Budżet państwa

Budżet państwa – podstawowy plan finansowy obejmujący dochody i wydatki państwa (władzy rządowej), uchwalany na okres roku budżetowego (w większości krajów rok budżetowy pokrywa się z rokiem kalendarzowym, ale np. w Wielkiej Brytanii zaczyna się w kwietniu, w Stanach Zjednoczonych w październiku).

Jako dochody budżetu państwa uwzględnia się m.in.: wpływy z podatków pośrednich i bezpośrednich, dochody niepodatkowe (np. cła), dochody jednostek budżetowych oraz dochody zagraniczne. Mianem wydatków określa się m.in. koszty dotacji, obsługi długu publicznego, obsługi sfery budżetowej, rozliczeń z bankami, subwencji dla gmin oraz rezerw ogólnych.

Termin „budżet” pochodzi z łacińskiego bulga, oznaczającego skórzany mieszek przeznaczony do zbierania dochodów. Słowo to przyjęło się następnie w wielu językach (ang. budget, starofr. bougette, fr. le budget). Dla historycznego rozwoju instytucji budżetu znaczenie miało kilka zdarzeń, które rozstrzygnęły o jej współczesnym kształcie, wśród których – poza oddzieleniem majątku publicznego od majątku królewskiego – wymienić należy rozwijanie stosunków towarowo-pieniężnych, parlamentaryzmu, funkcji socjalnych i gospodarczych państwa, rozwój międzynarodowych stosunków gospodarczych i finansowych oraz procesy integracyjne zachodzące we współczesnym świecie. Pierwszy polski budżet został uchwalony przez Sejm w roku 1768 i był jednym z wcześniejszych w Europie.

Pojęcie budżetu państwa

Budżet państwa to zarówno:

• plan dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów organów władzy publicznej, w tym organów administracji rządowej, organów kontroli i ochrony prawa, sądów i trybunałów sporządzony na okres roku budżetowego,
• fundusz scentralizowanych środków pieniężnych gromadzonych i rozdzielanych w ciągu roku, w związku z realizacją zadań państwa,
• jak i akt normatywny najwyższej rangi, ponieważ jest uchwalany w formie ustawy.

W związku z tym pojęcie budżetu państwa może być rozumiane w trzech aspektach:

• ekonomicznym – pewien fundusz pieniężny,
• prawnym – pewien akt normatywny,
• technicznym (konstrukcja techniczna) – wszelkie czynności związane z gromadzeniem i wydatkowaniem środków budżetowych.

Budżet państwa stanowi prawną podstawę działalności władzy wykonawczej (rządu). Jest upoważnieniem dla władzy wykonawczej do dokonywania wydatków i ściągania dochodów. Jest zarazem aktem upoważniającym władzę wykonawczą do gospodarowania publicznymi funduszami. Uchwalenie budżetu, a następnie przyjęcie sprawozdania z jego wykonania, jest aktem politycznego zaufania władzy ustawodawczej dla rządu. Przyjęcie budżetu następuje w wyniku konsensusu między władzą ustawodawczą i wykonawczą oraz grupami interesów.

Funkcje budżetu państwa

Funkcje budżetu odzwierciedlają jego istotę i rolę w procesie społeczno-ekonomicznym państwa. Mogą one wpływać pobudzająco na rozwój gospodarczy kraju lub go ograniczać. Są to:

• funkcja redystrybucyjna – budżet państwa, przejmując podatki, cła i inne opłaty od przedsiębiorstw i gospodarstw domowych dokonuje ich rozdziału pomiędzy inne podmioty, zarówno w wyniku transferów nieodpłatnych (renty, emerytury, pomoc publiczna, nieoprocentowane kredyty), jak i przez zakup dóbr i usług na rynku;
• stabilizacyjna – budżet łagodzi wahania cyklu koniunkturalnego i zapewnia zrównoważony wzrost gospodarki;
• fiskalna – budżet przejmuje podatki, cła i inne opłaty;
• bodźcowa/stymulująca – przez redystrybucję dochodu budżet (zwłaszcza zakupy dóbr i usług, ale także dotacje i subwencje) stymuluje działalność podmiotów gospodarczych, podaż, popyt i ceny.

