambiant.
En effet, l'arbre urbain conduit à une modification du climat de la
ville, à une amélioration de la qualité physcico-chimique de l'air, à une
réduction des incidences du bruit et à une valorisation du cadre de vie.
2
Laurent MAILLIET et Corinne BOURGERY, L'arboriculture urbaine, Éditions
Institut pour le Développement forestier 1993, p .23.
438
Liban
a) L'urbanisation et la concentration des activités économiques sans prise
en considération des coûts d'environnement et de la valeur de l'arbre ont
dégradé le climat urbain. En effet, la présence des arbres tend à rafraîchir
l'air des villes et à en augmenter le taux d'humidité. "A titre indicatif on
estime qu'un hectare de hêtraie âgée de quatre-vingts ans transpire trois
mille mètres cubes d'eau pendant une saison de végétation. Les arbres
abaissent la température suite à la production de la vapeur d'eau qui
consomme des calories. On considère qu'une bande verte de cent mètres
de large entraîne une augmentation de cinquante pour cent de l'humidité
atmosphérique. Les arbres influencent la circulation de l'air. Les
variations de températures, enregistrées à proximité des espaces verts
d'une certaine importance, vont contribuer à la formation du vent et
donc, à la ventilation de la ville. Pratiquement, les masses d'air refroidies
situées au niveau des parcs sont plus lourdes. Elles vont entraîner un
courant descendant alors qu'à l'extérieur du parc se crée un courant
ascendant d'air chauffé par les surfaces bâties. Par conséquent, c'est un
véritable mouvement d'air pouvant atteindre une brise de l'ordre de 12
Km/h qui se crée. Cette ventilation peut contribuer à lutter contre
l'éventuel dôme de pollution sur la ville et assurer un certain
renouvellement de l'air ambiant. Par ailleurs, les arbres plantés en brise-
vent améliorent le confort de la cité dans les zones particulièrement
exposées. De tels dispositifs de plantations, protégeant des vents
3
dominants sont bien adaptés aux extensions urbaines" ,
b) Amélioration de la qualité physico-chimique de l'air des villes: il est

reconnu que l'arbre urbain diminue le taux de gaz carbonique par
échange gazeux, réduit le nombre des poussières et des aérosols par
filtration et fixe de petites quantités de gaz toxiques par absorption.
• Quant à la diminution du taux de gaz carbonique, l'arbre agit sur le cycle
du carbone à la fois par la photosynthèse qui utilise le gaz carbonique et
rejette l'oxygène et la respiration qui consomme de l'oxygène et dégage
du gaz carbonique. En ville, l'arbre diminue efficacement la teneur en
gaz carbonique atmosphérique. "Un seul hêtre de cent ans haut de 25
mètres et d'une couronne de 15 mètres de diamètre peut fixer le gaz
4
carbonique produit par huit cents appartements" ,
• Quant à la filtration des poussières et des aérosols: on estime de 300
Kilos à une tonne par hectare et par an, la quantité de poussières filtrées
par les végétaux en ville. Ces variations sont, en partie, liées à la qualité
du feuillage : les feuilles immobiles (paulownia, catalpa,…) ou à
3 o.c. p. 38 – 40.
4
o.c. p. 41.
439
Hyam MALLAT
épiderme duveteux (marronier, orme,…) filtrent beaucoup plus que les
5
feuillages légers (robinier, frêne,…) ou à épiderme lisse (platane…) .
c) Incidence sur le bruit: le bruit a pour origine un son désagréable. Cette

nuisance est consécutive à une variation périodique de pression
(fréquence). Il est mesuré à travers son intensité sonore en décibels.
Origine du bruit Intensité en dB
Avion à réaction 140 et plus
Tronçonneuse 100
Circulation urbaine dense 75
Local animé 52
Conversation 48
Il est calculé que pour l'homme le niveau critique intervient aux
environs de 55dB.
L'amortissement du son est fonction des obstacles rencontrés. Dans
l'air, il est d'environ 7 à 8 dB par Km, ceci variant en fonction de la
température et du vent. Le sol contribue également à cette réduction, à la fois
par modification des conditions de propagation à son voisinage et par
absorption d'une partie du signal en particulier des basses fréquences. Un sol
6
labouré est, par exemple, plus efficace qu'un sol non labouré .
L'arbre n'agit que faiblement sur la propagation du son en absorbant
une partie du signal, en modifiant les caractéristiques et en créant des
phénomènes d'écho. Bien que contradictions, les études montrent une réelle
réduction du bruit par l'implantation des systèmes complets: talus associés à
la végétation (arbres et arbustes) sur une largeur de trente mètres et une
hauteur de quinze mètres permettent de réduire le bruit de six à huit décibels -
soit donc une sensation de diminution de trente à quarante pour cent. "Les
feuillues aux feuilles grandes et coriaces, orientées perpendiculairement aux
sources de bruits, seraient les plus efficaces. Les résineux n'auraient pour leur
7
part qu'un effet limité" .
d) Valorisation du cadre de vie: Nombre de villes modernes ont vu leur

espace bâti valorisé par les plantations d'arbres et leur protection s'est
imposée ainsi de manière tout à fait normale du fait de l'incorporation de
la plus value ajoutée due à l'arbre dans la valeur du domaine bâti.
"D'après des travaux nord-américains, la contribution d'arbres existants à
la valeur d'une parcelle à bâtir, peut représenter jusqu'à quinze pour cent
8
de plus - value par rapport à des terrains dénudés d'un même quartier" .
La requalification des quartiers de la ville par les plantations d'arbres ou
la sauvegarde des espaces boisés constituent un élément de base de la
5
o.c. p 41 – 42.
6
o.c. p. 42.
7
o.c. p. 43.
8
o.c. p. 47.
440
Liban
valorisation du cadre de vie et de l'amélioration de la vie biologique car
l'arbre constitue un élément de continuité biologique entre la ville et tout
le milieu environnant jusqu'au monde rural pour l'avifaune.
CONCLUSION
Perspectives d'une convention mondiale pour la forêt et l'arbre:

Bien que la protection de la forêt et de l'arbre passe, avant tout, par
l'implantation d'une politique nationale exécutée par des organismes et
soutenue par un comportement unanime des citoyens convaincus de leur
valeur, il est certain que le combat pour l'environnement, de par sa nature et
ses conséquences, est un combat mondial.
En effet, la protection des forêts ne constitue pas uniquement un
appoint majeur dans la lutte contre la désertification qui menace de se
développer encore plus dans les pays de la Méditerranée orientale déjà
victimes des sols arides, elle est également un des moyens de protéger la
biodiversité et de promouvoir les ressources biologiques et génétiques de
pays comme le Liban. Déjà les quelques textes de lois promulgués pour
l'instauration de réserves naturelles visent clairement à la sauvegarde des
ressources naturelles sous peine de lourdes sanctions pénales.
Il en est toutefois du domaine de la forêt et de l'arbre comme de
nombre d'autres secteurs de l'activité humaine. Bien souvent, seule une
campagne internationale continue dans un domaine déterminé de
l'environnement, a incité, pouvoirs publics, gouvernants locaux et citoyens à
s'entraider pour sauvegarder l'environnement. C'est pourquoi une campagne
mondiale fondée sur l'identification des éléments d'une convention mondiale
pour les forêts et les arbres, suivie d'une campagne de sensibilisation
permanente, est de nature à aider (a) à améliorer l'application des
codifications existantes, (b) à promulguer de nouveaux textes mieux adaptés
à la réalité, et plus contraignants et (c) à sensibiliser les citoyens sur la gravité
de la destruction de la forêt assurant ainsi un soutien plus assidu de tous les
partenaires sociaux pour développer la forêt et sécuriser l'arbre dans le milieu
urbain.
441
Luxembourg (Grand-Duché du)
Rita RAUM-DEGREVE
Présidente de l’Association luxembourgeoise de l’environnement
L’état de l’environnement du Grand-Duché de Luxembourg est très

fortement lié à l’évolution démographique de la population et au
développement de l’activité économique.
Comme tous les pays industrialisés, le Luxembourg est concerné par
les diverses formes de pollutions urbaines comme la dégradation de la qualité
des eaux de surface et souterraines, la production de déchets, les pollutions
atmosphériques, la pollution des sols.
Au Luxembourg, l’évolution du droit de l’environnement est
déterminée en grande partie par l’obligation d’atteindre des objectifs
communautaires par les moyens du droit national. Aussi, les secteurs
classiques comme la protection des sols, de l’eau et de l’air, l’élimination des
déchets ainsi que la protection de la nature et des espèces ont-ils fait l’objet
d’une activité législative et réglementaire intense.
En dehors de ces mesures spécifiques, on peut également constater
une tendance à intégrer de manière plus systématique des prescriptions
environnementales dans d’autres secteurs clés de la politique nationale.
Le Plan National pour un Développement Durable (1999) préconise
l’intégration du principe de développement durable dans tous les domaines de
la politique, précise les domaines prioritaires d’intervention, formule des
objectifs concrets et propose des actions et des instruments nécessaires à leur
mise en œuvre.
Le Programme Directeur de l’Aménagement du Territoire (1999)
tient compte des objectifs définis dans le Plan National pour un
Développement Durable. Il permet d’agir sur l’occupation du sol et le
développement des régions de manière à réduire la consommation de terrains,
à préserver l’environnement, à diminuer les besoins en transports et à
valoriser d’une manière durable les ressources endogènes.
Rita RAUM-DEGREVE
Les changements législatifs intervenus depuis 1992
Aménagement du territoire
La politique nationale de l’aménagement du territoire détermine les
orientations en matière de développement rural et urbain, en tenant compte
des objectifs nationaux en matière de développement durable.
Le Gouvernement a adopté en mai 1999 un nouveau Programme
Directeur de l’Aménagement du Territoire visant à promouvoir une structure
géographiquement équilibrée. Le Programme Directeur est le document
d’orientation à la fois pour l’intégration des politiques sectorielles et pour le
cadrage des politiques régionales, voire communales.
Le Programme Directeur définit les objectifs pour (1) le
développement urbain et rural (création de régions urbaines dynamiques,
diversifications des activités rurales dans l’esprit du développement
durable,…, promotion du polycentrisme et de la déconcentration concentré),
(2) les transports et télécommunications (diminution des nuisances par une
réduction du trafic, amélioration de l’accès de toutes les localités,…,
accroissement de l’attractivité des transports en commun) et (3)
l’environnement et ressources naturelles (conservation, restauration et
développement sur l’ensemble du territoire et à long terme de la faculté des
espaces naturels à remplir leurs fonctions écologiques,…)
Selon l’article 7 de la loi du 21 mai 1999, « le programme directeur
est précisé et opérationnel pour la totalité du territoire national, soit pour une
partie déterminée seulement par des plans directeurs régionaux et plans
directeurs sectoriels qui comporte une partie écrite et une partie graphique ».
A titre d’exemple, en matière de lutte et de prévention des
inondations, le plan d’aménagement partiel zones inondables et zones de
rétention, est l’instrument légal qui permet d'orienter le développement des
communes en tenant compte des caractéristiques environnementales de
celles-ci et en particulier des risques d’inondation. Il définit les espaces dans
lesquels sont interdites toutes constructions, toutes activités et tout
aménagement susceptibles de nuire au régime des cours d'eau ou de réduire la
capacité de rétention de ces zones. D'autres mesures en faveur de la lutte
contre les effets des inondations concernent la restauration des berges et la
renaturation des ruisseaux.
Eau
Au Grand-Duché de Luxembourg, la consommation moyenne en
eau est de 300 litres/jour/habitant (moyenne européenne : 200-250
litres/jour/habitant). Près de 60% de l’eau consommée proviennent des eaux
souterraines, 30% du barrage de rétention de la Haute-Sûre, principale
réserve d’eau superficielle, et les 10% restant de l’eau “en bouteille”.
L’arrêté grand-ducal du 11 août 1999 portant constitution des
départements ministériels a confié au Ministère de l’Intérieur, en plus de ses
autres compétences, la mise en œuvre de la gestion de l’eau. L’affectation de
cette compétence au Ministère de l’Intérieur devrait permettre le
444
regroupement des différents aspects ayant trait à l’économie de l’eau de
manière à aboutir à une politique concertée de gestion de l’eau.
La loi-cadre du 29 juillet 1993 concernant la protection et la gestion
de l’eau constitue la base légale pour une gestion durable de l’eau. Elle a
pour objet de prévenir, de réduire au maximum ou de supprimer la pollution
des eaux de surface et souterraines.
Cette loi fut complétée par de nombreux règlements d’exécution tels
que le règlement grand-ducal du 13 mai 1994 relatif au traitement des eaux
urbaines résiduaires et le règlement grand-ducal du 20 septembre 1994
concernant l’utilisation des fertilisants organiques dans l’agriculture.
Le Ministère de l’Environnement a mis en place un programme
d’assainissement des eaux usées. Il définit, par bassin versant, des « zones
d’action renforcées » où l’accent est mis sur la réalisation de nouveaux
projets d’épuration. Dans les « zones d’action dites normales », le réseau et
les stations d’épuration en service sont simplement entretenus.
Gestion des déchets

La loi du 17 juin 1994 relative à la prévention et à la gestion des
déchets fixe le cadre légal de la gestion des déchets. Cette loi a pour but de
promouvoir (1) la prévention de la production et de la nocivité des déchets,
(2) la réduction de la production et de la nocivité des déchets, (3) la
valorisation des déchets par le réemploi, le recyclage ou tout autre procédé
écologiquement approprié et (4) l’élimination des déchets ultimes de manière
écologiquement et économiquement appropriée.
Une panoplie d’autres lois et règlements la complètent, tels la loi de
1993 portant approbation et exécution de la Convention de Bâle sur le
contrôle des mouvements transfrontaliers de déchets dangereux et leur
élimination et le règlement grand-ducal du 31 octobre 1998 relatif aux
emballages et aux déchets d’emballages.
Le Ministère de l’Environnement et l’Administration de
l’Environnement sont compétents en matière (1) d’octroi des autorisations de
transfert des déchets à l’étranger, (2) de contrôle des plans de prévention et
de gestion des déchets, (3) de mouvements des déchets, (4) de collecte et de
l’accès aux données, (5) de coopération transfrontalière, (6) du suivi de la
politique gouvernementale et européenne et (7) de coordination entre les
différentes autorités et niveaux de pouvoir.
La gestion des déchets ménagers, encombrants et assimilés est
placée sous la responsabilité des communes, regroupées en syndicats
intercommunaux qui assument leurs obligations en matière d’élimination des
déchets ménagers.
Le Plan National de Gestion des Déchets, adopté par le
Gouvernement en décembre 2000, fixe le cadre de la politique nationale
devant permettre d’aboutir à une meilleure planification des déchets dans
l’optique du développement durable.
445
Rita RAUM-DEGREVE
Le plan comprend les plans sectoriels relatifs à la gestion (1) des
déchets ménagers, encombrants et assimilés, (2) des déchets industriels,
commerciaux et artisanaux, (3) des déchets inertes et (4) des déchets du
secteur de la santé. Les plans sectoriels ont pour objet l’établissement des
quantités et origines des déchets, des dispositions spéciales concernant
certains types de déchets et des sites et installations appropriés pour le
traitement, la valorisation et l’élimination. Les plans désignent également les
personnes tenues de réaliser la remise en état des sites d’exploitation après la
cessation des activités.
Air et énergie
Le Grand-Duché de Luxembourg à produit 8.6 millions de tonnes de
CO2 en 1997 soit moins 21% par rapport à 1990 (2.6 fois plus élevé que la
moyenne de l’OCDE), 3.600 tonnes de SOx en 1999 soit moins 76% par
rapport à 1990 (19µg/m3 en moyenne pour l’OCDE).
Le Gouvernement a adopté un ensemble d'instruments législatifs et
économiques, incitatifs et dissuasifs pour promouvoir les économies
d’énergies et l’utilisation des énergies renouvelables,.
La loi du 17 mars 1998, modifiant la loi du 21 juin 1976, relative à
la lutte contre la pollution atmosphérique constitue le cadre légal de tout un
instrumentaire réglementaire relatif à l’émission de polluants atmosphériques
et à des activités susceptibles d’entraîner une pollution atmosphérique. Elle
permet de fixer des objectifs concernant la qualité de l’air ambiant et
d’imposer des plans ou programmes de protection de l’atmosphère de
manière à éviter le dépassement de ces objectifs de qualité.
Il y a lieu également de renvoyer aux initiatives et à l’instrumentaire
existant dans les politiques sectorielles de l’environnement, de l’industrie, de
l’énergie et des transports.
La loi 10 juin 1999 relative aux établissements classés conditionne
l'exploitation de certaines installations classées à l'octroi d'une autorisation
d'exploitation et arrête des limites d'émissions établies au cas par cas. Des
lourdes amendes sont prévues en cas d’infraction.
La loi du 5 août 1993 concernant l’utilisation rationnelle de
l’énergie constitue l’élément clé pour la politique énergétique durable en
mettant l’accent sur les économies d’énergie. Divers règlements grand-
ducaux encouragent la production d’énergies renouvelables, la cogénération,
en instaurant les programmes d’économie d’énergie (normes d’isolation des
bâtiments, réalisation d’audits énergétiques).
Le Programme d’action d’économie d’énergie dans les communes
incite les bourgmestres et échevins à établir un bilan énergétique des
immeubles communaux et à envisager les mesures nécessaires pour la
réalisation d’économie d’énergie (meilleure isolation des bâtiments,…,
techniques de chauffage plus écologique).
Parallèlement, des instruments économiques visent à dissuader (
taxe annuelle de circulation sur les voitures particulières, …, la taxe prélevée
446
sur les carburants) et à inciter (subventions accordées à tout industriel
investissant dans des technologies permettant des économies d'énergie,…,
subvention accordée aux particuliers propriétaires d’un véhicule dont les
émissions de CO2 ne dépassent pas 95g/km).
Pour promouvoir les économies d’énergies et l’utilisation des
sources d’énergies renouvelables, le Gouvernement a approuvé le 27 avril
2001 deux projets de règlements grands-ducaux :
• Le projet de règlement grand-ducal instituant un régime d’aides pour la
promotion de l’utilisation rationnelle de l’énergie et la mise en valeur
des sources d’énergies renouvelables, avec un accent sur l’utilisation de
l’énergie solaire. Les aides financières sous forme de subventions en
capital seront accordées à des particuliers,
• Le projet de règlement grand-ducal instituant une prime
d’encouragement écologique pour l’électricité produite à partir de
l’énergie éolienne, hydrolique, solaire et de la biomasse. La prime sera
versée à des personnes physiques ou morales de droit privé.
Dans le cadre du protocole de Kyoto, une Stratégie nationale de
réduction des émissions de gaz à effet de serre comprenant des objectifs de
réduction ambitieux (réduction de 28% des émissions de CO2 d’ici 2010) a
été arrêté en mars 2001.
La Chambre des Députés a adopté le 23 octobre 2001, à l’unanimité
des votants, un projet de loi portant approbation du Protocole de Kyoto à la
Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques.
Une stratégie globale pour aborder le XXIe siècle

Le Plan National pour un Développement Durable formule des
objectifs concrets et regroupe toutes les actions et tous les instruments
prioritaires à mettre en œuvre à court, moyen et long terme en vue de
progresser vers un développement durable aux niveaux national et local.
Dans ce contexte, le Gouvernement soutient les stratégies,
programmes et actions qui mettent l’accent sur la gestion durable de l’eau, de
l’air, des déchets et de l’aménagement du territoire.
Dans le cadre du Protocole de Kyoto, la Communauté européenne et
ses Etats membres se sont engagés à réduire leurs émissions de 8% pendant
la période 2008-2012. Le Grand-Duché de Luxembourg a arrêté une Stratégie
nationale de réduction des émissions de gaz à effet de serre dont la mise en
œuvre nécessite la collaboration des autres ministères, notamment Economie,
Transports, Travaux publics, Finances, Intérieur et Agriculture. Elle sera
accompagnée d’actions de sensibilisation et d’information du public.
La stratégie développe des objectifs visant à augmenter la
production de l’énergie par des sources renouvelables, l’efficacité
énergétique dans la production d’énergie et les économies d’énergie, à
développer l’écofiscalité, et à freiner la tendance à l’augmentation du trafic
routier et la consommation de carburants.
447
Rita RAUM-DEGREVE
Le Programme Directeur de l’Aménagement du Territoire s’aligne
sur les principes, objectifs et recommandations du Plan National pour un
Développement Durable.
La loi relative à l’aménagement du territoire définit l’aménagement
du territoire comme étant un élément contribuant, et participant, à l’utilisation
rationnelle du sol et de l’espace, à la protection des paysages et à la
valorisation optimale des ressources économiques et humaines. Une telle loi
rend possible une gestion responsable de l’environnement et des ressources
naturelles et énergétiques, un développement harmonieux des structures
urbaines et rurales et une protection de la population et des biens contre les
risques naturels.
Introduction au Grand-Duché de Luxembourg
Le Territoire
Le Grand-Duché de Luxembourg, avec une population de 441.300
habitants au 1er janvier 2001 et une superficie de 2.586 km2, est le plus petit
Etat membre de l’Union européenne. Il est situé entre la Belgique à l’Ouest et
au Nord (148 km de frontières), l’Allemagne à l’Est (135 km) et la France au
Sud (73 km). En étendue maximale, le Luxembourg mesure 57 km d’Ouest
en Est, et 82 km du Nord au Sud.
Utilisation du sol en (en %)

1889 1938 1972 1991 1994 1998
Surfaces agricoles et sylvicoles 96,7 94,3 93,2 91,8 91,5 89,1
Surface Bâties 0,5 2,2 3,1 4,3 4,5 7
Voirie, plans d’eau, chemin de 3,2 3,4 3,4 3,3
fer,etc. 2,8 3,5
Cours d’eau 0,5 0,5 0,6 0,6
Superficie totale 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Source : STATEC 2000
La population
L’évolution des dernières années est largement, sinon
exclusivement, imputable à l’immigration. L’immigration nette représente
près de 90% de l’accroissement de la population.
448
Evolution de la population
1970 1981 1991 2001
Population totale 338.500 364.600 384.400 441.300
(habitants)
Croissance (%) +7,2 +5.2 +12
La densité moyenne de la population au Grand-Duché de

Luxembourg est de 170 hab./km2. Elle fluctue de manière importante suivant
les régions. Le sud du pays est une zone fortement industrialisée et urbanisée
alors que le nord du pays est à prédominance agricole.
Le niveau de vie et l’emploi

• PIB /par habitant de 35.980 SPA 1 pour 1999,
• taux de chômage de 2,6% pour l’an 2000,
• croissance économique de 8.5% pour l’an 2000.
Au cours des vingt dernières années, le secteur des services s’est
fortement développé (lié à la restructuration de l’industrie sidérurgique), ceci
aussi bien en termes d’emploi que par rapport au PIB. Près de 70% des
entreprises relèvent du secteur des services marchands (1999).
Agriculture Industrie Services

1986 1996 1986 1996 1986 1996
Répartition des 4.3 2.8 33.5 25.9 62.2 71.3
emplois suivant les
secteurs (%)
Contribution des 2.2 1.1 33.2 24.0 64.7 74.9
secteurs au PIB
(%)
Gestion durable des sols
Sur une période de 40 ans, entre 1950 et 1990, environ 20.000 ha,
soit 9.9% du territoire, ont été urbanisés (500 ha/an ou 14 m2/hab/an).
1
SPA : Standards de Pouvoir d’Achat (indice permettant la comparaison entre le PIB
de différents pays).
449
Rita RAUM-DEGREVE
L’altération de la qualité des sols par compactage, érosion,
contamination (métaux lourds, retombées atmosphériques, engrais, boues
d’épuration) et acidification a été longtemps sous-estimée voir ignorée. La
connaissance et le suivi de la qualité des sols sont par conséquent peu
développés.

En ce qui concerne la qualité des sols, le Luxembourg est à la
recherche de réponses juridiques. Les dispositions réglementaires existantes
consistent essentiellement en mesures préventives directes (réglementations
concernant l’utilisation des engrais et des pesticides,…) et indirectes
(limitation des émissions atmosphériques,…).
Pour assurer de manière durable l’ensemble des fonctions des sols, il
a été fixé comme objectifs (1) la stabilisation de la consommation annuelle
du sol d’ici 2005 puis sa réduction de 50% d’ici 2010, (2) la préservation et
l’amélioration de la qualité des sols et (3) la réhabilitation des sols
contaminés et des friches industrielles.
Les actions, les initiatives et les mesures prioritaires à mettre en œuvre

Le Plan National pour un Développement Durable fixe les actions,
initiatives et mesures prioritaires à mettre en œuvre :
- élaborer une loi cadre relative à la protection du sol.

Elle constituerait une base légale pour la protection globale du sol contre
les pollutions chimiques, biologiques et physiques et introduirait des normes
et des seuils à respecter.
- réformer l’impôt foncier.

Les dispositions suivantes sont à considérer : (1) la révision du taux de
l’impôt foncier des terrains non bâtis mais situés en zone constructible à
l’intérieur du périmètre d’agglomération afin de favoriser en priorité leur
urbanisation, (2) la variation du taux de l’impôt foncier sur les propriétés
bâties selon leur affectation (usage industriel ou commercial, habitation,…)
et (3) l’exonération des principales zones de protection de la nature (zones
protégées, réseau NATURA 2000) de la taxe foncière sur les propriétés non
bâties.
• Améliorer la connaissance de la qualité des sols, réaliser un inventaire
« qualitatif » des sols,
• Mettre à jour les données relatives à l’occupation biophysique des sols et
développer un système de monitoring,
• Créer un fonds de garantie en cas d'insolvabilité d'entreprises à l'origine
d'une contamination du sol,
• Renforcer la mise en application des plans d’aménagement du territoire
notamment en ce qui concerne la planification des zones d’activités
économiques,
450
• Adapter les plans d’aménagement général communaux en vue d’une
limitation des surfaces bâties.
Conservation et restauration de la diversité biologique et paysagère
En dépit de l’exiguïté de son territoire, le Luxembourg présente une

diversité biologique et paysagère relativement importante en comparaison
avec les pays limitrophes.
Une analyse exacte de l’état actuel de la nature demeure difficile vu
le manque d’une base de données complète et systématique. Le tout récent
audit sur l’environnement naturel juge assez sévèrement l’état et l’évolution
de l’environnement naturel au Luxembourg.
La législation luxembourgeoise en matière de conservation et
restauration de la diversité biologique et paysagère s’appuie sur la loi
modifiée du 11 août 1982 concernant la protection de la nature et des
ressources naturelles.
La loi cite les objectifs généraux suivants (1) la sauvegarde du
caractère, de la diversité et de l’intégrité de l’environnement naturel, (2) la
protection et la restauration des paysages et des espaces naturels, (3) la
protection de la faune et de la flore et de leurs biotopes, (4) le maintien et
l’amélioration des équilibres biologiques, (5) la protection des ressources
naturelles contre toutes les dégradations et (6) l’amélioration des structures
de l’environnement naturel.
Des objectifs plus précis se trouvent dans la Déclaration d’intention
générale (D.I.G) du gouvernement (1981). Les propositions de parcs naturels,
zones de protection à vocation récréative, zones vertes interurbaines
protégées, paysages à protéger, surface forestières d’un intérêt particulier,
réserves naturelles, sites et monuments naturels y sont listés et spécifiés
géographiquement. Ces propositions couvrent 48.1% du territoire national.
La D.I.G a été partiellement traduit juridiquement par (1) la loi du
30 août 1993 relative aux parcs naturels (base pour la création des parcs de la
Haute-Sûre, de l’Our et des “Trois frontières”) et (2) le classement de environ
2.000 ha (0.8% du territoire) en tant que zones protégées.
De par la loi modifiée de 1982, toute intervention en dehors des
périmètres d’agglomération (« en zone verte »), susceptible de porter
préjudice à l'intégrité de l'environnement et/ou à la beauté du paysage, est
soumise à l'autorisation du Ministre de l'Environnement.
Enfin, les directives européennes « Oiseaux et Habitats” contribuent
à fixer des objectifs de protection spécifiques recoupant les objectifs
précédents.
Dans le cadre de la directive « Habitats » le Luxembourg a proposé
la désignation de 38 zones « Habitats » couvrant une surface totale de 35.215
ha correspondant à 13,6 % du territoire national.
451
Rita RAUM-DEGREVE
En ce qui concerne la directive « Oiseaux », le Luxembourg a
désigné 13 zones de protection spéciales (ZPS) recouvrant environ 16000 ha.
Ces ZPS restent toutefois à affiner en fonction de l’inventaire ornithologique
de la « Lëtzebuerger Natur- a Vulleschutzliga ».
Le 30 mars 2001, le Ministre de l’Environnement a déposé à la
Chambre des Députés un projet de loi portant transposition en droit national
de la Directive 92/43/CE concernant la conservation des habitats naturels
ainsi que de la faune et de la flore sauvages et la directive 79/409/CEE
concernant les oiseaux sauvages. Une fois entrée en vigueur, cette loi
remplacera celle du 11 août 1982 concernant la protection de la nature et des
Le Luxembourg a ratifié la plupart des conventions internationales

relatives à la protection de la nature, des paysages et de la diversité
biologique (Convention de Berne, Convention sur la diversité biologique,
Convention de Ramsar,…)

Le Plan National pour un Développement Durable définit les actions
et instruments prioritaires à mettre en œuvre pour assurer la conservation et la
restauration de la diversité biologique et paysagère :
• Création du réseau « Biodiversité » devant atteindre 15% du territoire
national en 2005,
• Orientation de 10% de la surface agricole vers des fins écologiques d’ici
2005,
• Restauration des fonctions écologiques de l’ensemble des cours d’eaux
et de leurs zones alluviales d’ici à 2010,
• Application du principe de la compensation des interventions humaines
irréversibles dans les espaces verts et contrôle du suivi des mesures
compensatoires,
• Elaboration et mise en œuvre de la stratégie nationale pour la diversité
biologique (Convention sur la diversité biologique),
• Renforcement du rôle des communes en matière de protection de la
nature,
• Promotion de la recherche sur la diversité biologique.
Protection et gestion durable des forêts
Le Luxembourg connaît en 1998 un taux de boisement de 34,3%

avec une superficie totale d’environ 89000 ha, dont 46,7% appartenant aux
propriétaires publics et 53,3% appartenant aux propriétaires privés.
La conservation quantitative étant assurée par l’application du
principe de “rendement soutenu” ancré depuis 1840 dans la législation
forestière luxembourgeoise (“il ne doit pas être coupé davantage de bois que
ce qu’il n’en croît”), le Luxembourg, en tant que signataire des résolutions de
452
Helsinki en 1993, s’est engagé à s’orienter davantage vers une conservation
qualitative de ses forêts en appliquant une gestion durable de la forêt.

Le règlement du 10 octobre 1995 concernant les aides aux mesures
forestières en agriculture et en forêt constitue la principale innovation
apportée à la législation forestière luxembourgeoise. Le règlement grand-
ducal alloue des subventions à des mesures qui favorisent le maintien de la
forêt dans son ensemble (boisement, travaux d’entretien, voirie forestière,
établissement de plan de gestion) sans privilégier en particulier la
propagation d’une sylviculture proche de la nature.
Considérant que la pérennité de la forêt et sa régénération doivent
être assurées dans le respect de ses fonctions économiques, écologiques et
sociales, le Plan National pour un Développement Durable fixe comme
objectifs prioritaires (1) le maintien du taux de boisement national, voire
l’augmentation des taux de boisement régionaux en des endroits appropriés,
(2) le respect du principe du rendement soutenu, (3) la production du bois de
haute qualité, permettant des usages à long terme, tout en réglementant
sévèrement l’usage d’engrais et de pesticides ainsi qu’en renonçant à des
plantations monoclonales, (4) l'application d’une sylviculture proche de la
nature en forêt soumise au régime forestier et la propagation d’une telle
sylviculture en forêt privée, (5) l'amélioration progressive de la situation
phytosanitaire des forêts luxembourgeoises, (6) l’augmentation de la diversité
biologique en forêt par la recherche d’un équilibre optimal entre la
préservation de la faune et de la flore sauvages et les modes de gestion
économique ainsi que par la création de zones protégées forestières faisant
partie du réseau « Biodiversité » et (7) l'amélioration de l’accueil du public
en forêt périurbaine et à proximité des grands centres touristiques.
De plus, quelques initiatives ont vu le jour et pourrait influencer à
l’avenir la gestion des forêts au Luxembourg.
L’Administration des Eaux et Forêts a ainsi été auditée par un
cabinet de conseil extérieur. Celui-ci a émis un certain nombre de
propositions d’amélioration de la structure de cette administration. Il a été
mis en exergue que la gestion des forêts est organisée indépendamment de la
gestion de la protection de la nature. Il existe en effet six cantonnements de
forêts, alors que la protection de la nature est organisée par trois
arrondissements. Il serait dès lors souhaitable de fusionner les cantonnements
et arrondissements pour assurer une gestion intégrée des forêts. Les
conclusions de l’audit devront être mises en application au cours des
prochaines années.
Récemment, l’application au Luxembourg d’un système de
certification de la gestion durable des forêts a donné lieu à de nombreuses
discussions. Un groupe de travail instauré en 1999 a pour vocation d’élaborer
les critères et recommandations permettant au Luxembourg de rejoindre
l’association PEFC (Pan European Forest Council). Parallèlement des efforts
453
Rita RAUM-DEGREVE
ont été déployés pour engager une certification selon les critères du FSC
(Forest Stewardship Council). Si le premier système est prôné notamment par
les propriétaires privés de forêts, la seconde voie est préférée par les
associations écologiques. Les autorités luxembourgeoises, représentées par le
ministère de l’Agriculture et le ministère de l’Environnement, n’ont quant à
eux pas encore pris de décision relative au système à appliquer dans les forêts
domaniales.

Le Plan National pour un Développement Durable comprend divers
instruments et actions tels que :
• Moderniser la législation forestière,
• Harmonisées, rassemblées, et actualisées les dispositions légales
existantes,
• Développer et appliquer un code de bonne gestion forestière,
• réaliser un inventaire forestier national (basée sur une méthodologie
statistique, pour procéder au recensement des ressources forestières
nationales),
• Introduire un système de contrôle de la gestion des forêts (incorporation
des critères et indicateurs de gestion durable),
• Encourager le boisement à neuf (augmentation de la surface boisée,
fixation du gaz carbonique),
• Améliorer la sensibilisation et la consultation des forestiers privés ainsi
que des communes,
• Créer un réseau national de forêts en libre évolution avec suivi
scientifique sur 5% de la surface forestière d'ici 2010 (“forêts témoin”
quant à la composition et la dynamique d’évolution des peuplements
forestiers, un pool génétique d’espèces locales des différentes essences),
• Créer des zones protégées forestières permettant de sauvegarder les
associations phytosociologiques rares et remarquables (forêts de ravins,
les forêts fluviatiles, forêts marécageuses et tourbeuses).
Développement social et élimination de la pauvreté
L’élimination de la marginalisation, l’exclusion sociale, économique

et géographique et les inégalités liées au chômage, à la pauvreté, à l’absence
d’une couverture sociale correcte ou aux préjugés, est considérée comme
étant le fil conducteur de la politique sociale du Grand-Duché de
Luxembourg.
Les changements législatifs et politiques intervenus depuis 1992

Pour assurer le développement de l’enseignement, des activités de
recherche, des infrastructures sociales, médicales et familiales, de la politique
454
de solidarité, le Gouvernement a adopté et préparé un panel de règlements et
lois visant chacun de ces secteurs.
Pauvreté et exclusion sociale

Le Grand-Duché de Luxembourg a mis en place un système d’aides
financières permettant de lutter contre l'exclusion sociale et visant à assurer
aux plus démunis un revenu minimum et le maintien de leur pouvoir d’achat.
En 1998, 4.6% de la population active a bénéficié du revenu minimum
garanti, 16.4% des salariés et 3.5% de chômeurs ont respectivement touché le
salaire social minimum et l’indemnité de chômage. Une conséquence de la
mise en place de ces aides fut la diminution du seuil de pauvreté qui est passé
de 5% pour 1984 à 1.1% pour 1992.
Santé
La loi du 28 août 1998 sur les établissements hospitaliers concerne
la mise en place d’un Plan hospitalier national qui doit répondre tant aux
besoins sanitaires qu’aux contraintes de fonctionnement des établissements
hospitaliers. La réalisation d’une carte sanitaire du Grand-Duché de
Luxembourg devra permettre de réaliser un inventaire de tous les
établissements hospitaliers existants, de leurs services, de leur taux
d’utilisation, des équipements et des appareils coûteux ainsi qu’un relevé du
personnel médical.
Les femmes
Le Ministère de la Promotion féminine, créé en 1995, est préposé à
l’élimination de toute forme de discrimination et des inégalités à l’égard des
femmes, à la promotion de la condition féminine et à la mise en œuvre des
actions permettant d’obtenir l’égalité des droits et des chances.
La loi du 12 février 1999 concernant la mise en œuvre du plan
national en faveur de l’emploi 1998 introduit entre autres, le respect du
principe de l’égalité de traitement entre femmes et hommes dans les
établissements ou/et les entreprises auxquels une convention collective est
applicable.
Le Plan d’action 2000, plan de mise en œuvre de la Déclaration et
du Programme d’action de la 4ème Conférence mondiale sur les femmes de
Pékin (1995), a été adopté par le Gouvernement le 27 mars 1997. Il vise à
développer des mesures à court, moyen et long terme dans le but d’éliminer
toute discrimination à l’égard des femmes.
Emploi, éducation et formation

Le Plan d’action national en faveur de l’emploi 1998 comprend à la
fois des mesures “conjoncturelles” et“ structurelles”: les aides au réemploi,
les aides à l’embauche des chômeurs âgés et de longue durée, les stages de
préparation en entreprise, les stages d’insertion pour les jeunes demandeurs
455
Rita RAUM-DEGREVE
d’emploi, les primes en faveur d’une réduction du temps de travail en vue de
rendre possible l’embauche de chômeurs, les préretraites.
Le Gouvernement agit également en amont du problème du
chômage, en augmentant le niveau des compétences et de qualification des
jeunes et des adultes en difficulté. Ces objectifs constituent également la
pierre angulaire de la politique nationale de l’enseignement.
Bonne gouvernance et accès à la justice
La Déclaration gouvernementale du 12 août 1999 souligne la

volonté du Gouvernement luxembourgeois de promouvoir la participation
populaire, l’engagement civique et le renforcement des autorités locales.
Dans le Plan National pour un Développement Durable, les
communes, les citoyens et la société civile sont considérés comme les acteurs
privilégiés d’une politique nationale orientée vers un développement durable.
À ce titre, le Gouvernement encourage les actions locales et régionales en
vue de développer les compétences locales. Le Plan national insiste sur
l’importance de la communication et de l’information pour sensibiliser le
public et inciter le citoyen à participer au processus décisionnel et à la mise
en œuvre du développement durable.

Dans le cadre de l’accès à la justice et de la participation du public
au processus décisionnel, le Luxembourg a mis en place un ensemble
d’instruments législatifs.
La loi du 10 août 1992 concernant la liberté d’accès à l’information
concernant l’environnement et le droit d’agir en justice des associations de
protection de la nature et de l’environnement permet un recours par les dites
associations devant le tribunal administratif si elles estiment qu’une
information a été injustement refusée par les autorités publiques. Le droit
d’agir en justice est consenti pour les associations de protection de
l’environnement agréées dans le cadre de la loi du 29 juillet 1993 concernant
la protection et la gestion de l’eau et de la loi du 10 juin 1999 concernant les
établissements classés.
Les juridictions de l’ordre administratif issu de la réforme du
Conseil d’Etat sont considérablement plus ouvertes aux arguments tirés de la
protection de l’environnement que ne l’était leur prédécesseur, l’ancien
comité du contentieux du Conseil d’Etat. Conjuguée avec l’amélioration du
droit d’agir que le législateur a graduellement consenti aux associations
écologistes, cette ouverture leur permet de mieux veiller à l’application
correcte des dispositions légales et régelementaires là où ni l’Etat, ni les
particuliers ne pourraient ou ne voudraient assumer ce rôle.
La loi du 10 juin 1999 relative aux établissements classés prévoit
des procédures de participation telles que les enquêtes publiques lors de
l’élaboration d’un projet, comme la construction d’une usine ou d’une
456
infrastructure routière, pouvant avoir un impact sur l’environnement et/ou la
santé humaine. De par cette loi, l’intervention et la participation du public
aux processus décisionnels est acquise dans le secteur de l’environnement.
Une procédure de consultation publique est également prévue par la loi du 11
août 1982 concernant la protection de la nature et des ressources naturelles et
par le règlement grand-ducal du 29 octobre 1990 concernant la protection de
la population contre les dangers résultants des rayonnements ionisants.

La Convention d’Aarhus relative à l'accès à l'information, la
participation du public au processus décisionnel et à l’accès à la justice en
matière d’environnement prévoit que des « mesures législatives,
réglementaires ou autres » doivent être prises pour assurer l’application de
ces dispositions. La compatibilité de la législation nationale avec les
obligations de la Convention est actuellement à l’étude.
Conformément aux termes de la déclaration gouvernementale du 12
août 1999, le renforcement de la démocratie participative constitue une
priorité politique pour le gouvernement luxembourgeois. A ce titre, tel
qu’indiqué par le Premier Ministre lors de la Déclaration sur la situation
économique, sociale et financière du pays, prononcée le 3 mai 2001 devant la
Chambre des Députés, le Gouvernement entend introduire un projet de loi
portant sur l’initiative populaire.
L’article 11 de la Constitution luxembourgeoise, qui traite des droits
fondamentaux, stipule à son paragraphe 6 que “la loi garantit la liberté du
commerce et de l’industrie, l’exercice de la profession libérale et du travail
agricole, sauf les restrictions à établir par le pouvoir législatif”. Dans le cadre
d’une opération de toilettage, l’article 11 a été déclaré révisable, et la
commission des institutions et de la révision constitutionnelle a proposé
d’introduire le texte suivant : “L’Etat garantit la protection de
l’environnement humain et naturel en vue d’assurer le développement
durable de la société”. Au Conseil d’Etat du 27 avril 1999, il fut préconisé de
remplacer le libellé proposé par la commission parlementaire par le texte
suivant : “L’Etat veille à garantir la protection de l’environnement humain et
naturel”.
Instruments de la gestion intégrée de l’environnement
Pour la mise en exécution des engagements auxquels le Luxembourg

a souscrit dans le cadre de la Conférence de Rio ainsi que des conventions et
déclarations subséquentes, le Conseil de gouvernement a adopté le Plan
National pour un Développement Durable. S’inspirant du rapport
“Bruntland”, le gouvernement estime que le développement ne peut être
durable que s’il concilie les impératifs économiques avec les impératifs
écologiques et sociaux. Le plan considère ces trois impératifs comme d’égale
457
Rita RAUM-DEGREVE
valeur et pour chacun, il détaille les actions et instruments existants, trace un
scénario et propose des actions et instruments prioritaires à mettre en œuvre.
Afin d’atteindre les objectifs du plan, le gouvernement s’est engagé
à développer des méthodes plus efficaces d’intégration de l’environnement
dans les autres politiques sectorielles et de veiller à ce que toutes les
initiatives politiques clés comprennent des aspects environnementaux.
Plusieurs arsenaux d’instruments susceptibles de traduire ces
engagements dans une réalité économique, écologique et sociale sont prévus :
(1) les instruments de planification et de gestion (renforcer et préciser
l’instrument de l’évaluation de l’impact environnemental, élargir le
système de gestion et d’audit environnementaux et généraliser la
certification ISO). L’intégration des aspects environnementaux dans
l’élaboration de normes industrielles et dans le cadre des marchés
publics ainsi que l’écolabellisation sont d’autres instruments dont le
gouvernement entend se servir dans le futur.
(2) les instruments législatifs. Le gouvernement s’engage à augmenter ses
efforts à tous les niveaux afin de garantir une mise en œuvre et une
application plus efficace de la législation environnementale. Il entend à
cet effet (a) améliorer le cadre juridique de la politique
environnementale en adoptant des approches plus cohérentes, plus
globales et plus intégrées pour certains secteurs, (b) renforcer et
intensifier la coopération entre les autorités responsables de la mise en
œuvre et de l’application de la législation susceptible d’être appliquée à
un projet, (c) accroître la participation du public à la mise en œuvre et à
l’application des politiques environnementales, (d) réfléchir au sujet de
nouvelles sanctions, respectivement d’un durcissement des sanctions
existantes et (e) prendre en compte la notion de responsabilité
environnementale.
(3) les indicateurs de développement durable. Pour établir la liste des
indicateurs, le gouvernement s’est aligné sur le concept des indicateurs
de développement durable proposé par les Nations Unies tout en tenant
compte des conditions, activités et priorités du développement durable
du Luxembourg.
Activités dangereuses
Le Luxembourg n’étant pas producteur de substances dangereuses,

ne s’est pas intéressé à la mise en œuvre des différentes directives
européennes en la matière. Aussi, a-t-il concentré ses activités législatives sur
le thème des activités dangereuses.
La loi du 10 juin 1999 concernant les établissement classés a abrogé
et remplacé la loi du 10 mai 1990 relative aux établissements dangereux,
insalubres et incommodes. Le remplacement du quantitatif “dangereux,
insalubres ou incommodes” par le terme plus neutre “classés” décrit mieux
458
l’objectif de la loi, c’est-à-dire le contrôle ex ante de l’impact des activités
économiques sur l’environnement naturel.
La nouvelle loi a pour objet (1) réaliser la prévention et la réduction
des pollutions en provenance des établissements, (2) protéger la sécurité, la
salubrité ou la commodité par rapport au public, au voisinage ou au personnel
des établissements, la santé et la sécurité des travailleurs ainsi que
l’environnement humain et naturel et (3) promouvoir un développement
durable.
Sont soumis à ses dispositions tout établissement industriel,
commercial ou artisanal, public ou privé, toute installation, toute activité ou
activité connexe et tout procédé dont l’existence, l’exploitation ou la mise en
œuvre peuvent présenter des causes de danger ou des inconvénients à l’égard
des intérêts dont question ci-dessus.
La loi relative aux établissements classés est censée transposer dans
le droit national les directives (1) 97/11/CE modifiant le directive
85/337/CEE concernant l’évaluation des incidences de certains projets
publics et privés sur l’environnement, (2) 96/82/CE concernant la maîtrise
des dangers liés aux accidents majeurs impliquant des substances
dangereuses et (3) 96/61/CE relative à la prévention et à la réduction
intégrées de la pollution.
La directive 96/82/CE concernant la maîtrise des dangers liés aux
accidents majeurs impliquant des substances dangereuses a été transposée
par voie de règlement grand-ducal en juillet 2000.
Alors qu’il est prévu de transposer la directive 96/61/CE relative à la
prévention et à la réduction intégrées de la pollution (IPPC) et la directive
97/11/CE concernant l’évaluation des incidences sur l’environnement de
certains projets publics et privés dans le cadre de la législation relative aux
établissements classés, et de dresser notamment une nomenclature
harmonisée, le règlement grand-ducal transposant la directive dite « Seveso
II » constitue une réglementation à part, même si des facilités sont accordées
aux entreprises qui disposent d’information requise dans le cadre de leur
autorisation d’exploitation.
La mise en œuvre de la réglementation relative à la maîtrise
d’accidents impliquant des substances dangereuses reste toutefois encore à
réaliser.
Financement de l’environnement : le cas de l’énergie
Au cours de la dernière année, les autorités luxembourgeoises ont

entamé de nombreux changements en ce qui concerne les différents régimes
de subsides et d’aides en matière d’énergie. Ces subsides et aides sont
destinés avant tout à promouvoir davantage le recours aux sources d’énergie
renouvelables et l’utilisation rationnelle de l’énergie. Ces initiatives se situent
dans le cadre des efforts à fournir pour respecter les engagements effectués
dans le cadre du Protocole de Kyoto.
459
Rita RAUM-DEGREVE
La libéralisation du marché de l’électricité a nécessité une réforme
du prix garanti de reprise d’énergie électrique produite à partir de sources
d’énergie renouvelables ou d’installations de cogénération. En effet, si le
régime précédent imposait à la société CEGEDEL, seul distributeur public à
l’échelle nationale, de reprendre l’électricité à un prix déterminé, cette
obligation est désormais appliquée à tout autre opérateur et ce en vue d’une
éventuelle concurrence engendrée par la libéralisation du marché.

La loi du 24 juillet 2000 relative à l’organisation du marché de
l’électricité a instauré un fond de compensation qui est alimenté par tous les
consommateurs d’électricité, à l’exception des industries qui utilisent de
l’électricité à haute tension. Ce fond sert à financer le prix préférentiel auquel
les distributeurs d’électricité doivent acheter l’électricité produite à partir de
sources d’énergie renouvelables ou d’installations de cogénération. Il est
prévu que le nouveau régime entrera en vigueur à la fin 2001.
Par ailleurs, le ministère de l’Environnement a décidé d’instaurer un
régime de prime écologique pour la production d’énergie électrique à partir
de l’énergie éolienne, hydraulique, solaire et de la biomasse. L’introduction
d’énergie électrique produite à partir de ces sources d’énergie dans le réseau
publique devrait prochainement être rémunérée à hauteur de 0,50 EURO par
kW électricité. Il est prévu de garantir cette aide pour une durée de 10 ans.
Autant les entreprises que les particuliers pourront profiter de ces
taux de rachat garantis. La mise en conformité de ce régime d’aide avec les
lignes directrices en matière de concurrence de la Communauté européenne a
pourtant ralenti sa mise en œuvre. Les autorités s’attendent à ce que les
applications de panneaux solaires photovoltaïques se multiplieront
prochainement. La Chambre des Métiers, regroupant en son sein notamment
tous les métiers d’installateurs, a décidé d’accompagner la mise en œuvre de
cette aide par un programme de formation envers ses ressortissants,
permettant aux installateurs d’acquérir un label de qualité dans le domaine
des énergies écologiques.
Parallèlement, le régime des subsides pour promouvoir l’utilisation
rationnelle de l’énergie et la mise en valeur des sources d’énergie
renouvelables, versés par exemple lors de l’acquisition d’une chaudière à
condensation ou d’une installation de cogénération, a d’ores et déjà modifié.
Les aides allouées ont ainsi été revues à la hausse.
Le nouveau régime de subsides exclu toutefois maintenant
explicitement les entreprises privées et ne s’adresse désormais qu’aux seuls
particuliers. Le ministère des Classes Moyennes et le ministère de
l’Economie ont déjà annoncé de reformer leurs régimes de subsides aux
entreprises afin de mieux appréhender la promotion de ces installations
auprès des entreprises privées.
Finalement, un nouveau projet en matière d’audits énergétiques
prévoit de porter le subside aux PME et industrie en cas de réalisation d’un
460
audit énergétique de 4000 à 30000 EURO. Il a été en effet constaté que le
montant proposé à partir de 1996 ne permettait pas d’inciter les entreprises à
réaliser ces audits, autant le subside était faible par rapport aux frais d’une
étude énergétique.
Gestion locale de l’environnement
Le droit luxembourgeois ne connaît pas de dispositions législatives

octroyant directement aux autorités locales, à savoir aux communes, des
compétences en matière d’environnement qui relève des seules compétences
du pouvoir central représenté par le ministre de l’environnement.
Néanmoins, divers textes permettent aux autorités locales d’avoir
une influence sur la gestion de l’environnement :
La loi du 12 juin 1937 concernant l’aménagement des villes et
autres agglomérations importantes, complétée par la loi du 20 mars 1974
concernant l’aménagement général du territoire, impose aux communes
l’établissement d’un plan d’aménagement général couvrant l’intégralité du
territoire communal, en ce compris les zones situées en dehors du périmètre
d’agglomération.
Un tel instrument, outre qu’il permet aux communes de stabiliser
leur consommation annuelle de sol par un développement responsable de leur
urbanisation (développement concentrique des localités, structures urbaines
peu gourmandes en espace), permet encore aux entités communales de
réglementer l’affectation des sols situés en dehors du périmètre
d’agglomération, en créant par exemple des zones non aedificandi ou en
réservant certaines zones aux activités agricoles.
Le projet de loi n° 4486 concernant le développement urbain et
l’aménagement communal actuellement en cours d’élaboration et destiné à
remplacer la prédite loi de 1937 ira plus loin dans cette optique en inscrivant
dans le texte légal parmi les divers objectifs de l’aménagement communal
notamment l’utilisation rationnelle et parcimonieuse du sol et de l’espace et
la protection des paysages dans le respect du patrimoine culturel et naturel
local et national.
La loi du 12 juin 1937 prévoit encore l’obligation pour les
communes d’établir un « règlement sur les bâtisses, les voies publiques et les
sites » portant sur la solidité, la sécurité et la salubrité des différentes
constructions et sur l’aménagement de l’agglomération en son ensemble.
La quasi-totalité des règlements locaux pris sur cette base
contiennent des dispositions intéressant directement ou indirectement la
gestion de l’environnement naturel en général et de l’environnement humain
en particulier, allant de la réglementation de l’emplacement du fumier au
nettoiement des terrains à bâtir en passant par les plantations à réaliser autour
des constructions, la réalisation des égouts, l’entreposage de matières
dangereuses etc.
461
Rita RAUM-DEGREVE
La loi du 10 août 1993 relative aux parcs naturels permet la
création à l’initiative de plusieurs communes, syndiquées ou non, de parcs
naturels répondant la définition suivante : un territoire couvrant une
superficie de 5.000 hectares au moins, doté d’un patrimoine naturel et
culturel de grande valeur, dont la gestion sera prise en charge par les
communes fondatrices.
La loi du 10 juin 1999 concernant les établissements classés, qui
réglemente l’installation et l’exploitation des établissements réputés
dangereux, incommodes ou insalubres, accorde pour certaines catégories
d’établissements au bourgmestre de la commune concernée la compétence
pour autoriser ou refuser ces exploitations, et pour déterminer le cas échéant
les conditions d’exploitations.
En complément de ce cadre législatif, divers ministères, dont le
ministère de l’environnement et le ministère de l’agriculture, de la viticulture
et du développement rural, encouragent l’élaboration au niveau local de
« plans de développement communal et/ou de rénovation locale » et de
« plans d’évaluation et de gestion écologique » (dits « plans verts »).
La première catégorie de plans a pour but d’organiser au niveau
local une réflexion globale sur toute la problématique de la localité à
analyser, dans l’espoir que le plan élaboré serve d’outil de travail aux édiles
locaux pour la planification à court, moyen et long terme sur quatre axes
différents, à savoir (1) habitat et milieu habité, (2) structures socio-
économiques et approvisionnement, (3) environnement naturel et humain et
(4) éducation, culture, loisirs et détente.
Quant aux plans verts, ceux-ci ont pour objet de réaliser au niveau
local l’inventaire et l’analyse de l’affectation des sols, des paysages et des
éléments constitutifs du milieu naturel en dehors des localités dans le but de
mettre à disposition des autorités communales un instrument d’analyse et de
gestion de l’environnement.
Dans les deux cas les plans élaborés sont cependant dépourvus de
force obligatoire et demeurent des instruments purement politiques.
Mécanismes juridiques de contrôle et de suivi des mesures

environnementales
Afin d’esquisser brièvement l’agencement juridique des moyens

dont disposent les autorités étatiques luxembourgeoises afin de vérifier le
respect des dispositions légales et réglementaires prises dans le cadre de la
protection de l’environnement, on peut distinguer entre les mécanismes ex
ante à but préventif et les mécanismes ex post répondant à une finalité de
contrôle et de répression.
462
Mécanismes ex ante
Le contrôle et le suivi de mesures environnementales ex ante doit
poursuivre la finalité de soumettre au contrôle préalable des pouvoirs publics
certains actes ou faits qui sont de nature à avoir une incidence sur
l’environnement et de conférer à ces mêmes pouvoirs publics la compétence
pour imposer les conditions et restrictions au projet qui sont requises afin
d’empêcher une affectation excessive de l’environnement naturel et humain.
Ce contrôle préalable, se situant ainsi au niveau de l’administration, est
réalisé en principe à travers la soumission des projets à une autorisation de la
part des pouvoirs publics et l’interdiction d’entamer la réalisation des projets
avant l’obtention de cette autorisation.
Le législateur luxembourgeois a déjà utilisé cette technique dans un
large nombre de lois tenant à la protection de l’environnement pris dans ses
différents volets. On peut citer à titre d’exemple la loi du 10 juin 1999
concernant les établissements classés laquelle soumet dans ses articles 1er et 4
au régime d’autorisation tout établissement industriel, commercial ou
artisanal, ainsi que toute installation, activité ou procédé dont l’existence ou
l’exploitation peuvent présenter des causes de danger ou des inconvénients
par rapport à l’environnement humain et naturel. L’article 17.1 de la même
loi interdit la construction d’un établissement classé avant la délivrance des
autorisations requises aux termes de cette loi. Dans la même logique, la loi
modifiée du 11 août 1982 concernant la protection de la nature et des
ressources naturelles soumet la réalisation de certains projets de constructions
et d’aménagements qui pourront porter atteinte à la conservation des
paysages, à la faune et la flore ou aux milieux naturels à une autorisation du
Ministre de l’Environnement et investit le même ministre dans son article 37
du pouvoir d’interdire la continuation de travaux contraires à cette loi ou non
pas couverts par une autorisation.
Mécanismes ex post
Les mécanismes ex post de contrôle et de suivi répondent à une
finalité de sanction de deux comportements essentiellement, à savoir, d’une
part, le non-respect des conditions et restrictions imposées à un projet par une
autorisation et, d’autre part, des faits qui sont prohibés par la législation
applicable sans pouvoir être autorisés.
Au vu de leur caractère nécessairement répressif, ces mesures
rentrent en principe dans le champ de compétence des juridictions pénales
qui se voient ainsi déférées la mission pour fixer les sanctions pour non-
respect de la législation applicable. Cependant, le contrôle concret sur le
terrain du respect des lois et autorisations est confié en principe aux agents de
la Police grand-ducale qui ont une compétence générale pour rechercher et
constater toutes les infractions commises sur le territoire luxembourgeois.
Plusieurs lois concernant l’environnement élargissent ce cercle d’organes de
contrôle, pour les infractions relatives aux dites lois uniquement, en confiant
cette même mission pareillement à des agents d’autres administrations et
463
Rita RAUM-DEGREVE
notamment au personnel supérieur de l’Administration de l’environnement et
de l’Inspection du travail et des mines, voire aux agents de l’Administration
des douanes et accises. Cette extension a notamment pour effet de permettre
aux agents des administrations ayant éventuellement concouru à l’édiction
d’autorisations de vérifier également le respect des stipulations de ces
dernières.
La poursuite des infractions et l’instruction des dossiers, suite à la
saisine de la part des organes de contrôle, est de la compétence du Procureur
d’Etat qui exerce l’action publique et veille au respect des lois. Etant donné
que l’article 23 du Code d’instruction criminelle lui attribue le pouvoir de
décider sur l’opportunité de poursuites à l’égard des infractions dont il se
trouve saisi, le Procureur d’Etat est pareillement en droit de porter cette
appréciation sur la nécessité ou non de poursuivre les infractions en matière
d’environnement.
Les infractions qui sont portées devant le juge répressif par le
Procureur d’Etat sont jugées soit par le tribunal de police soit par le tribunal
d’arrondissement siégeant en matière correctionnelle. La plupart des
infractions définies dans les lois spécifiques ont la nature d’un délit qui peut
être sanctionné de peines d’emprisonnement et de peines d’amendes.
Plusieurs lois, dont notamment la loi modifiée du 11 août 1982 concernant la
protection de la nature et des ressources naturelles, imposent au juge de
prononcer avec la peine principale les mesures accessoires de la confiscation
des engins et instruments dont les contrevenants se sont servis et la
condamnation de ces derniers au rétablissement des lieux, le cas échéant sous
peine d’astreinte.
Il faut néanmoins mentionner finalement un mécanisme particulier
de contrôle inscrit dans la loi du 10 juin 1999 concernant les établissements
classés qui instaure une dualité de système de surveillance du respect des
conditions des autorisations d’établissements classés. À côté des sanctions
pénales rentrant dans la compétence des juridictions répressives, l’article 24
confère à l’autorité ayant délivré l’autorisation à l’égard d’établissements ne
respectant pas toutes les conditions le pouvoir de soit impartir un délai pour
respecter ces mêmes conditions, soit de suspendre l’exploitation ou même de
fermer l’établissement. Les tiers disposent de la faculté de demander à
l’autorité de prendre une telle mesure lorsqu’ils estiment que le bénéficiaire
de l’autorisation n’en respecte pas toutes les conditions. Le refus d’agir de
l’autorité peut être déféré par ces tiers devant le tribunal administratif.
464
Maroc
Houria TAZI SADEQ

Professeur de droit de l’environnement
Analyse critique du cadre législatif et réglementaire marocain destiné à la

protection de l’environnement
Constats
Si la prise de conscience est nette par rapport à la dimension
environnementale, elle ne se traduit pas par une évolution des outils
juridiques - qui reste trop lente - pour prendre en compte et réguler les
évolutions technologiques, économiques et sociales,
En effet, les textes législatifs et réglementaires, éparpillés, ont
pratiquement tous vieillis. Ils sont incomplets, obsolètes ou inadaptés et n’ont
pas suivi l’évolution socio-économique et technologique.
L’articulation entre les rouages économiques, les pratiques sociales,
la protection de l’environnement et les règles juridiques font défaut.
L’arsenal juridique s’est laissé distancier par les faits. Il faut
cependant noter que la préoccupation environnementale est présente et fait
l’objet d’études et de projets.
La législation en vigueur en la matière présente les caractéristiques
suivantes :
• Elle a vieilli puisqu’elle date du protectorat et n’a pas suivi les
changements auxquels a pris part dans les faits le Maroc,
• Elle n’était pas destinée à protéger l’environnement, néanmoins certaines
de ses dispositions ont contribué à sa protection,
• Elle se caractérise par une fragmentation et un éparpillement des textes
ce qui rend l’analyse systématique et globale difficile,
• Le droit moderne coexiste avec les droits coutumiers influencés à leur
tour par plusieurs facteurs dont l’Islam et la situation écologique, On
assiste à une évolution progressive du droit coutumier vers le droit
moderne sous l’influence de l’organisation de l’Etat . Les droits
Houria TAZI SADEQ
coutumiers sont intégrés à la culture et à la société locales. Ils ont évolué
et ont su suivre les modifications et passer l’épreuve du temps. En
l’absence d’une approche qui vise la compréhension de l’évolution de
ces systèmes, il est difficile de mesurer la nature et la portée des ruptures
qui ont pu entraîner leur marginalisation,
• L’absence d’un Code de l’environnement nous laisse en manque de
repères, de références et de principes quant à la protection de
l’environnement en général. Il apparaît urgent de stimuler juridiquement
une réglementation appropriée,
• Une politique basée sur la production agricole intensive,
• La complexité des textes de lois et les enjeux commerciaux au plan
international rendent difficile la tâche des agents chargés de l’élaboration
des réglementations et des agents chargés de leur application,
• Les niveaux de sanctions ne sont pas dissuasifs et exemplaires. Les
sanctions sont de nature répressive et se caractérisent par leur faiblesse.
L’approche répressive classique (les voies de recours et les sanctions en
cas de non respect des dispositions sont de nature répressive) n’est pas
assortie d’une approche préventive,
• Les mécanismes du système judiciaire marocain se caractérisent par la
lenteur des procédures et favorisent le développement d’un sentiment
d’impunité ce qui pose la question de l’effectivité des lois et de leur
contrôle à travers des procédures contentieuses adaptées,
• Des modes de réajustement et de règlement innovants et efficaces en cas
de conflits ou d’empiètement sont à désigner.
La prise de conscience de la dimension environnementale a conduit

à l’élaboration de nombreux projets sectoriels de protection de
l’environnement qui attendent d’être adoptés. Des mesures à caractère
sectoriel ont vu le jour (eau, agriculture, pesticides..). On constate que :
• Les conditions et les délais d’adoption de nouveaux textes législatifs
et/ou réglementaires manquent de visibilité,
• Les questions pouvant faire l’objet d’une révision ne sont pas retenues
selon une approche globale ni intégrée et non plus transversale,
• Les moyens d’accompagnement, s’ils existent, sont insuffisants.
Les mesures de police ont des sources éclatées : code pénal,

infractions définies et sanctionnées par les textes sectoriels, Dahir des
Obligations et Contrats, dahir portant procédure civile et dahir portant
procédure pénale.
Les sanctions se caractérisent par leur inadéquation et leur incapacité
à protéger l’environnement.
Des questions restent posées en la matière : éléments constitutifs de
l’infraction ; la mise en œuvre de la responsabilité, la question relative aux
personnes pouvant faire l’objet de poursuites la nature des sanctions, l’intérêt
466
Maroc
à agir et le refus aux ONG du droit d’accès aux juridictions, le contrôle par le
juge de l’application des lois, la nature des décisions judiciaires.
Le contexte institutionnel ne favorise pas toujours la nécessaire
approche globale, participative et intégrée de l’environnement. Une nouvelle
gouvernance en faveur de l’environnement est ressentie comme nécessaire
par un grand nombre d’intervenants afin que la gestion verticale et techniciste
cède la place à l’approche horizontale et transversale et que la
décentralisation et l’articulation entre le central et le local soit définies en
tenant compte de l’action internationale.
Plusieurs analyses concluent à la nécessité de renforcer les capacités
organisationnelles de l’administration en la matière et au renforcement de
l’outil juridique et du contrôle. L’effort d’actualisation et d’adaptation du
cadre juridique et sa mise en œuvre effective contribuerait largement à
crédibiliser la filière, le contrôle, à motiver les agents exécutant ce contrôle et
à installer un climat de confiance à l’égard des bénéficiaires, des
consommateurs et des investisseurs potentiels.
Une autorité de régulation jouissant d’un degré d’autonomie et
d’indépendance par rapport aux départements ministériels sectoriels est une
condition dans le contexte actuel pour ’offrir l’environnement stable et
transparent.
Propositions
Le progrès en matière de renforcement du cadre juridique et institutionnel
doit être soucieux de :
• L’association entre l’ancien et le nouveau,
• La sécurité alimentaire et les flux financiers issus de la production
agricole et la maîtrise voire la protection de ‘environnement,
• la gestion transversale de l’environnement dans une perspective de
développement durable,
• La continuation du processus de modernisation, la recherche d’une
croissance et la promotion du développement durable,
• La nécessité de respecter les lois physiques et s’assurer un bon niveau de
gouvernance dans le cadre d’une politique d’aménagement du territoire
soucieuse des dynamiques de population et d’une articulation entre le
local et le national,
• L’équilibre entre protection des ressources naturelles et l’environnement
en général et la démographie,
• La difficulté de résoudre le handicap des statuts fonciers dans la mise en
place et la pérennité des projets,
• L’insuffisance et les incertitudes des évaluations scientifiques
indépendantes et des connaissances ,
• L’anticipation,
• L’accès aux informations capitalisées,
• La citoyenneté, la démocratie et la responsabilité de tous vis à vis de
l’environnement,
467
Houria TAZI SADEQ
• L’acceptabilité sociale des mesures y compris des mesures financières,
• La régulation.
• L’accompagnement des privatisations et des internationalisations par une
action contentieuse depuis l’information, la procédure, et l’application,
• La capacité à garantir l’effectivité des lois.
Les sols
L'appauvrissement des sols causé par des phénomènes naturels

constitue un sujet de vive préoccupation pour le Maroc car d'importantes
régions agricoles sont perdues chaque année en raison de projets
d'urbanisation.
Le débat national sur l’aménagement du Territoire mené de manière
participative a été soldé par une Charte et un projet de Loi qui est en
préparation et qui devrait aborder ces question et organiser ce secteur dans
une perspective d’aménagement du Territoire.
Le cadre législatif et réglementaire marocain aborde ces questions

par le biais des dispositions destinées à l’agriculture qu’il met au centre de sa
politique économique. Il a clairement favorisé voire encouragé
l’intensification de la production agricole.
Le législateur marocain a adopté en la matière des normes (dahirs,
décrets, arrêtés ministériels) selon une approche principalement orientée vers
la réglementation des usages et des ressources (réglementations techniques de
la production, de contrôle, de certification des semences et des plants,
protection phytosanitaire). La Convention sur la diversité biologique a été
signée en 1992 et ratifiée en 1995. La Convention sur le commerce
international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d'extinction
a été ratifiée.
La protection recherchée est marquée par l’importance accordée à la
protection sanitaire des végétaux et la certification et multiplication des
semences. Une attention particulière est portée à la santé publique.
La législation marocaine (dont le Code relatif aux investissements agricoles
de 1969 est la référence en la matière) fait actuellement l'objet d'un
remaniement en faveur de la promotion du développement agricole et rural
durable.
Des amendements portent sur la création d'un Fonds de
développement agricole et sur la nouvelle Loi No 33-94 relative au périmètre
de mise en valeur en bour qui vise la création d'un cadre légal de promotion
du développement agricole et rural durable dans les zones d'agriculture
pluviales. La mise en œuvre de cette loi s'appuie sur les approches
468
Maroc
participative, contractuelle, décentralisée et sur l'intégration d'une large
gamme d'actions de développement tant agricole que rural.
Les nouvelles orientations de la politique du pays retiennent
également le renforcement du contrôle de la qualité des intrants en vue
d’augmenter, d’améliorer et de valoriser la production agricole mais aussi
d’ouvrir progressivement son marché.
Il existe une prise de conscience de la nécessité pour les producteurs
marocains de disposer d’intrants de qualité répondant aux normes et garanties
en respect de la santé des consommateurs et de l’environnement qui
ensemble risquent d’être affectés via les résidus ou substances
contaminatrices.
L’unité de contrôle au sein de l’administration marocaine, son rôle,
ses missions et sa responsabilité se présentent comme des questions centrales.
Il s’agit de garantir l’effectivité des contrôles en amont et en aval de la chaîne
alimentaire dans le but à la fois de protéger le consommateur, de favoriser
l’accès des produits agricoles à des marchés d’exportation parfois très
réglementés et de créer un climat de confiance pour les investissements
extérieurs tout en protégeant l’environnement en général et la diversité
biologique en particulier. Mais, pour assumer cette responsabilité,
l’institution doit pouvoir se fonder sur des législations adaptées, comprises,
acceptées et respectées.
L’analyse juridique en la matière passe essentiellement par les textes

ci-après :
La police sanitaire : bases légales
• Le dahir du 20 septembre 1927 portant règlement de police sanitaire des
végétaux qui a pour objectif la protection contre toute contamination
venant de l’extérieur soit par organismes végétaux ou animaux. Elle
s’applique à l’importation, l’exportation et au transit des produits et
objets que ce dahir énumère,
• Le dahir du 25 juillet 1969 règlement la production et la
commercialisation de semences et de plants, modifié par le dahir portant
loi du 19 septembre 1977, modifiant le dahir du 25 juillet 1969
règlement la production et la commercialisation de semences et de
plants,
• L’arrêté du Ministre de l’Agriculture et de la Mise en Valeur Agricole du
19 mars 1984 réglementant l’importation de plantes ou de parties de
plantes susceptibles d’être infestées par certaines espèces nuisibles de
ravageurs animaux ou végétaux,
• L’arrêté du 22 décembre 1986 du Ministre de l’Agriculture et de la Mise
en Valeur Agricole relatif à la police sanitaire des végétaux ou produits
végétaux à l’importation,
• La circulaire n° 3977/311 du 20 mai 1987 de l’Administration des
douanes qui fixe la taxe pour frais d’inspection sanitaire sur les produits
ou objets végétaux devant faire l’objet de cette inspection.
469
Houria TAZI SADEQ
On peut également se référer aux textes suivants qui réglementent
des questions spécifiques, à savoir :
• Le dahir du 24 décembre 1949 pose le principe du contrôle sur la
production, la circulation, la cession et la plantation de certains végétaux,
• Le dahir du 29 avril 1933 instituant une taxe pour frais d’inspection
sanitaire à l’importation et à l’exportation des plantes, parties de plantes
ou produits végétaux stipule que : « L’inspection sanitaire des végétaux
et produits végétaux à l’importation constitue l’un des facteurs essentiels
de la protection des cultures contre les parasites. De même l’inspection
sanitaire à l’exportation par les garanties qu’elle donne aux pays
étrangers, facilite l’écoulement des produits marocains sur les marchés
extérieurs et évite les refoulements et les interdictions qu’entraîne le
mauvais état sanitaire des produits végétaux exportés »,
• L’arrêté du 1er mars 1928 du directeur général de l’agriculture, du
commerce et de la colonisation relatif à l’importation des cryptogames
présentant un intérêt économique ou sanitaire, en donnant la liste des
cryptogames pouvant être importés, fixe les conditions sanitaires et les
conditions de leur introduction dans le pays.
Les dispositions des textes ci-après peuvent trouver application, il s’agit :

• Du dahir du 14 octobre 1914 sur la répression des fraudes dans la vente
des marchandises et des falsifications des denrées alimentaires et des
produits agricoles,
• De l’Arrêté du 19 mars 1984 du Ministre de l’Agriculture et de la
réforme agraire portant réglementation des pesticides organo-chlorés.
Cette législation, ancienne mais toujours en vigueur, interdit à

l’importation et au transit certains produits végétaux dont elle fixe la liste.
Elle prévoit, à ce titre, des dérogations à cette prohibition lorsque
lesdits produits sont destinés à des services scientifiques ou à des services
techniques officiels, à condition toutefois, que leur emballage présente toutes
les garanties nécessaires contre leur dispersion. Elle subordonne
l’importation à l’obtention d’une autorisation technique d’importation. En
même temps, l’arrêté de 1986 du Ministre de l’Agriculture et de la Mise en
Valeur Agricole relatif à la police sanitaire des végétaux ou produits
végétaux à l’importation, dispense de l’inspection sanitaire, à l’entrée, un
certain nombre et produits.
L’article premier de l’arrêté du 22 décembre 1986 susvisé précise
que l’entrée ou le transit des produits végétaux ou objets soumis à
l’inspection phytosanitaire et importés par voie maritime, terrestre ou
aérienne ne peuvent avoir lieu que dans les ports et les aérodromes désignés
par la loi.
Les produits soumis à l’inspection peuvent être : admis, à fumiger, à refouler
ou à détruire.
470
Maroc
Les semences et les plants
Le dahir du 25 juillet 1969 (10 Joumada I 1389) réglementant la
production et la commercialisation de semences et de plants.
Destiné à la certification et à la multiplication des semences, aux
termes de son article 5, la commercialisation des semences et des plants n’est
effectuée que par des établissements agrées par arrêté du Ministre, dans des
conditions fixées par voie réglementaire. Elle doivent :
• Disposer d’une qualification professionnelle et/ou des services de
techniciens qualifiés en matière de semences,
• Et/ou produire des services de techniciens qualifiés en matière de
semences,
• Disposer d’un magasin convenablement aménagé et permettant une
bonne conservation des semences.
Les variétés commercialisées doivent être inscrites au Catalogue Officiel

des espèces et plants cultivables au Maroc ou sur les listes provisoires. Le
label semences est réservé aux produits certifiés.
Les variétés ne sont inscrites au Catalogue qu’après avoir passé des
épreuves culturales et technologiques. Ces mesures sont prises dans le but
d’assurer aux utilisateurs des variétés authentiques (identité variétale)
présentant un minimum de productivité. Les variétés du terroir peuvent être
légalement vendues en tant que semences standard, si elles sont inscrites au
Catalogue Officiel ou sur les listes provisoires. Ces activités sont
principalement menées par l’Institut National pour la Recherche
Agronomique (Rabat). Le secteur privé, par le biais de filiales de compagnies
internationales ou de sociétés marocaines s’implique, depuis peu, dans ces
activités.
La multiplication et la commercialisation des semences sélectionnées
étaient assurées principalement par l’Etat, au travers de la Société Nationale
de Commercialisation des Semences « SONACOS ». Ces dernières années
un nombre intéressant de sociétés ont été agréées par l’Etat dans le but de
prendre part à la multiplication et à la commercialisation des semences
certifiées.
Les textes ci-après peuvent être invoqués, à savoir :

• L’arrêté viziriel du 4 septembre 1948 (30 chouala 1367) portant
réglementation de l’importance et du commerce des semences de lin,
• L’arrêté viziriel du 13 janvier 1954 (7 joumada I, 1373) portant
réglementation de l’importance et du commerce des semences de
pommes de terre,
• L’arrêté du directeur de l’agriculture et des forêts du 27 septembre 1954
établissant la liste des organismes habilités à délivrer les certificats de
contrôle ou de sélection prévues par l’arrêté viziriel du 13 janvier 1954
portant réglementation de l’importance et du commerce des pommes de
terre de semence.
471
Houria TAZI SADEQ
L'impact des activités touchant les zones côtières et marines.
Le droit positif en la matière est suranné (Loi du 23 novembre 1973
formant règlement sur les pèches maritimes et ses textes d’application). Un
certain nombre de projets de lois attendent d’être adoptés :
• Projet de Loi sur la protection du littoral,
• Circulaire conjointe Intérieur,
• Equipement pour la gestion et la préservation des plages,
• Domaine public maritime : contrôle des occupations, extraction des
sables,
• Code Maritime qui comporte un volet « protection de l’environnement
marin ». Avec la préparation d’un projet de loi sur les pêches maritimes,
l’orientation semble aller vers l’abandon de l’idée d’un code.
Des actions sont menées en faveur de la protection de

l'environnement marin et de la biodiversité marine contre des activités
menées aussi bien sur terre qu'en mer (par exemple eaux usées, déchets
agricoles et effluents industriels, déversement de ballast, épanchements
d'hydrocarbures, etc.) et avec l’instauration de périodes de repos biologique.
La propriété industrielle
Le dahir du 23 juin 1916 relatif à la protection de la propriété
industrielle mérite d’être signalé dans la mesure où il peut, malgré son
ancienneté être invoqué en matière de brevets..
Quelle évolution du cadre juridique ?

