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1ère année CAPA

Droit Administratif

I Les principes fondamentaux de l’organisation

administrative
A Les grandes fonctions
Il y a 3 fonctions essentielles :

● L’exécution et l’application des lois (Président de la République, 1 er

ministre)
● L’activité de police (au sens large) : édicte des règlements
● La gestion des services publics

B L’évolution de l’Etat au cours du XIXè siècle

D’un état libéral (« état gendarme » n’intervenant pas dans les domaines
économique et social), on passe progressivement (par les doctrines socialistes) à
un état interventionniste. Avec l’Union Européenne on constate un retour au
libéralisme par la privatisation d’entreprises publiques et l’intégration à
l’économie mondiale.

L’administration est assujettie à des règles particulières distinctes du droit civil :

le droit administratif.

Droit administratif : droit qui concerne l’organisation administrative et qui

régit les rapports entre les administrations et les particuliers. Il est caractérisé par
l’inégalité, l’administration étant privilégiée. Les prérogatives de
l’administration sont très réglementées sous le contrôle du juge administratif.

II Les cadres juridiques de l’action administrative

A Les personnalités publiques
Terme générique désignant une collectivité publique (Etat, collectivité
territoriale, établissement public…). Ce sont des personnes morales de droit
public représentées par des autorités administratives (personnes physiques).

Il existe 2 grandes catégories de personnes publiques :

● Les collectivités territoriales
● Les établissements publics

1) Les collectivités territoriales :

- L’Etat
- Les régions (domaine économique)
- Les départements (domaine social)
- Les communes

Deux caractéristiques :
- Elles exercent toutes leurs compétences sur un territoire géographique
donné (territoire)
- Leurs fonctions sont générales et d’une grande diversité

2) Les établissements publics :

- Pas de territoire précis
- Spécialisation, ils gèrent rarement plus d’une activité
- Exemples : lycées, hopitaux…

Trois grandes catégories :

- Etablissements publics administratifs (culturels…)
- Etablissements publics industriels et commerciaux
- Etablissements publics territoriaux (intermédiaire entre établissement
public et collectivité locale), ils exercent des compétences des communes
(Ex : la CUB, districts…)

Ils ont la même organisation que les collectivités territoriales : un Président et

un Conseil d’administration.

B Les autorités administratives

Personnes physiques qui incarnent les collectivités territoriales : le Président de
la République, les préfets, les maires…
Elles sont nommées ou élues, elles exercent les prérogatives données par la Loi.

III Les techniques d’aménagement de l’action

administrative
● La centralisation : système d’administration reposant sur l’attribution des
pouvoirs de décision à des autorités soumises au pouvoir hiérarchique du
gouvernement.

● La déconcentration : système consistant à confier les pouvoirs de décision au

représentant de l’Etat en fonction dans les différentes circonscriptions
administratives.

● La décentralisation : système permettant à une collectivité de s’administrer

elle-même sous le contrôle de l’Etat en la dotant de la personnalité juridique,
d’autorités propres et de ressources. Depuis sa révision en 2003, la Constitution
dispose que la décentralisation est le principe d’organisation de la France.

A La distinction décentralisation-déconcentration
1) Déconcentration : l’Etat prend les décisions mais par un représentant sur
place. (ex : le préfet)
2) Décentralisation : décisions prises sur place par des autorités élues.

B Les modalités de contrôle

Sous le contrôle de l’Etat et du juge administratif. Deux types :
- Le contrôle hiérarchique sur les autorités déconcentrées.
- Le contrôle de tutelle sue les autorités décentralisées.

1) Le contrôle hiérarchique : contrôle de supérieur à subordonné.

2) Le contrôle de tutelle : saisie du juge administratif qui peut seul annuler
une décision illégale. (Cas exceptionnels d’ordre public : le préfet peut se
substituer au maire)

IV L’organisation administrative de l’Etat

Elle se caractérise par une forte centralisation.

A Les organes centraux de l’Etat

1) Les autorités supérieures :
● Le Président de la République : exerce ses fonctions en prenant les
décisions que la Constitution lui permet (décrets en conseil des ministres,
ordonnances, nomme les hauts fonctionnaires…)
Son entourage : environ 500 personnes
- Un secrétariat général : conseillers techniques chargés d’encadrer l’action
des ministres, coordonnent l’action interministérielle.
- Un cabinet : instance politique.
- Un état-major particulier.

● Le 1er ministre : dirige l’action du gouvernement sous le contrôle du

Président.
Son entourage : environ 100 personnes
- Un secrétariat général ministériel : conseillers techniques.
- Un cabinet : conseillers politiques.

● Les ministres : dirigent leurs ministères, exercent les pouvoirs

hiérarchiques sur les fonctionnaires.
Leurs entourages :
- Un secrétariat.
- Un cabinet.

