MINISTERE DE L’ENSEIGNEMENT SUPERIEUR REPUBLIQUE DE GUINEE

ET DE LA RECHERCHE SCIENTIFIQUE Travail-Justice-Solidarité

UGLC-SC
Faculté des Sciences Juridique et Politique,
ANNEE UNIVERSITAIRE 2020… - 2021…

Gouvernance publique

Cours développé par : Mamadou

Saidou BALDE , Economiste
et Consultant en passation des marches
publics, formateur
Tél (00224) 622 87 38 96 ……………………..
E-mail : insssoap@gmail.com Edition 2021
Seance III
CHAPITRE II : LE BUDGET ET LES LOIS DE FINANCES
Les notions de budget et de lois de finances sont
intimement liées et sont fréquemment utilisées l’une à la
place de l’autre. Même si ces notions se complètent elles
diffèrent du point de vue de la définition et même du
contenu.
 SI : DEFINITION DU BUDGET

Le budget peut être défini comme étant « un document dans

lequel sont prévues l’ensemble des ressources et des charges
de l’Etat, autorisées par les organismes publics et dans un
cadre annuel ». L’on comprend aisément de ces deux définitions
que le budget est :
a. Un document financier prévisionnel : l’Etat doit évaluer avant
le début de l’exercice toutes les ressources et toutes les
charges.
b. Un acte d’autorisation : les actes de prélèvement d’impôts et
d’utilisation de l’argent public sont soumis d’abord à leur
présentation par le gouvernement et leur autorisation par le
parlement. Cela résulte du principe de consentement du
peuple à l’impôt élargi aux autres dépenses.
1) PRESENTATION DU BUDGET

Le budget de l’Etat est un document dans lequel sont présentés tous

les comptes publics qui décrivent pour une année civile l’ensemble
des ressources et des charges de l’Etat.
Les dépenses assurent le bon fonctionnement des services publics
et le budget est le principal instrument de la politique économique et
sociale d’un Etat.
Quant aux recettes budgétaires, elles constituent les moyens
financiers d’origines diverses dont dispose l’Etat pour réaliser ses
objectifs de développement (éducation, santé, infrastructures
économiques, sociales, culturelles…).
La présentation des recettes et des dépenses budgétaires obéit à
des critères de classification précis.
 LA CLASSIFICATION
ADMINISTRATIVE

Cette classification tient compte de la structure

gouvernementale (ministères, directions nationales,
divisions, sections et tout organisme rattaché
L’insuffisance de cette classification est du fait que les
départements ministériels ne sont pas structurés de la
même façon rendant ainsi difficile l’examen des budgets
qui leur sont alloués.
Les dépenses publiques sont de deux catégories : les
dépenses courantes et les dépenses d’investissement.
 a. LES DÉPENSES COURANTES

La nomenclature budgétaire de la Guinée présente ces

dépenses en titres à savoir :
Titre I : Intérêts de la dette : ce sont des charges liées
au remboursement de la Dette.
Titre II : Traitements et salaires : c’est la rémunération
des fonctionnaires et agents contractuels de l’Etat.
 Titre III : Achats de biens et services

il s’agit des consommables, eau, électricité et tout ce qui

est nécessaire pour le bon fonctionnement de
l’administration au quotidien.

Titre IV : Subventions et transferts : Ce sont des dépenses

sans contrepartie accordées aux particuliers pour faire face
à leurs besoins financiers.
Titre VII : Amortissement de la dette : c’est la quote-part
annuelle du remboursement de la dette publique.
a. LES DÉPENSES D’INVESTISSEMENT
Titre V : Investissement sur BND : cette rubrique
concerne la construction des routes, des écoles, des
hôpitaux et autres ouvrages sur fonds propres.
Titre VI : Investissements financiers et transferts en
capital : Il s’agit des participations de l’Etat dans les
capitaux des sociétés.
Les recettes quant à elles sont structurées de la
manière suivante : les recettes fiscales et les recettes
non fiscales (voir tableau en annexe en fin de chapitre).
 La classification fonctionnelle
Cette classification tient compte des activités de l’Etat
(Education, santé, sécurité, justice, sport…). Elle allie
l’objectif fonctionnel et le service destinataire de la
dépense.