On constate, à travers l’évolution de l’instrument juridique, une prise
de conscience des nouveaux impératifs et une volonté d’organiser le secteur.
On peut relever l’adoption de nouveaux textes d’importance à savoir :
• Le Dahir n° 1-96-255 du 21 janvier 1997 (12 ramadan 1417) portant
promulgation de la Loi 9-94 sur la protection des Obtentions Végétales
qui vise à promouvoir la reconnaissance aux obtenteurs de nouvelles
variétés végétales d’un droit exclusif de propriété.
• La Circulaire en date du 25 septembre 1997 du Ministre de l’Agriculture,

de l’Equipement et de l’Environnement relative au plan de surveillance
et de contrôle des intrants agricoles (semences, engrais et pesticides) qui
donne les bases méthodologiques que les services de contrôle doivent
suivre en vue d’assurer un contrôle tant quantitatif que qualitatif des
produits par une surveillance régulière et généralisée auprès des
producteurs, conditionneurs, distributeurs et commerçants en fondant
l’intervention sur les critères établis,
• La Circulaire conjointe n° 001/2000 en date du 1er septembre 2000
portant création de la Cellule Nationale et des cellules locales de veille
sanitaire pour les produits alimentaires destinés à la consommation
humaine (Ministère de l’Agriculture, du Développement rural et des
pêches maritimes, Ministère de la Santé, Ministère de l’Intérieur). Ces
472
Maroc
cellules ont pour finalité d’instaurer un système de contrôle concerté,
mettant à contribution l’ensemble des départements concernés par la
santé publique et la sécurité du consommateur et de gérer des situations
d’urgence en relation avec des toxi-infections alimentaires collectives ou
de fraudes généralisées pouvant porter atteinte à la santé publique,
• Un projet de Loi relative à la qualité, la sécurité et la réglementation des
denrées alimentaires.
Reconnaissant le caractère désormais inadapté de la Loi n° 13.83 relative à la
répression des fraudes sur les marchandises (promulguée par Dahir n°83.108.
du 5 octobre 1984 (9 moharram 1405), ce projet de loi entend pallier aux
insuffisances. Il a, globalement, pour objectif :
• D’établir les droits des consommateurs à une alimentation saine et à une
information suffisante,
• D’aborder la dimension préventive des risques et d’intervention,
• De préciser les obligations des opérateurs économiques impliqués dans
la fabrication et le commerce des aliments,
• De réglementer la mise sur le marché de nouveaux produits notamment
issus d’OGM,
• D’établir les bases d’un système de signes de qualité (labels et
certification de la qualité) permettant la protection, la valorisation et la
promotion des produits agricoles et alimentaires nationaux,
• De tenir compte des nouvelles libertés économiques et en particulier les
droits des opérateurs nationaux et internationaux à exporter et importer,
• De mettre en place une police administrative spéciale de l’alimentation
en désignant l’autorité compétente en la matière.
La Loi 10-95 sur l’eau

(Dahir n° 1-95-154 du 16 août 1995, BO 20 septembre 1995)
Les principes fondamentaux de la nouvelle Loi sont :

1) la domanialité publique de l’eau
2) l’adoption du principe préleveur-payeur et pollueur- payeur
3) l’unicité de la gestion de l’eau
4) la reconnaissance de la valeur sociale, économique et environnementale
de l’eau
5) la solidarité entre usagers, entre secteurs et entre régions
6) la concertation dans la gestion de l’eau.
Cette législation a introduit pour la première fois, à côté de la

protection quantitative, une protection qualitative de la ressource. Elle énonce
l'obligation de planifier et de gérer de façon intégrée la ressource en eau dans
un cadre institutionnel approprié et décentralisé.
Le bassin hydraulique constitue l'espace géographique naturel le
mieux adapté pour appréhender les bilans besoins-ressources et assurer un
développement intégré des ressources en eau. Il permet de mobiliser la
473
Houria TAZI SADEQ
solidarité régionale qui doit s'exprimer de manière effective entre les usagers
et les acteurs concernés par une ressource en eau commune.
En application des dispositions de la Loi 10-95 sur l'eau, la gestion
des ressources en eau est assurée désormais au niveau des bassins par les
Agences de bassin qui ont pour mission d'évaluer, de planifier et de gérer les
ressources en eau au niveau des bassins hydrauliques.
L'agence de bassin est un établissement public, à caractère
administratif, doté de la personnalité morale et de l'autonomie financière.
En plus de leur rôle fédérateur de tous les acteurs de la gestion de l'eau, les
agences ont pour mission, selon l'article 20 de la loi sur l'eau :
1. D'élaborer le plan directeur d'aménagement intégré des ressources en eau
(PAIRE) relevant de sa zone d'action ;
2. De veiller à l'application du plan directeur d'aménagement intégré des
ressources en eau à l'intérieur de sa zone d'action ;
3. De délivrer les autorisations et concessions d'utilisation du domaine
public hydraulique prévues dans le plan directeur d'aménagement intégré
des ressources en eau de sa zone d'action;
4. De fournir toute aide financière et toute prestation de service, notamment
d'assistance technique, au personnes publiques ou privées qui en feraient
la demande, soit pour prévenir la pollution des ressources en eau, soit en
vue d'un aménagement ou d'une utilisation du domaine public
hydraulique;
5. De réaliser toutes les mesures piézométriques et de jaugeages ainsi que
les études hydrologiques, hydrogéologiques, de planification et de
gestion de l'eau tant au plan quantitatif que qualificatif ;
6. De réaliser toutes les mesures de qualité et d'appliquer les dispositions de
la présente loi et des lois en vigueur relatives à la protection des
ressources en eau et à la restauration de leur qualité, en collaboration
avec l'autorité gouvernementale chargée de l'environnement;
7. de proposer et d'exécuter les mesures adéquates, d'ordre réglementaire
notamment, pour assurer l'approvisionnement en eau en cas de pénurie
d'eau déclarée conformément au chapitre X de la présente loi ou pour
prévenir les risques d'inondation ;
8. De gérer et contrôler l'utilisation des ressources en eau mobilisées ;
9. De réaliser les infrastructures nécessaires à la prévention et à la lutte
contre les inondations,
10. De tenir un registre des droits de l'eau reconnus et des concessions et
autorisations de prélèvement d'eau accordées. »
La loi n10-95 sur l'eau se réfère aux PAIRE susmentionnés et à un

plan national de l'eau qui est en cours de réalisation.
Pour permettre aux agences de bassin de remplir leur mission, le
législateur a mis à leur disposition des moyens financiers constitués
principalement de redevances sur l'utilisation du domaine public hydraulique
(redevances prélèvement d'eau et redevances de rejet et de pollution). Le
474
Maroc
décret 2-97-414 a défini les modalités de fixation et de recouvrement des
redevances pour l’utilisation de l’eau du Domaine Public Hydraulique.
La mise en œuvre tant des objectifs et principes visés par la loi que
des mesures concrètes de fonctionnement du système a connu un démarrage
lent car elle compte pour sa mise en œuvre sur des textes d’application et
d’arbitrages en matière de montants des redevances à acquitter pour
l'utilisation de l'eau agricole et de l'eau potable.
Les forêts et la perspective d’une convention mondiale
Le Maroc occupe une place importante en matière de Ressources

phylogénétiques et abrite une flore variée avec un taux d’endémie important.
Beaucoup d‘espèces revêtent une valeur médicinale.
La richesse et la diversité des écosystèmes forestiers et de leur
cortège floristique est également à signaler. Cependant des facteurs de
dégradation identifiés en compromettent la régénération naturelle.
La diversité est menacée d’une érosion génétique provoquée par la
destruction de l’habitat, du surpâturage, du défrichement des forêts, de la
pollution, de la dégradation des sols par érosion, des parcours en forêt, de la
détérioration des conditions écologiques et climatiques, de contraintes liées
aux moyens, à la poussée démographique, de l‘urbanisation et des pratiques
agricoles. Il disparaît 30 000 hectares de forêts par suite au défrichement
illicites et la surexploitation.
L’arsenal juridique comporte de nombreux textes qui organisent :
• Les forêts en général et certains arbres en particulier ,
• Les parcs nationaux,
• Les plantes cultivées (réglementations techniques de la production, du
contrôle et de la certification des semences et des plants, protection
phytosanitaire),
Dans la mesure où les forêts marocaines ne sont pas uniformes du

double point de vue de la consistance et de leur gestion sociale, le législateur
marocain a évité la standardisation. A côté d’un régime forestier général
(dahir du 17 octobre 1917) sur la conservation et l’exploitation des forêts, il a
adapté cette législation aux particularismes de certains peuplements avec des
législations spécifiques dérogatoires du régime de droit commun pour les
noyers, le palmier nain l’alfa et l’arganier. Ce dispositif tient compte du droit
de jouissance des usagers qu’il reconnaît.
Deux modalités permettent la protection et la conservation des forêts :
• La domanialité publique,
• Les mécanismes de conservation (droits d’usage, modalités
d’exploitation, exercice du droit de parcours, défrichement, lutte contre
les incendies, police.
475
Houria TAZI SADEQ
Le financement. Hormis un système de taxes et de redevances défini
par la législation en vigueur le dahir du 20 septembre 1976 relatif à
l’organisation de la participation de la population au développement de
l’économie forestière a introduit une révolution dans les traditions forestières
en matière de gestion des forêts en affectant les ressources provenant du
domaine forestier communal au budget de la commune territorialement
concernée lui permettant de bénéficier des revenus de sa forêt de manière à
faciliter son auto développement. Cet objectif n’est pas toujours atteint car
l’importance des recettes dépend des volumes de coupe. Certaines communes
ont, en raison de leur situation financière, tendance à surexploiter leur forêt,
contribuant à son recul. D’autant plus que la législation en vigueur ne fixe
pas de seuil.
Les parcs nationaux sont organisés par le dahir du 11 septembre
1934 et de l’arrêté du 24 septembre 1934 qui définissent leurs modalités de
création et de fonctionnement.
En fait, le Maroc s’oriente vers la création de parcs nationaux
officiels : Souss Massa, Al Hoceima, Haut Atlas Oriental.
Un projet de code forestier attend d’être adopté. IL couvre en fait les
forêts proprement dites, mais aussi la faune, les aires protégées, la pêche
continentale et la conservation des sols, car les forestiers voulaient "codifier"
tous les secteurs qui relèvent de leur département ministériel.
La version "finalisée" en 1999 par l'administration forestière n'a
apparemment pas bougé depuis lors. Les techniciens estiment avoir à peu
près fini leur travail, mais les politiques ne se sont pas encore réellement
saisis du dossier. Cela tient en partie, me semble-t-il, aux dissensions avec
l'environnement (notamment au sujet des aires protégées) et à l'héritage de
l'intérieur (les communes, principales bénéficiaires des recettes forestières,
étant plus "contrôlées par l'intérieur que par les forestiers), ainsi que, plus
généralement, au fait que l'actuel gouvernement, pas plus que ceux qui l'ont
précédé depuis Rio, ne s'est pas beaucoup soucié de promouvoir les textes se
rapportant à l'environnement (à quelques exceptions près).
S'agissant de la convention forestière, il me semble que le Maroc n'a
jamais pris officiellement une position bien tranchée sur la question dans les
forums internationaux. Cela s'explique peut-être par l'absence de véritables
enjeux économiques ou environnementaux pour le Maroc, pays dont les
ressources forestières sont assez limitées et qui importe une bonne partie des
produits ligneux qu'il consomme. N'étant ni gros producteur ni encore moins
gros exportateur de bois, il n'est de façon évidente ni gagnant ni perdant dans
l'affaire. Il serait ouvertement hostile à l'adoption d'une convention qui se
traduirait par une sérieuse entrave à sa liberté d'action (c'est-à-dire
d'exploitation), ce qui ne serait pas vraiment le cas a priori. Et il y serait
franchement favorable s'il devait en tirer des bénéfices directs, ce qui ne
semble pas non plus très plausible. D'où le profil bas qu'il a généralement
tenu sur la question.
476
Maroc
La pauvreté est une préoccupation récente au Maroc qui reconnaît

depuis peu officiellement que le pays en souffre. Des actions destinées à la
lutte contre la pauvreté sont initiées au niveau central sans, à notre
connaissance, s’accompagner de mesures législatives ou réglementaires.
Si l’on accepte l’idée que la gestion participative permet, dans

l'action, de se référer à une problématique d’environnement dans des
communautés à traditions diverses ; de faciliter par l’approche transversale,
la mise en synergie des actions de la société civile et de traduire la volonté de
désigner les enjeux liés à la gestion intégrée et au droit à environnement sain,
le cadre juridique et institutionnel marocain n’a pas su traduire, dans son
arsenal juridique, l'une des contributions la plus fondamentale de Rio, à
savoir la reconnaissance générale que l'environnement est l'affaire de tous.
Le statut juridique des associations, s'il simplifie la procédure de
reconnaissance des attributs de la personnalité juridique qu'il soumet à la
procédure de “déclaration préalable” (article 6 du dahir de 1958), il limite
leur capacité matrimoniale).
En effet, le dahir du 15 novembre 1958 qui les organise est suranné.
Sa révision est réclamée pour permettre aux associations citoyennes de
participer à la gestion équitable et rationnelle de l’environnement en eau en
ayant, particulièrement accès aux financements nécessaires à leur action et le
droit d'ester en justice pour être partie civile.
Cela ne signifie pas que cette participation est absente. Dans les faits, le
secteur associatif marocain est en pleine évolution et il agit sur le terrain.
Néanmoins l’effectivité des textes législatifs et réglementaires en
matière d’environnement ont besoin d’une révision pour adapter les
procédures civiles et pénales et les qualifications des infractions.
Depuis le Gouvernement de l’Alternance, une volonté de
démocratisation est annoncée. En matière d’environnement, le Ministère de
l'Aménagement du Territoire, de l'Urbanisme, de l'Habitat et de
l'Environnement a initié un Débat national organisé sur la base d’une large
consultation nationale avec tous les opérateurs économiques, les institutions,
les ONG et les Universités en vue de préparer une Charte nationale et un
texte de Loi en la matière. Ce processus a donné l’occasion de véritables
espaces de consultation et de concertation.
La référence à cette étape est importante dans la mesure où c’est ce
Ministère qui est en charge de l’environnement. Il est chargé avec les autres
ministères concernés de :
• De concevoir une politique d'Aménagement du Territoire en conformité
avec les besoins et les dynamiques de population,
477
Houria TAZI SADEQ
• Veiller à la mise en œuvre de cette politique au niveau régional et
national,
• Mener, susciter, coordonner les études et les actions de nature à assurer
l'équilibre écologique du milieu naturel, la lutte contre la pollution et les
nuisances et de mener les actions destinées à sauvegarder le milieu bâti
et à améliorer la qualité de la vie,
• Effectuer avec les départements concernés les études générales
d'aménagement urbain et rural et établir les documents d'urbanisme,
• Concevoir une politique de logement et établir un programme d'habitat,
• Promouvoir des actions dans le domaine de l'habitait et orienter les
investissements dans ce secteur.
Le Département de l’Environnement de ce Ministère garde la
mission d'animer, de susciter, de promouvoir et de coordonner, en relation
avec les Départements ministériels concernés, l'action gouvernementale en
matière de protection de l'environnement et d'en suivre l'exercice (dévolue
depuis 1995 au Ministère de l’Environnement qui a été créé par le Décret du
24 mai 1994 puis remplacé par un Secrétariat d’Etat) en vue :
• De renforcer le cadre institutionnel et juridique dans le domaine de la
protection de l'environnement,
• De promouvoir la protection et l'utilisation rationnelle des ressources
naturelles afin d'éviter toute forme de gaspillage ou de dégradation
susceptibles de compromettre le développement durable,
• De mettre en place les instruments appropriés de surveillance continue et
du contrôle de l'état de l'environnement,
• De procéder à des études d'impact et d'émettre des avis autorisés sur les
projets de développement ayant des implications sur l'environnement,
• De prévenir et de lutter contre toutes formes de pollution et nuisances
pouvant porter atteinte à la santé de la population,
• De procéder aux contrôles qui lui sont dévolus par la législation en
vigueur et d'assister les personnes morales de droit public ou de droit
privé,
• D'améliorer les conditions et le cadre de vie des populations au sein des
établissements humains, urbains et ruraux,
• D'intégrer la dimension “Environnement” dans les programmes de
développement et notamment ceux de l'éducation, de la formation, de la
recherche et de l'information,
• De développer toutes activités en matière de coopération régionale et
internationale dans le domaine de la protection de l'environnement.
Il existe une prise de conscience manifeste de l’Administration et

des acteurs du développement de recourir à la gestion intégrée de
478
Maroc
l’environnement. La nouvelle Loi 10-95 sur l’eau a consacré cette approche
par l’instauration de l’agence de bassin.
Au niveau institutionnel, plusieurs espaces de coordination ont vu le jour.
Mais, l’initiative est dupliquée par les ministères concernés.
• Le Conseil Supérieur de l'Eau et du Climat, dont le secrétariat général est
assuré par le Ministre de l'Equipement. a pour finalité de coordonner les
interventions des différents départements ministériels et des différentes
institutions (collectivités locales, régies, etc ....) en charge des questions
de l'eau (décision royale en 1981 de créer un organe dit “Conseil
Supérieur de l'Eau” devenu depuis la session de 1995 “Conseil Supérieur
de l'Eau et du Climat” chargé de définir la politique nationale dans ce
domaine, dénomination consacrée par le Décret n° 2 - 96 - 158 du 8
rejeb 1417 (20 novembre 1996) relatif à la composition et au
fonctionnement du Conseil supérieur de l'eau et du climat,
• Ce Conseil reste à caractère consultatif et non permanent. En raison de
l'implication de plusieurs ministères,
• A la dernière session de juin 2001, un comité permanent restreint de
coordination est mis en place,
• Le Conseil général du développement agricole, placé sous l'autorité
directe du Ministère de l'Agriculture et du Développement rural, avec un
simple rôle consultatif en matière de politique agricole et de
développement rural,
• Le Conseil national de l'environnement, de création relativement
ancienne (Décret du 28 mai 1974 qui l'a institué comme organisme
chargé de la protection de l'environnement sous l'appellation de comité),
il fut l'objet de modifications tant dans son appellation que dans ses
attributions (Décret du 12 mai 1980 et le décret du 20 janvier 1995 relatif
à la réorganisation des organismes chargés de la protection et de
l'amélioration de l'environnement).
Il a un rôle de coordination puisqu'il regroupe des représentants de

tous les Ministères et institutions supérieures.
Il a pour mission, aux termes de l'article 2 du décret du 20 janvier
1995, d’œuvrer à la protection et à l'amélioration de l'environnement en vue
de préserver l'équilibre écologique du milieu naturel notamment les eaux, le
sol, l'air, la faune, la flore et le paysage ; de prévenir, combattre et réduire les
pollutions et les nuisances de toutes sortes et d'améliorer le cadre et les
conditions de vie.
Il s'attache également à assurer l'intégration des préoccupations
environnementales dans le processus de développement économique et social
en vue de réaliser les objectifs du développement durable.
Le CNE, organe ouvert mais non permanent, est organisé en
commissions thématiques relatives aux établissements humains ; à la
prévention et de la lutte contre la pollution et les nuisances; à la protection
de la nature et des ressources naturelles et des catastrophes naturelles ; à la
479
Houria TAZI SADEQ
culture, l'information, la communication et l'éducation et les questions
juridiques et des relations internationales.
Le souci de se doter d'une telle institution et ses refontes coïncident avec les
dates des grandes Conférences internationales ne s'est pas accompagné d'un
effort en matière législative. Lors de la session de 1996, il a néanmoins pu
faciliter des positions consensuelles nationales en la matière, notamment :
- La loi sur la protection et la mise en valeur de l'environnement, qui du
reste a fait l'objet de révision successives sans voir le jour
officiellement,
- La loi sur la prévention et la lutte contre la pollution atmosphérique,
- La loi sur les études d'impact,
- Les normes et standards de rejets de qualité de l'air, eau et sols.
• L'Observatoire national de l'environnement du Maroc, abrité par le
Département de l'Environnement, a des missions qui s'articulent autour
de l'appui à l'intégration de l'environnement et du développement ; la
gestion des données sur l'environnement ; l'évaluation des impacts des
activités socio-économiques sur l'environnement ; l'analyse de
l'incidence de la dégradation de l'environnement sur la croissance
économique du pays ; l'étude des conditions et tendances de
l'environnement, à l'échelle nationale régionale et locale ; la production
d'outils méthodologiques et d'aide à la décision ; la production et la
diffusion de l'information environnementale ; l'édition périodique d'un
Rapport sur l'état de l'environnement au Maroc (REEM) ; l'animation
d'un Réseau des acteurs partenaires en information et données sur
l'environnement (le RAPIDE) ; et la surveillance continue de
l'environnement.
Ces mécanismes dits de coordination ne sont pas permanents et sont

une autre forme d'expression de la “sectorialisation” puisque chaque
ministère a “son organe de coordination” qui menace les approches holistique
et transectorielles sur lesquelles un consensus semble être acquis.
La Convention de Bâle sur le contrôle des mouvements

transfrontières de déchets dangereux et de leur élimination a été signée en
1989 et ratifiée en 1995.
Pour la mise en application effective des dispositions de la
Convention de Bâle, le Ministère de l'environnement a mis en place, sous
l'égide du Conseil national de l'environnement, un comité technique national
regroupant les départements ministériels concernés.
Des études sont réalisées dans le cadre de la Convention de Bâle :
l’étude en collaboration avec l'Agence japonaise de coopération
internationale (JICA) pour l'élaboration de directives nationales pour
480
Maroc
l'amélioration de la gestion des déchets solides notamment les déchets
dangereux. Cette étude prévoit un nombre d'actions notamment :
• Élaboration de directives techniques pour une gestion écologiquement
rationnelle des déchets dangereux;
• Mise en place d'une base de données comportant des informations sur les
types de déchets dangereux générés et leur quantité ainsi que les
méthodes d'élimination et de traitement,
• Organisation de séminaires de formation au profit des cadres de
l'administration et des industriels,
• Incitation des industriels à investir dans la construction des installations
d'élimination des déchets dangereux,
• Élaboration d'un cadre réglementaire sur les déchets dangereux afin que
les industriels assurent une bonne gestion de ces déchets.
La gestion des déchets Radioactifs est à la charge de deux

organismes:
• Le Ministère de la santé publique, Centre national de radioprotection
(L'organisme de réglementation),
• Le Centre national de l'énergie, des sciences et des techniques nucléaires,
Département de sûreté nucléaire et radioprotection (organisme
opérationnel).
Actuellement, le CNESTEN dispose, dans le site prévu pour

l'implantation du Centre d'études nucléaires (CEN), d'un local provisoire
d'entreposage des déchets radioactifs. Une équipe de cet établissement,
constituée d'ingénieurs spécialisés dans le domaine de la radioprotection et de
techniciens assistent les producteurs de déchets dans la gestion des déchets
radioactifs.
Les pesticides (Dahir du 2 décembre 1922 relatif au contrôle des
pesticides, modifié par Dahir en 1928, 1973 et 1953 avec comme principaux
décrets d’application les arrêtés respectifs du 9 septembre 1953, n° 368-65 du
15 juin 1965 et n° 701-66 du 30 novembre 1966) :
Afin de régler l’emploi des pesticides au Maroc, il a été institué un
régime d’homologation à l’autorité compétente, la Direction de la protection
des végétaux, du contrôle technique et de la Répression des fraudes
(DPVCTRF) un dossier complet de renseignements sur le produit chimique
considéré. L’emballage est marqué selon les recommandations de l’OMS.
Ce secteur a connu une évolution en matière législative et
réglementaire par l’adoption du Dahir n° 1-97-01 du 12 janvier 1997 (12
ramadan 1417) portant promulgation de la Loi 42-95 relative au contrôle et à
l’organisation du commerce des produits pesticides à usage agricole présente
un intérêt dans la mesure où il actualise l’organisation du secteur en précisant
les conditions dans lesquelles les homologations et les autorisations sont
accordées et il soumet l’activité en la matière à une demande d’agrément liée
481
Houria TAZI SADEQ
à la qualification professionnelle du demandeur en précisant le diplôme
requis. Les sanctions prévues sont revues à la hausse.
Deux décrets sont adoptés pour la mise en application de ce dahir à savoir :

• Le Décret n° 2-99-105 du 5 mai 1999 (18 moharram 1420) relatif à
l’homologation des produits pesticides à usage agricole,
• Le Décret n° 2-99-106 du 5 mai 1999 (18 moharram 1420) relatif à
l’exercice des activités d’importation, de fabrication et de
commercialisation des produits pesticides à usage agricole,
• Sont également considérés comme des textes de référence en la matière :
- La loi 13.83 relative à la répression des fraudes sur les
marchandises, promulgue par le dahir n° 1.83.108 du 05 octobre
1984,
- La loi n° 09-94 relative au contrôle et à l’organisation du
commerce des produits pesticides à usage agricole promulguée
par le Dahir n° 1-96-255 du 21/01/1997,
- L’arrêté viziriel du 09 septembre 1953 réglementant le commerce
des substances et des préparations phytosanitaires,
- L’arrêté du 15 juin 1965 du Ministre de l’agriculture et de la
réforme agraire portant obligation de déclaration de mise en vente
et de distribution des produits pesticides,
- L’arrêté visiriel du 02 janvier 1915,
- L’arrêté du MARA n° 777-72 du 21 Août 1972 relatif à
l’étiquetage,
- L’arrêté du MARA n° 466.84 du 19 mars 1984 portant
réglementation des pesticides.
Le Ministère de l'Aménagement du Territoire, de l'Urbanisme, de

l'habitait et de l'Environnement, dans sa mission de protection de
l'environnement a ramené " l'environnement" à un simple Département près
l'avoir érigé en 1998 en Secrétariat d'Etat, avec une orientation qui l'investit
d'un rôle de coordination et de concertation des actions qui peuvent relever de
plusieurs autres ministères, tous plus ou moins concernés.
Ce Département garde la mission d'animer, de susciter, de
promouvoir et de coordonner, en relation avec les Départements ministériels
concernés, l'action gouvernementale en matière de protection de
l'environnement et d'en suivre l'exercice en.
Lorsqu'il était "Ministère de l'Environnement", il avait entrepris de mettre en
place de Conseils régionaux du Conseil national de l'environnement.
482
Maroc
Aussi l’analyse de la gestion locale de l’environnement incombe à d’autres
ministères, principalement :
• Le Ministère de l'Intérieur par le biais des collectivités locales et des
Wilayas,
• Le Ministère de l'Agriculture et du Développement Rural par le biais des
services extérieurs,
• Le Ministère de l'Equipement représenté localement par des services
extérieurs.
Face à ces anciennes administrations, la nouvelle Loi sur l'eau 10-95

innove en introduisant les agences de bassin au niveau de chaque bassin
hydraulique ou ensemble de bassins hydrauliques, véritables gestionnaires
locaux ainsi que des commissions provinciales et préfectorales de l'eau. Cette
option s'inscrit dans une tendance récente à traduire "en aménagement du
territoire" les questions liées à l'environnement en général et à l'eau en
particulier en vue d'en assurer la gestion globale.
L'agence de bassin est un établissement public doté de la
personnalité morale et de l'autonomie financière grâce notamment aux
redevances collectées auprès des usagers.
Pour l'heure, seule une des agences de l'eau a été mise en place
(Décret n° 2 - 96 - du 8 Rajeb 1417 (20 novembre 1996) relatif à l'agence du
bassin hydraulique de l'Oum Rbia.
Localement, on observe l’implantation de projets de terrain qui sont
exécutés dans le cadre de partenariats : ONG, secteur public, bailleurs de
fonds. Un partenariat avec le privé se met doucement en place.
483
Mexico
José Juan GONZÁLEZ MÁRQUEZ

Universidad Autónoma Metropolitana
The progress and difficulties since 1992

Between 1992 and 2001 happened important transformation on the
Mexican Environmental Law, for instance, the Ecological Balance and
Environmental Protection General Act as well as others environmental Acts
(Forest Act, National Water Act, Fishing Act) incorporated new mechanisms
and instruments of environmental policy. In addition new pieces of
legislation was approved by Congress, for example the Vegetal Varieties
Federal Act (1999) and the Wildlife General Act (2000).
This improvement of Mexican environmental Law is a result of four
events:
1) The Conference of Rio de Janeiro,
2) The incorporation of Mexico to the Organisation for Economic
Development and Co-operation,
3) The signature of the North America Free Trade Agreement; and the
increase of the social concern.
Mexico signed the Rio Declaration adopted during the Conference
of Rio in 1992, and as a consequence of that Mexico acquires the
commitments to incorporate in its legislation the human right to an adequate
environment; the right to information and public participation; the principle
of sustainable development and the duty to repair the environmental damage.
In order to do that, in 1996 the right to information and public
participation was included in the Ecological Balance and Environmental
Protection General Act, and in 1999 the Federal Constitution was modified to
recognise the human right to an adequate environmental and the principle of
sustainable development.
In contrast, the duty to repair the environmental damage has been
not established yet by environmental legislation.
In the other hand, Mexico signed the North America Free Trade
Agreement that was complemented by the Environmental Co-operation
Agreement, both of them got in force in 1994. In this environmental
agreement is established that Mexico must to improve the enforcement of
environmental law through voluntary compliance agreements, environmental
inspections and audits, environmental information and the liability for
environmental damages.
As a consequence of this agreement Mexico has improve an strong
program of environmental inspections and audits, and has celebrated many
agreements with enterprises in order to get a better compliance of the
environmental law.
As a matter of fact, during the negotiations of the North America
Free Trade Agreement, Mexico had to create a General Attorney Office for
environmental protection in order to show to people from Canada and United
States, that in Mexico was an adequate public environmental policy. During
march of 1992 to march of 1993, this environmental office made twenty
thousand inspections.
So, we can say that the main contribution of the North America Free
Trade Agreement signature was the improvement of the enforcement and
compliance of the environmental law in Mexico.
Also in 1994, Mexico went in to the Organisation for Economic
Development and Co-operation, and it assume the commitment to follow the
Recommendations of this organisation related to “polluters pays principle”.
Specifically as a consequence of this event the Ecological Balance and
Environmental Protection General Act included in 1996 reform the economic
instruments of environmental policy: marketable permits, environmental
funds, environmental taxes. Unfortunately in this field there are not
substantive progress.
In the other hand, in Mexico, has been happen two relevant
environmental accidents. The first one in 1984 when an explosion of fuel
deposits in San Juanico, Estado de Mexico causes many dies and damages in
private properties; the second one, in 1994, in Guadalajara a complete
neighbourhood disappear as a result of an explosion in the drainage polluted
by fuel came from olds gas stations.
These accidents have increased the public concern about the
environmental risk and the complain for the right to know. In this scenario
the non governmental organisations fought strongly in 1996 in order to
include the right to information into the Ecological Balance and
Environmental Protection General Act.
In concordance with the polluters pays principle, 1996 an
amendment of the Forestry Act recognises the private property of the forest
and before that, a new National Water Act decreed in 1992 established the
first market of water rights.
486
Mexique
In 2000 was decree the Wildlife General Act, in which is established

the sustainable exploitation of the resources of the biodiversity and
introduces the environmental management units institution. This act develop
many aspects of the Biodiversity Convention of 1992, also it recognises the
right of land owners to the exploitation of the biodiversity resources.
In addition, during the decade of nineties the Mexico City
government was empowered to decree its own environmental law. In 1996
was decree the Environmental Act of Federal District and in 2000 this was
substituted by a new Environmental Act of the Federal District.
In the same way the 31 states of the Mexican Federation decreed
their environmental legislation during 1988 to 1994. Unfortunately, the 1996
federal environmental reform compelled the states to reform their own
legislation’s, and although this second process started in 1996 it is not
finished yet.
In consequence, no matter the benefits of the reform of the
Ecological Balance and Environmental Protection General Act in 1996, and
the approval of the new acts, in fact, this reform was incomplete and there are
many aspects of environmental field that nowadays continue without
regulation.
Finally, last October The Executive sent to Congress a project to
modify many environmental laws: the Ecological Balance and Environmental
Protection General Act, the Forestry Act, the National Waters Act and the
Wildlife Act, and the Criminal Code.
The principal reforms of this project are related to give to local
governments more attributions to develop a local environmental policy, and
also to harden the administrative fines and the criminal penalties.
At the same time, Federal Government has established a financial
program in order to support the local environmental law reform and the
improvement of its administrative offices for the enforcement of compliance.
II- SPECIFIC TOPICS
The fields (desertification, pastoral activities, land)
In the 1940 there was a mexican Land and Conservation Act, but it
was abolished in 1996 by the Ecological Balance and Environmental
Protection General Act amendment.
In consequence, there is no an environmental regulations in this
field. Nevertheless the Forest Act regulate the aspects related to the use land
changes and as a general rule establishes that is forbidden to change a
forestry land into a industrial, pastoral or agricultural uses.
Unfortunately, as a result of this prohibition in Mexico annually
people cause fire forest in order to disappear the forest and to use the land in
agricultural or pastoral activities.
487
In the other hand, the Environmental Ministry works on specific

projects based on the Convention on Wetlands of International Importance
Especially as Waterfowl Habitat.
Mexico is part of the Convention on International Trade in

Endangered Species of Wild Fauna and Flora since 1991, and of the
Convention of Biological Diversity since 1992, also, is one of the fourteenth
megadiversity countries.
Because of that, mexican environmental law has incorporated many
rules in order to protect its biological diversity. For example:
a) The Ecological Balance and Environmental Protection General Act

establishes since 1988 ecological reserves, and provide the
environmental impact assessment of projects are likely to have
significant adverse effects on biological diversity,
b) All the environmental laws establish rules about exploitation of natural
resources, and require to monitor de elements of biological diversity,
c) The Wildlife Act establishes the Environmental Management Units. And
also refers the endangered species.
In addition, mexican Government has decreed an environmental standard

that classify the endangered species in accordance with CITES.
Finally, mexican government has an specific inspection program to
rescue endangered species.
Forest and the proscpect for a international convention
Mexican government consider that the deforest as a national security

issue.
In concordance with the Forestry Act the exploitation of forest
resources are conditioned to obtain an authorisation from the Environmental
Ministry. Specifically in cases of exploitation in rain forest or ecological
reserves an evaluation of impact assessment is required.
Taking in account that the main importance of the forest Mexico
would be participated in any international effort to protect it.
New rights and the pact anti-poverty
Since 1988 the Ecological Balance and Environmental Protection

General Act recognises the right to enjoy an adequate environment and the
duty of the government to protect it. Later, in 1998 a Constitutional reform
recognises also this principle as human right.
488
Mexique
Nevertheless, this reform did not establish any mechanisms to make

effective this right.
In Mexico, the general rule is that the environmental legislation does

not recognize broadly based diffuse juridical interests, in the sense that
neither the General Law of the Ecological Balance and the Protection to the
Environment nor most of the federal environmental legislation establishes a
liability system for damages to the environment. Rather, they rely
fundamentally on the application of administrative penalties by the
established authorities in the administration of each of those laws. In this
way, the LGEEPA recognizes the access to the justice of the communities
affected by the authorization of a project that could cause damages to the
environment. However, that recognition of juridical interest allows them to
work exclusively in the environmental of the public administration and not in
the judicial environment.
The exception to this rule is in the Environmental Law for the
Federal District (2000), according to which any person can initiate an action
for damages to the environment without having to demonstrate that the
damage affects him in a direct way. Similarly, the General Law of Wild Life
(2000) it introduced some rules as regards responsibility for damages to the
environment that supplement the civil legislation.
Although in Mexico in 1994 was created the Ministry of

Environmental affairs, the environmental management continue being
sectorial, because there are many offices in charge of the application of the
environmental law.
In addition, some environmental issues are under the federal
government and others under the jurisdiction of local governments.
For this reasons, although the Environmental Ministry has put in
practice an unique environmental license that only includes the issues under
the jurisdiction of federal government.
The Ecological Balance and Environmental Protection General Act

includes a specific section about dangerous activities and two lists on
dangerous activities.
This law established that the principals mechanisms to control these
activities is the Risk study and the environmental impact assesment.
489
However, in accordance with the law, many aspects of the

dangerous activities has to be develop in an specific statute which has been
not published yet.
One of the principal issues to environmental protection is the

financing, because until now the environmental budgets are the lowest ones
of the public sector.
Although in the actual government created in 1998 a fund to
preservation and restoration of the ecological balance, in order to support the
elaboration and execution of projects for conservation or restoration of the
environment and natural resources, as well as the operation of enforcement
programs.
Also the Federal Government created in 2000 the Program for the
Environmental Institutional Development, to support local programs for
improvement the environmental legislation and consolidate the
environmental institutions and organisms.
Since 1988, local governments created offices in charge of

environmental issues, and decreed environmental laws. In some cases the
municipalities has their specific offices in charge of environmental matters.
Nevertheless some local governments claim to get more faculties in
matters like forest, water management, air pollution and hazardous waste
management, which at this moment are under the jurisdiction of the
federation.
The point of view of federal government is first that local
governments must improve their capacities before they acquire more
faculties.
The main mechanism to control the environmental policy in mexican

legislation are the administrative fines and in some cases shut downs.
Although the criminal code includes penalties for environmental
crimes until now nobody has been convicted because of a environmental
crime.
The administrative files are from 80 USD to 80 000 USD.
Mexican environmental law does not recognise the liability for
environmental damages.
490
Netherlands
Marjan PEETERS
Assistant-professor of environmental law
Maastricht University Metro
Department of public law
Integration through the Environmental Management Act
Regulatory instruments for firms

The pursuit for much more integrated environmental legislation has
resulted in the new Environmental Management Act that came into force in
1993.1 Instruments for regulating polluting behavior by firms (entities) are (1)
a permit-system and (2) so-called general rules. The latter one are meant for
smaller polluting activities (about 300.000 firms, like bakeries, petrol
stations, market gardens). Entities that fall under a specific general rule have
to make a formal announcement to the appointed administrative authority.
This authority is not obliged to give a formal decision following this
announcement. Of course, this authority has a power to enforce when an
announcement is not in line with the general rules, or when the specific
activity is not in accordance with the general rules.
In the context of regulatory relief the use of general rules is expected
to have less (administrative) costs for governmental authorities and the
private sector. As a result of this, it is the idea that much more time would be
left over for compliance and enforcement.
Having an integral permit is a legal obligation for the so-called
“inrichtingen” (group of installations; entity). In the EMA a definition of
“inrichting” has been given.2 The application of this definition in practice
1
Wet milieubeheer, Staatsblad 1992, 551. This Act – as being the central
environmental act – has been changed and extended a lot of times during the nineties.
2
Art. 1.1 EMA.
Marjan PEETERS
goes along with interpretation problems. Case law gives more detailed
information about this definition.
There is an expansive substantive framework in the EMA along
which administrative authorities have to consider if a permit can be given.3
This substantive framework is also relevant for the decree of general rules.
The EMA has a broad objective: a permit can be denied when this is
necessary for the protection of the environment. Every possible effect on the
environment falls under this criterion, for example also transportation effects,
nature aspects, and waste aspects.
It is the intention to make the permits not detailed but global.
Thereby, the government tries to link the permit to the internal environmental
quality systems some firms have. This approach does not have an explicit
base in the EMA, and case law has emerged about this new practice. The
administrative court is reluctant in the acceptation of this approach.4 An
explicit base in the EMA seems necessary, or at least favorable in the context
of legal certainty.
The firms that cause more serious environmental effects have to
publish yearly two reports about their polluting activities (one for the
administrative authorities and one public report).5
One important part of the substantive framework is the alara
criterion. Alara stands for `as low as reasonably achievable’. According to
case law, individual financial circumstances of a specific firm may not be
taken into consideration when a request for a permit is in consideration.6
Other regulatory provisions in the EMA

In addition to the integral permit and general rules the
Environmental Management Act has other provisions like:
• Some duty of care provisions (one general duty of care for the
environment7, and one specific for waste8),
• Provisions for financial compensation (according to the principle of
égalite devant les charges publiques)9,
• Other financial provisions, like subsidies, a deposit system and a Fund
concerning air pollution10,
• Provisions for environmental quality standards11,
3
Chapter 8 EMA.
4
ABRvS 25 augustus 2000, M en R 2000, 118, m.nt. Van Gestel; AB 2000, 455,
m.nt. ChB en M.P. Jongma ( Gerdy T.J.M. Jurgens, Kroniek van het milieurecht, in:
Nederlands Juristenblad, 7 september 2001, p. 1548).
5
Chapter 12 EMA, Staatsblad 1997, 170.
6
ABRvS van 24 juni 1999, M & R 2000, nrs. 7/8, n.nt Verschuuren.
7
Art. 1.1a EMA.
8
Art. 10.3 EMA.
9
Chapter 15, titel 15.4 EMA.
10
Chapter 15 EMA.
11
Chapter 5 EMA.
492
Netherlands
• Environmental impact assessment12,
• Environmental plans and programs13,
• Procedural requirements, including coordination provisions14,
• Provisions for unexpected situations15,
• Enforcement provisions (in addition to the Administrative Law Act)16,
• Provisions for publicity17,
• Provisions for the possibility of judicial review of administrative
decisions18.
Sectoral legislation
In spite of the ambition to have a more integrated law, sectoral law is
nowadays still into force, like:
• The Water Pollution Act (see also section 2),
• Soil pollution (see more in detail section 2),
• Manure legislation (see also section 2),
• The Air Pollution Act and Noise Nuisance Act have rules for substances
and products,
• The Dangerous Substances Act and the Pesticides Act.
Administrative Law Act

When an administrative authority takes a decision on the bases of
environmental legislation, it has to observe the legal obligations given by the
Administrative Law Act. In this Administrative Act both substantive as
procedural requirements are laid down for decision-processes, enforcement
decisions included. In addition to this, the Administrative Law Act gives
rules about judicial review. The ALA came into force in 1994, and has later
on been extended with several legal provisions. Now proposals for extension
are made about – among others – the financial penalty, uniform rules about
publicity, and rules about electronic decision-making.
Integration through planning

According to Dutch law, periodic policy plans and programs have to
be made by central and for most themes also decentralized authorities, for
respectively spatial planning law, environmental law, water law,
transportation law, and nature conservation law. Between several planning
procedures specific coordination provisions are laid down in legislation. In
practice, some decentralized authorities have already published integral
12
Chapter 7 EMA.
13
Chapter 4 EMA.
14
Chapters 13, 14, and 8 paragraph 8.1.3.2.EMA.
15
Chapter 17 EMA.
16
Chapter 18 EMA.
17
Chapter 19 EMA.
18
Chapter 20 EMA.
493
Marjan PEETERS
plans, in which al these policy fields -also with social and economic aspects -
are integrated. It is the intention of the central government to change
legislation in order to allow experiments with such integral plans.
Environmental impact assessment

The Dutch regulation concerning EIA is amended several times19,
for example to implement directive 97/11/EC) with obligations of the Espoo
Convention (the Convention on Environmental Impact Assessment in a
Transboundary Context). Dutch law practice is not always in accordance with
the European directives about environmental impact assessment. On the other
hand, the Dutch procedure for an environmental impact assessment is more
extensive than necessary according to EC law.20
Specific (sectoral) legislation
Soil pollution: from idealism towards a pragmatic approach

At first when in the eighties law and policy was to be developed for
the regulation of soil pollution, a idealistic approach was chosen. This
implied that at each place in Holland the soil must have a maximum level of
quality to secure that all kind of actions could be undertaken everywhere. In
fact, during the executing of this legislation, the government experienced that
this principle was too hard and too expensive to effectuate. Thus, a new more
pragmatic approach has been chosen: now it is the idea that the desired soil-
quality depends on the actions that will be undertaken onto or into it. 21The
existing soil pollution legislation (probably) has to be changed for giving a
base to this new policy approach.
Soil pollution: who pays the costs of sanitation?

The first soil legislation (early eighties) was made under the
principle that sanitation costs of soil pollution would be financed by private
parties. In this context, the central government was very active in the eighties
to recover the sanitation costs at firms and private persons. According to case
law in the beginning of the nineties, the one who caused the pollution is not
in all cases responsible for sanitation costs made by the government,
especially not in the case of historical pollution. In particular for pollution
that was caused before January 1st 1975 specific evidence must be given that
the polluter could know that the government would try to claim for financial
payment of sanitation costs.22 Nevertheless, present soil legislation (that came
19
Staatsblad 1994, 99, en Staatsblad 1999, 208.
20
P.C.GILHUIS, Milieu-effectrapportage, in: Ch. BACKES, Th.G. DRUPSTEEN, P.C.
GILHUIS, N.S.J. Koeman, Milieurecht, vijfde druk, Zwolle 2001, p. 139.
21
Kabinetsstandpunt kosteneffectieve en functiegerichte sanering, Kamerstukken II,
1996-1997, 25411, nr. 1.
22
HR 9 february 1990, NJ 1991, 462 (Staat/Van Amersfoort), HR 24 april 1992, NJ
1993, 642 (Van Wijngaarden/Staat) en 643, m.nt. C.J.H. Brunner (Staat/Akso Resins).
494
Netherlands
into force in 1995) still includes powers with which could be effectuated that
the person who caused the (historical) pollution or the owner of the land has
to carry out and thus to pay for sanitation. Future case law will learn to what
extent these legal powers can be executed effectively, and what the
limitations especially for historical pollution will be.
Waste
A lot of case law emerged about the definition of waste in the
Environmental Management Act. The problem was that the Dutch definition
was broader than the definition used in EC-law. Now a new Act - that
changes the EMA - refers to the definition as is laid down in the EC-directive
75/442/EEC.23
This new Act on the management of waste that been adopted
in 2001 (is not yet into force) implies a much more central approach on the
management of waste.
Manure
Dutch legislation about the manure produced by the bio-intensive
industry had to be strengthened, for example for the protection of
groundwater (nitrate) and for getting more in line with EC-obligations. One
of the actions in this respect was the partly withdrawal of rights for having
pigs (the so-called manure production rights, and later: pigs-rights).24 This
new legislation was brought under judicial review. Question was if the
withdrawal of these pigs-rights had to be seen as the withdrawal of
possession or the regulation of possession under art. 1, First Protocol of the
European Convention on Human Rights. This distinction could have
implications for the duty to pay a financial compensation. At this moment
according to the present case law the partly withdrawal can not be seen as a
withdrawal of a possession but as the regulation of possession. The case is
still under review at the highest Court (Hoge Raad). Nevertheless, the lower
court determined that the foreseen second phase of the general withdrawal of
the pig-rights is unlawful.25
It is to mention that most of the legislative actions in the context of
the negative effects of manure (pollution of soil, groundwater, air deposition,
and bad smell) are not included in the Environmental Management Act.26
Instead of integration, a more sectoral approach is followed.
Water law: the interpetation of discharge

The Water Pollution Act includes permit-system and general rules
for water polluting activities. In addition firms are obliged to pay a levy for
23
Staatsblad 2001, 346 (yet not into force).
24
Wet herstructurering varkenshouderij
25
Hof Den Haag, 20 januari 2000, M en R 2000, jur. nr. 22, m.nt. Hoitink en Jans.
26
Interimwet Ammoniak en Veehouderij; Meststoffenwet; Wet verplaatsing
Mestproduktierechten; Wet herstructurering varkenshouderij.
495
Marjan PEETERS
polluting the water. For the water pollution permit a procedural and
substantive coordination with the permit procedure on the bases of the EMA
is obliged. The permit is needed for (almost every) discharge of pollution or
waste into the surface water. The Dutch Council of State asked a preliminary
ruling of the Court of Justice of the EC in two proceedings (art. 234 EEC). In
its cases C-232/97 and C-231/97 the Court of Justice made clear that the
interpretation of discharge in the Water Pollution Act must be seen much
wider as has been done so far in Dutch law practice: especially the emissions
of contaminated steam on to surface water must also be seen as a discharge in
the meaning of Directive 76/464/EEC. In the other case was decided that the
escape of substances as creosote from wooden posts placed in surface water
can also be seen as a discharge.
Nature conservation
The EC-directives on the conservation of wild birds (The Wild Birds
Directive; 79/409/EEC) and Habitat protection (92/43/EC) have not been
implemented well in Dutch legislation. For example, the Court of Justice of
the EC found in the judgement of 19 May 1998 (C-3/96) that the Netherlands
had failed to follow the obligations from the Bird-directive by not
establishing enough specially protected areas. In this context a procedure to
establish 54 new sites was started in 1999.
A new Nature Protection Act has already been adopted by
parliament in 1998, but still is not fully into force.27 One is arguing if this
new Act must be changed for getting more in line with the EC-Directives. A
lot of case law has emerged about nature protection and the meaning of the
EC-Directives. The administrative court has the present opinion that as long
as the European list as is described in art. 4, section 2 of the Habitat Directive
has not been established, art. 6, sections 2, 3 and 4 if the Habitat Directive are
not applicable law. 28
Furthermore, the Netherlands is for example Party of the Treaty of
Bern (Treaty on the Protection of Wild Animals and Plants and their Natural
Environment in Europe) and the Convention on International Trade in
Endangered Species of Wild Fauna end Flora.
Climate change
The Netherlands are Party to the UN Convention on Climate
Change. The Dutch legislator has started a procedure for ratifying the Kyoto
Protocol.29 Thereby, policy-measures are formulated implying actions for the
reduction of the greenhouse gas emissions. A first part contains domestic
measures by which 50% of the reduction target (25 Mton Co2 per year)
would be achieved.30 Among others, the institution of a national emissions
27
Staatsblad 1998, 403.
28
ABRvS 27 maart 2001, Milieurechtspraak 2001, 32, m.nt. A.A. Freriks.
29
Kamerstuk Tweede Kamer, 27089.
30
Kamerstuk Tweede Kamer, 26603, nr. 2: Uitvoeringsnota Klimaatbleid I.
496
Netherlands
31
trading scheme is under consideration. According to the policy proposals,
the other 50% of the reduction target will be realized abroad, by the flexible
mechanisms under the Kyoto Protocol. 32
Compliance and Enforcement
Disasters cause a renewed attention for enforcement of environmental law

The enforcement powers for administrative authorities are now
incorporated in the Administrative law Act (in addition to this some specific
provisions are laid down in the Environmental Management Act). In 2000
two big disasters occurred in the Netherlands, whereby a lot of people died
(the first case was a big explosion of fire-works in Enschede, and the second
was a fire in a café in Volendam). Because of this the lack of enforcement of
rules by central and decentralized administrative authorities gets a lot of
attention nowadays. The responsibility of the specific administrative
authorities (entities) according to tort law is in this context an important legal
topic.
Tolerance of compliance lackages

Typical for the Dutch approach by administrative authorities is that
in cases where environmental law is offended not always an enforcement
action is undertaken. In practice, even by formal administrative decisions the
breach of environmental law is tolerated. Against those decisions judicial
review can be undertaken. The courts are very reluctant in the acceptation of
decisions that tolerate an offence of law. In case law the principle emerged
that administrative authorities are in principle obliged to enforce the law.
Civil law
Environmental policy through Voluntary Agreements

Starting in the eighties, and also in the nineties, especially the central
government has made agreements with groups of industry, on a voluntary
base. Such a agreement is called convenant. Examples are the convenant for
the metal industry (1992) and the convenant for benchmarking for the energy
industry. About the legal acceptability of these voluntary agreements,
especially seen in the light of the need to use the existing administrative
powers given by legislation, and seen of the light of the position of the third-
parties, a lot of questions exist. The use of voluntary agreements can therefor
only be done with scrutiny.33
31
See www.co2handel.nl
32
Kamerstuk Tweede Kamer, 26603, nr. 23: Uitvoeringsnota Klimaatbeleid II.
33
N.S.J. KOEMAN, Milieuprivaatrecht, in: Ch.Backes, Th.G. DRUPSTEEN, P.C.
GILHUIS, N.S.,J. KOEMAN, Milieurecht, vijdfde druk, Deventer 2001.
497
Marjan PEETERS
Acces to justice for environmental organizations
Civil legislation came into force in 1994 that facilitates
environmental organizations to go to civil court.34
Tort law: soil pollution

(see under paragraph 2, section b).
Criminal law
Can the government be prosecuted?

In the nineties case law has emerged - especially instigated by
environmental activities by governmental entities - about the prosecution
under criminal law of the State and other governmental entities. Headline of
the present case law is that the central government - i.e. the State - can not be
prosecuted.35 It is the idea that Parliament has to deal with unlawful acts of
central administrative authorities. Decentralized governmental entities can
only not be prosecuted under certain conditions, formulated by case law. One
of these conditions is that the action must concern a typical governmental
task that can not be done by a private entity (like the enforcement activity).36
Criminal enforcement of duty of care provisions

Duty of care provisions imply a general and vague obligation for
citizens and firms to have respect for (parts of) the environment and to
impede pollution. From a perspective of lex certa the criminal enforcement of
duty of care provisions could be hard to do. But, the criminal prosecution of
duty of care provisions - when carried out in a just way - can be done
successfully.
Criminal enforcement of administrative rules

A lot of infringements of administrative rules are qualified as
criminal offences in a specific act (Act for Economic Offences). This Act
was changed in 1994. As a part of this change, the maximum penalties were
substantially increased. The Act gives specific (much wider) powers for the
tracing and prosecution of offences. A new development is that
administrative authorities have the power to propose an offender to agree
with a financial transaction instead of undergoing a prosecution.37
34
Art. 3:305a BW.
35
HR 25 januari 1994, NJ 1994, 598, m.nt. G.J.M. CORSTENS (Vliegbasis Volkel).
36
HR 6 januari 1998, NJ 1998, 367 m.nt J. de HULLU (Pikmeer II).
37
Transactiebesluit milieudelicten, Staatsblad 2000, 320, gewijzigd
bij Staatsblad 2001, 165.
498
Netherlands
II- SPECIFIC TOPICS
The fields
Overview of present Dutch law concerning landscape protection

According to Dutch law, the Nature Protection Act gives legal
instruments for the protection of particular habitats. For specific natural areas
that need legal protection, it can be decided that they qualify as a nature
protection area. Within those areas, a permit is needed for activities that may
harm the interests of nature. Besides the Nature Protection Act, also spatial
planning law can add to landscape protection.
A new Nature Protection Act has been adopted by Parliament in
1998 but has not been entered fully into force yet38. In present Dutch law the
EC Bird and Habitat Directives are not correctly implemented. Moreover, it
is uncertain if with the new Nature Protection Act (1998) a correct
implementation has been made of these Directives. In this Act an
administrative agency has the power to indicate which areas can be
specifically designated in order to implement Treaties and other international
duties (art. 27). The Nature Protection Act (1998) does not make clear which
legal effects such a determination will have. In addition to the determination
of an area on the basis of art. 27, general rules can be laid down. It is
uncertain to what extent these rules can give specific protection to these
designated areas. In literature has been argued that it would be better to
amend the Nature Protection Act in order to provide a correct legal regime
for the implementation of the EC Directives.39
In the new Nature Protection Act a new specific instrument has been
laid down for the protection of particular landscapes that have natural-
historical values.40 When such a landscape has been designated, protection
must be given by a spatial plan.
In Holland, manure produced by the bio industry causes a lot of
damage to natural areas as well. Legal measures are in preparation in order to
move the industrial agriculture to other areas, away from the nature zones.41
The Netherlands are Party to many international Conventions and
Treaties that aim at the protection of habitats. Examples are the Ramsar
Convention, The Convention on Biological Diversity, and the Antartica
Treaty.
A governmental note on the protection of nature, woods and
landscape in the 21st century is presented to parliament in July 2000.42 The
38
Staatsblad 1998, 403.
39
Ch.BACKES, Natuurbeschermingsrecht, in: Ch.BACKES, Th.G. DRUPSTEEN, P.C.
GILHUIS. N.S.J. Koeman, Milieurecht,, vijfde druk. Deventer 2001, p. 491-492.
40
Natuurbeschermingswet 1998, art. 23.
41
Wetsvoorstel Reconstructiewet concentratiegebieden. Kamerstukken 2000/01,
25 356.
42
Kamerstukken 2000/01, 27 235.
499
Marjan PEETERS
intention is to accelerate the measures to realize the ecological structure and
to extend the policy to protect the natural environment.
Actio popularis and Dutch environmental law

It is an old principle of Dutch environmental law that every one has
the right to participate in the administrative decision process about polluting
activities, and to have access to justice against administrative decisions. This
actio popularis is still laid down in present administrative and environmental
law.43 Hence, the access to justice was always pretty broad in Dutch
administrative law. In civil law a right for access to justice for environmental
organizations has been laid down as well as in the civil code.
A new Act on the administrative decision process is proposed to
parliament.44 This new procedure will replace two present procedures that are
laid down in the Administrative Law Act. The proposal gives the right to
participate in an administrative decision process and to have access to justice
only to concerned parties. It does not include an actio popularis (which gives
the right to anyone to intervene, not just to those who have an interest at
stake). But for environmental decisions the actio popularis probably can be
upheld with specific environmental legislation, but to what extent this will be
done is not certain at this moment. This topic will be discussed between
central government and parliament.45
Treaty of Aarhus
The Netherlands (and the EU) are parties to the Treaty of Aarhus. In
the context of the development of the EU measures according to the
implementation of the Treaty of Aarhus, the Netherlands strive for the
recognition of environmental organizations as concerned parties by the
European Court of Justice.46
The position of third-parties and new regulatory instruments

Question is how the legal position of third parties will be affected in
alternative environmental regulatory instruments like environmental taxes
and emissions trading. This position is also under pressure because of the use
of instruments that fit into modern concepts of regulation, like covenants.
43
A study has been done about the effects of the abolition of the actio popularis :
Universteit Utrecht, De actio popularis in het ruimtelijke ordenings- en milieurecht,
presented at Marcht 17th 1999 to Parliament.
44
Kamerstukken 1999/00, 27 023.
45
Nota over de toekomst van de milieuwetgeving Met recht verantwoordelijk,
Kamerstukken 200/01, 27664, nr. 2, p. 99.
46
500
Netherlands
Present situation
It is the intention of the Dutch government to proceed with the
integration of environmental acts into the Environmental Management Act. It
is the idea that this will support the simplicity and also a comprehensible
approach of environmental problems.47
Under present law, next to the EMA several specific environmental
acts are into force. For example, for the protection of water quality the Water
Pollution Act provides the main legal framework. Research will be started on
the relation between the Environmental Management Act and specific other
environmental acts, in order to find ways for a more integrated approach.
Also coordination mechanisms will be subject of this research.
Another present proposal is that the criterion `protection of the
environment’ that has been laid down in the Environmental Management
Act, will be extended with sustainable development.48
The integration of several planning programs (environment, spatial planning,

nature, water, etc) is under consideration. Some provinces have already
published such integral programs.
Synergy of European environmental measures

The Dutch government has stressed the need for more synergy
between European regulations and directives like the environmental
assessment directives, the IPPC-directive, and the EMAS regulation.49
New instruments
When one is thinking of the use of new regulatory instruments to
control polluting behavior instead of the classical command and control
approach, also the principle of integrated management must not be
overlooked. For example, for the climate change problem the use of market-
based instruments, especially emissions trading, is in strong consideration.
The Dutch government has installed an advisory committee that must
examine the use of a domestic emissions trading scheme.50 Question is how
such a sectoral regulatory approach fits into the Dutch pursuit of having an
integrated environmental law. Also the question if a system of tradable
permits fits into the European IPPC Directive needs attention.
47
48
Kamerstukken 200/01, 27664, nr. 2, p. 5-6.
49
50
See for more information www.co2handel.nl.
501
Marjan PEETERS
Chain-approach
The Dutch government proposes a renewal of the legal regulatory
instruments to introduce a chain-approach for substances and products.51
Thereby it is the intention to get clear what the relation is of environmental
effects of production and consumption, and at what moment measures can be
undertaken most effectively and efficient. Together with this, the introduction
of the precautionary principle, and more access for public to information
about the risks of substances and products, are under consideration.52
Professionalism
Because of the fact that environmental law has become complicated,
an approach towards more professionalism has been recommended (see also
topic 10). As a consequence, in future enforcement powers might be
attributed to administrative organizations that operate on a more central level.
Local environment, local government

In Holland, municipalities will get a more explicit role in the
forthcoming years in the context of determining local environmental quality.
One is thinking of decentralization of powers concerning soil sanitation, and
for noise.53
Experiments within the context of cities and environment

Under present law an opportunity exists for selected cities to
experiment with new local environmental measures, by which can be
deviated from existing environmental legislation. Through these experiments
one wants to get more insight into possibilities and restrictions for a local
integral and area-specific approach. This experiment will be evaluated at the
latest in 2005.
New regulatory instruments

In Holland, a lot of attention is paid in policy and literature to the
choice of regulatory instruments with which polluting behavior can be
regulated with maximum effectiveness and efficiency. From the idea that the
51
52
Kamerstukken 200/01, 27664, nr. 2, p. 51-52.
53
Kamerstukken 200/01, 27664, nr. 2, p. 87 e.v..
502
Netherlands
classical command and control approach has too much administrative costs
and is not effectively enough because of bad compliance, new instruments
are considered. An important topic is `self-regulation’, whereby it is the idea
that entities shall take (more) responsibility for their actions.54 Within a
regulatory framework, the polluting entities should be given freedom in their
decisions about their environmental behavior. The government does not
want to prescribe in detail how entities must act. It is the intention to provide
a framework to entities within they can choose which option is most suitable.
The connection of permits to internal environmental systems of firms is in
this respect an important subject in Dutch law. Also the use of convenants
can be seen as a more horizontal way of regulation. Also market-based
regulatory instruments fit into the idea of more self-regulation.
Access for citizens to information about illegal activities

Dutch government is preparing a legal provision for access of
citizens to the results of control and enforcement of environmental law.
Under present law it is not clear to what extent citizens can get this
information. When citizens have a wider access to this information this can
imply an incentive for control and enforcement.
Professional help for legal actions against unlawful activities

From 1994 to 1999 the central government subsidized an experiment
on professional legal help for access to justice in the field of environmental
law. Citizens and environmental organizations could ask help from
specialized environmental lawyers for their juridical actions against polluting
activities and / or administrative decisions. The evaluation showed that this
experiment was successful. In particular the environmental organizations
brought on cases with relevant (broader) implications for environmental
law.55
More professionalism into administrative enforcement

A recent Dutch topic concerns the fact that government has great
problems with executing her control and enforcement task. More
professionalism has been recommended.56 The several administrative bodies
should execute their powers in a more effective way, have to develop policy-
strategies for their enforcement task and should make agreements with each
54
Kamerstukken 200/01, 27664, nr. 2, p. 38 en verder, and the Circulaire Vergunning op
hoofdzaken en vergunning op maat.
55
56
Commissie bestuursrechtelijke en privaatrechtelijke handhaving, handhaven op
niveau, Deventer 1998,en : A.B. Blomberg. Integrale handhaving van milieurecht.
Een juridische studie over de handhaving van milieurecht in een democratische
rechtsstaat, Den Haag 2000.
503
Marjan PEETERS
other about their enforcement activities. Also the attribution of administrative
enforcement powers to specific administrative bodies (regional enforcement
authorities) is under consideration.57
57
As is discussed for example in: Tweede Kamer, TK 102-6326, 13-09-01
(kamerbehandeling wetsvoorstel 26929)
504
Portugal
Manuel de ANDRADE NEVES1

Avocat2
Introduction
Le "Sommet de la Terre", conférence des Nations unies sur
l'environnement et le développement, qui s'est déroulée à Rio de Janeiro,
Brésil, en 1992, a porté ses fruits au niveau global, mais également au niveau
national, en mettant en évidence les problèmes liés à l'état de
l'environnement. La consécration du principe du développement durable,
défini auparavant par la Commission Brundtland, et la définition d'objectifs
ambitieux dans les principes de Rio et dans le programme "Action 21", a créé
des fortes attentes.
Dix ans après le sommet, il est temps de faire une évaluation des
progrès atteints. En effet, l'assemblée générale des Nations unies3 a adopté en
décembre 2000 une résolution concernant la conférence "Rio + 10"4 qui aura
lieu à Johannesburg, Afrique du Sud, en 2002 et s'intitulera "Sommet
mondial sur le développement durable".
Nombreuses sont les opinions qui considèrent que au bout
de dix ans, le résultat est désastreux et les progrès pratiquement nuls. Ses
opinions se basent sur le fait que le développement non durable ne se soit pas
inversé depuis, les ressources naturelles soufrent de plus en plus des
pressions humaines, la population mondiale augmente, la pauvreté au niveau
1
Manuel.a.neves@abreucardigos.com
2
Abreu, Cardigos & Associados - Société d'Avocats.
3
55ème session de l'assemblée générale des Nations unies, A/RES/55/199,
20 décembre 2000, "Ten-year review of progress achieved in the implementation of
the outcome of the United Nations Conference on Environment and Development".
4
Un examen des progrès réalisés avait déjà été effectué lors de la 19ème session
spéciale de l'assemblée générale des Nations unies qui s'est tenue en 1997, "Rio + 5",
A/RES/S-19/2.
Manuel de ANDRADE DE NEVES
global ne cesse d'augmenter et les plus importants instruments juridiques et
politiques internationaux liés au développement durable manquent toujours
l'acceptation globale.
Toutefois, en ce qui concerne l'intégration du développement
durable dans les politiques et dans des instruments juridiques nationaux ou
internationaux, l'évolution peut être considérée comme positive, néanmoins
timide. Ceci est également le cas pour le Portugal en ce qui concerne
l'évolution du droit de l'environnement depuis le Sommet de la Terre.
Ce rapport essaiera d'invoquer succinctement les évolutions et les
difficultés rencontrées dans la consécration, la mise en œuvre et l'application
du droit de l'environnement au Portugal depuis 1992.
La consécration, la mise en œuvre et l'application du droit de

l'environnement au Portugal
Les instruments juridiques: Avant 1992
Depuis son adhésion à la Communauté européenne et comme
membre participant de l'Union européenne, le Portugal a été couramment
intitulé comme étant "le bon élève" au sein des Etats membres. En fait, en ce
qui concerne le droit de l'environnement, le Portugal a très vite adopté et
transposé les directives de Bruxelles en cette matière. Cependant, cette
transposition s'est faite, dans plusieurs cas, sans une vraie volonté de mise en
œuvre et d'application des instruments en cause.
En effet, le Portugal dispose d'un arsenal de principes et normes
juridiques constitutionnelles et légales qui consacrent, même avant 1992,
l'évolution moderne du droit de l'environnement.
C'est le cas de l'article 9 de la Constitution de la République
portugaise de 1976 qui, sur les tâches fondamentales de l’Etat, consacre que
c'est son devoir "d'augmenter le bien-être et la qualité de vie du peuple,
promouvoir l'égalité réelle entre les Portugais et l'exercice effectif des droits
économiques, sociaux, culturels et environnementaux par la transformation
et la modernisation des structures économiques et sociales ".
Par surcroît, le texte fondamental prévoit également dans son article
66, intitulé "environnement et qualité de vie", que:
1. Toute personne a droit à un environnement humain, sain et
écologiquement équilibré, et a le devoir de le défendre,
2. Afin de garantir ce droit, dans le cadre d'un développement durable5, il
appartient à l’Etat, au travers d'organismes spécialisés et en faisant
participer les citoyens:
a) de prévenir et de contrôler la pollution et ses effets, ainsi que les
formes d'érosion susceptibles d'occasionner des dommages,
5
Les expressions soulignées ont été consacrées lors de la révision constitutionnelle de
1997 et résultent clairement des principes et objectifs de la Déclaration du Rio, v.
principes 3, 4, 10, 11 et 16.
506
Portugal
b) D'organiser et de promouvoir l'aménagement du territoire en vue
d'une localisation correcte des activités, d'un développement socio-
économique harmonieux et d'une valorisation des paysages,
c) De créer et d'agrandir des réserves et des parcs naturels et d'agrément,
ainsi que de classer et de protéger paysages et sites afin d'assurer la
préservation de la nature et la sauvegarde des valeurs culturelles
d'intérêt historique ou artistique,
d) De promouvoir l'exploitation rationnelle des ressources naturelles, en
sauvegardant leur capacité de renouvellement et la stabilité
écologique, dans le respect du principe de solidarité entre générations.
e) D'encourager, en collaboration avec les collectivités locales, la qualité
de l'environnement des communautés rurales et urbaines, notamment
au plan de l'architecture et de la protection des zones historiques,
f) D'insérer des objectifs environnementaux dans les différentes
politiques de portée sectorielle,
g) De faire respecter les valeurs environnementales et de promouvoir
l'éducation dans ce domaine,
h) De garantir que la politique en matière fiscale allie le développement
à la protection de l'environnement et la qualité de vie.
Même si ce texte peut être considéré innovateur, au niveau des

consécrations constitutionnelles du droit de l'environnement dans
les années 70, il a fallu attendre l'année 1987 pour que le législateur national
adopte la Loi Cadre de l'Environnement, qui réaffirme une claire
consécration du droit à l'environnement, et la Loi des Associations de
Protection de l'environnement6.
Les instruments juridiques: Les Années 90

Depuis, cependant, le Portugal n'a fait que suivre les orientations de
Bruxelles, sauf, en terme général, pour ce qui concerne la réglementation du
droit d'action populaire, consacré depuis 1976 au niveau du texte
fondamental7, et pour ce qui concerne la protection pénale de
l'environnement8.
Le droit d'action populaire, qui consacre la protection des intérêts
diffus, est fréquemment utilisée par les ONG de protection de
l'environnement et confère, ainsi que la législation sur les études d'impact, un
degré élevé de participation des citoyens et l'accès à la justice dans la
protection de l'environnement et du développement durable.
En ce qui concerne la consécration des principes de la Déclaration
du Rio, à part ceux qui ont été intégrés dans le texte fondamental lors de la
6
Lois nº11/87 et 10/87 du 7 avril.
7
Article 52 de la constitution et Loi n°83/95, du 31 août. Ce texte, pourtant adopté en
1995, ne mentionne pas la Déclaration du Rio.
8
Révision du Code Pénal de 1995, avec l'introduction des articles 278 (Crimes contre
la nature) et 279 (Pollution).
507
révision de 1997, nous pouvons affirmer qu'aucune révision systématique des
textes portugais n'a pas été faite.
De toute façon, il faut faire allusion, en premier lieu, aux textes qui
mentionnent le développement durable et le Sommet de la Terre comme un
point essentiel de leur contenu. Ce sont les textes sur les grandes options du
plan pour chaque année depuis 1992 et deux résolutions du conseil de
ministres qui adoptent la stratégie nationale concernant la biodiversité et le
plan national de l'environnement9.
L'Intégration de l'environnement dans les politiques sectorielles

L'application du principe de l'intégration de l'environnement dans les
politiques nationales s'est révélé depuis le début des années 90, avec
l'intégration de l'aménagement du territoire dans le ministère de
l'environnement. La planification a également fait partie des attributions de
ce ministère, mais est devenu autonome depuis l'année dernière.
Aussi, en ce qui concerne l'attribution des permis pour les
installations classés ("licenciamento industrial")10, nous pouvons noter une
importance accrue des questions environnementales.
D'un point de vue général, à part la législation sur les études
d'impact11 et sur le contrôle intégré de la pollution12 (résultats de la
transposition de directives communautaires), nous pouvons également noter
que le développement du droit de l'environnement au Portugal marche dans le
sens de l'intégration progressive des politiques sectorielles, même si elles
sont antagoniques, tels que les politiques agricoles, économique commerciale
et environnementales.
Les Institutions
Seulement en 1997 a été crée une Commission Nationale de
l'Environnement et du Développement Soutenable, par l'intermède du décret-
loi n°221/97, du 20 août. Nous remarquons que l’exposé des motifs de ce
texte justifie la création de l’institution en se rapportant à la Conférence de
Rio. Cependant, cette institution fonctionne à peine comme un organe
consultatif du Gouvernement en ce qui concerne la politique
environnementale.
La Jurisprudence
Enfin, du point de vue de la jurisprudence, les tribunaux portugais
n’ont pas manqué de consacrer dans certaines décisions le principe du
9
Résolutions du Conseil de Ministres n°38/95, du 21 avril, et 152/2001,
du 11 octobre.
10
Décret-loi n°109/91, du 15 mars et décret réglementaire n°25/93, du 17 août.
11
Décret-loi n°69/2000, du 3 mai.
12
Décret-loi n°194/2000, du 21 août.
508
Portugal
développement durable et les principes de la Déclaration du Rio, mais, dans
la plupart des cas, d'une façon insipide13.
L'application du droit de l'environnement par les tribunaux au
Portugal est encore insuffisante. Ce phénomène a déjà fait l'objet d'études14
qui concluent que: les citoyens préfèrent résoudre leurs problèmes sans faire
recours aux institutions traditionnelles, qu'il existe un déficit d'information
sur les droits et les procédures à leur disposition et que les magistrats ne sont
pas encore dûment formés et informés sur le droit de l'environnement et du
Les obstacles à l'application

Comme nous l’avons remarqué précédemment, le Portugal est doter
d'un grand nombre de principes du droit de l'environnement et du
développement durable, établis à travers un corps législatif vaste.
En fait, un des premiers obstacles concernant l'application du droit
de l'environnement réside précisément dans cette "pollution législative" qui
rend difficile la compréhension, l'interprétation et la systématisation du droit
de l'environnement. Ce problème est éprouvé par les juristes, incluant les
magistrats et même l’administration publique, ainsi que par le citoyen
commun. Un effort de codification a été initié il y a quelques années, mais
aucun résultat concret a abouti.
En ce qui concerne la fiscalisation et le contrôle de police de
l'application du droit de l'environnement, nous remarquons un grand déficit
au niveau des moyens humains et financiers nécessaires à l'administration
publique pour faire respecter les normes en cause. Une Inspection Générale
de l'Environnement a été créée en 199715, mais le nombre initial insignifiant
de ses agents ne nous permet pas aujourd'hui de déterminer des résultats
concrets de leurs actions visant la fiscalisation du droit de l'environnement.
D'autre part, la sensibilisation et l'éducation environnementales des
populations et des différents acteurs sociaux reste toujours également
déficitaire, même si l'on peut affirmer qu’un grand nombre d'initiatives
populaires de contestations sont de plus en plus liés à des problèmes
environnementaux ou liés à l'aménagement du territoire.
Les différents acteurs sociaux ont des difficultés à comprendre ou
assimiler des concepts vagues comme le "développement durable" et leurs
intérêts, que certains voient encore comme antagoniques. En effet, des
13
Acórdão de 01-03-1994 Proc_ N_º 541-93 Tribunal da Relação, Porto, Acórdão de
07-12-1995 n_º 38436-A Supremo Tribunal Administrativo, Acórdão de 16-02-2000
Proc_ N_º 28-00 - Ac_ n_º95-00 Tribunal Constitucional,, Acórdão de 23-09-1998
n_º 200-98 Supremo Tribunal de Justiça, Despacho do Ministério Público de 12-03-
1997 - Supremo Tribunal Administrativo, Sentença de 27-11-1998 nº1283-A-98
Tribunal Administrativo do Círculo, Lisboa.
14
Tribunais, Natureza e Sociedade: O Direito do Ambiente em Portugal Autor:
Pureza, José Manuel; Frade, Catarina; Dias, Cristina Silva, CES, 1997
15
Décret-loi n°230/97, du 30 août, et décret-loi n°549/99, du 14 décembre.
509
crispations entre les intérêts des agriculteurs, des constructeurs, des
opérateurs touristiques, du commerce, et les intérêts de l'environnement
restent toujours très importantes dans un pays ou l'environnement est encore
vu comme un obstacle au développement.
En conclusion, nous pouvons affirmer que le Portugal s'est
développé depuis le Sommet du Rio. Les textes législatifs abondants, au
niveau constitutionnel, législatif et réglementaire, confèrent, au niveau du
droit, une protection élevée de l'environnement et du développement durable
et permettent une large participation du public ainsi que l'accès à la justice en
ce qui concerne ces matières.
Toutefois, ce développement n'a pas été accompagné d'une
augmentation de la fiscalisation de l'application du droit de l'environnement
et des moyens nécessaires pour assurer cette finalité. En plus, le changement
de mentalités, que l'on veut plus participatives et conscientes de la nécessité
de garantir un développement durable et une protection de l'environnement,
n'a pas été également obtenu.
Enfin, malgré les problèmes d'application cités ci-dessus, nous
pouvons conclure qu'un effort de développement et de mise en œuvre des
principes résultants du Sommet du Rio a été fait et il nous reste espérer que
dans les prochaines années et en conséquence du Sommet de Johannesburg
un nouveau souffle et une volonté politique nouvelle sera atteinte.
La Politique des sols

La pression humaine sur les sols est considérable et sa
contamination est liée à une politique de gestion des déchets déficitaire et à
des textes réglementaires clairement insuffisants pour garantir sa protection.
La politique des sols au Portugal est réglementée surtout par le
décret-loi n°794/76, du 5 novembre, et par d'autres textes incidents sur
l'urbanisme et l'aménagement du territoire qui déterminent l'affectation des
sols. Les objectifs poursuivis visent surtout ; la poursuite des déterminations
des plans d'aménagement du territoire ; éviter la spéculation immobilière, et
garantir des solutions pour les déficits d'habitations.
Cependant, la protection environnementale des sols est surtout
réglementée par les articles 13 ("Sols") et 14 ("Sous-sols") de la Loi Cadre de
l'environnement. Les sols sont considérés comme étant une ressource
naturelle qui doit être protégée par l'adoption de mesures destinés à éviter sa
dégradation, à promouvoir sa régénération et sa fertilité et son utilisation
rationnelle.
Dans le cadre de protection environnementale des sols, sont
également importants les textes qui consacrent la Réserve Écologique
Nationale (REN) et la Réserve Agricole Nationale (RAN)16. Ces diplômes
16
Décrets-lois n°93/90, du 19 mars, et 196/89, du 14 juin.
510
Portugal
consacrent, au niveau de l'affectation des sols par le gouvernement, la
création de zones avec des caractéristiques écologiques spécifiques de forme
destinées à garantir la protection des écosystèmes et la permanence et
l’intensification des processus biologiques indispensables à l'encadrement
équilibré des activités humaines (REN), ainsi que la création de zones qui
visent à protéger les sols de meilleure aptitude agricole à cette finalité de
façon à contribuer pour le développement de l'agriculture et d'un bon
aménagement du territoire (RAN).
Dans ces zones, la construction d'infrastructures est, en général,
interdite. Cependant, la pression de certains secteurs d'activité économique et
même des communes nous montre, par expérience, que la désaffectation des
sols intégrés dans la REN ou RAN est, malheureusement, très fréquente.
Commerce International, environnement et biodiversité

Le gouvernement portugais vient juste d'adopter la Stratégie
Nationale pour la Conservation de la Nature et de la Biodiversité ("SNCNB")
par la résolution du conseil des Ministres nº152/2001, du 11 octobre 2001.
Cette stratégie, qui vise à être appliquée jusque l'an 2010, est la conséquence
d'une détermination de la Loi Cadre de l'environnement (de 1987!), mais son
origine peut être conduite au Sommet du Rio et également à la Convention
sur la Diversité Biologique.

La politique des forêts au Portugal est réglementée par la Loi
nº33/96, du 17 août, intitulée Loi Cadre de la Politique Forestière. Ce texte
comporte la création de plans régionaux d'aménagement forestier (PROF)17 et
vise l'augmentation de la production forestière, la conservation des forêts et
des ressources naturelles qui lui sont associées.
En outre, la protection des forêts dépend également de la résolution
du Conseil de ministres nº27/99, du 8 avril, qui consacre le Plan du
Développement Soutenable de la Forêt Portugaise (PDSFP). Ce plan est un
résultat patent du Sommet du Rio.

Le Portugal comme membre de l'UE et comme participant dans les
réunions et organisations internationales visant la mise en œuvre du pacte
anti-pauvreté a mis sur pied des compromis concrets en relation aux pays en
voie de développement, surtout en ce qui concerne les pays africains de
langue officielle portugaise (PALOP). Dans ce cadre, plusieurs projets de
coopération sont en cours.
17
Décret-loi n°204/99, du 9 juin.
511
La démocratie appliquée à la participation du public et des acteurs
sociaux dans les politiques nationales, ainsi que l'accès à la justice en
matières environnementales sont sauvegardées en ce qui concerne la
législation nationale. Toutefois, la participation du public est dan,s certains
cas déficitaire, ce qui est peut être lié au manque d'informations ou
d'éducation environnementale, et l'accès à la justice de même. Il faut trouver
des moyens alternatifs qui puissent pousser à la participation ou à avoir
recours à des organismes informels, nommément des médiateurs.