2) Les organes consultatifs :

● Le Conseil d’Etat : juridiction la plus élevée de l’ordre administratif, sa
principale attribution est d’émettre des avis sur les questions juridiques ou
sur les projets de lois ou de décrets dont il est saisi par le gouvernement. En
outre, en matière juridictionnelle, il est le juge suprême administratif.

● Le conseil économique et social : assemblée purement consultative

composée de représentants des principales activités économiques et sociales.
(Dirigeants syndicaux, associations…)

B Les organes locaux de l’Etat

 ● Le préfet : dépositaire unique de l’autorité de l’Etat dans le département,
le préfet occupe un emploi soumis à la décision discrétionnaire du
gouvernement. Parmi ses nombreuses fonctions, il représente le 1er ministre
et chacun des ministres. Il est nommé et révoqué par le Président de la
République. Il coordonne les actions départementales, il est le préfet de
police administrative (le préfet de police est sous l’autorité du préfet), (les
préfets de régions ont des compétences économiques et sont les partenaires
des conseils régionaux).

● Le maire : autorité communal élue en son sein par le conseil municipal.

En tant qu’agent de la commune, le maire exécute les délibérations du
conseil municipal et possède des pouvoirs propres d’action. Il gère certains
services publics (état civil, mariage, recensement militaire…)

V Les collectivités locales

?? Les établissements publics

Collectivité de services publics. Sont chargés de la gestion du service

public. C’est l’Etat ou une collectivité qui crée un établissement public. Ces
services sont nombreux, il n’y a pas de statut unique mais il y a toujours une
assemblée délibérante (conseil administratif…) et un président exécutif.
Trois établissements publics :
- administratif;
- industriels et commerciaux;
- territoriaux.

A Les établissements publics administratifs (EPA)

Rôle administratif, rôle purement administratif. Il est totalement soumis

aux règles publiques.

1) Personne morale de droit public

Il y a une vie juridique propre, distincte, un patrimoine propre. Elle peut
être titulaire de droit et d’obligation, d’un budget propre.
Sous la tutelle de l’autorité de l’Etat.
 Pas de statut unique pour les tutelles.
Soumis aux règles de droit public.
2) Application de principe de spécialité
Ne s’occupe que du service public qui lui a été attribué (maximum 3),
différent des collectivité locale.
Peuvent intervenir dans le domaine social (CCAS), pour les hôpitaux l’agence
nationale pour l’emploi (ANPE), les écoles publiques (primaires). Dans le
domaine des finances, les bourses du travail. Dans le domaine culturel, ex : le
centre Pompidou, les musées, le grand théâtre de Bordeaux, les bibliothèques
nationale.

B Établissements industriels et commerciaux (EPIC)

Personne morale qui intervient dans l’industrie et le commerce, on parle
d’interventionnisme de l’Etat. C’est la nature de l’activité qui fait la différence.
Exerce dans le domaine que l’Etat a décidé.
Ils sont EPIC mais sont industriel ou commercial donc dépendent du droit privé.
 Droit commercial mais aussi public au niveau administratif. Service usagé.
 Bénéfice de prérogative.
Les EPIC et les EPA : commissariat d’énergie atomique, dans le domaine des
transports (RATP), les aéroports, les ports maritimes, dans le domaine forestier.

C Établissements territoriaux

Personne morale et publique. Ils sont intermédiaires entre la collectivité

locale (commune) et les EPA (établissement public administratif).
La communauté urbaine gère les établissements publics intercommunal c’est-à-
dire tram, bus, poubelle, distribution d’eaux, gaz, électricité.
Un certains nombre de conseillers municipaux sont aussi des conseillers
intercommunaux.
Les communautés urbaines ont été créées en 1966.
CIVU et CIVOM  le premier gère une chose, l’autre plusieurs.  Syndicats
intercommunaux.

?? Les sociétés chargées de la gestion des services

publics

Beaucoup d’entreprises publiques sont organisés sous le régime du droit

privé.
Deux catégories de sociétés :
- nationale
 - d’économie mixte.
A Sociétés nationales

Issue des nationalisations, plusieurs vagues, au niveau idéologique (1936 :

des entreprise publique deviennent publique), après le seconde Guerre Mondiale
(Renault), on parle de nationalisation sanction.
Toutes ces sociétés en 1982 ont été finalement privatisées.
 Etat qui dirige mais c’est le droit privé qui prime.
Le dirigeant est mis en place par l’Etat.
 Personne morale de droit privé.

B Sociétés d’économie mixte (SEM)

Soumise au droit privé, mais le capital a une majorité publique. Se trouve

dans les communes, au niveau de l’Etat…
Au niveau des communes, c’est elle qui perçoit une partie du capital
Les SEM sont des personnes morales de droit privé mais l’Etat les contrôlent
(Air France, aérospatial).