Titre Titre I Titre II Titre II Titre III Titre IV Titre V

Dépense
Education
Diplomatie
Justice
Etc …
 STRUCTURE DES LOIS DE FINANCES
1. LA LOI DE FINANCES INITIALE

Encore appelée loi de finances de l’année, elle prévoit et

autorise pour chaque année civile dans un document
unique l’ensemble des ressources et des charges de
l’Etat. La structure de la loi de finances initiale comporte
traditionnellement les dispositions relatives aux recettes,
aux dépenses et les dispositions finales.
Ces dispositions couvrent les domaines obligatoires,
exclusifs et partagés des Finances publiques.
2 - LA LOI DE FINANCE RECTIFICATIVE ET SA STRUCTURE.

La nomenclature budgétaire classe les recettes et les

dépenses de l’Etat par section, titres, chapitres et articles.
Elle modifie, annule, réduit ou reconduit les crédits ou
encore ouvre de nouveaux crédits budgétaires par
départements ministériels et institution, par titre, chapitre
et article.

La loi de finances rectificative indique les réductions,

majorations et les prévisions définitives des recettes
ainsi que les moyens de financement à réaliser par le
ministre de finances.
3 - LA LOI DE REGLEMENT ET SA STRUCTURE

Elle n’est ni un acte de prévision ni un acte de

modification des dispositions des deux premières lois.
Mais elle est un acte de constatation des écarts entre
les recettes effectivement perçues et les dépenses
réellement effectuées.
La loi de règlement constate les encaissements
définitifs des recettes et les ordonnancements des
dépenses se rapportant à une même année. Selon les
circonstances de force majeure elle peut approuver
certains dépassements de crédits. Elle contient :
- Le compte de résultat (déficit ou excédent)
- Les pertes ou profit de l’exécution des opérations des
comptes spéciaux du trésor
- Les pertes ou profit de la gestion des opérations de
trésorerie
Le projet de Loi de règlement est soumis à l’Assemblée
pour examen et approbation avec les annexes explicatives
relatives aux dépassements de crédits, la nature des pertes
ou profits et d’un rapport de la cour des comptes certifiant la
concordance des comptes administratifs de gestion.
Les comptes sont établis six mois après la fin de l’exercice
et constituent la base de la loi de règlement.
 Le compte administratif permet :

- D’établir ou de mettre en évidence en annexe la

situation active et passive du patrimoine de l’Etat,
- La balance générale des comptes de trésor ;
- La situation des opérations budgétaires et de
trésorerie ainsi que les écarts de paiements par
recouvrement ;
- Les liasses de pièces justificatives classées par
chapitre et par titre.
Les opérations de rapprochement des ordonnateurs et
des comptables permettent aux autorités budgétaires
d’élaborer le projet de loi règlement.
 Ce projet comprend :

a. Les dispositions relatives à l’équilibre général de

l’exécution de la gestion annuelle : elles mettent en
relief les montants définitifs des montants ordonnés et
payés, le déficit net, l’évolution des dépenses et
recette et le transfert du déficit au compte résultat de
la loi de finances.

b. Les dispositions relatives à l’ajustement des

prévisions aux réalisations des dépenses.
Il s’agit des opérations d’ouvertures et d’annulations de
crédits consécutives aux ajustements entre prévisions et
réalisations par imputation budgétaire.
a. LES DISPOSITIONS FINALES
La production des comptes administratifs et de gestion le
30 juin de l’année N pour l’année N-1 et l’élaboration du
projet de loi de règlement de N-1 à déposer à l’Assemblée
nationale le 5 octobre de l’année N en même temps que le
projet de loi de finances de l’année N+1. A rappeler que le
respect des dates de clôture des opérations budgétaires et
comptables est exigé.
S III : L’ELABORATION DE LA LOI DE FINANCES
L’élaboration de la loi de finances est un exercice
intellectuel et collectif au regard de la diversité des
intervenants issus d’organismes institutionnels.