Le Portugal a transposé et applique la Directive Seveso et possède
un cadre réglementaire abondant en ce qui concerne les activités dangereuses
et les substances. Cependant, une politique déficitaire au niveau de la gestion
des déchets industriels et dangereux, fait que, en ce moment, personne ne
possède - ni même les autorités publiques - des éléments qui puissent
permettre évaluer la réelle situation du pays.
Le financement de l'environnement
L'utilisation d'instruments financiers et économiques dans la
protection de l'environnement et dans la promotion du développement
durable au Portugal est toujours clairement déficitaire. L'application
d'"écotaxes" reste toujours à peine dans les stratégies politiques, mais il paraît
manquer du courage pour aller au-delà. Quelques bénéfices fiscaux existent,
mais sont clairement insuffisants.
La gestion locale de l'environnement

Les communes possèdent certaines attributions au niveau de la
protection de l'environnement, surtout en ce qui concerne la gestion des
déchets urbains, la distribution et la qualité de l'eau et de l'aménagement du
territoire. Il faut noter que l'antagonisme entre les secteurs environnement et
urbanisme poussent certaines communes à considérer l'environnement
comme une force qui bloque le développement communal.
Toutefois, d'autres communes cherchent à mettre en œuvre des
Agendas 21 locaux, même en ayant des difficultés financières et d'appuis
logistiques essentielles.

environnementales
Comme il a été noté ci-dessus, un des plus grands obstacles à
l'application du droit de l'environnement au Portugal consiste précisément
dans l'absence de moyens (financiers et humains) et de mesures juridiques
accessoires de contrôle et de suivi des instruments de protection de
l'environnement et de promotion du développement durable.
512
La República Argentina
Graciela Berra ESTRADA DE PIGRETTI

Avocate
La República Argentina esta situada en el extremo sur del continente

americano y tiene una superficie total de 3,7 millones de kilómetros
cuadrados que incluyen 2.780.400 km2 de superficie continental y 964.000
km2 del territorio continental antártico e Islas del Atlántico Sur.
La porción continental se extiende entre los 22 y los 55 grados de
latitud sur. Esa gran extensión determina una amplia variedad climática,
desde los climas subtropicales al norte hasta los fríos en la Patagonia, con
predominio de los templados en la mayor parte del país. Un tercio del
territorio abarca zonas húmedas de las cuales 30% corresponde a los bosques
y montes subtropicales del nordeste y el resto de la llanura pampeana, del
600.000 km2 de extensión. Esta última constituye la principal región
agropecuaria e industrial del país y concentra cerca del 70% de la población,
el 80% del valor de la producción agropecuaria y el 85% de la actividad
industrial.
Las dos terceras partes del territorio corresponden a zonas áridas,
semiáridas o con prolongados períodos de sequía. El total de áreas protegidas
abarca el 1,29% del territorio (23 Parques Nacionales, 3 monumentos
naturales, 4 reservas estrictas y 1 reserva natural). El territorio está poblado
por 36 millones de habitantes y lo integran 23 provincias y la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires, sede de la Capital Federal. El 87% de la
población es urbana.
Por disposición constitucional, adoptó para su gobierno la forma
representativa, republicana y federal.
El gobierno central se divide en tres poderes. El Ejecutivo es
desempeñado por el Presidente y el Vicepresidente. El Legislativo está
conformado por dos Cámaras, la de Senadores, compuesta por tres Senadores
por cada Provincia y tres por la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y la
Cámara de Diputados que se compone de representantes elegidos en forma
directa y proporcional al número de habitantes de cada distrito. El Poder
Judicial es ejercido por la Corte Suprema de Justicia y demás tribunales
inferiores.
Cada Provincia ha dictado su propia Constitución de acuerdo con los
principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional.
Si bien desde el año 1970 se hicieron en el país esfuerzos aislados y
dispersos para la institucionalización de la temática ambiental, es recién en
1973 que se crea la Secretaría de Ambiente Humano y Recursos Naturales,
dependiente de la Presidencia de la Nación, a partir de las ya existentes
Secretaría de Recursos Hídricos y Secretaría de Recursos Naturales
Renovables y de Minería.
Son de ese período las leyes de Suelos y Fauna, que exteriorizan
coherencia lógica e imprimen un modelo de gestión sobre estos temas.
En el año 1990 se constituye el Consejo Federal del Medio
Ambiente, mediante un Acta Constitutiva suscripta en la ciudad de La Rioja,
con representantes, en ese momento, de doce provincias. En la actualidad
todas las jurisdicciones estan representadas en dicho Consejo, y es un ámbito
adecuado de concertación y coordinación entre la Nación y las Provincias.
Ya desde el año 1982, las Provincias Argentinas comenzaron a
reformas sus Constituciones, incorporando, de un modo u otro, la cuestión
ambiental.
En este escenario se produce, en 1994, la reforma de la Constitución
Nacional.
Hasta la reforma, la Constitución no tenía normas expresas de
protección del ambiente, si bien algunos sectores de la doctrina sostenían que
era una garantía implícita. De todos modos presentaba dudas quién resultaba
titular de ese derecho.
Además, la totalidad de la doctrina señalaba que una de las grandes
dificultades para instrumentar una eficaz política de protección del ambiente
residía en la distribución del poder de policía establecido en los artículos
108 y 67, actuales 121 y 65, que consideraba que las provincias retenían en
general el poder de policía en los temas ambientales. La Corte Suprema
declaró en forma reiterada que el poder de policía corresponde por regla
general a las provincias y que la Nación lo ejerce sólo en los casos que le ha
sido expresamente conferido, o es una consecuencia forzosa de otras
facultades constitucionales.
La reforma significó un cambio sustancial en el encuadre normativo
de la protección ambiental.
El artículo 41 regula diversos aspectos que hacen a la protección ambiental y
el artículo 43 establece un sistema de protección vía la Acción de Amparo de
los derechos, garantías y principios reconocidos constitucionalmente
El contenido de ambos artículos lo podemos dividir en los siguientes
temas:
• Reconoce derechos y consagra garantías ambientales,
• Crea deberes correlativos,
• Establece criterios de reparación del daño ambiental,
514
República Argentina
• Consagra los proncipios del desarrollo sustentable,

• Distribuye el poder de policía entre la Nación y las Provincias,
• Consagra una serie de prohibiciones,
• Crea un sistema de garantías en defensa de los derechos y principios
ambientales.
I- PROGRESOS DE LA LEGISLACIÓN AMBIANTAL
Derechos
Los derechos podríamos resumirlos en asegurar la “calidad de vida”.
Los enumerados en el art.41 son: Derecho a un ambiente sano, equilibrado,
apto para el desarrollo humano, a que las actividades productivas satisfagan
las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras, a
la diversidad biológica, a la preservación del patrimonio natural y cultural y a
la información y educación ambiental.
En nuestra opinión se trata de “derechos subjetivos” de carácter
ambiental, oponibles tanto a los poderes públicos como a los particulares,
utilizando en este caso la Constitución la fórmula “todos los habitantes”.
Deberes
El citado artículo 41, conjuntamente con el reconocimiento de
derechos impone obligaciones o deberes. Se puede afirmar que a cada
derecho le corresponde el “deber de preservarlos”, en la terminología
constitucional.
Quiénes serían los obligados por los deberes constitucionales: las
personas físicas, las personas jurídicas, los titulares de actividades
industriales o comerciales, los titulares de concesiones, el Estado.
Criterio para la reparación del daño

El responsable de haber ocasionado un daño al Ambiente, incluso el
Estado, tiene la obligación primaria de “recomponer” y subsidiariamente a
indemnizar. Entendemos, como lo explica Pigretti que, en todos los casos,
esa indemnización corresponde a la naturaleza y no al titular afectado.
Desarrollo Sustentable
Esta reconocido en la frase “y para que las actividades productivas
satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones
futuras”, agregando en el siguiente párrafo “a la utilización racional de los
recursos naturales”. Ambas protecciones tienen el carácter de derechos y
tienden a instaurar un sistema racional de explotación de los bienes naturales,
poniendo especial énfasis al iniciar este párrafo con la siguiente expresión:
“las autoridades proveerán a la protección de este derecho”.
Distribución del Poder de Policía
Como ya expresáramos la dificultad de establecer pacíficamente la
distribución del poder de policía generó una proliferación de normas
515
nacionales, provinciales y municipales que no resultaron adecuadas para
establecer las grandes políticas ambientales para proteger adecuadamente al
ambiente. El sistema de leyes de adhesión por parte de las Provincias a la
legislación nacional mejoró normativamente algunos temas, pero en los
aspectos instrumentales no se avanzó mucho.
El tercer párrafo del artículo 41 dispone “Corresponde a la Nación
dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección y a
las provincias las necesarias para complementarlas, sin que aquellas alteren la
s jurisdicciones locales”.
A partir de la reforma la materia ambiental es legislación de fondo,
que corresponde a la Nación. La Nación debe dictar la legislación de
protección mínima, común a todo el territorio nacional y luego las provincias
podrán complementarlas incluyendo en sus respectivos ámbitos mayores
exigencias de preservación del ambiente, con normas aplicables en sus
respectivos ámbitos.
La Jurisprudencia Ambiental
No menos importante que la reforma constitucional ha sido en
nuestro país la evolución de la Jurisprudencia. Han sido los Jueces los
encargados de vislumbrar el equilibrio y compromiso entre el crecimiento
económico, sustentabilidad ambiental y el hombre. Los jueces al interpretar
el ordenamiento jurídico vigente, a fin de responder a las expectativas de una
sociedad que demandaba el aseguramiento de condicione vitales para la
existencia humana, presente y futura, consagraron normas de “derecho vivo”
para la preservación del habitat, recomponer situaciones, resarcir daños, sin
perder de vista el objetivo de la equidad social y el desarrollo económico del
país.
La justicia, a través de innumerables fallos otorgó protección
jurisdiccional frente a la degradación del ambiente provocada por el accionar
público y privado y también lo hicieron los organismos administrativos que
tienen atribuidos, por leyes especiales, el carácter de entes jurisdiccionales de
resolución general o particular.
Estas ideas se resumen en las palabras de Juan Pablo II al expresar:
“Es deber del Estado proveer a la defensa y tutela de los bienes colectivos
como son el ambiente natural y el ambiente humano, cuya salvaguardia no
puede estar asegurada por los simples mecanismos del mercado. Así como en
términos del viejo capitaliasmo el Estado tenía el deber de defender los
derechos fundamentales del trabajo, así ahora con el nuevo capitalismo el
Estado y la Sociedad tienen el deber de defender los bienes colectivos que
constituyen el único marco del cual es posible para cada uno conseguir
legítimamente sus fines individuales”
El Estado no sólo esta obligado a defender los bienes colectivos que
se ven afectados por el obrar del hombre común, sino que debe responder por
los daños que como sujeto cause en su obrar u omisión, sea dentro de la ley o
516
en cumplimiento de sus funciones o en el ejercicio de sus actividades y que
en estas condiciones pueda lesionar a los administrados.
El fundamento de la responsabilidad del Estado radica en el “estado
de derecho” y sus postulados, cuya finalidad es proteger el derecho y entre
sus principios cuenta la seguridad e igualdad jurídica, la solidaridad social y
el respeto de los derechos de los administrados.
Sobre estas bases la Corte Suprema de la Nación ha sostenido en
numerosos fallos que:
• Existe un derecho de daños precedido por principios comunes al derecho
público y privado,
• Tanto el derecho público como el privado admiten dos órbitas de
responsabilidad, esto es: la contractual y la extracontractual,
• Dentro de la órbita extracontractual el Estado puede responder por su
actividad lícita o ilícita. En el primer supuesto, debe considerarse algún
factor por el cual el Estado debe responder de los daños que el derecho
estime injusto que pese sobre un particular y no sobre la comunidad.
Sobre esto la teoría de mayor predicamento es la que funda la
responsabilidad en la “igualdad frente a las cargas públicas”. Este fue el
principal argumento por el cual la Provincia de Buenos Aires respondió
por los daños causados por las inundaciones.
La realización de obras hechas en interés general puede producir
daños particulares. El principio de igualdad frente a las cargas públicas
impone el deber de reparar, con el fin de que algunos particulares o una
institución no sufran el daño causado por una obra en beneficio de toda la
comunidad.
Como expresa Cafferata, en el proceso Civil moderno podemos
resaltar nuevas manifestaciones del accionar judicial.
• La medidas cautelares son anticipatorias, precautorias, preventivas,
urgentes, inmediatas,
• La legitimación activa es abierta, grupal, impersonal, colectiva,
supraindividual, indiferenciada,
• El Juez esta comprometido socialmente, ofrece una justicia de
acompañamiento, de protección, garantístico de resultados valiosos,
donde priva el interés público,
• La carga de la prueba es dinámica, regida por el principio de
colaboración,
• La apreciación de la prueba es integral, comprensiva, tienen valor
excepcional las presunciones,
• La cosa juzgada es abierta, extensible, relativamente inmodificable,
• Las vías de impugnación son flexibles, sensibles a nuevas circunstancias
sobrevinientes,
• La habilitación de la instancia Federal tiene interés institucional
suficiente ante hechos de gravedad institucional.
Al analizar la Jurisprudencia vemos que existe una suerte de “fondo
común legislativo”, basado en el derecho comparado, en una doctrina
517
nacional e internacional de alto rango y en reformas constitucionales muy
recientes. Es indudable que los órganos encargados de emanar justicia se
esforzaron para encontrar soluciones a la diferente problemática que se les
fue presentando.
Se debe destacar además la función de la Defensoría del Pueblo de
la Nación que, desde su creación ha incursionado, sin pausa, en este tema.
Programa Desarrollo Institucional Ambiental

La República Argentina estableció un Programa de Desarrollo
Institucional Ambiental que se realizó por el Banco Interamericano de
Desarrollo y la Secretaría de Recursos Naturales de la Nación. En dicho
Programa la autora de este trabajo tuvo a su cargo el denominado Componente
de Legislación Ambiental, cuyo objetivo consistió en el fortalecimiento de la
base legal e institucional del sistema nacional, provincial y, de manera indirecta,
del sistema municipal.
La reforma de la Constitución, a la que ya me referí, se produjo en
pleno desarrollo del Programa. Fue por ese motivo que las tareas del
Componente Legislación Ambiental, a mi cargo, de dicho Programa se
centraron en dos aspectos de la cuestión. Por un lado, la determinación de qué se
entendía por “presupuestos mínimos de protección ambiental” que
corresponden, por el art. 41 de la Constitución nacional, a la competencia del
Congreso de la Nación. Por otra parte, a la tarea de elaborar proyectos de leyes
para dar cumplimiento al requerimiento de los presupuestos mínimos
ambientales, de naturaleza federal, y satisfacer así la protección de los
recursos naturales que requieren, de manera inmediata, un conjunto
normativo específico. Esto implicó una actitud fundacional en relación con la
dimensión federal que ha sido creada por dicha reforma.
Las competencias provinciales ambientales y los tratados internacionales a
los que el país adhirió impusieron sancionar una legislación de presupuestos
mínimos que concilie las facultades jurídicas del país con el nivel
internacional y supranacional.
Los proyectos de ley, su presentación ante los poderes públicos y la
sociedad, fue la tarea prioritaria del Componente Legislación Ambiental y es por
ello nuestro interés en que los proyectos se conozcan para que sean objeto de
discusión y que puedan recibir opiniones que los enriquezcan.
Los Proyectos de Leyes de Presupuestos Mínimos Ambientales que fueron
considerados prioritarios por las autoridades políticas del Gobierno se
refieren a los siguientes temas:
• Evaluación de impactos ambiental previo a la ejecucion de obras o
actividades,
• Prevención de accidentes graves que pudieran resultar de actividades
industriales,
• Protección de los recursos forestales nativos,
• Gestion del recurso suelo, prevención y lucha contra la desertificación,
• Protección del aire,
518
• Residuos sometidos a control especial,

• Gestion integral de los recursos hidricos,
• Protección de la flora y fauna silvestres.
Es importante señalar que el Parlamento Patagónico, reunido en su

“IV Sesión Plenaria del año 1998”, llevada a cabo en Ushuaia, Provincia de
Tierra del Fuego, emitió las recomendaciones n° 25/98, 26/98, 27/98, 28/98,
29/98 y 31/98, en las cuales recomienda a los señores Diputados y Senadores
Nacionales, Representantes de las Provincias Patagónicas (Río Negro,
Neuquén, Chubut, Santa Cruz, Tierra del Fuego e Islas del Atlántico Sur y La
Pampa) el tratamiento de los proyectos que se elevan.
Los proyectos fueron formulados en cumplimiento del art. 41 de la
Constitución Nacional, la Agenda 21 de la Cumbre de la Tierra de Río de
Janeiro, el Pacto Federal Ambiental y la legislación vigente en nuestro país.
Cabe señalar que estos proyectos fueron oportunamente elevados a las
comisiones ambientales de ambas Cámaras del Honorable Congreso de la
Nación y al señor Presidente de la Nación.
Se trabajaron además otros proyectos a los que, sin duda, les llegará el
tiempo político y la oportunidad de su tratamiento. Son ellos:
• Proyecto de ley de presupuestos mínimos ambientales sobre restauración
del espacio natural afectado por actividades mineras e hidrocarburíferas,
• Proyecto de ley de presupuestos mínimos ambientales para la
concentración parcelaria,
• Proyecto de ley de presupuestos mínimos ambientales relativos a
compensaciones y restricciones por obras de defensa y desecación de
terrenos, establecidas para prevenir contingencias naturales de carácter
catastrófico,
• Proyecto de ley de presupuestos mínimos ambientales de normas
técnicas de calidad ambiental,
• Proyecto de ley de delegación de facultades en el poder ejecutivo para el
dictado de los presupuestos mínimos de normas técnicas de calidad
ambiental,
• Proyecto de ley de presupuestos mínimos ambientales sobre política de
conservación del ambiente,
• Proyecto de ley de presupuestos mínimos ambientales en materia de
regulación ambiental extraurbana,
• Proyecto de ley de presupuesto mínimos ambientales para las zonas
marítimas costeras,
• Proyecto de ley de regulación de recursos hidrobiológicos y actividad
pesquera y sus presupuestos mínimos,
• Proyecto de ley de presupuestos mínimos ambientales de protección
contra las radiaciones ionizantes,
• Proyecto de ley de presupuestos mínimos ambientales en materia de
denuncia ambiental,
519
• Proyecto de ley de presupuestos mínimos ambientales de participación

social,
• Proyecto de ley de presupuestos mínimos sobre la responsabilidad del
estado en materia ambiental,
• Proyecto de ley de presupuestos mínimos ambientales para las
actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas,
• Proyecto de ley de presupuestos mínimos ambientales para la prevención
de la contaminación por actividades derivadas de la agricultura y la
ganadería,
• Proyecto de ley de presupuestos mínimos ambientales de carácter social.
En materia de legislación ambiental y conforme los objetivos

propuestos para dicho Componente se dio cumplimiento a tres actividades
simultáneas: 1) la revisión analítica de la legislación y la jurisprudencia
existente a nivel nacional, provincial y de los municipios de las capitales de
provincias, así como la legislación y jurisprudencia internacional ; 2) una
propuesta de nueva legislación ambiental y 3) la elaboración y difusión de un
Digesto Nacional Ambiental.
Estas actividades se iniciaron a un mismo tiempo y no
secuencialmente, debido a que la tarea de recolección y análisis se continúa y
su realización debe extenderse en el futuro.
En una primera etapa, con miras a agilizar las actividades de
relevamiento y a fin de aprovechar los esfuerzos ya realizados en el ámbito
nacional por otras instituciones, se identificaron aquellas entidades que
habían efectuado recopilaciones o disponían de antecedentes aprovechables
para la ejecución del Programa.
Resumen de los Objetivos Específicos

El Plan de Ejecución fijó los siguientes objetivos específicos:
• Efectuar la recopilación de la normativa ambiental existente,
• Realizar un Digesto Nacional Ambiental,
• Elaborar a la luz de la reforma constitucional, que implicó una nueva
dimensión para la legislación ambiental federal, proyectos de normas de
presupuestos mínimos ambientales,
• Establecer nexos entre la SRNyDS y el Congreso Nacional con miras a
efectuar el seguimiento de la labor legislativa en materia de legislación
ambiental,
• Realizar la difusión pública de las metas alcanzadas.
Resultados y Productos Obtenidos

• Digesto Nacional Ambiental.
El Digesto Nacional Ambiental contiene un resumen de cada una de las leyes
nacionales y provinciales sobre el tema y, al presente, se encuentra
actualizado hasta diciembre de 1998. Disponible para la consulta de
organismos públicos, privados y de los particulares se halla editado en papel
520
y en soporte informático en el Sistema de Información Ambiental Nacional,
en actualización permanente.
• Análisis de la jurisprudencia.
El análisis de la jurisprudencia permitió poner de manifiesto el
desarrollo de la legislación ambiental en la República Argentina y colaboró
para llevar a cabo el diseño de nueva legislación ambiental. Este análisis ha
sido efectuado desde la perspectiva de diferentes consultores y constituye una
importante información disponible para su consulta.
En este contexto se trabajó con la colaboración de los responsables
de las diferentes áreas de la SRNyDS y de las provincias. Posteriormente, las
propuestas fueron presentadas y analizadas en forma conjunta con los
miembros del Consejo Federal del Medio Ambiente (CO.FE.MA.), actores
involucrados, organismos públicos y privados, entidades intermedias,
universidades, ONGs y la comunidad. En particular, las leyes han sido
presentadas y analizadas en talleres efectuados, entre 1997 y 1998 en
diferentes provincias, con miras su divulgación y a obtener en retorno
consideraciones analíticas sobre las mismas.
De la misma manera, los Programas Demostrativos para la
Prevención y el Control de la Contaminación Ambiental llevaron al
desarrollo de normas mínimas y de patrones de calidad que aseguraran el
cumplimiento de una base normativa ambiental acorde con las necesidades
tanto a nivel nacional cuanto a los niveles provinciales correspondientes.
Instaurar un mecanismo de seguimiento parlamentario.
Para cumplir con este objetivo quedó instalada en la Dirección de
Fortalecimiento Institucional una Mesa de Análisis y Seguimiento de la
Información Parlamentaria, creada como un espacio transversal dentro de la
Secretaría con funciones establecidas y cuyas principales tareas son facilitar
las relaciones institucionales con el Congreso de la Nación y realizar el
seguimiento del trámite parlamentario de los proyectos de leyes ambientales
presentados en ambas Cámaras.
El Derecho Internacional Ambiental de la Argentina

Para poder tener una visión completa de la evolución del derecho
ambiental en la República Argentina desde 1992, es imprescindible hacer
referencia a este tema, así como una breve enunciación a legislación dictada
en cumplimiento de obligaciones internacionales.
En un análisis global de la legislación nacional referida a las normas
internacionales ambientales podemos deducir que la Argentina ha realizado
en éstos últimos años grandes avances en la adaptación de su legislación a las
obligaciones internacionales previstas por los tratados.
A partir de la reforma constitucional además del artículo 41 al que
nos referimos, debemos mencionar el artículo 75, inciso 22 que le otorga
primacía a los tratados internacionales por sobre las leyes de la Nación y el
521
75, inciso 17 por el reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas,
que estan especialmente reconocidos en varios tratados ambientales
Por ello es importante hacer una referencia a los tratados referidos
específicamente a temas ambientales y que estuvieran vigentes para la
Argentina. En consecuencia, se descartan aquellos tratados que fueron
firmados por nuestro país pero que no están vigentes, ya sea porque nunca se
manifestó el consentimiento o porque todavía no alcanzaron el número
necesario de ratificaciones para entrar en vigor. También se omiten aquellos
otros tratados que contienen disposiciones de carácter ambiental pero cuyo
tema principal es otro. En cambio, se incluyeron los tratados bilaterales que
han entrado en vigor por canje de notas, y por lo tanto no han sido aprobados
por ley.
II- MATERIAS SELECCIONADAS
Tratados de protección de la biodiversidad, la flora y la fauna

La Convención sobre la Diversidad Biológica es la culminación de
los esfuerzos en esta área, y es uno de los desarrollos más importantes del
derecho internacional ambiental, no sólo porque es el primer tratado que se
refiere a la diversidad biológica en sí misma, sino también porque regula la
conservación de un modo diferente.
Sin embargo, existían antes de esta Convención, varios tratados
referidos a conservación de la biodiversidad, ya sea protegiendo regiones
(Convención sobre la conservación de los recursos vivos antárticos) o
especies (ballenas, vicuña, especies migratorias) que entraron en vigor para la
Argentina a partir de 1992.
Algunos de ellos son universales:
• Convención sobre los humedales de importancia internacional
especialmente como hábitat de aves acuáticas - Ramsar 1971 -Fecha
entrada en vigor para la Argentina: 4-9-1992,
• Convención sobre la conservación de las especies migratorias de
animales silvestres - Bonn 1979 - Fecha entrada en vigor para la
Argentina: 1-1-1992,
• Protocolo al tratado antártico sobre protección del medio ambiente -
Madrid, 04/10/1991- Fecha entrada en vigor para la Argentina :
14/01/1998,
• Convenio sobre la diversidad biológica - Río de Janeiro, 05/06/1992 -
Fecha entrada en vigor para la Argentina: 20/02/1995,
• Convención de las naciones unidas de lucha contra la desertificación en
los países afectados por sequía grave o desertificación, en particular
ÁFRICA - París, 14/10/1994 - Fecha entrada en vigor para la Argentina:
06/04/1997.
522
Algunos otros acuerdo celebrados desde 1992 son regionales:
• Acuerdo con Italia sobre cooperación en materia de medio ambiente -
Buenos Aires, 22/05/1990 - Fecha de entrada en vigor : 09/01/1998,
• Tratado con Chile sobre medio ambiente - Buenos Aires, 02/08/1991 -
Fecha de entrada en vigor : 17/11/1992,
• Protocolo específico adicional con Chile sobre protección del medio
ambiente antártico - Buenos Aires, 02/08/1991 - Fecha de entrada en
vigor : 17/11/1992,
• Acuerdo con Brasil alcance parcial de cooperación e intercambio de
bienes utilizados en la defensa y protección del medio ambiente - Las
Leñas, Mendoza, 27/06/1992 - Fecha de entrada en vigor : 27/06/1992,
• Acuerdo por canje de notas con ecuador sobre medio ambiente - Quito,
13/05/1993 - Fecha de entrada en vigor : 13/05/1993,
• Tratado con Bolivia sobre medio ambiente - Buenos Aires, 17/03/1994 -
• Acuerdo con Perú de cooperación en materia antártica - Lima,
• Acuerdo entre el Ministerio de cultura y educación de la R. Argentina y
la administración oceánica y atmosférica de E.E.U.U. par la cooperación
en le programa globe - Buenos Aires, 28/06/1995 - Fecha de entrada en
vigor : 28/06/1995,
• Acuerdo por canje de notas con Bolivia modificatorio del tratado sobre
medio ambiente de 1994 - Buenos Aires, 07/13-05-1996 - Fecha de
entrada en vigor : 01/06/1997,
• Acuerdo por canje de notas con Paraguay para el establecimiento de una
zona de reserva íctica en Yaciretá - Asunción, 29/09/1992 - Fecha de
• Acuerdo sobre cooperación técnica, científica y tecnológica en materia
agropecuaria y forestal entre la secretaría de agricultura, ganadería y
pesca de la R. Argentina y la secretaría de agricultura y recursos
hidráulicos de los E. U. mexicanos - México, 15/10/1992 - Fecha de
• Acuerdo por canje de notas con alemania sobre proyecto de fomento de
la Facultad de ciencias forestales de la universidad nacional de santiago
del Estero - Buenos Aires, 08/05/1995 - Fecha de entrada en vigor :
08/05/1995,
• Memorándum de entendimiento sobre cooperación entre la secretaría de
medio ambiente, recursos naturales y pesca del gobierno de los E.U.
mexicanos y la secretaría de recursos naturales y ambiente humano del
gobierne de los E.U. mexicanos y la secretaría de recursos naturales y
ambiente humano del gobierno de la R. Argentina - Buenos Aires,
• Acuerdo entre la administración de Parques nacionales dependiente de la
secretaría de recursos naturales y desarrollo sustentable de la Républica
523
Argentina y el servicio de Parques natcionales del departamento del
interior de los E.E.U.U. sobre cooperación en el manejo y protección de
Parques nacionales y otras áreas naturales y culturales protegidas -
Buenos Aires, 16/10/1997 - Fecha de entrada en vigor : 16/10/1997.
Convención sobre la diversidad biológica

Esta Convención, adoptada en la Conferencia de Río de Janeiro de
1992, entró en vigor el 29 diciembre 1993, sólo 18 meses después de su
firma, con la ratificación de 30 Estados. La Argentina la ratificó el 22 de
noviembre de 1994 y entró en vigor para ella el 20 de enero de 1995.
Convención sobre la Conservación de las Especies Migratorias de

Animales Silvestres
Esta Convención, adoptada en Bonn, en 1979, entró en vigor el 1° de
noviembre de 1983, y para la Argentina el primero de enero de 1992. Su
objetivo es contribuir a la conservación de las especies terrestres, marinas y
voladoras de animales migratorios a lo largo de toda su área de distribución.
A diferencia de CITES, que restringe el comercio de las especies
amenazadas, esta Convención obliga también a adoptar medidas para el
aprovechamiento dentro del país y aún para la conservación del hábitat de las
especies.
Convención sobre los Humedales de importancia internacional
especialmente como hábitat de aves acuáticas (RAMSAR)
Esta Convención fue adoptada en 1971, y está vigente para la
Argentina desde 1992.
Obligaciones asumidas por la Argentina

• Establecer humedales idóneos de su territorio para ser incluidos en la
lista de humedales de importancia internacional (sitios RAMSAR), que
mantiene la Oficina establecida en virtud del art. 8°. Los límites de cada
humedal deberán describirse de manera precisa y también trazarse en un
mapa, y podrán comprender sus zonas ribereñas o costeras adyacentes,
así como las islas o extensiones de agua marina de una profundidad
superior a los seis metros en marea baja, cuando se encuentren dentro del
humedal, y especialmente cuando tengan importancia como hábitat de
aves acuáticas,
• Tomar medidas de conservación y planes de administración en estos
humedales,
• Fomentar el uso sustentable de estos sitios,
• Presentar informes sobre el cumplimiento de las disposiciones de la
Convención,
• Establecer un plan estratégico nacional,
• Constituir un Comité Nacional,
• Coordinar medidas de conservación en los humedales transfronterizos,
524
• Fomentar la investigación, el intercambio de datos y de publicaciones

relativos a los humedales y a su flora y fauna,
• Fomentar la formación de personal para .el estudio, la gestión y la
custodia de los humedales
Sitios RAMSAR
Argentina ha incluido en la lista de la Convención seis sitios RAMSAR:
• Parque Nacional Río Pilcomayo,
• Parque Nacional Laguna Blanca,
• Monumento Natural Laguna de los Pozuelos,
• Sitio Laguna,
• Bahía San Sebastián,
• Bahía de Samborombón.
También por Resolución 555/94 ha constituido el Comité Nacional
RAMSAR, para asegurar la coordinación entre los distintos organismos que
tiene a cargo la gestión y la administración de las áreas inscriptas en la Lista
RAMSAR.
Legislación nacional y provincial relacionada con estas obligaciones

internacionales
Con relación a la información sobre los recursos biológicos,
diferentes institutos como el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas
y Tecnológicas, Universidades, el Instituto Nacional de Tecnología
Agropecuaria (INTA), Institutos Agrícolas Provinciales y el Instituto
Nacional de Investigación y Desarrollo Pesquero (INIDEP) desarrollan esta
parte prevista en las Convenciones.
El INTA conserva ex situ, multiplica y caracteriza variedades de
cereales y oleaginosas y también existen proyectos financiados por el
Consejo Nacional de Investigaciones y por otras agencias para proteger y
multiplicar las especies vegetales nativas tanto herbáceas como forestales en
peligro de extinción o de utilidad comercial. Asimismo se cuenta con
proyectos de reproducción y manejo sostenible de especies animales
especialmente mamíferos y reptiles nativos comercializables.
Por último cabe mencionar el proyecto de la Red Nacional de
Parques Nacionales, áreas protegidas y reservas provinciales y privadas. Este
proyecto ha sido aprobado por el Fondo Mundial para el Medio Ambiente y
es de importancia porque permitirá coordinar las actividades de manejo y
conservación de un área de 28.000 Km2 que incluye los 23 parque nacionales
del país. A los proyectos mecionados se suman las actividades relacionadas
por la Comisión Asesora de Biotecnología Agropecuaria (CONABIA).
El Decreto 1347/97 designa como autoridad de aplicación de la Convención
de Biodiversidad a la Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo
Sustentable. También crea la Comisión Nacional Asesora para la
Conservación y Utilización Sostenible de la Diversidad Biológica, en el
ámbito de la Secretaría, cuyo titular la preside. Esta Comisión está integrada
525
por un representante de cada una de las áreas técnicas, cuyas competencias
específicas guarden relación directa con la temática de la Convención de los
siguientes organismos nacionales: Ministerio de Economía, Ministerio de
Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto y Secretaría de
Ciencia y Tecnología, un representante de cada una de las provincias que
manifiesten su interés, representantes del sector científico, técnico y
universitario, organizaciones no gubernamentales e investigadores. Tiene
como funciones: asesorar a la autoridad de aplicación en los aspectos de
implementación, proponer y propiciar acciones conducentes al logro de los
objetivos y metas de la Convención, elaborar y proponer a la autoridad de
aplicación la Estrategia Nacional sobre la Diversidad Biológica.
La ley 22.421, de protección de la fauna, si bien es conservacionista
y se refiere al comercio internacional, no mencionaba la Convención de
CITES que se había aprobado poco tiempo antes. Pero en el año 1997
mediante el decreto 522/97 se implementan las disposiciones de la
Convención.
Se designa autoridad de aplicación de CITES a la Secretaría de
Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable, autoridad administrativa a la
Dirección de Fauna y Flora Silvestres dependiente de ella y autoridad
científica de aquellas áreas dependientes de la misma, con competencia en los
distintos recursos naturales renovables y aquellas instituciones o personas de
reconocida trayectoria científica que ésta designe al efecto:
En cuanto a la legislación provincial, la ley 7343/85 de Córdoba
establece que:
“Toda norma y criterio relacionado con la preservación, conservación,
defensa y mejoramiento del ambiente deberá tomar, como nivel ineludible de
referencia el ‘Registro de Productos Químicos potencialmente tóxicos’ o
Ripoot del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente
(PNUMA); el contenido de la Convención Internacional para el Tráfico de
Especies Silvestres (CITES) o Convención de Washington, más sus
Apéndices, y las listas de especies en peligro de extinción de los Libros Rojos
editados por la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza
(UICN)”
La ley 4855 de Catamarca, que es de 1995, la 272/95 de Tierra del
Fuego, la 6045/93 de Mendoza y la de Río Negro 2669/93, se refieren al
ecosistema y a la necesidad de conservar la diversidad, pero sin ninguna
referencia a los tratados.
En cambio, la ley 3337 de Misiones, que es de 1996 establece
directamente entre los objetivos de la ley:
Protección de la Atmósfera: Convención sobre Cambio Climático

La Convención sobre Cambio Climático. fue adoptada en Nueva
York en 1992 y entró en vigor el 21 de marzo de 1994. La Argentina, previa
aprobación por ley 24.295, la ratificó el 11 de marzo de 1994 y entró en vigor
noventa días después, es decir el 9 de junio de ese mismo año.
526
Esta Convención, que tiene como objetivo estabilizar las concentraciones de
gases efecto invernadero en la atmósfera, no estableció una obligación
concreta, con un nivel y plazo a alcanzar, para las restricciones cuantitativas
de los gases efecto invernadero. Es un tratado marco, que prevé la adopción
de un protocolo que debe implementar las obligaciones que surgen de sus
principios.
En la Tercera Conferencia de Estados Parte, celebrada en Kyoto en
Diciembre de 1997, se adoptó un “Protocolo sobre Cambio Climático”,
complementario de la Convención. Argentina lo firmó el 16 de marzo de
1998. Sin embargo, este Protocolo no está en vigor, ni ha sido ratificado por
la Argentina. Mientras no entre en vigor no es obligatorio para ningún Estado
y no engendra obligaciones jurídicamente exigibles. Y aún cuando entre en
vigor, para que sea obligatorio para la Argentina, debería ser ratificado por
ella. La simple firma (que ha sido realizada por la Argentina el pasado 16 de
marzo), sólo crea una obligación general de no realizar actos contrarios al
objeto y fin del tratado (art. 18 de la Convención de Viena de 1969 sobre
Derecho de los Tratados).
Situación en la Argentina
En octubre de 1991, como resultado de la Segunda Conferencia
Mundial sobre el Clima, llevada a cabo en Ginebra en noviembre 1990, el
gobierno argentino estableció la Comisión Nacional sobre Cambio Global del
sistema climático terrestre.
Luego de la firma de la Convención Marco de las Naciones Unidas
sobre Cambio Climático, en la Conferencia de Río en 1992, el presidente de
la Comisión Nacional dispuso la ejecución de un Proyecto Nacional de
Estudio sobre el Cambio Climático. Este proyecto comenzó en el segundo
semestre de 1996, con un cronograma de 18 meses y cinco subproyectos: 1)
Inventario de los Gases de Efecto Invernadero, 2) Mitigación de la emisión
de los gases efecto invernadero, 3) Evaluación de vulnerabilidad ante un
cambio climático en ascenso del nivel del mar, 4) Evaluación de
vulnerabilidad ante un cambio climático en producción agrícola y 5)
Evaluación de vulnerabilidad ante un cambio climático en oasis.
Está en una etapa avanzada el primer inventario nacional de los
gases de efecto invernadero. Se clasifican, según su fuente de emisión en:
• Energía: se incluyen las actividades que producen emisiones de gases
efecto invernadero por quema de combustibles y las emisiones fugitivas
generadas por actividades antropogénicas involucradas en la extracción,
transporte, almacenamiento y utilización de carbón, petróleo y gas
natural,
• Pueden ser generadas por el sector público, la refinación de petróleo,
autogeneración, otras industrias de energía, transporte, actividades de
quema de combustible en la industria, combustión en pequeña escala
(sector comercial, institucional, residencial o agrícola) o emisiones
fugitivas,
527
• Procesos industriales: industria de cemento, aluminio, amoníaco y otros

minerales no metálicos,
• Agricultura: por la fermentación entérica y el tratamiento del estiércol;
• Cambio del uso de la tierra y silvicultura,
• Desperdicios: eliminación de desperdicios sólidos en vertederos
sanitarios y tratamiento de las aguas residuales.
La ley 20.284 establece normas para la preservación de los recursos
atmosféricos y faculta a la autoridad sanitaria local a fijar, para cada zona del
país, los niveles máximos de emisión de gases y sustancias que constituyan
contaminantes atmosféricos. Existen también Ordenanzas Municipales que
legislan sobre los niveles máximos y los medios de emisión de los distintos
tipos de fuentes fijas y móviles.
A fin de dar cumplimiento a los compromisos internacionales, la
República Argentina presentó al Fondo Multilateral del Protocolo de
Montreal el Programa País para la eliminación del consumo de sustancias que
agotan la capa de Ozono. El 27-7-94 el Comité Ejecutivo del Protocolo de
Montreal aprobó este Programa País, que contemplaba la creación de la
Oficina Programa Ozono. El Decreto nacional 265/96 “Protección de la Capa
de Ozono”, crea la Oficina (OPROZ):
La Ley 24.051 sobre residuos peligrosos, establece que los residuos que
contengan sustancias controladas por el Protocolo de Montreal son
considerados como residuos generados , y se incluyen en la categoría
sometida a control los solventes orgánicos halogenados.
Con relación a la Convención de Viena, la Argentina lleva adelante
actividades de investigación referidas a los efectos del agotamiento de la capa
de ozono de conformidad con el artículo 3 del Convenio, pero el marco de
política general para la eliminación de las Sustancias que Agotan la Capa de
Ozono (SAO) se desarrollará dentro de la actual política económica del país.
El gobierno no impondrá soluciones tecnológicas únicas para la sustitución y
eliminación del consumo de las SAO. Cada industria decidirá dentro de un
marco general de economía y competitividad la alternativa que adoptará para
su reconversión. La función del gobierno será la de orientar e informar sobre
los aspectos esenciales que puedan presentarse en la adopción y adaptación
de tecnologías a las condiciones locales. La reconversión de la industria
deberá tener en cuenta la competitividad en mercados internos y externos.
Por otra parte, la Argentina es miembro fundador del Instituto
Interamericano para el Cambio Global.
Legislación provincial relacionada con estas obligaciones internacionales

La principal ley provincial que aplica las obligaciones
internacionales es la ley 5941 de Mendoza.
ARTICULO 1 - Prohíbese en todo el territorio de la provincia, la fabricación
de cualquier producto que contenga como gas propelente alguna de las
sustancias enumeradas en el anexo “A” del Protocolo de Montreal, relativo
a las sustancias que agotan la capa de ozono, ratificado por ley de la Nación
528
n°23.778. También queda prohibido su almacenamiento y/o comercialización
inclusive de aquellos que se fabriquen en otras partes del país o sean de
origen extranjero.
La Convención sobre Desertificación

La degradación de la tierra es una causa primordial de pobreza en las
regiones más áridas del mundo, que afecta a más de 250 millones de
personas.
En 1977 se celebró una Conferencia de Naciones Unidas sobre
desertificación que adoptó un Plan de Acción para combatir la
Desertificación. En la Conferencia de Río, se sostuvo una visión integrada
del problema de la desertificación y se llamó en 1994 a una Conferencia
Internacional sobre el tema, donde se adoptó la “Convención Internacional de
Lucha contra la Desertificación en los Países Afectados por Sequía Grave y/o
Desertificación, en particular África”. Para la Argentina está vigente desde el
6 de abril de 1997.
Entre los objetivos de la convención se enuncian: restaurar los
suelos degradados, mejorar la seguridad alimentaria y facilitar la transición a
una agricultura y ordenación sostenible de la tierra. El Secretario Ejecutivo
de la Convención sostuvo que los costos económicos y sociales de las
medidas preventivas que pueden adoptarse serán muy inferiores a los que
implicarían en los próximos años las nuevas crisis de refugiados o los
programas de socorro ante desastres.
Legislación nacional y provincial que aplica las obligaciones

internacionales
No existe una legislación específica de aplicación de esta
Convención, ya que es muy reciente. Sin embargo, la Secretaría de Recursos
Naturales y Desarrollo Sustentable inició en 1995 la elaboración del
Programa de Acción Nacional de Lucha contra la Desertización (PAN),
coordinando un amplio intercambio de opiniones con todas las instituciones,
organismos públicos nacionales y provinciales, organizaciones no
gubernamentales y asociaciones de productores relacionadas con el problema,
con la finalidad de contribuir al desarrollo sustentable en las zonas áridas,
semiáridas y subhúmedas secas de la República Argentina.
Para facilitar el funcionamiento del PAN se dividió el país en
regiones, según las diferentes condiciones naturales y los grandes
ecosistemas. También se seleccionaron especialistas locales, de manera que
por su vinculación con la realidad regional pudieran actuar con más facilidad.
Este programa tiene delineado un objetivo central y cinco objetivos
específicos. El objetivo central del PAN consiste en luchar contra la
desertización y mitigar los efectos de la sequía, a fin de contribuir al logro del
desarrollo sostenible de las zonas afectadas, todo ello con miras a mejorar las
condiciones de vida de la población. Los objetivos específicos son:
529
• Contar con mecanismos institucionales de coordinación, participación y

acción, a nivel nacional, provincial, municipal, del sector público y
privado en la lucha contra la desertización,
• Disponer de un diagnóstico acabado de la situación, que pueda ser
actualizado sistemáticamente, y que permita evaluar los avances en la
lucha contra la desertización y la mitigación de los efectos de la sequía,
• Alcanzar un nivel de sensibilización, educación y capacitación que
posibilite una eficaz participación de todos los estamentos sociales,
• Disponer de instrumentos legales, económicos e institucionales, que
permitan optimizar los esfuerzos en la lucha contra la desertización,
• Lograr la inserción y armonización del PAN con los diversos
emprendimientos realizados en América Latina y en el mundo.
La Argentina, junto con Bolivia y Paraguay, está llevando adelante
el “Programa Subregional de Desarrollo Sustentable del Gran Chaco
Americano”. Y con Chile, Bolivia, Perú y Ecuador, se está concretando un
“Programa de la Puna Americana”.
CONCLUSIONES
Al redactar las leyes de presupuestos mínimos ambientales, las leyes
provinciales y las de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, es necesario
tener en consideración el sistema internacional de protección en que estamos
insertos. Esas obligaciones internacionales no nos han sido impuestas
violentando nuestra soberanía, sino que la Argentina -en ejercicio de su poder
soberano- las ha asumido voluntariamente al ratificar los distintos tratados.
Por lo tanto, así como sería impensable hoy en día legislar o juzgar
sobre un tema referente a derechos humanos sin tener en cuenta el Pacto de
San José de Costa Rica, en materia medioambiental es necesario tener en
cuenta las obligaciones internacionales.
También debe contemplarse la posibilidad de que las leyes de
presupuestos mínimos que se dicten permitan las adaptaciones necesarias a
los nuevos hechos que van ocurriendo o a los descubrimientos científicos que
van teniendo lugar, de manera que puedan reformarse las leyes con la misma
facilidad que los tratados que implementan.
Legislación internacional vigente y legislación a la que conviene adherir y

todavía no se ha adherido
La Argentina es parte de las principales convenciones globales del
sistema de las Naciones Unidas, de los instrumentos de protección de
ballenas y de la Antártida, de los instrumentos de prevención de
contaminación de las aguas, de protección de la capa de ozono, de daños
causados por la energía nuclear y el uso de otras armas, de protección de las
especies, de desechos peligrosos o residuos, de protección de la salud, etc.
Como conclusión puede afirmarse que la Argentina tiene una activa
presencia en el plano internacional convencional en materia de medio
ambiente. En efecto, como se observa en el índice temático de tratados
530
multilaterales y bilaterales que se agregan al final de este trabajo, son más
de sesenta los tratados referidos específicamente a temas ambientales. Este
número es aún mayor si se consideran los tratados sobre otros temas que
también contienen normas ambientales.
Por lo tanto, hay pocos tratados internacionales a los que convenga
adherir y que la Argentina todavía no lo haya hecho. Entre ellos se
encuentran:
• Convenio Internacional sobre Responsabilidad e Indemnización de daños
en relación con el transporte marítimo de sustancias nocivas y
potencialmente peligrosas - 1996,
• Protocolo de 1992 que enmienda el Convenio Internacional sobre
Responsabilidad Civil nacida de daños debidos a contaminación por
Hidrocarburos de 1969,
• Protocolo de 1992 que enmienda el Convenio Internacional sobre
Constitución de un fondo internacional de indemnización de daños
debidos a contaminación por hidrocarburos de 1971.
Legislación Nacional
En un análisis global de la legislación nacional referida a las normas
internacionales ambientales, podemos deducir que la Argentina ha realizado
estos últimos años grandes avances en la adaptación de su legislación a las
obligaciones internacionales previstas por los tratados. En ese sentido, cabe
destacar las disposiciones introducidas en la Constitución Nacional por la
reforma de 1994. En lo que hace a nuestro tema destacan los artículos 41, el
75 inc. 22 por la primacía de los tratados internacionales y el 75 inc. 17 por
los derechos de las poblaciones indígenas, que están especialmente
reconocidos en varios tratados ambientales.
Con relación a la bio-diversidad y protección de flora y fauna, se
implementaron específicamente las disposiciones de la Convención CITES.
Con relación a la protección de la atmósfera, se han regulado las
disposiciones del Protocolo de Montreal en lo que respecta al uso de CFCs y
se está realizando el primer inventario nacional de los gases de efecto
invernadero, que ya se encuentra en una etapa avanzada.
También se han creado órganos específicos para seguir la aplicación
de las Convenciones (Comisión Nacional Asesora para la Conservación y
Utilización Sostenible de la Diversidad Biológica, Comisión Nacional sobre
Cambio Global, Oficina Programa Ozono (OPROZ), Programa de Acción
Nacional de Lucha contra la Desertización (PAN))
Podemos ver que se han constituido las estructuras institucionales
necesarias para el seguimiento de las principales convenciones:
biodiversidad, CITES, Ozono, Cambio Climático, Desertización. Sin
embargo, con relación a la implementación concreta de las obligaciones que
surgen de los tratados, falta legislar introduciendo en leyes de presupuestos
mínimos las obligaciones instituidas en los tratados.
531
Un aspecto importante a tener en cuenta en estos proyectos de leyes
a elaborar, como ya se ha destacado, es la necesidad de implementar un
sistema que permita fácilmente su adaptación a las variaciones de la realidad
y de los nuevos conocimientos científicos. Deben tener un mecanismo que
permita adoptar las decisiones tomadas por los órganos internacionales
encargados de la implementación de las Convenciones, como está previsto en
el decreto reglamentario de CITES, que delega en la Secretaría la facultad de
dictar las normas complementarias del decreto, aún la recepción de las
Resoluciones que se aprueben en las Conferencias de las Partes y la
aceptación de las modificaciones a los apéndices, cuando el país no haya
formulado reservas. Esto permite mantener, en el ámbito interno, la misma
agilidad que tienen los sistemas actuales de convenciones ambientales,
consistentes en la adopción de Protocolos o de enmiendas en las
Conferencias de los Estados Partes sobre las que se pueden hacer reservas
puntuales con respecto a una determinada especie.
Jurisprudencia nacional
No se ha encontrado en la jurisprudencia de los tribunales nacionales
ni una aplicación de los tratados internacionales ni de sus principios salvo, de
una manera genérica a conservación y derechos de las futuras generaciones.
Esto responde a una tendencia general de la jurisprudencia a aplicar las leyes
aprobatorias de los tratados sin hacer referencia a las normas internacionales
en sí mismas. Si bien la Corte Suprema de la Nación ha reconocido a partir
de 1992, la supremacía de los tratados frente a las leyes y esta doctrina ha
sido confirmada por la reforma constitucional, sólo se está aplicando
plenamente en materia de derechos humanos y en algunos tratados
impositivos, pero en los demás temas se va avanzando lentamente.
Sociedades ambientalistas
Existen en nuestro país mas de trescientas sociedades dedicadas al
ambiente, muchas de las cuales están federadas. Tal vez ante esta
proliferación de organizaciones no gubernamentales deberíamos
preguntarnos cuál es el camino a seguir, y dentro de este contexto cuál sería
el rumbo que deben tomar las Sociedades Ambientalistas para contribuir a
dar las ayudas o respuestas que el común de la gente espera.
La sociedad percibe el daño o lo niega como una defensa? Es sabido
que lo primordial es la prevención, pero para llegar a ello necesitamos que la
sociedad perciba el medio ambiente, no solo a través de los eventos extremos
y los peligros naturales, que están por encima del nivel de percepción y son
fácilmente reconocibles, como señala Whyte, sino trabajar sobre los eventos
que no pueden ser percibidos individualmente, como el “cambio climático” o
el “efecto invernadero”. Este sería el gran desafío que nos espera.
532
Queda mucho por hacer pero creemos que, no obstante, estos diez años
han sido de trabajo positivo.
La Secretaría de Recursos Naturales, que con sus aciertos y defectos
elaboró y dirigió la política ambiental en nuestro país, tuvo en la década
pasada el rango de Ministerio. Lamentablemente, esta situación cambió y
pasó a ser una Secretaría dentro del Ministerio de Desarrollo Social, lo que
por encima de una cuestión de nombre o ubicación en un organigrama
significó toda una definición de la importancia que le da el Gobierno a la
cuestión.
Lejos de situarnos en una posición de lamento, preciso es que las
Sociedades Ambientalistas actúen y organicen sus estrategias como un gran
timonel, como el lider italiano D’Alema propuso cuando dijo: “Navegar a
vela es una metáfora de la vida y por lo tanto de la política, es la capacidad de
ir hacia el objetivo, tanto con viento a favor como con viento en contra.
Quien navega tiene que saber que la naturaleza es mas fuerte y por lo tanto
debe manejar el desafío con inteligencia. No se puede pensar en afrontar
frontalmente al adversario mas fuerte. Cuando el viento es contrario hay que
ceder un poco, pero en un punto determinado hay que resistir. Quizás ese sea
el juego que se debe hacer ahora.
Tratado ambientales multilaterales y bilaterales indice tematico globales

• Convención para la protección del patrimonio mundial cultural y natural
- París, 16/11/1972 - Fecha entrada en vigor para Argentina: 23/11/1978,
• Acuerdo con Italia sobre cooperación en materia de medio ambiente -
• Tratado con Chile sobre Medio ambiente - Buenos Aires, 02/08/1991 -
• Protocolo específico adicional con Chile sobre protección del medio
ambiente antártico - Buenos Aires, 02/08/1991 - Fecha de entrada en
vigor : 17/11/1992,
• Protocolo al tratado antartico sobre proteccion del medio ambiente -
Madrid, 04/10/1991- Fecha entrada en vigor para Argentina :
14/01/1998,
• Acuerdo con Brasil alcance parcial de cooperación e intercambio de
bienes utilizados en la defensa y protección del medio ambiente Leñas,
Mendoza, 27/06/1992 - Fecha de entrada en vigor : 27/06/1992,
• Acuerdo por canje de notas con ecuador sobre medio ambiente - Quito,
• Tratado con Bolivia sobre medio ambiente - Buenos Aires, 17/03/1994 -
Fecha de entrada en vivor : 01/06/1997,
• Convención de las naciones unidas de lucha contra la desertificación en
los países afectados por sequía grave o desertificación, en particular
ÁFRICA - París, 14/10/1994 - Fecha entrada en vigor para Argentina:
06/04/1997,
533
• Acuerdo con Perú de cooperación en materia Antártica - Lima,

• Acuerdo entre el Ministerio de cultura y educación de la R. Argentina y
la administración Oceánica y atmosdérica de E.E.U.U. para la
cooperación en el programa globe - Buenos Aires, 28/06/1995 - Fecha de
• Acuerdo por canje de notas con Bolivia modificatorio del tratado sobre
medio ambiente de 1994 - Buenos Aires, 07/13-05-1996 - Fecha de
• Acuerdo con Brasil sobre cooperación en materia ambiental – Buenos
Aires, 9/04/96 – Ley aprobatoria N° 24.930 – Fecha de entrada en vigor:
18/03/98,
• Acuerdo con Alemania por canje de notas sobre el proyecto de luche
contra la desertificación en la patagonia– Buenos Aires, 8/02/99 – Fecha
de entrada en vigor: 8/02/99.
Protección de la naturaleza y conservación de las especies

• Convención para la protección de la flora, de la fauna y de las bellezas
escénicas naturales de los países de américa - Washington, 12/10/1940 -
Fecha de entrada en vigor para Argentina 27/09/1946,
• Cambio de notas con Chile comprometiéndose a dictar decretos que
aseguren una eficaz protección de la flora - Buenos Aires, 27/06/1941 -
• Convención internacional para la reglamentación de la caza de la Ballena
y protocolo - washington 02/12/1946 - Fecha de entrada en vigor para la
Argentina: 18/05/1960,
• Convenio con Chile sobre resgaurdo de bosques fronterizos contra
incendios - Santiago, 29/12/1961, Fecha de entrada en vigor :
29/03/1967,
• Acuerdo por notas reversales con Bolivia aprobando la constitución de
una comisión para estudiar y preparar convenio de
complementación/región destinada a la preservación de recursos
naturales en la zona fronteriza y evitar pérdidas originada a la
preservación de recursos naturales en la zona fronteriza y evitar pérdidas
originadas por incendios y proteger la fauna silvestre - La Paz,
• Convención sobre los humedales de importancia internacional
especialmente como hábitat de aves acuáticas - Ramsar, 02/02/1971 -
Fecha entrada en vigor para Argentina: 04/09/1992,
• Convención sobre la conservación de focas antárticas - Londres,
01/06/1972 - Fecha entrada en vigor para Argentina: 06/04/1978,
• Convención sobre el comercio internacional de especies amenazadas de
fauna y flora silvestres (cites) - Washington, 03/03/1973 - Fecha entrada
en vigor para Argentina: 08/04/1981,
534
• Convenio con Bolivia sobre protección de bosques y fauna e integración

de parques fronterizos - La Paz, 16/03/1976 - Fecha de entrada en vigor :
16/03/1976,
• Convención sobre la conservación de las especies migratorias de
animales silvestres - Bonn, 23/06/1979 - Fecha entrada en vigor para
Argentina 01/01/1992,
• Convenio para la conservación y ordenación de la vicuña - Lima,
• Convención sobre la conservación de los recursos marinos vivos del
antártico - Camberra, 20/05/1980 - Fecha entrada en vigor para
• Memorandum de entendimiento con Arabia Saudita referido a
cooperación en el campo de los recursos animales Riyadh, 09/12/1980 -
• Convenio de acuicultura con Uruguay - Buenos Aires, 11/09/1987 -
• Acuerdo por notas reversales con Paraguay por el que se confiere
competencia a la comisión mixta Argentino-Paraguaya del Río Paraná
(COMIP) en materia de evaluación y control del recursos íctico y de la
calidad de las aguas del Río Paraná - Ituzaingó, 26/04/1989 - Fecha de
• Convenio sobre la diversidad biológica - Río de Janeiro, 05/06/1992 -
Fecha entrada en vigor para Argentina: 20/02/1995.
• Acuerdo por canje de notas con Paraguay para el establecimiento de una
zona de reserva íctica en Yaciretá - Asunción, 29/09/1992 - Fecha de
• Acuerdo sobre cooperación técnica, científica y tecnológica en materia
agropecuaria y forestal entre secretaría de agricultura, ganadería y pesca
de la R. Argentina y la secretaría de agricultura y recursos hidráulicos de
los E.U. mexicanos - México, 15/10/1992 - Fecha de entrada en vigor :
15/10/1992,
• Acuerdo por caje de notas alemania sobre proyecto de fomento de la
Facultad de ciencias forestales de la Universidad nacional de Santiago
del Estero - Buenos Aires, 08/05/1995 - Fecha de entrada en vigor :
08/05/1995,
• Memorandum de entendimiento sobre cooperación entre la secretaría de
medio ambiente, recursos naturales y pesca del gobierno de los E.U.
mexicanos y la secretaría de recursos naturales y ambiente humano del
gobierno de la R. Argentina - Buenos Aires, 13/11/1996 - Fecha de
• Acuerdo entre la administración de Parques nacionales dependiente de la
secretaría de recursos naturales y desarrollo sustentable de la R.
Argentina y el servicio de Parques nacionales del departamento del
interior de los E.E.U.U. sobre cooperación en el manejo y protección de
535
Parques nacionales y otras áreas naturales y culturales protegidas-
• Convenio sobre conservación y desarrollo de los recursos ícticos en los
tramos compartidos de los ríos Paraná y Paraguay - Buenos Aires,
25/10/96 – Ley aprobatoria N° 25.048 – Fecha de entrada en vigor:
24/03/99,
• Acuerdo en materia fitosanitaria entre el gobierno Argentino y el
gobierno de Jamaica– Kingston, 15/9/98 – Fecha de entrada en vigor:
15/9/98,
• Acuerdo en materia de sanidad animal entre el gobierno Argentino y el
gobierno Jamaica– Kingston, 15/9/98 – Fecha de entrada en vigor:
15/9/98,
• Acuerdo por canje de notas sobre el proyecto “Fomento de la protección
vegetal integrada en el cultivo de la fruta de pepita”– Buenos Aires,
17/9/99 – Fecha de entrada en vigor: 17/9/99.
Contaminacion de las aguas y contaminacion por hidrocarburos

• Convenio internacional para prevenir la contaminación de las aguas del
mar por hidrocarburos - Londres, 12/05/1954 - Fecha de entrada en vigor
para Argentina: 30712/1976,
• Convenio internacional relativo a la intervención en alta mar en casos de
accidentes que causen una contaminación por hidrocarburos - Bruselas,
• Convenio sobre la prevención de la contaminación del mar por
vertimiento de desechos y otras materias - Londres, México, Moscú y
Washington, 29/12/1972 - Fecha entrada en vigor para Argentina:
11/10/1979,
• Convenio internacional para prevenir la contaminación por buques -
Londres, 02/11/1973 - Fecha entrada en vigor para Argentina:
01/12/1993,
• Acuerdo con Uruguay complementario del tratado del Río de la Plata y
su frente marítimo relativo al trazado correspondiente al límite lateral
marítimo, zona común de prohibición de vertimiento de hidrocarburos y
otras acciones contaminantes - Montevideo, 15/07/1974 - Fecha de
• Acuerdo con Uruguay por el que se aprueba el acuerdo sobre normas
aplicables al control de la calidad de las aguas del Río uruguay en la
zona de influencia de Salto Grande - Buenos Aires, 05/11/1977 - Fecha
de entrada en vigor : 05/11/1977,
• Protocolo de 1978 relativo al convenio internacional para prevenir la
contaminación por buques - Londres, 17/02/1978 - Fecha entrada en
vigor para Argentina: 01/12/1993,
• Convenio con Uruguay de cooperación para prevenir y luchar contra
incidentes de contaminación del medio acuático producidos por
536
hidrocarburos y otras sustancias perjudiciales - Buenos Aires,
16/09/1987 - Fecha de entrada en vigor 29/10/1993,
• Acuerdo por canje de notas con Japón sobre préstamo por parte del
Japón para ejecución del proyecto “mejoramiento ambiente cuenca Río
reconquista” - Buenos Aires, 02/09/1994 - Fecha de entrada en vigor :
02/09/1994,
• Acuerdo por canje de notas con Alemania sobre proyecto de depuración
biológica de aguas residuales en el Río Suquia - Buenos Aires,
21/09/1995, 08/02/1996 - Fecha de entrada en vigor : 08/02/1996.
Protección de la atmósfera
• Convención de viena para la protección de la capa de ozono - Viena,
22/03/1985 - Fecha entrada en vigor para Argentina: 18/04/.1990,
• Protocolo de montreal relativo a las sustancias que agotan la capa de
ozono - Montreal, 16/09/1987 - Fecha entrada en vigor para Argentina:
17/12/1990,
• Enmienda al protocolo de montreal relativo a las sustancias que agotan la
capa de ozono - Londres, 29/06/1990 - Fecha entrada en vigor para
• Convención marco de las naciones unidas sobre cambio climático -
Nueva York, 09/05/1992 - Fecha entrada en vigor para Argentina:
09/06/1994,
• Acuerdo para la creación del instituto interamericano para la
investigación del cambio global - Montevideo, 13/05/1992 - Fecha
entrada en vigor para Argentina: 24/02/1994,
• Ajustes de los arts. 2A y 2B del protocolo de montreal relativo a las
sustancias que agotan la capa de ozono - Copenhague, 25/11/1992 -
Fecha entrada en vigor para Argentina: 19/07/1995.
Desechos peligrosos - Residuos

• Convenio de basilea sobre el control de los movimientos transfronterizos
de los desechos peligrosos y su eliminación - Basilea, 22/03/1989 -
• Acuerdo por notas reversales con Alemania sobre proyecto de gestión
municipal de residuos en Rosario - Buenos Aires, 19/06/1996,
21/08/1996 - Fecha de entrada en vigor : 21/08/1996.
salud
• Convenio relativo al empleo de la cerusa (de Albayalde) en la pintura -
Ginebra, 25/10/1921 - Fecha de entrada en vigor para la Argentina :
26/05/1936,
• Convención Internacional de PROTECCIÓN fitosanitaria - Roma,
06/12/1951 - Fecha entrada en vigor para Argentina: 23-09-1954,
537
• Convenio relativo a la protección de los trabajadores contra las

radiaciones ionizantes - Ginebra 22/06/1960 - Fecha entrada en vigor
para Argentina: 15/06/1979.
Daño al ambiente causados por

la energía nuclear y el uso de otras armas
• Convención de viena sobre responsabilidad civil por daños nucleares -
Viena, 21/05/1963 - Fecha entrada en vigor para Argentina : 12/11/1977,
• Tratado sobre proscripción de ensayos con armas nucleares en la
atmósfera, en el espacio exterior y en aguas submarinas - Londres,
Moscú y Washington, 05/08/1963 - Fecha entrada en vigor para
• Tratado sobre prohibición de emplazar armas nucleares y otras armas de
destrucción en masa en los fondos marinos y oceánicos y su subsuelo -
Londres, Moscú y Washington, 11/02/1971 - Fecha entrada en vigor para
• Convenio relativo a la responsabilidad civil en la esfera del transporte
marítimo de materiales nucleares - Bruselas, 17/12/1971 - -Fecha entrada
en vigor para Argentina: 18/05/1981,
• Convención sobre la prohibición del desarrollo, la producción y el
almacenamiento de armas bacteriológicas (biológicas) y toxínicas y
sobre su destrucción - Londres, Moscú y Washington, 10/04/1972 -Fecha
entrada en vigor para Argentina: 5/12/1979,
• Convención sobre la prohibición de utilizar técnicas de modificación
ambiental con fines militares u hostiles - Nueva York, 10/12/1976 -
• Convención sobre prohibiciones o restricciones del empleo de ciertas
armas convencionales que puedan considerarse excesivamente nocivas o
de efectos indiscriminados ( y sus protocolos) - Ginebra, 10/10/1980 -
Fecha de entrada en vigor para la Argentina : 02/04/1996,
• Convención sobre la pronta notificación de accidentes nucleares - Viena,
• Convención sobre asistencia en caso de accidentes nucleares o de
emergencia radiológica - Viena, 26/09/1986 - Fecha entrada en vigor
para Argentina: 17/02/1990,
• Convención sobre la prohibición del desarrollo, la producción, el
almacenamiento y el empleo de armas quimicas y sobre su destrucción -
París, 13/01/1993 - Fecha de entrada en vigor para la Argentina
29/04/1997,
• Acuerdo con Alemania relativo a las salvaguardias a aplicar a las
instalaciones del reactor de potencia en atucha - Buenos Aires,
07/09/1996 - Fecha de entrada en vigor : 07/09/1976.
538
Artículos de la constitución nacional
Argentina referidos a la cuestión ambiental
Artículo 41: Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano,
equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades
productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las
generaciones futuras ; y tienen el deber de preservarlo. El daño ambiental
generará prioritariamente la obligación de recomponer, según lo establezca la
ley. Las autoridades proveerán a la protección de este derecho, a la
utilización racional de los recursos naturales, a la preservación del patrimonio
natural y cultural y de la diversidad biológica y a la información y educación
ambientales. Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los
presupuestos mínimos de protección y a las provincias las necesarias para
complementarlas, sin que aquellas alteren las jurisdicciones locales. Se
prohibe el ingreso al territorio nacional de residuos actual o potencialmente
peligrosos y de los radiactivos.
Artículo 43: Toda persona puede interponer acción expedita y rápida de

amparo, siempre que no exista otro medio judicial más idóneo, contra todo
acto u omisión de autoridades públicas o de particulares, que en forma actual
o inminente lesione, restrinja, altere o amenace con arbitrariedad o ilegalidad
manifiesta, derechos y garantías reconocidos por esta Constitución, un
tratado o una ley. En el caso, el juez podrá declarar la inconstitucionalidad de
la norma en que se funde el acto u omisión lesiva. Podrán interponer esta
acción contra cualquier forma de discriminación y en lo relativo a los
derechos que protegen el ambiente, a la competencia, al usuario y al
consumidor, así como a los derechos de incidencia colectiva en general, el
afectado, el defensor del pueblo y las asociaciones que propendan a esos
fines, registradas conforme a la ley, la que determinará los requisitos y
formas de su organización ...
Artículo 124: Las provincias podrán crear regiones para el desarrollo

económico y social y establecer órganos con facultades para el cumplimiento
de sus fines y podrán también celebrar convenios internacionales en tanto no
sean incompatibles con la política exterior de la Nación y no afecten las
facultades delegadas al Gobierno Federal o el crédito público de la Nación;
con conocimiento del Congreso Nacional. La Ciudad de Buenos Aires tendrá
el régimen que se establezca a tal efecto.
Corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales
existentes en su territorio.
539
La République Dominicaine
Professeur Jean-Marie BRETON

Directeur du C.R.E.J.E.T.A.
Université des Antilles-Guyane (Guadeloupe)
La République Dominicaine, comme divers Etats latino-américains,

a exprimé dans sa Constitution le principe d'une séparation et d'un partage
des pouvoirs dans les divers domaines de compétence, et notamment dans le
secteur couvert par les problématiques environnementales.
Différents types de normes constituent l'état du droit positif en la
matière, juxtaposant dispositions n'ayant que des incidences indirectes et
ponctuelles sur la gestion de l'environnement ; et réglementations sectorielles
afférentes à des aspects spécifiques de la conservation et de la protection de
l'environnement, sans pour autant procéder d'une appréhension systémique ou
globale de l'environnement, tout privilégiant la prise en compte de telle ou
telle de ses composantes.
Au cours des 25 dernières années, le dispositif environnemental a
connu en République Dominicaine des transformations déterminantes,
répondant à une vision cohérente et intégrée de l'environnement, suscitant un
corpus de normes se superposant aux différents ordres juridiques
préexistants, et favorisant à la fois l'appréhension holistique et systémique
des composantes de l'environnement et leurs processus d'interactions.
Mise en œuvre et application du droit de l’environnement

Au terme de 10 années d'analyses, de réflexions, de compilations, de
formulations et de finalisation, orientées vers la recherche d'un consensus
élargi, la RD s'est récemment dotée d'une Loi-cadre sur l'Environnement et
les Ressources Naturelles, adoptée et entrée en vigueur au cours du deuxième
semestre de l'année 2000 (loi n°64-00, du 18 août 2000).
Jean-Marie BRETON
Celle-ci se subdivise en 6 Titres, regroupant 200 articles, concernant
respectivement :
• Les Principes fondamentaux, objectifs et définitions basiques,
• Les Instruments de gestion de l'environnement et des ressources
naturelles,
• La Protection et la qualité de l'environnement,
• Les Ressources naturelles,
• La Compétence, la responsabilité et les sanctions administratives et
judiciaires,
• Les Dispositions générales et finales.
Au-delà des énumérations classiques relatives au nuisances et
pollutions diverses (T.III), ainsi qu'aux ressources naturelles (T.IV), on
relèvera surtout les dispositions concernant le Titre II, prenant
successivement en compte : l'incorporation de l'environnement dans la
planification; l'aménagement du territoire ; le système national des aires
protégées ; l'évaluation environnementale ; le système national d'information
sur l'environnement et les ressources naturelles ; la surveillance et
l'inspection environnementales ; l'éducation et l'information
environnementales ; la recherche scientifique et technologique ; les
incitations ; les ressources du Secrétariat d'Etat ; et les urgences
environnementales et zones à risque environnemental. Ainsi que celles du
Titre V, relatives à la Procuradoria para la defensa del medio ambiente et los
recursos naturales ; les compétences et les sanctions administratives ; la
responsabilité civile; les délits en matière d'environnement et de ressources
naturelles ; la compétence judiciaire; et les sanctions pénales.
Durant la période qui s'est écoulée depuis la Conférence de Rio de
1992, nombre de dispositions législatives et réglementaires ont été adoptées,
dans des domaines déterminants appréhendés par celle-ci, en même temps
qu'ont été ratifiées les plus importantes des conventions internationales
intéressant le droit international de l'environnement, auxquelles la RD est
désormais partie et qui la lient juridiquement
Il convient d'envisager successivement à cet égard :
• La situation antérieure à l'adoption de la loi-cadre du 18 août 2000,
• Les principaux éléments du nouveau dispositif normatif mis en place,
• Les implications et dispositions administratives et judiciaires qui y sont
liées,
• La structuration et mise en œuvre du dispositif législatif et réglementaire.
La situation antérieure à l'adoption de la loi-cadre sur l'environnement

et les ressources naturelles
La majeure partie des dispositions environnementales présentait
avant août 2000 un caractère sectoriel, en l'absence de toute norme de portée
générale et uniforme et de toute systématisation et complémentarité
formelles, traduisant une hétérogénéité matérielle source de nombreuses
contradictions et dispersions, elles-mêmes générées par les multiples
542
République Dominicaine
considérations politiques, économiques et sociales successivement et
conjointement prises en compte au fil des années.
Une caractéristique majeure résidait notamment dans un
protectionnisme environnemental poussé à l'extrême d'une répression
dénaturant toute démarche préventive à l'endroit des comportements
contraires à l'ordre juridique environnemental, et donc les mécanismes de
prévention et d'autorisations préalables. Pour des raisons du même ordre,
l'Etat s'était trouvé dans l'incapacité de définir une politique
environnementale crédible et efficiente, ce qui, s'ajoutant à une excessive
hétérogénéité structurelle et institutionnelle, avait eu pour effet d'accentuer le
caractère problématique de la gestion environnementale, et d'obérer
négativement la mise en place d'une administration environnementale
performante assise sur des mécanismes ad hoc de coordination et d'exécution
inter-institutionnels.
Les lignes de force de la nouvelle législation environnementale

La loi-cadre adoptée en août 2000 traduit une évolution et un
développement significatifs du dispositif environnemental dominicain, apte à
répondre à un objectif de protection systématique assis sur une vision
cohérente des problématiques en cause. Elle pourra constituer par là la base
de toute intervention législative administrative conséquente, dans les divers
domaines en cause, parmi lesquels figurent prioritairement le rôle de l'Etat
dans la protection et la conservation environnementales, la mise en jeu de la
responsabilité des auteurs d'atteintes à l'environnement et de pollutions
diverses, les restrictions conséquentes susceptibles d'être apportées au droit
de propriété, la détermination des grandes orientations des politiques
sectorielles ainsi que de la nature, du statut et des compétences des autorités
chargées de la gestion durable de l'environnement et des ressources
naturelles.
Le cadre juridique ainsi déterminé doit s'avérer apte à favoriser la
formulation d'un corps de principes juridiques déterminants, la configuration
des instruments et des techniques juridiques de l'intervention publique
adéquats, et la réforme conséquente des administrations étatiques concernées.
L'article 1er de la loi définit les principes s'imposant à la régulation
environnementale, dès lors qu'elle entend "établir les normes de
conservation, protection, valorisation et restauration de l'environnement et
des ressources naturelles, afin d'en assurer un usage durable". Dans le même
esprit, son article 2 indique que "le contenu de la présente loi est d'ordre
public", ce qui permet d'en imposer l'application à l'ensemble de la
population du pays, aux personnes physiques aussi bien que morales,
publiques autant que privées, dans le but d'établir un "ordre public
environnemental" interdisant, au sein du faisceau de relations centrées autour
de l'environnement, de porter préjudice aux droits des tiers ou de causer un
dommage à l'environnement. La communauté d'intérêts environnementaux
543
Jean-Marie BRETON
qui en résulte est dès lors de nature à générer le principe cardinal selon lequel
aucun usage humain de l'environnement ne doit être indifférent à ce dernier.
Il appartient en ce sens à chacun d'adopter, à l'instar de l'Etat, au sein de la
société civile, des comportements responsables à l'endroit des ressources
environnementales, au détriment des modèles de production et de
consommation non durables (art.5).
Deux principes fondamentaux formellement consacrés par la loi
résident à cet égard dans la reconnaissance conjointe du droit à bénéficier
d'un environnement sain, et du droit à l'information environnementale. Le
premier, directement issu du 1er Principe proclamé par la Déclaration de
Stockholm de 1972, s'exprime dans la formulation de l'article 6, aux termes
duquel "la liberté des citoyens dans l'usage des ressources naturelles est
fondée sur le droit reconnu à toute personne de jouir d'un environnement
sain".
Selon le Principe 19 de la Déclaration de Rio de 1992, un tel droit ne
peut prendre corps qu'à travers la reconnaissance corrélative du droit
d'accéder à l'information nécessaire pour à la fois protéger l'environnement et
se protéger soi-même contre les atteintes et risques environnementaux.
L'article 6 de la loi affirme en ce sens, in fine, que "l'Etat garantit la
participation des communautés et des habitants du pays à la conservation, la
gestion et l'utilisation durable des ressources naturelles et de
l'environnement, de même que l'accès à une information vraie et pertinente
sur leur situation et leur état".
Pour sa part, le Chapitre V, relatif au Système national d'Information
sur l'Environnement et les Ressources Naturelles (art.49 à 52), place celui-ci
sous la responsabilité du Secrétariat d'Etat à l'Environnement et aux
Ressources Naturelles, en liaison avec l'ensemble des organismes techniques
et scientifiques, tant publics que privés, susceptibles d'y contribuer utilement.
L'article 50 dispose en ce sens que "les données du Système national
d'Information environnementale seront librement accessibles et feront l'objet
d'une diffusion périodique, sauf restrictions légales particulières".
Le "critère de prévention" occupe une place particulière dans la loi.
Il est établi par son article 8, lui-même trouvant son fondement dans le
Principe 15 de la Déclaration de Rio, article selon lequel ledit critère de
prévention devra "prévaloir sur tout autre dans la gestion publique et privée
de l'environnement et des ressources naturelles. Il ne pourra être invoqué le
défaut de certitude scientifique absolue pour refuser d'adopter des mesures
préventives efficaces à l'endroit de toutes les activités ayant un impact négatif
sur l'environnement".
Afin de prévenir plutôt que d'avoir à guérir, une démarche
d'observation, de diagnostic et de prospective est préconisée, notamment par
le recours à la méthode des Etudes d'Impact Environnemental, dès lors en
particulier que les projets en cause font appel à ces financements étatiques.
La nouvelle loi consacre des dispositions longues et détaillées à l'objet et à
l'utilisation des procédures y afférentes, en en faisant des instruments
544
basiques de la politique et de la gestion environnementales (art.9). Elle n'en
donne pas pour autant de définition précise ni rigoureuse (art.16), les EIE
étant plus appréhendées à travers la finalité qui leur est impartie qu'à partir du
dispositif juridique qu'elles sont appelées à mettre en œuvre.
En ce sens, tout projet ou activité susceptible d'affecter d'une
manière ou d'une autre l'environnement, doit obtenir du Secrétariat d'Etat à
l'Environnement et aux Ressources Naturelles, avant exécution, un permis ou
une licence environnemental(e), en considération des effets qu'ils peuvent
engendrer (art.40). L'article 41 en donne pour sa part une énumération
particulièrement large, la liste pouvant en être complétée par résolution en ce
sens du Secrétariat d'Etat. Le permis est suffisant, a minima, dans les cas où il
n'est pas requis de procéder à une EIE ; la licence l'est, à l'inverse, lorsque
c'est le cas, où lorsqu'une information environnementale spécifique est
demandée. C'est au Secrétariat d'Etat qu'il appartient alors de se prononcer
sur leur octroi ou leur refus. Des obligations spécifiques y sont attachées,
dans l'un et l'autre cas.
Les dispositions administratives et contentieuses