Zasady budżetowe

Tworzenie budżetu państwa wymaga spełnienia szczegółowych zasad, które określają pożądane cechy budżetu, dotyczące zakresu treści budżetu oraz jego konstrukcji. Do najważniejszych z nich należą:

• zasada równowagi – postulat, aby kwota planowanych wydatków znalazła pełne pokrycie w przewidywanych dochodach, co sprowadza się do bilansowania budżetu w taki sposób, aby nie generował on deficytu budżetowego;
• zasada jedności formalnej – zgodnie z którą w jednym czasie w jednym państwie może istnieć tylko jeden budżet, gdyż tylko w takiej sytuacji jest możliwe sprawowanie realnego nadzoru władz ustawodawczych nad władzami wykonawczymi. W Polsce przeczy tej zasadzie istnienie parabudżetów, jakimi są fundusze celowe;
• zasada jedności materialnej – postuluje, aby wszystkie dochody wpływały do jednego budżetu i z niego były finansowane wszystkie wydatki. Wyklucza to możliwość związania określonego wydatku z konkretnym źródłem dochodu, jak to było np. w przypadku tzw. podatku drogowego;
• zasada powszechności – wszystkie podmioty gospodarki publicznej powinny być powiązane z budżetem albo metodą finansowania brutto (bezpośrednio) albo netto (pośrednio);
• zasada zupełności (ustrojowo-konstytucyjna) – określa udział państwa w gospodarce (teoretycznie rozwiązanie tego problemu nie istnieje). Istnieją tutaj dwa podejścia:
  • podejście klasyczne – zakłada, że zasada zupełności zachowana jest wówczas, gdy wszelka działalność gospodarcza państwa znajduje swoje odzwierciedlenie w budżecie. Takie ujęcie problemu dopuszcza jedynie finansowanie bezpośrednie, a więc budżetowanie brutto. Wszystkie dochody i wydatki jednostek budżetowych są ujmowane wówczas w planie budżetowym jako dochody i wydatki budżetu,
  • podejście modernistyczne – uznaje zasadę zupełności budżetowej za spełnioną, jeśli jednostki sektora publicznego mają jakiekolwiek powiązanie z budżetem państwa. Jest to tzw. finansowanie budżetowe pośrednie lub budżetowanie netto. Jednostki budżetowe rozliczają się wówczas z budżetem według salda debetowego lub kredytowego, dotyczącego zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych i środków zgromadzonych na wydzielonym rachunku dochodów własnych;
• zasada dualizmu budżetowego – postuluje opracowywanie, poza budżetem operacyjnym (obowiązującym w cyklach rocznych), budżetu majątkowego w cyklach dwu- lub trzyletnich. Zasada w Polsce nie jest realizowana;
• zasada szczegółowości – wydatki i dochody budżetu powinny być ujęte ze stosowną szczegółowością, związaną z określeniem zakresu swobody władzy wykonawczej. Celem realizacji tej zasady jest ograniczenie możliwości nadinterpretacji i nadużyć w trakcie wykonywania budżetu. Zasada ma związek z klasyfikacją budżetową;
• zasada operatywności – budżet wymaga opracowania w układzie podmiotowym, co oznacza wskazanie zadań zarówno w zakresie gromadzenia dochodów, jak i realizacji wydatków dla konkretnych podmiotów;
• zasada przejrzystości – budżet powinien być przedstawiony parlamentowi i społeczeństwu w możliwie przejrzystym układzie, spopularyzowany w środkach masowego przekazu, ułatwiając przez to ocenę jego wykonania;
• zasada jawności – postuluje jawność procesu przygotowywania, uchwalania, realizacji i kontroli budżetu. Zarówno ustawa budżetowa, jak i sprawozdanie z jej realizacji mają być ogłaszane w sposób ogólnodostępny (Dziennik Ustaw);
• zasada gospodarności (racjonalności) – wymaga racjonalnego, czyli oszczędnego, wydatkowania środków budżetowych;
• zasada realności – postuluje maksymalną precyzję w planowaniu dochodów i wydatków (część doktryny tej zasady nie uznaje);
• zasada jednoroczności (rygoru budżetowego) – zasada, przyjmująca coroczność, periodyczność budżetu;
• zasada uprzedniości – zasada uchwalenia budżetu przed terminem jego obowiązywania, a więc przed rozpoczęciem nowego roku budżetowego. Od zasady tej istnieją pewne odstępstwa:
  • prerogacja budżetu – przedłużenie ważności budżetu ubiegłorocznego na pewien okres roku następnego,
  • prowizorium budżetowe – skrócona wersja ustawy budżetowej,
  • funkcjonowanie gospodarki budżetowej w oparciu o projekt budżetu. Polskie prawo dopuszcza jedynie prowizorium jako odstępstwo od zasady uprzedniości.