I- BREVE PRESENTATION DES ORGANISMES

INSTITUTIONNELS
Dans notre cas précis nous limiterons notre étude sur quatre
catégories d’organisme institutionnel : les services publics
proprement dits, les établissements publics à caractère
administratif (EPA), les établissements publics à caractères
industriel et commercial (EPI) et les sociétés d’économie
mixte (SEM).
 LES SERVICES PUBLICS
Il s’agit des départements ministériels dont la mission est de
produire des biens et services non marchands destinés à la
satisfaction des besoins collectifs. Pour ce faire, il y a
nécessité de lever les impôts et taxes pour faire face aux
dépenses publiques relatives à la satisfaction des besoins
publics.
Comme nous le constatons il est clair que les choix
politiques qui confèrent aux besoins collectifs ont leur
caractère public.
Les dépenses liées aux activités ou fonctionnements des
ministères figurent au budget de l’Etat. Certains
départements génèrent des recettes : impôts, taxes
(redevances payées par les citoyens en contre partie des
services dont ils bénéficient : droits d’inscription des
étudiants).
Les ministères ne sont pas dotés d’autonomie financière
et de personnalité juridique. Le budget de l’Etat est conçu
et mis en œuvre pour ces services publics.
a) LES ETABLISSEMENTS PUBLICS A CARACTERE
ADMINISTRATIF (EPA)
Les Etablissements Publics à caractère Administratif
sont régis par la loi L/2016/075/AN du 30 décembre
2016 et du régime budgétaire et financier encadré par
la loi organique du 6 août 2012 relative aux lois de
finances et par le décret D/2013/015/PRG/SGG du 15
janvier 2013 portant règlement général de gestion
budgétaire et de la comptabilité publique.
Ils concourent aussi à la production des biens et services
marchands pour la satisfaction des besoins publics des
citoyens.
Les EPA figurent au budget de l’Etat pour les subventions
qu’ils reçoivent afin de réaliser leurs dépenses de
fonctionnement et pour les recettes qu’ils génèrent à partir
des redevances reçues des citoyens en contrepartie des
prestations de services dont ils bénéficient. Tout comme
les ministères les EPA sont dotés d’autonomie financière
mais pas de personnalité juridique. Ils ne peuvent ni
prêter ni emprunter.
 Les Etablissements Publics Administratifs sont régis par le Droit
administratif. Notons que les budgets des Etablissements Publics
Administratifs ne peuvent exercer à titre principal aucune activité
industrielle et commerciale.

b) - Les établissements publics à caractère industriel ou

commercial
Les Etablissements publics à caractère Industriel ou Commerciales
sont régis par les textes du traité de l’OHADA.
Contrairement aux Etablissements publics à caractère Administratifs,
les Etablissements Publics à caractère industriel ou commercial
jouissent d’une autonomie financière et exercent des activités
génératrices de revenus et cherchent à réaliser des profits. Et l’Etat
peut participer à leurs capitaux. Leurs sources de financement
proviennent des ventes des biens et services qu’ils produisent. C’est le
cas des sociétés anonymes.
 c). Les institutions républicaines au sens
constitutionnel
Il s’agit de toutes les institutions créées et régies par la
constitution dont entre autres le Conseil Economique et
Social, la Cour des Comptes et la Cour suprême. Elles
bénéficient pour leur fonctionnement des crédits budgétaires
légalement définis.