C'est probablement là que l'on rencontre les innovations les plus
marquantes, en même temps que les plus originales, de la récente loi
dominicaine sur l'environnement et les ressources naturelles.
i) Celle-ci confie en effet désormais à un organisme unique, dûment

réorganisé et intégré, la gestion et la mise en œuvre de la politique
environnementale, en lieu eu place des diverses instituions qui, de manière
beaucoup plus dispersée, en avaient auparavant la responsabilité. On y verra
l'un des motifs déterminants de l'adoption de la nouvelle législation, l'un de
ses considérants préliminaires plaçant expressément l'accent en ce sens sur le
fait "qu'il est d'importance vitale d'intégrer les institutions officielles,
autonomes et semi-autonomes, impliquées dans la planification, la gestion,
l'utilisation, l'exploitation, l'administration, la réglementation et la
promotion des ressources naturelles, et la préservation et la conservation de
l'environnement, jusqu'alors dispersées, ce qui rend difficile la mise en œuvre
d'une politique globale de la part de l'Etat…".
C'est à cet effet qu'a été créé un département ministériel spécialisé
(de même qu'au Brésil, au Mexique, ou au Venezuela, entre autres), sous la
forme d'un Secrétariat d'Etat à l'Environnement et aux Ressources Naturelles,
en charge de ceux-ci, ainsi que des écosystèmes, destiné à remplir les
attributions correspondantes, pour le compte de l'Etat et en conformité avec la
législation en vigueur, dans le but de favoriser un développement durable. La
loi lui confère formellement à cet effet des attributions diverses et
nombreuses, dont l'article 18 donne une énumération non exhaustive.
Le Secrétariat d'Etat est structuré en 5 Sous-Secrétariats,
respectivement constitués par : l'Institut National de protection
Environnementale (INPRA); l'Office des Sols et des Eaux pour la protection
545
Jean-Marie BRETON
de l'écorce terrestre (SEOPC); l'Institut national des ressources Forestières
(INAREF) ; la Direction National des Aires Protégées (DNP) ; le Sous-
Secrétariat d'Etat aux Ressources Naturelles (SURENA). Sont également
désormais placés sous la tutelle de la nouvelle institution, le Département de
l'Environnement de l'Office National de Planification ; ainsi que, tout en
conservant leur autonomie fonctionnelle, juridictionnelle et financière, un
certain nombre d'organismes tels que le Jardin botanique national, le Parc
Zoologique national, le Musée national d'Histoire Naturelle, et l'Institut
national des Ressources Hydrauliques (INDRHI).
On notera en outre que la loi, en ses articles 188 et 189, attribue au
Secrétariat d'Etat la faculté d'exercer, dans le domaine de l'environnement et
des ressources naturelles, toute fonction qui n'aurait pas été expressément
dévolue à une autre institution, ainsi que toute fonction qui aurait
antérieurement appartenu aux institutions désormais transférées au sein du
Secrétariat. Il lui revient, enfin, d'intervenir en coordination avec toute
institution appropriée en vue de modifier, d'actualiser et de moderniser la
législation sectorielle existante (art.192, § 1 et 2).
ii) On n'omettra pas de mentionner, par ailleurs, la création et la

mise en place d'une institution tout à fait originale, propre entre autres à la
tradition juridique latino-américaine, mais sans équivalent dans les
législations des Etats se réclamant du droit latino-germanique ou de la
common law, sous la forme d'un "Ministère Public" pour la défense de
l'environnement et des ressources naturelles (Procuradoria para la defensa
del medio ambiente y los recursos naturales), doté de compétences
spécifiques en vue de contribuer, au nom et pour le compte de l'Etat, à la
recherche, la poursuite et la sanction des infractions en ces domaines, tant
sous l'angle de la mise en jeu de la responsabilité civile des dommages y
afférents, que de la sanction pénale des délits constitués à l'endroit de
l'environnement comme des ressources naturelles.
La Procuradoria, dont la création, les compétences et les modalités
d'interventions sont prévues par les dispositions des articles 165 et s. de la loi,
est en l'occurrence instaurée en tant que branche spécialisée de la
Procuradoria General de la Republica, laquelle n'est pas sans rappeler, dans
son esprit sinon dans sa lettre, mutatis mutandis, des institutions telles que la
Prokuratura soviétique, ou le General Auditor du système nord-américain,
centralisant au sommet, au nom et pour le compte de l'Etat les procédures de
contrôle et de sanction du respect du dispositif légal et réglementaire, et
investies d'attributions aux fins de constatation et de poursuite, sinon même,
plus exceptionnellement, de sanction, des atteintes les plus graves et les
violations les plus flagrantes aux normes obligatoires dont le respect s'impose
de jure aux citoyens, à l'origine de dommages de nature civile ; ou
constitutives, dans les domaines considérés ou désignés, d'autant d'infractions
à caractère pénal, qui font alors foire l'objet d'une répression spécifique, au
plan procédural comme au fond (cf.).
546
La Procuradoria instaurée en 2000 République Dominicaine dans le
domaine particulier de la protection et de la conservation de l'environnement
et des ressources naturelles, est ainsi réputée exercer en la matière la
représentation et la défense des intérêts de l'Etat et de la société. Elle dispose
à cet effet de deux séries d'attributions principales, qui résident
respectivement dans :
• L'exercice des actions et la représentation de l'intérêt public, au plan
procédural notamment, dans toutes les instances afférentes à des
infractions à la loi du 18 août et à ses dispositions complémentaires
ultérieures,
• L'exercice des actions en représentation de l'Etat qui procèdent de
dommages à l'environnement, indépendamment de celles relatives à ceux
subis par les individus dans leur personne ou leurs biens ; ainsi que
l'exercice de toutes autres actions prévues par ladite loi, par la loi sur
l'organisation judiciaire de la république, et par les autres lois
pertinentes.
La Procuradoria dispose à cet effet d'un réseau de juristes et de
"juges", répartis dans les différentes provinces du pays, qui en constituent les
relais locaux et sont chargés d'y exercer pour son compte ses différentes
attributions. Ces dernières résident donc principalement dans la
représentation de l'Etat et dans le déclenchement de l'action publique dans les
instances qui mettent spécifiquement en jeu les atteintes aux dispositions
légales de protection et de conservation de l'environnement et des ressources
naturelles.
Pour sa part, le Secrétariat d'Etat se voit doté d'attributions
particulières aux fins de sanctionner, au plan administratif, les atteintes et
violations des dispositions de la loi, sous forme de "résolutions
administratives", le cas échéant sur saisine de la Procuradoria, sanctions
administratives dont la nature et le contenu sont déterminés par la loi (art.167
et 168), et dont le prononcé échappe à la règle non bis in idem dès lors
qu'elles sont indépendantes de la mise en jeu de la responsabilité civile et
pénale encourues au titre de ces mêmes infractions.
Le législateur a parallèlement instauré le principe d'une
responsabilité civile "objective", sans préjudice de toute autre sanction
prévue par la loi, à raison de tout dommage imputable à quiconque portant
atteinte à l'environnement et aux ressources naturelles, responsabilité assortie
d'une obligation corrélative de réparation matérielle et d'indemnisation.
Sont conjointement réputés constitutifs de délits contre
l'environnement et les ressources naturelles, et pénalement répressibles à ce
titre comme tels, tous acte fautifs ou dolosifs qui, par action ou par omission,
transgressent ou violent les dispositions de la loi. Toute agression ou tout
délit à l'encontre de l'environnement et des ressources naturelles est de nature
à déclencher une action contre celui dont en est établie la culpabilité ou la
responsabilité.
547
Jean-Marie BRETON
Outre l'énumération desdites infractions, la loi dispose que les
actions en justice qui en seront issues présenteront un caractère d'ordre public
et seront intentées d'office, soit par l'effet d'un recours soit à la suite de leur
dénonciation. Les juridictions de droit commun sont pour leur part réputées
compétentes pour en connaître, et infliger les sanctions corrélativement
prévues par la loi, dans les conditions et selon les modalités dûment prévues
par celle-ci (art.183 à 186).
On notera, in fine, au titre des dispositions générales de la loi du 18
août 2000, que le Secrétariat d'Etat est investi d'attributions extensives,
puisqu'il lui revient en l'occurrence d'exercer toutes celles qui n'auraient pas
été formellement conférées à d'autres institutions, tout en reprenant à son
compte l'ensemble des programmes et projets en cours ou en préparation au
niveau de l'Office National de Planification, ou de toute autre institution,
dans le domaine considéré, sur financement externe aussi bien qu'externe, ou
en matière de coopération internationale.
Il lui revient conjointement d'assurer la coordination de ses activités
avec celles du Secrétariat d'Etat aux forces armées, de la Police Nationale et
des municipalités, dans le cadre de la mise en œuvre de la politique de
l'environnement et des ressources naturelles.
La mise en œuvre de la loi

Elle n'appelle, à ce jour, que peu de commentaires, en raison du
caractère relativement récent de celle-ci. On se contentera, pour cette raison,
de lister sommairement les problèmes auxquels son application se trouve
actuellement confrontée. Ils résident principalement dans :
• La rédaction, l'adoption et l'entrée en vigueur des textes réglementaires
qui, dans les différents domaines en cause, en conditionnent l'application
et la mise en œuvre effective,
• La détermination de nouvelles méthodologies d'intervention, procédant
d'une démarche globale, cohérente et intégrée, dans la gestion
administrative et contentieuse de la protection de l'environnement dans
une perspective de développement durable,
• La délimitation précises du statut, du rôle et des compétences des
nouvelles institutions et instances créées par loi , Secrétariat d'Etat et
Procuradoria principalement, ainsi que des conditions et modalités de
leur exercice dans la perspective de la réalisation des objectifs de la loi,
• La formation indispensable de spécialistes, juristes en particulier, aptes à
en permettre la mise en œuvre crédible et efficiente, par l'acquisition
d'une expertise conceptuelle et opérationnelle ad hoc, de l'aveu des
intéressés encore trop rare ou insuffisante,
• L'expression d'une volonté politique déterminée des autorités
gouvernementales, au plus haut niveau, d'assurer l'exécution et d'imposer
le respect de la nouvelle législation, et des réglementations y afférentes,
par des attitudes et des comportements qui rompent avec des pratiques
qui, au sommet même de l'Etat, entrent regrettablement en contradiction
548
avec l'objet comme la philosophie, sinon même les seules contraintes
juridiques, inhérents au nouveau dispositif législatif de protection, de
conservation, et de gestion durable de l'environnement et des ressources
naturelles.
On n'en voudra pour preuve, sur le dernier point, à titre anecdotique

si les conséquences et implications n'en étaient pas suffisamment graves et
significatives, la décision imposée par le Président de la République, Hipolito
Mejia, en mars 2001, quelques mois à peine après l'entrée en vigueur de la
nouvelle loi, de déclasser "illégalement" (en violation flagrante des
dispositions des article 18 de la loi) et unilatéralement, par voie
réglementaire, en l'occurrence par l'effet d'un décret qui serait resté
"clandestin" si la presse ne s'en était opportunément emparée, une partie du
Parc National de l'Est, abritant des richesses naturelles, archéologiques
(culture Tainos) séculaires appartenant incontestablement au patrimoine de
l'Humanité, et ce aux fins d'en céder les parcelles à une entreprise espagnole
de promotion immobilière, en vue de l'installation d'un complexe touristique !
Cette opération a à juste titre été largement critiquée et dénoncée par les
médias locaux, mais sans qu'il ait pu pour autant y être fait obstacle… (entre
autres, cf. "La Republica", 1er mars 2001). Et ce alors même que, quelques
mois plus tôt, le nouveau Secrétaire d'Etat à l'Environnement et aux
Ressources Naturelles, l'historien réputé Frank Moya Pons s'efforçait de
sensibiliser et de responsabiliser l'opinion publique dominicaine aux
problématiques de la protection environnementale et de la gestion durable du
patrimoine national de biodiversité, notamment à l'endroit de la politique de
reforestation et de conservation des ressources floristiques et faunistiques
("Listin Diario", Seccion Ecologica, 12 novembre 2000).
(N.B. Bibliographie indicative : Gustavo J.MENA, Qué nos trae la Ley

General sobre Medio Ambiente y recursos Naturales ?, "Gaceta Judicial",
30.11-14.12.2000, p.12-17 ; ibid., La Proteccion Ambiental en la
Constitucion Dominicana, "Estudios Juridicos", Vol.IX, p.161 et 162 ; ibid.,
Normas Ambiantales y el Desarollo de la Normativa Ambiental en la
Republica Dominicana, "El Caribe", 27.03.1997, p.5, et 24.04.1997,
p.16 et 17).
Faute de pouvoir disposer d'éléments pour permettre de répondre de

façon à la fois précise et succincte à chacune des thématiques requises des
rapports nationaux, on se bornera ci-après à mentionner les secteurs dans
lesquelles sont intervenues, entre 1992 et 2001, les principales dispositions
législatives et réglementaires, ainsi que mettant en cause les obligations
internationales de la République Dominicaine, dans l'esprit et en application,
directe ou indirecte, des principes, résolutions et recommandations formulés
549
Jean-Marie BRETON
à l'occasion de la Conférence de Rio et dans la perspective de la mise en
œuvre de la Déclaration y afférente.
Dispositions à caractère législatif

• Loi n°300-98, de juillet 1998, portant Enseignement obligatoire en
matière d'environnement et de ressources naturelles,
• Loi n°118-99, du 23.12.1999, portant Code Forestier,
• Loi n°64-2000, relative à l'Environnement et aux Ressources Naturelles.
Dispositions conventionnelles ratifiées par la République Dominicaine

• Convention de Vienne (1985) sur la protection de la couche d'ozone, et
le Protocole de Montréal (1987) (Rés. Congreso Nacional n°59-92, du
14.02.1992),
• Convention de Rio (1992) sur la Diversité biologique (Rés. CN n°25-96,
du 17.09.1996),
• Convention de Paris (1994) sur la Lutte contre la désertification (Rés.
CN n°99-97, 06.1997),
• .Convention sur le Changement climatique (1992) (Rés. CN n°182-98,
du 18.06.1998),
• Convention sur la prévention des rejets de déchets en mer (MARPOL
73/78) (Rés. CN n°247-98, 1998),
• Convention de Cartagène sur la Protection et le développement du milieu
marin de la Grande Caraïbe (Rés. CN n°359-98, du 17.07.1998).
Dispositions réglementaires (Sélection)
Aires protégées
• Décret 183-93, de 1993, portant création de la Ceinture verte de la cité
de Santo Domingo,
• Décret 309-95, de 1995, portant approbation des catégories génériques
de l'IUCN, et création de différents monuments naturels, et refuges de
faune sylvestre,
• Décret 233-96, du 3.07.1996, portant application des catégories IUCN
aux réserves scientifiques, parcs, monuments naturels, refuges de faune,
etc
• .Décret 319-97, du 22.07.1997, portant création de différents parcs
nationaux et réserves scientifiques naturelles,
• Décret 136-99, du 30.03.1999, portant délimitation du Sanctuaire de
mammifères marins, et création d'une Commission Nationale de
Protection des mammifères marins.
550
Eaux douces et maritimes
• Décret 88-95, du 5.04.1995, portant interdiction de toute activité agro-
halieutique,
• Dans différentes zones fluviales,
• Décret 112-95, du 12.05.1995, portant déclaration d'intérêt national de la
protection des plages et du réseau des récifs lagunaires,
• Décret 203-98, du 2.06.1998, créant l'Office de réforme et de
modernisation du secteur de l'eau potable et de l'assainissement.
Forêts
• Décret 290-95, du 10.12.1995, portant interdiction de l'agriculture
migratoire détruisant la couverture forestière en zones de montagne et
dans les bassins hydrologiques.
Gestion nationale de l'environnement

• Décret 136-92, du 29.04.1992, portant création du Comité national
MAB,
• Décret 421-96, du 9.09.1996, instaurant la Journée nationale de
Préservation de la couche d'ozone (16 septembre),
• Décret 138-97, du 21.03.1997, portant exécution du Plan national "Ile
verte",
• Décret 216-98, du 5.06.1998, portant création de l'Institut national de
protection de l'Environnement (INPRA),
• .Décret 262-99, de 1999, portant création de la Commission Sectorielle
pour la réforme et l'administration du secteur minier,
• Décret 269-99, de 1999, instaurant la Journée Nationale du Pêcheur
(29 juin),
• Décret 356-99, de 1999, portant création du Comité consultatif de
l'ozone, et du Comité gouvernemental de l'ozone.
Suivi des mesures environnementales

• Décret 340-92, du 18.11.1992, portant création de la Commission
nationale de suivi des accords de la Conférence de Rio,
• Décret 394-97, du 10.09.1997, portant création de la Commission
spéciale consultative pour la mise en œuvre du décret 319-97, du
22.07.1997, portant création de divers parcs nationaux et réserves
scientifiques naturelles,
• Décret 152-98, du 25.04.1998, portant création de la Commission de
coordination du secteur des ressources naturelles et de l'environnement.
551
Roumanie
Mircea DUTU
Professeur
Université Ecologique de Bucarest
Les évolutions et les difficultés rencontrées dans la consécration, la mise

en oeuvre et l’application du droit de l’environnement en Roumanie
depuis 1992.
Les deux conférences mondiales de l’environnement, déroulées sous
l’égide de l’ONU: à Stockholm (juin 1992) et à Rio de Janeiro (juin 1992)
ont influencé, de même que d’autres phénomènes comme la mondialisation et
l’intégration européenne le développement des réglementations juridiques
nationales en matière d’environnement.
L’impact des décisions adoptées dans la capitale suédoise ainsi
qu’en Roumanie a déterminé le passage de la législation sur la préservation
de la nature à celle visant l’environnement. La première loi-cadre sur
l’environnement a été adoptée en 1973 (loi nr.9) et peu après on a fondé les
premières institutions de l’environnement (le Conseil National pour la
protection de l’environnement (1974) et les conseils similaires de district).
Deux décennies plus tard, la préparation et le déroulement de la
réunion de Rio ont coïncidé dans les pays de l’Europe Centrale et Orientale, y
compris la Roumanie, avec le retour au système démocratique et le début du
passage à l’économie de marché.
Le développement de la législation de l’environnement dans l’esprit
des documents de Rio a été puissamment marqué par ces deux processus
historiques. En ce qui concerne la Roumanie, alors que le premier processus a
eu lieu rapidement a la suite des élections libres, de l’instauration d’un
système politique pluraliste et de l’adoption de la Constitution le
8 décembre 1991, le second s’avère être long et complexe.
Mircea DUTU
Le contexte socio-économique difficile de la transition a
particulièrement compliqué le développement des réglementations juridiques
en matière d’environnement.
On peut distinguer dans ce développement deux étapes. La première
s’étend jusqu’à la fin 1995 lors de l’entrée en vigueur de la nouvelle loi-cadre
sur la protection de l’environnement (nr.137 du 30 décembre 1995) et de la
signature de l’accord d’Association avec l’Union européenne (même année).
Dans cette étape on a visé notamment l’élimination de vieilles
réglementations qui entravaient le développement socio-économique et
politique et on a adopté quelques réglementations légales à même d’assurer
un minimum de protection de l’environnement. En même temps, les
institutions de protection de l’environnement démantelées, dans les faits, à la
fin des années 80, (ministère au niveau central et agences territoriales en tant
qu’organismes décentralisés) ont été refondées sous une forme
organisationnelle stable. Elles ont acquis pour la première fois le statut
d’organes administratifs spécialisés. Du reste, la Constitution du 8 décembre
1991 a consacré l’obligation de l’Etat d’assurer la protection de
l’environnement et a établi que “le droit de propriété oblige à respecter les
charges découlant de la protection de l’environnement” (art.41; 6).
Le point culminant de cette période a été l’adoption de la nouvelle
loi-cadre sur la protection de l’environnement (nr.137/1995) qui a établi un
cadre juridique général moderne, avec des réglementations inspirées de la
pratique européenne et de nouveaux concepts promus à Rio. La nouvelle
réglementation-cadre a introduit dans la législation roumaine la conception
continentale conformément à laquelle la protection de l’environnement
constitue un objectif public majeur. Elle a également consacré les principes
modernes, généralement acceptés, notamment: le principe de la précaution,
“le pollueur paie”, le principe de la conservation de la biodiversité, de la
prévention, etc. La loi reconnaît et garantit”à tous, le droit à un
environnement sain”; elle institue un régime spécial de responsabilité civile
pour dommages écologiques (fondé sur la règle du caractère objectif,
indépendant de la faute comme de celle de la responsabilité solidaire dans le
cas de l’existence de plusieurs auteurs et de l’assurance du risque). Enfin, elle
assure le droit des organisations non gouvernementales d’introduire action en
justice.
L’esprit de la conférence de Rio s’est reflété en Roumanie surtout
dans la stratégie et le plan national d’action pour la protection de
l’environnement adoptés en 1995. Ces documents, périodiquement actualisés
constituent une véritable Agenda 21 national.
Dans cette même période ont eu également lieu la ratification par la
Roumanie de plusieurs traités internationaux importants et l’intensification de
la coopération régionale dans le domaine de l’environnement (signature a
Bucarest, le 22 avril 1991 de la Convention sur la protection de la Mer Noire
contre la pollution ou l’adoption, à Sofia, en 1994 de la Convention sur
l’utilisation durable et la protection du Danube contre la pollution). En même
554
Roumanie
temps s’est développée la coopération bilatérale (signature avec la Bulgarie
d’un traité général sur la protection de l’environnement, en 1992) et
sectorielle (conventions, surtout dans le domaine des eaux avec l’Ukraine et
la Hongrie). Par ailleurs, en vertu du principe constitutionnel conformément
auquel les traités internationaux ratifiés par le Parlement de Roumanie font
partie du droit interne, dans certains cas, a défaut d’une réglementation
nationale pertinente on applique exclusivement la règle internationale (ainsi,
dans le domaine de la responsabilité civile pour dommages nucléaires, où,
après l’abrogation de l’ancienne réglementation – loi nr.61/1974 – il n’existe
pas de nouvelle, on applique les prévisions de la Convention de Vienne de
1963, ratifiée par la loi nr.106/1991).
L’acquis essentiel de cette première étape de la transition législative
a été la création des fondations du nouveau droit roumain de
l’environnement, un droit moderne et européen.
La seconde étape qui se trouve en plein déroulement s’étendra
probablement tout au long de la présente décennie. Elle vise deux objectifs
principaux: la généralisation et la stabilisation d’un nouveau type de relations
entre la propriété qui deviendra majoritairement privée et la protection de
l’environnement d’une part et l’harmonisation complète de la législation
roumaine avec le droit communautaire de l’environnement en vue de
l’adhésion de la Roumanie à la U.E. d’autre part. Ces deux processus ne sont
point parallèles ou contigus, mais se superposent et s’entre pénètrent. Cela
conférera une série de particularités à l’évolution des réglementations
roumaines.
Le droit roumain de l’environnement consiste aujourd’hui en un
ensemble de réglementations diverses, insuffisamment corrélées, incomplètes
à certains égards, qui ne sont pas encore disposées de manière systématique.
En effet, les principes généraux n’y trouvent pas entièrement leurs
significations réelles. Il s’agit d’environ 250 textes normatifs, dont 170 de
droit interne (20 lois, 30 ordonnances du Gouvernement, 50 décisions du
Gouvernement et plus de 70 ordres ministériels) et 80 traités internationaux
(dont 56 conventions multilatérales et 24 accords bilatéraux).
Il se dégage de cette présentation statistique quelques conclusions.
On constate, tout d’abord, que la principale autorité de
réglementation en matière de la protection de l’environnement est le pouvoir
exécutif (qui agit soit par la voie de délégation du pouvoir législatif en
émettant des ordonnances, soit par la prise de décisions et d’ordres
ministériels, en élaborant des décrets d’application). Dans ces conditions,
l’intervention directe du Parlement demeure secondaire. L’explication tient
dans le fait que, d’une part, la procédure d’adoption de la loi est trop lente par
rapport aux besoins de réglementation dans le domaine écologique, et d’autre
part le caractère éminemment technique de la législation de l’environnement
exige une élaboration attentive avec la participation massive des spécialistes.
Du reste dans l’hypothèse de la procédure parlementaire on a constaté que la
« technicité » des lois sur la protection de l’environnement cause des retards
555
Mircea DUTU
considérables, surtout parce que la préparation du projet puis la saisine du
Parlement et l’inscription sur l’ordre du jour et les débats durent trop
longtemps.
En second lieu on ne peut manquer de constater le rôle important
que joue la réglementation internationale, tant par le grand nombre de normes
internationales adoptés que par par la prévision constitutionnelle qui statue
que les traités internationaux ratifiés conformément a la loi font partie du
droit interne.
Il faut également préciser que le rôle de la jurisprudence en la
matière est encore réduit en Roumanie. Il existe cependant des litiges
d’environnement surtout en ce qui concerne le contentieux administratif
(délivrance et mise en œuvre des autorisations d’environnement).
On doit remarquer à cet égard l’existence d’une attitude modérée
des autorités quant à l’application des dispositions restrictives et aux
sanctions. Cela est dû aux implications socio-économiques des pareilles
mesures dans une société en crise (chômage, nombreuses faillites
d’entreprises etc.). Il y a, par conséquent un décalage majeur entre le droit
formel (en tant que totalité des réglementations juridiques) qui devient de
plus en plus complexe et affiné et son application. Celle-ci est rendue
difficile à défaut des moyens techniques et matériels indispensables et/ou en
raison des suites d’ordre social des mesures à prendre. De surcroît, les
moyens de contrôle de l’application des normes sont faibles et aléatoires et
insuffisamment adaptés à une tâche énorme et compliquée.
Cette deuxième étape comprend nécessairement plusieurs phases en
fonction de la conjoncture socio-économique et politique, du rythme du
processus législatif et bien entendu de l’évolution et des exigences du sous-
système juridique écologique.
Nous sommes ainsi en mesure de constater que ce dernier facteur a
déjà permis dans les conditions établis par la loi-cadre, l’adoption de
réglementations sectorielles concernant la protection des plus importants
éléments de l’environment: eau, air, sol, sous-sol, écosystèmes terrestres etc.
L’Harmonisation de la législation nationale avec le droit européen
joue un rôle décisif surtout en ce qui concerne la conception et les modalités
d’approche de la protection juridique de l’environment.
L’Assimilation, bien que partielle, de l’acquis communautaire,
réalisé jusqu’à présent dans ce domaine, a permis l’orientation définitive et
complète du droit roumain de l’environnement dans le sens européen.
Il reste à persévérer en corrigeant la législation roumaine avec les
prévisions du droit communautaire, en complétant sans cesse et en adoptant
les nouvelles réglementations en mesure de combler les lacunes existantes.
Cela permettra de rattraper le retard accumulé par notre pays en matière
d’environnement.
Il faut souligner cependant que toutes les réglementations légales
adoptées en Roumanie après 1996 ont été élaborées et ont poursuivi, parfois
556
Roumanie
excessivement, la transposition des règlements et directives communautaires
en matière d’environnement.
Dans ce processus de mise à jour, l’influence de la Conférence de
Rio reste également évidente: extension de la protection juridique
pratiquement a tous les facteurs d’environnement, affirmation d’une
approche intégrée, uniformisation et universalisation des conceptions,
méthodes et instruments de protection de l’environnement.
Dans ce contexte, où le rôle des réglementations internationales
augmente, on ne peut manquer de remarquer l’amélioration de la contribution
de la société civile roumaine à une évolution favorable de la protection de
l’environnement (on peut citer dans ce sens la reconnaissance du droit des
ONG et des citoyens de participer aux décisions concernant l’environnement
et leur possibilité d’agir en justice contre les infractions dans ce domaine).
Toutefois, bien qu’en ce qui concerne le droit formel,
l’harmonisation complète du droit roumain de l’environnement avec celui
communautaire soit possible à l’horizon de la décennie, vu les coûts
exorbitants des opérations techniques et administratives qu’elle présuppose,
l’application concrète et effective des prévisions en la matière demeure une
mise du futur.
Le changement d’attitude vis-à-vis de la protection de
l’environnement et l’apparition graduelle d’un réflexe civique en ce sens,
doivent être accompagnés d’une meilleure efficacité des mesures concrètes,
par la mise en œuvre de la réforme administrative, et d’une stratégie réaliste
qui puisse planifier rigoureusement les ressources financières existantes et
celles à venir.
Les sols
Dans les pays de l’Europe Centrale et Orientale, y compris la
Roumanie, la reconstitution du droit de propriété privé de la terre et le
passage de la domination quasi-totale de la propriété d’état de la terre à celle
de la propriété privé (en Roumanie, actuellement, de l’ordre de 85-90%), ont
eu un grand impact sur la législation afférente. En premier lieu on a consacré
l’obligation générale tant des possesseurs des terres que des autorités
publiques d’assurer les travaux de protection et d’amélioration des sols. On a
établi une institution spécifique « le périmètre d’amélioration », régie par un
ensemble de règles juridiques visant la récupération pour utilisation agricole
ou forestière des terres qui, à la suite de la dégradation et de la pollution,
avaient perdu partiellement ou totalement leur capacité productive. Un fond
spécial approvisionné par des taxes et des subventions de l’Etat a été institué
dans ce dessein. On a également introduit l’obligation générale de tous les
possesseurs de terres agricoles d’assurer leurs cultures et la protection des
sols. En cas d’infraction contre cette obligation ils pouvaient être, à la suite
557
Mircea DUTU
d’une procédure administrative, sanctionnés avec la perte de leur droit
d’usage sur ces terres.
Il existe, cependant, des conditions objectives qui rendent difficiles
l’application rigoureuse de ces réglementations :
• L’émiettement de la propriété agricole en parcelles dispersées de petites
dimensions ainsi que la multiplication exponentielle du nombre de
propriétaires (de l’ordre de 5 millions, en Roumanie),
• L’état de pauvreté de la population tout particulièrement de la population
rurale, ce qui favorise la surexploitation des sols, y compris par la
mauvaise utilisation d’engrais chimiques, d’insecticides et de pesticides,
• L’incapacité des autorités d’assurer le respect des dispositions légales,
notamment en raison du manque des moyens systématiques
d’application et de contrôle.
Commerce international, environnement et biodiversité.

Le procès de mondialisation, en premier lieu du point de vue
économique s’est considérablement accéléré après la conférence de Rio de
1992.Cela a accentué la contradiction entre deux tendances: d’une part le
désir de contrôler certains échanges internationaux sensibles et d’autre part
celui de libéraliser davantage, c’est à dire d’éliminer les entraves aux
échanges en général.
Le régime établi par la convention sur la biodiversité ne semble plus
correspondre à l’évolution actuelle du commerce international à savoir la
tendance à déplacer le poids du problème vers un cadre régional et
international.

Dans la majorité des pays d’Europe Centrale et Orientale la
reconstitution du droit de propriété des forêts a eu des conséquences
multiples sur l’état du fonds forestier. L’état de pauvreté des nouveaux
propriétaires a déterminé une pression immense sur la forêt roumaine.
L’exploitation du bois pour raison économique s’est excessivement
intensifiée. En même temps les nouvelles réglementations juridiques (tout
d’abord le code forestier) ont visé l’établissement d’un régime légal de la
forêt en tant que ressource économique (administration, conservation de
l’intégrité physique., exploitation du bois, prévention contre les incendies, les
maladies et les parasites) et moins de la protection en tenant compte de
l’importance écologique de la forêt.
Certes, les particularités des écosystèmes forestiers présupposent
une coopération au niveau régional et international, mais les différences
fondamentales quant aux conceptions sur la forêt entre les pays riches (pour
lesquels la forêt représente surtout un intérêt écologique) et les pays pauvres
(pour lesquels la forêt constitue surtout une ressource économique) font que
le consensus au niveau international soit difficile.
558
Roumanie
Démocratie, accès a la justice et environnement
Dans le processus d’adhésion à l’Union européenne qui implique
l’harmonisation législative ainsi qu’à la suite de la ratification de la
Convention d’Aarhus (1998), les pays en transition de l’Europe Centrale et
Orientale ont adopté des réglementations juridiques qui consacrent et
garantissent à leurs citoyens le droit à un environnement sain. Ces
réglementations assurent également l’accès à la justice sous la forme du droit
de s’adresser directement ou par le truchement d’une association non
gouvernementale aux autorités administratives ou judiciaires en vue de la
prévention d’un préjudice causé à l’environnement ou bien de la sanction, au
cas ou celui ci a eu lieu. Le préjudice peut être direct ou indirect (art.5, d, de
la loi de l’environnement nr.137/1995). Dans le même dessein on a conféré
aux organisations non gouvernementales le droit d’action en justice afin
d’assurer la préservation de l’environnement, et cela quelle que soit la
personne ayant subi le préjudice.
Cette conception démocratique de la défense de l’environnement
s’exprime également par la reconnaissance de certaines garanties du droit à
un environnement sain: a) l’accès aux informations sur la qualité de
l’environnement; b) le droit de s’associer et de fonder des organisations de
défense de la qualité de l’environnement; c) l’obligation des autorités de
consulter ces organisations avant la prise de décisions concernant le
développement des politiques et la législation en matière d’environnement.
Bien que consacrés formellement, ces droits et garanties ne sont pas mis en
pratique de manière satisfaisante. Les raisons en sont multiples: l’absence
d’une expérience suffisante en la matière, la réticence tant des autorités que
des citoyens vis-à-vis de ces normes nouvelles, la priorité accordée aux
problèmes socio-économiques, la connaissance insuffisante de la législation
de l’environnement, la faiblesse de l’esprit civique et communautaire.

Le principe de l’approche intégrée de la prévention et de la réduction de la
pollution n’a pas été, initialement, consacré par la législation nationale. Il est
pris en considération dans le cadre des préoccupations d’harmonisation de la
législation nationale avec le droit communautaire (directive nr.96/61 du
24 sept. 1996 sur la prévention et la réduction intégrées de la pollution). Pour
cela, il faudra modifier et compléter substantiellement les réglementations
nationales et pourvoir l’administration de techniques d’observation et de
contrôle etc.

Des réglementations nationales concernant le régime juridique
général ont été adoptées. Il y a une préoccupation réelle de les développer et
de les mettre à jour par la transposition de réglementations communautaires
en la matière.
559
Mircea DUTU
Ce problème est particulièrement difficile pour les pays en transition
de l’Europe centrale et orientale, y compris la Roumanie.
Il n’y existe pas de fiscalité écologique à proprement parler, mais
uniquement des taxes perçues pour les services rendus par l’administration
(délivrance d’autorisations, d’avis, des accords etc.). Des réglementations
concernant la constitution des fonds nationaux et locaux d’environnement
ont été adoptées, mais la faiblesse des sources de financement et l’incertitude
sur leurs destinations réduisent substantiellement l’efficacité de cet
instrument financier. On a encore moins trouvé le mécanisme administratif
adéquat pour la gestion de ces fonds.

La gestion locale de l’environnement demeure, dans les pays en
transition, à l’état de desirata, en raison d’une expérience insignifiante en la
matière, à défaut de réglementations juridiques adéquates et des moyens
financiers nécessaires.
Dans ces conditions, les services publics décentralisés (les inspections
d’environnement) continuent à jouer un rôle décisif.

environnementales
Ces mécanismes existent peu. Ils sont suppléés par les mécanismes
classiques (application de la norme juridique, sanction).
Cela confère à la législation de l’environnement un caractère formel
et une efficacité réduite.
560
Sénégal
Ibrahima LY
Agrégé des Facultés de Droit
Chef du Département de Droit Public et Science Politique
Université Cheikh Anta Diop de Dakar
Evolutions et difficultés rencontrées dans la consécration, la mise en

œuvre et l’application du droit de l’environnement au Sénégal depuis
1992
A l’instar de la plupart des Etats membres des Nations Unies, le
Sénégal a participé au Sommet du Rio de Janeiro de 1992 sur
l’environnement et le développement. Ce Sommet a fait le point de
l’application du droit de l’environnement depuis la première rencontre de
Stockholm de 1972. Dans le cadre de la préparation de Rio + 10, les
évolutions et les difficultés du droit de l’environnement au Sénégal peuvent
être présentées de la façon suivante :
Il est bien évident que les règles juridiques et institutionnelles
consacrant l’existence d’un droit de l’environnement au Sénégal sont
antérieures au Sommet de Rio 1992. Toutefois, depuis cette date, on peut
noter les évolutions et les difficultés qui se manifestent par les étapes
suivantes :
• La première étape est sans doute celle relative à la ratification des

conventions internationales signées à Rio de Janeiro en 1992
(Convention sur la diversité biologique, Convention-cadre sur les
changements climatiques). Cette ratification peut être considérée comme
l’une des premières phases de l’application des décisions de Rio 1992.
Elle s’accompagne en même temps de la définition des conditions de
mise en œuvre des principes contenus dans l’agenda 21,
• La seconde étape est d’ordre institutionnel : Dès 1993 le décret n°93-885
du 4 août 1993 va créer le Conseil supérieur des ressources naturelles et
Ibrahima LY
de l’Environnement. Le rapport de présentation du décret met largement
l’accent sur les liens entre protection de l’Environnement et effort de
développement économique et social au Sénégal (cf JORS n° 5535 du 7
août 1993 pages 252 à 254). Le Conseil supérieur est essentiellement un
cadre de concertation chargé sous la présidence du Premier Ministre,
d’orienter l’action des différents départements ministériels impliqués
dans la gestion des ressources naturelles et de l’Environnement. Il
comprend trois structures selon l’article 3 du décret n° 93-885 (JORS du
7 août 1993 ; p. 253).
- Un Conseil interministériel, organe de décision.

- Un Comité permanent, organe de suivi.
- Un Secrétariat permanent, organe d’exécution.
Le Conseil interministériel est présidé par le Premier Ministre,

tandis que le Comité permanent est présidé par le Ministre chargé de
l’Environnement (articles 4 et 5 du décret). Quant au Secrétariat permanent, il
est dirigé par un coordonnateur national nommé par arrêté du Ministre chargé
de l’Environnement (article 11 du décret).
En 1995 sera également créée la Commission Nationale du
Développement Durable (CNDD) par arrêté primatorial n°5161 du 26 Mai
1995. Cette Commission s’inscrit dans le cadre de la mise en œuvre des
décisions du Sommet de Rio 1992. Elle est présidée par le Ministère chargé
des Affaires Etrangères. Son Secrétariat est assuré par la Direction de
l’Environnement et des Etablissements Classés. La CNDD comprend trois
(03) sous-commissions :
• Une sous-commission Orientation, placée sous la Présidence de la

Primature : son mandat consiste à définir les axes d’une politique globale
et cohérente tenant compte de l’agenda 21,
• Une sous-commission Suivi-évaluation, présidée par la Direction de
l’Environnement et des Etablissements Classés : elle a pour mandat
d’assurer le suivi et l’évaluation des recommandations de la Conférence
de Rio 1992,
• Une sous-commission Etude de Projets, placée sous la tutelle du
Ministère de l’Economie et des Finances : cette sous-commission est
chargée de procéder à la présélection des projets soumis pour le
financement avant transmission aux partenaires au développement.
L’attribution principale de la CNDD consiste à développer la

réflexion sur les conditions de mise en oeuvre du Développement Durable au
Sénégal. C’est la raison pour laquelle la CNDD regroupe en plus de l’Etat,
des acteurs variés : secteur privé, ONG, Collectivités Locales, Communauté
Scientifique, Organisations Féminines, Mouvements de Jeunesse, Syndicats,
Parlementaires etc. Ce sont les rapports qu’elle produit régulièrement à
562
Sénégal
chacune de ses réunions qui constituent ses instruments de travail. Les
résultats de la CNDD sont malheureusement très limités de nos jours compte
tenu de la faiblesse des moyens dont elle dispose, et de l’ineffectivité des
rapports dans la pratique.
L’évolution institutionnelle est également marquée par des va et
viens incessants du secteur de l’Environnement dans les différents
départements ministériels consécutivement aux nombreux remaniements
ministériels. Ces fréquents remaniements sont d’ailleurs quelquefois
préjudiciables à une bonne définition de la politique de l’environnement. Une
bonne illustration de ce phénomène est l’actuelle dénomination du ministère :
Ministère de la Jeunesse, de l’Environnement et de l’Hygiène Publique (la
politique de l’environnement est diluée dans celle plus médiatisée de la
Jeunesse et de l’Hygiène Publique).
La troisième étape concerne la révision des principaux lois et
règlements de protection de l’environnement. Pour les besoins de
l’illustration, on se limitera au Code Forestier, au Code de l’Environnement,
au Code de la Pêche Maritime et aux lois de transfert de compétences :
En 1996, le Gouvernement sénégalais prendra l’importante décision
de transférer certaines compétences environnementales aux Collectivités
Locales. Pour cela, il fera adopter les textes de base suivants :
• La loi 96-06 du 22 mars 1996 portant Code des Collectivités Locales,
• La loi 96-07 du 22 mars 1996 portant transfert de compétences aux
régions, aux communes et aux communautés rurales ;
• Le décret 96-1118 du 27 décembre 1996 instituant un Conseil national
de développement des Collectivités Locales,
• Le décret 96-1134 du 27 décembre 1996 portant application de la loi de
transfert de compétences aux régions, aux communes et aux
communautés rurales, en matière d’environnement et de gestion des
Ces quatre textes législatifs et réglementaires sont entrés en vigueur

depuis 1er janvier 1997. Ils constituent à l’heure actuelle les textes de
référence dans le domaine des transferts de compétences, malgré la volonté
affichée récemment par le Président de la République d’initier une nouvelle
réforme intitulée « La Provincialisation » et dont les contours sont pour
l’instant assez flous au plan juridique.
Le Code Forestier de 1993 fera à son tour l’objet d’une importante
réforme qui aboutira en 1998 à l’adoption de deux textes :
• Loi n°98-03 du 08 Janvier 1998 portant Code Forestier (Partie
Législative),
• Décret n°98-164 du 20 Février 1998 portant Code Forestier (Partie
Réglementaire),
En ce qui concerne le nouveau Code de l’Environnement de 2001, il
constitue l’aboutissement d’un long processus de codification et d’une
démarche intégrée. Contrairement à l’ancien Code de 1983 qui traînait la
563
Ibrahima LY
grosse lacune de n’avoir ni décrets, ni arrêtés d’application, le nouveau Code
adopté en 2001 se compose de deux parties principales préparées en même
temps :
• Loi n°2001 - 01 du 15 Janvier 2001,
• Décret n°2001 – 282 du 12 Avril 2001.
Les principales innovations du nouveau Code sont les suivantes :

consécration du droit à un environnement sain, réglementation des études
impacts sur l’environnement, transfert des compétences environnementales
aux Collectivités Locales, prise en compte des instruments de planification
environnementale et des principes du Développement Durable, renforcement
des normes de protection de l’environnement.
Le nouveau Code de la Pêche Maritime sera également adopté en
1998 par la Loi n°98-34 du 14 Avril 1998. Il s’inscrit dans le cadre de la
nouvelle politique des pêches définie par le Gouvernement Sénégalais avec
comme objectif fondamental la protection des ressources halieutiques
nationales. Le nouveau Code consacre notamment le principe du repos
biologique en vue d’assurer une gestion durable.
La quatrième et dernière étape est l’adoption de la nouvelle
constitution de la République par le référendum constitutionnel du 7 Janvier
2001. Cette constitution est la première à consacrer au Sénégal des
dispositions relatives à l’Environnement :
Le préambule dispose : « Le peuple du Sénégal souverain affirme :
• Son adhésion à la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen de
1789 et aux instruments internationaux adoptés par l’Organisation des
Nations Unies et l’Organisation de l’Unité Africaine, notamment la
Déclaration Universelle des Droits de l’Homme du 10 Décembre 1948,
la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à
l’égard des femmes du 18 Décembre 1979, la Convention relative aux
Droits de l’Enfant du 20 Novembre 1989 et la Charte Africaine des
Droits de l’Homme et des Peuples du 27 Juin 1981,
• Son attachement à la transparence dans la conduite et la gestion des
affaires publiques ainsi qu’au principe de bonne gouvernance,
• Sa détermination à lutter pour la paix et la fraternité avec tous les
peuples du monde... ».
En réalité, ces dispositions du préambule ne concernent les questions

de l’Environnement que par la référence à la charte africaine des Droits de
l’Homme et des Peuples du 27 Juin 1981 dont l’article 24 dispose : « Tous
les peuples ont droit à un environnement satisfaisant et global... »
L’article 8 de la nouvelle constitution garantit le droit à un
environnement sain :
« La République du Sénégal garantit à tous les citoyens les libertés
individuelles fondamentales, les droits économiques et sociaux ainsi que les
droits collectifs. Ces libertés et droits sont notamment... le droit à un
564
Sénégal
environnement sain... Ces libertés et ces droits s’exercent dans les conditions
prévues par la loi ».
L’article 9 alinéa 1er de la même constitution vient renforcer ce
dispositif : «Toute atteinte aux libertés et toute entrave volontaire à l’exercice
d’une liberté sont punies par la loi...».
Au total, il est incontestable que des avancées significatives sont à
mettre à l’actif du droit de l’Environnement au niveau juridique et
institutionnel. Toutefois, on ne saurait retracer les évolutions et les difficultés
sans aborder la question de l’enseignement et de la recherche en droit de
l’environnement dans les écoles et universités. A l’heure actuelle, le droit de
l’environnement est enseigné au Sénégal dans les deux Universités :
• A l’Université Cheikh Anta Diop de Dakar (Enseignement et recherche
au troisième cycle : Institut des Sciences de l’Environnement, et Faculté
des Sciences Juridiques et Politiques),
• A l’Université Gaston Berger de Saint Louis (Enseignement et recherche
aux second et troisième cycles : Unité de formation et de recherche de
Sciences Juridiques et Politiques).
L’enseignement et la recherche en droit de l’environnement

rencontrent les mêmes difficultés que dans toutes les Universités : nombre
limité de juristes de l’environnement, nécessité de la recherche du
financement des filières du droit de l’environnement, gestation lente de la
matière du droit de l’environnement. Ces difficultés existent malgré
l’engouement de plus en plus généralisé pour la matière du droit de
l’environnement, et la prise de conscience de plus en plus grande par les
pouvoirs publics de l’importance de la discipline. Pour toutes ces raisons, on
peut espérer une prise en compte progressive de l’enseignement et de la
recherche dans le cadre d’une politique de développement durable.
Les sols
Depuis le Sommet de Rio 1992, le Sénégal s’est efforcé de prendre
un certain nombre de mesures destinées à protéger les sols et le sous-sol. La
signature et la ratification de la Convention de Paris de 1994 sur la lutte
contre la désertification ont conduit à l’adoption en 1998 d’un programme
national de lutte contre la désertification. Cette importante Convention
contient de nombreuses dispositions concernant la protection des zones
sèches Sub-sahariennes qui constituent une importante partie de l’écosystème
Sénégalais. Parallèlement à ce programme national de lutte contre la
désertification, le Code forestier de 1998 prévoit la création et le
fonctionnement de structures de conservation des sols :
• Une Commission nationale de conservation des sols,
• Des Commissions régionales de conservation des sols.
565
Ibrahima LY
Le Code de l’urbanisme actuellement en vigueur date de 1988 (loi
du 20 Juin 1988). Ses dispositions relatives à la planification et à l’utilisation
des sols en zones urbaines et sub-urbaines sont entrain d’être revues de fond
en comble en vue de prendre en compte les orientations de l’agenda 21. La
mouture du nouveau projet de Code de l’urbanisme est très avancée.
Le nouveau Code de l’Environnement de 2001 dans sa partie
législative (loi n°2001 – 01 du 15 janvier 2001) consacre un chapitre III
intitulé : « Pollution et dégradation des sols et sous-sol » (articles L 81 à L
83). L’examen des dispositions de ce chapitre III permet de constater que
l’Etat et les Collectivités Locales ont la responsabilité d’assurer la protection
des sols, du sous-sol et des richesses qu’ils contiennent en tant que ressources
limitées, renouvelables ou non, contre toute forme de dégradation. C’est la
raison pour laquelle des mesures sont prises en vue de :
• Fixer les conditions particulières de protection destinées à préserver les
éléments consécutifs de la diversité biologique, à lutter contre la
désertification, l’érosion, les pertes de terres arables et la pollution du sol
et de ses ressources par les produits chimiques, les pesticides et les
engrais,
• Fixer la liste des engrais, des pesticides et autres substances chimiques
dont l’utilisation est autorisée ou favorisée dans les travaux agricoles,
• Fixer les quantités autorisées et les modalités d’utilisation afin que les
substances ne portent pas atteinte à la qualité du sol et ou des autres
milieux récepteurs.
Dans tous les cas, la protection des sols et du sous-sol est un

impératif pour l’Etat et les Collectivités Locales qui doivent prendre les
mesures appropriées de surveillance et de contrôle. C’est ainsi que l’Etat
(Ministère de l’Environnement) donne son avis sur tout schéma
d’aménagement et d’exploitation des sols à usage agricole, urbain, industriel,
ou autres, ainsi que sur tous travaux de recherche et d’exploitation des
ressources du sous-sol susceptibles de porter atteinte à l’environnement.

Il est louable de remarquer que l’Organisation Mondiale du
Commerce (OMC) a désormais des orientations nettement prononcées sur la
protection de l’environnement. Le Sénégal est signataire de l’accord sur
l’OMC, en même temps qu’il est signataire de la presque totalité des autres
Conventions internationales sur l’environnement (CITES, Convention sur la
diversité biologique entre autres).
Le commerce international des espèces de faune et de flore sauvage
(régie par la CITES) ainsi que le commerce international des pesticides et
autres produits chimiques constituent parmi tant d’autres, les deux secteurs
pour lesquels l’application des conventions internationales soulèvent de
nombreux problèmes. En ratifiant les conventions, le Sénégal s’engage à
566
Sénégal
mettre en oeuvre des mesures nationales d’application. Au plan international,
ces problèmes d’application sont deux ordres :
• Il y a d’abord la souscription aux conventions universelles (CITES,
biodiversité, et toutes les autres conventions mondiales sur
l’environnement) et aux conventions sous-régionales (UEMOA
notamment). Cette double souscription entraîne une superposition de
normes en même temps qu’une extension des obligations internationales
du Sénégal,
• Il y a ensuite l’adoption des instruments nationaux de planification
stratégique chargés de mettre en œuvre ces conventions : Plan National
d’Action pour l’Environnement (PNAE), Plan national et programme
national de conservation de la biodiversité, etc.
Le cas particulier de la convention sur la diversité biologique de

1992 permet d’illustrer le suivi des décisions du Sommet de Rio 1992. En
effet, outre l’élaboration d’une monographie nationale sur la diversité
biologique, la finalisation et l’adoption du plan national et du programme
national de conservation de la diversité biologique, les pouvoirs publics ont
mis en place, toujours dans le cadre de l’application de la convention, un
Programme Intégré et Communautaire de Conservation de la Biodiversité
(PICCB) avec le financement du GEF. Ce PICCB a retenu quatre sites de
haute densité de biodiversité au Sénégal : le Niokolo Koba, le Ferlo nord, le
Delta du Saloum, et les Niayes. Le nouveau projet de Code de la chasse et de
la protection de la faune prend en compte les résultats du PICCB.

On sait qu’il n’a pas été possible au Sommet de Rio 1992 de mettre
d’accord toutes les parties sur la mouture du projet de convention sur les
forêts. Il nous semble que l’occasion est donnée lors de cette préparation de
Rio+10 pour relancer ledit projet.
Dans les conditions normales, l’adoption d’une convention
internationale sur les forêts aurait dû précéder le vote par les Etats des
différents Codes forestiers actuellement en vigueur. Ces Codes qui ont été
adoptés et mis en vigueur depuis 1992 ont connu plusieurs révisions en vue
d’être adaptés au contexte national et international. C’est le cas notamment
au Sénégal ou la législation forestière a été modifiée deux fois :
D’abord en 1993 quelques mois seulement après les décisions du
Sommet de Rio 1992. Le Code de 1993 (Loi 93-06 du 4 février 1993)
affirmait pour la première fois les liens entre forêt et développement durable.
Son décret d’application ne sera pris qu’en 1995 ;
Ensuite en 1998, pour tenir compte de l’évolution juridique et
institutionnelle au Sénégal (transfert de compétences aux collectivités locales
notamment) et au plan international. Le Code de 1998 (Loi 98-03 du
8 janvier 1998) est actuellement en vigueur. Son décret d’application date du
567
Ibrahima LY
20 février 1998. Sur ce point, la riche expérience des organisations
internationales telles que la FAO ou l’UICN a été bénéfique pour le Sénégal.
Contre tenu de ce qui précède, il nous semble opportun de relancer
le projet de convention mondiale, en vue non seulement de disposer d’un
cadre juridique international sur tous les types de forêt (tropicale, tempérée,
boréale etc.) mais également d’un instrument pouvant servir d’orientation au
bénéfice de tous les Etats qui ne disposent pas encore de Code forestier
entièrement finalisé, ou qui cherchent à réviser celui qui est toujours en
vigueur. Cependant, il nous semble extrêmement important d’insister sur la
dimension sous-régionale ou régionale à l’image des annexes de la
convention de Paris sur la lutte contre la désertification. On pourrait ainsi
avoir une convention cadre sur les forêts, et des annexes correspondant aux
différents types de forêt :
• Annexe sur les forêts tropicales,
• Annexe sur les forêts tempérées,
• Annexe sur les forêts boréales.
Le contenu même du projet de la convention cadre sur les forêts peut

s’inspirer de la fameuse déclaration de Rio 1992 sur les « principes non
juridiquement contraignants sur les forêts », sous réserve des amendements
qui pourront être proposés à la rencontre de Johannesburg.

La revendication des nombreux droits de l’homme relatifs à
l’environnement ne date pas de 1992. Cependant, le Sommet de Rio 1992 a
été un catalyseur qui favorise de nos jours l’éclosion de nouveaux droits :
droit à un environnement sain, droit à la santé, droit au logement etc. Au
Sénégal et dans plupart des pays pauvres, ces droits sont revendiqués le plus
souvent dans des situations de pauvreté et de précarisation du cadre de vie.
Ces revendications ont été à la base d’importantes mesures :
• Au niveau juridique, de nombreux droits sont désormais inscrits dans le
texte constitutionnel et dans les lois et règlements en vigueur. Le plus
significatif demeure le droit à un environnement sain consacré à l’article
8 de la constitution. De même, l’article 1er alinéa 1er du Code de
l’environnement dispose : « Tout individu a droit à un environnement
sain dans les conditions définies par les textes internationaux, le présent
Code et les autres lois de protection de l’environnement. Ce droit est
assorti d’une obligation de protection de l’environnement »,
• Au plan politique et institutionnel, l’élaboration et l’adoption du
Programme Elargi de Lutte contre la Pauvreté (PELP) et du Programme
National de Lutte contre la Pauvreté (PNLP) se donnent pour ambition
d’endiguer les maux que sont : la faim, l’analphabétisme, la faible
maîtrise de l’eau, la perte de diversité biologique etc. Cependant
l’application correcte du PELP et du PNLP ne peut avoir lieu qu’en
synergie avec d’autres instruments de planification :
568
Sénégal
1. Plan National de Développement Sanitaire et Social (PNDSS),
2. Programme de Développement Intégré du Secteur de la Santé et de
l’Action Sociale (PDIS),
3. Programme Spécial de Sécurité Alimentaire (PSSA),
4. Programme Sectoriel Eau (PSE),
5. Programme National d’Infrastructures Rurales (PNIR).
En définitive, les actions à entreprendre dans le domaine de

l’environnement doivent nécessairement prendre en compte le caractère
interdisciplinaire du développement durable. En effet, les populations ne
peuvent pas avoir un intérêt à protéger l’environnement lorsque le minimum
vital n’est pas garanti : la santé, le logement, la nourriture etc. Bien entendu,
ces problèmes ont toujours existé ; cependant, l’actualité de la préparation de
Rio+10 les rend encore plus importants. Il n’est pas facile de faire des
recommandations sur la lutte contre la pauvreté dans la mesure où elle
s’inscrit dans la vie de tous les jours. Toutefois, de nombreuses corrections
doivent être apportées à la définition et à la mise en œuvre des nouveaux
droits qui ne bénéficient pas toujours à leurs principaux destinataires.

De nos jours, tous les Etats se proclament démocrates et s’efforcent
par tous les moyens de donner à la communauté internationale l’image du
respect des droits de l’homme et des principes démocratiques.
Presque toutes les constitutions des Etats africains inscrivent dans
leurs préambules l’attachement à des textes fondateurs que sont la déclaration
des droits de l’homme et du citoyen de 1789, la déclaration universelle des
droits de l’homme de 1948, la charte africaine des droits de l’homme et des
Peuples de 1981. Même le récent acte constitutif de l’Union Africaine adopté
à Tripoli en 2000 (qui doit normalement remplacer l’actuelle charte de
l’OUA) fait référence de façon explicite non seulement au respect des
principes démocratiques, mais également à la protection de l’environnement.
Au Sénégal, la nouvelle Constitution réaffirme son attachement aux
textes ci dessus. Elle affirme aussi dans le préambule son attachement à la
transparence dans la conduite et la gestion des affaires publiques ainsi qu’au
principe de bonne gouvernance. L’article 8 de la Constitution qui garantit le
droit à un environnement sain reconnu comme liberté publique est une
avancée significative. Ainsi désormais :
• Toute personne (physique ou morale) qui s’estime lésée dans ses droits
peut, librement, en application même des principes constitutionnels et
législatifs, et sous réserve du respect des règles de procédure et de délai,
saisir l’administration et/ou la justice pour faire prévaloir les dits droits.
Il s’agit là d’un droit qui est individuel mais aussi collectif,
• Le pouvoir judiciaire est gardien des droits et libertés définis par la
Constitution et la loi (article 91 de la Constitution). Par loi, il faut
569
Ibrahima LY
entendre ici non seulement le Code de l’environnement, mais aussi tous
les autres Codes et textes juridiques applicables.
Depuis les dernières élections législatives d’avril 2001, le

mouvement en faveur de l’écologie politique s’est sensiblement renforcé avec
la participation du « Rassemblement des Ecologistes », parti politique
défendant les idées du rassemblement de tous les sénégalais pour protéger
l’environnement. Même si le mouvement n’a pas su mobiliser le maximum
de sénégalais pour ces élections, il faut néanmoins constater qu’il s’agit là
d’un premier pas vers l’affirmation des principes démocratiques au service de
l’écologie.
Il nous semble que la grande difficulté sera toujours de convaincre
les personnes d’ester en justice dans un pays africain où toutes les affaires se
règlent le plus souvent selon la palabre africaine. Cette préférence pour ce
mode de règlement peut s’expliquer par la complexité des procédures
judiciaires du droit moderne importé de la colonisation. Il y a là toutes les
raisons objectives de réviser et d’harmoniser les règles correspondantes.

La déclaration de Rio 1992 contient un principe 4 consacré à
l’intégration de la protection de l’environnement dans le processus de
développement économique et social. A vrai dire, ce principe est
probablement l’un des plus difficiles à mettre en œuvre car il est en lui-même
toute la synthèse de la problématique du développement durable.
Les conditions juridiques peuvent être considérées comme
l’ensemble des éléments de droit favorisant cette gestion intégrée de
l’environnement. Sur ce point, depuis 1992, d’importants efforts ont été
entrepris au Sénégal pour appliquer ce principe 4 mais avec des résultats très
limités. Trois axes principaux :
• Les réformes institutionnelles ont permis d’abord de définir les bases
structurelles du suivi des décisions de Rio 1992. C’est ainsi que le
Conseil Supérieur des Ressources Naturelles et de l’Environnement
(CONSERE) sera créé en 1993 et la Commission Nationale du
Développement Durable (CNDD) sera elle créée en 1995. Ces deux
structures sont chargées, en relation avec le Ministère de
l’Environnement et les autres Départements ministériels, de réfléchir sur
les conditions juridiques de cette gestion intégrée de l’environnement,
• Les réformes législatives et réglementaires ont ensuite servi de cadre
juridique à la dite gestion intégrée : c’est ainsi que le Code de
l’environnement adopté en 2001 fixe dans le chapitre 3 de la partie
législative (articles L 3 à L 7) les principes fondamentaux destinés à
gérer, à protéger l’environnement contre toute forme de dégradation. La
protection et la mise en valeur de l’environnement sont parties
intégrantes de la politique nationale de développement socio-
économique et culturel. Tout projet de développement mis en place dans
570
Sénégal
le pays doit tenir compte du développement durable et de la planification
intégrée,
• Les réformes stratégiques ont conduit à la mise en œuvre d’un certain
nombre de plans environnementaux : PNAE , Programme national de
lutte contre la désertification, Plan et Programme national de
conservation de la diversité biologique, etc . La préparation de ces plans
a été faite dans le respect du processus de décentralisation et de tout le
droit positif.
En somme, les conditions juridiques de la gestion intégrée de

l’environnement sont entamées mais ne sont pas encore achevées. Il convient
de signaler que dans le cadre de la revitalisation de la CNDD, le Programme
Global Capacité 21 du PNUD apporte un soutien au Gouvernement
sénégalais pour le renforcement des capacités. L’objectif est d’aboutir à une
stratégie nationale de développement durable.

Le contrôle des substances et activités dangereuses devient de plus
en plus l’un des secteurs les plus actifs du droit de l’environnement. Presque
tous les Etats sont signataires des conventions internationales dans ce
domaine . Au Sénégal, ce contrôle s’étend aux substances chimiques nocives
et dangereuses et aux installations classées pour la protection de
l’environnement :
• Les substances chimiques nocives et dangereuses sont désormais régies

par le Code de l’environnement de 2001(Chapitre 4 de la partie
législative : articles L 44 à L 47). Aux termes de l’article L 44 : « Les
substances chimiques nocives et dangereuses qui, en raison de leur
toxicité, de leur radioactivité, de leur pouvoir de destruction dans
l’environnement ou de leur concentration dans les chaînes biologiques,
présentent ou sont susceptibles de présenter un danger pour l’homme, le
milieu naturel ou son environnement lorsqu’elles sont produites,
importées sur le territoire national ou évacuées dans le milieu, sont
soumises au contrôle et à la surveillance des services compétents ». Une
Commission Nationale de Gestion des Produits Chimiques dont la
composition est fixée par arrêté du Ministre chargé de l’environnement
contrôle et surveille l’importation, l’utilisation et les mouvements de
substances chimiques nocives et dangereuses. Un arrêté interministériel
complétant le Code de l’environnement fixe les règles que cette
Commission est chargée de faire appliquer,
• Les installations classées pour la protection de l’environnement sont
également régies par le nouveau Code de l’environnement (articles L 9 à
L 29 de la partie législative et articles R 1er à R 37 de la partie
réglementaire). La révision du Code a permis de maintenir le système de
deux classes : désormais, les installations de la première classe sont
571
Ibrahima LY
soumises au régime de l’autorisation tandis que celles de la deuxième
classe sont soumises au régime de la déclaration (récépissé de
déclaration signé par le Ministre de l’environnement). Toutefois, les
installations de première classe sont impérativement soumises à une
étude d’impact qui devra se faire préalablement à toute activité (articles
R 9 à R 11).
Le problème majeur du contrôle de ces substances et activités

dangereuses au Sénégal demeure la clandestinité dans laquelle agissent de
nombreux opérateurs non répertoriés par les services compétents de l’Etat et
des collectivités locales. Il est de notoriété publique à Dakar que plusieurs
garagistes, entrepreneurs et métallurgistes ne paient pas les redevances et les
taxes sur les installations classées. Cependant, des industries régulièrement
déclarées ne se conforment pas elles aussi aux lois et règlements en vigueur
en matière de sécurité. Il s’y ajoute que les moyens de contrôle sont assez
réduits pour les administrations chargées de faire appliquer les textes
juridiques. La réflexion doit être poursuivie pour cerner les solutions les plus
appropriés au plan juridique et institutionnel en impliquant tous les acteurs
concernés.
On se souvient que le problème du financement de l’environnement
avait été âprement discuté à Rio 1992. En effet, sans argent, il n’est pas
possible de réussir une véritable protection de l’environnement. Les grandes
conventions mondiales sur l’environnement illustrent véritablement les
enjeux du financement : Biodiversité, désertification, etc. Le financement au
titre de ces conventions a déjà permis au Sénégal d’adopter deux instruments
de planification environnementale :
• Le Plan national et le Programme National de conservation de la
diversité biologique,
• Le Programme national de lutte contre la désertification.
Cependant, bien avant Rio 1992, les tentatives de gestion du

financement des activités de protection de l’environnement ont toujours eu
lieu au Sénégal par le budget de l’Etat à titre principal. Les comptes spéciaux
du trésor ouverts au nom de l’Etat permettent de canaliser les flux financiers
à destination de la protection de l’environnement. Bien entendu, les recettes
alimentant ces comptes peuvent provenir des bailleurs de fonds dans certains
cas. Deux fond peuvent être cités à titre d’exemples :
Le fond pour la protection de l’environnement alimenté par trois
sources différentes : la taxe unique perçue sur les installations classées, la
redevance annuelle perçue sur les installations faisant courir des risques
particuliers et exigeant des contrôles périodiques et approfondis, enfin la taxe
annuelle à la pollution perçue sur certaines installations n’ayant pas pris des
mesures appropriées après l’entrée en vigueur du Code de l’environnement ;
572
Sénégal
Le fonds forestier est alimenté par le produit des taxes, redevances
et adjudications réalisées par l’Etat. Il contribue à la mise en valeur des
ressources forestières nationales en encourageant par ses interventions les
actions de protection et de conservation des ressources forestières et
fauniques (reboisement, chasse, restauration des terrains dénudés, etc).
L’insuffisance de ces fonds et la rareté des ressources extérieures
empêchent très souvent la réalisation des objectifs de protection de
l’environnement. Il nous semble que la recherche du financement devra
constituer, à l’avenir, l’un des axes majeurs des stratégies de développement
durable plus qu’elle ne l’est aujourd’hui.

L’Etat ne peut, à lui seul, entreprendre toutes les actions de
protection de l’environnement. Il est appuyé dans cette tâche par les organes
locaux plus près des populations et mieux à même de comprendre les
préoccupations locales. On se limitera ici aux collectivités locales et à la
Depuis la dernière constitution adoptée le 7 Janvier 2001, les
collectivités locales sont désormais prises en compte dans le dispositif
institutionnel. Ainsi, le titre 11 de la nouvelle Constitution est intitulé « Des
collectivités locales ». L’article 102 dispose : « Les collectivités locales
constituent le cadre institutionnel de la participation des citoyens à la gestion
des affaires publiques. Elles s’administrent librement par des Assemblées
élues. Leur organisation, leur composition et leur fonctionnement sont
déterminées par la loi ».
La protection de l’environnement fait partie de la gestion des
affaires publiques. De 1966 (date de l’adoption et de l’entrée en vigueur du
Code de l’Administration Communale)à 1996 (date du transfert de certaines
compétences environnementales aux collectivités locales ), l’Etat avait toute
la plénitude de la gestion de l’environnement et des ressources naturelles. La
seule exception était constituée par la police municipale (tranquillité,
salubrité, sécurité publiques).
La décision de transférer certaines compétences environnementales
aux collectivités locales a été prise peu avant 1996 par le Gouvernement du
Président Abdou DIOUF dans le souci de responsabiliser les populations
locales à la gestion des ressources naturelles locales. Il s’agissait de
concrétiser le principe démocratique dans le domaine de la protection de
l’environnement : ce fut la « régionalisation », concept quelque peu
extensible et qui était assimilé à tort à tout le processus de décentralisation
territoriale. Les textes de base de cette « régionalisation » ont déjà été
présentés plus haut. Il s’agit de :
• La loi 96-06 du 22 mars 1996 portant Code des collectivités locales,
• La loi 96-07 du 22 mars 1996 portant transfert des compétences aux
régions, aux communes et aux communautés rurales,
573
Ibrahima LY
• Le décret 96- 1118 du 27 décembre 1996 instituant un Conseil national
de développement des collectivités locales,
• Le décret 96- 1134 du 27 décembre 1996 portant application de la loi de
transfert de compétences aux régions, aux communes et aux
communautés rurales, en matière d’environnement et de gestion des
Tous ces textes législatifs et réglementaires sont entrés en vigueur

depuis le 1er janvier 1997. Cependant, l’Etat sénégalais conserve encore la
plénitude des pouvoirs dans certains domaines des ressources naturelles qui
ne sont pas transférés : il s’agit des mines et carrières et des hydrocarbures
(régies par les Codes minier et pétrolier) ainsi que de la pêche maritime
(régie par le Code de la pêche maritime). L’Etat contrôle directement ces
ressources dites stratégiques par l’octroi de permis et d’autorisations. Par
ailleurs, il convient de signaler que même dans les domaines transférés aux
collectivités locales, les services centraux et extérieurs de l’Etat procèdent au
contrôle a priori et a posteriori de la régularité des actes des organes des
collectivités. Ces contrôles se font par les représentants de l’Etat dans les
collectivités locales :
• Les Gouverneurs dans les régions,
• Les Préfets dans les communes,
• Les Sous-Préfets dans les communautés rurales.

environnementales
Les mesures environnementales prises ne peuvent être appliquées et
suivies correctement que si des mécanismes appropriés sont mis en place.
Parmi les mécanismes juridiques classiques, on peut citer notamment les
contrôles administratifs et juridictionnels d’une part, et les recours
contentieux d’autre part.
• Les contrôles administratifs et juridictionnels permettent à
l’Administration et au pouvoir judiciaire de s’assurer que les décisions
environnementales prises sont conformes au principe de légalité et ne
portent pas atteinte aux droits des tiers. Cette conformité au principe de
légalité environnementale est une obligation inscrite dans les textes
juridiques en vigueur,
• Les recours contentieux s’inscrivent aussi dans le cadre des contrôles ci-
dessus. Ils permettent à des personnes physiques ou/et morales de saisir
les cours et tribunaux pour exiger l’application correcte de la règle de
droit au service de la protection de l’environnement. C’est ici que les
associations peuvent prétendre à un intérêt à agir pour protéger
l’environnement.
574
Sénégal
Comme toujours, c’est le problème de l’efficacité de ces
mécanismes juridiques de contrôle et de suivi qui se pose. La question est de
savoir si c’est le mécanisme juridique en lui-même qui est défectueux, ou si
c’est la volonté des hommes chargés de le déclencher qui manque. La
préparation de Rio+10 est une bonne occasion pour en débattre utilement.
575
South Africa
Valerie MOGG
Attorney
Bowman Gilfillan Inc.
Over the past few years, there has been an increasing deterioration
of environmental quality in South Africa. Land degradation, salination, air
pollution, the depletion of natural resources including marine resources and
the development of urban sprawl all evidence the trend of environmental
degradation.1
South African environmental law has been developed in conjunction
with international law. International law forms an important basis of our law
and its importance is recognised in our Constitution, which confirms that
customary international law is recognised as law in South Africa unless it is
inconsistent with the Constitution or an act of Parliament. Environmental
problems in South Africa have been exacerbated by past apartheid policies.
Thus the concept of environmental justice, which provides for the equitable
distribution of nature’s environmental bounty, takes on a peculiarly acute
dimension in view of the past.2
Legislative reform since 1992, has been made by the passing of the
National Environmental Management Act 107 of 1998 (NEMA) which puts
environmental management in South Africa into the framework of co-
operative governance as required in Chapter 3 of the Constitution; the
National Water Act 36 of 1998 (NWA) which prioritises a right to a basic
amount of clean and accessible water supply to all; the Water Services Act
108 of 1997 which deals mainly with the bulk supply of water; the Marine
Living Resources Act 18 of 1998 which emphasises the need to grant access
to marine resources to historically disadvantaged communities; and the
1
J GLAZEWSKI, Environmental Law in South Africa, 2000.
2
J GLAZEWSKI, p.4.
Valérie MOGG
National Forests Act 84 of 1998 which refers to community forestry.3 This

paper will briefly examine the impacts on the different environmental media
as well as the policies and programmes that have been implemented to deal
with the issues that arise.
Climate and Atmospheric Change

The status of climatic and atmospheric change in South Africa is
that concentrations of carbon dioxide show an overall increase of
approximately 0.6% per year. South Africa is sensitive to climate change and
contributes about 1.2% to global warming. In general the worst air quality in
South Africa occurs when wood, dung or coal is used as fuel inside poorly
ventilated dwellings, in informal settlements and rural villages, adversely
affecting human health.
There has been a decrease in ambient lead concentrations over the
past few years, which can be attributed to the decrease in lead concentrations
in petrol. The direct causes of atmospheric change and the enhanced
greenhouse effect are human activities such as the burning of fossil fuels and
the clearing of natural vegetation for agricultural purposes. The level of these
human activities is influenced by population size, income level and
distribution between rural and urban locations, and national and other
policies regarding economy, energy, land use and development.
The impacts of climatic and atmospheric change are that warmer
temperatures may lead to changes in biogeographic distributions and loss of
biodiversity; more human deaths, especially among the elderly, due to heat
waves and greater risk of epidemic infectious illnesses, such as malaria due to
an expansion of suitable habitat for mosquitoes which transmit malaria.
Increased ozone levels in the lower atmosphere will lead to respiratory health
effects. The depletion of the upper atmosphere will lead to increases in skin
cancer and cataracts and possibly a reduction in the effectiveness of the
immune system.
Our responses to climatic and atmospheric change have been a
massive electrification programme aimed at replacing the use of coal and
wood as a domestic energy source, and thus improving indoor air quality in
rural areas and informal settlements.
Air quality is currently regulated by the Atmospheric Pollution
Prevention Act of 1965, which is widely recognised to be outdated with
respect to approaches to air quality management and measurement. The
Integrated Pollution Management initiative at National level has delivered a
White Paper on Integrated Waste Management and Pollution Control aimed
at waste minimisation and at preventing the diversion of pollution from one
medium to another. This White Paper was tabled in parliament in August
1998.
3
J. GLAZEWSKI, p.5.
578
South Africa
South Africa signed the United Nations Framework Convention on
Climate Change (UNFCCC) in 1994 and ratified it in 1997. The Convention
addresses the threat of global climate change by urging governments to
reduce the sources of greenhouse gases.
South Africa has established a National Committee on Climate
Change (NCCC), comprising of representatives from a number of affected
sectors and government departments as well as non-governmental
organisations, to advise the Minister of Environmental Affairs and Tourism
on the issue. The NCCC is overseeing a process whereby studies are being
undertaken on the emission of gases which contribute to global warming by
South Africa; the impacts which climate change may have on agriculture,
water resources, biodiversity, human health and other sectors; and the options
for adaptation to and mitigation of these impacts. It is also overseeing a
process of climate change policy development and public communication
policy process. As a result of being a signatory to the Montreal Protocol,
production and use of Chloro-Fluoro-Carbons and halons (CFCs) in products
has almost been completely eliminated.
Marine and Coastal Systems and Resources

The South African coastline stretches for about 3000 km between
Namibia in the west and Mozambique in the east. The east coast is
characterised by relatively warm waters, the west by colder Atlantic waters
and the south by intermediate temperatures. The nutrient rich Benguela
current off the southwest coast supports large numbers of marine animals.
The Agulhas current off the east coast has a smaller quantity of fish, but a
greater diversity of species. These resources offer massive opportunities for
tourism, recreation, food, export and associated economic development. Thus
their sustainable use and development is critical to the country’s future
development. The single greatest driving force for environmental change in
the coastal zone is population growth and associated development. Fishing is
a primary economic activity in South Africa but some fish stocks have been
over-harvested and several species face local extinction.
Pressures are put on the marine and coastal environment by
population growth in the form of a growing demand for land for housing and
infrastructure, dependence on living resources for food and requirements for
fresh water. Such pressures are mostly associated with urban centres along
the coast, although high rates of harvesting of fish, mussels, crayfish and
abalone also occur in rural areas where the communities depend on these
resources for their subsistence. Urban development along the coast creates
various environmental pressures on the landscape through habitat
transformation. Coastal ecosystems are also damaged by sewage and storm
water discharge. Pressures associated with shipping include oil spills and the
discharge of ballast water and waste from vessels. These lower marine water
quality, making it less suitable for marine life and human use, particularly
around commercial ports.
579
Valérie MOGG
The current status of marine and coastal ecosystems is that bays

along the coastline tend to serve as major nodes of urban development and
settlement. These bays have all suffered severe degradation of ecological
functioning due to habitat loss and fragmentation, extensive pollution and
resource exploitation. For most, ecosystem damage is irreversible and has
severely depleted the productivity of the systems and their important role in
the overall productivity of the coast.
The main impact on the natural coastal environment is the loss of
ecosystem integrity because of the deterioration in marine water quality as a
result of pollution; resource decline due to over-exploitation, habitat
elimination and fragmentation; reduced freshwater inflow into estuaries; and
the combined effect of all of these.
Past policies and laws regarding environmental management have
been fragmented both in implementation and responsibility. Over the past
five years changes in environmental legislation and policy have resulted in
new laws with a national focus. These laws and policies promise more
effective and efficient management of not only the coastal and marine
resources and systems but all the natural resources in the country.
International trends and public pressure have largely contributed to the
development and implementation of various legislation, policies and
guidelines which aim to minimise or prevent the deterioration of the South
African coastal and marine environment as a result of the driving forces
established.
The national priorities include meeting basic needs and ensuring fair
access to resources for all South Africans. This may increase the demand for
resources in the short term and makes the need for far-sighted and sustainable
management all the more imperative if these resources are to continue to be
productive. A radical improvement in the effectiveness of policy and
legislation is expected in the near future, provided the necessary funding;
research and capacity building are made available.
Freshwater Systems and Resources

South Africa is a semi-arid country and freshwater is our most
limiting resource. There are three main driving forces affecting our
freshwater environment. These are the natural conditions, particularly climate
which is characterised by low rainfall and high evaporation rates; rapid
population growth; and the need for economic development and meeting of
basic needs, these socio-economic activities drive water use and lead to
greater water demand and increased pollution of available resources; and the
policy pertaining to national management of water resources, which
determines the approach taken by relevant authorities at all levels of
government to managing our freshwater resources.
The pressures of human activity on our freshwater resources are
population growth, increased economic activity and intensification of land
580
South Africa
use practices. These all lead to increased water demand and the increasing
degradation of the resource.
The current status of our freshwater systems and resources is the
South Africa is an arid country with only 8.6& of the rainfall available as
surface water. The scarcity of freshwater resources and highly variable
hydrological conditions have led to every major river being regulated in order
to ensure adequate water supply for development. The scarcity of water is
compounded by pollution of the surface and ground water resources. Typical
pollutants include industrial effluents, domestic and commercial sewage, acid
mine drainage, agricultural runoff and litter.
The impacts are that the indigenous aquatic fauna and flora are well
adapted to the variable climatic conditions and many are reproductively
opportunistic as a result. The high levels of natural variability ensure that
high biological diversity and habitat integrity are maintained. Ecological
changes to freshwater ecosystems occur because of catchments degradation;
regulation of flow by impoundments; pollution; over-extraction of water; and
the breakdown of natural biogeographical barriers typically through
interbasin transfers. The primary results are extensive habitat loss, a decrease
in biodiversity and an increase in invasive and pest species.
There are various responses at different levels in order to manage
our water resources in a sustainable manner, including developing and
adhering to international initiatives, setting relevant policy through
legislation, implementing policy at an operational level and implementation
of special programmes to combat specific problems. South Africa is a
signatory to and abides by several international protocols that are important
to water management. The most important legislation is the Water Services
Act of 1997 and the National Water Act and 1998.
Terrestrial Ecosystems
South Africa has the third highest level of biological diversity in the
world. This high level of diversity is due to the broad range of climatic,
geological, soil and landscape forms in the country.
Rapid population growth has led to urbanisation, intensification of
agricultural production and industrialisation in order to meet the demand for
food, energy and other commodities. These processes impact terrestrial
ecosystems through degradation, alteration of processes or transformation.
Pressures on the environment are caused by the large amounts of
waste and pollution created. This places pressure on the environment in terms
of suitable waste disposal sites, pollution and changes to the atmospheric
composition, with knock-on effects for climate stability. Exploitation of
resources can lead to deforestation and bush encroachment. Changes in the
climate, which result from atmospheric pollution, can alter the distribution of
species and communities. Alien invasive organisms put pressure on terrestrial
ecosystems because they dominate the indigenous species.
581
Valérie MOGG
The state of the terrestrial ecosystem is that 25% of the land area has
been transformed. Over 8% of the country has been invaded by alien
vegetation and millions of hectares are affected by bush encroachment. South
Africa has two internationally recognised areas of high species richness and
species diversity. These are the Cape Floral Kingdom and the Succulent
Karoo.
South Africa has ratified several international conventions, which
aim to improve the sustainability of terrestrial ecosystems internationally.
These include;
the Convention on Biodiversity, which aims to effect international
cooperation in the conservation of biological diversity and to promote the
sustainable use of living natural resources worldwide.
the Convention to Combat Desertification, which was ratified by South
Africa in 1997 and has as its primary objective “to combat desertification and
mitigate the effects of drought in countries experiencing serious drought and
or desertification.
the Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna
and Flora (CITES).
South Africa has also developed policies and passed a number of
laws, which promote conservation, and sustainable use of natural resources.
Other initiatives include schemes to reduce grazing and cultivation pressures,
restore and maintain healthy soils and promote sustainable management of
plantation forests.
Involvement of communities in decision-making and sharing
benefits from conservation areas, together with education, extension and
research, and a balance between addressing social and environmental issues
will enhance feelings of ownership, and contribute to the success of schemes
to promote sustainable development.
II- SPECIFIC TOPICS
The soils
Both mining and agricultural activities have caused considerable
impact on the environment and drastically changed its landscape. Land
degradation remains one of South Africa’s most serious long-term
environmental problems.
The 1990’s saw a number of important policy development
initiatives regarding both the land reform and agricultural sectors. Land
reform as well as the maintenance of the long-term integrity of agricultural
resources is essential to the future well being of South Africa and its people.
Three principles govern the promotion of sustainable resources use viz.:
• That it is governments responsibility to promote sustainable use of
natural resources in agriculture and to ensure that resources are used
within their capacity for renewal, maintaining and enhancing the
582
South Africa
ecological integrity of natural systems, and minimising or avoiding risks
that will lead to irreversible damage,
• That the primary custodian of the land is the resource user, whose
actions have an impact on the environment. Thus the government will
design policy and enact legislation that will strengthen the rights of land
users and facilitate their assumption of responsibility for conservation,
sustainability and maintenance of biodiversity,
• Those responsible for all forms of environmental damage should pay the
cost of remedial measures in respect of the impact of such damage on the
environment and human health. It will be required of land users whose
activities may have an impact on the environment to institute measures
to prevent pollution and environmental damage.
Mining has historically been the mainstay of the South African
economy. It has also shaped the urban and industrial South African
landscape. The various mining methods used cause different forms of
pollution and environmental degradation.
The last few decades have seen a move towards dump reclamation,
where remnant minerals are extracted from old mine tailings. Such activities
can affect the land surface, including the soil, vegetation and wildlife, as well
as surface and underground water systems.
The environmental impacts of mining differ between the various
stages of the mining process. The prospecting and exploration phase has the
lowest impact level. The extraction phase can cause destruction of vegetative
cover; loss of topsoil through removal and erosion; permanent loss of other
natural resources; major land-form changes; human safety hazards from
excavations; slope failures and landslides, cave-ins, subsidence to name but a
few.
The metallurgical stage can generate additional environmental risks
including air pollution emissions; toxic metal particulates; fossil fuel by-
products; hazardous gases and dusts in the workplace and acidic deposition
causing acid rain.
The closure, post-closure and reclamation phases can exacerbate the
impacts of the other methods.