?? Les services publics

C’est l’activité principale des personnes publiques. Il n’y a pas de définition
légale du service public, c’est la jurisprudence qui a dégagé petit à petit sa
définition.
 Activité d’intérêt général gérée par une personne publique (en régie) ou par
une personne privée sous le contrôle d’une personne publique (ex : la concession
de service public : Lyonnaise des eaux, autoroutes…)

A Une activité
Se caractérise par l’octroi de prestation aux administrés (usagers du service
public). Elle prend des formes diverses :
- Prestations matérielles (eau, gaz, électricité, transports, enlèvement des
ordures ménagères, assainissement…)
- Prestations financières (subventions, primes, aides sociales…)
- Prestations culturelles et intellectuelles (enseignement, actions
culturelles, gestion de théâtres, activités sportives, gestion de stades…)

Double activité des personnes publiques : gestion et police.

B Le but du service public : l’intérêt général
Définition : importance, nécessité ou utilité que peut présenter une activité
donnée pour la satisfaction du besoin de la population.
Chaque personne publique apprécie si telle ou telle activité mérite d’être
érigée en service public (Au niveau national : l’Etat, au niveau local : le conseil
municipal)
La notion de service public s’est étendue depuis le XIXè siècle 
multiplication des services publics. Limités aux fluides (eau, électricité…) les
besoins de la population se sont accrus (sport, culture, protection sociale,
enseignement…)
Les activités des services publics débordent même sur l’activité
commerciale au nom d’une conception très large de l’intérêt général, elles
luttent par exemple contre le chômage (subvention aux entreprises…)

C Un SP est nécessairement créé par une personne

publique
Pour l’Etat  par une loi ou par décret
Pour la municipalité  par décision du conseil municipal

En même temps que la création, le mode de gestion est indiqué (en régie ou en
concession…)

D Les SP sont soumis tantôt au droit administratif tantôt

au droit privé
Les SP administratifs sont soumis au droit administratif.
Les SPIC sont soumis le plus souvent au droit privé.

Section 1 Les grandes catégories de services publics

1) Les SPA (Administratifs) :
Notion dégagé par la jurisprudence  action qui échappe à toute fin
commerciale (but non lucratif) (ex : enseignement, police…)
Tout SP est présumé SPA.
 2) Les SPIC (Industriel et commercial) :
Véritable activité commerciale mais toujours avec l’idée d’intérêt général.
Trois éléments constitutifs d’un SPIC :
- Objet identique ou assimilable à une activité généralement accomplie par
une société privé.
- Essentiellement financé par l’usager (redevance).
- Gestion comparable à celle d’une société privée (recherche de l’équilibre
financier…), donc soumis au droit privé.

Exemple de SPIC : eau, gaz, électricité, transports urbains, ports…

Section 2 : La création des SP

Notion de décentralisation : l’Etat laisse de plus en plus les communes gérer les
services publics.

1) Le domaine d’intervention des SP :

a) Les SP communaux : « Le conseil municipal gère les affaires de la
commune » dit la Loi.
Chaque conseil municipal apprécie ce qui peut-être érigé en SP.
Quatre distinctions :
● Les SP que la Loi impose aux communes (Cimetières, pompes funèbres,
ordures…)
● Les activités interdites aux communes parce qu’une autre personne
publique s’en occupe (Justice, communications, pédagogie…)
● Les activités dans lesquelles la commune ne peut intervenir que sous
certaines conditions sous peine d’annulation par le juge administratif. (ex :
dans une commune rurale, il peut y avoir une activité commerciale
importante pour la population qui n’existe pas, la commune peut créer ce
commerce (boulangerie…), c’est le socialisme municipal).
Risque d’interférences avec la liberté de commerce donc limitation du
Conseil d’Etat qui pose deux conditions : besoin de la population et carence
de l’initiative privée.
● Tout ce qui ne rentre pas dans les précédentes catégories à condition que
cela corresponde à un intérêt général (ex : fluides, crèches, transports…)

b) Les SP départementaux :
C’est la Loi qui dresse la liste des services publics départementaux.
Ex : actions sociales et sanitaires, aides aux personnes âgées, voirie
départementale, ports, lutte contre les incendies…
 c) Les SP régionaux :
Domaine économique. (Ex : grands transports, formation professionnelle…)
2) La procédure de création des SP :
Ce sont les personnes publiques qui créent les services publics.
a) Les SP nationaux :
Création relevant du Gouvernement sauf si l’article 34 de la Constitution
range l’activité dans le domaine de la Loi.
b) Les SP locaux :
Création par le conseil municipal