c). Les institutions républicaines au sens constitutionnel

Il s’agit de toutes les institutions créées et régies par la
constitution dont entre autres le Conseil Economique et
Social, la Cour des Comptes et la Cour suprême. Elles
bénéficient pour leur fonctionnement des crédits budgétaires
légalement définis.
 ELABORATION DE LA LOI DE FINANCES
L’élaboration et l’adoption de la loi de finances fait
intervenir le pouvoir exécutif (préparation du projet de loi)
et législatif (examen et procédure de vote). Ce mécanisme
se résume en deux phases : la phase gouvernementale et
la phase parlementaire.
1. LA PHASE GOUVERNEMENTALE
Il incombe au gouvernement la responsabilité de la
préparation des projets de Lois de Finances. L’article 54
de la Loi Organique Loi de Finances précise « Le Ministre
chargé des Finances conduit, sous l’autorité du Premier
Ministre ; la procédure de préparation des projets de lois
de finances ». Pour y parvenir le Ministère des Finances
s’inspire des orientations politiques, économiques et
sociales du Gouvernement.
 Les acteurs de la préparation des projets de loi de
finances
Les intervenants dans la procédure de préparation de la
loi de finances sont : le premier Ministre, le Ministre en
charge des finances, le Ministre du Plan, les DAAF,
Ministre du budget ; les responsables des régies
financières et
. L’avant- projet de budget
Ce document comporte deux volets : recettes et
dépenses
Les régies financières et autres services générateurs
de recettes
Les avant-projets sont établis par les services compétents
et les estimations tiennent compte des indicateurs de
l’économie à savoir :
- La croissance du PIB;
- Le taux d’inflation;
- Le volume des importations;
- Le taux de change;
- La productivité attendue des services
- Les réalisations des exercices antérieurs et des
propositions de mesures nouvelles.
1. Pour les projets en cours : il y a lieu de s’assurer :
 De la conformité ou non des résultats antérieurs ;
 Des problèmes éventuels rencontrés;
 De l’évolution effective et conforme des projets ;
 De la programmation des projets pour leur durée
normale ;
 De la justification des dépenses programmées des
demandes de crédits sur la base de pièces (devis,
calculs estimatifs, modalités de paiement des marchés
en cours…) ;
 De la sincérité des dépenses antérieures ;
 De la situation des financements extérieurs ;
 Du planning d’exécution des marchés en cours et ceux
de l’avenir ;
 Du respect des coûts et délais des marchés.
2. Pour les projets nouveaux : il y a lieu de s’assurer :
 De la disponibilité des dossiers d’appui (accords, contrats,
rapports d’évaluation et d’études suffisantes) ;
 De la faisabilité et de la soutenabilité des projets (valeur
intrinsèque de l’évaluation économique) ;