South Africa is blessed with a rich biodiversity heritage. The legal
regime for the conservation and sustainable use of biodiversity is centred on
the 1992 Convention on Biological Diversity.
This Convention came into force on 29 December 1993 and its
primary focus is the conservation of biodiversity and equitable distribution of
its benefits. South Africa ratified the Convention in 1995 and during 1997
published a draft White Paper on the Conservation and Sustainable Use of
Biological Diversity. Biodiversity has been described as including flora and
fauna and the variety among living organisms and the ecological
communities, which they inhabit. Related to the conservation of biodiversity
583
Valérie MOGG
is its utilisation. The reasons for conserving nature and biodiversity is

essentially threefold:
• Biodiversity provides an actual and potential source of biological
resources,
• Biodiversity contributes to the maintenance of the biosphere in
conditions which support human and other life,
• Biodiversity is worth maintaining for non-scientific reasons namely for
ethical or aesthetic considerations.
In the past a number of developing countries have argued against the

inclusion of environmental issues in world trade agreements. The main
reason for the objection is the fear that the inevitable consequence of
allowing developed countries to use environmental concerns and measures to
protect natural resources as a barrier to trade will further inhibit developing
countries ability to access those markets.
Critical issues of interest include:
• South Africa’s policy response to addressing the opportunities and treats
of rapid globalisation on environment and social justice in South Africa,
• WTO rules to take account of sustainable development and poverty
eradication,
• The need for greater and fairer access to developed world markets for
developing world products,
• More equitable engagement for developing countries in the WTO
multilateral rounds.
Forest and the prospect for a international convention

Due to the significant contribution that the commercial forestry
sector has made to the South African economy, the administration and legal
control of forests and trees falls under the national level of government.
South Africa has a lucrative, rich and flourishing commercial forestry sector
which has developed into one of the largest human-made forestry resource
sectors in the world.
The heavy exploitation of South African indigenous forests in the
past led to a policy of protection and the explicit recognition in the
Constitution that the « nistration of indigenous forests » a matter of
concurrent national and provincial jurisdiction.
The National Forests Act 84 of 1998 was preceded by a White Paper
on a National Forest Policy. This White Paper set out the overall goal of
government as beingo promote a thriving forestry sector, to be utilised for the
lasting benefit of the nation, and developed and managed to protect the
environment. Chapter three of this Act provides for the special measures to
protect forests and trees and states that no person may cut, disturb, damage,
or destroy any indigenous living tree in or remove or receive any such tree
from a natural forest....unless a licence to do so has been issued or an
584
South Africa
exemption published in the government Gazette. The Chapter further
provides for special measures to protect trees by empowering the Minister to
declare a particular tree, a particular group of trees, a particular woodland, or
trees belonging to a particular species to be protected havingregard to the
principles of the act. This chapter also provides for controlling and
remedying deforestation.
The use of forests is restricted to three broad types viz.: recreational
uses; commercial uses of State forests and commercial forestry. There is also
provision foe community forestry. The act provides for three types of
institutions viz.: the National Forests Advisory Council; the National Forest
Recreation and Access Trust and a Panel of facilitators, mediators and
arbitrators.
Other forest and trees related legislation includes the National Veld
and Forest Fire Act 101 of 1998; the National Parks Act 57 of 1976; the
Mountain Catchment Areas Act 63 of 1970 and the Management of State
Forests Act 128 of 1992.
New rights and the pact ant-poverty

The most important step in the development of environmental law
jurisprudence in South Africa has been the inclusion of an environmental
clause in the Bill of Rights Chapter of the South African Constitution 108 of
1996. This clause states that everyone has a right to an environment that is
not harmful to their health or well-being; and to have the environment
protected, for the benefit of present and future generations, through
reasonable legislative and other measures that prevent pollution and
ecological degradation; promote conservation and secure ecologically
sustainable development and use of natural resources while promoting
justifiable economic and social development.
The recent decision of Government of the Republic of South Africa
and others v Grootboom and others 2001(1) SA 46 (CC) broadened the
concept of socio-economic rights by holding that it included not just a
dwelling but access to land, services including electricity and refuse
collection and market facilitating devices including non-discriminatory
finance and municipal planning4.
The Grootboom judgement made it clear that social and economic
programmes designed to meet constitutional obligations cannot pass muster if
they leave the poorest people and those in intolerable or crisis situations from
their purview. It is not enough, to point to a long-term programme that
provides relief for people eventually. Programmes must be tailored to provide
some sort of immediate relief for the people who need it most5.
4
S. FLYNN, right to essentiel services - A Constitutional analysis of water and
electricity policy in the new South Africa.
5
op. cit.
585
Valérie MOGG
Socio-economic rights tend to be positive in character and impose

positive duties on the State. There was much debate as to whether it would be
appropriate to include socio-economic rights in the final Constitution6. It has
been affirmed that socio-economic rights are at least to some extent
justiciable in that they can be ‘negatively protected from improper invasion.’7
Violation of these rights occurs when the state, through legislation or
administrative conduct, deprives people of the access they enjoy to socio-
economic rights. The duty to promote and fulfil socio-economic rights
requires the State to take positive measures to assist those who currently lack
access to the rights to gain access to them.8
The Constitution provides that the State must take reasonable
legislative and other measures, within its available resources, to achieve the
progressive realisation of the right to sufficient food and water9. It further
provides an independent guarantee against conduct that interferes with
peoples’ access to housing, health care, food, water and social security10 To
this end numerous poverty relief programmes and legislation have been
implemented. This includes a programme known as Working for Water. Its
main objective is the clearing of invasive species but it also has many social
objectives, which include poverty relief.

South Africa became a democracy in 1994 when the first democratic
elections were held. The South African Constitution 108 of 1996, is the
supreme law of the land and all acts of parliament must be consistent with it
and promote its objectives.
The Constitution recognises the rights to just administrative action
and to access to information. The Promotion of access to information Act 2
of 2000 and the Promotion of Administrative Justice Act 3 of 2000 give
effect to these rights.
The purpose of the Promotion of Administrative Justice Act is to
give effect to the right to administrative action that is lawful, reasonable and
procedurally fair and to the right to written reasons for administrative action.
This Act was enacted in order to promote an efficient administration and
good government, and create a culture of accountability, openness and
transparency in the public administration or in the exercise of a public power
or the performance of a public function, by giving effect to the right to just
administrative action.
6
J. GLAZEWSKI, Environmental Law in South Africa, 2000.
7
Certification of the Constitution, 1996 at para 78.
8
CHASKALSON, Constitutional Law of South Africa p. 41-33.
9
Section 27(2).
10
ss 26 and 27.
586
South Africa
In terms of section 3, administrative action which materially and
adversely affects the rights or legitimate expectations of any person must be
procedurally fair. However, in order to give effect to the right to procedurally
fair administrative action an administration should give a person:
• Adequate notice of the nature and purpose of the proposed administrative
action,
• A reasonable opportunity to make representations,
• A clear statement of the administrative action,
• Adequate notice of any right of review or internal appeal, where
applicable; and adequate notice of the right to request reasons.
In order to give effect to the right to procedurally fair administrative

action, an administrator may, in his or her or its discretion, also give a person
an opportunity to:
• Obtain assistance and, in serious or complex cases, legal representation,
• Present and dispute information and argument; and appear in person.
The purpose of the Promotion of Access to Information Act is to

give effect to the constitutional right of access to any information held by the
state and any information that is held by another person and it is required for
the exercise or protection of any rights.
The State must respect, protect, promote and fulfil, at least, all the
rights in the Bill of Rights which is the cornerstone of democracy in South
Africa. The right of access to any information held by a public or private
body may be limited to the extent that the limitations are reasonable and
justifiable in an open and democratic society based on human dignity,
equality and freedom as contemplated in Section 36 of the Constitution.
Section 3 provides that the Act applies to a record of a public body
and a record of a private body, regardless of when the record came into
existence.
Section 9 of the Promotion of Access to Information Act contains
the objects of the Act.

The Minister for Environmental Affairs and Tourism (“the
Minister”) has published a White Paper on integrated pollution and waste
management for South Africa (“the White Paper”). This is a policy document
and will lead to the development of a new pollution prevention, waste
minimisation, and impact management and remediation legislation. Chapter 5
of the White Paper deals with strategic goals and objectives of the policy.
These goals chart the direction in which the Government will follow in
meeting its commitment to integrated pollution and waste management.
The overarching goal of the policy is to ensure that pollution and
waste are managed in an integrated way. The intention is to move from a
previous situation of fragmented and uncoordinated pollution control and
587
Valérie MOGG
waste management to integrated pollution and waste management and waste

minimisation. In order to ensure that this policy is translated into practice, the
National Departments of Environmental Affairs and Tourism and Water
Affairs and Forestry have developed a national waste management strategy.
This strategy deals with the problems of waste and associated pollution and
details strategies, action plans and set time frames and targets.
The seven strategic goals of the policy are as follows:
• Effective Institutional Framework and Legislation,
• Pollution Prevention, Waste Minimisation, Impact Management and
Remediation,
• Holistic and Integrated Planning,
• Participation and Partnership in Integrated Pollution and Waste
Management Governance,
• Empowerment and Education in Integrated Pollution and Waste
Management,
• Information Management,.
• International Co-operation
Once the Government has approved this White Paper, a policy

implementation phase will be initiated which will address urgent
administrative issues, the National Waste Management Strategy and
legislative measures.
The following administrative actions will be attended to as a matter of
urgency:
• Initiating a skills audit to investigate and subsequently develop capacity
within the Department of Environmental Affairs and Tourism to
undertake the new functions associated with the lead agency for
integrated pollution and waste management,
• Appoint the National Environmental Advisory Forum,
• Establish formal working agreements through structured consultations
and negotiations to ensure that the waste management function is
exercised efficiently and effectively, without duplication and in the spirit
of co-operative governance,
• Investigate the administrative, legal and contractual arrangement
necessary to give effect to allocating and sharing the waste management
function and to building the capacity of the appropriate authorities,
• Initiate the process of integrating pollution and waste management
related functions within all the spheres of Government,
• Promote and give effect to the objectives of Agenda 21 with regard to
integrated pollution and waste management issues,
• Launch the programme of pilot projects for the practical implementation
of integrated pollution and waste management to improve the quality of
life of all South Africans,
588
South Africa
• Review the Integrated Pollution and Waste Management Policy on an
ongoing basis.

In South Africa dangerous substances are termed as “hazardous
substances”. The principal legislation dealing with hazardous substances is
the Hazardous Substances Act 15 of 1973. The Act was promulgated:
• To provide for the control of substances which may cause injury or ill-
health to or death of human beings by reason of their toxic, corrosive,
irritant, strongly sensitizing or flammable nature or the generation of
pressure thereby in certain circumstances, and for the control of certain
electronic products,
• To provide for the division of such substances or products into groups in
relation to the degree of danger,
• To provide for the prohibition and control of the importation,
manufacture, sale, use, operation, application, modification, disposal or
dumping of such substances and products; and to provide for matters
connected therewith.
The Minister of National Health has the power in terms of section 2

of the Act to declare any substance, mixture of substances, product or
material as a hazardous substance. Hazardous substances are grouped and
termed Group I, Group II and Group III. Group IV hazardous substance is
radioactive material which is outside a nuclear installation and is not material
which forms part of or is used or intended to be used in the nuclear fuel cycle.
It must have an activity concentration of more than 100 becquerels per gram
and a total activity of more than 4 000 becquerels or an activity of 100
becquerels or less or a total activity of 4 000 becquerels or less and which the
Minister has declared to be a Group IV hazardous substance. Lastly, the
substance must be used or intended to be used for medical, scientific,
agricultural, commercial or industrial purposes, and any radioactive waste
arising from such radioactive material is considered to be a Group IV
hazardous substance.
Group I and II hazardous substances are substances declared by the
Minister, which in the course pf customary or reasonable handling or use,
including ingestion, might by reason of its toxic, corrosive, irritant, strongly
sensitising or flammable nature or because it generates pressure through
decomposition, heat or other means, cause injury, ill-health or death to
human beings.
Group II is any electronic product declared as such.
No person may sell any Group I substance unless he/she us the
holder of a licence and this may be in terms of conditions prescribed or
determined by the Director-General. The same applies to the sale, letting, use,
operation or application, or installation of any Group III hazardous substance.
589
Valérie MOGG
The Act does make provision for inspectors for Group I and II
hazardous substances and for Group III and IV hazardous substances. An
inspector is given the power to inspect or search premises; examine, extract,
take and remove samples of substance suspected to be hazardous and to
demand for any information regarding any substance, appliance or object
from any person in whose possession or charge it is or from the owner or
person in charge of the premises. The inspectors also have seizure powers.
There is also provision for differing penalties depending on the
severity of the offence. This ranges from a imprisonment of six months to ten
years.
The transport of hazardous substances is regulated under
Regulations promulgated under the National Road Act and Regulations
promulgated under the Occupational Health and Safety Act.

Environmental governance falls within the auspices of both the
national and provincial government. The lead agent with respect to the
environment is the Department of Environmental Affairs and Tourism. There
are however programmes in place which require the administration of more
than one department which relate to environmental issues. One such
programme in the Working for Water programme, which deals primarily with
the eradication of invasive alien species.
The environment is therefore funded through National Treasury in
the countries budgetary process. The Department of Environmental Affairs
and Tourism is allocated a budget, which it then utilises for the environment.
At the Rio Conference a funding agency, the Global Environment
Facility (GEF), was approved. This is a collaboration involving the World
Bank, the United Nations Environmental Programme and its Development
programme. By the end of 2000 the GEF had an active fund of approximately
$5.16 billion to fund projects to deal with biodiversity, international waters,
climate change and the management of integrated eco-systems.

The National Environmental Management Act 107 of 1998 (NEMA)
was enacted to provide for co-operative environmental governance by
establishing principals for decision making on matters affecting the
environment, institutions that will promote co-operative governance and
procedures for co-ordinating environmental functions exercised by organs of
state.
The principles set out in section 2 of NEMA apply throughout the
Republic to the actions of all organs of state that may significantly affect the
environment and:
• Shall apply alongside all other appropriate and relevant considerations,
590
South Africa
• Serve as the general framework in which the environmental framework
management and implementation plans must be formulated,
• Serve as guidelines and as a reference to which any organ of state must
exercise any function when taking any decision in terms of the National
Environmental Management Act,
• Serve as principles by reference to which a conciliator appointed under
the National Environmental Management Act must make
recommendations and Guide the interpretation, administration and
implementation of the Act.
Environmental management must place people and their needs at the

forefront. Development must be socially, environmentally and economically
sustainable. Section 28 of the National Environmental Management Act
provides that every person who causes, has caused or may cause significant
pollution or degradation of the environment must take reasonable measures to
prevent such pollution or degradation from occurring, continuing or
recurring, or insofar as such harm to the environment is authorised by law or
cannot reasonably be avoided or stopped, to minimise and rectify such
pollution or degradation of the environment.
The persons on whom these obligations are imposed to take
reasonable measures, include an owner of land or premises, a person in
control of land or premises or a person that has a right to the use the land or
premises on which or in which any activity or process is or was performed or
undertaken or any other situation exists which causes, has caused or is likely
to cause significant pollution or degradation of the environment.
The measures required may include measures to:
• Investigate, assess and evaluate the impact on the environment,
• Inform and educate employees about environment risks of the work and
the manner in which the tasks must be performed in order to avoid
significant pollution or degradation of the environment,
• Cease, modify or control any act, activity or any process causing the
pollution or degradation,
• Contain or prevent the movement of pollutants or causant of degradation,
• Eliminate any source of the pollution or degradation,
• Remedy the effects of pollution or degradation.
The Director-General or provincial head of department may in respect of the
recovery of costs claim proportionally from any other person who benefited
from the measures undertaken by him.
Section 35 of NEMA provides that the Minister and every member
of the executive council (MEC) and municipality, may enter into
environmental management co-operation agreements with any person or
community for the purpose of promoting compliance with the principles laid
down in NEMA.
591
Valérie MOGG

The period after the first democratic elections in South Africa in
1994 witnessed Government action aimed at addressing the legislative
injustices that existed in South African law, and specifically environmental
law.
The legislative review process began with the Water Law Review
process, which comprised a detailed review of all South African water law.
The question of who does what as regards environmental management under
the constitution is fundamental to both Government and the private sector.
For Government it is imperative that its employees understand their
respective roles, powers and functions in the development, administration,
implementation and enforcement of environmental law. In the case of the
public sector, the public are entitled to be aware of their rights and duties
pertaining to the environment as they pursue their legitimate activities and
practically, to know which organs of state are to be approached for
authorisations and many other respective areas of environmental concern.
At the National sphere of Government the following departments
play an integral role in the administration of environmental issues:
Environmental Affairs and Tourism; Water Affairs and Forestry; Mineral and
Energy Affairs; Land Affairs; Agriculture; Transport; Constitutional
Development and Planning and Arts, Science and Technology.
Schedule 4 of the Constitution lists the functional areas of
concurrent national and provincial legislative competence. Both the provinces
and national government may legislate upon the areas listed under Schedule 4
Part A. These areas are: administration of indigenous forests; disaster
management; environment; nature conservation, including national parks,
national botanical gardens and marine resources; pollution control; regional
planning and development; soil conservation and urban and rural
development. Part B lists areas that may be legislated upon by local
government as well. These are air pollution; building regulations; storm
water management systems in built-up areas and water and sanitation
services limited to potable water supply systems and domestic-water and
sewage disposal systems.
Schedule 5 lists the areas of exclusive Provincial legislative
competence. Only the provinces may legislate upon provincial planning.
Cleansing; control of public nuisances; fencing and fences; municipal parks
and recreation; noise pollution and refuse removal, refuse dumps and solid
waste disposal may be legislated upon by local government as well.
Within the National sphere parliament may legislate on any area
except those listed in Schedule 5 of the Constitution.
592
Suisse
Alexandre FLÜCKIGER
Professeur
Faculté de droit
Université de Genève
L’événement majeur dans l’évolution du droit suisse durant la

dernière décennie a sans conteste été l’adoption le 18 avril 1999 d’une
nouvelle Constitution fédérale (ci-après : Cst.) qui ancre formellement le
principe du développement durable. Tout d’abord, en préambule, le peuple et
les cantons suisses se déclarent “ conscients de leurs responsabilités envers la
création ” et “ conscients des acquis communs et de leurs devoirs d’assurer
leurs responsabilités envers les générations futures ”. De manière plus
précise, le constituant fixe expressément comme but à la Confédération suisse
de favoriser “ le développement durable ” (art. 2 al. 2 Cst.) et de s’engager
“ en faveur de la conservation durable des ressources naturelles ” (art. 2 al. 4
Cst.). La référence au développement durable apparaît donc explicitement
comme but de l’Etat au même titre que la protection de la liberté et des droits
du peuple, l’indépendance et la sécurité du pays, la prospérité commune, la
cohésion interne, la diversité culturelle, l’égalité des chances et la nécessité
d’un ordre international juste et pacifique (art. 2 Cst.). Ce concept n’est
cependant pas défini, mais est répété et précisé en introduction de la section
consacrée à l’environnement et à l’aménagement du territoire à l’article 73
Cst. sous le titre de “ développement durable ” :
“ La Confédération et les cantons œuvrent à l’établissement d’un
équilibre durable entre la nature, en particulier sa capacité de renouvellement,
et son utilisation par l’être humain. ”
Historiquement, il est intéressant de noter que cette règle reprend de
manière presque identique la formulation de l’art. 1er al. 2 du projet de loi
fédérale sur la protection de l’environnement datant de 1973.
Le constituant fait référence à la durabilité environnementale dans
divers autres articles sans pour autant forcément la nommer explicitement :
dans le domaine des affaires étrangères par exemple, la Confédération a la
compétence de promouvoir non seulement le respect des droits de l’homme
ou de la démocratie, mais également celle de promouvoir “ la préservation
des ressources naturelles ” (art. 54 al. 2 Cst.); l’aménagement du territoire
doit servir “ une occupation judicieuse et mesurée du sol et une occupation
rationnelle du territoire ” (art. 75 al. 1er Cst.); la Confédération pourvoit à
“ l’utilisation rationnelle des ressources en eau ” (art. 76 al. 2 Cst.) ; elle
“ encourage les mesures de conservation des forêts ” (art. 77 al. 3 Cst.) ; elle
légifère sur la protection de la faune et de la flore et sur “ le maintien de leur
milieu naturel dans sa diversité ” (art. 78 al. 4 1re phrase Cst.) ; elle “ protège
les espèces menacées d’extinction ” (art. 78 al. 4 2e phrase Cst.) ; elle fixe les
principes applicables à la pratique de la pêche et de la chasse, notamment
“ au maintien de la diversité des espèces de poissons, de mammifères
sauvages et d’oiseaux ” (art. 79 Cst.). Enfin, le constituant mentionne - cette
fois-ci explicitement - l’exigence du développement durable en matière
agricole :
“ la Confédération veille à ce que l’agriculture, par une production
répondant à la fois aux exigences du développement durable et à celle du
marché, contribue substantiellement [a] à la sécurité de l’approvisionnement
de la population, [b] à la conservation des ressources naturelles et à
l’entretien du paysage rural, [c] à l’occupation décentralisée du territoire. ”
(art. 104 al. 1er Cst.).
Il ressort très clairement de la précédente énumération que le
principe du développement durable est désormais un principe constitutionnel
dans l’ordre juridique suisse. Le constituant lui accorde la plus haute valeur
en l’intégrant explicitement dans l’article consacré aux buts de l’Etat et en le
répétant en introduction de la section consacrée au droit de l’environnement
et de l’aménagement du territoire.
La Constitution fédérale ne définit pourtant pas le concept de
développement durable. Dans le contexte de l’article 73 Cst., l’accent paraît
clairement mis sur les aspects environnementaux. Or, de manière plus
générale, la notion telle que comprise à l’article 2 Cst., se réfère au concept
défini par la commission Brundtland en 1987 dans ses trois aspects
écologiques, économiques et sociaux. Une ordonnance du Conseil fédéral du
7 décembre 1998 sur l’évaluation de la durabilité dans l’agriculture y fait
référence en précisant en son article 1er al. 2 que cette évaluation “porte sur
les implications économiques, écologiques et sociales de la politique agricole
et des prestations de l’agriculture ”, c’est-à-dire sur les trois aspects de la
notion de développement durable. Plus généralement, les contours de la
notion restent nonobstant imprécis.
L’apparition du concept de développement durable dans la nouvelle
Constitution fédérale ne doit pas faire oublier que celui-ci existait déjà
auparavant dans l’ordre juridique suisse, surtout de manière implicite mais
parfois explicitement, à l’instar de l’article 13 de l’ordonnance sur la police
des forêts qui précisait dès 1965 que, sous le terme de durabilité, il fallait
594
Suisse
comprendre le maintien et le développement de la production et de la
productivité des sols forestiers et les forêts (RO 1965, 865).
La nouvelle Constitution fédérale a érigé le principe de prévention
en principe constitutionnel. Selon l’article 74 al. 2 1re phrase Cst., la
Confédération “ veille à prévenir [les] atteintes [nuisibles ou
incommodantes] ”. À la différence du développement durable, le principe de
prévention ne présente pas seulement un caractère programmatique (voir par
exemple l’article 12 al. 2 de la loi fédérale sur la protection de
l’environnement). Une controverse a surgi en doctrine pour savoir si ce
principe se démarquait en droit suisse du principe de précaution, tel que
défini dans la déclaration de Rio en 1992 (principe 15). Le principe de
précaution exige qu’en cas de risque de dommages graves irréversibles,
l’absence de certitude scientifique absolue ne serve pas de prétexte pour
différer l’adoption de mesures effectives visant à prévenir la dégradation de
l’environnement. Il constitue dans ce sens une évolution du principe de
prévention stricto sensu puisqu’il trouve à s’appliquer dans des situations où
les conséquences d’une activité sur l’environnement ne sont pas encore
clairement connues. Même si la traduction allemande officielle mentionne le
principe de “ précaution ” dans la loi fédérale sur la protection de
l’environnement du 7 octobre 1983 déjà (art. 1er al. 2 LPE), le législateur se
référait en réalité au principe de prévention comme cela résulte des textes
français et italiens. Or, en se basant sur la jurisprudence du Tribunal fédéral,
on aboutit à la conclusion - contrairement à une partie de la doctrine que le
principe de prévention en droit suisse est plus large que le principe de
prévention au sens étroit. Il comprend dans une certaine mesure le principe de
précaution, puisque la jurisprudence n’exige pas dans tous les cas une
certitude scientifique absolue pour justifier des mesures basées sur le principe
de prévention (ATF 125 I 182, 187). Le principe de proportionnalité (art. 5
al. 2 i.f. Cst.) tempère pourtant en pratique une interprétation trop étendue du
principe de prévention.
Le principe de prévention est concrétisé depuis 1985 déjà dans
différentes domaines : dans l’instrument de l’étude d’impact sur
l’environnement (art. 9 LPE) ; en matière de protection contre les
catastrophes (accidents majeurs) (art. 10 LPE) ; en matière de limitation des
nuisances avec le principe de limitation à titre préventif des émissions
polluantes “ dans la mesure que permettent l’état de la technique et les
conditions d’exploitation et pour autant que cela soit économiquement
supportable ” (art. 11 al. 2 LPE) ; en matière de substances dangereuses pour
l’environnement (art. 26 al. 1er LPE) ; d’organismes dangereux pour
l’environnement (art. 29a al. 1er LPE) ; de déchets (art. 30 LPE) ; de
protection des sols (art. 33 et suivants LPE). La loi fédérale sur la protection
des eaux du 24 janvier 1991 prévoit également ce principe en son article 3.
La loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 avait déjà
pour but notamment de prévenir les effets défavorables résultant de
l’implantation des constructions sur le milieu naturel, la population et
595
l’économie (art. 3 al. 4 let. c. LAT). On retrouve également ce principe en
matière de protection de la nature, de conservation des monuments
historiques, dans la législation sur l’énergie, y compris l’énergie atomique.
Depuis la Conférence sur l’environnement et le développement de
Rio de Janeiro en 1992, le législateur fédéral s’est montré très actif. Sur le
plan interne, une nouvelle loi sur les forêts concrétisant la synthèse des
aspects écologiques, économiques et sociaux de l’utilisation des forêts a été
adoptée en 1991 et est entrée en vigueur en 1993. En 1991 également a été
adoptée une nouvelle loi sur la protection des eaux, entrée en vigueur en
1992. La loi fédérale sur la protection de l’environnement du 7 octobre 1983
réglementant la question de la pollution atmosphérique, des accidents
majeurs, du bruit, des vibrations, des rayons, des déchets, des sols, des
substances et des organismes (c’est-à-dire des entités biologiques capables de
se reproduire ou de transférer du matériel génétique) dangereux pour
l’environnement a fait l’objet d’une révision importante en 1995 portant sur
de nombreux chapitres de la loi. En matière agricole, une nouvelle
disposition constitutionnelle exigeant une politique agricole plus écologique a
été adoptée en 1996. En matière énergétique, une loi sur l’énergie posant les
bases d’une politique énergétique durable a été adopté en 1998. La loi sur le
CO2 prévoyant la réduction des émissions de CO2 de 10 % en 2010 par
rapport à 1999 et une taxe sur le CO2 comme instrument subsidiaire si les
objectifs de réduction des émissions ne sont pas atteints par des mesures
volontaires a été adoptée en 1999. Sur le plan international, la Suisse s’est
montrée très active également (voir Office fédéral de la protection de
l’environnement, des forêts et du paysage, Panorama du droit de
l’environnement, 3e éd., Berne 2001).
Au titre des échecs, on relèvera le refus en votation populaire en
2000 de trois textes demandant d’introduire des instruments économiques
supplémentaires de protection de l’environnement. Premièrement, l’initiative
populaire pour l’introduction d’un centime solaire qui visait à prélever
pendant 25 ans une redevance de 0,5 centimes au maximum par
kilowattheure sur les énergies non renouvelables. La moitié au moins du
produit de cette redevance aurait dû être consacrée à l’énergie solaire.
Deuxièmement, une redevance en faveur des énergies renouvelables de 0,3
centimes limitée à 15 ans prévoyant un éventail de bénéficiaires plus large
incluant les centrales hydrauliques. Troisièmement, une redevance incitative
sur l’énergie en faveur de l’environnement aurait dû grever les énergies non
renouvelables de 2 centimes au maximum par kilowattheure. Le produit de
cette redevance aurait dû servir à diminuer les charges salariales. La
compétitivité des énergies renouvelables aurait dû être renforcée tout en
dégrevant le facteur du travail.
On relèvera au niveau des faiblesses que la Suisse ne connaît pas le
principe du droit à l’information en matière environnementale. L’article 6
LPE exigeant des autorités qu’elles renseignent le public de manière
objective sur la protection de l’environnement et sur l’état des nuisances qui
y portent atteinte ne confère aucun droit subjectif d’accéder aux informations
596
Suisse
environnementales détenues par l’Etat. La convention d’Aarhus sur l’accès à
l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à
la justice en matière d’environnement du 25 juin 1998 a pourtant été signée
par la Suisse mais n’a pas encore été ratifiée. La Suisse sera alors obligée
d’adapter sa législation.
Enfin, le débat politique autour du droit de recours des organisations
de protection de l’environnement est vif. Pour se limiter aux développements
récents, mentionnons qu’en 1997, une initiative populaire “ pour la
suppression du droit de recours des associations au plan fédéral ” n’a pas
recueilli le nombre de signatures nécessaires dans le délai imparti. Le
parlement a également été saisi de la question en 1999. Il a refusé de
supprimer le droit de recours des organisations de protection de
l’environnement mais a demandé d’élaborer une charte de concertation qui
s’appliquerait aux différents protagonistes.
En septembre 2001, le parlement a refusé de justesse une motion
parlementaire limitant la procédure de l’étude d’impact sur l’environnement
aux seuls projets ayant des incidences majeures sur l’environnement. Il a
demandé à cette occasion à l’administration de procéder à une évaluation des
effets de l’instrument de l’étude d’impact sur l’environnement sur l’exécution
des mesures de protection de l’environnement.
D’un point de vue matériel, le rapport de l’OCDE sur les
performances environnementales de la Suisse présenté en octobre 1998
reconnaît des succès remarquables dans les domaines de la protection de l’air
et de la protection des eaux. La politique des transports est citée comme
modèle pour les autres pays de l’OCDE. Les critiques principales visent la
perte d’espaces naturels et la forte diminution des espèces qu’elle entraîne
(OCDE, Examen des performances environnementales - Suisse, 1998).
Les sols
Le chapitre de la loi fédérale sur la protection de l’environnement

consacré aux atteintes portées aux sols a une nouvelle teneur depuis la
révision du 21 décembre 1995, entrée en vigueur le 1er juillet 1997 (art. 33 et
suivants LPE). Une ordonnance sur les atteintes portées aux sols a été
adoptée par le Conseil fédéral le 1er juillet 1998. Jusqu’alors, la protection des
sols en droit suisse ne comprenait que deux types de mesures : les mesures
destinées à lutter contre les pertes de surface (en raison de l’urbanisation ou
du génie civil par exemple) contenues dans la législation sur l’aménagement
du territoire et les constructions, ainsi que les mesures contre les pollutions
chimiques (par exemple par les métaux lourds) dans la législation sur la
protection de l’environnement. Deux aspects essentiels de la protection des
sols n’étaient alors pas réglementés au niveau fédéral : la protection contre
597
les atteintes physiques, tels que l’érosion ou le compactage, ainsi que
l’assainissement de sols ayant subi des atteintes physiques ou chimiques.
Le concept de protection désormais en vigueur est fractionné en
deux étapes : tout d’abord une limitation préventive des émissions, suivie
d’un renforcement des mesures s’il y a lieu de présumer que les atteintes
seront nuisibles.
L’article 33 LPE, intitulé “ mesures de lutte contre les atteintes aux
sols ”, est l’expression de la première étape. Il précise que les mesures visant
à conserver à long terme la fertilité des sols en les protégeant des atteintes
chimiques et biologiques sont arrêtées dans les réglementations relatives à la
protection des eaux, à la protection contre les catastrophes, à la protection de
l’air, aux substances et aux organismes dangereux pour l’environnement ainsi
qu’aux déchets et aux taxes d’incitation (al. 1er). La loi ne permet de porter
atteinte physiquement à un sol que dans la mesure où sa fertilité n’en est pas
altérée durablement. Cette disposition ne concerne pas les terrains destinés à
la construction. Le gouvernement peut édicter des prescriptions ou des
recommandations sur les mesures destinées à lutter contre les atteintes
physiques tels que l’érosion ou le compactage (al. 2).
L’article 34 LPE, intitulé “ renforcement des mesures de lutte contre
les atteintes aux sols ”, concrétise la seconde étape. Si la fertilité du sol n’est
plus garantie à long terme dans certaines régions, les cantons renforcent
autant que nécessaire les prescriptions sur les exigences applicables aux
infiltrations d’eaux à évacuer, sur les limitations d’émissions applicables aux
installations, sur l’utilisation de substances et d’organismes ou sur les
atteintes physiques portées aux sols (al. 1er). Si les atteintes constituent une
menace pour l’homme, pour les animaux ou pour les plantes, les cantons
restreignent autant que nécessaire l’utilisation du sol (al. 2).
En vue d’évaluer le type des atteintes portées aux sols, le
gouvernement fédéral est compétent pour fixer deux types de valeurs : les
valeurs indicatives et les valeurs d’assainissement. Les premières indiquent le
niveau de gravité des atteintes au-delà duquel la fertilité des sols n’est plus
garantie à long terme (art. 35 al. 2 LPE). Si une valeur indicative est dépassée
dans une région donnée, une enquête sur les causes doit être ouverte. Les
cantons doivent ensuite examiner si les mesures mises en œuvre dans
différents domaines de la protection de l’environnement suffisent pour
empêcher l’accroissement des atteintes dans la région concernée (art. 8 de
l’ordonnance sur les atteintes portées aux sols du 1er juillet 1998). Le second
grand type de valeurs - les valeurs d’assainissement - indique le niveau de
gravité des atteintes au-delà duquel certaines exploitations mettent forcément
en péril l’homme, les animaux ou les plantes (art. 35 al. 3 LPE). Si une valeur
d’assainissement est dépassée dans une région donnée, les cantons doivent
interdire les utilisations concernées. Si, dans un tel cas, le sol est affecté à un
usage horticole, agricole ou sylvicole, les cantons doivent prescrire des
mesures permettant de ramener l’atteinte portée aux sols en dessous de la
valeur d’assainissement à un niveau tel que l’utilisation envisagée, conforme
598
Suisse
au milieu, soit possible sans menacer l’homme, les animaux ou les plantes
(art. 10 de l’ordonnance sur les atteintes portées aux sols du 1er juillet 1998).
Commerce international et environnement

La Confédération suisse estime qu’une clarification des règles
commerciales est souhaitable. Il n’est en effet pas exclu que de nouveaux
accords environnementaux multilatéraux (AEM) contenant des mesures
commerciales seront négociés ces prochaines années risquant de générer de
nouveaux conflits entre les règles commerciales et environnementales. La
Suisse est d’avis qu’il faut éviter d’établir une hiérarchie entre l’Organisation
Mondiale du Commerce (OMC) et les AEM. Dans cette perspective, la
Suisse a présenté, en 1995 dans le cadre de l’OMC, une proposition visant à
prévenir l’apparition de conflits, ainsi qu’à régler les éventuels différends.
L’objectif est d’assurer une meilleure cohérence entre les dispositions
commerciales et environnementales, ainsi que d’améliorer la coordination
entre les secrétariats de l’OMC et ceux des Conventions environnementales
multilatérales.
La Suisse suggère qu’un dispositif de coopération soit instauré entre
l’OMC et les secrétariats des AEM.
En cas de différend entre les politiques environnementales et
commerciales, la Suisse propose d’introduire une clause de cohérence dans
les dispositions de l’OMC stipulant qu’en cas de conflit entre les règles de
l’OMC et une disposition commerciale spécifique d’un AEM, la compétence
de l’OMC se limiterait à la question de savoir si la mesure constitue un
moyen de discrimination arbitraire entre les pays où les mêmes conditions
existent, ou si la mesure est appliquée en vue d’obtenir des avantages
commerciaux. Une liste des AEM assujettis à la clause de cohérence devrait
être établie à l’OMC.
Afin d’éviter que tous les conflits ayant trait au commerce et à
l’environnement soient portés à l’OMC, mais qu’ils soient de préférence
traités dans le cadre des conventions environnementales, la Confédération
suisse œuvre également pour un renforcement des mécanismes de règlement
au sein même de ces conventions.
Biodiversité
La Confédération suisse participe à des conventions et à des
initiatives ayant trait à la biodiversité, ainsi qu’à la protection de la nature et
des espèces. Citons en premier lieu la Convention sur la diversité biologique,
conclue à Rio de Janeiro 1992 et entrée en vigueur pour la Suisse en 1995,
qui a pour objectif de préserver la diversité biologique, de garantir une
exploitation durable de ces éléments ainsi qu’une répartition équitable des
bénéfices tirés des ressources génétiques. La Suisse a participé à l’élaboration
du Protocole sur la sécurité en biotechnologie signée à Nairobi en 2000. Dans
599
le cadre de la coopération au développement, divers projets et activités
englobant la préservation de la diversité biologique sont menés dans les pays
du Sud ainsi qu’en Europe centrale et en Europe de l’Est sous l’égide de la
Direction du développement et de la coopération et de l’Office fédéral des
affaires économiques extérieures. Enfin, la Stratégie paneuropéenne sur la
diversité biologique et paysagère, conçue sous l’égide du Conseil de l’Europe
et du programme des Nations Unies pour l’environnement, avec le concours
actif de la Suisse, adoptée à Sofia en 1995, permet de mettre en œuvre la
Convention sur la diversité biologique à l’échelon européen. Sur le plan
interne, le Rapport national suisse pour la Convention sur la diversité
biologique donne un aperçu des mesures prises par la Suisse pour respecter
ses engagements internationaux (Office fédéral de la protection de
l’environnement, Rapport national de la Suisse pour la Convention sur la
diversité biologique, Berne, 1998).
D’autres conventions en rapport avec le thème de la biodiversité
ainsi qu’à la protection de la nature et des espèces s’appliquent en Suisse
depuis la déclaration de Rio en 1992 :
• La Convention sur la protection des Alpes (Convention alpine), signée à
Salzbourg en 1991 et en vigueur en Suisse depuis le 28 avril 1999. Elle a
pour objectif d’assurer une politique globale de préservation et de
protection des Alpes et de garantir un développement durable de l’espace
alpin. Ces conventions permettent de protéger la nature et le paysage la
région alpine, c’est-à-dire un des principaux écosystèmes européens, tout
en prenant en compte les besoins économiques et sociaux de la
population qui habite,
• La Convention sur la conservation des espèces migratrices appartenant à
la faune sauvage (convention de Bonn), conclue en 1979 et en vigueur
pour la Suisse depuis 1995, a pour objectif de protéger les espèces
animales migratrices sur terre, dans les airs et dans l’eau ainsi que leurs
espaces vitaux dans leur globalité,
• La Convention sur la lutte contre la désertification dans les pays
gravement touchés par la sécheresse et/ou la désertification, en
particulier en Afrique, conclue à Paris en 1994 et en vigueur pour la
Suisse depuis 1996, a pour objectif principal de prévenir la dégradation
des zones arides.
On mentionnera, afin d’être complet, trois conventions entrées en
vigueur pour la Suisse avant la déclaration de Rio en 1992 :
• La Convention relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu
naturel de l’Europe (Convention de Berne), conclue à Berne en 1979
sous l’égide du Conseil de l’Europe et en vigueur en Suisse depuis 1982,
a pour objectif de protéger des espèces animales et végétales menacées
ainsi que leur espace vital,
• La Convention relative aux zones humides d’importance internationale
(Convention de Ramsar), conclue en Iran en 1971 et entrée en vigueur en
600
Suisse
1976 en Suisse, a pour objectif de protéger et d’exploiter de manière
durable des zones humides et leurs ressources,
• La Convention sur le commerce international des espèces de faune et de
flore sauvages menacées d’extinction (CITES) conclue à Washington en
1973 et en vigueur pour la Suisse depuis 1975, a pour objectif
d’empêcher la disparition des plantes et des animaux spécifiés dans une
liste.

Le droit fédéral de la forêt est âgé d’un siècle. La base
constitutionnelle de la loi sur les forêts du 11 octobre 1902 date de 1897.
Cette loi ne protégeait pas seulement contre les dangers naturels résultant de
la surexploitation de la forêt, mais avait pour objectif également de maintenir
et de développer la surface forestière en Suisse. Cette loi a été totalement
abrogée par la nouvelle loi fédérale sur les forêts du 4 octobre 1991 entrée en
vigueur en 1993. Désormais, la loi vise également à protéger la forêt d’un
point de vue qualitatif. La loi a pour objectif [a] d’ assurer la conservation des
forêts dans leur étendue et leur répartition géographique, [b] de protéger les
forêts en tant que milieu naturel, [c] de garantir que les forêts puissent
remplir leurs fonctions, notamment leurs fonctions protectrice, sociale et
économique, [d] de maintenir et promouvoir l’économie forestière. Elle en
outre pour but de contribuer à protéger la population et les biens d’une valeur
notable contre les avalanches, les glissements de terrain, l’érosion et les
chutes de pierres (art. 1er de la loi fédérale sur les forêts). Elle pose
notamment le principe fondamental de l’interdiction de défricher ; les
exceptions ne pouvant être accordées qu’à des conditions extrêmement
sévères (art. 4 et suivants de la loi fédérale sur les forêts). Cette interdiction
de défricher était déjà prévue dans la loi de 1902 ; règle ayant eu pour effet
d’augmenter en un siècle la surface forestière en Suisse.
Dans la perspective d’une convention mondiale sur la forêt, on
mentionnera que la Suisse a pris une part active aux travaux du Forum
intergouvernemental sur les forêts (IFF), mis en place par la Commission des
Nations Unies pour le développement durable. Plusieurs séances ont eu lieu à
Genève et ont pu bénéficier d’un soutien thématique et financier de la part de
la Suisse. La Confédération soutient l’objectif d’élaborer une convention de
portée générale régissant l’exploitation durable les forêts et prévoyant une
série d’obligations substantielles clairement définies. Pour ce faire, la Suisse
a proposé la démarche suivante: identification des domaines à réglementer;
étude visant à déterminer dans quelle mesure ces domaines sont déjà couverts
par des instruments juridiques existants; analyse des avantages et des
inconvénients de toute option envisagée (statu quo, nouveau protocole à une
convention existante, conventions régionales, convention internationale sur la
forêt); analyse des recoupements possibles avec des conventions existantes
(pour éviter les doubles emplois); décision sur la nécessité d’un instrument
juridique.
601
Conformément au principe général en matière de droits
fondamentaux en Suisse, il n’existe pas à proprement parler un droit à une
prestation positive de l’Etat de mettre à disposition des citoyens un
environnement sain (BBl 1970 I 778). Traditionnellement en effet, les droits
fondamentaux sont conçus en Suisse dans une optique de défense du citoyen
contre l’Etat. Le droit à des prestations positives de la part de l’Etat n’est
reconnu que de manière limitée. Il revient avant tout au législateur d’agir et
de concrétiser le complexe de droit et d’obligations applicables aux
individus.
Quant aux autres “ nouveaux ” droits, la nouvelle Constitution
fédérale du 18 avril 1999 en mentionne certains dans un chapitre distinct de
celui consacré aux droits fondamentaux et intitulé “ buts sociaux ” (art. 41
Cst.). Contrairement aux droits fondamentaux et aux normes
constitutionnelles conférant des tâches, la portée normative des buts sociaux
reste limitée. En particulier, aucun droit subjectif à des prestations de l’Etat
ne peut être déduit directement des buts sociaux (art. 41 al. 4 Cst.). La
Confédération et les cantons s’engagent ainsi par exemple, en complément de
la responsabilité individuelle et de l’initiative privée, à ce que toute personne
bénéficie de la sécurité sociale et des soins nécessaires à sa santé (art. 41 al.
1er lettre a et b Cst.), à ce que toute personne capable de travailler puisse
assurer son entretien par un travail qu’elle exerce dans des conditions
équitables (art. 41 al. 1er lettre d Cst.) ou à ce que toute personne en quête
d’un logement puisse trouver, pour elle-même et sa famille, un logement
approprié à des conditions supportables (art. 41 al. 1er lettre g Cst.).

La Suisse est une démocratie semi-directe. La participation du
public est très développée. Les citoyens peuvent intervenir dans la
préparation des lois par le biais de la procédure de consultation préalable des
projets législatifs avant que ceux-ci soient soumis au parlement. Ils peuvent
proposer de modifier la Constitution fédérale par le biais de l’initiative
populaire et se prononcer par le biais du référendum populaire sur toute loi
fédérale adoptée par le parlement. Dans les procédures de planification et de
construction, les autorités ont l’obligation de renseigner la population et de
veiller à ce que celle-ci puisse participer de manière adéquate à
l’établissement des plans, dont la publicité est garantie (art. 4 de la loi sur
l’aménagement du territoire du 22 juin 1979).
L’accès à la justice se fonde en principe sur les droits généralement
conférés par la procédure administrative (art. 54 LPE). Un droit de recours
est prévu en faveur des communes (art. 54 LPE), des autorités (art. 57 LPE)
et des organisations de protection de l’environnement (art. 55 LPE). Ce
dernier droit est en pratique très important. Détaillons-le.
Les organisations de protection de l’environnement disposent d’un
droit de recours spécial leur permettant d’agir en justice dans l’intérêt public.
Il est non seulement prévu à l’article 55 LPE, mais également à l’article 12 de
602
Suisse
er
la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage du 1 juillet 1966 et
à l’article 14 al. 1er lettre b de la loi fédérale sur les chemins pour piétons et
les chemins de randonnée pédestre du 4 octobre 1985. Ce droit de recours est
limité à un double point de vue. Il est d’une part réservé aux organisations
d’importance nationale existant depuis dix ans au moins se vouant par pur
idéal à la protection de l’environnement ; 29 organisations en tout se sont vu
reconnaître la qualité pour agir. Il se limite d’autre part aux projets soumis à
une étude d’impact en ce qui concerne la loi fédérale sur la protection de
l’environnement et aux objets relevant de l’exécution d’une tâche fédérale en
ce qui concerne la loi sur la protection de la nature et du paysage. Une
proportion importante des projets susceptibles d’affecter l’environnement
échappe donc à ce droit de recours. L’exercice de ce droit est encore soumis à
l’exigence que les organisations aient participé à la procédure antérieure, dès
le début de celle-ci. Une évaluation que nous avons faite de ce droit en 2000
a montré que les organisations ne faisaient usage leur droit de recours que de
manière extrêmement modérée (de l’ordre du % des recours en matière
administrative) et avec un taux de succès supérieur à la moyenne (de l’ordre
d’un facteur de 1,5 à 3,5 fois supérieur). Un des effets majeurs de ce droit de
recours est la capacité qu’il a d’améliorer l’application de la réglementation
environnementale, l’incitation à la concertation ainsi que la constitution d’un
réseau d’acteurs publics et privés pour contribuer à la mise en oeuvre du droit
de l’environnement. Il contribue à mettre efficacement en œuvre le droit
environnemental, et à un moindre coût. (Flückiger/Morand/Tanquerel,
Evaluation du droit de recours des organisations de protection de
l’environnement, Berne, 2000). Cet instrument est pourtant périodiquement
remis en cause (voir ch. 1 ci-dessus du rapport national suisse). En droit
international, la Convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la
participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en
matière d’environnement du 25 juin 1998 a été signée par la Suisse mais n’a
pas encore été ratifiée.

Selon l’article 8 LPE, les atteintes à l’environnement doivent être
évaluées isolément, “collectivement et dans leur action conjointe ”, c’est-à-
dire, en d’autres termes, de manière intégrée. D’après l’article 11 al. 3 LPE,
une limitation plus sévère des émissions ne saurait être ordonnée seulement si
une installation prise isolément cause ou devrait causer des atteintes
nuisibles, mais également s’il appert ou s’il y a lieu de présumer que les
atteintes seront nuisibles “ eu égard à la charge actuelle de l’environnement ”,
c’est-à-dire en relation avec d’autres sources d’émissions du même genre
(ATF 118 Ib 26, 33). En droit cantonal, la Constitution du canton de Genève
contient depuis 1982 dans son article sur la protection de l’environnement
l’obligation pour l’Etat de prévoir une “ politique d’ensemble, préventive et
concertée ” (art. 160 B al. 4 Cst.-Genève). Un auteur récent considère même
que la prise en compte globale des impacts est un principe constitutionnel
603
non écrit (Griffel, Die Grundprinzipien des schweizerischen Umweltrechts,
Zurich 2001, p. 338).
L’étude d’impact sur l’environnement (art. 9 LPE) est l’instrument
qui permet de prendre en compte globalement les atteintes à l’environnement.
L’article 9 al. 3 de l’ordonnance du Conseil fédéral relative à l’étude de
l’impact sur l’environnement du 19 octobre 1988 précise que le rapport
d’impact doit rendre compte de tous les aspects de l’impact sur
l’environnement imputables à la réalisation du projet et les évaluer aussi bien
isolément que “ collectivement et dans leur action conjointe ”. Un autre
instrument est le plan de mesures relatif aux pollutions atmosphériques (art.
44 a LPE). D’après le Tribunal fédéral, ce plan est un instrument de
coordination qui permet de choisir et d’ordonner dans des situations
complexes les mesures appropriées pour améliorer la qualité de l’air sur la
base d’une perspective globale (ATF 123 I 175, 190). On retrouve la même
exigence en droit de l’aménagement du territoire et des constructions.
L’ordonnance du Conseil fédéral sur l’aménagement du territoire du 28 juin
2000 précise explicitement que les études devant servir de base au plan
directeur, et qui s’attachent en particulier à séparer le territoire à urbaniser de
celui qui ne doit pas l’être, contiennent “ une appréciation des
développements possibles dans une perspective d’ensemble ” (art. 4 al. 2).
Les lignes directrices de la future organisation du territoire cantonal doivent
quant à elles donner une “ vue d’ensemble ” du développement spatial
souhaité (art. 4 al. 3). Quant aux plans d’affectation - juridiquement
obligatoires pour les particuliers -, l’autorité qui les établit a l’obligation de
fournir un rapport qui démontre leur conformité non seulement aux buts et
aux principes de l’aménagement du territoire mais également aux “ exigences
découlant des autres dispositions du droit fédéral, notamment de la législation
sur la protection de l’environnement ” (art. 47 de l’ordonnance sur
l’aménagement du territoire du 28 juin 2000). Les autorisations
exceptionnelles pour les constructions en dehors des zones à bâtir ne peuvent
être accordées que pour autant notamment qu’aucun intérêt prépondérant ne
s’y oppose (art. 24 de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22
juin 1979). La prépondérance de ces intérêts ne se mesure pas seulement à
l’aune des principes d’aménagement du territoire mais bien à la lumière de
toutes les autres dispositions du droit positif pertinent, en particulier du droit
de la protection de l’environnement (ATF 117 Ib 28, 31).
Enfin, conséquence de l’exigence de la prise en compte globale des
impacts sur l’environnement, l’ordre juridique pose le principe de la
coordination afin d’éviter de produire des décisions incohérentes lorsqu’un
grand nombre d’autorisations reposant sur diverses législations est nécessaire
pour l’exécution d’un projet de planification ou de construction. L’article 25
a de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 prévoit de
désigner une autorité chargée de la coordination lorsque l’implantation ou la
transformation d’une construction nécessite des décisions émanant de
plusieurs autorités (al. 1er). Ces décisions ne doivent pas être contradictoires
(al. 3) et doivent concorder matériellement (art. 25 a al. 2 lettre d). Lorsque
604
Suisse
er
l’article 25 a al. 1 est applicable, les recours contre les décisions rendues par
les autorités cantonales doivent être portés devant une autorité de recours
unique (art. 33 al. 4 de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22
juin 1979). Enfin, le parlement a adopté le 18 juin 1999 une loi fédérale sur la
coordination et la simplification des procédures de décision.
Substances
Par substances dangereuses, on entend en droit suisse les éléments
chimiques et leurs combinaisons qui provoquent directement ou
indirectement un effet biologique. Les mélanges et objets contenant de telles
substances leur sont assimilés (art. 7 al. 5 LPE). Une ordonnance du Conseil
fédéral sur les substances dangereuses pour l’environnement du 9 juin 1986
règle la matière en détail. Le droit suisse distingue les substances dangereuses
pour l’environnement (art. 26 et suivants LPE) des organismes dangereux
pour l’environnement (art. 29 a et suivants LPE), des déchets (art. 30 suivants
LPE) - en particulier des déchets spéciaux (art. 30 f LPE) et des substances
radioactives. Pour ces dernières, la législation sur la protection de
l’environnement relative aux substances dangereuses n’est applicable que si
leurs effets biologiques sont fonction de leurs propriétés chimiques, et non de
leur rayonnement (art. 2 al. 2 de l’ordonnance sur les substances dangereuses
pour l’environnement du 9 juin 1986).
Le principe de base en matière de substances dangereuses pour
l’environnement est le contrôle autonome exercé par le fabricant ou
l’importateur (art. 26 LPE). Une procédure étatique de contrôle généralisée
n’a pas été retenue par le législateur. Celui qui commercialisera des
substances devra informer le preneur des propriétés qui peuvent avoir un effet
sur l’environnement et communiquer les instructions propres à garantir
qu’une utilisation conforme aux prescriptions ne puisse constituer une
menace pour l’environnement ou indirectement pour l’homme (art. 27 LPE).
En contrepartie du contrôle autonome par les fabricants ou les importateurs et
de l’obligation d’informer le preneur, la loi prévoit que l’utilisateur des
substances, de leurs dérivés ou de leurs déchets doit procéder de manière
respectueuse de l’environnement. L’utilisateur doit en particulier observer les
instructions des fabricants ou des importateurs (art. 28 LPE). Le
gouvernement fédéral peut en outre édicter des prescriptions visant
notamment des substances qui, en raison de leur destination, parviennent
dans l’environnement (par exemple les herbicides et les pesticides, les
produits de protection du bois ou des provisions, ainsi que les engrais, les
régulateurs de croissance, et les sels d’épandage ainsi que les gaz
propulseurs) et visant des substances qui, elles-mêmes ou par leurs dérivés,
peuvent s’accumuler dans l’environnement (par exemple les combinaisons
organiques de chlore et les métaux lourds) (art. 29 LPE).
605
Sur le plan international, la Convention de Vienne conclue en 1985
pour la protection de la couche d’ozone est en vigueur en Suisse depuis 1988.
Le protocole de Montréal conclu en 1987 et complétée en 1991, en 1992 et en
1997 a été ratifié par la Suisse avec les compléments, à l’exception du
dernier. La Convention sur la procédure de consentement préalable en
connaissance de cause applicable dans le cas de certains produits chimiques
et pesticides dangereux qui font l’objet du commerce international
(convention PIC) conclue en 1998 à Rotterdam a été signé par la Suisse. La
Suisse vient d’ailleurs de présenter le 8 octobre à Rome une candidature
commune avec l’Italie pour le secrétariat de la convention PIC. Enfin, la
Suisse participe à la négociation d’une convention sur les polluants
organiques persistants (Convention POP).
Activités dangereuses
La loi fédérale sur la protection de l’environnement règle à l’article
10 les fondements relatifs à la protection contre les catastrophes. Sur cette
base, le gouvernement a adopté une ordonnance sur la protection contre les
accidents majeurs le 27 février 1991 ayant pour objectif de protéger la
population et l’environnement des graves dommages résultant d’accidents
majeurs. Le principe est que l’exploitant d’installations qui, en cas
d’événements extraordinaires, peuvent créer de graves dommages à l’homme
ou à l’environnement, doit prendre les mesures propres à assurer la protection
de la population et de l’environnement (art. 10 al. 1er LPE). Il y a lieu
notamment de choisir un emplacement adéquat, de respecter les distances de
sécurité nécessaire, de prendre des mesures techniques de sécurité, d’assurer
la surveillance de l’installation et l’organisation du système d’alerte (art. 10
al. 1er 2e phrase LPE). S’il n’existe pas d’autres moyens propres à assurer une
protection efficace de la population et de l’environnement, le gouvernement
fédéral peut interdire par voie d’ordonnances certains entreposages ou
procédés de fabrication (art. 10 al. 4 LPE). L’ordonnance sur la protection
contre les accidents majeurs s’applique en particulier aux entreprises qui
dépassent des seuils quantitatifs de substances, de produits ou de déchets
spéciaux définis dans une liste, aux entreprises utilisant des micro-
organismes génétiquement modifiés ou pathogènes pour certaines activités,
aux installations ferroviaires servant au transport ou au transbordement de
marchandises dangereuses, aux routes de grand transit lorsqu’elles sont
utilisées pour le transport ou le transbordement de marchandises dangereuses
et au Rhin, lorsqu’il est utilisé pour transporter ou transborder des
marchandises dangereuses. Elle ne s’applique pas aux installations atomiques
dans la mesure où leurs radiations pourraient causer des dommages à la
population ou à l’environnement (art. 1er de l’ordonnance de la protection
contre les accidents majeurs). Des règles prévues dans la législation spéciale
s’appliquent dans ce cas.
Sur le plan international, la Suisse a signé la Convention sur
l’impact transfrontière des accidents industriels adoptés en 1992 à Helsinki.
606
Suisse
Financement de l’environnement
Le principe du pollueur-payeur trouve son fondement dans la
Constitution fédérale du 18 avril 1999. Cette disposition précise que “ les
frais de prévention et de réparation sont à la charge de ceux qui les causent ”
(art. 74 al. 2 Cst.). L’article 2 LPE, intitulé “ principe de causalité ”, précise
que “ celui qui est à l’origine d’une mesure prescrite par la présente loi en
supporte les frais ”. L’article 32 répète ce principe dans le domaine du
financement de l’élimination des déchets. L’article 59 LPE impute la charge
des frais résultant de mesures de sécurité ou du rétablissement de l’état
antérieur à celui qui en est la cause. En matière de protection des eaux, le
principe de causalité est prévu aux articles 3a, 54 et 60 a de la loi fédérale sur
la protection des eaux du 24 janvier 1991. La loi fédérale sur la
radioprotection du 22 mars 1991 prévoit le principe de causalité à son article
4. Ce même principe est précisé pour l’élimination des déchets radioactifs à
l’article 10 de l’arrêté fédéral concernant la loi sur l’énergie atomique du 6
octobre 1978. On le retrouve à l’article 3 de la loi sur l’énergie du 26 juin
1998 ; loi dont le but est de contribuer à un approvisionnement énergétique
suffisant, diversifié, sûr, économique et compatible avec les impératifs de la
La loi fédérale sur la protection de l’environnement contient depuis
1995 un nouveau chapitre sur les taxes d’incitation.
Elle prévoit tout d’abord une taxe sur les composés organiques
volatils dont le taux se monte au maximum à 5 FS par kilogramme. Le
produit de cette taxe est réparti de manière égale entre la population (art. 35 a
LPE). En pratique, ce sont les assureurs qui pratiquent l’assurance-maladie
obligatoire qui sont chargés de redistribuer le produit de la taxe à la
population sur mandat et sous la surveillance de l’Office fédéral de la
protection de l’environnement (art. 23 al. 1er de l’ordonnance sur la taxe
d’incitation sur les composés organiques volatils du 12 novembre 1997).
Une seconde taxe incitative sur l’huile de chauffage extra-légère
d’un taux maximum de 20 FS par tonne d’huile de chauffage est prévue. Le
produit de la taxe est également réparti de manière égale entre la population
(art. 35b LPE). Les assureurs pratiquant l’assurance-maladie obligatoire sont
également chargés de redistribuer le produit de cette taxe à la population (art.
4 de l’ordonnance sur la taxe d’incitation sur l’huile de chauffage extra-légère
d’une teneur en soufre supérieure à 0,1 % du 12 novembre 1997). Enfin, le
parlement a adopté le 8 octobre 1999 la loi fédérale sur la réduction des
émissions de CO2. Cette loi donne compétence au gouvernement fédéral
d’introduire une taxe d’un montant maximum de 210 FS par tonne de CO2 si,
d’ici à l’an 2010, les émissions de CO2 dues à l’utilisation énergétique des
agents fossiles ne pourront pas être réduites de 10 % par rapport à 1990 par
des mesures librement consenties notamment (voir en particulier les art. 2, 3,
6 et 7 de la loi sur le CO2).
Le produit de la taxe est réparti entre la population et les milieux
économiques. La part revenant à la population est répartie de façon égale
607
entre toutes les personnes physiques alors que celles revenant aux milieux
économiques est versée aux employeurs (art. 10 de la loi sur le CO2).
Rappelons que d’autres taxes ont été refusées en l’an 2000 en votation
populaire (voir ci-dessus 1ère partie du rapport national suisse). En matière
d’élimination des déchets, le gouvernement fédéral peut imposer le payement
d’une taxe d’élimination anticipée auprès d’une organisation privée aux
producteurs et aux importateurs qui mettent dans le commerce des produits
qui, après usage, deviennent des déchets qui se répartissent sur un grand
nombre de détenteurs et qui doivent être traités séparément ou dont la
valorisation est jugée appropriée. Cette taxe est utilisée pour financer
l’élimination des déchets (art. 32 a bis LPE). Le gouvernement peut
également obliger le détenteur d’une décharge contrôlée à verser à la
Confédération une taxe sur le stockage définitif des déchets dont le produit
doit être affecté exclusivement à l’indemnisation des coûts pour
l’assainissement des décharges et des autres sites pollués par des déchets (art.
32e LPE).
Les articles 49 et suivants de la loi fédérale sur la protection
l’environnement prévoient une série de subventions. Pareilles compétences se
retrouvent dans d’autres lois en rapport avec la protection de
l’environnement.
Le système des certificats de pollution est uniquement connu dans le canton
de Bâle depuis 1991. Ce mécanisme n’est pas repris sur le plan fédéral.
La révision de la loi sur la protection de l’environnement de 1995
introduit une responsabilité civile pour tout risque créé indépendant de toute
faute. Selon l’art. 59 a LPE, le détenteur d’une entreprise ou d’une
installation qui présente un danger particulier pour l’environnement répond
des dommages résultant des atteintes que la réalisation de ce danger entraîne.
Afin de protéger la partie lésée, le gouvernement peut obliger les détenteurs
de certaines entreprises ou installations à fournir des garanties sous forme
d’une assurance, ou d’une autre manière, afin de couvrir la responsabilité
civile (art. 59b LPE).
Gestion locale de l’environnement

La Suisse est un Etat fédéral. Le constituant et le législateur
fédéraux précisent que l’exécution de la loi fédérale sur la protection de
l’environnement incombe en principe aux cantons (art. 74 al. 3 Cst. ; art. 36
LPE). On trouve donc en Suisse en plus de la législation fédérale sur la
protection de l’environnement de multiples législations et réglementations y
afférentes dans chacun des 26 cantons et demi-cantons.
Le principe de coopération exige que les autorités et les particuliers,
de même que les différentes autorités entre elles, collaborent et coopèrent
étroitement afin d’atteindre ensemble les buts fixés dans la législation sur la
protection de l’environnement. L’article 39 al. 3 de la loi fédérale sur la
protection de l’environnement précise ainsi qu’avant d’édicter des
prescriptions ou de conclure des accords internationaux, le gouvernement
doit consulter les cantons et les milieux intéressés. Les autorités doivent
608
Suisse
également collaborer entre elles, par exemple les cantons entre eux en
matière de planification de la gestion des déchets (art. 31 a LPE) ou la
Confédération et les cantons en matière d’atteintes portées aux sols (art. 34
al. 1er LPE). La loi prévoit également l’obligation de chacun de fournir aux
autorités les renseignements nécessaires à l’application de la loi (art. 46 al. 1er
LPE). Autre expression du principe de coopération, les autorités, avant
d’ordonner d’importantes mesures d’assainissement, ont l’obligation de
demander préalablement au détenteur de l’installation de proposer un plan
d’assainissement (art. 16 al. 3 LPE). La loi fédérale sur la protection de
l’environnement prévoit en outre que les collectivités publiques collaborent
avec les organisations économiques pour exécuter la présente loi, notamment
en favorisant la conclusion d’accords sectoriels indiquant des objectifs et des
délais (art. 41 a LPE).
Il s’agit en pratique d’accords de branche principalement dans le
domaine de la gestion des déchets. Les autorités exécutives peuvent
également confier à des collectivités de droit public ou à des particuliers
l’accomplissement de diverses tâches d’exécution, notamment en matière de
contrôle et de surveillance (art. 43 LPE). Enfin, le gouvernement fédéral peut
édicter des prescriptions sur l’introduction d’un système volontaire de mise
en place d’un label écologique (écolabel) ainsi que d’un système volontaire
d’évaluation et d’amélioration des résultats de l’entreprise en matière de
protection de l’environnement (système de management environnemental et
d’audit) (art. 43 a LPE).
Mécanismes juridiques de contrôle et de suivi des mesures

environnementales
La loi fédérale sur la protection de l’environnement prévoit diverses
mesures de contrôle et de suivi des mesures environnementales, telles que la
prescription de contrôles périodiques d’installations (art. 45 LPE), une
évaluation de la conformité lors de la mise sur le marché d’installations
fabriquées en série en fonction des atteintes qu’elles portent à
l’environnement (art. 40 LPE) ainsi que des contrôles supplémentaires ou
plus fréquents que les cantons peuvent prévoir dans les domaines où le
gouvernement fédéral n’a pas adopté de réglementation exhaustive (art. 65 al.
1er LPE).
Le gouvernement a la compétence de coordonner les mesures
d’exécution des cantons et de surveiller l’application de la loi sur la
protection de l’environnement (art. 38 LPE). À cet effet, il fixe les méthodes
d’examen, de mesure et de calcul (art. 38 al. 3 LPE). La Confédération et les
cantons doivent procéder à des enquêtes sur les nuisances grevant
l’environnement (art. 44 al. 1er LPE). Ils doivent également contrôler
l’efficacité des mesures prises en vertu de la loi sur la protection
l’environnement, c’est-à-dire procéder à des évaluations (art. 44 al. 1er LPE ;
voir également art. 170 Cst.).
609
En complément aux contrôles étatiques, les détenteurs
d’installations ou d’autres destinataires peuvent être obligés d’établir des
relevés portant sur différentes données en rapport avec l’exécution de la
législation sur la protection de l’environnement (art. 46 al. 2 LPE). Rappelons
que diverses tâches d’exécution, notamment en matière de contrôle et de
surveillance, peuvent être déléguées à des collectivités de droit public ou à
des particuliers (art. 43 LPE).
Enfin, la protection juridique est assurée par le renvoi à la loi
fédérale sur la procédure administrative (art. 54 LPE). Le droit de recours des
organisations de protection de l’environnement prévu par l’article 55 LPE
(voir ci-dessus thème 5) constitue à cet égard un instrument efficace de mise
en œuvre du droit de l’environnement.
610
Togo
Bougonou K. DJERI-ALASSANI
Juriste spécialisé en Politique et Gestion
des Ressources Naturelles et de l’Environnement
Coordonnateur Technique du Plan National
d’Action pour l’Environnement
Chargé de cours à la Faculté des Sciences
(Université de Lomé ) et à l’EAMAU
Le présent rapport est préparé au titre du rapport national du Togo

dans le cadre de la réunion mondiale des juristes et associations de droit de
l’environnement en vue de définir la contribution à apporter au sommet de
Rio +10. Il vise à faire état des progrès et des obstacles du droit de
l’environnement au Togo depuis Rio 1992. A s’en tenir à la définition selon
laquelle le droit de l’environnement est « l’ensemble des règles et techniques
juridiques ainsi que des institutions relatives à la protection du milieu, à la
gestion des ressources naturelles et de l’environnement »1, faire état des
progrès et des obstacles du droit de l’environnement au Togo depuis Rio
1992, reviendrait donc à passer en revue l’évolution intervenue depuis Rio en
matière de développement de règles, techniques juridiques et institutions
relatives à la protection du milieu, à la gestion des ressources naturelles et de
l’environnement.
Avant la conférence de Rio, le Togo avait pris une certaine avance
sur les pays voisins avec la création d’un ministère chargé de
l’environnement en 1987 dont les attributions et organisation ont été
précisées en 19882. Cette avance s’est très rapidement consumée au
lendemain de Rio. Ainsi, bien que des progrès aient été amorcés après cette
1
Définition partiellement empruntée au professeur Maurice KAMTO, Voir
M. KAMTO, droit de l’environnement en Afrique, collection université Francophone,
EDICEF, 1996, p. 21.
2
Décret N° 88-87 du 09 mai 1988 portant attributions et organisation du ministère de
l’environnement et du tourisme.
conférence, des obstacles au développement du droit de l’environnement sont
encore assez importants.
Progrès du droit de l’environnement au Togo depuis Rio 1992

Depuis la conférence de Rio le droit de l’environnement a connu un
développement sensible au niveau des règles nationales, des institutions et de
la formation des ressources humaines et des instruments juridiques
internationaux.
Textes nationaux relatifs à la gestion de l’environnement adoptés depuis Rio

Plusieurs textes de la période coloniale sont encore en vigueur en
matière de gestion de l’environnement. Depuis la loi N°88-14 du 3 novembre
1988 portant code de l’environnement, le droit de l’environnement a amorcé
une évolution avec sa nouvelle loi fondamentale du 14 octobre 1992 .
Sur le plan constitutionnel

La loi fondamentale du 14 octobre 1992 a consacré certaines de ses
dispositions à l’environnement notamment à travers ses articles 413 et 84.
L’article 41 a consacré le droit de l’homme à l’environnement et l’obligation
pour l’Etat de protéger l’environnement. L’article 84 intègre au domaine de
la loi, les règles relatives à : i) la création des parcs nationaux, des réserves de
faune et de chasse, ii) au classement et au déclassement des forêts classées.
En raison des contraintes multiples auxquelles la gestion de
l’environnement s’est retrouvée confrontée depuis 1991, ces dispositions de
la loi fondamentale ne sont pas encore traduites dans l’adoption de nouveau
textes de nature réglementaires spécifiques à l’environnement.
Législations adoptées
Les évolutions intervenues sont du domaine de certains secteurs
intéressant la gestion de l’environnement. L’on peut citer : i) la loi N°98-006
du 11 février 1998 sur la décentralisation ; ii) la loi 96-004/PR du 26 février
1996 portant code minier ; iii) la loi 96-007/PR du 03 juillet 1996 relative à
la protection des végétaux ; iv) le décret N°98-099/PR du 30 septembre 1998
portant application de la loi n° 96-007 du 03 juillet 1996 relative à la
protection des végétaux. Une loi portant code des hydrocarbures a été
également adoptée.
L’actualisation de plusieurs textes en vigueur et l’élaboration de
nouveaux s’imposent aujourd’hui pour assurer leur efficacité en matière de
gestion de l’environnement et garantir la cohérence du cadre juridique de la
gestion de l’environnement avec les engagements internationaux pris par le
3
L’article 41 dispose en substance que « Toute personne a droit à un environnement
sain. L’Etat veille à la protection de l’environnement ».
612
Togo
Togo. En effet, faut-il le rappeler, la plupart des principaux textes (lois et
règlements) en vigueur au Togo en matière d’environnement sont antérieurs à
1992. C’est dire que le cadre juridique de base en vigueur n’a pas intégré les
grands principes du droit de l’environnement développés depuis bientôt une
décennie.
C’est pourquoi le renforcement des capacités juridiques et
institutionnelles de gestion de l’environnement a été retenu comme une des
priorités dans le cadre du Plan National d’Action pour l’Environnement
(PNAE). Le pays vient de démarrer l’exécution d’un projet de renforcement
des capacités juridiques et institutionnelles de gestion de l’environnement
pour répondre à certaines de ces préoccupations. Les activités inscrites de ce
projet marqueront certainement une évolution déterminante du droit de
l’environnement au Togo avec i) la révision de la loi 88-14 du 3 novembre
1988 pour en faire une véritable loi cadre sur l’environnement ; ii) la
réactualisation de l’avant- projet de loi portant code de ressources forestières;
iii) la réglementation de la procédure des études d’impact sur
l’environnement ; iv) la préparation des directives sectorielles en matière
d’études d’impact.
L’évolution de la législation nationale en matière d’environnement
pour les prochaines années résultera donc fondamentalement des orientations
de la politique nationale de l’environnement et du Plan National d’Action
pour l’Environnement et de la nécessité d’intégrer dans l’ordre juridique
interne les dispositions des conventions accords, et traités en matière
d’environnement auxquels le Togo est Partie.
Situation des traités et accords internationaux en vigueur depuis Rio

Le nombre des traités et autres accords internationaux relatifs à
l'environnement auxquels le Togo est Partie a été multiplié par deux passants
de 15 à 30 le 1er janvier 1992 et le 30 septembre 20014. Plusieurs projets de
textes portant adhésion5 ou ratification6 d’autres instruments juridiques,
anciens ou nouveaux, ont été préparés et soumis à l’attention des institutions
compétentes.
Développement des capacités en matière de droit de l’environnement

Le renforcement des capacités recouvre l’ensemble des moyens
humains, scientifiques, techniques, administratifs, institutionnels et financiers
dont le pays a besoin pour le développement du droit de l’environnement.
4
Voir annexe 1
5
Convention de Bâle sur le contrôle des mouvements transfrontières de déchets
dangereux et de leur élimination.
6
Il s’agit : i) du Protocole de Cartagéna sur la prévention des risques
biotechnologiques relatif à la convention sur la diversité biologique ; ii) du Protocole
de Kyoto à la convention sur les changements climatiques, iii) de la convention de
Rotterdam sur la procédure de consentement préalable en matière de commerce de
produits chimiques et de pesticides
613
Confronté à la faiblesse de ses capacités dans ces domaines, le Togo a
déployé beaucoup d’efforts pour améliorer la situation. Cependant, dans la
mesure ou le droit de l’environnement est considéré comme un outil de mise
en œuvre des politiques environnementales, son évolution reste tributaire de
celle de la prise de conscience des problèmes environnementaux et de la
nécessité de tenir compte des préoccupations environnementales dans les
activités de développement. L’on peut signaler :
Sur le plan des politiques et stratégies, une politique nationale de
gestion de l’environnement a été adoptée pour la première fois le 23
décembre 1998 et le plan d’action de sa mise en œuvre le 6 juin 2001.
Sur le plan institutionnel, le regroupement de tous les services
forestiers au sein d’un même ministère depuis 1996 sous la dénomination du
ministère de l’environnement et des ressources forestières ; ii) l’organisation
et le fonctionnement la commission interministérielle de l’environnement
instituée par l’article 3 de la loi du 3 novembre 1988 portant code de
l’environnement précisé par le décret N°96-61/ PR du 2 décembre 1996; iii)
la réorganisation par arrêté N°008/ MERF du 19 novembre 1997 du comité
national de l’environnement ; iv) l’arrêté N°24 /MAEP/SG/DA du 30
octobre 1998 portant création, attribution et composition du comité des
produits phyto-pharmaceutiques.
Un décret de restructuration du ministère chargé de l’environnement
est en instance d’adoption. C’est la première restructuration dudit ministère
depuis le décret de mai 1988 qui l’a organisé. En Cette restructuration sera
accompagnée de la création d’une agence nationale de gestion de
l’environnement.
Sur le plan du développement des capacités des ressources
humaines, le pays se dote progressivement de compétences spécialisées en
droit de l’environnement à la faveur des formations disponibles au niveau
national7 et accessible au niveau international8.
7
Il y a lieu de citer : la Faculté de Droit à l’Université de Lomé qui développe dans le
cadre d’un partenariat regroupant quatre universités – Université de Lomé (Togo),
Université de Liège (Belgique), Université de Maastrich (Hollande), Université
Nationale du Bénin (République du Bénin), une formation en Droit et Politique de
l’Environnement depuis 1996 ; La Faculté des Sciences développe une formation en
sciences de l’environnement depuis 1994. La Faculté des Lettres et Sciences
Humaines développe une formation de DEA pluridisciplinaire couvrant
l’environnement ; enfin plusieurs structures de formation introduisent
progressivement la thématique environnement dans leurs programmes.
8
Plusieurs Togolais bénéficient de formations développées au niveau international en
Afrique et dans le monde, à distance ou non, en gestion de l’environnement, en droit
de l’environnement et en droit international de l’environnement. C’est le cas des
programmes de formation de l’université de Limoges en résidence et à distance ainsi
que de l’UNITAR.
614
Togo
Obstacles au développement du droit de l’environnement
En dépit des évolutions sus-mentionnées, plusieurs obstacles
subsistent encore en matière de développement du droit de l’environnement.
Ils sont à la fois exogènes et endogènes, les premiers accentuant les
deuxièmes et démontrant de manière très évidente les liens étroits entre
environnement et développement.
Obstacles exogènes
Ces obstacles sont essentiellement de deux ordres.
Déficit de coopération internationale depuis 1993

Une coopération internationale très limitée a été imposée au Togo
depuis 1993 du fait de la suspension de la coopération globale en matière de
développement avec les principaux partenaires, notamment avec l’Union
européenne, les Etats-Unis au niveau bilatéral et multilatéral en raison de la
crise socio-politique que connaît le pays depuis 1991.
La principale conséquence qui en découle est la difficulté de
mobilisation des ressources et la faiblesse de celles affectées au
développement du pays en général, tous secteurs confondus, y compris à la
gestion de l’environnement et par conséquent, au développement du droit de
l’environnement quand bien même les besoins sont identifiés. Le Togo
n’aurait donc pas pu bénéficier des fonds consacrés au titre de la coopération
bilatérale à la mise en œuvre de l’Agenda 21 même si ces derniers avaient été
plus importants.
Multiplicité des arrangements institutionnels internationaux et insuffisance

de coordination entre les accords multilatéraux sur l’environnement.
La multiplication des institutions et la diversification depuis 1992
des accords internationaux relatifs à l’environnement et l’insuffisance de
coordination entre les structures de gestion de ces derniers fragilisent la
capacité des pays en développement comme le Togo dont les structures
connaissent déjà des disfonctionnements internes. Cette situation rejailli au
niveau national sur l’organisation de la gestion des conventions et
l’utilisation rationnelle des ressources affectées à leur mise en œuvre.
Obstacles endogènes
Au niveau national, les obstacles au développement du droit de
l’environnement sont nombreux. Ils sont d’ordre politique, institutionnel,
technique, humaine et financière.
Sur le plan politique et institutionnel

Les obstacles sont relatifs à :
• La faible capacité des politiques globales et sectorielles à assurer
l’intégration des politiques d’environnement et de développement,
• La difficulté d’ensemble en matière de l’édification d’un Etat de droit,
615
• L’insuffisance d’autorité du ministère de l’environnement pour assurer
sa mission de coordination de la politique du gouvernement en matière
d’environnement,
• L’organisation structurelle inadaptée du ministère pour le développement
et le suivi du droit de l’environnement et la promotion ‘une meilleure
mise en œuvre des conventions,
• L’instabilité du ministère chargé de l’environnement qui d’avril 1991 à
octobre 2000 a connu 7 différents ministres titulaires du portefeuille sans
que l’organisation du ministère ait été revue. Il y a cependant lieu de
signaler qu’un projet de décret portant restructuration dudit ministère est
en instance d’étude pour adoption au niveau du gouvernement,
• L’absence de clarification du rôle du ministère dans la mise en œuvre des
conventions en relation avec les autres acteurs.
Sur le plan des ressources humaines et techniques

Les contraintes sont liées :
• Au faible effectif des personnels des administrations y compris celle de
l’environnement pour la gestion des dossiers liés au droit de
l’environnement qui connaît un grand développement sur le plan
international,
• A la multiplicité des institutions,
• A la pluralité et au cloisonnement des structures nationales (points
focaux et services techniques) en charge de la gestion des conventions
sans mécanisme clair de collaboration ni définition claire de mandats,
• Au manque de coordination et de synergie dans la mise en œuvre et le
suivi des conventions.
Sur le plan financier

Les obstacles sont liés :
• Aux difficultés de mobilisation des ressources financières pour
l’application du droit de l’environnement y compris la mise en œuvre
des conventions,
• Aux difficultés à payer les contributions dues au titre des conventions et
traités internationaux relatifs à l’environnement auxquels le pays est
partie,
• Aux difficultés de prise en charge de la participation des représentants du
Togo aux conférences des Parties et aux grandes rencontres
internationales,
• A la faible capacité du pays à mobiliser des ressources financières à
travers des projets et programmes éligibles aux mécanismes financiers
existants pour la mise en œuvre des conventions tels que le Fonds pour
l’Environnement Mondial et les petites subventions.
616
Togo
Instruments juridiques internationaux relatifs à l’environnement
auxquels le Togo est partie
• Convention concernant l’emploi de la céruse dans la peinture, Genève
1921,
• Convention relative à la conservation de la faune et la flore à l’état
naturel, Londres 1933,
• Convention internationale pour la protection des végétaux, Rome 1951 ;
• Accord concernant les mesures à prendre pour la protection des
peuplements de grosses crevettes, de homards d’Europe, de langoustines
et de crabes, Oslo 1952,
• Convention sur le criquet migrateur africain, Kano 1962,
• Traité interdisant les essais d’armes nucléaires dans l’atmosphère, dans
l’espace extra-atmosphérique et sous l’eau, Moscou 1963,
• Convention phytosanitaire pour l’Afrique, Kinshasa 1967,
• Convention africaine sur la conservation de la nature et des ressources
naturelles, Alger 1968,
• Convention relative aux zones humides d’importance internationale,
particulièrement comme habitats de la sauvagine, Ramsar 1971,
• Traité interdisant de placer des armes nucléaires et d’autres armes de
destruction massive sur le fond des mers et des océans ainsi que dans
leur sous-sol, Londres, Moscou, Washington 1971,
• Convention concernant la protection du patrimoine mondial culturel et
naturel, Paris 1972,
• Convention sur l’interdiction de la mise au point, de la fabrication et du
stockage des armes bactériologiques, (biologiques) et à toxines et sur
leur destruction, Londres, Moscou, Washington 1972,
• Convention internationale sur la prévention de la pollution par les
navires, Londres 1973,
• Convention sur la prévention de la pollution des mers résultant de
l’immersion des déchets et d’autres matières, Londres 1973,
• Convention sur le commerce international des espèces de faune et de
flore sauvages menacées d’extinction (C.I.T.E.S.), Washington 1973,
• Convention relative à la conservation des espèces migratrices
appartenant à la faune sauvage, Bonn 1979,
• Convention relative à la coopération en matière de protection et de mise
en valeur du milieu marin et des zones côtières de la région de l’Afrique
et l’Ouest et Centre (WACAF), Abidjan 1981,
• Protocole relatif à la coopération en matière de lutte contre la pollution
en cas de situation critique, Abidjan 1981,
• Charte africaine des Droits de l’Homme et des Peuples du 27 juin 1981,
• Convention des Nations-Unies sur le droit de la mer, Montego Bay 1982,
• Accord international sur les bois tropicaux, Genève 1983,
• Convention de Vienne pour la protection de la couche d’ozone, Vienne
1985,
617
• Convention sur l’assistance en cas d’accident nucléaire d’urgence
radiologique, Vienne 1986,
• Protocole de Montréal relatif à des substances qui appauvrissent la
couche d’ozone, Montréal 1987,
• Traité instituant la Communauté Economique d’Afrique1,
• Convention sur la diversité biologique, Rio 1992,
• Convention cadre des Nations Unies pour les Changements Climatiques,
Rio 1992,
• Convention cadre des Nations Unies sur la Lutte contre la
Désertification,
• Accord de partenariat ACP-CE signé à Cotonou le 23 juin 2000,
• Traité de l’union Africaine signé à Lomé, en juillet 2000.
Les sols
Le problème de la dégradation des sols cultivables se pose de
manière de plus en plus accentué. Dans les pays en développement, cette
dégradation résulte des pratiques agricoles inappropriées en vue d’augmenter
la productivité des terres. Ce phénomène accentue la pauvreté des
populations paysannes et compromet la capacité des pays à atteindre la
sécurité alimentaire sur la base d’une exploitation rationnelle des ressources
en sols, et partant à lutter contre la pauvreté et améliorer leurs conditions de
vie. La dégradation des sols a également des incidences directes sur la
protection des ressources en eaux, de la biodiversité, des zones humides et les
écosystèmes fragiles.
Suggestions :
• Promouvoir la conservation, la remise en état et l’utilisation durable des
sols à travers les différents instruments juridiques internationaux et les
politiques de développement globales et sectorielles,
• Promouvoir au niveau des Etats, la mise en œuvre en synergie des
conventions sur la diversité biologique, la convention des Nations Unies
sur la lutte contre la désertification et tous autres instruments juridiques
international traitant des questions de sols, de la faune et de la flore ainsi
que des écosystèmes fragiles,
• Assurer au plan international, à travers les mécanismes ou réformes
appropriés, une synergie dans la mise en œuvre des conventions relatives
aux sols questions de sols, de la faune et de la flore ainsi que des
écosystèmes fragiles,
• Analyser les législations nationales relatives aux sols afin de renforcer
leurs aptitudes à contribuer à la conservation, la remise en état et
l’utilisation durable des sols ,
• Tenir compte de l’obligation de protéger le sol dans l’intérêt général
dans l’établissement des droits de propriété.
618
Togo
Les questions actuelles portent entre autres sur les relations avec les
accords sur les aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au
commerce (ADPIC) dans le cadre de l’Organisation Mondiale du Commerce
(OMC) notamment avec l’article 27.3.b).
Suggestions:
• Apporter l’assistance idoine aux pays en développement pour renforcer
leurs capacités pouvoir appliquer les dispositions des articles 15 et 19 de
la convention sur la diversité biologique relative à l’accès aux ressources
génétiques et à la gestion de la biotechnologie et répartition de ses
avantages, notamment les paragraphes 15.5 ; 15.7; 19.1 ; 19.2; et 19.3,
• Etudier les implications des accords sur les aspects des droits de
propriété intellectuelle qui touchent au commerce (ADPIC) dans le cadre
de l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC) avec la réformation
de l’article 27.3(b),
• Développer, sur la base du principe 22 de la déclaration de Rio, des
règles d’accès aux ressources biologiques, aux connaissances et
technologies des communautés et autres communautés locales ainsi que
leur utilisation dans les droits de propriété intellectuelle tels qu’ils sont
prévus dans le régime du commerce international dans le cadre des
accords sur les aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent
au commerce (ADPIC).