Budżet państwa a ustawa budżetowa

Ustawa budżetowa jest pojęciem szerszym. Budżet jest jednym, ale nie jedynym załącznikiem do ustawy. Załącznikami są np. zestawienie przychodów i wydatków zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych, plany przychodów i wydatków państwowych funduszy celowych. Ustawa budżetowa zawiera więc budżet i inne plany finansowe. Budżet jest podstawowym planem, za pośrednictwem którego dokonuje się znaczącej kwoty wydatków.

Dochody i wydatki budżetowe

Dochody budżetowe

Klasyfikacja:

• bezzwrotne: podatki, cła i czynsze;
• zwrotne: kredyty, pożyczki, weksle i obligacje.

Wydatki budżetowe

Klasyfikacja według działów:

• rolnictwo,
• nauka,
• oświata i wychowanie,
• szkolnictwo wyższe,
• ochrona zdrowia,
• opieka społeczna,
• administracja publiczna,
• wymiar sprawiedliwości,
• urzędy naczelnych organów władzy,
• ubezpieczenia społeczne,
• obrona narodowa,
• bezpieczeństwo publiczne.

Klasyfikacja według przeznaczenia:

• dotacje do podmiotów gospodarczych,
• dotacje do gospodarstw komunalnych i mieszkalnictwa,
• ubezpieczenia społeczne,
• obsługa długu krajowego,
• obsługa zadłużenia zagranicznego,
• subwencje dla gmin,
• wydatki bieżące jednostek budżetowych,
• wydatki inwestycyjne.

Wydatki mogą być finansowane z:

1. podatków (przy zrównoważonym budżecie): według twierdzenia Haavelma (o zrównoważonym budżecie) wzrost wydatków państwa o 1 £, który jest finansowany przez taki sam wzrost podatków, zwiększa dochód o 1 £. Oznacza to, że każdy cel dotyczący dochodu można zrealizować bez konieczności zwiększania deficytu budżetowego.
2. za pomocą deficytu: wydatki finansowane deficytem mogą bardziej stymulować dochód i zatrudnienie. W ramach tego sposobu wyróżnia się:
   • finansowanie przez kreację dodatkowej bazy monetarnej – jeśli jest dokonywane w drodze bezpośredniego „drukowania” pieniądza, to praktycznie nie powoduje kosztów. Jeśli dokonuje się go za pośrednictwem porozumień między rządem a bankiem centralnym, które ustalają stopę procentową na poziomie niższym od rynkowego, to wówczas generuje minimalne koszty;
   • finansowanie za pośrednictwem emisji obligacji państwowych – ten sposób jest bardziej kosztowny. Pozostawia bazę monetarną na niezmienionym poziomie i powoduje wzrost stóp procentowych. Jego skutkiem jest m.in. wypieranie przez wydatki państwa inwestycji prywatnych.

Budżet państwa w Polsce

W Polsce budżet państwa jest uchwalany w formie ustawy budżetowej na okres roku zwanego rokiem budżetowym, który pokrywa się z rokiem kalendarzowym. Następnie budżet jest ogłaszany w Dzienniku Ustaw jako ustawa budżetowa i staje się wówczas aktem prawnym umożliwiającym organom wykonawczym jego realizację.

W wyjątkowych sytuacjach, np. z powodu trudności politycznych, gospodarczych, czy też klęsk żywiołowych, gdy Rada Ministrów nie może w ustawowym terminie przedstawić parlamentowi projektu ustawy budżetowej na cały rok, wówczas przedkłada parlamentowi projekt ustawy o prowizorium budżetowym, czyli przejściowym planem finansowym, w którym dochody i wydatki są ujęte w okresie krótszym niż rok. Prowizorium traci moc z chwilą uchwalenia ustawy budżetowej.

W historii Polski po 1989 roku tylko jeden raz zdarzyło się, że wykonanie budżetu zostało negatywnie ocenione przez Najwyższą Izbę Kontroli, co miało miejsce w odniesieniu do roku 2022.

Kwoty dochodów i wydatków zapisane w ustawach budżetowych

Rok	Dochody	Wydatki	Deficyt/Nadwyżka
2023	604 500 000 000	672 500 000 000	–68 000 000 000
2022	491 936 950 000	521 836 950 000	–29 900 000 000
2021	404 484 028 000	486 784 028 000	–82 300 000 000
2020	398 671 644 000	508 019 293 000	–109 347 649 000
2019	387 734 520 000	416 234 520 000	–28 500 000 000
2018	355 705 405 000	397 197 405 000	–41 492 000 000
2017	325 428 002 000	384 773 502 000	–59 345 500 000
2016	313 808 526 000	368 548 526 000	–54 740 000 000
2015	286 700 000 000	336 680 000 000	–49 980 000 000
2014	277 782 224 000	325 287 369 000	–47 505 145 000
2013	275 729 440 000	327 294 440 000	–51 565 000 000
2012	293 766 128 000	328 765 688 000	–34 999 560 000
2011	273 144 394 000	313 344 394 000	–40 200 000 000
2010	249 006 601 000	301 220 817 000	–52 214 216 000
2009	303 034 805 000	321 221 112 000	–18 186 307 000

Wykonanie budżetu państwa

Rok	Dochody	Wydatki	Deficyt/Nadwyżka	Deficyt w % PKB
2023 (szacunek)	574 100 000 000	659 700 000 000	–85 600 000 000	2,5
2022 (szacunek)	504 968 200 000	517 399 000 000	–12 430 800 000	–3,0
2021	494 843 500 000	521 216 800 000	–26 373 400 000	–1,8
2020	419 795 700 000	504 776 000 000	–84 980 500 000	–6,9
2019	400 535 255 000	414 273 014 000	–13 737 759 000	–0,7
2018	380 048 140 000	390 454 347 000	–10 406 208 000	–0,2
2017	350 414 702 000	375 768 453 000	–25 353 751 000	–1,3
2016	314 683 570 000	360 843 115 000	–46 159 545 000	–2,5
2015	289 136 706 000	331 743 437 000	–42 606 731 000	–2,6
2014	283 542 707 000	312 519 527 000	–28 976 820 000	–3,4
2013	279 151 205 000	321 345 286 000	–42 194 081 000	–4,1
2012	287 595 114 000	318 001 861 000	–30 406 746 000	–3,7
2011	277 557 221 000	302 681 609 000	–25 124 388 000	–4,8
2010	250 302 781 000	294 893 878 000	–44 591 097 000	–7,3
2009	274 183 500 000	298 028 478 000	–23 844 979 000	–1,8
2008	253 547 261 000	277 893 478 000	–24 348 216 000	–1,9
2007	236 367 532 000	252 323 889 000	–15 956 357 000	–1,4
2006	197 639 812 000	222 702 946 000	–25 063 134 000	–2,4
2005	179 772 217 000	208 132 944 000	–28 360 727 000	–2,9
2004	156 281 202 000	197 698 320 000	–41 417 118 000	–4,5
2003	152 110 586 000	189 153 592 000	–37 043 006 000	–4,4
2002	143 519 843 000	182 922 448 000	–39 402 606 000	–5,0
2001	140 526 895 000	172 885 211 000	–32 358 315 000	–4,3
2000	135 663 897 000	151 054 929 000	–15 391 032 000	–2,1

Szacunkowe wykonanie budżetu w rozbiciu na miesiące w mln zł

Rok	I			II			III			IV			V			VI
	Dochody	Wydatki	Różnica	Dochody	Wydatki	Różnica	Dochody	Wydatki	Różnica	Dochody	Wydatki	Różnica	Dochody	Wydatki	Różnica	Dochody	Wydatki	Różnica
2021	40 656	34 010	6 646	30 441	36 210	-5 769	29 959	34 254	-4 295	46 011	33 433	12 578	34 412	34 221	191
2020	40 271	36 845	3 426	29 661	36 400	-6 739	26 265	32 308	-6 043	33 442	42 970	-9 528	27 430	34 429	-6 999	40 324	31 561	8 763
2019	38 737	32 150	6 587	26 039	33 421	-7 382	25 313	29 206	-3 693	39 678	35 265	4 413	32 677	34 760	-2 083	29 534	32 417	-2 883
2018	35 191	26 629	8 562	26 829	30 930	-4 101	26 449	27 782	-1 333	36 693	30 497	6 196	28 846	28 585	261	27 999	28 049	-50
2017	36 957	30 208	6 749	23 985	29 879	-5 894	24 305	27 444	-3 139	31 765	30 349	1 416	26 277	25 612	665	33 412	27 349	6 063
2016	30 725	28 965	1 760	25 440	30 299	-4 859	20 653	27 142	-6 489	28 568	30 105	-1 537	23 742	26 100	-2 358	22 474	27 684	-5 210
2015	28 123	28 703	-580	19 029	29 780	-10 751	20 630	26 003	-5 373	28 289	28 285	3	20 207	23 144	-2 937	20 737	27 248	-6 511

Rok	VII			VIII			IX			X			XI			XII
	Dochody	Wydatki	Różnica	Dochody	Wydatki	Różnica	Dochody	Wydatki	Różnica	Dochody	Wydatki	Różnica	Dochody	Wydatki	Różnica	Dochody	Wydatki	Różnica
2020	38 413	37 589	824	33 103	30 107	2 996	35 594	36 058	-464	39 469	37 777	1 692	38 515	39 650	-1 135	37 349	109 159	-71 810
2019	36 589	36 331	258	34 078	31 276	2 802	33 184	32 990	194	36 864	38 270	-1 406	34 216	32 906	1 310	33 467	45 251	-11 783
2018	30 149	40 541	-10 392	31 304	29 395	1 909	29 402	27 270	2 132	36 552	33 259	3 293	33 981	29 397	4 584	36 682	58 160	-21 478
2017	29 404	32 913	-3 509	28 917	26 384	2 533	27 240	28 349	-1 109	32 758	33 864	-1 106	28 243	33 324	-5 081	27 236	50 183	-22 947
2016	37 055	32 658	4 397	25 873	26 506	-633	24 078	29 794	-5 686	30 015	34 048	-4 033	25 862	28 785	-2 923	20 200	38 788	-18 588
2015	26 465	26 908	-443	23 758	23 027	731	22 809	28 084	-5 275	28 865	32 247	-3 352	24 853	26 494	-1 641	25 372	31 851	-6 479

Pierwszy budżet Polski

Za pierwszy budżet Polski uważa się "Percepty i ekspensy wszystkich intrat i skarbów obojga narodów podług niżej opisanych tabel” Sejmu z 1768 (czasy gdy władał Stanisław August Poniatowski). Wpływy miały wynieść 17 mil złotych, podczas gdy wyniosły 9 mil złotych. Połowa wydatków była przeznaczona na wojsko.

Bibliografia

• AndrzejA. Borodo AndrzejA., Polskie prawo finansowe. Zarys ogólny, Toruń: Towarzystwo Naukowe Organizacji i Kierownictwa „Dom Organizatora”, 2005, ISBN 83-7285-253-7, OCLC 69488363 . Brak numerów stron w książce
• A. Komar, Finanse publiczne w gospodarce rynkowej, Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz 1996
• A. Gomułowicz, J. Małecki, Polskie prawo finansowe, LexisNexis, 2006, ISBN 83-7334-585-X.
• Z. Ofiarski, Piotr Nowicki, Prawo finansowe, C.H. Beck, ISBN 83-7483-506-0.
• N. Acocella, Zasady polityki gospodarczej, PWN, Warszawa 2002
• L. Lipiec-Warzecha, Komentarz do art. 95 ustawy o finansach publicznych, SIP LEX, 2007.
• E. Chojna-Duch, H. Litwińczuk (red.), Prawo finansowe, Warszawa 2007.

Linki zewnętrzne

• Leksykon budżetowy [online], sejm.gov.pl [dostęp 2015-12-08] .
• Polityka budżetowa, GrzegorzG. Gołębiowski (red.), wyd. 3/2010, sejm.gov.pl .