Section 3 : Les modes de gestion des SP

● SP en régie  gestion par une personne publique
● SP délégué  gestion par une personne privée

1) Gestion par une personne publique :

a) En régie :
Gestion par la personne publique elle-même avec ses propres moyens
financiers, matériels.
Plusieurs formes de régies :
- Régie directe ou simple : contrôle total de la personne publique, les
recettes iront se fondrent dans le budget global.
- Régie intéressée : directement gérée par la personne publique mais avec
un budget autonome distinct du budget global.
b) Gestion par un établissement public :
Gestion pour le compte de la personne publique par un établissement
autonome sous sa tutelle (ex : collèges, CCAS, offices HLM…)

2) Gestion déléguée à une personne privée :

Plusieurs types de contrats :
● Contrats simples : services publics locaux
● L’affermage : délégation à un fermier qui se rémunère sur l’usager et à ses
risques et périls.
Comme ce sont des activités d’intérêts communs, la personne publique garde
des prérogatives exorbitantes du droit commun (ex : rupture unilatérale du
contrat).
● Concession de service public : (souvent SPIC)
Ex : autoroutes, ponts à péage…
Avant de le gérer il doit le plus souvent construire l’ouvrage public, en
contrepartie il va se rémunérer directement sur l’usager et dispose souvent
 d’un monopole. S’il rencontre des difficultés exceptionnelles, la personne
publique doit lui venir en aide (force majeure).
Le concédant peut rompre unilatéralement le contrat (déchéance).

La loi Sapin (6 février 1992) moralise les marchés publics :

 La collectivité doit faire publicité du marché public (appel d’offre).
 Dépôt de dossier.
 Vote des assemblées locales.
 Transmission du contrat au préfet avec l’ensemble du dossier. Contrôle de
légalité.
 Le président du tribunal administratif peut ordonner l’arrêt de la mise au
point du contrat.

Section 4 : les règles applicables

Quels que soient les modes gestion, les services publics sont soumis à certains
principes fondamentaux (corps de règles communes et règles spécifiques)

1) Les règles communes : les lois des services publics (= lois Rolland)
Au nombre de cinq :
a) La règle de la continuité :
L’intérêt général doit être satisfait quels que soient les évènements. Le
service public doit continuer à fonctionner. (Police, justice,
communication…). C’est un principe de valeur constitutionnelle.
Cela occasionne des contraintes pour les fonctionnaires  l’usager a
droit au fonctionnement des services publics  service minimum
(variable selon les SP).
En période de crise, le gouvernement peut prendre des mesures
illégales (compétences élargies)  droit de réquisition.
Le droit de grève est réglementé et même interdit à certains
fonctionnaires (militaires, policiers, agents des administrations
pénitentiaires…)
b) La règle de l’adaptation ou de la mutabilité :
L’intérêt général évolue avec le temps, les services publics doivent
s’adapter pour toujours satisfaire les usagers. (Ex : Informatique,
tarifs…). L’usager ne peut s’y opposer (Hausse des tarifs, suppression
de SP…). Conséquence pour les fonctionnaires : il ne peut s’opposer
aux modifications de son activité.
 c) Le principe d’égalité et de neutralité :
 Egalité : les administrés sont égaux face aux services publics (valeur
constitutionnelle), ce principe s’applique aux usagers, aux agents et
aux tiers. Il a plusieurs facettes :
- égalité d’accès (concours)
- égalité dans le fonctionnement (les usagers doivent être
traités de manière égale en tenant compte des différences
sociales, l’égalité en droit administratif est une égalité
catégorielle)
L’intérêt général peut justifier des inégalités mais ne doit pas remettre
en cause le principe même d’égalité.

 Neutralité (lié au principe d’égalité) : aucune discrimination n’est

permise (religieuse, politique…)
d) Le principe de transparence :
Les usagers ont le droit d’être informés sur le fonctionnement des
services publics (décisions motivées de l’administration, informations
publiques) et ont accès aux informations personnelles de
l’administration.
e) Le principe de gratuité :
Il y a beaucoup d’exceptions mais souvent le prix payé par l’usager ne
représente pas le coût réel du service (inscription université,
cantine…). Pour les SPIC c’est le coût réel du service qui s’applique
généralement.
f) Le problème de la participation :
Dans les communes de plus de 3500 habitants il doit être créé une
commission consultative compétente à propos d’un ou deux services
publics. Présidée par le maire, composée de représentants des usagers
et de fonctionnaires.

2) Les règles spécifiques à certains services publics :

a) Les règles applicables aux services publics administratifs :
Ils sont exclusivement soumis au droit administratif.
b) Les règles applicables aux SPIC :
Les agents des SPIC peuvent être privés ou publics.