Les forêts ne font pas encore l’objet d’une protection spécifique à
travers une convention
Suggestions :
• Promouvoir l’intégration des préoccupations relatives à la conservation
et à l’utilisation durable des forêts dans les politiques et législations
globales et sectorielles dans les Etats,
• Etudier, les organisations internationales compétentes en la matière, les
différents instruments juridiques internationaux en vigueur ou existants
pour apprécier leur contribution et l’adéquation de cette contribution à la
conservation et à l’utilisation durable de tous les types de forêts et le cas
échéant, proposer des amendements aux instruments existants ou ouvrir
un processus de négociation d’une convention sur les forêts,
• La déclaration de principes, non juridiquement contraignante mais
faisant autorité pour un consensus mondial sur la gestion, la conservation
et l’exploitation écologiquement viable de tous les types de forêts devrait
servir de base de travail,
• Etablir une coordination au niveau international et national entre les
institutions intervenant en matière de développement et de mise en
œuvre d’activités relatives aux forêts,
619
• Appuyer le développement de dispositifs juridiques nationaux et le de
bonnes pratiques, pour inciter les communautés locales à participer à la
conservation des forêts.

Les liens étroits entre environnement, développement, et pauvreté et
la consécration croissante du droit de l’homme à l’environnement devraient
favoriser la création des conditions nécessaires à la jouissance des droits de la
troisième génération dans les différents pays.
Suggestions :
• Promouvoir une intégration efficace et effective des politiques
sectorielles et d’environnement en vue de susciter une gestion rationnelle
des ressources naturelles et financières afin de pour lutter contre la
pauvreté,
• Encourager au niveau international et national, la concertation et la
coordination entre les différents organismes de développement, en
particulier du système des nations unies pour lutter contre la pauvreté,
• Soutenir l’élaboration et l’adoption d’un code de conduite en matière de
lutte contre la pauvreté pour les entreprises multinationales et
transnationales délocalisent leurs activités dans les pays en
développement.

La démocratie et l’accès à la justice constituent les pierres angulaires
du développement d’un bon contexte de gestion de l’environnement.
L’utilisation des outils de gestion de l’environnement comme les études
d’impacts et les audits environnementaux ne peuvent avoir de sens et d’utilité
que dans un contexte de système démocratique, d’Etat de droit et de libre
communication.
Suggestions :
• Encourager les pays en développement, et notamment les moins
développés parmi eux, ainsi que les pays à économie en transition à et
dans l’édification de l’Etat de droit,
• Encourager, du fait parfois du laxisme des administrations, les Etats à
faciliter l’accès à la justice pour la défense du respect des préoccupations
environnementales,
• Aider les Etats à mettre en place des dispositifs et des pratiques
juridiques propres à favoriser un accès adéquat du public à l’information
et à la prise de décision en matière d’environnement et de
développement,
• Apporter une assistance accrue aux programmes de formation en droit de
l’environnement au niveau national et international axée sur les
procédures relatives à l’accès à l’information et à la participation du
620
Togo
public à la prise de décision en matière d’environnement et de
développement,
• Encourager les différentes régions et les organisations d’intégration
régionale et sous-régionale à ouvrir des discussions sur la convention
d’Arhus de susciter une grande adhésion des pays non européens à cet
instrument juridique international.

La complexité de plus en plus grande des problèmes
environnementaux au niveau national et international fait appel à des
approches de gestion intégrée. Cette approche tant souhaitée n’est pas facile à
instaurer et passe par la refonte des stratégies, actions et institutions tant au
niveau national qu’international.
Suggestions :
• Développer des arrangements institutionnels adéquats avec une véritable
autorité environnementale qui assure avec un mandat clair pour une
gestion cohérente et intégrée de l’environnement global en prenant en
compte les modalités de mobilisation des ressources techniques et
financières nécessaires,
• Etablir, pour les différents acteurs de développement, l’obligation
d’intégrer les impératifs environnementaux et sociaux dans les prises de
décisions économiques,
• Encourager les institutions financières pour une intégration accrue de
l’environnement dans les stratégies globales et sectorielles de
développement et dans les programmes d’investissements,
• Encourager les Etats à renforcer les capacités des institutions existantes
ou en créer pour assurer la gestion des questions environnementales et de
développement de manière transversale.

La satisfaction des besoins et l’amélioration du cadre de vie des
populations s’accompagne nécessairement de l’accroissement de l’utilisation
des substances dangereuses et d’exercice d’activités dangereuses.
Suggestions :
• Inciter les pays à promouvoir l’application effective des instruments
juridiques internationaux en vigueur en matière de prévention et de lutte
contre la pollution et la dissémination des substances dangereuses,
• Etudier au niveau national les règles en vigueur en matière de
manipulation et d’utilisation de substances dangereuses et d’exercice
d’activités dangereuses afin de s’assurer de leur efficacité et le cas
échéant procéder à leur amélioration,
• Apporter l’assistance technique et financière aux pays, à leur demande,
pour le développement et l’application effective des dispositifs
621
juridiques et techniques nationaux relatifs à la gestion des substances et
activités dangereuses,
• Encourager les Etats à signer et à ratifier rapidement les conventions de
Rotterdam et de Stockholm pour renforcer le cadre juridique
international de gestion des substances et activités dangereuses.
le financement de l’environnement
L’intégration des questions d’environnement et de développement
dans une perspective de développement durable ne doit pas conduire à
sacrifier le financement des activités de protection de l’environnement. En
outre, les pays en développement confrontés à des difficultés économiques et
financières n’arrive pas dégager des ressources conséquentes à consacrer à la
gestion de l’environnement et remplir leurs obligations au titre de
conventions auxquelles ils ont adhérés.
• Mener des études afin de définir les modalités de financement approprié
des actions visant à résoudre les problèmes dans une approche de
gestion intégrée de l’environnement,
• Développer en collaboration étroite avec les Etats, les institutions
d’intégration économique compétentes, des instruments économiques et
fiscaux appropriés de gestion des ressources naturelles et de
l’environnement,
• Encourager le Fonds pour l’Environnement Mondial ( FEM) à mettre en
œuvre la décision prise en mai 1999 par son conseil visant à considérer
les banques régionales de développement comme des organismes
d’exécution particuliers pour le FEM de manière à favoriser les
possibilités d’intégration de l’environnement dans les prises de décisions
sociales et économiques au niveau régional,
• Promouvoir une coordination des mécanismes financiers spécifiques ou
intervenant dans le financement des activités de mise en œuvre des
accords internationaux relatifs à l’environnement,
• Renforcer les processus de prise en compte des considérations
environnementales dans le financement des activités de développement
dans tous les secteurs d’activités,
• Soutenir le financement des activités de gestion de l’environnement dans
les pays en développement, en particulier dans les moins développés et à
économie en transition avec un mécanisme de remise de dettes.
les mécanismes juridiques de contrôle et de suivi des mesures

environnementales
A niveau international et national, les mécanismes de contrôle et de
suivi des mesures environnementales restent à développer afin de combler
les lacunes des mesures en vigueur et apprécier leur efficacité.
622
Togo
Suggestions :
• Responsabiliser, au niveau national et international, un organe à vocation
scientifique et juridique pour le contrôle et le suivi des mesures
environnementales dans les principaux secteurs d’activités portant
atteinte à l’environnement,
• Développer une présentation de rapports de mise en œuvre des
conventions et traités intégrés en regroupant ces derniers par secteurs et
favoriser une approche intégrée de la mise en œuvre des mesures
environnementales,
• Encourager les secrétariats et autres organes de gestion des conventions à
développer des mécanismes de contrôle et de suivi concertés des mesures
environnementales.
la gestion locale de l’environnement

Les acteurs de la locale de l’environnement ont un besoin très
important en matière de renforcement des capacités humaines, techniques et
financières afin d’assumer les responsabilités qui leur incombent.
Suggestions :
• Organiser, au niveau régional et sous-régional, à l’attention des acteurs
de la gestion locale de l’environnement des ateliers de formations et des
programmes d’échange sur la gestion de l’environnement, l’élaboration
et l’application de législation locale de l’environnement,
• Encourager les Etats à promouvoir une gestion de proximité de
l’environnement en responsabilisant les différents acteurs locaux de
développement,
• Encourager les Etats à promouvoir la coopération décentralisée dans le
domaine de la gestion de l’environnement par la mise en place de cadre
institutionnel et réglementaire approprié,
• Encourager la reconnaissance de l’importance du rôle et des
connaissances des populations locales dans la gestion des ressources
naturelles.
623
Turquie
Ibrahim ÖZDEN KABOGLU

Professeur de droit constitutionnel
Université de Marmara (Istanbul)
INTRODUCTION
Les années l980 furent pour la Turquie le début de l’élaboration du
droit de l'environnement. En fait, il existait depuis longtemps la législation
concernant certains domaines du droit de l’environnement telles que la loi sur
la Chasse (1937), la loi sur la Forêt (1956) et la loi sur les produits de l'eau
1971. L’existence des dispositions relatives à la protection de
l’environnement dans certaines lois tel que le code civil Turc (l926) peut
également être signalées. Cependant, le droit de l’environnement comme
discipline indépendante n’apparaît en Turquie qu’à partir de la
reconnaissance du droit à l’environnement par la Constitution de l982. La
Constitution précédente, mise en vigueur en l96l avait déjà reconnu le
problème de l’environnement sous certains aspects d’une façon implicite.
Quant à la Constitution actuelle, celle-ci, a élargi la sphère de
l’environnement en ajoutant de nouvelles dimensions d’environnement telles
que littorale, patrimoine historique et culturel et, en reconnaissant d’une
façon explicite le droit à l’environnement.
L’élaboration d’une loi spéciale relative à l’environnement date de
l983 (Çevre Kanunu). Signalons les objectifs de cette loi: protection et
promotion de l’environnement en tant que patrimoine commun de tous les
citoyens; protection et une meilleure utilisation des sols et des ressources
naturelles dans le domaine urbain et rural ; prévention de la pollution de l’eau
, du sol et de l’air.
Une série de lois relatives aux éléments divers de l’environnement
ont été également promulguée pendant la même décennie: la loi sur les parcs
nationaux (l983), la loi sur les logements collectifs (l984), la loi sur les
patrimoines naturel, historique et culturel (l983), la loi littoral (l990),(...)
L’Administration environnementale a été marquée par une instabilité
au cours des années 1980.
Ibrahim ÖZDEN KABOĞLU
Quant à la jurisprudence concernant la protection de
l’environnement, l’attitude du juge administratif fut plutôt en faveur des
choix des gouvernements. C’est au cours des années 1980 que les citoyens
commencent à s’organiser afin de se livrer à la protection de
l’environnement. Les années 1990 peuvent être conçues comme décennie où
le droit de l’environnement a été développé, bien que cela ne soit pas encore
suffisant1.
Bilan et évaluation du droit de l’environnement après Rio

La dernière décennie du XXème siècle fut à la fois une période de la
juridicisation et juridictionnalisation du domaine de l’environnement. Malgré
les évolutions dans la consécration, la mise en œuvre et l’application du droit
de l’environnement en Turquie, les difficultés rencontrées en la matière ne
sont pas en moins.
Le bilan
On pourrait parler d’évolution dans la mesure où la mise en pratique
des dispositions constitutionnelles aurait été réalisée. De ce point de vue, le
progrès en matière de l’environnement peut être constaté sur trois plans:
législatif, institutionnel et jurisprudentiel. Il convient également de signaler
l’attitude des citoyens.
Dans le premier temps, l’aspect normatif de la protection de l’environnement

sera précisé:
• Sur le plan constitutionnel d’abord: pendant la décennie découlée la
norme fondamentale a été modifiée six fois dont trois sont importantes
du point de vue de notre sujet. Cependant aucune modification ne
concerne directement le droit de l’environnement. Les révisions
constitutionnelles de l995 et de 200l visent surtout à améliorer le statut
des libertés collectives. Les citoyens s’organisent au fur et à mesure en
vue de protéger la nature et leurs activités se multiplient de plus en plus
en matière de l'environnement. La dernière modification vient de garantir
davantage le statut des associations et des fondations et de supprimer
des restrictions sur les libertés de réunion et de manifestation (Le Journal
Officiel: le l7 octobre 200l),
• Du point de vue des conventions internationales, il convient de citer
d’abord la disposition constitutionnelle: “Les Conventions
internationales dûment mises en vigueur ont force de loi. Elles ne
peuvent pas faire l’objet d’un recours en inconstitutionnalité devant la
1
Sur le droit de l’environnement en Turquie v. : I. Ö. KABOĞLU, “Le droit de
l’environnement en Turquie” (Approche de droit public), RJE, 1992-2, p.235-249 ;
“Turquie” (Chronique nationales), REDE, 2-1998, p.179-191.
626
Turquie
Cour Constitutionnelle.”(art. 90, dernier alinéa). En ce qui concerne la
mise en œuvre nationale de droit international, comme l’on sait, il existe
principalement deux systèmes: système moniste et système dualiste. Le
droit turc prévoit donc le système moniste selon lequel les instruments
internationaux peuvent être référés par le juge national.
Signalons ensuite quelques conventions internationales élaborées

et/ou ratifiées par la Turquie après le sommet de RIO:
• La Convention sur la diversité biologique (le 24 décembre l993),
• La Convention des NU pour la lutte contre la désertification surtout en
Afrique et dans les pays menacés par la sécheresse sérieuse et/ou par la
désertification (le l4 février l998),
• La Convention sur l’Antarctique (le l8 septembre l995),
• La Convention européenne du paysage (signée, le 20 octobre 2000),
• La Convention relative à l’interdiction de développement, de production
et de stockage ainsi que d’utilisation des armes chimiques et à leur
destruction (le l0 avril l997).
Enfin, il faut signaler que la Turquie se trouve parmi les Etats

initiateurs de l’élaboration d’une convention pour la mer Noire. La
Convention sur la protection de la mer Noire (Bucarest, le 21 avril l992)
conclue entre six Etats riverains (Bulgarie, Georgie, Roumanie, Russie,
Turquie, Ukraine), et mise en vigueur en 1993 s’applique aux mers
territoriales et aux zones économiques exclusives des Etats Parties.
Dans un deuxième temps, il convient de signaler l’administration

environnementale :
Du point de vue institutionnel, la création du ministère de
l’environnement en l99l met fin à l’instabilité administrative en matière de
l’environnement. A titre de structure administrative, nous nous contenterons
ici de signaler les conseils pour la protection de l’environnement. D’après le
décret-loi du 21 août l99l, il existe un conseil permanent auprès du ministère
de l’Environnement: le Conseil supérieur pour l’environnement. Le ministère
de l’Environnement convoque également de temps en temps le Congrès
consultatif pour l’environnement (Çevre Şûrası). Au niveau des
départements, la direction environnementale constitue l’unité administrative
permanente. Dans les départements, il existe également les conseils locaux,
présidés par les préfets.
Dans un troisième temps, la place de la justice doit être signalée :

A propos de la protection de l’environnement par le juge, on a
assisté, au cours des années l990, à une évolution constante. En effet, la
jurisprudence formulée à partir de la notion de droit à l’environnement a été
développée pendant la décennie découlée.
627
En dernier lieu, il convient de préciser l’état du droit à l’environnement:
En ce qui concerne le droit à l’environnement, les citoyens ne se
contentent pas de s’organiser sous les formes classiques dans le cadre des
libertés collectives, mais ils essaient également de mettre en pratique de
nouvelles formes de rassemblements sous les noms ‘initiatifs’, ‘platformes’,
’S.O.S.’, etc. On peut avancer que les organisations des citoyens se sont
multipliées de plus en plus à partir de la révision constitutionnelle en 1995
dont le statut des associations a été améliorier. Sans soute, la révision récente
encouragera-t-elle les citoyens à s’organiser afin de protéger davantage la
nature.
L’évaluation
Malgré ces progrès signalés, les difficultés rencontrées en matière de
la protection de l’environnement ne sont pas négligeables.
Il faut d’abord constater que la formulation faite par la constitution
reste assez vague et souple. Bien que la Cour Constitutionnelle reconnaisse
une valeur normative à l’article 56 de la Constitution, elle n’a pas eu encore
l’occasion de développer une jurisprudence sur cet article. La modification
constitutionnelle, intervenue en l999, qui a constitutionnalisé la privatisation
et le recours au arbitrage international, a abouti également à la diminution de
compétence du Conseil d’Etat pour contrôler les contrats de concessions. La
globalisation et le libéralisme économique risquent donc de porter atteintes à
l’environnement.
Du point de vue des conventions concernant l’environnement, alors
que la Turquie est assez avancée, elle n’a pas encore ratifié, par exemple, la
Convention sur les changements climatiques (Rio, 5 juin 1992).
Quant à la législation environnementale cela parait assez souple du
fait qu’elle n’organise pas de sanctions pénales telle que crime écologique.
Elle ne reconnaît pas non-plus aux citoyens les droits procéduraux comme
droits spécifiques en matière de l'environnement: droit à l’information, droit à
la participation au processus décisionnel et le droit au recours. La Convention
d’Aarhus qui est relatif à ces droits procéduraux n’a pas encore été ratifiée
par la Turquie. Cependant le Gouvernement s’est déjà engagé de le faire dans
le processus de la candidature à l’Union européenne.
Du point de vue de l’attitude du juge, comme l’on a déjà souligné, le
juge administratif continue à développer sa jurisprudence en faveur du droit à
l’environnement, mais les autorités gouvernementales sont réticentes à
exécuter les arrêts des tribunaux. Cette réticence découle plutôt des choix
politiques des autorités gouvernementales qui accordent la priorité aux
investissements économiques.
628
Turquie
Les sols (désertification, activités pastorales, foncier)

La Convention des Nations unies pour la lutte contre la
désertification surtout en Afrique et dans les pays menacés par la sécheresse
et/ou par la désertification a été ratifiée par la Turquie le l4 février l998.
Du point de vue des activités pastorales, la loi des pâturages du 28
février l998 a introduit la notion écologique dans le domaine pastoral.
Pour la prévention de la désertification et de l’érosion, il faut
signaler d’une part des travaux d’aménagement du ministère de la Forêt et,
d’autre part, des initiatives individuelles. A ce propos, la Fondation de
Turquie pour la lutte contre l’érosion (TEMA Vakfı) joue un rôle surtout
dans la sensibilisation de la population.
Malgré des efforts destinés à prévenir la désertification du sol, à ce
propos l’érosion et le déboisement, surtout les incendies forestiers
constituent une préoccupation continuelle. A ces facteurs négatifs,
d’établissements humains et d’investissements industriels dans les zones
cultivées doivent être ajoutés. La construction d’autoroute tout au long de la
côte de la mer Noire est en train d’exercer des effets négatifs sur la structure
naturelle et le paysage. Il ne faut pas non-plus oublier les effets contraires des
constructions des barrages gigantesques. L’exode rural et l’intensité du
mouvement démographique peuvent être considérés comme facteurs positifs
aussi bien que facteurs négatifs.
En bref, la pression des capitaux national et multinational, le souci
d’industrialisation à tout prix et manque d’efficacité juridique des plans
d’occupation des sols (POS) ont pour conséquence d’effets négatifs sur le sol.

Le Décret-loi relatif à la création du ministère de l’Environnement
précise, parmi les objectifs du ministère, la protection et la promotion de la
flore et de la faune ainsi que les richesses naturelles du pays.
La Turquie a ratifié les conventions principales relatives à la biodiversité:
La Convention internationale relative à la protection des oiseaux (le
l8.l0.l950) a été ratifiée par la Turquie le l7 décembre l966. Cependant, la loi
sur la chasse, promulguée en l937, n’est pas encore tout à fait mise à jour
sous l’optique de la Convention.
La Convention relative aux zones humides d’importance
internationale (signée à Ramsar, le 2 février l97l et entrée en vigueur le 21
décembre l975) a été signée et ratifiée par la Turquie le 30 décembre l993.
En adhérant à la Convention les Etats s’engagent à remplir trois obligations
principales: désigner au moins une zone humide à inscrire sur la Liste des
zones humides d’importance internationale en la décrivant de façon précise
(art.2); favoriser la conservation et l’utilisation rationnelle des sites inscrits
629
sur la Liste ainsi que toutes les zones humides situées sur le territoire; créer
des réserves naturelles dans les zones humides(art.4)2.
A ce propos, l’existence d’une instance spécifique doit être
signalée : l’Office pour la protection des zones spéciales (OPZS) est un
organe central responsable de la gestion et de la conservation des zones de
protection spéciale (ZPS) en Turquie. Le pays compte l2 ZPS qui vont des
zones humides et des sites historiques aux régions désertiques. Lorsque le
Conseil des ministres inscrit une zone sur la liste des ZPS, tous les permis de
construire sont suspendus jusqu’à ce que l’OPZS révise les plans
d’occupation des sols ou en élabore de nouveaux. Ces plans constituent pour
l’OPZS un instrument concret majeur afin de mettre en œuvre sa politique de
protection de l’environnement dans les ZPS3.
La Convention sur le commerce international des espèces sauvages
de faune et de flore menacées d’extinction (La CITES) (signée à Washington
le 3 mars l973 et entrée en vigueur le 1er juillet l975) a été ratifiée par la
Turquie le 1er octobre 1994.
La Turquie n’a pas encore effectué la réglementation destinée à la
mise en pratique des dispositions de cette Convention alors que celle-ci
prévoit pour chaque Etat le devoir de prendre les mesures internes
nécessaires: sanctions pénales frappant soit le commerce soit la détention de
tels spécimens ou les deux et la classification ou le renvoi à l’Etat
d’exportation de tels spécimens (art.8)4.
La Convention sur la diversité biologique (signée à Rio le 5 juin
l992 et entrée en vigueur le 24 décembre l993) a été ratifiée par la Turquie le
3 septembre l996. En droit interne une législation destinée à la conservation
de la diversité biologique n’a pas été encore élaborée. Cependant, on peut
créer un parallèle entre la conservation in situ, dans le milieu naturel (art.8)
par un système de zones protégées prévues par la Convention et l’Office pour
la protection des zones spéciales (OPZS), instauré en l989.
Au niveau régional, la Convention relative à la conservation de la
vie sauvage et du milieu naturel de l’Europe (signée à Berne le l9 septembre
l979 et entrée en vigueur le 1er juin l982) a été ratifiée par la Turquie le 20
février l984.
La Convention européenne du paysage, ouverte à la signature le
20 octobre 2000 à Florence mais qui n’est pas encore en vigueur, a été
également signée par la Turquie. A propos du droit au paysage, on peut
constater l’existence des dispositions dispersées d’après les lois sectorielles
2
Pour le détail à propos de la Convention v.: Jean-Marc LAVİEİLLE, Droit
international de l’environnement, ellipses, l998, Paris, p. l40-l42.
3
Pour le détail v.: E. Ergani et E. Ağaoğlu, “Les outils d’une politique de protection”,
NATUROPA, 1998, p. 8.
4
Le Programme National de Turquie relatif à l’engagement à partir de l’acquis de
l’Union Européenne prévoit une règlementation en la matière conformement à la
Convention en cause. Le programme national a été transmis à la Commission
européenne en mars 200l.
630
Turquie
telles que loi littorale, loi sur les villages, loi sur les bidonvilles, loi sur
l’aménagement, loi sur le bosphore. Cependant, la notion du droit au paysage
n’est pas encore introduite dans le droit positif. Une réglementation cohérente
parait nécessaire en la matière.
Le Traité sur l’antarctique (Washington, 1er décembre 1959, entré
en vigueur le 23 juin 1961) a été ratifié par la Turquie le 18.9.1995.

La gestion des forêts et l’aménagement des forêts sont assurés par le
ministère de la Forêt.
La Constitution prévoit deux dispositions détaillées en ce qui
concerne les forêts. Citons la première:
“L’Etat promulgue les lois et prend les mesures nécessaires en vue de
préserver les forêts et d’augmenter les zones forestières. On procède au
reboisement des espaces forestiers incendiés où il est interdit de se livrer à
d'autres formes d’agriculture ou d’élevage. Toutes les forêts sont placées
sous la garde de l’Etat. La propriété des forets d’Etat est inaliénable...”
(art.l69).
La loi sur la Forêt (Orman Kanunu, l956) détermine le régime des
forêts d’une façon détaillée. Les forêts sont distinguées du point de vue de
propriété et de gestion en trois catégories: forêts domaniales (étatiques),
forêts détenues par les établissements publics possédant la personnalité
morale publique et forêts privées.
La loi sur la mobilisation nationale pour le boisement et le contrôle
d’érosion a été mis en vigueur en l995. L’objectif de cette loi est d’effectuer
des travaux de boisement et de mesurer l’érosion par les établissements
publics et les personnes privées sous la surveillance du ministère de la Forêt
(Loi, JO: le 25 juillet l995). Cette loi est critiquable du fait qu’elle permet au
secteur privé d’aménager le territoire forestier appartenant à l’Etat.
Malgré les efforts déployés soit par la Direction Générale des Forêts
soit par les organisations de la société civile en vue d’aménager et de
déboiser les domaines forestiers, trois facteurs négatifs continuent à
s’aggraver: les incendies surtout dans régions méditerranéenne et égéenne,
l’érosion et le déboisement.
Les nouveaux droits et le pacte anti-pauvreté (droit à l’environnement et

le droit à la santé, à l’eau, au logement)
Il faut d’abord signaler que la Constitution réglemente le droit à
l’environnement et le droit à la santé dans un article unique (art.56):
“Chacun a le droit de vivre dans un environnement sain et équilibré. L’Etat
et les citoyens ont le devoir d’améliorer l’environnement, de protéger
l’hygiène du milieu et de prévenir la pollution de l’environnement.
...en vue d’assurer à chacun une vie saine d’un point de vue physique et
mental, l’Etat, sous le couvert d’un monopole, planifie et organise les
services des établissements de santé dans le but de garantir une coopération
631
entre les services à même d’accroître l’épargne et la productivité en matière
de personnel et de matériel” (art.56).
Le droit à l’eau n’est pas encore reconnu comme droit à part en droit
turc. Cependant, la Constitution consacre un article à la protection du littoral:
”Les côtes sont placées sous l’autorité et laissées à la disposition de l’Etat.
Priorité est accordée à l’intérêt public dans l’utilisation des rivages des
mers, des lacs et des cours d’eau ainsi que des bandes côtières bordant les
rivages de la mer et des lacs.(...)” (art.43).
La loi littorale (Kıyı Kanunu) du l7 avril l990 réglemente
l’utilisation des côtes à la lumière de l’article 43 de la Constitution.
Quant au droit de logement, l’article 57 de la Constitution doit
d’abord être signalé: “L’Etat prend les mesures propres à satisfaire aux
besoins en logement dans le cadre d’une planification en envisageant des
particularités des villes et des conditions de l’environnement et, encourage
en outre la construction des logements collectifs”.
Bien que cet article soit intitulé comme “droit au logement”, sa
formulation nous amène à le qualifier plutôt d'une norme d’orientation pour
l’Etat. Deux lois principales précisent les obligations de l’Etat en matière du
logement et de la construction: la loi de 1984 sur le logement collectif et loi
de 1985 sur l’aménagement.
Il faut ensuite rappeler que la conférence des Nations Unies Habitat
II a été organisée à Istanbul du 3 au 14 juin 1996. Les chefs d’Etat ou de
gouvernement et chefs de la délégation officielle des pays rassemblés à la
Conférence ont adopté la “Déclaration d’Istanbul sur les établissements
humains”5.
La Turquie a effectué une telle organisation si grande pour la
première fois à laquelle de centaines des NGO avaient également participé.
La Conférence des Nations unis a accordé aux milieux intéressés l’occasion
de réfléchir sur l’habitat et de développer de projets. A la suite d’Habitat II,
on a continué à travailler dans le cadre local.
Une dernière remarque peut être faite à propos du changement de la
conception d’Habitat à la suite de deux grands séismes survenus en 1999
dans les régions de Marmara et de l’ouest de la mer Noire. On peut à ce
propos souhaiter que “la construction verticale” se transforme au fur et à
mesure en “construction horizontale”.
A propos de nouveaux droits, il convient de signaler une proposition
constitutionnelle rédigée auprès de l’Union des barreaux de Turquie: ce texte
classifie les droits de l’homme d’après l’évolution des droits et libertés sous
trois chapitres: droits civils et politiques; droits économiques, sociaux et
culturels; droits à l’environnement, à la paix et au développement. Sous ce
dernier chapitre, on trouve une approche globale des nouveaux droits de
l’homme (art. 70-82) formulés à partir de relations de l’être humain avec la
5
Pour le texte en français, voir “Déclaration d’Istanbul sur les établissements
humains”, RJE, 4-1996, p. 511-514.
632
Turquie
nature et l’environnement. Ce chapitre prévoit aussi une planification globale
sous l’optique du développement soutenable.6.

Du point de la démocratie, il faut signaler d’abord l’effet de la
révision constitutionnelle. Après le sommet de Rio, la norme fondamentale a
été modifiée six fois en 1993, en 1995, en 1999 (deux fois) et en 2001.
Aucune modification n'est consacrée directement à l’environnement.
Cependant la plupart des modifications qui concernent les libertés et la
démocratie sont relatives d’une façon implicite à l’environnement. La
modification de 1993 qui ne concernait qu’un article a supprimé le monopole
d’Etat sur la diffusion de la radio-télévision.
La modification de 1995 a bien diminué des restrictions assez
rigides sur les libertés collectives y compris les associations et les fondations.
Cet assouplissement du statut des libertés collectives a permis aux citoyens
de s’organiser davantage.
La révision de 2001 peut être considérée comme prolongement des
modifications de 1995. Car elle vise à renforcer le statut de la liberté
d’association et des fondations et, à abolir de restrictions concernant la liberté
de réunion et de manifestation.
Les modifications de 1995 et de 2001 peuvent être qualifiées de
démocratisation des moyens destinés à la protection de l’environnement à
partir de l’utilisation du droit à l’environnement.
Malgré ces progrès signalés, la modification de 1999 a toutefois
constitutionnalisé la privatisation et l’arbitrage international en diminuant la
compétence du Conseil d’Etat sur les contrats de concessions. Cette
modification est susceptible de causer d’effets négatifs sur l’environnement
du fait de la libéralisation des activités économiques.
La promulgation en juin 1993 du Règlement relatif à l’étude
d’impact a contribué jusqu’à une certaine mesure à la démocratisation du
procédé environnemental.
Quant à des nouveautés sur l’accès à la justice, il faut d’abord
préciser qu’en Turquie il n’existe pas de voies spécifiques en ce qui concerne
l’accès du citoyen à la justice en matière de l’environnement. Cependant
l'intervention du juge en la matière devient de plus en plus courante.
Les tribunaux de l’ordre judiciaire sont souvent saisis d’actions en
dommages-intérêts en matière d’environnement. Il s’agit donc d’une action
en responsabilité civile contre l’auteur du dommage dans le cadre de
contentieux de la réparation. Les tribunaux interviennent en particulier dans
les zones industrielles lorsqu’il s’agit des fumées, des odeurs et des
poussières émanant des usines et des centrales thermiques et qui entraînent
des pertes de récoltes, des maladies, etc.
6
V. Proposal for constitution of Republic of Turkey, Chapter Four : “Rights to
Environment, peace and development”, Turkish Bar Association, Ankara 2001.
633
La jurisprudence du juge administrative est relativement souple en
ce qui concerne l’accès à la justice. Bien que la législation en vigueur ne
consacre pas les dispositions spécifiques, le juge administratif est assez
libéral en ce qui concerne la recevabilité des actions intentées par les
associations et les NGO.
La Constitution ne reconnaît pas aux citoyens du recours direct
devant la Cour Constitutionnelle7. La Turquie n’a pas encore ratifié La
convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public
au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement
(le 25 juin 1998)8.

Le sujet peut être abordé sur deux plans: normes et institutions.
Il n’existe pas encore les conditions juridiques de la gestion intégrée
de l’environnement en Turquie. Nous pouvons en signaler deux facteurs
négatifs: premièrement, la conception du développement soutenable n’est pas
tout à fait intégrée dans le droit de l’environnement. Pour cette raison le droit
normatif n’a pas encore atteint au stade de créer les conditions juridiques de
la gestion intégrée de l’environnement. Le droit institutionnel de
l’environnement ne l’est plus.
Depuis assez longtemps, plusieurs lois et règlements ont été mis en
vigueur en Turquie dont chacun concerne un aspect de droit de
l’environnement. La juxtaposition des réglementations partielles et la non-
codification en la matière constituent l’obstacle principal à la gestion intégrée
de l’environnement.
Les lois en causes qui s’étalent sur plusieurs décennies et qui sont
modifiées assez souvent, sont encore loin de refléter une réglementation
cohérente. Il s’agit d’ambiguïtés, d’interférences des domaines, de
chevauchements des compétences, d’insuffisances de protection pour des
raisons diverses:
• Les modifications ultérieures dans les lois en vigueur n’ont pas effacé
des problèmes découlant du décalage dans le temps de la réglementation,
• Variété des objectifs d’une loi à l’autre d’après la mise de l’accent sur la
protection ou sur l’aménagement,
• Les chevauchements des compétences des instances administratives
différentes découlent également de l’hétérogénéité des réglementations
dans des périodes différentes. La rivalité entre les instances de protection
est plus probable dans les zones où il y a des interférences entre les
régimes différents de protection. Une telle ambiguïté peut renforcer le
7
Il n’est prévu que deux voies pour saisir la Cour constitutionnelle: action en
annulation et l’exception d’inconstitutionnalité.
8
Le Programme de Turquie relatif à l’engagement à partir de l’acquis de l’Union
européenne prévoit une réglementation en la matière conformément à la Convention
en cause. Le programme national a été transmis à la Commission européenne en mars
2001.
634
Turquie
degré de la protection, mais à l’inverse peut également l’affaiblir. Pour
une “gestion intégrée”, la nécessité d’une réforme à la fois sur le plan
normative et sur le plan institutionnel paraît évidente. La gestion doit être
complétée par une planification et un aménagement dont la juridicisation
est nécessaire pour la Turquie. Une telle réglementation doit aussi
“intégrer” les voies de participation des citoyens9.

Les activités nucléaires par les risques et les dommages qu’elles
impliquent ont conduit à conclure des accords internationaux qui visent à
protéger la santé humaine et l’environnement10.
La Convention sur la notification rapide d’un accident nucléaire ou
de situation d’urgence radiologique ( signée à Vienne le 26 septembre l986
et entrée en vigueur le 27 octobre l986) a été ratifiée par la Turquie le 3
septembre l990.
La Convention sur l’assistance en cas d’accident nucléaire ou de situation
d’urgence radiologique (signée à Vienne le 26 septembre l986 et entrée en
vigueur le 27 octobre l986) a été ratifiée par la Turquie le 3 septembre l990.
Sous l’optique de ces conventions, un règlement relatif à la sécurité
radiologique a été mis en vigueur le 24 mars 2000.
Du point de vue des mouvements transfrontalières de déchets
dangereux, la Convention sur le contrôle des mouvements transfrontalières
de déchets dangereux et de leur élimination (signée à Bâle le 22 mars l989 et
entrée en vigueur le 5 mai l992) a été ratifiée par la Turquie le l5 mai l994.
Le Règlement relatif au contrôle des déchets dangereux a été élaboré
sous l’optique de Convention de Bâle. D’après l’article 3 de ce Règlement
concernant son fondement juridique: “Ce Règlement a été élaboré à partir
des dispositions concernées de la loi sur l’Environnement et de l’article 3 de
la Convention de Bâle”. Le Règlement détermine les principes relatifs à la
gestion des déchets. Il aménage le transport transfrontalière des déchets et
dresse une liste concernant les déchets dangereux. Le Règlement prévoit en
outre les restrictions, interdictions et sanctions concernant la production, le
stockage, l’élimination, l’exportation et l’importation des déchets dangereux.
La Turquie a ratifié également la Convention relative à l’interdiction
de développement, de production et de stockage ainsi que d’utilisation des
armes chimiques et à leur destruction (J.O.: l0.04.l997)11.
9
V. I. Ö. KABOĞLU, Les Aires Protégées en droit turc, Les Aires protégées en droit
comparé, Etudes Environnement, Sous la direction de S. BOURAOUI et M. PRIEUR,
Tunis 2001, p. 156. Pour une vision globale au niveau constitutionnel voir: Proposal
for constitution of Republic of Turkey, Chapter Four : “Rights to environment, peace
and development”, art. 70 ā 82.
10
Cf. J.M. LAVİEİLLE, Droit international de l’environnement, p. l75.
11
Nous venons de nous contenter de signaler les principales conventions dont la
Turquie a fait partie.
635
Financement de l’environnement
Du point de vue de ressources financières, il faut d’abord signaler le
budget étatique. Il existe aussi un Fond pour la protection de
l’environnement. Un impôt spécial pour les déchets a été introduit comme
taxes municipale et communale.
Le budget d’Etat constitue de ressources essentielles du ministère de
l’Environnement. Cependant le pourcentage du budget consacré au ministère
de l’environnement reste tout à fait symbolique.
Le Décret-loi relatif à OPZS prévoit la création d’un fond pour la
Protection spéciale de l’Environnement. Les sources pour le fond et
l’utilisation de celui-ci sont précisées d’une façon détaillée par le Décret-loi.
Pour les parcs nationaux, il existe également un fond qui s’appelle “Fond des
Parcs nationaux”.
D’autre part, la loi du 24.7.1993 modifiant sur les revenus de municipalité a
introduit une nouvelle catégorie d’impôt qui s’appelle l’impôt pour la
propreté environnementale.
Un nouveau règlement qui date du 18.2.2001 est relatif à
l’encouragement des investissements destinés à la protection de
l’environnement.
la gestion locale de l’environnement (gestion communautaire,

privatisation, contractualisation)
Il faut d’abord signaler que les autorités locales, en particulière,
l’administration municipale ont plusieurs tâches d’ordre de protection de
l’environnement.
Ensuite, la direction environnementale au niveau du département
(Çevre İl Müdürlüğü) comme organisation provinciale dépendant du
ministère de l’Environnement peut être signalée. Cependant, la direction
environnementale n’est pas encore organisée dans tous les départements. Elle
est encore limitée par 46 départements sur 81 départements au total en
Turquie.
D’après le décret-loi du 21 août 1991, il existe les conseils locaux au
niveau départemental12. Le conseil local, présidé par le préfet, a une structure
mixte dont les représentants des autorités gouvernementales et locales sont
présents.
Il faut enfin signaler une pratique sous l’optique de l’Agenda 21
prévu par RIO. L’Agenda 21 a été mise en pratique en Turquie au niveau
local par les Conseils urbains (Conseils des villes, Kent Konseyleri). Ces
conseils, à structure mixte, sont composés de nombreux membres dont la
plupart sont les représentants de la société civile.
Le projet concernant les conseils urbains a été mis en pratique dans
51 Etats. De ce point de vue, les Nations Unies ont qualifié de meilleure
12
V. Le Règlement du 8 mars 1993 portant sur le fonctionnement des conseils locaux
de l’environnement.
636
Turquie
pratique du point de vue de la composition et du fonctionnement des conseils
urbains en Turquie13.
Il faut encore une fois rappeler que la privatisation a été
constitutionnalisée par la modification en 1999. Il s’agit également
d’introduire dans le texte fondamental l’arbitrage international. Ces deux
nouvelles dispositions sont complétées par le diminution de compétence de
Conseil d’Etat sur les actes de concessions14.
les mécanismes juridiques de contrôle et de suivi des mesures

environnementales
Du point de vue de mécanismes juridique de contrôle et de suivi des
mesures environnementales, on va se contenter de signaler le règlement de
l’étude d’impact qui a été mis en vigueur après RIO15.
L’élaboration de l’étude d’impact incombe à l’auteur de l’ouvrage
en cause. Après l’avis conforme de la préfecture sur le choix du lieu, l’auteur
de l’ouvrage s’adresse au Ministère de l’environnement pour obtenir le
formulaire du rapport d’étude d’impact. L’auteur de l’ouvrage dont l’effet sur
l’environnement est estimé important s’adresse au Ministère de
l’environnement, selon la même procédure (art. 10).
Le rapport d’étude d’impact, préparé conformément au formulaire
ministériel, est présenté par l’auteur du projet au Ministère l’environnement.
Le Ministère l’étudie dans un délai de 7 jours afin de vérifier sa conformité
au formulaire. Les rapports non conformes sont refusés. Quant aux rapports
conformes, ils sont envoyés par le Ministère aux membres de la Commission
d’Etude et d’Evaluation (art. 12).
La Commission étudie et évalue le rapport de l’étude d’impact (ÇED
Raporu) dans un délai de 60 jours ouvrables à compter de sa soumission au
Ministère. Les membres de la Commission procédant à des études sur le lieu
de l’ouvrage et participent, individuellement ou collectivement, à la réunion
publique (art. 14).
L’article 15 du règlement prévoit des règles détaillées en ce qui
concerne la procédure de travail de la Commission d’Etude et d’Evaluation.
Le rapport final de l’étude d’impact est élaboré par cette Commission.
Le règlement prévoit aussi la participation du public au processus de
l’étude d’impact. Cette participation de la population s’effectue en deux
temps (art. 16):
• Dans un premier temps, une réunion est tenue par l’auteur de l’ouvrage,
après le dépôt du rapport de l’étude d’impact au Ministère et à la suite de
la première réunion de la Commission d’Etude et d’Evaluation.
13
V. Platform, Yerel GÜNDEM, Temmur 2001, (IULA - EMME, UNDP)
14
Le projet de la loi concernant les zones libres industrielles qui risque de porter
atteinte au patrimoine culturel a pour l’objectif de la mise en pratique de la
modification constitutionnelle.
15
Le règlement de 1997 sur l’étude d’impact a remplacé le règlement de 1993;
toutefois, il n'a pas modifié le texte initial de manière essentielle.
637
L’objectif de cette réunion est d’informer le public de l’investissement
en question et d’en recueillir l’opinion et les propositions. La réunion
doit être annoncée dans deux quotidiens, l’un national, l’autre local.
Cette annonce doit également être affichée dans le lieu de la réunion.
Organisée sous la responsabilité de l’autorité gouvernementale (à savoir
la préfecture), la réunion permet un débat entre l’auteur de l’ouvrage et
les citoyens intéressés. Les propositions recueillies et le résultat de cette
réunion sont transmis au Ministère de l’environnement par la direction
environnementale du département,
• Dans un deuxième temps, ceux qui désirent étudier ultérieurement le
rapport d’étude d’impact peuvent le faire auprès du Ministère de
l’environnement ou l’administration provinciale de l’environnement, et
ce dans le délai de l’étude et de l’évaluation par la Commission. Les avis
transmis au Ministère sont pris en considération par la Commission
d’étude et d’évaluation.
Le Ministère prend sa décision définitive sur la base du rapport de la

Commission, dans un délai de dix jours ouvrables à compter du dépôt du
rapport par la Commission.
La poursuite et le contrôle de l’activité soumise à étude d’impact
sont exercés par le Ministère de l’environnement (art. 27).
La suspension des pratiques contraires au règlement constitue une
sanction, prise par les autorités supérieures gouvernementales, à savoir les
préfets. Quand il s’agit de pratiques contraires au rapport de l’étude d’impact
et de ses annexes, l’autorité gouvernementale est compétence pour suspendre
les activités de l’auteur de l’ouvrage après lui avoir accordé un délai de 30
jours (art. 28).
A titre de conclusion, on peut avancer qu’en Turquie les progrès ou
les obstacles sont en rivalité depuis 1992. La ratification par la Turquie des
conventions importantes et leurs mises en pratique, la juridicisation du
domaine de l’environnement ainsi que le développement des organisations de
la société civile se trouvent parmi les avancements non-négligeables.
Cependant, la pression de l’économie du marché (globalisation,
privatisation,...) empêche que droit de l’environnement soit libéré d’être le
maillon souple du système juridique existant16.
16
Pour le rapport officiel v. : Turkey, National Report on Sustainable Development
2002, The Republic of Turkey ministry of Environment and UNDP (United Nations
Development Programme).
638
Ukraine
Dr. Svitlana KRAVCHENKO

Lviv National University and Ecopravo-Lviv1
Progress in Development of Environmental Legislation

Some of the basic principles and provisions of Ukrainian national
policy on the environment can be traced to the influence of the Stockholm
Declaration of 1972. Others were the result of experiences with the
Chernobyl nuclear disaster in 1986, including public anger at the withholding
of important information from the public. Some have taken into account
decisions and documents that came out of the UN Conference on the
Environment and Development (UNCED) in Rio de Janeiro, in 1992.
The past ten years have been busy ones for Ukraine in the sphere of
environmental protection, as in most other spheres. Ukraine started to create
its own environmental legislation shortly after becoming an independent state
in 1991,2 just before the Rio Conference of 1992. Some principles relating to
the environment are so fundamental that they were put into the Constitution
of Ukraine when it was developed in 1996.
Constitution of Ukraine
According to article 50 of the Constitution of Ukraine (1996), each
citizen has a right to an environment safe for life and health, and to
compensation for damages caused by violation of this right. The state also
guarantees to each citizen the right to free access to information about the
state of the environment, reflecting Principle 10 of the Rio Declaration.
1
Contact information: e-mail: slana@icmp.lviv.ua;
address: Ecopravo-Lviv, 2 Krushelnitskoi St., 79 000 Lviv, Ukraine;
tel: +380 322 722 746; fax: +380 322 971 446
2
Prior to then, its legislation was that of the Soviet Union, and some parts of the old
legislation are still in existence.
Svitlana KRAVCHENKO
Law on Protection of Natural Environment of 1991
One of the first pieces of legislation adopted by the new Republic in
1991 was the Law on the Protection of Natural Environment. The new law
proclaimed principles and main provisions of environmental law and policy.
Among them are:
• Priority of environmental safety requirements and guarantee of
ecologically safe conditions for health and the living environment,
• Scientifically based balance of ecological, social, and economic interests
of society,
• Openness and transparency of making decisions which may impact the
environment; protection of territory and species diversity, and formation
of an environmental worldview (consciousness) of the population
through environmental education.
Chapter II of the Law on Protection of Natural Environment is

dedicated to environmental rights of citizens, including:
• A guarantee of an environment safe for life and health,
• Access to information,
• Public participation in law-drafting (and in other decisions that may
impact the environment including planning and activities of
environmental protection), and access to the courts for compensation for
damage inflicted to health and property as a result of negative impacts to
the environment.
This law also contains provisions on monitoring and informing the

public in the sphere of the environment, determines the authority and
obligations of different governmental bodies responsible for environmental
protection, and includes special provisions for local government. It creates
compliance and enforcement mechanisms, and creates administrative, civil,
and criminal responsibility for environmental transgressions.
Land, Forest, Mining, and Water Codes

Ukraine’s Land Code was adopted in 1991, containing new
provisions allowing private property in land (there was no such phenomenon
in Ukraine during Soviet time), new forms of collective property, and
regulation of the use of agricultural lands for farmers’ activity. It should be
noted, however, that implementation of the Land Code has not been efficient.
Especially the privatization of land is a very slow process. The farm
economy has encountered many obstacles, including an absence of state
supports and a lack of financial resources among farmers. A draft of a new
Land Code is under preparation now. It passed a first hearing in the
Parliament. It will make changes and accelerate land reform in Ukraine.
Many other laws were adopted during the last ten years. Among
them Forest Code (1994), Code on Entrails of the Land (Mining Code)
640
Ukraine
(1994), and Water Code (1995). These laws seek to regulate, protect, and
promote rational usage of natural resources.
Air Pollution Law

The Law on Protection of Atmospheric Air (1992) contains
standards and norms for air pollution, such as norms of ecological safety of
the air (ambient air quality standards) and maximum permissible levels for
emission of pollutants to the air by stationary sources (enterprisers and
companies) and moving sources (transport). It seeks to limit negative impact
on physical and biological factors, and to provide norms on usage of the air
as a source of economic activity.
The law imposes obligations on activities of industrial enterprises,
institutions and organizations that are related to emissions of air, obliging
them to take organizational, economic, and technical measures to comply
with norms and standards and to reduce levels of pollution of the air. It is
necessary to comply with air protection requirements during usage of
fertilizers and other means for plants’ protection, during mining, during
explosions, and other economic activities. This law also regulates activities
that may impact on weather and climate.
Wildlife Law
Ukraine’s Law on Protection of the Animal World was adopted in
1993 and regulates protection, usage, and recreation regarding wildlife,
whether the wildlife may be found in state, collective, or private property.
Wildlife may be used for hunting, fishing, usage of products of their life
cycle as well as for cultural and education, scientific and esthetic purposes.
The Law contains the concept of protection of wildlife itself and
conditions of their environment and migration paths. For the purpose of
biodiversity protection it regulates breeding in captivity of endangered
species, and creates special genetic funds. Protection of wildlife should be
done during application of pesticides and mineral fertilizers, usage of
industrial and transport facilities, and development of any biotechnology.
Natural Reserves and Other Protected Areas
The Law on Protection of Natural Reserves (specially protected
areas, including natural and biosphere reserves, national parks, regional
landscape and dendrology parks, natural monuments and botanical gardens)
was adopted in 1992. It regulates their creation and proclamation, provides
different regimes for each of mentioned above categories, contains
limitations or prohibition of economic activities, specifies responsibility for
violations, and encourages international cooperation in this sphere.
Environmental Impact Assessment and “Expertise”

The Law on Environmental Expertise (1995) is a rather progressive
one. The term and phenomenon of “environmental expertise” should be
explained, because this procedure exists only in the Newly Independent
641
Svitlana KRAVCHENKO
States (NIS) of the former Soviet Union and differs somewhat from
environmental impact assessment (EIA) procedure in other countries. It
usually combines Environmental Impact Assessment (EIA) as a first stage of
Environmental Expertise (EE). A developer (itself or some independent
professional body, which the developer hires) has to prepare EIA
documentation, and send it for approval to the Ministry of Environment.
A positive conclusion by the Expertise is necessary to start any
activity that may have a negative impact on the environment. The Ministry
may give a positive conclusion if the documentation is satisfactory, may
continue research and investigation if it has some questions, or may give a
negative conclusion. The main goal of EE is prevention of negative impacts
of anthropogenic activity on the environment and evaluation of the
environmental safety of economic activity. In other words, the process is
intended not only to assess environmental impacts (as in the United States,
for example), but also to limit them.
The Law on Environmental Expertise declares that the principles of the EE

process are:
• To guarantee an environment that is safe for life and the health of people,
• To balance ecological, economic, and social interests,
• To insure that decisions are made on a scientific basis,
• To ensure an independent analysis;
• To deal with complexity,
• To promote prevention of environmental harm, and
• To promote openness through a statement on environmental
consequences to be made available for the public through the mass
media.
The law has special provisions on public participation, public

hearings, and the possibility for the public to provide written or oral
comments, and requires the taking of public opinion into account in decision
making. Furthermore, the law allows non governmental organizations to
prepare a “public expertise” along with the state expertise. However, its
conclusions and results are not obligatory for decision makers.
Law on Pesticides and Agrochemicals

The use of pesticides and agricultural chemicals is covered by
Ukraine’s Law on Pesticides and Agrochemicals (1995). This law deals with
state registration, production, buying, transportation, storage, and safe usage
of pesticides and agrochemicals. It also determines the rights and duties of
companies and citizens as well as governmental bodies and officials. All
pesticides produced in Ukraine or brought from abroad have to meet
requirements of safety for people’s health and the environment. Rules for
their usage, state standards, and sanitary norms are provided.
642
Ukraine
Law on Wastes
The Law on Wastes (1998) determines principles of state policy,
main conditions, requirements, and rules regarding ecologically safe conduct
with wastes. The law is intended to ensure minimization of the creation of
wastes and prevention of negative impact on the environment and heath of
the population.
This law contains legal, organizational, and economic measures for
reducing the amount of wastes or prevention of their creation. It also has
measures for their collection, transportation, storage, recycle, utilization,
removal, reactivation and burial, as well as prevention of their negative
impact on the environment. As large amounts of dangerous and toxic wastes
have been created in Ukraine, the problem of their utilization and reactivation
poses a danger of aggravating the environmental crisis and social-economic
situation. That is why a “State Program on Conduct with Toxic Wastes” was
adopted in year 2000 for the next five years.
Law on Conduct with Radioactive Wastes

The Law on Conduct with Radioactive Wastes (1995) has a goal to
protect people’s health and the environment from negative impacts of
radioactive wastes. It determines principles of state policy, among them:
priority of life; safety of personnel and the population; providing for state
control of activities connected with radioactive wastes; making decisions
about location of new storage facilities for radioactive wastes (with
participation of citizens and their associations, as well as local government);
guarantee of the reliable isolation of radioactive wastes from the
environment; and the responsibility of producers of radioactive wastes for
safe activities with them.
The right to handle radioactive wastes is given only to legal and
physical persons who receive special permission from the state authority
responsible for the regulation of nuclear and radioactive safety. Such persons
have a duty to ensure safety during project development, selection of sites,
construction, and usage.
Sanitary and Epidemiological Law

The Law on Providing Sanitary and Epidemiological Well-being of
the Population (1994) declares the rights of: an environment that is safe for
health and life, safe food, good drinking water, and proper conditions of
work, education, and daily life and recreation. It determines the duties of
enterprises, institutions, and organizations to take measures for providing
sanitary measures and measures against epidemics and to comply with
sanitary requirements.
All activities that may impact human health and environment should
be licensed. All draft international, national, regional and local programs,
investment projects and project of economic activities, land use and regional
planning should are the subject of a sanitary-hygienic “expertise” process.
643
Svitlana KRAVCHENKO
The law declares administrative, civil, and criminal responsibility for
violations of the sanitary legislation.
Law on Information
The Law on Information (1992) is an important aspect of the
development of environmental legislation in Ukraine. It includes
environmental information as a separate branch of information. This law
requires state bodies to give information upon the request of any legal entity
or citizen during one month and to disseminate information on their own
initiative. Citizens or NGOs may apply to a higher-level authority or the
court, if their requests are rejected.
A notable feature of Ukrainian legislation is that the law imposes
administrative and criminal responsibility for concealing and falsification of
environmental information.
Responsibility for Environmental Transgressions

All the laws mentioned above contain a chapter on responsibility for
violations of their requirements, which consists of a list of violations and
administrative, civil, and criminal responsibility for them. One can find
sanctions for such violations in the Code on Administrative Transgression,
the Civil Code, and the Criminal Code. All three of them were updated and
changed recently.
The Code on Administrative Transgressions (2000) has special
chapters dedicated to environmental transgressions. The Criminal Code
(2001) has a special chapter on Environmental Crimes. Among
environmental crimes there are: violation of rules of ecological safety,
pollution of land, air and water, destruction or damage of forest and its clear-
cutting, illegal hunting and fishing, destruction or damaging of specially
protected areas, and others. The Civil Code determines principles of
compensation for damage caused by environmental transgressions.
Difficulties of Implementation and Enforcement

It is evident that a new system of environmental legislation has been
created during the last 10 years in Ukraine. It is rather good and modern in its
design, meeting international standards.
However, a big gap exists between the legislation and its
implementation between what is on paper and what is in reality. Many
progressive legislative provisions are not enforced for a variety of reasons,
among them:
• Poor economic situation, lack of finances for enforcement,
• low level of environmental awareness and consciousness of population
and decision makers,
• Environmental problems not being priorities in state policy and
decisionmaking,
644
Ukraine
• integration of environmental requirements in different sectors of
economy not yet taking place,
• Tthe court system is just now becoming an independent branch of power
(in Soviet times it served only state interests, and citizens still do not
believe that they may enforce the law and protect their environmental
rights using the courts),
• Sanctions of responsibility for environmental transgressions are merely
symbolic (many violations are not investigated or discovered or are
being left without punishment, creating an attitude that environmental
legislation is weak and may be violated without serious consequences.
II- SPECIFIC TOPICS
The most useful thing that can be done in this Country Report for
Ukraine on the ten topics is to provide background information from Ukraine
that may give rise to ideas and suggestions for our General Reports.
Individual suggestions can be made during our discussions in Limoges.
The Land (desertification, pastoral activities, land)

Protection of the soil and its productivity is one of the most urgent
tasks facing humankind. What has taken millions of years for nature to build
can be destroyed by thoughtless actions of individuals and governments in
just months.
One of the major problems Ukraine is currently facing is the state of
its land resources. As is shown by data presented by the State Committee for
Statistics of Ukraine, the land resources of Ukraine amounted to 60.4 million
hectares at the beginning of 1999. Agricultural land occupies 72% of the
country’s territory, out of which 69% is arable land, including 54.4% of
tillage, 0.4% of virgin land, 1.6% of perennial plantations, 3.8% of hayfields
and 9.1% of pasturelands.
There is no desert on the territory on Ukraine, but many lands in
Crimea (Black Sea region) are very dry, because problems with the water
supply and a deficiency of water are very acute problems there.
A sizable area – 159,000 hectares – of arable lands is contaminated
by radioactivity, as a result of the Chernobyl disaster. These are those that
are not used for agricultural production. Another 161,400 hectares of
deteriorated land is also a problem. As compared to 1997, pasturelands were
expanded by 28,100 hectares in 1998, areas of forests and other plantations
by 17,400 hectares, built-up territories by 105,100 hectares, and open
swamplands by 3,700 hectares. The area of land without any plantation
shrank by 10,400 hectares. The area of land utilized for environmental
protection has increased considerably and now accounts for 2,314,500
hectares.
Private owners can abuse their land, but even great abuse can occur
when nobody takes responsibility for the health of the land because it
645
Svitlana KRAVCHENKO
“belongs to someone else.” In 1991 the process of the land reform and
privatization started very slowly, and it is continuing slowly until now as
well. As of 1 January 1999 the state possessed 48.8% of the total land,
collective agricultural enterprises owned 46.0%, and private owners
possessed only 5.2% of all land. This 5.2% of land produced 8 % of
agriculture production, however, indicating how private farmers can do a
good job of land under their care. Agriculture activity by individual farmers
is developing very slowly, however, because of financial and technical
difficulties, high taxes, and a lack of state support. A new Land Code of
Ukraine has passed the Verkhovna Rada (the Parliament) at the end of
October 2001, although Communist members refused to vote and broke the
electronic system of voting in the Parliament to try to prevent this, and then
broke open boxes being used to collect paper ballots from members of
Parliament. The new Land Code contains new legal mechanisms to accelerate
privatization of land, as well as other land reforms.
International Trade, Environment, and Biodiversity

The protection of biodiversity is equally important as the protection
of land resources. Ukraine has a very rich biological diversity: 25 000 plant
species and more than 45 000 wildlife species. Ratification of the Convention
on Biodiversity by Ukraine in 1994 made a new impulse for development of
the activity and international cooperation in this sphere.
Legislation on biodiversity protection has been developed: the Law
on Protection of Natural Reserve Fund (specially protected areas) was
adopted in 1992 and the Law on Protection of Animal World (wildlife) was
adopted in 1993; a State Program on Perspectives of the Development of
Reserve Activity (Business) was adopted by the Parliament in 1995.
A network of specially protected areas has been created. Its territory
occupies more that 3 million hectares or 3,37 % of the territory of Ukraine (in
comparison with 2,3 in 1993). Public participation and support has increased
in the creation of new (and development of existing) specially protected
areas, as well as development of scientific potential and methodological
approaches for biodiversity protection. Ukraine plays a role in international
cooperation in the determination of priority problems, creation of a united
classification of biodiversity objects on the regional level, and in collection
and exchange of scientific research data.
In 1997 the Cabinet of Ministers of Ukraine adopted a Concept
(Strategy) for Biodiversity Protection. For its implementation a National
Program of Actions for 1998-2015 was prepared. It has main tasks are:
protection and rehabilitation of degraded ecosystems and environment for the
existence of some biological species; transition to sustainable usage of
natural resources; minimization of direct and indirect negative impacts on
ecosystems, components, and complexes; increase of public awareness and
public participation in biodiversity protection; and strengthening of the
646
Ukraine
responsibility of enterprises, organizations, and citizens for activity that may
have a negative impact on environment, in order to protect biodiversity.
It is important to resist the unregulated introduction of genetically
modified organisms (GMO) into the environment. According to the
Biodiversity Convention each Party has to take legislative measures, control,
and limitation of risks related to usage and deliberate release of genetically
modified organisms. The Cartagena Protocol to the Convention, signed by
130 countries in Montreal in 2000, has the aim of ensuring protection of
people’s health and environment in the transfer, development, and usage of
living modified organisms (LMO), with an emphasis on transboundary
transfer. It is based on the precautionary principle (Principle 15 of Rio
Declaration). The Protocol was signed after the Aarhus Convention, which
had an impact on its content: the Protocol has a special chapter on informing
public on the safety of LMOs that may be exported, consultation with the
public, and public participation in decision-making.
Coordination between the Cartagena Protocol and World Trade
Organization rules was made in the introduction to the Protocol. According to
the Protocol, it does not have an aim to subjugate other international
agreements to its requirements and does not change the obligations of Parties
of other agreements. The Protocol says that trade and environmental interests
should be “balanced” in the process of reaching the goal of sustainable
development. It does say that economic and trade policy should be
coordinated with environmental requirements, but how this will work out in
practice is uncertain. Since the loss of biodiversity is not remediable in our
lifetimes, but lost economic opportunities can be regained, free trade should
be made subordinate to environmental protection requirements.
In Europe, European Commission Directives in the sphere of GMO
obligate all member-states to take necessary measures to eliminate negative
affect of deliberate release and market use of GMO on people’s health and
environment. Each member-state has to determine a governmental body
responsible for the implementation of the Directives.
Ukraine is interested in the legal regulation of living modified
organisms. A Special Program of Genetic Monitoring in Ukraine during the
period of 1999-2003 was adopted by a Decree of the President in 1999. A
draft Law on State Policy of Regulation in the Sphere of Genetically
Modified Organisms, a draft Regulation of the Verkhovna Rada on a State
System of Biosafety During Implementation of Genetically-Engineering
Activity and a draft law with the same title were prepared recently and given
to the Parliament.
Ukraine has also signed and ratified other multi-lateral
environmental agreements (MEAs) in the sphere of biodiversity protection:
the Convention on International Trade of Endangered Species (CITES), the
Ramsar Convention on International Wetlands, the Bern Convention on
Protection of Wild Fauna and Flora and Natural Conditions of their Existence
in Europe, and others.
647
Svitlana KRAVCHENKO
Forest and Prospects for an International Convention
To develop a new global convention on the basis of the Forest
Principles would be a good idea. In terms of forest areas and timber stands
Ukraine is experiencing a shortage of forests. According to the latest forest
inventory, the forest resource area in Ukraine is 10.8 million hectares, 9.4
million hectares of which are covered with forest vegetation. The percentage
of forest area in Ukraine is 15.6%. Total timber stands in forests are
estimated at 1,736 mі. Average timber stock per hectare of forest area is 185
mі. The stock of matured and over matured forest stands is 237 mі. Average
increment per hectare of forest area is 3.8 mі.
National legislation in this sphere consists of the Forest Code (1994)
and a large number of regulations. The Forest Code specifies that all forests
in Ukraine are state property but maybe given for usage to legal and physical
persons by state bodies. Users have property rights in the products of the
forest economy and in income from their sale.
The Forest Code regulates rights and duties of users. The rights are:
to conduct the forest economy; to use forest and forest lands for the needs of
the hunting economy, to promote cultural and recreational needs, sport, and
tourism, and to conduct scientific research. The duties are: to ensure
reproduction and protection of forest; to increase the productivity of forest
plantations; to comply with regulations on the usage of forest and forest
lands; and to conduct the forest economy by methods that allow preservation
of the recreational and ecological values of forest.
At the UN Conference on Environment and Sustainable
Development in Rio de Janeiro in 1992, a document on Forest Principles was
adopted. This document is the first global agreement related to forests. It
advocates the need to protect forests as natural and cultural environments, as
well as for purposes of economic development. However, this document
merely declares obvious and commonly recognized principles and they are
not obligatory for countries. That is why a new convention would be a good
idea.
In some regions attempts are being made to prepare regional
conventions for the protection of mountain ecosystems. For instance, a draft
Carpathian Convention is being prepared now by the states of this region.
One of the main goals of this convention is to protect Carpathian forests. The
countries of the Caucasus region have a similar idea of preparing a Caucasus
Convention.
New Rights and Anti-poverty

We must work to implement the third generation of human rights –
and also the “fourth generation,” which are rights of participatory democracy.
One aspect of these new rights – environmental rights – started their
formation from the Stockholm Declaration, Principle 1 of which declared the
“right of adequate conditions of life in an environment of a quality that
permits a life with dignity and well being.” The development of
648
Ukraine
environmental rights continued in the Rio Declaration, Principle 1, which
stated the right to a healthy and productive life in harmony with nature.
Principle 10 of the Rio Declaration contains other new environmental rights
on access to information and public participation in environmental decision-
making. On the basis of this principle, Guidelines on Access to Information
and Public Participation in Environmental Decision Making were prepared
and adopted by European countries at the Ministerial Conference
“Environment for Europe” in Sofia, Bulgaria, in 1995.
The next step in the development of new environmental rights was
the Aarhus Convention on Access to Information, Public Participation and
Access to Justice in Environmental Matters, signed by 40 countries of Europe
in Aarhus, city of Denmark, in 1998. Ukraine was the second country that
ratified the Convention, in 1999. A draft Law on Changes in Legislation
Related to the Ratification of the Aarhus Convention is in the Parliament
now.3
Twenty-nine years ago Indira Gandhi told the delegates to the
Stockholm Conference: "Poverty is the worst form of pollution." Professor
Klaus Topfer of the United Nations Environment Programme, has also said:
"The most toxic element in the world is poverty." The social-economic
situation in Ukraine since the breakup of the Soviet Union has been
characterized by a sharp decrease in the quality of life of the population,
reduced payments for salaries, and an increase of unemployment. During the
decade of 1990-1999 Ukraine’s gross national product was reduced by 60 %,
its volume of industrial production by 48,9 %, and its agricultural production
by 51,5 %. Real wages decreased by 3,8 times, and pensions by 4 times
(75%). This level of salaries does not provide enough for the sustainability of
the population’s physical and intellectual potential for work. In the year
2000 monthly wages less than minimal was gotten by 22,3 % of workers in
different branches of economy. But even this does not tell the true story. The
minimum wage is far below the amount needed for survival. Official figures
indicate that 70 percent of the population earns less than the minimum for
survival. Of course, they are surviving, but only just barely. Some children
do not go to school because they have no shoes, and for their families meat
on the table is an occasion for celebration. In the past two years there has
been some improvement in Ukraine’s economy, but there is still a long way
to go before the losses of the past decade are made up.
The main reasons for the growth of poverty are the lack of adequate
economic reform, increased level of unemployment, low level of wages and
pensions, and undeveloped system of social insurance.
According to internationally recognized criteria of poverty, in the
year 2000 26,7% of the population belongs to the category of poor, and
14,7% belongs to the most poor (almost half of population of the country,
3
The author of this Country Report of Ukraine prepared this draft law and will work
on its refinement in the coming months.
649
Svitlana KRAVCHENKO
combined). State financial support of poor families consists of just 6,1 UAH
per adult per month (equivalent of USD $1,30). According to data of the
Ministry of Internal Affairs, the amount of registered homeless is 26,4
thousand people, 9,7 thousand of them being young people.
A Strategy for Overcoming Poverty was adopted by a Decree of the
President of Ukraine on September 15, 2001. It is supposed to be realized in
three steps:
First (2001-2002) - realization of a complex of measures for
stabilization of life level and elimination of acute poverty;
Second (2003-2004) – creation of conditions for stable increase of the real
money income of population, ensuring an optimal level of employment;
Third (2005-2009) – strengthening of the orientation of economic processes
for the effective satisfaction of people’s needs, decrease of the depth of
poverty in the most sensitive layers of the population, and creation of social
defense and effective program of social insurance.
This strategy is written in the best tradition of our Soviet past. On
paper, these declarations are impressive. In the past, we cheered and believed
such words. Today, we ask whether this Strategy will be implemented or just
wishes.
Democracy, Access to Justice, and Environment

Democracy in the 21st Century means more than just elections. It
also means that government should consult with people on proposals for
specific activities, plans, programs, policies, and laws. This is called
“participatory democracy.” Our Conference should adopt a strong declaration
on this principle.
A giant step forward for both democracy and environment was made
by the Aarhus Convention on Access to Information, Public Participation and
Access to Justice in Environmental Matters, which was signed by 40
countries of Europe in 1998. The Convention will come into force on
October 30, 2001, just before the conference in Limoges will take place.4
The Convention improves the public’s rights in the making and
implementation of environmental policy. It involves citizens and NGOs in
decision-making and promotes its transparency. It develops participatory
democracy. It is one of the most significant developments in the field of
environment and sustainable development that has occurred since the Rio
4
The author of this Country Report of Ukraine serves as Project Manager for Public
Participation of the European ECO Forum, a coalition of nongovernmental
organizations dedicated to the Environment for Europe Process, including adoption,
ratification, and implementation of the Aarhus Convention. She also was Coordinator
of the Parliamentary Component of the TACIS Environment Awareness-Raising
Project in 1998-1999, promoting ratification of the Convention by countries of the
NIS region. The majority of the ratifications of the Aarhus Convention to date have
come from this region.
650
Ukraine
Convention in 1992, and should be studied for its potential relevance for
others in the world.
Negotiation of the Aarhus Convention was the first time an

international convention was prepared with the broad and intensive
involvement of environmental organizations. A coalition of such
organizations, the European ECO Forum, participated in the drafting and in
all negotiating sessions organized by the United Nations Economic
Commission for Europe (ECE).
The Convention recognizes the right to a healthy environment, the
“right to know,” the right to participate in decision-making, and the right to
access to justice.
The right to know means that anyone can get environmental
information without proving his or her own interest. A response to a request
for information should be given as soon as possible at the latest within one
month. Public authority must collect and disseminate environmental
information to the public, promote public awareness, including information
on how to access information, how to participate in decision-making, and
how to get access to justice. Furthermore, each Party of the Convention
should ensure that environmental information increasingly becomes available
in electronic databases easily accessible for public.
The Convention has clear procedures for involving the public
concerned in participation in decision-making on specific activities that may
have a significant impact on the environment. The Convention requires early
notification of public when all options are open and when the public has
enough time to prepare and to participate effectively.
The right to know and the right to participate will not be
implemented without access to justice. According to the Aarhus Convention,
every country is obliged to give members of the public “wide access to
justice.” Wide access means that all persons should be able to enforce their
rights in a court or other independent body.
The Convention encourages a broad interpretation of legal standing.
Any person who asked for information and did not receive it or receive
inadequate response can sue.
Any person who was not allowed to participate in decision-making can sue.
Any person may to sue for denial of the “right to live in an environment
adequate to his or her health and well-being.” A non-governmental
organization can also go to the court (according to national legislation of
many countries), if its purpose is to protect the environment.
A new phenomenon is citizen’s enforcement to protect the
environment, which has started in Ukraine during the last few years due to
the creation and activities of a network of public interest law organizations,
“Ecopravo,” and their Environmental Public Advocacy Centers (EPACs) in
651
Svitlana KRAVCHENKO
Lviv, Kiev, and Kharkiv.5 The EPACs represent citizens in courts and before
governmental bodies of all kinds, provide training to judges, prosecutors, and
NGOs, and consult with citizens in defense of their rights.
The Aarhus Convention is regional in scope, but its significance is
global. As Kofi Annan, Secretary General of the United Nations, has said,
It is the most ambitious venture in the area of “environmental democracy” so
far undertaken under the auspices of United Nations. The Convention is open
to accession by non-ECE countries, giving the potential to serve as a global
network for strengthening citizens’ environmental rights. The 2002 Special
Session of the UN General Assembly marking the 10th anniversary of Earth
Summit, in Johannesburg, would be a timely occasion to examine the
relevance of the Aarhus Convention as a possible model for strengthening the
application of Principle 10 in other parts of the world.6
Legal conditions of the integrated management of the environment.