 De la capacité de la prise en charge par l’Etat des frais de

fonctionnement après la phase d’investissement avec
l’évaluation récurrente des charges ;
 De la synergie entre les projets et les autres actions de
développement publique et de leur complémentarité ;
 De l’avancement des négociations et la réalité des
financements extérieurs dont les projets ne sont pas acquis ;
Budget total = budget de reconduction + mesures
nouvelles – économies.
Le solde budgétaire est la différence entre le volume des
dépenses et recettes prévues et celui qui est réel.
 Le conseil interministériel
Comme indiqué précédemment, il est présidé par le Premier
Ministre chef du gouvernement dont le rôle est de
coordonner les travaux d’examen du contenu de l’avant-
projet étudié par le cabinet du ministre des finances et
soumis au conseil interministériel. A ce niveau, des
discussions sur les dichotomies seront ouvertes afin de
procéder aux ajustements et amendements nécessaires en
tenant comptes des contraintes économiques et financières
2- LA PHASE PARLEMENTAIRE
Le projet de loi de finances du gouvernement est transmis
aux députés en 114 exemplaires faisant l’objet d’examen,
d’amendements et d’approbation dans un délai de 60 jours
à compter du 5 octobre de chaque année.
Seance IV
L’ouverture de la session par le président de l’Assemblée
Nationale se fait en présence du représentant du chef de
l’Etat, des membres du gouvernement, des chefs des
institutions républicaines et des chefs de représentations
diplomatiques et des organisations internationales invités à
la cérémonie. Le programme est proposé par la réunion
des présidents des groupes parlementaires qui transmet le
projet aux chefs des commissions pour débat et adoption
en plénière. Le programme adopté est exécutoire pour la
suite des travaux de la session budgétaire.
a. Les travaux de commission
Chaque commission va étudier le projet, fait des
observations et demande des explications aux services
des ministères des finances et des autres
départements. Le questionnaire et les observations
sont transmis à la commission générale du Plan et des
Finances pour harmoniser les points de vue et en faire
la synthèse durant les travaux de séance de l’inter
commission qui présente un rapport de discussion du
projet qui fera l’objet de débats en plénière.
b. Les travaux en plénière
Ils consistent à exposer les questions de l’ordre du jour aux
députés pour les clarifications à apporter par les chefs de
départements et institutions et par le ministre des finances.
Les groupes parlementaires donnent leurs avis et leur
position sur le projet avant le vote.
 La procédure de vote
Elle se fait en deux volets : recettes et dépenses
 Le vote des recettes
 Le vote des recettes
Une première lecture sur les conditions générales
d’équilibre général et les dispositions relatives aux
charges est faite.
 Le vote des dépenses
Celui-ci se fait par titre, chapitre, article et par département
et institution.
 Le vote de la loi de finances
Après les votes des recettes et des dépenses, les députés
se prononcent sur la loi de finances de façon globale. Elle
est approuvée par la majorité des députés votants.
Un discours prononcé par le président de l’Assemblée
Nationale faisant état du déroulement et de ses
constatations sur les travaux de la session et les
recommandations formulées à l’intention des députés en
présence de tous les ministres et invités marque à la
clôture des votes.
La loi adoptée par les députés sera promulguée par
décret du Président de la République et portant
répartition des crédits budgétaires.
La procédure d’élaboration, d’approbation et de
promulgation de la loi de finances peut être résumée
dans les tableaux .
En cas de non-respect des délais et procédure par
l’Assemblée Nationale, le gouvernement agit,
conformément à l’article 56 de loi organique relative à la loi
organique relative à loi de finances en Guinée qui stipule :
« Conformément aux dispositions des articles 75 et 76 de
la constitution ;
L’Assemblée Nationale vote le budget en équilibre. Elle est
saisie par le gouvernement du projet de loi de finances au
plus tard le 15 octobre.
La loi de finances est votée au plus tard le 31 décembre.
L’Assemblée Nationale dispose de soixante jours au plus,
pour voter la loi de finances.
En cas de force majeure empêchant le dépôt de la loi de
finances en temps utile, la session ordinaire est suivi
immédiatement d’une session extraordinaire qui doit
s’achever au plus tard au soixantième jour à partir de la date
de dépôt du projet de et dans le cas contraire, le Président
de République peut, par décret, mettre en vigueur, compte
tenu des amendements votés par l’Assemblée et acceptés
par l’exécutif, dans les deux jours, reconduire le budget de
fonctionnement de l’année précédente
Les limites et faiblesses de la procédure d’élaboration
de la loi de finances en Guinée.
La budgétisation dite traditionnelle fondée sur la nature et
les services bénéficiaires met l’accent sur l’aspect
quantitatif du budget dont l’évolution des crédits d’une
année à une autre occulte l’impact de la dépense dans la
réalisation des objectifs de la politique budgétaire.
Cette approche comporte les limites ci-après :
- Le système est basé dur de simples reconductions des
dotations budgétaires avec des taux d’accroissement
plus ou moins élevés ;
- Le manque de visibilité à moyen terme de l’allocation des
ressources ;
- Les incohérences entre les objectifs de politique
économique et sociale et le budget ;
- La mauvaise appréciation du rapport coût-efficacité des
dépenses.
Le budget est ainsi un simple instrument comptable de
prévision de recettes et de dépenses à l’horizon annuel.
Les recettes et dépenses de fonctionnement sont évaluées
et exécutées indépendamment les unes les autres et tout le
système de gestion est basé sur les contrôles de régularité
et de procédure et non sur la qualité ou leur impact

Rappelons que les partenaires financiers (FMI et BM)

avaient, dans la première revue, avaient identifié des
faiblesses dans le système d’allocation et d’exécution
budgétaire comme l’insuffisance du cadrage macro-
économique, l’insuffisance d’études des coûts des
politiques sectorielles, l’insuffisance de dotations pour des
secteurs clefs comme l’éducation et la santé…
Ces institutions avaient recommandé une approche basée
sur le Cadre des Dépenses à Moyen Terme (CDMT),
communément appelé « Budget Programme » est un
processus transparent de programmation financière et de
préparation du budget visant à allouer les ressources aux
priorités stratégiques tout en assurant une discipline
budgétaire.

Cette approche permet de réaliser des objectifs de

programmes de 2 à 5 ans se fondant sur les résultats plutôt
que sur les besoins exprimés. Elle permet aussi d’éviter les
dépenses arbitraires car tout comme les ressources, elles
sont exécutées sur la base de performance.
Les principes budgetaires
1. Le principe de l’annualité
L’autorisation parlementaire est sur une période d’une
année conformément au découpage de la vie financière de
l’Etat. Le pouvoir exécutif (Gouvernement) est contrôlé
périodiquement par l’Assemblée nationale et cet exercice
découle du vote du projet de loi de finances.
1. LE PRINCIPE DE L’UNITÉ
Toutes les ressources et charges doivent figurer dans un
document unique et selon une loi unique. C’est le principe de
la totalité budgétaire s’opposant toute dissimulation de déficit
par un équilibre ou excédent.

1. LE PRINCIPE DE L’UNIVERSALITÉ
Le principe de l’universalité a pour objet l’inscription en deux
blocs distincts toutes les recettes et dépenses sans tenir
compte de leurs relations catégorielles et il se matérialise
par deux règles essentielles :
 - La règle de non compensation entre recette et dépenses
qui doivent figurer pour leurs montants bruts.
Les recettes administratives d’un département ne peuvent
être affectées pour son fonctionnement. Tout comme les
impôts d’une région A ne peuvent être affectés forcément
aux dépenses de celle-ci

Toutefois il existe à ce principe des exceptions :

 Des fonds de concours provenant de tiers appuyant ceux de

l’Etat peuvent être orientés conformément à la volonté de la
partie versante à une catégorie précise de dépense d’intérêt
public (LOLF). Ce qui justifie l’ouverture de crédits
spécifiques.
 Les comptes d’affectation spéciale retracent des opérations
financées au moyen de ressources particulières (fonds
miniers, fonds forestier, fonds de promotion touristique…).

1. LE PRINCIPE DE SPÉCIALITÉ
Ce principe s’applique uniquement aux dépenses et de
façon plus précise ou spécifique. L’autorisation
parlementaire est axée sur les crédits budgétaires sont
ouverts par ministère, titre, chapitre et article.
L’engagement des dépenses doit être conforme à la
spécification définie par l’intitulé de l’article.
Les articles peuvent à titre indicatif être subdivisés en
paragraphes à des fins analytiques, pour préciser les
services destinataires ou leur nature économique.
La définition de la nomenclature budgétaire est du ressort
du Ministère de l’Economie et des Finances.

1. LE PRINCIPE DE L’ÉQUILIBRE:
Les ressources et les charges doivent être égales. Dans les
Finances publiques classiques cette égalité était stricte.
Mais dans les économies modernes où l’Etat joue un rôle
prépondérant dans l’activité en n’ayant plus recours qu’aux
impôts et taxes les emprunts l’activité bancaire, les avances
ou le rééchelonnement de la dette publique sont autant de
moyens de financement de l’Etat.
Au-delà de la formalité égalitaire, les lois de finances
doivent s’inscrire dans la dynamique d’un équilibre
économique et financier nécessaire au développement
comme stipule l’art 1 de la Loi Organique relative aux Lois
de finances.
1. LE PRINCIPE DE SINCÉRITÉ:
Toutes les opérations liées au budget doivent être faites
dans une parfaite transparence en l’absence de laquelle
l’Etat et les collectivités ne peuvent pas réaliser les actions
de développement.
Les types de budget
Il existe trois types de budget : économique, programme
et le budget social.
a. Budget économique
Le budget économique relatif à l’ensemble des
dépenses génératrices de revenus.
Ex : les investissements en capital
a. Budget programme
C’est un budget qui dépasse le cadre annuel pour son
exécution.
Il s’agit d’un budget pluriannuel.
b. Budget social
Le budget social comporte les dépenses liées aux actions
sociales relatives aux objectifs sociaux précis.
Ex : le budget de lutte contre l’Ebola.
MERCI DE VOTRE ATTENTION