The integrated management of environment is a key tool to promote
sustainable development in accordance with Agenda 21. An Environmental
Program for Europe was endorsed in 1995 at the Ministerial Conference
“Environment for Europe” to make Agenda 21 more operational in the
European context. This program stated that environmental policy should be
the concern of the entire governments of countries, and all governmental
levels should work on reducing adverse environmental impacts of their own
activities.
According to the decision of Ad Hoc Preparatory Working Group of
Senior Officials, which took place in Geneva on 28 September 2000,
integration of environmental considerations into sectoral policies is being
planned to serve as an overarching theme for the next Ministerial Conference
in Kiev in 2003.
This Working Group made a recommendation “to ensure the
integration of environmental consideration into decision-making, including
the consideration of environmental costs and benefits and the assessment of
risks involved and application of precautionary principle in all key sectors
and take further steps to promote partnership between parliaments, business
and industry, non-governmental organizations (NGOs) and other major
groups.”7
A trend of integration of environmental considerations into sectoral
policies has appeared in Ukrainian legislation during the last decade. For
instance, the Law about Foundations of City Construction (1992) requires
that developers should fulfill main tasks and measures on sustainable
5
The author of this Country Report of Ukraine co-founded the first Environmental
Public Advocacy Center at Ecopravo-Lviv in 1994.
6
Foreword. The Aarhus Convention: An Implementation Guide. United Nations,
New York and Geneva, 2000.
7
Conceptual Framework for the Kiev Conference. Note by the secretariat. Prepared
with the Government of Ukraine.
652
Ukraine
development and environmental safety. Environmental safety means
compliance with requirements of environmental legislation on environmental
protection, rational usage of natural resources, sanitary requirements on
people health, and taking measures for neutralization, utilization, elimination,
or recycling of dangerous substances and wastes.
Ukraine’s Law on Transport (1994) and Law of Railway Transport
require transport enterprises and companies to ensure protection of the
environment from adverse impact of transport. The Law of Road Traffic
(1993) contains a duty of Ministers and other governmental executive bodies
as well as corporations which deal with design, producing, and exploitation
of transport means to take measures for prevention and reducing of emission
of pollutants into environment and also noise and vibration.
The Law on Uranium Ore Mining requires ensuring a control on the
level of radiation and reducing negative impact of radon and radioactive
gases and dust on personnel. The Law on Electric Energy (1997) contains an
obligation of companies in this sphere to comply with requirements of
environmental legislation, carry responsibility for its violation, and take
technical and organizational measures for reducing adverse impact of electric
energy objects to the environment. The Law on Nuclear Energy Usage and
Radioactive Safety declares a priority of protection of people and
environment as one of the main principles in this sphere.
Ukraine’s Law on Wastes (1998) determines the main conditions,
requirements, and rules concerning ecologically safe conduct with wastes and
ensuring of minimal formation of wastes, as well as prevention of their
adverse impact on the environment and health of people.
In the sphere of agriculture, the Law on Pesticides and
Agrochemicals (1995) declares as a priority the protection of people’s health
and the environment in comparison with the economic effects of
implementation of pesticides and agrochemicals. The Law on Land
Reclamation (2000) contains a separate chapter on ensuring environmental
safety during construction and exploitation of land reclamation systems. The
Law of Plant Protection requires a priority of implementation of integrated
and ecologically safe measure for plant protection.
There are provisions or chapters about integration of environmental
considerations in different sectoral policies in other laws: Law on
Enterprises, Mining Law, Law on Oil and Gas, Statute of Internal Service of
Military Force of Ukraine, Law on Space Activity, in the Concept of
Development of Water Economy, etc.
653
Svitlana KRAVCHENKO
EC Directive 67/548 defines dangerous as substances and products
that are explosive, oxidizing, flammable, toxic, harmful, corrosive, irritant,
dangerous for the environment, carcinogenic, teratogenic, or metagenic.8
Most of pollution of the environment has dangerous components and
products.
Discharge of pollutants to the environment may take place during
production, transport, distribution, utilization, and elimination of dangerous
substances. Agriculture can be an important source of soil and water
pollution by fertilizers and pesticides (fungicides, herbicides and
insecticides), nitrates and phosphates.
Hazardous products include chemicals, pesticides, radioactive
materials, and the wastes they produce. Evaluation of potential adverse effect
on dangerous substances is needed before their usage for the prevention of
harm to environment and human health.
A list of activities and objects that may have high ecological danger
was adopted by a decree of the Cabinet of Ministers of Ukraine in 1995. It
includes 22 types of activities, among them: nuclear energy and nuclear
industry, biochemical, biomechanical and pharmaceutical industry,
collection, recycle, storage, burring and utilization of all types of wastes, oil
and gas mining and refinery, chemical industry, coal and mining industry,
energy production, and others.
Fees collected from polluting and environmentally harmful activities

should be completely dedicated the environmental protection, not mixed in
general budgets. This could happen internationally as well as nationally. This
principle is sometimes followed in Ukraine and sometimes violated.
According to the Law on the Protection of the Environment, all money
collected for the usage of natural resources goes to local budgets, the budgets
of the Autonomic Republic of the Crimea, and the Ukraine State Budget.
This money should be used for reproduction and maintenance of natural
resources and protection of the environment. Starting from 1994, fees from
the environmental protection and nuclear safety component were allocated to
the State Budget. The Cabinet of Ministers of Ukraine issued an Executive
Order N735 on July 9, 1997, on the Financing of Environmental Measures
from the State Budget and local budgets, with the aim of effective use of
allocated funds. Resources from the State Budget’s environmental and
nuclear safety component are used for financing the activities envisioned in
8
67/358/EEC of 27 June 1967, on the approximation of laws, regulations and
administrative provisions relating to the classification, packaging and labeling of
dangerous substances
654
Ukraine
national environmental programs and in resolutions of Verkhovna Rada (the
Parliament) and the Cabinet of Ministers.
However, the regulation did not specify a mechanism for
accumulation and purposeful use of funds collected from the special usage of
natural resources. As a result, the payments are not “marked” in the budget
revenues and are “dissolved,” which leads to a corresponding reduction in
receipts for the State Budget’s environmental component.9
In 1999 the consolidated budget received 1 billion and 303 million
UAH (Hrivna) from the collection for the special use of natural resources.
Out of the scheduled amount of 80,9 million UAH in the environmental and
nuclear safety component, only 51,4 million were allocated for financing
environmental activities. As a result, financing of environmental protection
measures is very poor, and monies collected from special usage of natural
resources are used for different other purposes not related to the environment.
The situation should be changed by restoration of the system of special
environmental funds, separated from the State Budget.
The Local Management of the Environment

Local government deals with local management of the environment.
In some of the cities of Ukraine Local Environmental Action Plans (LEAPs)
are developed and being implemented. Such localization is good, but it
cannot be allowed to undercut measures that are of national concern.
Legal Mechanism of Control and Follow-up of Environmental Measures

Enforcement and follow-up is often the forgotten aspect of
environmental protection. State control of environmental measures is the
prerogative of State Ecological Inspection of the Ministry of Ecology and
Natural Resources. It coordinates the activity of state bodies authorized for
controlling environmental protection and usage of natural resources. The
State Ecological Inspection’s bodies interact with the Ministry of Health, the
Ministry of Internal Affairs, the Ministry of Defense, local government, and
self-government bodies, as well as with prosecutor’s offices and courts.
The control mechanism can be illustrated by the following data. In
1999 inspectors of State Ecological Inspection checked 79 270 businesses for
compliance with environmental legislation. 10 000 (13%) enterprises were
checked for a full range of environmental arrangements. For the violation of
environmental laws, 35 113 individuals were held administratively
responsible, of whom 34 982 were penalized, 113 were warned, and 18
deprived of the right to operate animal and plant-related businesses.
Prosecutor’s offices filed 27 626 cases.10
9
National Report on the State of Environment in Ukraine. 1999. Ministry of
Environment and Natural Resources. Kyiv, 2000, p.158.
10
National Report on the State of Environment in Ukraine, 1999, Ministry of
Environment and Natural Resources. Kyiv, 2000, p.143
655
Svitlana KRAVCHENKO
In addition to the inspection of the environmental protection
activities of enterprises, the inspectors identified unauthorized refuse dumps
and infringements in the storage of prohibited pesticides and agricultural
chemicals, and checked operators of fossil fields and ground water sources
for compliance with environmental legislation within reserves and other
specially protected areas. Also inspection was undertaken to check
individuals for meeting fishing and hunting requirements.
As a rule, the inspection actions are carried out in collaboration with
police, prosecutors, Ministry of Health representatives, and public
environmental inspectors.
Special Environmental Prosecutor Department created in Prosecutor General
office as well as on regional prosecutor’s offices.
These figures suggest an active enforcement program, but the reality
is that fines and penalties are small and most enterprises pay little attention to
environmental concerns.
One solution to the lack of enforcement and follow-up by
government is citizen enforcement. This is an important, new phenomenon
in Ukraine. This was discussed above under Topic 5, which includes access
to justice.
656
United Kingdom
Andrew WAITE
Partner, Planning & Environment Department
Berwin Leighton Paisner, London
President of the European Environmental Law Association
Vice-President of the International Centre
for Comparative Environmental Law
INTRODUCTION
The UK Government recognises that the World Summit on
Sustainable Development in 2002 will “provide an opportunity to give fresh
impetus to the international sustainable development process, setting out a
forward looking agenda to identify areas for further action as well as
overcoming obstacles to the implementation of Agenda 21”. Tony Blair, the
UK Prime Minister, in announcing his intention to attend the Summit in his
speech on 6 March 2001 set out a broad vision of sustainable development
and the environment:
“I am committed to going personally to the Rio+10 Conference in South
Africa. Of course, it is about the environment : the issues of climate change,
sustainable industrial growth, preservation of forests, fishing, stocks and a
range of other familiar issues. But it is not just about the environment. It is
about not just about the environment. It is about sustainable development as
a whole. It is about the reduction of poverty, relief from debt, widening
educational opportunity, tackling disease and linking these goals to those of
conserving the natural resources upon which the poorest depend for clean
water, food, fresh air and their living.”
Progress since Rio

The Government’s own assessment of progress in the last 10 years is
as follows:
“A major achievement of the United National Conference on Environment
and Development (UNCED) was Agenda 21 - a thorough and broad ranging
programme of actions to be taken globally, nationally and locally, stipulating
Andrew WAITE
new ways of investing in our future to move towards sustainable
development in the 21st century. UNCED also established the UN
Commission on Sustainable Development in 1992 to ensure its effective
follow-up, and to monitor and report on implementation of the agreements at
local, national, regional and international levels.
A special UN Conference - Rio + 5 - was held in 1997 to take stock of
progress. Much of the focus in the run up to the Johannesburg Summit will be
on how we have done in implementing Agenda 21 and following up the
commitments made at Rio. The CSD has met every year since Rio and its
10th session, in May 2002, will review progress in implementing Agenda 21.
The UK has already made significant progress on Agenda 21.
The Rio + 5 meeting in 1997 agreed a new international development target:
that all countries should have a sustainable development strategy by 2002.
The UK has already met this target.
In May 1999, the Government published a sustainable development strategy
for the UK - “A Better Quality of Life” - which set out four objectives and
ten guiding principles. The strategy also included a core set of around 150
indicators of sustainable development, with a sub-set of 15 headline
indicators, and a commitment to reporting against them on an annual basis.
In January 2001, the Government published its first annual report reviewing
progress towards sustainable development - “Achieving a Better Quality of
Life” -. At the same time, the Government Sustainable Development website
was launched to ensure that monitoring and reporting of progress is
continuous. The next annual report will focus on progress in the context of
the Summit.
In 2000, the Government established the Sustainable Development
Commission, chaired by Jonathan Porritt, to advocate sustainable
development across all sectors in the UK, review progress towards it and
build agreement on achieving further progress. The Commission's challenge
is to move the sustainable development agenda away from analysis towards
implementation.
The Government established a cross-Whitehall group of “Green
Ministers” to promote the principles of sustainable development across all
government policy and operations.
The Deputy Prime Minister chairs the Cabinet Committee on the
Environment, which brings together Ministers from all key Departments to
consider environmental and sustainable development policies.
The Parliamentary Environmental Audit Committee looks at the
effects of policies and actions across all departments on sustainable
development and the environment, and monitors the work of the Green
Ministers.
At regional level, Sustainable Development Regional Frameworks
have been launched in almost every English region, and the remainder are
due to publish shortly.
658
United Kingdom
At local level, well over 90% of local authorities had met the Prime
Minister's challenge to have a Local Agenda 21 strategy in place by the end
of 2000.
Finally, in April 2001, the Government launched a new Sustainable
Development Research (SDR) Network to strengthen the delivery of high
quality cross-cutting research relevant to those in the UK who make decisions
in the context of sustainable development.
The 1999 Sustainable Development Strategy (paragraph 10.14)
announced the Government's intention to sponsor a seminar on the United
Kingdom's "sustainable development footprint". A successful seminar was
hosted by the Royal Institute for International Affairs at Chatham House in
November 1999, which considered methodologies for assessing the social,
economic and environmental consequences of UK activities, particularly
trade and development, in other countries. It is intended to take the results of
this work forward between now and The World Summit on Sustainable
Development through a number of pilot studies using different methodologies
in relation to different aspects of trade, development and environmental
activity.
Legislative Progress
Over the last 10 years, there has been a constant stream of new
legislation, some of which results from obligations and international treaties,
some as a result of EC legislation and some is a purely UK initiative.
One of the highlights is the Environment Act 1995 which:
• Establishes the Environment Agency which began operating in 1996.
The Environment Agency is an attempt to create a “one stop shop”
environmental regulatory authority and although that objective has not
been fully achieved, the Agency does have a much wider remit than its
predecessors and despite insufficient resources has achieved progress
over the last 5 years,
• Introduces new contaminated land legislation which applies risk based
criteria and imposes liability on those who “caused” or “knowingly
permitted” the contaminating substances to be present. The legislation is
complex and it is still too early to evaluate its effectiveness,
• Establishes a duty on the Government to publish a National Air Quality
Strategy and imposes duties on local authorities to designate air quality
management areas in those areas in which air quality standards are or not
likely to be achieved,
• Gives extensive powers of investigation and enforcement to
environmental regulatory authorities.
The Noise Act 1996 makes new provision for dealing with noise at
night which applies if the local authority so resolves or if an order to that
effect is made by the Secretary of State. In those areas where the Act applies:
• The local authority must take reasonable steps to investigate complaints
of excessive noise at night from another dwelling,
659
Andrew WAITE
• An offence is committed by any person responsible for noise from a
dwelling exceeding the level permitted in a warning notice served by a
local authority officer on the person who appears to be responsible,
• Powers of entry of premises and seizure of noise making equipment is
available to local authority officers in the event of noise emitted from a
dwelling, which exceeds the permitted level after service of a warning
notice.
The Human Rights Act 1998 renders the European Convention on
Human Rights part of English Law and requires all other legislation to be
interpreted “in a way which is compatible with the Convention rights” insofar
as it is possible to do so.
The Pollution Prevention and Control Act 1999 was passed amongst
other things to provide for the implementation of the IPPC directive
(96/61/EC). However, there is a very broad power for the Government to
enact Regulations for a wide range of purposes including establishing
standards, objectives or requirements in relation to emissions. The Pollution
Prevention and Control (England and Wales) Regulations 2000 made under
the 1999 Act implement the IPPC Directive.
Section 74 of the Freedom of Information Act 2000 empowers the
Government to implement the environmental information provisions of the
Aarhus Convention, which the UK Government prefers to the recent EU
proposals to revise the EC Directive on the Freedom of Access to
Information on the Environment (90/313/EEC).
The Countryside and Rights of Way Act 2000:
• Improves the effectiveness of the protection provided to sites designated
as sites of special scientific interest,
• Increases the enforcement powers available in relation to wildlife
legislation,
• Provides an important new duty on government ministers and
departments and the National Assembly for Wales “in carrying out his or
its functions, to have regard, so far as is consistent with the proper
exercise of those functions, to the purpose of conserving biological
diversity in accordance with the UNEP Convention on Biological
Diversity of 1992.”
Finally, increased use has been made of fiscal measures to induce

environmental improvements. These include:
• Landfill tax under the Finance Act 1996. An exemption is made in
respect of contaminated soil under certain conditions,
• Climate change levy under the Finance Act 2000 is charged on the
supply of energy but this is subject to exemptions including domestic
supplies. A reduced rate of tax is payable by energy-intensive
installations (i.e. those regulated as Part A installations under the
Pollution Prevention and Control (England and Wales) Regulations
2000) if they enter into and comply with a climate change agreement,
660
United Kingdom
• improved tax allowances for the remediation of contaminated land under
the Finance Act 2001.
Obstacles to Environmental Law

A number of obstacles continue to impede the effective operation of
environmental law although some of these are being addressed. These
include:
• Ignorance and inadequate resources of industrial operators,
• Inadequate resources of the regulatory authorities,
• Over strict interpretation of environmental law by the regulatory
authorities in a manner which discourages environmental improvement.
For example, contaminated soil is considered to be waste, so that
remediation of that soil generally requires a waste management licence.
This has adverse effects on the timescale of projects and therefore the
cost of projects. Some schemes may become economically unviable,
• An apparent low priority given by the Government to environmental
issues much of the time despite the rhetoric used by the Government in
its public relations material.
CONCLUSION
Although progress in environmental improvement sometimes seems
slow and even elusive, there has been substantial progress. Two encouraging
signs are the increased awareness by industry of environmental issues which
is marked by growing numbers of companies with environmental
management systems and also the growing number of practising
environmental lawyers whose work bears witness to greater activity in this
area by regulators, non-Governmental groups and industry.
661
Unites States of America
John E. BONINE
Professor of Law
University of Oregon, Eugene, Oregon USA
Progress And Difficulties in evolution of Environmental Law

Summary - Evolution of a Mature Environmental Law System
In the decade since the Rio Conference on Environment and
Development in 1992, environmental legislation and court precedents
interpreting legislation in the United States of America have not experienced
dramatic growth or radical change.
This is probably because the legal system for environmental law had
already become mature and stable by the time of Rio, since a period of
remarkable growth and developments in the 1970s and 1980s. For the USA,
therefore, Rio was not a tectonic shift, but rather another event in a
continuing process of adjustment and modification - a process that is more
like the slow accretion of events that add up to climate change, although in
this instance the trend is a positive one of environmental law development!
We could categorize “environmental law” in the USA into three
categories: regulatory, assessment, and non-regulatory.
This brief sketch of the progress and difficulties in the evolution of
environmental law provides a brief look at both the “regulatory” (part A), and
“non-regulatory” (part B) aspects of “environmental law” in the USA. In
addition part C of this paper mentions progress and difficulties regarding
those who make the entire environmental law system work - the
environmental lawyers (in government, private practice, public interest law
firms, and academia).
John E. BONINE
Regulatory Environmental Legislation in the USA
The common understanding of “environmental law” is the body of
legislation enacted to impose certain requirements on either enterprises or
government officials. When directed at private parties, this legislation often
operates through the subsequent issuance of executive regulations by
government departments and agencies. When directed at government
decisionmakers (such as those granting approvals to projects, managing
government-owned resources like public forests, or engaged in construction
projects of their own like large hydroelectric or flood-control dames) this
environmental legislation usually requires some sort of analysis and
consultation before government action can proceed.
Detailed environmental legislation in the USA has become an
integral part of the US legal system over the past 30 years. This had already
occurred by the time of the Rio Conference. Little of significance has
occurred since then. If we think of law as a kind of ecological system, with
all the diversity and interconnections of life itself, then environmental law in
the USA is now simply part of that larger ecosystem. Regulatory
environmental law has itself become incredibly complex. To continue the
metaphor, numerous provisions of legislation and executive regulations
create a sometimes-confusing “forest.” In a small space, the most that one
can do is to mention the existence of this forest, not analyze it in detail.
Steady progress has occurred under the legislation that is in force in
the past decade. Nationwide, more than half of the areas not meeting air
quality standards for ozone in 1990 now do so. Similar progress has been
achieved with carbon monoxide: two-thirds of the areas not in attainment in
1990 now meet the standard.
Federalism and Environmental Law

Because the USA is a federal system, one cannot understand the
overall coverage of US environmental law by looking only at national laws.
Each of the 50 States of the USA has extensive legislation, regulations,
permit requirements for individual pollution sources, bureaucracies, and an
enforcement structure. In most cases these involve State-level
implementation of national legislation. Environmental law in the USA, in
short, is controlled by an enormous quantity of sectoral legislation at both the
national and State levels.
Although the USA has a federal system, the country is a nation, not
a federation. National environmental legislation (which is called “federal
legislation” in the US) has set requirements since the early 1970s that the
States cannot undercut, and that the States generally follow in the design of
their own legislation and programs. To a large degree, in fact, the national
environmental scheme relies upon State programs for implementation.
Since 1992 the U.S. Supreme Court has limited the federal
government’s power in some important ways, under the rubric of
Constitutional interpretation and the purpose of “preserving federalism.”
664
United States of America
While these decisions have not yet reached into the environmental law field,
the prospect of their doing so seems strong. This trend has accelerated
markedly since 1995 when the Court limited Congress’ powers to ban the
sales of guns near schools - holding that Congress was interfering with State
authority in the matter. A 1999 constitutional decision by a 5-4 majority
invalidated the civil remedies provision of the federal Violence against
Women Act, again holding that these interfered with State prerogatives. It is
quite possible that some features of environmental laws will be the next to
fall to a conservative Supreme Court.
List of Sectoral Legislation Areas

Following are some of the major federal (national) environmental
laws in the USA. No significant laws have been adopted and few significant
amendments have been enacted since 1992. Nonetheless, presenting a list of
these laws will give a broad picture of the scope of environmental law in the
USA.
Environmental legislation in the USA underwent major changes at
about the time of the Stockholm Conference in 1972, with the adoption of the
National Environmental Policy Act (1969), the Clean Air Act of 1970, the
Clean Water Act of 1972,1 and amendments to the Endangered Species Act
(1973). Major changes took place again prior to the Rio Conference in 1992
- for example, with the 1990 amendments to the Clean Air Act emphasizing
economic methods and extending deadlines. There have not, however, been
major changes in the past ten years.
We can conveniently divide US environmental legislation into two
categories, even if it is an oversimplification to do so.
(a) Pollution and Contamination

Clean Air Act (1970, 1977, 1990)2
Clean Water Act (1972, 1977, 1987)
Toxic Substances Control Act (1976)
Resources Conservation and Recovery Act (1976)
Federal Insecticide, Fungicide, and Rodenticide Act (FIFRA) (1947, 1972)
Safe Drinking Water Act (1974, 1996)
Noise Control Act (1976)
Occupational Safety and Health Act (1974)
Comprehensive Environmental Response, Compensation and Liability Act
(1980, 1986) (“Superfund law”)
Emergency Planning and Community Right-To-Know Act (1986)
1
Enacted in 1948, it was amended in 1972, 1977, 1981 and in 1987.
2
Actually, the Clean Air Act originated in 1955, but its current, underlying structure
is usually dated to its dramatic 1970 amendments. Similarly, the Clean Water Act
assumed its current overall structure in its 1972 amendments, but the first components
of the law were adopted in 1948. For each piece of legislation, I provide only the
most important dates, not a comprehensive list.
665
John E. BONINE
(b) Natural Resources and Wildlife
National Forest Management Act (1976)
Federal Land Policy and Management Act (1976)
Wilderness Act (1964)
various National Parks acts (late 1800s to the present)
Surface Mining and Reclamation Act (1977)
National Wildlife Refuge System (various acts)
Endangered Species Act (1973)
Coastal Zone Management Act (1970)
Marine Protection, Research and Sanctuaries Act (1972)
Migratory Bird Treaty Act (1916)
State land use laws (Oregon, for example, 1973)
National Environmental Policy and Environmental Assessment

The “grandfather” of environmental assessment laws in the world is
the National Environmental Policy Act of the USA, adopted in 1969. This
law, which requires that an environmental assessment be performed on each
federal action that may “significantly affect the environment,” has inspired
similar laws at the State level in about half of the States of the USA, as well
as in dozens of other countries.
Although NEPA states “national policy,” it has probably had little
direct effect on national policy. The Supreme Court of the USA ruled more
than 20 years that NEPA contains no “substantive law” that can be enforced
by the courts. Instead it operates as a procedural law, requiring assessment of
environmental impacts. There have been no significant legislative or
regulatory changes under NEPA since 1992, and court decisions can be
characterized mostly as promoting continued evolution of existing doctrines.
Non-regulatory Environmental Legislation and Laws in the USA

Properly understood, environmental law consists of more than
environmental legislation and its implementation. Some features of
environmental law have not been created by planning and design for the
purpose of environmental protection, but that effect occurs almost by
accident. Thoughtful scholars have variously asserted that:
The most important “environmental” law in the United States is its
Administrative Procedure Act.
Liability rules (tort law) have done much more to promote environmental
safety than government regulations.
“Voluntary” reductions in pollution to avoid public reporting of pollution
discharges under “toxic right-to-know” legislation (and adverse attendant
publicity) has accomplished more than government planning.
Before moving on to regulatory legislation, I will describe each of
these assertions in a little more detail. This will serve as a counterpoint to the
common assumption that the story of environmental law and environmental
666
protection can be told simply through an examination of regulatory
environmental legislation and its implementation.
Administrative Procedure - Participation, Information, Justice, and

Responsibility
My colleague, Professor Michael Axline of the University of
Oregon, has asserted on several occasions, “The most important
‘environmental law’ in the United States is the Administrative Procedure
Act” (APA). The APA law helps promote participatory democracy, provides
transparency (openness), and gives citizens judicial relief from arbitrariness
by government officials. (Each of our 50 States has a similar law as well.)
The basic laws promoting participatory democracy are:
• Administrative Procedure Act (1946),
• Freedom of Information Act (1966, 1974),
• Equal Access to Justice Act (1980).
The law of administrative process is so fundamental to
environmental law in the USA that much of the growth and evolution in
administrative law has involved cutting-edge environmental cases. This
growth and evolution continues, but changes since 1992 have taken place
more in the field of access to information than in the other fields.
Participation: There have been no significant changes in public
participation requirements in the USA since 1992. The Administrative
Procedure Act (APA), adopted in 1946, requires that all legal norms and
requirements adopted by a government body below the level of the Congress
or the President must allow for public participation in the process of their
formulation and adoption. Any executive “regulation” or “rule” that is
adopted without allowing such participation is invalid and can be stricken
down by any federal court in the nation. This public participation in
executive rulemaking is unusual in comparison to, for example, the
democracies of Western Europe. None of them provides by legislation for
public participation in the adoption of regulations or policies. Even the
Aarhus Convention3 hedges about public participation in such matters,
calling upon Parties only to “strive to promote” participation in that context.
Information: Changes have taken place in terms of transparency of
government since 1992. The Freedom of Information Act (FOIA) (which is
part of the broader APA) was adopted in 1966 and significantly expanded in
1974. It grants citizens a right of broad access to most documents or other
information that is in the hands of federal government departments (agencies,
bureaus, bodies). This is not restricted, as in the Aarhus Convention, to
“environmental” information, but instead applies to all information, except
when eight narrow exemptions apply. The courts have consistently ruled that
3
Aarhus Convention on Access to Information, Public Participation in
Decisionmaking, and Access to Justice in Environmental Matters, entered into force,
Oct. 30, 2001.
667
John E. BONINE
these exemptions must be construed narrowly, so as to promote the broadest
access to information. Since 1992, the FOIA has been significantly amended
to take account of the explosive growth of new information technologies,
including the Internet. The Electronic Freedom of Information Act
Amendments of 1996 mandates (among other things) that each Federal
agency implement a publicly-accessible Electronic Reading Room of agency
FOIA response material and other material routinely available to the public,
with associated electronic "search" and indexing capabilities.
Justice: Changes since 1992 involving access to justice have
involved court decisions under the Constitution, not changes to legislation.
(They will be discussed in part D-2, below.) The APA (along with other
provisions of federal law) provides “access to justice,” in the form of
removing old barriers, so that a natural or legal person (individual,
organization, or business enterprise) can file lawsuits to challenge any
perceived illegality - whether procedural or substantive - by a governmental
body.4 The Equal Access to Justice Act furthermore provides for the award
of attorneys’ fees to a successful litigant against a governmental body or
official, or participant in an agency adjudicatory process, even though general
doctrines of U.S. law do not normally award such fees or expenses to a
winning party.
The Behavior-Modifying Role of Liability Law (Tort Law)

The role of liability law (tort law, in American terms) in affecting
the behavior of business enterprises should not be underestimated. There are
debates about whether this has become a greater factor since 1992, but it is
clear that it is an important kind of “non-legislative” environmental law.
An ordinary person can ask a private lawyer to file a lawsuit against
an enterprise that has caused injury. A jury of 12 citizens will make the
determination of liability and require that an enterprise responsible for
causing such injury pay generous financial compensation. The lawyer for the
plaintiff can recover 30 to 40% of that generous award, giving “plaintiffs’
lawyers” an incentive to bring cases without demanding payment from their
clients.
Level of Compensation for Damages: The most notable change
since 1992 has been the increasingly shrill debate over whether high damage
awards by juries in injury cases have “gotten out of hand.” Juries normally
base their compensation awards on a calculation of the cost of actual
damages. However, they also have the ability to award additional damages as
“punishment.” Such “punitive damage” awards help ensure that a defendant
will change its behavior. Juries can also award compensation for “pain and
suffering,” which are inherently subjective determinations. The evidence is
4
Of course, this summary is necessarily oversimplified. Various laws regulate this
access and the U.S. Supreme Court has even interpreted (wrongly in my view) the
U.S. Constitution to impose some limitations on legal “standing to sue.”
668
mixed about whether injury awards have increased, when adjusted for factors
such as inflation and increased life expectancy, but what is undeniable is that
there has been a strong public relations and legislative lobbying campaign by
business and industry in the past ten years, seeking to impose legislative
limits on tort awards.
Role of Insurance Companies: The effect of tort law might be hit-
and-miss, except for another factor. Rather than take the risk that defending
such a lawsuit might cripple a company financially, companies seek
insurance to cover the costs of an adverse compensation verdict in such
lawsuits. As a result, they must subject themselves to requirements imposed
by insurance companies that they operate in a clean and safe manner.
Consequently, insurance companies must also be numbered among the
environmental enforcers in the USA. It appears that this role has grown
steadily in the past decade or more.
Superfund: The law on liability for damages from toxic
contamination of industrial sites (the “Superfund” law) is based in legislation,
but it operates more like tort (injury) law than like regulatory law. It is
enforced in part by private parties against one another. It helps modify
behavior in that an enterprise might have to clean up past toxic pollution on
its site before being able to sell it to a purchaser. Its influence continues to be
felt around the nation.
The Impact of Right-to-Know (PRTR)

One of the most dramatic developments in “non-regulatory
environmental law” in the past 10 years has been the unexpected, favorable
impact of “right-to-know” legislation in shifting American industry’s
attention toward pollution prevention. Known in Europe as schemes for
“pollutant release and transfer registers” (PRTR), right-to-know in the USA
stems from the federal Environmental Planning and Community Right-to-
Know Act (EPCRA) of 1986 (as well as some State-level laws, such as
California’s pioneering Proposition 65,5 adopted in 1986).
EPCRA was originally adopted largely at the request of firefighters
and other emergency personnel, who wanted to know what toxic chemicals
might be in a building to which they are called in an emergency. The law also
provided, however, for information to be made available to the public as well.
This right-to-know legislation has led to preparation of detailed Toxic
Release Inventories, which are posted on the World Wide Web (often by
nongovernmental organizations) and accessed by citizens. As a consequence,
companies have instituted vigorous programs to reduce discharge of
pollutants in order to avoid the adverse publicity that TRI reporting can
engender. These almost-voluntary reductions, or even shifts to clean
5
The Safe Drinking Water and Toxic Enforcement Act of 1986, Cal. Health & Safety
Code (CH&SC) ch. 6.6, Secs. 25249.5 et seq.
669
John E. BONINE
production techniques (“pollution prevention”) in some cases go beyond
requirements imposed by regulatory legislation.
Right-to-know laws, while adopted before Rio, have had their
substantial impacts only in the past 10 years.
Environmental Lawyers in the USA

The practice of environmental law by lawyers has also become
mature, along with the legislation and court practices. The number of
environmental lawyers in the USA is no longer growing at the fast pace of
the 1980s, but the overall quantity is nonetheless impressive. The vast
majority - probably about 95 percent - work for business and industry, either
directly or in private law firms serving business clients. A smaller number
work for government departments and agencies at the federal and State level,
while an extremely small number work for “public interest law firms”
(lawyers representing ordinary citizens in court).
Governmental sector
Hundreds of environmental lawyers are employed by governments
in the USA. These include lawyers working at the U.S. Environmental
Protection Agency, U.S. Department of the Interior, U.S. Department of
Agriculture, Oceanic and Atmospheric Administration, Departments of the
Army, Navy, and Air Force, and so on. The U.S. Department of Justice
represents federal agencies in court and has its own stable of lawyers as well.
Finally, the Attorney General offices of the 50 States have their own
specialists in environmental law, and even city attorneys must have a basic
familiarity with the field - usually in the area of land use regulation.
Private business sector

A private citizen or enterprise can only travel through the forest of
environmental law with the assistance of professional “guides” - highly
specialized environmental lawyers who are skilled at finding the sometimes
obscure pathways for their clients, while avoiding dangerous mistakes.
The “forest guides” of environmental lawyers can be found in every
major law firm - thousands of them - where their work is usually self-
characterized as “compliance work.” That is, they are hired by companies to
interpret the laws and warn the company about potential private liability
issues. Every law school in the USA offers one or more courses in
environmental law, and several offer up to 10 different courses. Many of the
graduates go into private law firms that give legal advice to business
enterprises.
Citizens, NGO sector (Public Interest Lawyers)

Of course, in the forest of environmental legislation lurk Robin
Hood and his Merry Men (and Women) - the public interest environmental
670
lawyers who represent individual citizens and non governmental citizen
groups, seeking to impose their own order on the inhabitants of the forest.
Some law graduates go to work for environmental groups and
private citizens who are injured. These “public interest lawyers” are few in
number and poorly paid, but incredibly dedicated. To a large degree, the 95%
of environmental lawyers who work for business and industry are responding
to the legal and political activities of the two percent who are public interest
lawyers.
Legal education: Classes and Professors

Every law school in the USA offers one or more courses in
environmental law. Most do no more than just provide a vague overview of
the field, or concentrate on two or three major laws in more detail. In some
schools, 10 or more separate courses are offered. The author of this report
operates a listserv, ENVLAWPROFS, which is available to law professors
throughout the world, but the vast majority of members are from the USA.
II- SPECIFIC TOPICS
Ideas and Suggestions or the General Reports

This author chooses to limit his “ideas and suggestions” to the one
field in which he has been working steadily in recent years.

Background and Perspective
It may be said that democracy in the world has passed through three
phases: from direct to representative to participatory. In the original direct
democracy of ancient Athens, those who were citizens could influence
policies directly with their votes. This can still happen today in New England
“town meetings” in the USA, or by the use of the initiative or referendum in
various countries. But direct democracy does not work very well in
organizing a complex society, and is not broadly advocated today for general
purposes of governing.
The increasing complexity of societies gave rise to representative
democracy, in place of direct democracy. In its early days this form kept a
reasonably strong link between citizens and policies. Those who were
citizens (initially, of course, only men and only those of a higher social and
economic class) elected their policy-makers on election day, but they could
also communicate with them concerning policy in between elections.
Representative democracy made some sense when most important policy
decisions were made in legislative bodies, and at a time when implementation
of decisions was reasonably straightforward. This election-based and
representative version of democracy, including contact with legislative
decisionmakers, provided some reasonable amount of accountability to the
people at the time and in the conditions then prevailing.
671
John E. BONINE
Today, however, we live in an age when a good deal of important
governmental decisionmaking takes place primarily outside parliaments and
legislatures. Thousands of civil servants with little direct accountability to the
people work in hundreds of governmental bodies. These civil servants make
crucial policy and implementation decisions, which are then approved often
by unelected department heads. Endorsement of policies on election day has
become increasingly theoretical, while communication with legislators can be
seen as contacting the wrong people to affect policymaking.
To deal with these changes in the nature of governing, new
approaches to the democracy of governance are being created (and not only
in the USA, of course). Since policymaking and implementation are often
handled by the bureaucracy, the new kind of democracy includes a variety of
techniques: inviting the public to submit written or oral comments during the
creation of regulations by executive branch departments or government
agencies; various methods of formal and informal public consultation; formal
hearings; negotiations among government and various stakeholders; and
other methods. Such participatory methods are used during the full spectrum
of government action, from the highest and earliest levels (such as the
preparation of government plans and policies, perhaps including drafting
legislation), to the intermediate levels (drafting and later adoption of
regulations), to the lower or final levels of implementation (actions on
permits or licenses, enforcement, and the like).6
Developments in the USA

Public participation has been transforming the very nature of
democracy in the United States in recent decades. The concept of outside
participation in decisionmaking can be traced far back. Economic interests
achieved the earliest participation in bureaucratic decisions. The founding of
the Chamber of Commerce of the United States in 1912 has been said to have
been motivated by the desire for participation. In 1933 under the New Deal,
farmers were involved in government planning of crop allocations. The
Administrative Procedure Act was adopted in 1946 to govern federal
government decisions that prescribe or implement policies through
rulemakings7 and actions on permits, licenses, or formal adjudications.8
6
Of course, the public in general is not always clamoring at the doors to comment and
participate, but this problem of democracy was addressed nearly two hundred years
ago by a famous democrat:
I know of no safe depository of the ultimate power of society but the people
themselves, and if we think them not enlightened enough to exercise their control with
a wholesome discretion, the remedy is not to take it from them, but to inform their
discretion by education.
Letter from Thomas JEFFERSON to Charles JARVIS (Sept. 28, 1820), in Bartlett's
Familiar Quotations, at 473 (Little Brown & Co., 14th ed. 1968).
7
5 U.S.C. § 553.
8
5 U.S.C. § 554.
672
Although in many respects it consolidated existing agency practices, the
uniform requirements that were put into a single law did guarantee a marked
participatory approach to bureaucratic policy-making and policy
implementation. Here too the primary beneficiaries at first were business and
industry, which had its rights to participate in decisions formalized in law,
and made reviewable in court actions, but the rights were defined that would
later be used by a broader range of participants.
Participation moved beyond economic interests in the next two
decades. The term “citizen participation” is said to have been introduced in
1954 by the Urban Renewal Administration, but the real flowering of a more
broad-based public participation came in the 1960s and early 1970s. By the
mid-1960s, under Lyndon Johnson's Great Society, the Office of Economic
Opportunity was requiring the involvement of the poor on government
boards, as well as community meetings to discuss planned government
actions. The adoption of the Freedom of Information Act in 1966 added an
"access to information" pillar to the Administrative Procedure Act. The mid-
1970s, in the wake of the Watergate political scandal involving President
Richard Nixon, saw strengthening of the Freedom of Information Act and
adoption of open meetings laws at the national level, as well as legislation
mandating transparency in government advisory commissions. The loosening
of legal restrictions on access to courts in the early 1970s, along with the
addition of the Equal Access to Justice Act in 1980, added an "access to
justice" pillar. Meanwhile, the adoption of the National Environmental Policy
Act (NEPA) in 1969, along with the Clean Air Act (CAA) and Clean Water
Act (CWA) in 1970 and 1972, began the process of writing public
participation and access to justice provisions squarely into the new wave of
environmental laws that the U.S. Congress adopted in the 1970s. NEPA and
its implementing regulations have led to a regime of draft documents about
environmental impacts, a robust commenting process, and the obligation of
US agencies to discuss and respond to the major points raised during
preparation of an environmental impact statement.
The 1970s saw other legislative changes as well. While the
provisions of the Administrative Procedure Act for rulemaking (as opposed
to case-by-case decisions) had been only sporadically used by agencies
between 1946 and 1970, the Clean Air Act made rulemaking a central part of
the way that the new Environmental Protection Agency would go about its
business. This model was also followed two years later in the Clean Water
Act, and continued in other legislation. Given the fact that giving an
opportunity for public comments on proposed rules is fundamental to the
rulemaking process under the APA, the widespread use of rulemaking in the
CAA and CWA meant, in turn, a widespread commitment to public
participation.9
9
For a more thorough discussion of U.S. law involving public participation, see John
E. BONINE, Susan CASEY-LEFKOWITZ, Claudia SALADIN, Jennifer GLEASON, Country
673
John E. BONINE
Proposals for International Development of Democratic, Participation, and
Environmental Rights
An ad hoc Working Group has been established by the Commission
on Environmental Law of the IUCN/World Conservation Union. Its members
came to the conclusion that the World Summit on Sustainable Development
in Johannesburg should recommend negotiation and adoption of a global
convention to implement Principle 10 of the Rio Convention.
Furthermore, prior to the European/North American Regional
PrepComm for the World Summit, in Geneva in September 2001, the
representatives of 80 nongovernmental organizations adopted a statement on
various issues relevant to the Summit. The portion on environmental and
participatory rights included the following:
Governance and Rights

Despite promises made at the Earth Summit, strong governance
structures to support sustainable development have not been created.
Strengthening governance should be built on principles of accountability,
transparency, subsidiarity and participation of civil society. In addition, the
United Nations Environment Programme must be strengthened and its
financing must be increased and stabilized.
Environmental and social rights.

Global sustainability requires recognition that human rights include
the right to a favourable and healthy environment including social rights and
equitable access to resources; the right of participation of members of the
public in decision making; the right of access to information; and the right of
access to justice.
We call on the WSSD

• To launch a negotiation process for a global convention, building on Rio
principle 10, to implement these environmental rights, with participation
of civil society in the negotiation process,
• To develop programmes to enhance the integration of environmental and
human rights issues, as proposed by the consensus decision of the 56th
meeting of the UN Commission on Human Rights.
My recommendation is that this text be taken as the basis for a declaration by
the lawyers gathered for the World Conference in Limoges.
Report On Public Participation -- United States Of America (prepared for the 4th Pan-
European Environment Ministers Conference, Aarhus, Denmark, June 23-25, 1998)
(1998).
674
Declaration de Limoges II
Version française
• Réunis à Limoges (France) les 9 et 10 novembre 2001 à l’invitation de

l’Université de Limoges et du Centre International de Droit Comparé de
l’Environnement (C.I.D.C.E) ONG internationale accréditée auprès de la
Commission du Développement Durable des Nations Unies.
• Les juristes spécialisés en droit de l’environnement représentant 33 pays
d’Europe, d’Afrique, d’Amérique et d’Asie et les associations nationales
de droit de l’environnement
• Avec l’appui de la Commission de droit de l’environnement de l’IUCN,
du Conseil Européen de Droit de l’Environnement, de l’Association
Européenne de Droit de l’Environnement et de la Société Africaine de
Droit de l’Environnement,
• Ont adopté la déclaration de Limoges II sur le droit de l’environnement
international et national.
Cette déclaration est adressée pour prise en considération :

à l’organisation des Nations Unies, sa Commission du développement
durable et le Programme des Nations Unies pour l’environnement pour
contribuer au sommet mondiale de Johannesburg de septembre 2002.
aux divers gouvernements des Etats ainsi qu’à leurs Ministres de
l’environnement
à l’Union Européenne
aux ONG nationales et internationales
I- INSTRUMENT DU DROIT DE L’ENVIRONNEMENT
1-1 Instruments institutionnels et juridictionnels internationaux

La Réunion mondiale
Considérant que le chapitre 38 d’Action 21 recommande la mise en

place de mécanismes institutionnels adaptés à une gestion internationale
efficace de l’environnement ;
Considérant les efforts internationaux actuels en vue d’assurer une
gestion internationale effective par la définition d’une gouvernance mondiale
clairement identifiée et dotée de moyens de fonctionnement efficaces ;
Considérant le rôle central joué par le PNUE dans l’élaboration et la
mise en œuvre des programmes appropriés en matière de gestion de
l’environnement ;
Considérant la nécessité impérative de construire des mécanismes
institutionnels et juridictionnels renforcés et innovants ;
Recommande:
(a) d’entreprendre une réforme institutionnelle de la protection de
l’environnement dans le système des Nations Unies, notamment à travers
la mise en place d’une haute autorité de l’ONU chargée de
l’environnement inspirée du modèle des Hauts Commissariats, dotée
d’une autorité et de pouvoirs de décision réels ainsi que de financements
à même de garantir une véritable participation des acteurs indépendants;
(b) d’assurer une représentation tripartite au sein de ce mécanisme
(gouvernements, milieux économiques et industriels, ONG), sur le
modèle de l’OIT, afin d’impliquer l’ensemble des acteurs concernés dans
la résolution des problèmes environnementaux en fonction de leurs
particularités;
(c) de conférer à ce mécanisme une fonction de contrôle et de suivi dans la
mise en œuvre des conventions environnementales, tout en favorisant la
coopération et la synergie entre les secrétariats de ces conventions;
(d) d’envisager la possibilité de créer au sein de ce mécanisme un organe de
conciliation et d’arbitrage des différends environnementaux;
(e) de charger ce mécanisme de promouvoir la cristallisation des principes et
des règles juridiques nécessaires à l’encadrement juridique de la
mondialisation économique;
(f) d’instituer, dans la suite du Sommet mondial de Johannesburg de 2002,
une juridiction internationale autonome spécialisée en matière
d’environnement;
(g) d’instaurer un médiateur environnemental, rattaché éventuellement à la
Haute autorité de l'ONU chargée de l'environnement .
676
1-2 Instruments financiers
La Réunion mondiale recommande:
Au plan international
(a) de réitérer l’obligation des pays industrialisés de transférer 0,7% de leur
PNB sous forme d’aide publique au développement durable des pays en
développement et d’établir un nouveau butoir ainsi qu’un calendrier
d’exécution;
(b) d’identifier parmi les financements bilatéraux et multilatéraux d’aide
publique au développement ceux qui concourent au développement
durable et d’inviter le PNUD à établir un rapport annuel sur le
financement du développement durable;
(c) de veiller à ce que 25 % de l’aide publique au développement soit
consacrée à la protection de l’environnement ainsi qu’à l’alimentation en
eau et à l’assainissement pour les populations des pays en
développement;
(d) de renforcer la capacité juridique, administrative et institutionnelle des
pays en voie de développement pour appliquer les normes de protection
de l’environnement définies dans les conventions internationales;
(e) de développer les mécanismes de financement mixtes, qui font appel aux
ressources financières publiques et privées, à travers notamment les
fonds de protection de l’environnement et du développement durable1;
(f) d’adopter au sein du système des Nations Unies les instruments
juridiques nécessaires pour soumettre tout investissement international à
une étude d’impact environnementale dont le coût sera mis à la charge de
l’investisseur qui supportera également les coûts des plans de gestion
environnementale et des mesures de réduction des impacts négatifs
sociaux et environnementaux et de renforcement des aspects bénéfiques
de l’investissement international,
(g) de renforcer l’action du Fonds pour l’environnement mondial (FEM) par
une reconstitution de ses ressources et de lier ses financements à
l’évaluation des résultats obtenus par ses activités dans chaque pays
récipiendaire ainsi qu’à leur pérennité;
(h) d’adopter et de mettre en œuvre des mécanismes de financement
spécifiques de restauration de l’environnement dans les pays en
développement qui ont souffert de conflits armés;
(i) d’inciter les gouvernements, en fonction du contexte, à réorienter les
dépenses militaires et de sécurité vers un objectif de développement
durable;
(j) d’utiliser les ressources financières dégagées par les allégements de
dettes publiques dans les pays en développement à des fins de protection
de l’environnement et de développement durable.
1
Par exemple, une taxe sur les transactions de change pourrait être affectée pour
partie à la protection de l’environnement.
677
Au plan régional
(a) d’assurer le financement des accords multilatéraux sur l’environnement
(AME) régionaux par des ressources financières autonomes, sûres et
durables, permettant d’assurer le fonctionnement et la mise en œuvre
effective des conventions environnementales, y compris par des
interventions de soutien aux pays en développement et aux pays à
économie en transition;
(b) d’étudier des mécanismes de financement innovants, basés sur le
principe utilisateur-payeur, dans le cadre des institutions
environnementales régionales chargées de gérer des biens communs, en
vue de financer les activités et les infrastructures destinées à la gestion
durable de la biodiversité.
1. Au plan national
(a) que les États devraient appliquer plus complètement les principes
pollueur-payeur et utilisateur-payeur. A cette fin, ils devraient: (i)
imputer aux pollueurs/utilisateurs les dépenses correspondantes prises en
charge par les pouvoirs publics; (ii) diminuer les subventions aux
activités polluantes;
(b) que les pouvoirs publics devraient établir des fonds d’environnement et
des mécanismes analogues pour contribuer à une gestion financière de la
protection de l’environnement sur le long terme. Ceux-ci devraient
pouvoir établir des agences et autres organes financièrement autonomes
pour mener à bien les activités scientifiques et techniques imposées par
les activités polluantes;
(c) d’encourager les pouvoirs publics, en vertu du principe de subsidiarité, à
donner aux collectivités décentralisées chargées de fonctions de
protection de l’environnement la possibilité de disposer de moyens
financiers en rapport avec leurs compétences et leurs activités;
(d) de faire en sorte qu’un effort particulier soit fait pour que les ménages
assument les véritables coûts associés à l’approvisionnement en eau, à
l’épuration des eaux usées et à l’élimination des déchets ménagers, étant
entendu que des mesures d’accompagnement social seront nécessaires
pour tenir compte de l’augmentation du prix de ces services;
(e) de faire prendre aux pouvoirs publics des mesures pour éviter d’être mis
à contribution pour réparer les conséquences de contaminations du sol,
de pollutions des zones côtières ainsi que les conséquences d’accidents
industriels. Les pouvoirs publics devraient mettre en place des
mécanismes de garantie, d’assurance et de mutuelle pour répartir ces
frais entre les activités polluantes;
(f) d’encourager les pouvoirs publics à consacrer plus de moyens financiers
à la protection de la nature pour les générations présentes et futures. Ils
devraient notamment établir des redevances sur les activités de tourisme
et de loisirs qui dégradent le milieu naturel afin de favoriser la protection
et la restauration de celui-ci.
678
1-3 Instruments de contrôle et de suivi
La Réunion mondiale
Considérant que le droit de l'environnement n'est pas suffisant si sa

mise en œuvre n'est pas garantie par des mécanismes de contrôle et de suivi;
Rappelant que selon l’OCDE, au moins 1% du budget de l’Etat doit être
consacrée au contrôle et au suivi,
Reconnaissant la responsabilité morale d'alerter la population et de
diffuser toute information nécessaire pour assurer le contrôle et le suivi de
l'environnement par les citoyens;
Recommande :
Sur le plan institutionnel:
(a) qu’un ministère de l'environnement, ou une structure politique au plus
haut niveau, soit institué comme une condition nécessaire pour la
réalisation des mécanismes de contrôle et de suivi;
(b) que cette structure soit dotée de moyens juridiques, en personnel et
financiers appropriés pour assurer le contrôle et le suivi ;
(c) que des effectifs suffisants soient affectés aux corps d’inspection et que
le coût des inspections soit assumé par les acteurs économiques
concernés;
(d) que certaines tâches de suivi et de surveillance soient déléguées aux
ONG, dans la mesure où elles sont compétentes et habilitées.
En matière d’évaluation des incidences :

(a) que soit mise en place une structure administrative indépendante de
contrôle scientifique des études d’impact pour éviter que le ministère de
l'environnement (ou la structure politique de haut niveau chargée de ce
domaine) soit à la fois décideur et partie, avec une réelle indépendance
quant aux choix des dirigeants et du personnel, ainsi que l'attribution
d'un budget suffisant;
(b) que la validité des études d’impact environnementales soit vérifiée par
cette structure sans que cette vérification ne se substitue aux procédures
déjà existantes (de type enquête publique ou audience
environnementale);
(c) que soit assurée une information complète des citoyens sur les
évaluations des incidences par tous moyens appropriés,
(d) que les études d’impact transfrontières ou internationales soient
effectivement réalisées et contrôlées par des mécanismes juridiques
appropriés.
En matière d'extension du contrôle juridictionnel:
(a) en matière d’autocontrôle que les mesures d’autocontrôle que les recours
contre des études d’impact soient autorisés indépendamment des recours
contre les décisions pour lesquelles elles sont exigées, dans la mesure où
679
le contrôle des incidences doit être évalué bien avant le dépôt de
l'autorisation et/ou la réalisation de l'opération;
(b) que soit reconnu aux recours en matière d’environnement le caractère de
recours objectif ou, à défaut, que soit élargie la notion d'intérêt à agir,
suivant une forme à définir en fonction de la structure de l'Etat
(individuel ou par le biais d'une action populaire);
(c) que le recours contre une décision soit assorti d'un effet suspensif ou à
défaut, en cas d'annulation au fond, d'une obligation de remise en état;
(d) que le recours ne soit pas bloqué par l'institution d'une consignation trop
importante préalable à l'action en justice;
(e) En matière d’autocontrôle que les mesures d’autocontrôle ou
d’autosurveillance soient strictement encadrées en complément des
instruments étatiques et dans le cadre des dispositions légales
internationales et nationales et que des mécanismes obligatoires de suivi
par le biais notamment des procédures d’audit environnemental, de
certification et de labélisation remplacent les mécanismes volontaires.
II- DÉMOCRATIE ET DROIT À L’ENVIRONNEMENT
2-1 Droit à l’environnement et nouveaux droits

La réunion mondiale :
• Considérant que le droit à l’environnement est fondé sur le droit à la vie

et la dignité humaine.
• Considérant que l’extrême pauvreté constitue la négation des droits de
l’homme et de la dignité humaine et constitue un obstacle majeur à la
protection de l’environnement et au développement durable.
• Rappelant que les droits fondamentaux sont indivisibles et indissociables
dans leur substance et que, conformément aux résolutions du Programme
des Nations Unies pour l'Environnement, sans un environnement de
qualité suffisant et sans le développement durable, la déclaration
universelle des droits de l’homme ne pourra jamais être mise en œuvre.
• Considérant que l’eau, ressource indispensable à la vie, ne peut être
soumise au seul jeu des forces du marché.
• Considérant que le droit à l’eau est indissociable des autres droits de
l’Homme.
• Considérant que l’accès à l’eau pour tous constitue un facteur important
de la politique de lutte contre la pauvreté
• Considérant que le droit à une alimentation suffisante est reconnu dans
plusieurs instruments internationaux notamment dans le pacte relatif aux
droits économiques, sociaux et culturels.
• Rappelant que le droit fondamental à une nourriture suffisante est d'une
importance cruciale pour la jouissance de tous les droits de l'homme et
s'applique à toute personne, homme, femme, jeune, enfant.
680
• Considérant que le droit à une nourriture suffisante est indissociable de
la dignité humaine et indispensable à la réalisation des autres droits de
l'homme
• Considérant que la situation générale en matière de logement se détériore
pour la majorité des groupes pauvres et vulnérables.
• Considérant que le droit à un logement suffisant est indissociable des
droits fondamentaux de l’homme.
• Considérant que l’accès à un logement suffisant constitue un facteur
important de la politique de lutte contre la pauvreté.
• Déplorant que l’actuel projet de programme d’action en faveur des pays
les moins avancés pour la décennie 2000-2010 ne mentionne pas le
logement en tant qu’élément constitutif du droit à un niveau de vie
convenable.
Recommande :
Au niveau général
• la reconnaissance internationale et constitutionnelle du droit de l’homme
à l’environnement
Droit à l’eau
a) l’accès à toute personne d’un droit à l’eau en quantité et qualité
suffisante pour sa vie, sa santé et ses besoins socio-économiques.
b) Le devoir pour les pouvoirs publics d’adopter les mesures nécessaires
pour favoriser l’accès à l’eau pour tous, de veiller à exercer un contrôle
étroit sur les activités de gestion du service de l’eau et de permettre aux
usagers de participer aux décisions de gestion
Droit à l’alimentation
a) de prendre les mesures les plus urgentes pour assurer le droit
fondamental d'être à l'abri de la faim et de la malnutrition, en coopération
entre États, organisations internationales et régionales.
b) de veiller à assurer à tous la disponibilité de la nourriture exempte de
substances nocives en vue de satisfaire à l'exigence de sécurité des
produits alimentaires.
c) de s'abstenir d'utiliser la nourriture comme un instrument de pression
politique et économique
Droit au logement
a) que le droit fondamental à un logement soit conçu comme le droit à un
bien où l’on puisse vivre dans la dignité
b) que soient garantis la sécurité d’occupation, les services et équipement
permettant l’habitabilité ainsi que les facilités d’accès pour les groupes
défavorisés.
681
c) que chaque Etat agisse au maximum de ses ressources disponibles pour
assurer le droit d’accès à tous à un logement convenable.
2-2 Démocratie, accès à la justice et environnement

La Réunion mondiale:
Considérant que la participation du public en matière

d’environnement, y compris l'accès à l'information, la participation à la prise
de décision et l'accès à la justice, sert à protéger le droit de l'homme à un
environnement satisfaisant, contribue à renforcer la qualité et la légitimité des
décisions publiques et l'efficacité des politiques de durabilité, et constitue un
élément important de la démocratie;
Considérant que le développement de la démocratie, l’état de droit,
un niveau de vie adéquat, et un développement durable soucieux de
l’environnement profitent tous de la reconnaissance d’un droit à
l'information, à la participation du public, et à l'accès à la justice, et que
l'amélioration de ces droits rend la démocratie participative plus effective;
Convaincue que tous les Etats du monde devraient s’efforcer de
bâtir, maintenir et étendre un système politique, une économie et une société
satisfaisant à ces exigences;
Considérant que le principe 10 de la Déclaration de Rio et en
particulier son application dans la convention d'Aarhus constituent la base de
la reconnaissance internationale du besoin et de la légitimité d’accorder à la
société civile un rôle accru dans la prise de décision environnementale et
dans le contrôle de la légalité des décisions en matière d’environnement;
Considérant que l’absence quasi totale d’un droit d'accès des
individus et des O.N.G. aux instances internationales pour défendre le droit
de l'homme à un environnement décent, compte tenu de l’intérêt public visant
à atteindre les objectifs de durabilité, ce qui comprend le contrôle du respect
des conventions multilatérales sur l’environnement, est une insuffisance
grave de l’ordre juridique international en matière d’environnement;
Notant qu'il y a des signes encourageants de l’acceptation par la
communauté internationale d’une participation active de la société civile,
particulièrement des O.N.G., dans les négociations internationales sur des
problèmes d’environnement;
Réclame:
(a) Que le Sommet Mondial lance un processus de négociation, avec la
participation de la société civile, pour une convention globale construite
sur le principe 10 de Rio, afin de faire appliquer le droit à l'information,
la participation publique, et l'accès à la justice;
(b) Que les organisations internationales et régionales mais aussi les Etats
entreprennent des négociations pour élaborer des conventions régionales
afin de garantir ces droits ou envisagent d’adhérer à la convention
d'Aarhus;
682
(c) Que les Etats révisent leur législation et leurs pratiques et adoptent les
modifications nécessaires pour garantir la proclamation et l’application
effective de ces droits;
(d) Que la société civile, y compris les O.N.G. et les organisations de
juristes et autres professionnels, fassent pression pour rendre effectifs
l'application de ces droits à tous les niveaux;
(e) Que les pays fassent une utilisation plus large de la procédure d’étude
d’impact en tant que moyen pour rassembler des informations, impliquer
le public, intégrer les préoccupations d’environnement dans le processus
de développement, et fournissent des moyens suffisants pour aider à ce
que le public participe à ce processus;
Recommande:
(a) Que les O.N.G. se voient octroyer le droit à une participation effective et
aient accès à l’information sur les négociations internationales en matière
d’environnement;
(b) Que ce droit soit garanti en modifiant les statuts des organisations
internationales concernées;
(c) Que les mécanismes de contrôle du respect des conventions
multilatérales sur l’environnement incluent le droit à la participation et à
la réclamation du public, y compris des ONG;
(d) Que le développement et l'utilisation des Cours, institutions ou organes
internationaux d’arbitrage et de conciliation sur l’environnement, telles
que la Cour internationale d’arbitrage et de conciliation sur
l’environnement et la Cour permanente d’arbitrage, qui sont ouvertes aux
individus et aux ONG, soient encouragés, y compris grâce à la création
d’un fonds international pour aider à résoudre les conflits en matière
d’environnement.
2-3 Gestion locale de l'environnement

La Réunion mondiale :
Considérant que la protection durable de l'environnement repose sur

une pensée globale mais aussi, essentiellement, sur des pratiques locales;
Considérant que le niveau local est le niveau le plus pertinent pour
une intervention environnementale transversale et pour une participation
effective;
Recommande :
1 - Principes directeurs
(a) que la gestion locale repose sur l’application du principe de subsidiarité;
(b) que les politiques environnementales locales reposent sur l’identification
d'un espace local pertinent;
683
(c) que les compétences locales reposent sur l’application du principe de
participation, en vue d’une démocratie locale conforme aux objectifs de
la Convention d'Aarhus de 1998;
(d) que la gestion environnementale locale repose sur l’objectif de
2 - Les acteurs
(a) de clarifier les compétences entre acteurs supra-locaux et acteurs locaux;
(b) de renforcer les capacités de gouvernance locale;
(c) de créer des pôles de compétences associant l'ensemble des acteurs
locaux et d’encourager le partenariat;
(d) de développer la constitution de réseaux d'acteurs publics locaux;
3 - Les instruments
(a) l'établissement d'inventaires de l'état environnemental local en assurant
une surveillance de ses évolutions;
(b) la poursuite de l'élaboration des Agendas 21 locaux;
(c) de faire des Agendas 21 locaux des instruments stratégiques du
développement local et de leur conférer une portée normative.
(d) l'incitation des acteurs locaux à développer des instruments
conventionnels de coopération et à utiliser des instruments alternatifs de
gestion locale répondant à un objectif d'économie rationnelle et solidaire;
(e) l'encouragement, au plan local, de l'utilisation rationnelle des ressources.
4 - Les moyens
(a) pour les moyens financiers: (i) de doter les collectivités locales des
moyens correspondant à leurs compétences; (ii) de renforcer la capacité
financière des autorités locales; (iii) de rechercher des ressources locales
alternatives à titre complémentaire; (iii) de renforcer la transparence des
gestions financières;
(b) pour les moyens éducatifs: de doter les autorités locales des capacités à
développer l'éducation environnementale citoyenne;
(c) pour les moyens de contrôle: (i) de donner aux divers acteurs locaux les
moyens de contrôler les autorités locales, en imposant une information
claire et complète et en permettant de contester les décisions, y compris
par un accès gratuit à la justice; (ii) de permettre aux autorités supra-
locales, y compris juridictionnelles, d'exercer en toute indépendance un
contrôle et une évaluation sur les décisions et projets des autorités
locales en matière d'environnement.
2-4 Collectivités autochtones et communautés traditionnelles

Réaffirmant que le statut juridique, interne et international, des

collectivités autochtones et des communautés traditionnelles exige une
inspiration et une formulation propre, novatrice et originale;
684
Consciente de l’exigence de coordination des textes internationaux,
y compris dans le domaine de l’environnement, dans lesquels sont
expressément prévus des dispositions spécifiques concernant les collectivités
autochtones et les communautés traditionnelles;
Considérant la nécessité de garantir l’effectivité des normes
internationales et nationales relatives aux collectivités autochtones et aux
communautés traditionnelles;
Soucieuse de favoriser et d’établir un cadre sain et durable de
coexistence;
Recommande :
(a) de réaffirmer les termes actuels du statut juridique propre, interne et
international, des collectivités autochtones et des communautés
traditionnelles et, au besoin, d’en approfondir et d’en renouveler
l’inspiration et la formulation;
(b) d’assurer une gestion équitable et participative des ressources naturelles
garantissant la pleine satisfaction des besoins des collectivités
autochtones et des communautés traditionnelles;
(c) d’assurer un partenariat réel, plein et égal au niveau local, national et
international avec les collectivités autochtones et les communautés
traditionnelles pour toutes les questions les concernant ou les affectant;
(d) de revaloriser les systèmes de valeur des collectivités autochtones et des
communautés traditionnelles ainsi que les systèmes de droit qui en sont
issus;
(e) de favoriser, dans un cadre multiculturel et interculturel, la connaissance
et l’apprentissage des systèmes de valeur des collectivités autochtones et
des communautés traditionnelles ainsi que les systèmes de droit qui en
sont issus;
(f) d’approfondir l’étude des systèmes de valeur des collectivités
autochtones et des communautés traditionnelles ainsi que les systèmes de
droit qui en sont issus;
(g) d’approfondir et de renouveler les modes de règlement des conflits entre
les systèmes de droit issus des collectivités autochtones et des
communautés traditionnelles et les autres systèmes de droit;
(h) d’approfondir et d’élargir la réflexion, la formulation et l’application de
concepts juridiques adaptés aux besoins des collectivités autochtones et
des communautés traditionnelles, dans un esprit de coexistence.
III- RENFORCEMENT DU DROIT DE L’ENVIRONNEMENT
3-1 Gestion intégrée de l’environnement

Considérant que la gestion intégrée de l’environnement, moyen

essentiel pour parvenir au développement durable, implique: (i) l’intégration
685
interne de tous les éléments constitutifs de l’environnement dans la gestion
environnementale; (ii) une intégration externe associant les exigences
écologiques et les besoins économiques et sociaux ; et (iii) la prise en compte
de l’environnement dans toutes les politiques sectorielles;
Considérant que la gestion intégrée de l’environnement nécessite
pour sa mise en œuvre un certain nombre de réformes;
Recommande :
Sur le fond:
Dans les organisations internationales et régionales:
(a) de prendre en compte systématiquement l’objectif de protection de
l’environnement dans les conventions et textes susceptibles d’avoir des
incidences environnementales issus d’organisations internationales ou
régionales, ainsi que dans les instruments de coopération et de
financement, en particulier avec les pays en développement;
(b) d’assurer la reconnaissance de cet objectif dans toutes les organisations
internationales et régionales, en particulier les organisations
commerciales, telles que l’OMC, et dans les organisations
professionnelles.
Dans les Etats:

(a) de proclamer solennellement le principe d’intégration;
(b) d’insérer systématiquement l’objectif de protection de l’environnement
dans les textes législatifs et réglementaires ainsi que dans les documents
de programmation et de planification relatifs à l’aménagement du
territoire, à l’agriculture, à l’urbanisme;
(c) de renforcer ou de consacrer la gestion intégrée dans les zones côtières,
les zones de montagne, les bassins hydrographiques, les transports,
l’énergie et le commerce international;
(d) de développer les législations et réglementations prenant en compte
l’ensemble des atteintes à l’environnement, ainsi que la dimension
économique et sociale des problèmes, dans un souci d’un équilibre
global.
(e) de prendre en compte la dimension environnementale à tous les niveaux
de décision et de territoire
Sur les moyens:

En ce qui concerne les études, analyses et formations:
(a) d’encourager et de susciter les analyses globales, prenant en compte
l’ensemble des dimensions d’un problème, ainsi que ses implications à
moyen et long terme;
(b) d’identifier systématiquement les obstacles institutionnels, économiques,
sociaux, politiques et autres, à l’intégration de la protection de
l’environnement;
(c) d’organiser une formation systématique initiale et continue sur les
questions d’environnement pour les agents des administrations et les
686
magistrats susceptibles de traiter de questions ayant un impact
environnemental.
En ce qui concerne les structures:

(a) de définir et de délimiter les circonscriptions écologiquement pertinentes
pour la gestion des ressources naturelles, avec les structures adéquates
correspondantes, y compris dans les zones frontalières;
(b) de développer les structures transversales permettant un dialogue entre
les représentants des diverses administrations et de la société civile
concernés par un projet de décision ou d’aménagement;
(c) de susciter, en particulier dans chaque département ministériel, la
création de cellules de réflexion et d’orientation chargées de proposer
des solutions “globales” et composées de représentants de la société
civile, notamment d’associations, ainsi que de scientifiques;
(d) de prévoir un droit de regard et de suivi de l’administration de
l’environnement dans les autres administrations pour tous les projets
ayant un impact environnemental;
(e) de mettre en place une structure d’expertise scientifique indépendante.
En ce qui concerne les procédures:

(a) de développer les mécanismes de concertation et de coordination le plus
en amont possible;
(b) de mettre en place des techniques de co-décision, de compétences
partagées ou conjointes;
(c) de développer les mécanismes de prise en compte de l’environnement
dans les autres politiques, en renforçant le contenu et le contrôle des
études d’impact sur l’environnement;
(d) d’étendre les études d’impact aux plans et programmes ;
(e) de développer les mécanismes de contrôle et de suivi, notamment par
l’obligation d’audits environnementaux et de présentation de bilans
environnementaux dans les sociétés commerciales;
(f) d’appliquer ces procédures aux lois, plans et programmes, ainsi qu’aux
décisions réglementaires et individuelles.
En ce qui concerne les instruments:

(a) d’organiser un système de permis intégré pour les installations
industrielles;
(b) d’instituer des sanctions pour le non-respect du principe d’intégration;
(c) d’inciter à la gestion intégrée par des mécanismes économiques et
financiers, notamment en assurant pour certaines activités une juste
rémunération des services rendus à l’environnement ou à la collectivité;
(d) de mettre en place une fiscalité adaptée à la gestion intégrée.
687
3-2 Commerce international, environnement et biodiversité
La Réunion mondiale recommande :
(a) d’œuvrer, du fait du caractère insuffisant du Comité du commerce et de

l’environnement à l’intérieur de l’OMC, à la mise en compatibilité des
accords multilatéraux environnementaux avec les accords multilatéraux
de l’OMC. Cette compatibilité doit permettre de faire jouer plus
largement le principe de précaution, judicieusement instauré à travers les
politiques environnementales, lequel ne doit pas être de nature à susciter
des appréhensions ou des réactions isolationnistes mais doit favoriser
plutôt un commerce international fondé sur une éthique de respect dû à
l’être humain et à la nature;
(b) de fonder dans le commerce international autant que dans les échanges à
l’intérieur des pays, les relations entre agents économiques, producteurs,
vendeurs et consommateurs, sur le principe d’information transparente,
loyale, vérifiable et respectueuse de l’environnement;
(c) qu’en matière d’accès aux ressources génétiques, au regard du partage
juste et équitable, la bio-prospection soit toujours précédée d’un débat
public et soumise à autorisation préalable de l’Etat fournisseur des
ressources. Les contrats privés, conclus sans autorisation de l’Etat
concerné, entre des ONG nationales et des ONG internationales ou des
entreprises transnationales, ainsi que ceux passés avec les communautés
indigènes, en vue d’exploiter les connaissances et les pratiques des
populations autochtones, sont souvent contraires au principe du partage
juste et équitable et devraient de ce fait être interdits;
(d) qu’en cas d’extrême urgence, face à la nécessité d’imposer une thérapie
collective (bio-terrorisme, bio-piraterie, sida, etc.), les Etats puissent
pouvoir suspendre l’application des droits de propriété intellectuelle;
(e) d’instituer un moratoire mondial sur les organismes génétiquement
modifiés (OGM), y compris les expérimentations en plein champ,
l’expérimentation confinée ne pouvant se faire que dans le strict respect
des réglementations nationales;
(f) d’adjoindre, par un amendement selon les formes prévues, un protocole
d’interprétation à l’accord sanitaire et phytosanitaire de l’OMC,
énonçant clairement le principe de précaution et incluant la question des
OGM;
(g) que dans le souci d’un commerce équitable, les produits de base de
l’alimentation, non transformés, ne soient pas altérés par des
manipulations génétiques qui peuvent affaiblir l’économie du pays
producteur;
(h) de proscrire absolument la stérilité des semences génétiquement
modifiées, qu’elle soit immédiate, progressive ou différée;
(i) d’assurer l’application effective de la convention sur le commerce
international des espèces sauvages menacées d’extinction (CITES) ;
(j) d’œuvrer au développement d’une agriculture biologique et durable
permettant de préserver l’emploi et la biodiversité.
688
3-3 Substances et activités dangereuses
La Réunion mondiale recommande:
3-3-1 Substances dangereuses

(a) de veiller à la ratification rapide des conventions internationales existant
dans le domaine, en particulier la Convention de Bâle (déchets
dangereux), la Convention de Rotterdam (polluants industriels
chimiques), la Convention de Stockholm (polluants organiques
persistants) et d’œuvrer à un élargissement progressif des listes des
produits et substances faisant l'objet de ces conventions;
(b) d’assurer l'application effective des instruments juridiques internationaux
en vigueur en matière de prévention et de lutte contre la pollution par
lesdites substances et leur dissémination, en réprimant pénalement leur
commerce illégal;
(c) d’évaluer les règles en vigueur au niveau national en matière de
manipulation et d'utilisation de substances dangereuses afin de s'assurer
de leur efficacité et, le cas échéant, de procéder à leur amélioration;
(d) d’apporter aux pays en développement l'assistance technique et
financière nécessaire pour que la gestion des substances dangereuses soit
réalisée dans de bonnes conditions environnementales;
(e) de mieux contrôler les activités licites portant sur les produits chimiques
susceptibles d'être utilisés comme armes chimiques ou en tant que
précurseurs de telles armes conformément à la Convention internationale
sur l'interdiction des armes chimiques de 1993;
(f) de renforcer et développer les règles de prévention des risques chimiques
sur les lieux de travail et leurs sanctions,
(g) de rechercher une harmonisation des normes techniques et d'évaluation
des risques sur le plan international, en relation avec les accords de
l’Organisation mondiale du commerce sur les obstacles techniques au
commerce (OTC) et sur les mesures sanitaires et phytosanitaires
(AMSP), dans le sens de la protection de l'environnement et de la santé
publique;
(h) de renforcer les peines en cas d'infraction aux obligations contenues dans
les accords en vigueur et d’assurer un contrôle continu et indépendant
sur les activités dangereuses;
(i) d’adopter autant que possible une approche "cycle de vie" dans la
gestion des substances dangereuses;
(j) d’internaliser les coûts liés à la production, l’utilisation, la gestion et
l'élimination des substances dangereuses dans leur prix de revenu global;
(k) de mettre en œuvre le principe de précaution afin de mieux prendre en
compte les problèmes posés par les substances qui ne sont pas
réglementées par les conventions de Rotterdam (PIC) et de Stockholm
(POPs) et pour lesquelles l'information scientifique est encore
insuffisante et fragmentaire;
689
(l) de renforcer les moyens de recherche et d'expertise sur la relation entre
santé humaine et environnement dans le cadre d'une approche intégrée;
(m) de permettre aux travailleurs exposés et au public un accès élargi et
juridiquement garanti à l'information relative aux substances dangereuses
et à leurs risques pour la santé publique et l'environnement;
(n) d’évaluer les conséquences de l'utilisation des substances dangereuses au
regard des trois piliers du développement durable, à savoir: les
performances économiques, la protection de l'environnement et l'équité
sociale;
(o) d’instituer des systèmes de responsabilité juridiquement efficaces à tous
les stades du "cycle de la vie" des substances dangereuses.
3.3.2 Activités dangereuses

(a) une identification juridique extensive des activités dangereuses du point
de vue de leur nature (extraction, industrie, agriculture, élevage intensif,
etc.) et de leurs effets sur les milieux (eau, air, sol) et sur la santé et la
vie de l'homme;
(b) la mise en œuvre effective de l'étude d'impact, accompagnée d’une
analyse des dangers sur la vie et sur la santé de l'homme (travailleurs
exposés, public) et sur l'environnement;
(c) l’admission du principe de la contre-expertise indépendante;
(d) le renforcement des sanctions administratives et pénales;
(e) la garantie des droits à la sécurité et à l'information des travailleurs
exposés, y compris ceux des entreprises sous-traitantes des activités à
risque;
(f) l'impossibilité juridique pour les donneurs d'ordre économiques de
transférer la responsabilité des risques sur des entreprises de fait
dépendantes;
(g) l’interdiction de délocaliser les activités à risque dans les pays en
développement en l'absence d'un droit équivalent à ceux des pays
développés dans le domaine des risques;
(h) l’institution de procédures démocratiques de concertation sur les risques
associant tous les intérêts en cause;
(i) l’orientation des priorités scientifiques, politiques et juridiques vers les

principes de réduction à la source et de réhabilitation des sites
contaminés;
(j) la prise en compte effective du principe de réversibilité pour tous les
stockages de déchets en interdisant notamment les rejets en mer;
(k) la définition de politiques de transport des personnes et des marchandises
de façon à limiter au maximum les pollutions, accidents et explosions.
3.3.3 - Activités nucléaires, y compris déchets nucléaires, et OGM

(a) l’application dans toute son étendue du principe de précaution;
(b) l’exigence d'un haut degré de consentement du public pour la mise en
œuvre desdites activités, à travers des procédures transparentes;
690
(c) l’exigence d'un haut degré de contrôle indépendant, scientifique,
politique et juridique, des effets écologiques, économiques et sociaux de
la mise en œuvre desdites activités;
(d) l’exigence, préalablement à la mise en œuvre desdites activités, d'un
système de responsabilité objective pesant exclusivement sur les
promoteurs.
3-4 Enseignement du droit de l’environnement

Considérant que l’enseignement du droit de l’environnement est

essentiel pour les acteurs de l’environnement, pour la science juridique et,
plus généralement, pour la protection de l’environnement;
Constatant que les enjeux de la mise en place et du développement de
cet enseignement sont principalement une meilleure connaissance de droit de
l’environnement, une réflexion sur son évolution, ainsi qu’une contribution à
une élaboration meilleure et une application renforcée, dans une perspective
de développement durable;
Considérant que la nécessité de cet enseignement tient au fait qu’il y a
à la fois des politiques spécifiques d’environnement dans beaucoup de pays
et un besoin d’intégrer l’environnement dans les autres politiques et que tous
les secteurs de la société sont donc concernés ;
Rappelant que les disciplines du droit de l’environnement
comprennent le droit national de l’environnement, le droit comparé de
l’environnement, le droit régional de l’environnement et le droit international
de l’environnement et que, à tous ces niveaux, les disciplines enseignées
doivent intégrer les diverses dimensions du développement durable;
Considérant également que l’enseignement du droit de
l’environnement doit s’ouvrir à d’autres disciplines, et inversement; qu’il se
situe dans un ensemble plus vaste de sensibilisation, formation et éducation à
l’environnement ;
Considérant enfin qu’il est plus facile et moins coûteux d’éduquer
que de rééduquer ;
Recommande:
3-4-1 Du point de vue des publics:
(a) par rapport aux étudiant(e)s en droit: (i) de créer et développer
l’enseignement du droit national comparé, régional et international de
l’environnement dans les facultés de droit : initiation en 1er et 2nd cycles,
approfondissement en 3e cycle, stages, sorties sur le terrain,(ii) de créer
et développer des centres de recherche en droit de l’environnement ;
(b) par rapport aux juristes professionnels (fonctionnaires, magistrats,
avocats, etc.): de créer et développer des formations, stages, séminaires
et programmes d’échange en droit de l’environnement;
691
(c) par rapport aux étudiants non-juristes, aux professionnels non-juristes
(officiers de police judiciaire, douaniers, etc.) aux représentants
d’associations et à tout public qui le désire: de créer et développer des
stages, formations, conférences et séminaires en droit de
l’environnement;
(d) pour les élèves de l’enseignement secondaire: d’introduire dans les
programmes de géographie, d’économie, d’instruction civique, la
connaissance de l’existence du droit de l’environnement.
3-4-2 - Du point de vue des moyens:

(a) que chaque ministère de l’éducation crée des postes d’enseignants de
droit de l’environnement dans l’enseignement supérieur et reconnaisse
l’enseignement du droit de l’environnement comme une spécialité à part
entière;
(b) que les universités, centres de recherche, organisations internationales et
régionales soutiennent la création et le développement de matériels
d’enseignement du droit de l’environnement (ouvrages, revues, vidéo,
électronique…), la diffusion des recherches en la matière du Nord vers le
Sud et réciproquement, ainsi que l’accès aux potentialités du réseau
Internet;
(c) que les pays du Sud (ex: Méditerranéens) et d’Europe de l’Est soient
aidés par l’Union européenne au travers d’un nouveau programme de
création et de développement du droit de l’environnement ;
(d) que les Universités créent et développent des formations à distance en
droit de l’environnement ,
(e) que l’enseignement du droit comparé soit développé et des diplômes
universitaires environnement-santé créés;
(f) que les universitaires et autres acteurs compétents voulant créer des
associations de droit de l’environnement soient soutenus par leurs
universités;
(g) que les étudiants de 3e cycle puissent faire des stages en liaison avec les
universités, les cabinets d’avocats, les administrations, les organisations
internationales ou régionales, les secrétariats des conventions, les ONG,
etc.;
(h) que les étudiants voulant créer des associations de droit de
l’environnement soient soutenus par leur université et leur faculté; que
soient créées des fédérations nationales et internationales d’étudiants et
d’anciens étudiants en droit de l’environnement.
692
IV- DEVELOPPEMENT DU DROIT DE L’ENVIRONEMENT
4-1 Instruments internationaux relatifs à l’environnement

La Réunion Mondiale:
Considérant le chapitre 39 d’Action 21 qui recommande la

promotion de nouveaux instruments et mécanismes juridiques relatifs au
développement durable ;
Considérant les limites actuelles des différents processus de
formation de règles générales dans le domaine de l’environnement ;
Considérant que les Ong jouent un rôle de plus en plus actif dans
l’élaboration et la surveillance de l’application du droit international de
l’environnement ;
Considérant la nécessité de franchir une nouvelle étape dans le
développement d’une nouvelle génération d’instruments internationaux ;
Recommande :
(a) d’élaborer, notamment sur la base des propositions de l’UICN, un
instrument international global sur l’environnement juridiquement
contraignant, afin de codifier et de consacrer l’ensemble des principes du
droit international de l’environnement;
(b) de faciliter et de rationaliser l’action des ONG par l’élaboration d’un
Code de conduite des ONG régissant leurs rapports entre elles, avec les
Etats et avec les organisations intergouvernementales;
(c) de renforcer la participation des ONG dans la mise en œuvre du droit
international de l’environnement, notamment dans l’évaluation et
l’application d’Agenda 21, ainsi que dans l’élaboration des rapports
adressés par les Etats aux secrétariats des conventions
environnementales;
(d) d’assurer un encadrement juridique de la globalisation économique afin
de prévenir les conséquences négatives que celles-ci peuvent exercer sur
l’environnement;
(e) de généraliser la reconnaissance internationale de la responsabilité civile
et pénale des personnes physiques et morales en matière
d’environnement;
(f) d’accorder une attention particulière au Programme pour le
développement et l’examen périodique du droit de l’environnement au
cours de la première décennie du XXIème siècle (Montevideo III),
notamment du point de vue d’un véritable suivi de sa mise en oeuvre.
693
4-2 Convention forestière mondiale
Consciente que les forêts, dans la richesse de leur diversité,

matérialisent des processus écologiques indispensables à l’entretien de toutes
les formes de vie;
Convaincue que la capacité des forêts de satisfaire les besoins
globaux de l’humanité ne peut être maintenue à long terme que par une
gestion durable et équitable de leurs ressources, dans l’intérêt des générations
présentes et futures, des points de vue tant écologique et économique que
social, culturel et spirituel;
Appréciant l’importance, dans cette optique, de la Déclaration de
principes, non juridiquement contraignante mais faisant autorité, pour un
consensus mondial sur la gestion, la conservation et l’exploitation
écologiquement viable de tous les types de forêts, adoptée par la CNUED en
1992;
Considérant qu’il n’existe pas encore aujourd’hui de convention
mondiale, de portée générale, applicable à l’ensemble des forêts que compte
la planète;
Estimant qu’une telle convention mondiale servirait de fondement
légal à une coopération accrue en matière de protection et de mise en valeur
des forêts et qu’elle serait de nature à renforcer les conventions existantes
relatives à des domaines connexes;
Notant les travaux consacrés à la formulation d’un cadre juridique
concernant tous les types de forêts au sein du Groupe intergouvernemental
puis du Forum intergouvernemental sur les forêts, qui devraient se poursuivre
dans le cadre du Forum des Nations Unies sur les forêts;
Constatant la divergence de vues persistante sur l’opportunité
d’élaborer une convention forestière mondiale aussi bien entre les Etats que
parmi les institutions internationales et les organisations non
gouvernementales;
Recommande :
(a) la poursuite du dialogue, dans un esprit constructif, en vue de rapprocher
les positions et de dégager un consensus permettant d’initier, dans les
meilleurs délais, la négociation d’une convention forestière qui: (i) aurait
une vocation mondiale; (ii) serait applicable à toutes les catégories de
forêts, dans le respect des diversités éco-régionales; (iii) couvrirait les
dimensions environnementale, économique, sociale et culturelle de la
conservation et du développement des ressources forestières;
(b) la promotion des initiatives nationales, régionales et universelles tendant
à perfectionner les instruments politiques et juridiques de protection et
de mise en valeur des forêts, en particulier: (i) les outils de planification
et de programmation forestière; (ii) les critères et indicateurs de
l’aménagement durable des forêts; (iii) la certification forestière; (iv) les
694
forêts modèles et de démonstration; (v) les conventions forestières
régionales;
(c) l’intensification des réformes visant à améliorer les législations
forestières nationales afin qu’elles favorisent notamment: (i) la
revalorisation des fonctions environnementales et sociales des forêts; (ii)
la planification de leur aménagement en vue d’assurer la durabilité de
leur utilisation; (iii) une gestion plus équitable, participative et
décentralisée de leurs ressources, impliquant tous les acteurs concernés,
au profit des populations usagères, des collectivités locales et de la
communauté nationale;
(d) la mobilisation des financements, le transfert des technologies et la
formation des capacités nécessaires à la mise en œuvre des mesures
visées aux paragraphes (a), (b) et (c).
4-3 Protection des sols

Considérant les chapitres 7, 10, 12 et 14 d’Agenda 21 se rapportant à

la protection et à la gestion des sols;
Considérant la nécessité de protéger les sols contre toutes formes
d’atteintes et de maintenir leur multifonctionnalité;
Considérant la nécessité d’une gestion intégrée des éléments de
l’environnement, y compris le sol entendu au sens large, grâce à des
réflexions interdisciplinaires et des actions coordonnées;
Considérant la nécessité de promouvoir la mise en œuvre, au niveau
des Etats et en synergie, des conventions sur la lutte contre désertification, la
diversité biologique et les changements climatiques, ainsi que de tout autre
instrument juridique international traitant des sols;
Recommande :
(a) d’élaborer des lignes directrices sur la gestion des sols visant à faciliter
l’adoption de législations nationales et pouvant conduire, à terme, à
l’adoption d’une convention internationale en la matière;
(b) quant au statut du sol: (i) d’identifier les législations et réglementations
nationales relatives au sol; (ii) de considérer le sol comme un élément de
l’environnement à protéger par tous les acteurs, au même titre que l’air
ou l’eau; (iii) de préserver les modes traditionnels de tenue et
d’occupation des sols (activités pastorales, réserves communautaires,
cultures en terrasses, etc.); (iv) de déterminer un degré de qualité des sols
contaminés prenant en compte l’état actuel du sol et l’activité future;
(c) quant à l’accès et aux usages du sol: (i) d’établir un cadastre de la qualité
des sols ruraux et urbains (à annexer aux documents d’urbanisme); (ii)
d’exiger la protection des sols dans l’intérêt général lors de
l’établissement des droits de propriété et de la délivrance des
autorisations d’utilisation et/ou d’occupation du sol; (iii) de tenir mieux
695
compte des sols dans les instruments du droit de l’environnement,
notamment l’étude d’impact sur l’environnement; (iv) de prévoir la
conservation, la remise en état et l’utilisation durables des sols dans les
différents instruments juridiques internationaux et les politiques de
développement; (v) de promouvoir l’adoption et l’application de
législations favorisant l’utilisation durable des sols et la lutte contre la
désaffectation des terres arables; (vi) d’assurer la sécurisation foncière
dans le cadre du droit moderne comme du droit coutumier; (vii) de
mettre en place des mécanismes de prévention et de règlement des
conflits fonciers; (viii) d’appliquer le principe du pollueur-payeur aux
pollutions du sol; (ix) d’adapter les modalités d’application des
législations relatives aux sols aux particularités locales; (x) d’intégrer la
gestion des sols dans les politiques de planification.
696
DECLARATION OF LIMOGES II
English version
Second Declaration of Limoges

• Meeting at Limoges (France) on 9 and 10 November 2001 at the
invitation of the University of Limoges and of the International Centre of
Comparative Environmental Law, the international non-governmental
organisation (NGO) accredited by the Commission of Sustainable
Development of the United Nations.
• The lawyers specialising in environmental law represent 33 countries in
Europe, Africa, America and Asia and national associations of
environmental law.
• With the support of the Commission of Environmental Law of UICN,
the European Council of Environmental Law, the European Association
of Environmental Law and the African Association of Environmental
Law.
• Have adopted the SECOND LIMOGES DECLARATION on international
and national environmental law.
This declaration is for the consideration of:

• the United Nations organisation, its Commission of sustainable
development and the United Nations’ programme to contribute to
the world summit in Johannesburg in September 2002;
• various state governments as well as their environmental Ministers;
• -the European Union; and
• -to national and international NGOs.
697
I- INSTRUMENTS OF ENVIRONMENTAL LAW
1-1 International Instruments: institutional and jurisdictional

The World Meeting
Considering that Chapter 38 of Action 21 recommends the

implementation of institutional mechanisms which are adapted to the
effective international management of the environment;
Considering the current international efforts which aim to ensure
effective international management through the definition of a clearly
identified world-wide governance which functions effectively;
Considering the central role played by UNEP in developing and
implementing appropriate programmes for the management of the
environment;
Considering the necessity to construct reinforced and innovative
institutional and jurisdictional mechanisms;
Recommends:
(a) that an institutional reform of environmental protection in the system
of the United Nations should be undertaken, particularly through the
introduction of a high authority of the UN charged with the
environment inspired by the model of the High Commission with
real authority and decision-making powers as well as financing to
guarantee real participation of independent bodies;
(b) a tripartite representation within this mechanism (governments,
economic and industrial bodies, NGOs), on the ILO model, in order
to involve all the bodies concerned to solve environmental problems
according to their particularities;
(c) that a checking and follow-up function should be conferred on this
mechanism in the implementation of the environmental conventions,
whilst at the same time promoting co-operation and synergy between
secretariats and conventions;
(d) Considering the possibility of creating within this mechanism a body
of conciliation and arbitration for any environmental disagreements;
(e) Charging this mechanism with promoting the crystallisation of
principles and legal rules necessary for the legal restriction of
economic globalisation;
(f) the introduction, following the World Summit in Johannesburg in
2002, of an autonomous international jurisdiction specialising in the
subject of the environment;
(g) the introduction of an environmental mediator, linked to the high
authority of the UN charged with the environment.
698
1-2 Financial Instruments
The World Meeting Recommends:
On the international level

(a) that the obligations of industrialised countries to transfer 0.7% of
their GNP in the form of public aid to the sustainable development
of developing countries and to establish a new buffer as well as an
execution programme should be reiterated;
(b) the identification amongst the bilateral and multilateral finance of
public aid to develop those which converge on sustainable
development to invite the UNDP to establish an annual report on the
financing of sustainable development;
(c) that 25% of public aid for development should be devoted to the
protection of the environment as well as the provision of water and
improving the living conditions for populations of developing
countries;
(d) the reinforcing of the legal, administrative and institutional capacity
of developing countries to apply norms of environmental protection
defined in the international conventions;
(e) the development of mixed finance mechanisms which will involve
public and private financial resources, particularly through the fund
for the protection of the environment and sustainable development2;
(f) the adoption within the system of the United Nations of the legal
instruments necessary to subject any international investment to a
study of the environmental impact, which will be paid for by the
investor, who will also pay for the cost of transfer of environmental
management and measures to reduce negative social and
environmental impacts and to reinforce the beneficial aspects of
international investment;
(g) the reinforcing of the action of the Fund for the World Environment
(FWE) by reconstructing its resources and linking its financing to
the evaluation of results obtained by its activities in each recipient
country as well as its continuity;
(h) the adoption and implementation of a specific financial mechanism
to restore the environment in developing countries which have
suffered armed conflicts;
(i) the encouragement of the government, depending on the context, to
re-deploy military and security spending to an objective of
sustainable development;
(j) the use of the financial resources released by the reduction in public
debt in the developing countries for the protection of the
environment and sustainable development;
2
For example, tax on changing of currency could be partially used for the protection
of the environment.
699
On a regional level
(a) that the financing of regional multilateral agreements on the environment
(MAE) by autonomous financial resources, certain and sustainable,
ensures the effective functioning of the environmental conventions
including by supportive interventions in developing countries and
countries of transitional economies;
(b) the study of innovative financing mechanisms based on the “User Pays”
principle in the context of the regional environmental institutions
charged with managing common goods, with a view to financing the
activities and infrastructure destined for sustainable management of
biodiversity.
On a national level
(a) that the state should more thoroughly apply the principles of “Polluter
Pays” and “User Pays”. To this end, they should: (i) impose on
polluters/users the corresponding costs paid by the public authorities; (ii)
reduce the subsidies for polluting activities;
(b) that the public authorities should establish environmental funds and
similar mechanisms to contribute to the financial management of
environmental protection in the long term. This should facilitate the
establishment of agencies and other financially autonomous bodies to
manage the scientific and technical activities imposed by the polluting
activities;
(c) the encouragement of public authorities in view of the subsidiarity
principle to give decentralised bodies charged with protecting the
environment the opportunity to organise their own spending according to
their competences and their activities;
(d) that an effort is made so that households assume the real cost associated
with the provision of water, the purification of used water and the
removal of household rubbish while at the same time keeping in mind
that social measures will need to be taken to keep track of the rising price
of these services;
(e) that the public authorities take measures to avoid having to pay the cost
of cleaning up soil contamination, pollution of costal zones and
industrial accidents. Public authorities should put in place guarantee
mechanisms, insurance and mutual insurances so that these costs are
payable by the polluting activities;
(f) the encouragement of the public authorities to set aside more finance for
the protection of nature for present and future generations. They should
tax leisure and tourism activities which erode the natural environment in
order to protect and restore it.
700
1-3 Instruments for Monitoring and Follow-up
The Meeting:
Considering that environmental law is not sufficient if it is not

guaranteed by monitoring and follow-up mechanisms;
Remembering that according to the OECD at least 1% of the state
budget should be set aside for monitoring and follow-up;
Recognising the moral responsibility to alert the population and to
circulate all information necessary to ensure the monitoring and follow-up of
the environment by citizens;
Recommends:
On an institutional level:
(a) that a Department of the Environment, or a political structure at the
highest level, should be introduced as a necessary condition in order to
achieve the implementation of the mechanisms to monitor and follow
through;
(b) that this structure should be given legal methods and the personnel and
finance appropriate to ensure the monitoring and follow-up;
(c) that sufficient staff should be accorded to the inspection body, and that
the cost of these inspections should be assumed by the economic bodies
concerned;
(d) that certain tasks to follow through and supervision should be delegated
to NGOs insofar as they are competent to carry them out and have the
relevant experience.
On the subject of evaluating the effects:

(a) that an independent administrative structure should be put in place to
scientifically test the impact studies so that the Department of the
Environment (or the high level political structure which deals with this)
is not biased, with a real independence with regard to the choice of
directors and personnel, as well as a sufficient budget;
(b) that the validity of environmental impacts should be verified by this
structure without this verification becoming a substitute for any pre-
existing procedures (for example, a public enquiry or an environmental
hearing);
(c) that citizens should be informed about the evaluations of these effects by
all appropriate methods;
(d) that cross-border or international impact studies should be effectively
carried out and tested by the appropriate legal mechanisms.
On the subject of the extension of legal monitoring:

(a) on the subject of self-regulation, that appeals against impact studies
should be authorised independently from appeals against the decisions
for which they are required, insofar as the monitoring of effects should
701
be evaluated in advance of authorisation being given or the operation
achieved;
(b) that the concept of objective appeals should be recognised on the subject
of the environment or, failing that, a widening of the notion of
“standing” (where one party proves the legitimacy of its right to bring a
claim), in a form which could be defined according to the structure of the
State (individual or class action);
(c) that the appeal against a decision would have the effect of suspending it,
or failing that, if it is completely quashed, an obligation for it to be re-
decided;
(d) that the appeal should not be blocked by a requirement to make a large
deposit prior to the legal action.
On the subject of self-regulation: that self-regulation measures

should be strictly framed to complement state instruments and in the context
of national and international legal clauses and that obligatory follow-up
mechanisms through environmental audit, witnessing and labelling replace
the voluntary mechanisms.
II- DEMOCRACY AND THE RIGHT TO THE ENVIRONMENT
2-1 Rights to the Environment and New Rights

The Meeting:
Considering that the right to the environment is founded on right to

life and human dignity;
Considering that extreme poverty negates human rights and human
dignity and constitutes a major obstacle to environmental protection and to
Remembering that fundamental rights are indivisible and
indistinguishable in substance and conforming to the resolutions of the
programme of the United Nations for the environment, and that without an
environment of a sufficient quality and without sustainable development, the
universal declaration of human rights will never be executed;
Considering that water, an indispensable resource for life, cannot
simply be subjected to market forces;
Considering that the right to water is indistinguishable from the
other human rights;
Considering that access to water for all constitutes an important
factor in the struggle against poverty;
Considering that the right to enough food is recognised in several
international instruments, notably in the pact relating to economic, social and
cultural rights;
702
Remembering that the fundamental right to enough food is of crucial
importance for the enjoyment of all human rights and applies to every person,
man, woman, young person, child;
Considering that the right to enough food is indistinguishable from
human dignity and indispensable to achieving the other human rights;
Considering that the general accommodation situation is
deteriorating for the majority of poor and vulnerable groups;
Considering that the right to adequate accommodation is
indistinguishable from fundamental human rights;
Considering that access to adequate accommodation constitutes an
important factor in the policy of the struggle against poverty;
Lamenting the fact that the current project for the plan of action for
the least advanced countries for the decade 2000 - 2010 does not mention
accommodation as a constitutive element of the rights to an acceptable
standard of living;
Recommends:
On a general level:
International and constitutional recognition of human rights to the
environment.
Right to water:
(a) access for every person to a right to water of sufficient quantity and
quality for his or her life, health and socio-economic needs;
(b) the duty for public authorities to adopt the necessary measures to
increase access to water to everyone, and to try to exercise strict control
over those who manage the water service and to allow users of it to
participate in these management decisions;
Right to food:
(a) to take more urgent measures to ensure the fundamental right to be free
from hunger and malnutrition, cooperating between the states and
international and regional organisations;
(b) to try to ensure that everyone has food available to them which does not
contain harmful substances with a view to satisfying food safety
requirements;
(c) to abstain from using food as an instrument of political and economic
pressure;
Right to accommodation:
(a) that the fundamental right to accommodation should be considered as the
right to something where one can live in dignity;
(b) that security of occupation, services and equipment should be guaranteed
allowing habitability and ease of access for disadvantaged groups;
703
(c) that every State uses the maximum of its available resources to provide
everyone with the right of access to suitable accommodation.
2-2 Democracy, access to justice and environment

The Meeting:
Considering that public participation in environmental matters,

including access to information, participation in decision-making and access
to justice, serves to protect the human right to a decent environment,
contributes to the quality and legitimacy of official decisions and the
effectiveness of sustainability policies, and constitutes an important element
of democracy;
Considering that the development of democracy, the rule of law,
adequate living standards, and environmentally sustainable development are
all benefited by recognition of the rights of access to information, public
participation, and access to justice, and that improvement in these conditions
makes such participatory democracy more effective;
Convinced that all states in the world should strive for building,
maintaining and expanding a political system, an economy and a society
where these conditions are met;
Considering that Principle 10 of the Rio Declaration and particularly
its implementation in the Aarhus Convention constitute milestones of
international recognition of the need for and legitimacy of granting civil
society a major role in environmental decision-making and controlling the
legality of relevant decisions in environmental matters;
Considering that the almost total lack of access of individuals and
NGOs to international adjudication for defending the human right to a decent
environment and the public interest in achieving sustainability, including
compliance with multilateral environmental agreements, is a severe
deficiency of the international environmental order;
Noting that there are encouraging signs of an increasing acceptance
by the international community of active participation of civil society,
especially NGOs, in international negotiations on environmental matters.
Calls upon:
(a) the World Summit to launch a negotiation process for a global
convention, building on Rio Principle 10, to implement the right of
access to information, public participation, and access to justice,
with participation of civil society in the negotiation process;
(b) international and regional organisations as well as individual states
to launch negotiations for regional conventions to implement these
rights, or to consider accession to the Aarhus Convention;
(c) individual states to review their legislation and practices and to
adopt changes necessary to guarantee the establishment and
effective implementation of these rights;
704
(d) civil society, including NGOs and organisations representing
lawyers and others professionals, to push for the implementation of
these rights at all levels;
(e) states to make wider use of environmental impact assessments as a
means of collecting information, of involving the public and of
integrating environmental and development concerns, and to provide
sufficient resources for the public to participate in this process.
Further recommends:
(a) that NGOs should be granted the right of effective participation and
have access to information in international negotiations on
environmental matters;
(b) that this right should be secured by amending the organisational
charters of relevant international organisations;
(c) that compliance mechanisms under multilateral environmental
agreements should include rights to participation and complaint by
the public, including non- governmental organisations;
(d) that the development and use of new and existing courts and
institutions of international arbitration and conciliation, that are open
to individuals and NGOs, such as the International Court of
Environmental Arbitration and Conciliation and the Permanent
Court of Arbitration, should be encouraged, including the
establishment of an international legal aid fund for environmental
conflicts.
2-3 Local Management of the Environment

The Meeting:
Considering that sustainable protection of the environment rests on

global thinking but also, essentially, on local practices;
Considering that the local level is the most pertinent level for
transversal environmental intervention and for effective participation;
Recommends:
1- Directing in principles
(a) that local management is underpinned by the application of the

principle of subsidiarity;
(b) that the local environmental policies are based on identifying a
pertinent local space;
(c) that local competences are based on the application of the principle
of participation, with the aim of a local democracy which conforms
to the objectives of the Aarhus Convention 1998;
(d) that local environmental management is underpinned by the
objective of sustainable development.
705
2- The actors
(a) that competences between supra local actors and local actors should be
clarified;
(b) the reinforcement of the capacities of local government;
(c) the creation of areas of activity for all the local actors and to encourage
the partnership;
(d) the development of the constitution of the network of local public actors;
3- The instruments
(a) the establishment of inventories of the local state of the environment by
supervising its evolution;
(b) the pursuit of the development of local Agendas 21;
(c) the making of local Agendas 21 into strategic instruments of local
development and to confer a normative value on them;
(d) the encouragement of local actors to develop conventional instruments of
cooperation and to use alternative instruments of local management
aiming towards an objective of a rational and interdependent economy;
(e) the encouragement, on a local level, of the rational utilisation of
resources.
4- The methods
(a) for the financial methods:
(i) giving to local communities resources which correspond to
their competences;
(ii) that the financial capacity of local authorities should be
reinforced;
(iii) that alternative complementary local resources should be
sought;
(iv) that the transparency of financial management should be
reinforced;
(b) for the educational methods: giving to local authorities the capacity to
develop the environmental education of citizens;
(c) for the methods of inspection:
(i) giving to various local actors the means of inspecting the local
authorities, by imposing clear and complete information and allowing
decisions to be contested, and free access to justice;
(ii) allowing supra-local authorities, including jurisdictional ones,
to exercise in complete independence an inspection and
evaluation of the decisions and plans of the local authorities on
the subject of the environment.
706
2-4 Native Groups and Traditional Communities
The Meeting:
Reaffirms that the internal and international legal status of native

groups and traditional communities demands inspiration and formulation
which is specific, innovative and original;
Conscious of the requirements to coordinate international texts,
including in the domain of the environment, in which there is a specific
mention of native groups and traditional communities;
Considering the necessity of guaranteeing the effectiveness of
national and international norms relating to native groups and traditional
communities;
Concerned to promote and establish a healthy and sustainable
context for co-existence;
Recommends:
(a) the reaffirmation of the current terms of the specific internal and
international legal status of native groups and the traditional
communities and if necessary to deepen and renew the inspiration and
formulation;
(b) the provision of an equal and participative management of natural
resources guaranteeing the satisfaction of the needs of native groups and
traditional communities;
(c) the assurance that there is a real, full and equal partnership on the local
national and international level with native groups and traditional
communities for everything which concerns or affects them;
(d) the promotion of the value systems of native groups and traditional
communities as well as the legal systems which they have produced;
(e) the promotion, in a multicultural and intercultural context, of the
knowledge and learning of the value systems of native groups and
traditional communities as well as the legal systems which they have
produced;
(f) to deepen the study of the value systems of native groups and the
traditional communities as well as the legal systems which they have
produced;
(g) to deepen and renew ways of settling conflicts between the legal systems
of native groups and traditional communities and other legal systems;
(h) to deepen and enlarge the reflection, formulation and application of legal
concepts adapted to the needs of native groups and traditional
communities in a spirit of coexistence.
707
III- REINFORCEMENT OF ENVIRONMENTAL LAW
3-1 Integrated Management of the Environment

The Meeting:
Considering that the integrated management of the environment, an

essential method for achieving sustainable development, implicates (i) the
internal integration of all the constituent elements of the environment in
environmental management; (ii) an external integration associating the
ecological demands with social and economic needs; and (iii) the
consideration of the environment in all sector based policies;
Considering that the integrated management of the environment
necessitates a certain number of reforms;
Recommends:
In the background:
In international and regional organisations:
(a) that the objective of environmental protection should be systematically
taken into account in the conventions and texts of international or
regional organisations, which may have environmental effects as well as
instruments of cooperation and financing in particular with developing
countries;
(b) the recognition of this objective in all international and regional
organisations, in particular commercial organisations such as the WCO,
and in professional organisations.
In the States:
(a) the solemn proclamation of the principal of integration;
(b) the systematic insertion of the objective of environmental protection in
legislative and regulatory texts as well as in programming and planning
documents relating to national and regional development, agriculture and
town planning;
(c) the reinforcement or devotion of integrated management to coastal
zones, mountainous areas, hydrographical basins, transport, energy and
international commerce;
(d) the development of legislation and regulations taking into account all the
attacks on the environment, as well as the economic and social
dimension of the problems, with the aim of a global balance;
(e) the consideration of the environmental dimension at all levels of decision
and territory.
The Methods:
With regard to studies, analyses and training:
(a) the encouragement and creation of global analyses taking into account
the dimensions of a problem as well as its implications for the medium
and long term;
708
(b) the systematic identification of the institutional, economic, social,
political and other obstacles to the integration of environmental
protection;
(c) the organisation of systematic initial and continuous training on
questions of the environment for those who work in administration, and
judges who may have to deal with questions which have an
environmental impact.
With regard to the structures:

(a) the definition of the pertinent ecological districts for the management of
natural resources, with adequate corresponding structures, including in
border zones;
(b) the development of transversal structures allowing a dialogue between
the representatives of various administrations and the civil society
concerned by a planned decision or development;
(c) the promotion, in particular in each ministerial department, of the
creation of committees for reflection and direction charged with
proposing global solutions and made up of representatives of the civil
society, notably of associations, as well as scientists;
(d) the provision of a right of the administration of the environment to
inspect any plans made by other administrations which may have an
environmental impact;
(e) the implementation of a structure of independent scientific expertise.
With regard to the procedures:

(a) the development of mechanisms of dialogue and coordination as early as
possible;
(b) the implementation of co-decision techniques, shared or joint
competences;
(c) the development of mechanisms to take into account the environment in
other policies, in reinforcing the content and the checking of impact
studies on the environment;
(d) the extension of impact surveys to plans and programmes;
(e) the development of the mechanisms of checking and follow-up, notably
by the obligation of environmental audits and a presentation of
environmental results in commercial organisations;
(f) the applications of these procedures to laws, plans and programmes as
well as to regulatory and individual decisions.
With regard to the instruments:

(a) the organisation of a system of integrated permits for industrial relations;
(b) the instigation of sanctions for lack of respect for the principle of
integration;
(c) the encouragement of integrated management by economic and financial
mechanisms, by showing that for certain activities there is a fair
709
remuneration for services rendered to the environment or to
communities;
(d) the introduction of a tax system adapted to integrated management.
3-2 International Commerce, Environment and Biodiversity

The Meeting Recommends:
(a) because the committee of commerce and the environment within the
WCO is insufficient, to work on synchronising the multilateral
environmental accords with the multilateral accords of the WCO. This
compatibility should allow the principal of precaution to be used more
widely, judicially inserted in environmental policies, which must not be
of a nature which creates apprehension or isolationist reactions but
should rather promote international commerce founded on an ethic of the
respect due to the human being and to nature;
(b) the foundation in international commerce as well as in exchanges within
countries, of relations between economic actors, producers, sellers and
consumers, according to the principle of transparent, true, and verifiable
information on the environment;
(c) on the subject of access to genetic resources, with regard to fair and
equitable division, bio-prospecting should always be preceded by a
public debate and subjected to the prior authorisation of the state
providing the resources. Private contracts, concluded without the
authorisation of the estate concerned, between national NGOs and
international NGOs or transnational companies, as well as those included
with indigenous communities, with a view to exploiting the knowledge
and practices of native populations, are often contrary to the principle of
fair and equitable sharing and should be forbidden because of this;
(d) that in case of extreme urgency, faced with the necessity to impose a
collective action (bio-terrorism, bio-piracy, aids etc.), the States must be
able to suspend the application of intellectual property rights;
(e) the introduction of a global moratorium on genetically modified
organisms (GMO), including experiments in open fields, and confined
experiments can only be carried out if national regulations are strictly
respected;
(f) the addition of an amendment according to the prescribed forms of a
protocol of interpretation of the sanitary and phytosanitary agreement of
the WCO stating clearly the principal of precaution and including the
question of GMOs;
(g) that in the concern to have equitable commerce, basic food products
should not be altered by genetic manipulation which could weaken the
economy of the producing country;
(h) the absolute prohibition on the sterility of genetically modified seeds,
whether that be immediate, progressive or varied;
(i) the effective application of the convention on international commerce of
wild species threatened with extinction (CITES);
710
(j) the development of organic and sustainable agriculture which will
preserve jobs and bio-diversity.
3-3 Dangerous substances and activities

The Meeting Recommends:
3-3-1 Dangerous substances

(a) the rapid ratification of international conventions in this domain, in
particular the Basel Convention (dangerous waste), the Rotterdam
Convention (industrial chemical pollutants), the Stockholm Convention
(persistent organic pollutants) and to work on the progressive
enlargement of the lists of products and substances which are the object
of these conventions;
(b) the effective application of the international legal instruments in place
with regard to the prevention and the struggle against pollution by the
said substances and their dissemination condemning their illegal
commerce with criminal sanctions;
(c) the evaluation of the rules in force on a national level with regard to the
manipulation and utilisation of dangerous substances in order to check
their efficacity and if they are not good enough, to improve them;
(d) bringing to developing countries the technical and financial assistance
necessary so that the management of dangerous substances can be
achieved in good environmental conditions;
(e) the better control of lawful activities which involve chemical products
susceptible to be used as chemical weapons or used in the making of
such weapons conforming to the international convention on the
prohibition of chemical weapons of 1993;
(f) the development of the rules on prevention of chemical risks in the
workplace, and their sanctions;
(g) harmonisation of technical norms and risk evaluation on an international
level, in relation to the accords of the World Commerce Organisation on
technical obstacles to commerce (OTC) and on sanitary and
phytosanitary measures (AMSP), in the sense of the protection of the
environment and public health;
(h) reinforcing of penalties for not respecting the obligations contained in
the accords which are currently in force and to ensure continuous and
independent checking of dangerous activities;
(i) the adoption as far as possible of the “life cycle” approach in the
management of dangerous substances;
(j) the internalisation of the costs linked with production, utilisation,
management and elimination of dangerous substances in their global
revenue;
(k) the implementation of the principle of precaution in order to take into
account the problems caused by substances which are not regulated by
711
the conventions of Rotterdam (PIC) and Stockholm (POPs) and for
which the scientific information is still insufficient and fragmented;
(l) the reinforcing of methods of research and expertise on the relationship
between human health and the environment in the context of an
integrated approach;
(m) to allow exposed workers and the public wider and legally guaranteed
access to information relating to dangerous substances and the risks for
public health and the environment;
(n) the evaluation of the consequences of the use of dangerous substances
with regard to the three pillars of sustainable development, that is:
economic performance, the protection of the environment and social
fairness;
(o) the introduction of systems of responsibility which are legally effective
at every stage of the “lifecycle” of the dangerous substances.
3-3-2 Dangerous activities

(a) an extensive legal identification of dangerous activities from the point of
view of their nature (extraction, industry, agriculture, intensive farming,
etc) and their effects on the elements (water, air, earth) and on human
health and life;
(b) the effective implementation of impact studies, accompanied by an
analysis of the dangers to human life and health (exposed workers, the
public) and on the environment;
(c) the admission of the principle of independent double checking;
(d) the reinforcement of penal and administrative sanctions;
(e) the guarantee of rights to safety and information of exposed workers,
including those from outsourcing companies working on high risk
activities;
(f) the legal impossibility for economic principles to transfer the
responsibility for risks on to dependent companies;
(g) the ban on relocating high risk activities in developing countries in the
absence of an equivalent risk law in developed countries;
(h) the introduction of democratic dialogue procedures on risks associating
all interests;
(i) the orienting of scientific, political and legal priorities towards the
principles of production at source and the rehabilitation of contaminated
sites;
(j) the effective taking into account of the principle of reversibility for all
stockpiles of waste especially in banning dumping into the sea;
(k) the definition of transport policies for people and goods in order to limit
as far as possible pollution, accidents and explosions.
3-3-3 Nuclear activities, including nuclear waste and GMO

(a) the full application of the precautionary principle;
(b) the requirement for a high degree of public consent for the
implementation of the said activities, through transparent procedures;
712
(c) the requirement for a high degree of independent scientific, political and
legal testing of the ecological, economic and social effects of the
implementation of the said activities;
(d) the requirement, prior to the implementation of the said activities, of a
system of objective responsibility, the burden of which falls exclusively
on the instigators.
3-4 Teaching of Environment Law

The Meeting:
Considering that teaching of environmental law is essential for

environmental actors, for legal science and more generally, for environmental
protection;
Recognising that the stakes in the setting up and development of this
teaching are principally the better knowledge of environmental law, a
reflection on its evolution, as well as a contribution to better development
and a reinforced application in the perspective of sustainable development;
Considering that the necessity of this teaching lies in the fact that
there are specific environmental policies in many countries and, at the same
time, a need to integrate the environment in other policies and all sectors of
society are therefore concerned;
Remembering that the environmental law disciplines include
national environmental law, comparative environmental law, regional
environmental law and international environmental law and that, at all these
levels, the disciplines taught must integrate the various dimensions of
Considering equally that the teaching of environmental law must be
open to other disciplines and vice versa; that it should be in a wider context
of sensitisation, training and environmental education;
Considering finally that it is easier and cheaper to educate rather than re-
educate.
Recommends:
3-4-1 From the point of view of the public:
(a) for law students: (i) to create and develop the teaching of national,
comparative, regional and international European law in faculties of law:
the basics in the first and second years, more depth in the third year,
work experience, field trips; (ii) to create and develop research centres in
environmental law;
(b) with regard to professional lawyers (civil servants, judges,
barristers/solicitors, etc.): to create and develop training, work
experience, seminars and exchange programmes in environmental law;
(c) for non-law students to non-legal professionals (criminal investigation
departments, customs officers, etc.) to representatives of associations and
713
the rest of the public who is interested in it: to create and develop work
experience, training, conferences and seminars in environmental law;
(d) for secondary school pupils: to introduce knowledge of the existence of
environmental law into geography, economics and civic instruction
classes.
3-4-1 From the point of view of the methods:

(a) that every education department creates teaching jobs in environmental
law in higher education and recognises the teaching of environmental
law as a completely separate speciality;
(b) that universities, research centres, and international and regional
organisations support the creation and the development of teaching
materials for environmental law (pieces of work, reviews, video,
electronic…), the dissemination of research on the north sent to the south
and reciprocally, as well as access to the potential of the internet;
(c) that countries in Southern (for example Mediterranean countries) and
Eastern Europe are helped by the European Union through a new
programme of creation and development of environmental law;
(d) that universities create and develop distance training in environmental
law;
(e) that the teaching of comparative law is developed and that university
degrees in environment and health are created;
(f) that academics and other competent actors wanting to create associations
of environmental law are supported by their universities;
(g) that third year students can do work experience with universities, law
firms, administrations, international or regional organisations,
convention secretariats, NGOs etc.;
(h) that students wanting to create associations of environmental law are
supported by their university and their faculty so that national and
international federations of students and former students of
environmental law can be created.
IV- DEVELOPMENT OF ENVIRONMENTAL LAW
4-1 International Instruments Relating to the Environment

The Meeting:
Considering Chapter 39 of Action 21 which recommends the

promotion of new instruments and legal mechanisms relating to sustainable
development;
Considering the current limits to the different processes of forming
general rules in the domain of the environment;
Considering that the NGO’s play a more and more active role in the
development and the supervision of the application of international
environmental law;
714
Considering the necessity to mark a new step in the development of
a new generation of international instruments.
Recommends:
(a) the development, mainly based on the propositions of the IUCN, a global
international instrument which is legally restricting, in order to codify
and dedicate all of the principles of international environmental law;
(b) the facilitation and rationalisation of the action of the NGO’s by the
development of a code of conduct for the NGO’s regulating their
relationships with each other, with States and with intergovernmental
organisations;
(c) reinforcing the participation of the NGO’s in the implementation of
international environmental law, notably in the evaluation and
application of Agenda 21, as well as in the development of reports by the
States to environmental convention secretariats;
(d) the introduction of a legal framework for economic globalisation in order
to prevent the negative consequences which this could have on the
environment;
(e) the international recognition of the civil and criminal responsibility of
physical and moral persons with regard to the environment;
(f) particular attention to be given to the “Programme for the Development
and the Periodic Examination of Environmental Law in the First Decade
of the 21st Century (Montevideo III)”, from the point of view of a real
follow-up of its implementation.
4-2 The World Forestry Convention

The Meeting:
Conscious that the forests, in the richness of their diversity, create

ecological processes which are indispensable for maintaining all forms of
life;
Convinced that the capacity of the forests to satisfy the global needs
of humanity cannot be maintained in the long term except by a sustainable
and equitable management of their resources, in the interests of present and
future generations not only from ecological and economic points of view but
also social, cultural and spiritual;
Appreciating the importance from this perspective, of the declaration
of authoritative principles which are not legally restricting for global
consensus on the management, conservation and viable ecological
exploitation of all kinds of forests, adopted by the UNCED in 1992;
Considering that today there is still no worldwide convention, of
general application for all the forests which the planet relies on;
Estimating that such a worldwide convention would serve as a legal
basis for a cooperation for the protection and good exploitation of the forests
715
and it would reinforce the existing convention which relates to connected
domains;
Noting the work dedicated to the formulation of a legal context
concerning all kinds of forests within the intergovernmental group and the
intergovernmental forum on forests, which should be continued in the context
of the United Nations forum on forests;
Noting the persistent divergences of opinion on the opportunity to
develop a global forest convention not only between States but also amongst
international institutions and non-governmental organisations.
Recommends:
(a) the procedure of a dialogue, in a constructive spirit, to draw the positions
closer together and to encourage a consensus allowing the instigation as
soon as possible of a negotiation of a forest convention which (i) would
have worldwide authority; (ii) would be applicable to all categories of
forests, respecting the co-regional diversities; (iii) would cover
environmental, economic, social and cultural dimensions of conservation
and of the development of forest resources;
(b) the promotion of national, regional and universal initiatives to perfect the
political and legal instruments of the protection and exploitation of
forests in particular (i) the tools of forestry planning and programming;
(ii) the criteria and indicators of sustainable farming of forests; (iii)
forestry certification; (iv) model forests and demonstration forests; (v)
regional forestry conventions;
(c) intensifying a reform to improve national forestry legislation so that it
promotes: (i) through evaluation of the social and environmental
functions of forests; the planning of their management in order to ensure
the durability of their use; (iii) a more equitable, participative and
decentralised management of their resources, implicating all actors
concerned, for the benefit of the population who use them, local groups
and the national community;
(d) the raising of funds, the transfer of technologies and the formation of the
necessary capacity to implement the measures mentioned in paragraphs
a, b and c.
4-3 Protection of the Soil

The Meeting:
Considering Chapters 7, 10, 12 and 14 of Agenda 21 which deal

with the protection and management of soil;
Considering the necessity to protect the soil against every form of
attack and to maintain its multifunctionality;
Considering the necessity of integrated management of the elements
of the environment, including the soil in its wider sense, thanks to
interdisciplinary reflections and coordinated actions;
716
Considering the necessity to promote the implementation, at a state
level and in synergy, the conventions on the struggle against desertification,
biological diversity and climate change, as well as every other international
legal instrument dealing with soil;
Recommends:
(a) the development of the main principles on the management of soil in
order to facilitate the adoption of national legislation which would lead
eventually to the adoption of an international convention on the subject;
(b) with regard to the status of the soil: (i) to identify national legislation and
regulations which relate to soil; (ii) to consider soil as an element of the
environment to be protected by all actors, just as much as air or water;
(iii) to preserve the traditional methods of occupying and looking after
soil (pastoral activities, community reserves, cultivated terraces etc.);
(iv) to determine the quality of contaminated soil, taking into account the
actual state of the soil and future activity;
(c) with regard to access and use of soil: (i) to establish a register of the
quality of rural and urban soil (to be annexed to town documents); (ii) to
ensure that the protection of soil is a general interest when property
rights are established and when authorisations for the use or occupation
of soil are released; (iii) to better take into account soil as an instrument
of European law, notably in the impact study on the environment; (iv) to
provide for the conservation, remediation and sustainable use of soil in
different international legal instruments and development policies; (v) to
promote the adoption and application of legislation which promotes the
sustainable use of soil and the struggle against the closing of arable land;
(vi) to ensure basic security in the context of modern law as in common
law; (vii) to introduce mechanisms of prevention and regulation of
conflicts over property; (viii) to apply the “polluter pays” principle to
soil pollution; (ix) to adapt methods of application of legislation which
relate to soil to local features; (x) to integrate the management of soil
into the policies of planning.
717
LISTE DES AUTEURS
Alexandro AMATO, Avocat, Bari, Italie
Donald K. ANTON, Director of the Australian Centre for environmental law,

Camberra, Australie
Mohammed Abdelwahad BEKHECHI, Senior Counsel, Banque Mondiale,

ancien professeur de droit international à l’Université d’Oran, Algérie
John E. BONINE, Professeur, Université d’Oregon, Etats-Unis
Jean Marie BRETON, Professeur, Université des Antilles-Guyane,

Sylvie CAUDAL-SIZARET, Professeur, Université Jean Moulin Lyon 3
Manuel DE ANDRADE NEVES, Avocat, Lisboa, Portugal
Bougonou K. DJERI-ALASSANI, Juriste spécialisé en politique et gestion des

ressources naturelles et de l’environnement, Université de Lomé, Togo
Stéphane DOUMBE-BILLE (Rapporteur), Professeur, Université Jean

Moulin, Lyon 3, Institut droit de l’environnement
Bernard DROBENKO, Maître de conférences, Université de Limoges,

CRIDEAU - CNRS/INRA, France
Mircea DUTU, Professeur, Université écologique de Bucarest, Roumanie
Graciela Berra ESTRADA DE PIGRETTI, Avocate, Buenos Aires,

Argentine
Alexandre FLÜCKIGER, Professeur, Faculté de droit, Université de Genève,

Suisse
Kana GABA BOCO, Expert en droit international de l’environnement,

Président de l’ONG/P en, droit de l’environnement LOS, Cotonou, Bénin
Mafhoud GHEZALI (Rapporteur), Professeur, Université du Littoral – Côte

d’Opale, CERDEL
Catherine GIRAUDEL, Maître de conférences honoraire, Faculté de droit et

des sciences économiques de Limoges, CRIDEAU - CNRS/INRA, France
Adon GNANGUI, Maître de Conférences, Yamoussouko, Côte d’Ivoire
719
José Juan GONZALEZ MARQUEZ, Universidad Autonoma Metropolitana,
Mexique
Jean-Jacques GOUGUET (Rapporteur), Maître de conférences en sciences

économiques, Université de Limoges, CRIDEAU - CNRS/INRA, France
Maryse GRANDBOIS, Professeur, Faculté de sciences politiques et juridique,

Université du Québec à Montréal – UQAM, Canada
Ibrahim Ö KABOGLU, Professeur de droit constitutionnel, Université de

Marmara, Istanbul, Turquie
Alexandre - Charles KISS (Rapporteur), Président du Conseil européen du

droit de l’environnement, Strasbourg
Sifana Ibsène KONE, Conseiller, Ministère des affaires étrangères,

Ouagadougou, Burkina Faso
Svitlana KRAVCHENKO, Lviv national University, Ukraine
Paulo Affonso LEME MACHADO, Professeur à l’université Paulista,

UNESP, São Paulo, Brésil
Fernando LOPEZ-RAMON, Catedratico de derecho administrativo,

Zaragoza, Espagne
Ibrahima LY, Professeur, chef du département de droit public et de science

politique, Université Cheikh Anta Diop de Dakar, Sénégal
Hyam MALLAT, Avocat à la cour, Professeur de droit de l’environnement

à l’Université Saint Joseph - Ecole supérieure d’Ingénierie, et Université
Saint Esprit Kaslik, Beyrouth, Liban
Mohamed Ali MEKOUAR, Professeur, Société marocaine pour le droit de

l’environnement, Casablanca, Maroc
Valérie MOGG, Attorney, Bowman Gilfillan INC, Afrique du Sud
Gérard MONEDIAIRE, Maître de conférences, Faculté de droit et

des sciences économique de Limoges, CRIDEAU - CNRS/INRA, france
Stéphane NICOLAS, Directeur juridique, Société publique de gestion de

l’eau, Bruxelles, Belgique
Miguel PATINO POSSE, Avocat, Bogota, Colombie
720
Marjan PEETERS, Assistant professor of environmental law, Maastricht,
Pays-Bas
Eckard REHBINDER, Professeur, Université de Franckfort, Allemagne
Rita RAUM – DEGREVE, Présidente de l’association Luxembourgeoise du

droit de l’environnement (ALDE), Luxembourg.
Nicholas A. ROBINSON, Professeur, Center for Environmental Legal Study,

New York, Etats-Unis
Raphaël ROMI (Rapporteur), Doyen de la faculté de droit, CRUARAP,

Nantes
Mary SANCY (Rapporteur), Professeur, Coordonnatrice principale du

Programme Droit international de l’environnement de UNITAR, Genève,
Suisse.
Henri SMETS (Rapporteur), Institut catalan de recherches scientifiques, Paris
Houria TAZI SADEQ, Professeur de droit de l’environnement, Casablanca,

Maroc
Andrew WAITE, Président of the European Environmental Law Association

Londres, Royaume-Uni
721
TABLE DES MATIÈRES
SOMMAIRE .........................................................................................................7
PRÉFACE ............................................................................................................11
BILAN ET ÉVALUATION DU DROIT DE L’ENVIRONNEMENT APRÈS RIO 1992

TENDANCES ACTUELLES ET DÉVELOPPEMENT POSSIBLE DU DROIT
INTERNATIONAL DE L’ENVIRONNEMENT .............................................................15
I- Suites de la Conférence de Rio : un bilan ...................................................15
A- Principes juridiques de la Déclaration de Rio de Janeiro
sur l’environnement et le développement ...........................................................15
1- Principes déjà formulés par la Déclaration de Stockholm..............................16
2- Principes nouvellement formulés...................................................................17
3- Concepts ayant influencé le développement du droit international
de l’environnement.............................................................................................20
B- Déclaration de principes, non juridiquement contraignante mais
faisant autorité, pour un consensus mondial sur la gestion, la conservation
et l’exploitation écologiquement viable de tous les types de forêts ....................22
II- Tendances lourdes dans le développement du droit international
de l’environnement...........................................................................................22
A- Méthodes .......................................................................................................22
1- Méthode sectorielle........................................................................................22
2- Méthode transversale .....................................................................................23
3- Méthode intégrée ...........................................................................................24
B- Nouveaux facteurs du développement du droit international
de l’environnement.............................................................................................27
1- La globalisation..............................................................................................27
2- Le rôle de nouveaux acteurs et le droit à l’environnement ............................28
3- Nouveaux moyens d’assurer l’application des obligations conventionnelles 29
Conclusions et propositions .............................................................................31
AGENDA 21 ET LE CADRE INSTITUTIONNEL .........................................................35

I- Agenda 21 : Un grand dessein qui ne s’est pas réalisé...............................38
A- Une ambition démesurée ...............................................................................38
1- Au niveau de la finalité des objectifs .............................................................38
2- Au niveau des domaines d’activités pertinents ..............................................40
B- Des moyens d’exécution qui ne sont pas à la hauteur de l’ambition.............41
II- A quelles conditions le grand dessein peut-il encore se réaliser ? ...........45
A- Les aspects généraux de mise en œuvre d’Agenda 21 ...................................45
B- Les aspects institutionnels .............................................................................49
PERSPECTIVES ET EVOLUTIONS DU DROIT DE L’ENVIRONNEMENT

LES SOLS .............................................................................................................53
I- Planification et gestion rationnelles de l’utilisation des sols .....................55
723
II- Lutte contre la désertification et la sécheresse .........................................57
III- Promotion d’un développement agricole et rural durable.....................60
LE COMMERCE INTERNATIONAL, ENVIRONNEMENT ET BIODIVERSITÉ ................63

I- Le commerce international..........................................................................63
II- Le principe de précaution et le commerce international .........................65
III- La diversité biologique et le commerce international.............................67
Recommandation..............................................................................................68
LES FORÊTS DE RIO À JOHANNESBURG ET LA PERSPECTIVE D’UNE CONVENTION

FORESTIÈRE MONDIALE ......................................................................................69
I- Introduction ..................................................................................................69
1- Le couvert forestier : l’érosion continue ........................................................69
2- La convention forestière : le débat continue ..................................................70
II- Piétinement de l’option conventionnelle ...................................................70
1- Evolution des attitudes : de la confrontation au dialogue...............................71
2- Maintien des clivages : cristallisation des positions.......................................72
III- Développement des initiatives extra-conventionnelles ...........................74
1- Initiatives forestières mondiales et régionales ...............................................74
2- Initiatives forestières politiques et juridiques.................................................76
IV- Conclusion : conventionner ou ne pas conventionner ............................80
LES NOUVEAUX DROIT FONDAMENTAUX DE L’HOMME ........................................85

I- La consolidation du droit de l’homme à l’environnement (D.H.E.) au
sein de la famille des droits fondamentaux de l’homme................................88
§1- D.H.E. et autres droits de l’homme fondamentaux :
de l’apparente contradiction à l’enrichissement mutuel .....................................89
A- L’apparente contradiction : la thèse de « l’intrusion » du D.H.E. ................89
B- L’indivisibilité des droits de l’homme ...........................................................90
1- L’indivisibilité dans la jouissance des droits de l’homme..............................90
2- L’indivisibilité dans les effets de la violation des droit de l’homme
sur la détérioration de l’environnement..............................................................91
a- Les cas d’atteintes à l’environnement et leurs effets sur les droits
de l’homme ........................................................................................................91
b- Les cas de détérioration de l’environnement, consécutive à la violation
des droits de l’homme ........................................................................................92
§2- La double garantie de la protection des droits fondamentaux au
niveau européen : la garantie procédurale de la Convention d’Aarhus
du 25 juin 1998 et la jurisprudence de la CEDH tendant « écologiser »
les droits fondamentaux .....................................................................................93
A- La jurisprudence de la CEDH, contribution importante
pour « l’écologisation » des nouveaux droit fondamentaux...............................93
1- La reconnaissance du caractère « civil » des droits de la victime
des pollutions (article 6 CEDH) .........................................................................96
724
2- La reconnaissance d’un droit à l’information en matière d’environnement
et son élargissement au « droit de savoir ».........................................................98
B- La Convention d’Aarhus du 25 juin 1998 relative à l’accès à l’information,
la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice
en matière d’environnement.................................................................................... 98
II- Les droits fondamentaux liés aux exigences essentielles de la
personne humaine .................................................................................................. 100
§1- La nature ambivalente des droits fondamentaux en tant que droits économiques
et sociaux ................................................................................................................. 102
A- Les droits fondamentaux portent sur des biens de nature à la fois économiques
et sociales................................................................................................................. 102
B- Les droits fondamentaux sont-ils limités aux besoins essentiels de la
personne humaine .................................................................................................... 104
C- La reconnaissance des droits fondamentaux ne saurait se limiter
à la simple reconnaissance des besoins essentiels ................................................... 111
§2- Un code de bonne conduite dans la réalisation des obligations des Etats .......... 114
A- Une « obligation minimale essentielle ».............................................................. 114
B- L’obligation de reconnaître les droits fondamentaux.......................................... 114
C- L’obligation de respecter les droits fondamentaux ............................................. 115
D- L’obligation de protéger les droits fondamentaux .............................................. 115
E- L’obligation de réaliser les droits fondamentaux ................................................ 116
L’ÉRADICATION DE LA PAUVRETÉ : DE LA NÉCESSITÉ D’UNE ALTERNATIVE ............... 117

I- Analyse critique des approches de la pauvreté par les
organisations internationales................................................................................. 118
A- Insuffisance des analyses traditionnelles............................................................. 118
1- La définition en termes de flux ............................................................................ 118
a- Minimum physiologique - Minimum social......................................................... 118
b- Seuils fixes - seuils mobiles ................................................................................. 119
2- La définition de la pauvreté en termes de stocks.................................................. 120
a- Risques de pauvreté ............................................................................................. 120
b- Poches de pauvreté............................................................................................... 120
B- Pour une approche culturelle .............................................................................. 121
1- Le débat autour de la culture de pauvreté............................................................. 121
2- Conséquences politiques...................................................................................... 123
a- Dans les pays industrialisés.................................................................................. 123
b- Dans les pays du sud ............................................................................................ 123
II- Une société sans pauvres est-elle possible ? .................................................... 124
A- Vers une économie de la simplicité ..................................................................... 125
1- Le système des besoins ........................................................................................ 125
2- Une nouvelle éthique ........................................................................................... 126
B- L’enjeu de l’économie solidaire .......................................................................... 127
1- Les fondements : les deux solidarités................................................................... 127
2- Les modalités ....................................................................................................... 128
Synthèse - propositions .......................................................................................... 129
725
DEMOCRACY, ACCESS TO JUSTICE AND ENVIRONMENT AT THE INTERNATIONAL
LEVEL ....................................................................................................................... 133
I- The Rio declaration and Agenda 21.................................................................. 133
II- Foundations of procedural environmental rights........................................... 134
III- General trends since Rio................................................................................. 136
1- The Aarhus Convention ....................................................................................... 136
2- Global developments ........................................................................................... 138
3- The Human rights dimension............................................................................... 141
IV- Recommendations............................................................................................ 142
DEMOCRACY, ACCESS TO JUSTICE AND THE ENVIRONMENT, COMPARATIVE

LAW PERSPECTIVE ..................................................................................................... 145
LES CONDITIONS JURIDIQUES DE LA GESTION INTÉGRÉE DE L’ENVIRONNEMENT ....... 149

I- Des avancées incontestables............................................................................... 152
A- Un domaine en expansion ................................................................................... 153
1- Un essor en voie de ralentissement ? ................................................................... 153
2- Des inflexions tardives et limitées ....................................................................... 155
B- Des instruments juridiques adéquats................................................................... 156
1- Des outils classiques ............................................................................................ 157
2- Des outils novateurs............................................................................................. 159
II- Un défi qui reste encore largement à relever .................................................. 159
A- Les heurts avec le système juridique existant ...................................................... 159
1- Les découpages territoriaux ................................................................................. 159
2- La spécialité des compétences ............................................................................. 159
B- Des dispositions faiblement contraignantes ........................................................ 160
1- Des normes peu directives ................................................................................... 160
2- Une portée juridique faible .................................................................................. 162
SUBSTANCES ET ACTIVITÉS DANGEREUSES ................................................................ 165

I- La situation au niveau international ................................................................. 165
A- Les grandes lignes ............................................................................................... 165
B- La gestion des substances chimiques et la Convention de Stockholm sur
les polluants organiques persistants ........................................................................ 166
1- Les obligations générales..................................................................................... 167
2- Les obligations spécifiques .................................................................................. 167
a- Les POPs produits intentionnellement ................................................................. 167
b- Les POPs produits non-intentionnellement.......................................................... 167
c- Piles et déchets ..................................................................................................... 168
3- L’identification des nouveaux polluants .............................................................. 168
4- Aspects financiers et assistance ........................................................................... 168
C- Les activités dangereuses .................................................................................... 168
II- L’analyse de droit comparé.............................................................................. 168
LES MÉCANISMES INTERNATIONAUX DU FINANCEMENT DE LA PROTECTION

DE L’ENVIRONNEMENT .............................................................................................. 173
• Les mécanismes de financement....................................................................... 175
726
• L’adaptation des mécanismes traditionnelles de l’assistance
au développment............................................................................................... 176
• La Banque mondiale......................................................................................... 177
• Les banques régionales de développement....................................................... 180
• Les mécanismes spécifiques aux conventions relatives à la protection
de l’environnement............................................................................................ 181
• Le protocole de Montréal ................................................................................. 182
• La Convention cadre sur le changement climatique......................................... 182
• La Convention sur la diversité biologique........................................................ 182
• La Convention sur la désertification ................................................................ 183
• Un mécanisme novateur : les fonds Prototype Carbon .................................... 186
LE FINANCEMENT DE L’ENVIRONNEMENT À L’ÉCHELLE RÉGIONALE.......................... 189
LE FINANCEMENT DE L’ENVIRONNEMENT AU PLAN NATIONAL ................................... 193

I- Tableau des dépenses à financer en France...................................................... 193
II- Aperçu des tendances récentes en matière de financement de
la dépense environnement ..................................................................................... 195
1- Schéma de financement ....................................................................................... 195
2- Les mécanismes de financement.......................................................................... 197
a- Le principe d’internalisation comme moyen de financement de la dépense
environnement des pouvoirs publics ........................................................................ 197
b- Les mécanismes d’internalisation et de transfert de la charge financière............. 200
c- Un nouveaux rôle pour les pouvoirs publics ........................................................ 204
d- Aide extérieure..................................................................................................... 206
III- Quelques dispositions juridiques relatives au financement de
la dépense environnement ..................................................................................... 207
a- Le principe pollueur-payeur ................................................................................. 207
b- Le PUP................................................................................................................. 209
c- Instruments économiques..................................................................................... 210
d- Taxation des ressources naturelles ....................................................................... 211
e- Fonds de protection de l’environnement .............................................................. 211
f- Responsabilité objective du pollueur .................................................................... 212
g- Décentralisation ................................................................................................... 212
LES MÉCANISMES JURIDIQUES DE CONTRÔLE ET DE SUIVI

DES MESURES ENVIRONNEMENTALES EN DROIT COMPARÉ ......................................... 217
I- les contrôles et suivis institutionnels ................................................................. 217
II- Les modes procéduraux de contrôle et de suivi .............................................. 222
BILAN ET EVOLUTION DES DROITS NATIONAUX

AUSTRALIA............................................................................................................... 229
I- Goegraphic and environmental background ................................................... 231
II- Polical organization .......................................................................................... 232
III- The governmental division of environmental regulatory power ................. 234
727
IV- Institutional and structural aspects of environmental policy development
and implementation ............................................................................................... 237
V- Review of federal environmental regulation ................................................... 240
BELGIQUE ................................................................................................................ 267

I- Evolution du droit de l’environnement depuis 1992........................................ 268
• Les progrès....................................................................................................... 268
• Les obstacles .................................................................................................... 272
II- Thèmes sectoriels .............................................................................................. 275
• La politiques des sols ....................................................................................... 275
• Les forêts .......................................................................................................... 277
• Le financement de l’environnement.................................................................. 279
• La fiscalité régionale........................................................................................ 280
BÉNIN ....................................................................................................................... 285

• Performances réalisés au niveau de l’encadrement institutionnel ................... 285
• Performances enregistrées au plan juridique................................................... 289
• Les sols au Bénin.............................................................................................. 296
• Commerce international, environnement et biodiversité.................................. 297
• Les forêts et la perspective d’une convention mondiale ................................... 299
• Les nouveaux droits et le pacte anti-pauvreté .................................................. 301
• Démocratie, accès à la justice et environnement ............................................. 304
• Conditions juridiques de la gestion intégrée de l’environnement .................... 305
• Substances et activités dangereuses ................................................................. 308
• La gestion locale de l’environnement............................................................... 315
environnementales................................................................................................... 318
BURKINA FASO ......................................................................................................... 323

• Les progrès du droit de l’environnement au Burkina Faso depuis 1992......... 323
• Les difficultés d’application du droit de l’environnement au Burkina Faso ... 326
• Les sols............................................................................................................. 327
• Les forêts .......................................................................................................... 328
• La gestion de l’environnement ......................................................................... 332
728
CANADA ................................................................................................................... 335
• Le renouvellement du droit fédéral de l’environnement : trois lois majeures . 336
• Le Québec face aux engagements de 1992 : quelques perspectives ................. 340
• Les sols............................................................................................................. 341
• Les forêts .......................................................................................................... 342
• Le pacte anti-pauvreté, le droit à la qualité de l’environnement et l’accès
à la justice ............................................................................................................... 343
• Le financement ................................................................................................. 345
• La gestion locale, privatisation et contractualisation ...................................... 346
COLOMBIA ............................................................................................................... 349

I- Environmental law evolution since 1992 .......................................................... 349
• The theoretical introduction ............................................................................. 350
• Juridical objectives that are suggested for the summit of Johannesburg 2002 351
• General topics to be considered ....................................................................... 351
• Innovative visions of the environmental law to be submitted in
• Limoges (France) ............................................................................................. 352
• International environmental tribunal and recognition of alternative
organisms of solution of conflicts..................................................................... 353
• Outlined additional points for the environmental law school of Colombia ..... 353
II- Specific topics .................................................................................................... 355
• The fields .......................................................................................................... 355
• International trade, environment and biodiversity .......................................... 357
CÔTE D’IVOIRE ........................................................................................................ 361

• Législation environnementale en Côte d’Ivoire................................................ 361
• Institutions spécialisées dans la protection de l’environnement....................... 363
CUBA ........................................................................................................................ 365

• Mise en œuvre et application du droit de l’environnement .............................. 366
• Dispositions à caractère législatif.................................................................... 373
• Dispositions conventionnelles ratifiées par le République Cubaine................. 373
• Dispositions réglementaires ............................................................................. 373
ESPAGNE .................................................................................................................. 375

• Les sols............................................................................................................. 376
• Biodiversité ...................................................................................................... 377
729
• Forêts ............................................................................................................... 377
• Nouveaux droits ............................................................................................... 378
• Démocratie, accès à la justice.......................................................................... 378
• Gestion intégrée ............................................................................................... 379
• Financement..................................................................................................... 379
• Gestion locale................................................................................................... 380
• Contrôle et suivi ............................................................................................... 380
FRANCE .................................................................................................................... 381

• Les sols............................................................................................................. 381
• Les forêts .......................................................................................................... 386
GERMANY ................................................................................................................ 409

• Progress since 1992 ......................................................................................... 409
• Remaining difficulties....................................................................................... 411
• Land use ........................................................................................................... 413
• International trade, environment and biodiversity ........................................... 413
• Forests and the prospects for an international convention .............................. 414
• Democracy, access to justice and environment ................................................ 415
• Legal conditions of the integrated management of environment ...................... 415
• Dangerous substances and activities................................................................ 416
• The financing of theenvironment ...................................................................... 417
• The local management of the environment ....................................................... 417
• Legal mechanisms of control and follow-up environmental measures ............. 418
ITALY ....................................................................................................................... 419

II- Suggestions for the future ................................................................................ 422
LIBAN ....................................................................................................................... 429

• Les évolutions dans la consécration, la mise en œuvre et l’application du droit
de l’environnement au Liban depuis 1992 .............................................................. 429
• Contraintes et difficultés .................................................................................. 431
730
II- Analyse d’un thème spécifique : la forêt ......................................................... 433
• Le code forestier du 7 janvier 1949.................................................................. 435
• La protection des forêts.................................................................................... 437
• La protection de l’arbre dans la ville............................................................... 438
LUXEMBOURG (GRAN-DUCHÉ DU)........................................................................... 443

• Les changements législatifs intervenus depuis 1992 ........................................ 443
• Gestion des déchets .......................................................................................... 445
• Air et énergie.................................................................................................... 446
• Une stratégie globale pour aborder le XXIe siècle ........................................... 447
• Introduction au Grand-Duché de Luxembourg ................................................ 448
• Gestion durable des sols................................................................................... 449
• Conservation et restauration de la diversité biologique et paysagère............. 451
• Protection et gestion durable des forêts ........................................................... 452
• Développement social et élimination de la pauvreté ........................................ 454
• Bonne gouvernance et accès à la justice .......................................................... 456
• Instrument de la gestion intégrée de l’environnement...................................... 457
• Activités dangereuses ....................................................................................... 458
• Financement de l’environnement : le cas de l’énergie ..................................... 459
• Gestion locale de l’environnement ................................................................... 461
• Mécanismes juridiques de contrôle et de suivi des mesures
Environnementales ........................................................................................... 462
MAROC..................................................................................................................... 465
• Propositions ..................................................................................................... 467
• Les sols............................................................................................................. 468
• La loi 10-95 sur l’eau....................................................................................... 473
MEXICO.................................................................................................................... 485
• The progress and difficulties since 1992 .......................................................... 485
• The fields .......................................................................................................... 487
731
• Forrest and prospect for a international convention........................................ 488
• New rights and the pact anti poverty................................................................ 488
• Legal conditions of the integrated management of the environment ................ 489
• The financing of the environment ..................................................................... 490
• Legal machanismes of control and follow-up environment measures .............. 490
THE NETHERLANDS ................................................................................................. 491
• Integration throught the environmental management act................................. 491
• Specific (sectoral) legislation ........................................................................... 494
• Compliance and enforcement ........................................................................... 497
• Civil law ........................................................................................................... 497
• Criminal law .................................................................................................... 498
• The fields .......................................................................................................... 499
• Legal mechanismes of control and follow-up of environmental measures ...... 502
PORTUGAL ............................................................................................................... 505

• Introduction...................................................................................................... 505
• La consécration, la mise en œuvre et l’application du droit de l’environnement
au Portugal ............................................................................................................. 506
• La politique des sols......................................................................................... 510
• Les nouveaux droit et le pacte anti-pauvreté.................................................... 511
RÉPUBLICA ARGENTINA .......................................................................................... 513

I- Progresos de la legislación ambiental ............................................................... 515
II- Materias seleccionadas ..................................................................................... 522
LA RÉPUBLIQUE DOMINICAINE ............................................................................... 541

• Mise en œuvre et application du droit de l’environnement .............................. 541
732
• La situation antérieure à l’adoption de la loi cadre sur l’environnement
et les ressources naturelles .................................................................................... 542
• Les lignes de force de la nouvelle législation environnementale...................... 543
• Les dispositions administratives et contentieuses............................................. 545
• La mise en œuvre de la loi................................................................................ 542
• Dispositions à caractère législatif.................................................................... 550
• Dispositions conventionnelles ratifiées ............................................................ 550
• Dispositions réglementaires (sélection) ........................................................... 550
ROUMANIE ............................................................................................................... 553

• Les évolutions et les difficultés rencontrées dans la consécration, la mise en
œuvre et l’application du droit de l’environnement depuis 1992 ............................ 553
• Les sols............................................................................................................. 557
SÉNÉGAL .................................................................................................................. 561

• Evolutions et difficultés rencontrées dans la consécration, la mise en œuvre et
l’application du droit de l’environnement au Sénégal depuis 1992 ........................ 561
• Les sols............................................................................................................. 565
SOUTH AFRICA ......................................................................................................... 577

• Climate and atmospheric change ..................................................................... 578
733
• Marine and coastal systems and resources ...................................................... 579
• Freshwater systems and resources ................................................................... 580
• Terrestrial ecosystems...................................................................................... 581
• The soils ........................................................................................................... 582
• Forest and the prospect for a international convention ................................... 584
• New rights and the pact anti poverty................................................................ 585
• Democraty, access to justice and environment................................................. 586
• Legal mechanisms of control and follow-up environmental measures ............. 590
SUISSE ...................................................................................................................... 593

• Les sols............................................................................................................. 597
TOGO........................................................................................................................ 611
• Progrès du droit de l’environnement au Togo depuis Rio 1992....................... 612
• Obstacles au développement du droit de l’environnement ............................... 615
• Instruments juridiques internationaux relatifs à l’environnement auxquels
le Togo est partie..................................................................................................... 617
• Les sols............................................................................................................. 618
• Les mécanismes juridiques de contrôle et de suivi
des mesures environnementales ....................................................................... 622
734
TURQUIE .................................................................................................................. 625

• Bilan et évaluation du droit de l’environnement après Rio .............................. 626
• Les sols, désertification, activités pastorales, foncier ...................................... 629
• Les nouveaux droit et le pacte anti-pauvreté (droit à l’environnement et
le droit à la santé, à l’eau, au logement).......................................................... 631
• La gestion locale de l’environnement (gestion communautaire, privatisation,
contractualisation) .................................................................................................. 636
environnementales.................................................................................................... 637
UKRAINE .................................................................................................................. 639

• Progress in development of environmental legislation..................................... 639
II- Specifics topics .................................................................................................. 645
• The lands (desertification, pastoral activities, land) ........................................ 645
• International trade, environment, and biodiversity .......................................... 646
• Forest and prospects for an international convention...................................... 648
• New rights and anti-poverty ............................................................................. 648
• Democracy, access to justice, and environment ............................................... 650
• Legal mechanism of control and follow-up environmental measures............... 655
UNITED KINGDOM .................................................................................................... 657

• Introduction...................................................................................................... 657
• Progress since Rio............................................................................................ 657
• Legislative progress ......................................................................................... 659
• Obstacles to environmental law ....................................................................... 661
• Conclusion ....................................................................................................... 661
UNITES STATES OF AMERICA ................................................................................... 663

• Progress and difficulties in evolution of environment ...................................... 663
735
• Ideas and suggestions or the general reports................................................... 671
DÉCLARATION DE LIMOGES
Version française .....................................................................................................675
English version.........................................................................................................697
LISTE DES AUTEURS.................................................................................................. 719
TABLE DES MATIÈRES .............................................................................................. 723
736

Vers_un_nouveau_droit_de_l_environnement

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Vers un nouveau droit de l’environnement ?

Réunion mondiale des juristes et

Centre International de Droit Comparé de l'Environnement

Vers un nouveau droit de l’environnement ?

Réunion mondiale des juristes et

Etude de Droit Comparé et

Textes réunis et coordonnés par Frédéric BOUIN

La mise en forme technique du document est réalisée par

PRÉFACE de Michel PRIEUR ................................................................. 11

Bilan et évaluation du droit de l’environnement après Rio 1992

Perspectives et évolutions du droit de l’environnement

Bilan et évolution des droits nationaux

Le CRIDEAU (CNRS-INRA) a accueilli la Réunion mondiale

II- LE RENFORCEMENT DES GRANDS PRINCIPES

III- LES FUTURS DOMAINES DE RÉGLEMENTATION

IV- LES INSTRUMENTS UNIVERSELS DE PROMOTION DU DROIT DE

Bientôt une décennie nous séparera de la Conférence de Rio de

I- SUITES DE LA CONFÉRENCE DE RIO : UN BILAN

Sur les cinq documents issus de la Conférence de Rio de Janeiro

A- Principes juridiques de la Déclaration de Rio de Janeiro sur

1- Principes déjà formulés par la Déclaration de Stockholm

2- Principes nouvellement formulés

- Protocole sur la responsabilité et l’indemnisation en cas de dommages résultant de

- Accord sur la conservation des oiseaux aquatiques migrateurs africains et eurasiens,

3- Concepts ayant influencé le développement du droit

II- TENDANCES LOURDES DANS LE DÉVELOPPEMENT DU DROIT

B- Nouveaux facteurs du développement du droit international de

2- Le rôle de nouveaux acteurs et le droit à l’environnement

3- Nouveaux moyens d’assurer l’application des obligations

Dix ans après la conférence de Rio, le Sommet mondial du

I- AGENDA 21 : UN GRAND DESSEIN QUI NE S’EST PAS RÉALISÉ

Nul ne sera certainement surpris, on l’a déjà dit, de ce constat en

A- Une ambition démesurée

1- Au niveau de la finalité des objectifs

Agenda 21 ne vise rien moins que l’intégration des questions

2- Au niveau des domaines d’activités pertinents

Le bilan apparaîtra sans doute plus contrasté. Deux situations

B- Des moyens d’exécution qui ne sont pas à la hauteur de l’ambition

L’on ne s’étonnera pas non plus d’une telle évaluation. Si en effet la

2- Sur le schéma institutionnel de prise en charge du développement

a- c’est dans son chapitre 8 relatif à l’ « intégration de

Du même coup, comme on l’a montré ailleurs21, les problèmes

II- A QUELLES CONDITIONS LE GRAND DESSEIN PEUT-IL ENCORE SE

Telle qu’elle est posée, la question suggère une forte dose

A- Les aspects généraux de mise en œuvre d’Agenda 21

Cette première perspective concerne les trois grands « secteurs »

B- Les aspects institutionnels

Cette seconde perspective est relative au renouvellement du cadre

L'agenda 21 adopté à Rio en 1992 contient au moins quatre

I- PLANIFICATION ET GESTION RATIONNELLES DE L’UTILISATION

La question centrale de la planification et de la gestion rationnelles

II- LUTTE CONTRE LA DÉSERTIFICATION ET LA SÉCHERESSE

Il n'est point besoin d'être spécialiste pour comprendre le lien

La Convention de Paris de 1994 sur la lutte contre la désertification

III- PROMOTION D’UN DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL

A l'inverse de la lutte contre la désertification qui ne concerne pour

Il est indéniable de nos jours que l'analyse et la planification des

Au total, on peut considérer sous réserve des améliorations

Paulo Affonso LEME MACHADO2

L’« Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce »