que tem 0 em'argo da adminis..!!.,!!

;ao Qo~ n~6<;iQ~ l21Jplios e que

corpo!asoes voltadas para atividad~.~
se-1fpresenta, frente
ncu1ares e ligad'as "1Cififeresses particulares, como portadora de,J~m
"interesse'ul1ivefsat.-'n-aprofutidamento da teoria do Estado, feita
por'Mar:lt errf stlas' obras ulteriores e, posteriormente, por Lenin
em 0 Estado e a revoiu(ao, sua aplica<;ao a sociedade russa pOs
revolucloml.rIa por 1 rotsky, fazem-se paralelamenle a uma reflexao
sobre 0 papel que desempenha a burocracia enquanto camada
essenciatmente-1tgada-a-'estfufura"oa: -s()ciooaOe-GeC1isses~'-'Nesta
perspeetiva, a butocradatiao e' uma classe, nem camaGlr"Semelhante
aquelas que podem ser distinguidas no interior de uma classe (por
exemplo, ados empregados): ela deve sua existencia a divisao
cIa sociedade em classes, a luta de classes, pois sua fun<;ao e a de
fazer prevalecer as regras de uma ordem comum (ordem que
nasce, sem duvida, das rela<;oes de produ<;ao, mas que tem neces
sidade (Ie ser formulada em termos universais e mantida pela
for<;a). .\ burocracia esti "normalmente" a servi<;o da classe
dominante,
aamtntstra<;ao dosneg6cios ptlblicos no quadro
re,yime dado sup5e sempre a preserva<;ao de seu "estatuto";
mas por~'e ela e mais que um simples segmento desta classe, ela
pode se ;nocar com certos de seus interesses, por poilco que um
equilibrio das fon;:as sociais 0 permita, e adquirir entao uma rela
tiva autonomia. Os limites de seu poder-lTiesao' sempre tra<;ados
pela configura<;ao dasrela<;oes sociais.
'Em sunia, em e~ urn corpo especial na sociedade. Especial,
porque sua fun<;ao e a de assegurar a estrutura estabelecida e
seu desaparecimento significaria 0 fim da domina<;ao btlrguesa (a
primeira medida revolucionaria da Comuna, dira Marx, sera, em
essencia, a de suprimir a burocracia, reduzindo os emolumentos
dos funciomirios ao nivel do sahirio medio de um opera rio ) ; na
soci-edade, porque ela nao e um foco de estrutura<;ao social, por
que seu papel ai se acha inscrito pelos verdadeiros agentes hist6
ricos, as classes em luta.
A perspectiva se transforma, apenas quando se observa (l
crescimento de c:amadas voltadas para tarefas da administra<;ao nos
setores diversos que fazem parte da sociedade civil. Torna-se
sugestiva, entao, a procura de criterios que permitam definir urn
tipo de organiza<;ao social onde se possa reconhecer os tra<;os da
burocracia de Estado, da burocracia industrial, da burocracia do
partido, da burocracia sindical, etc.
A observa<;ao das multiplas figura~~~_~~_rocracia introdu.z a
um conhecimento hist6rico e- soc101og1co. A compara~ao estimula
a pesquisa das condi<;oes de aparecimento das burocracias e a

as

QUE E BUROCRACIA?

CLAUDE LEFORT(*)

Situado no dominio comum da sociologia politica, da teo ria

da histQria e da opinHio publica, consagrado ao sucesso que se
lhe reconhece hoje, 0 conceito de burocracia permanece, contudo,
tao impreciso em seu uso que continua-se, com justi<;a, a pergun
tar sabre a identidade do fenomeno que ele pretende designar.
Perguntar 0 que e a burocracia nao e, somente, interrogar sobre
as dimens5es, 0 carater, a origem ou 0 "vir a ser" de um feno
implicita ou explicitamente
colocar a
me no social, e sempre
questao fundamental que incide sobre 0 ser do fenomeno.
Surpreende a diversidade das respostas aduzidas e a perma
nencia da duvida. A surpresa e causada por uma primeira obser
va<;ao. A burocracia se nos apresenta como este fenomeno do
qual todos famm e pensam ter alguma experiencia e que, entre
"
tanto, resiste estranhamente a conceitua<;ao.
Assim, ao inves de procurar fornecer, precipitadamente, como
tantos outros, uma nova defini<;ao ou uma nova descri<;ao, me1hor
sera medir as dificuldades encontradas pela teoria, supor que elas
possuem um sentido e deixarmo-nos conduzir pela reflexao critica
aquilo que esta em sua origem, que as motiva e as nutre.

Esbot;o de uma problematica da burocracia

A primeira representa<;ao que retemos e a que nos da d
teo ria marxista na analise da burocracia de Estado. Marx, como
se recorda, dirige ja a atem;ao, em sua CrUica da filosofia de
Estado de Hegel, sobre a natureza espedfica da camada social
(*) Reproduzido de Elements d'une
bra, Editions Droz, pp. 52-86. Com permissao
(Versao abreviada.)

148

de la bureaucratie: Gene
Editions Droz e do Autor.

149

definic;ao de urn tipo dentro do qual suas caracteristicas diversas

adquirem uma unidade.
Nesta segunda perspectiva, a qual convem vincular a tese de
Max Weber, a burocracia aparece ainda como urn modo parti
cular de organizac;ao, uma maneira entre outras, que corresponde
a urn setor mais ou menos extenso, mas sempre situado na socie
dade. Em outros termos, a dinamica social nao parece afetada
pelo progresso das burocracias. 0 modo de produc;ao, as relac;6es
de classe, 0 regime politico podem ser estudados sem referencia
a urn fenomeno que nao designa senao urn certo tipo de orga
nizac;ao.
Ha, assim, uma verdadeira transformac;ao na teoria da buro
cracia, quando ela se presta a circunscrever uma clas~~ nova, que
se considera a classe dominante em urn ou varios paises, ou que
se julga mesmo Q~~tinada-<l.~tituir, no mundo inteiro,. a bur
guesia. . Esta g~r~PecJiya .e sugerida pela evoluc;ao do regime
russo ap6s 0 aparecimento de Stalin: 0 desaparecimento dos
antigos proprietarios e a liquidac;ao dos 6rgaos de poder operario,
processando-se paralelamente a uma ampliac;ao consideravel da
burocracia do Partido Comunista e do Estado que se apodera da
gestao direta da sodedade.
Mas 0 espetaculo das transformac;6es sociais que acompanham
o desenvolvimento cia concentrac;ao monopolistica nos grandes
paises industriais, principalmente nos Estados Unidos, provoca
paralelamente a reflexao sobre 0 desenvolvimento de uma c1asse
burocratica. Trata-se, entao, exatamente de uma transformac;ao
na teoria da burocracia agora compreendida como camada capaz,
em razao do papel que exerce na vida economica e cultural, de
desalojar os representantes tradicionais da burguesia e tomar 0
poder. Ela e, pois, vista como a sede de esforc;o hist6rico, como 0
foco de uma nova estrutura sociaI.---Enfim, se elabora, 0 cremos, uma nova representac;ao em
oposic;ao aesta, desde que se pretenda encontrar no fenomeno de
burocratiza(ao urn enfraquecimento progressivo de antigas distin
c;6es vinculadas a existencia da propriedade privada.
Por burocratizac;ao e necessario entender, pois, urn processo
que tende a impor ao trabalho, em qualquer nivel que se 0 consi
dere - ao trabalho de direc;ao como ao dos executantes - urn
quadro social homogeneo tal que a estabilidade geral do emprego,
a hierarquia dos emolumentos e das func;6es, as normas de pro
moc;ao, a divisao das responsabilidades, a estrutura da autoridade
tenham por efeito criar urn unico quadro, tao diversificado quanta
possivel, de estatutos s6cio-economicos.
150

Esta ultima tese, como a precedente, mas a diferenc;a das

duas primeiras, assinala na burocracia uma din.~micCl.. s()clal. ou lhe,
atribui uma finalidade pr6pria cuja rea1izac;ao engendra uma trans
forma<;a6 da estrutura-tradicional da sociedade global.
Se e esta exatamente, resumida em trac;os amplos, a proble
matica da burocracia, con vern agora retornar a cada uma daquelas
teses deixando-nos guiar por suas contradic;6es. S6 nos estende
remos sobre as tres primeiras, pois nos parece que a critica da
ultima decorre naturalmente do exame das precedentes.

A critica mar xista da burocracia de Estado

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A repre~entac;aQ--lIlarxista d~..J>~rocraQa, dissemos, e deter

minada, como a de Hegel, por uma teotia da hist6rrn., De fato,
quando Marx critica a filo5Ofia de EStado de Hegel sua pr6pria
teoria esta ainda em gestac;ao.
Pouco importa, 0 ponto de vista filos6fico predomina. Nota
vel, da mesma maneira, e 0 fato de que se esboc;a em Marx uma
descric;ao da burocracia.
Efetivamente, 0 erro de Hegel esta, segundo ele, em se ater
a imag-e~t!e_.a burocracia. taz_Jie....s i mesma. Ela pretende encar
nar 0 interesse geral e lfegel julga que ela 0 faz. Na realidade,
diz Marx, 0 interesse geral se reduz ao prQPIkLin.t~X~sse rla buro
cracia que exigea-pernianencia Gas esferas de interesse. pat:tK\llar
- das corpora~6es.~ 005' Estados - para representar frente a
ela uma universalidade imaginaria. A burocracia atribui ao Estado
Seus .pr6prios. obj.e!ivos que sao ()~ .q~..!p'!-}~!~f-.~.SIlvlsai>_~~?~~~ i.a.ra
c<mflrmar e Justlflcar seu estatuto propno de corpo parhcu1ar ~
privilegiado na sociedade. Como as atividades reais tern por palco
a sociedade civil, a bui'ocracia, ocupada inteiramente em conservar
os quadros em que estas atividades se exercem e em legitima-Ios,
esta volt ada para 0 formalismo.
Esta critica descobre uma serie d trac;os empiricos da buro
cracia cujo alcance permanece oculto a quem nabllie apreende
senao 0 superficial. Em primeiro lugar, ela e 0 rei no da incom
petencia. "0 ipice reporta-se aos circulos inferiores no cui dado
de compreender 0 detalhe e os circulos inferiores julgam 0 apice
capaz de compreender 0 geral e assim iludem-se mutuamente",
escreve Marx. Mas esta incapacidade tern de caracteristico 0 fato
de que ela est a erigida em sistema: "a burocracia, esc1arece ele, e
urn circulo do qual ninguem pode escapar".
Alem disso, ela vive pelo segredo: a hierarquia guarda em si
os misterios do Estado e se comporta, frente ao mundo exterior,
151

como uma corpora<;ao fechada. Por outro Iado, e1a cria urn culto
da autoridade: esta e "0 principio de sua ciencia e a idolatria da
autoridade e seu sentimento".
Finalmente, ela esta entregue a urn "materialismo sordido".
A burocracia faz do objetivo do Estado seu objetivo ,privado: "e
a ca<;a aos postos mais eleva dos, e preciso abrir caminho". Marx
mostra aincla que este materialismo se acompanha de urn espiri
tualismo nao menos sordido: a burocracia ~Mr.J.11dQ, esta
condenada a uma atividade incessante de justifica<;ao na falta de
uma fun<;ao real.
A analise de Marx se aplica a Alemanha do seculo XIX, isto
e, a uma sociedade longinqua, mas seu alcance nao decresceu.
Quando observa uma na<;ao onde 0 progresso da burguesia apagou
os particularismos, destruiu as corpora<;6es, a Fran<;a de Luis
Napoleao Bonaparte, quando elabora sua teoria do Estado, fazendo
deste urn instrumento a servi<;o da classe dominante, ele conserva
a ideia, ja afirmada contra Hegel, de que a burocracia ~gEstado
e urn c;>~pq, ~!.l1f.i~ltp~.nkl.l.aI.'!-~tiQ:.. Ele escreve, por exemplo,
a. proposlto do regime de Bonaparte: "Este poder executivo com
'Sua enorme organiza<;ao burocratica 'e militar, com sua maquina
de Estado complicada e artificial, com este exercito de funcio
nlitoios em numero de meio milhiio, ao lado de urn exercito que
conta ainda com meio milhao de homens, este incrivel co.rpo para
sitdrio que envolve como numa tela 0 corpo da sociedade francesa
e tapa-lhe todos os poros, surgiu ao tempo da monarquia absoluta,
com 0 dec1inio do feudalismo, declinio que ele ajudou a acelerar"
(grifamos). RecorcIa-se, por outro lado, que a medida revolucio
naria por excelencia da Comuna seria, a seu ver, a instaura<;ao
de urn governo pouco dispendioso, supressao dos privilegios e da
hierarquia, caracteristicas da burocracia de Estado.
Por fim, Lenin nao faz mais do que comentar Marx sobre
estes pontos em 0 Estado e a revoluciio. A burocracia e 0 exercito
permanente, que ele considera como as duas institui<;6es tipicas
do Estado, sao, no seu modo de pensar, "parasitas no corpo da
sociedade burguesa, parasitas gerados pela contradi<;ao interna que
divide esta sociedade, mas parasitas que tapam seus poros vitais".
Nesta mesma perspectiva ele da, contudo, alguns esclarecimentos
sobre 0 parasitismo. Observa, por urn lado, que 0 recrutamento
da burocracia no interior das camadas medias e inferiores destaca
uma parte de seus membros do resto do povo e liga seu destino
ao da c1asse dominante; por outro lado, observa que a burocracia
de Estado e motivo de uma luta permanente entre os grandes
partidos que disputam as sinecuras administrativas e procuram se
apropriar, principalmente quando de uma mudan<;a de regime, de

152

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uma parcela bastante substancial do espolio para satisfazer sua

clientela.
Qual 0 alcance da analise marxista e quais as dificuldades
que ela cria? Em primeiro lugar, 'Seu merito e 0 de apresentar
a burocracia do Estado, tomada como fenomeno empirico, sob urn
prisma que continua a ac1ara-la hoje como 0 fazia ha urn seculo.
Critica que se alia a opiniao comum, mas que the da suas raz6es.
Continua-se a observar, por exemplo, que a burocracia e urn
circulo do qual ninguem escapa, que no dominio das reparti<;6es
as instancias inferiores reportam-se a seus superiores no cuidado
de tomar as iniciativas e resolver as dificuldades, enquanto que
estes ultimos esperam que seus subordinados deem, no nivel dos
casos particulares, respostas que se ocultam no nive1 de generali
dade onde e1es as concebem. Esta solidariedade na incompetencia
vai longe 0 bastante para vincular 0 empregado, situado na base
da escala, ao sistema do qual faz parte; e tanto isto e verdadeiro
que the e impossivel denuncia-lo sem denunciar a futilidade de sua
propria fun<;ao, da qual depende sua existencia material. Observa
se ainda que 0 burocrata busca 0 posto mais e1evado, que 0 pro
prio trabalho se encontra subordinado a conquista ou manuten<;ao
de umestatuto pessoal e de tal forma que a burocracia se apresenta
como uma imensa rede de reIa<;6es pessoais na qual as re1a<;6es
de dependencia substituem as re1a<;6es objetivamente tra<;adas pela
divisao do trabalho e os reagrupamentos por c1as e suas lutas sc
superp6em a hierarquia formal e tendem constantemente a remo
dela-la em fun<;ao de suas exigencias. A divisao dos postos mais
elevados entre os grandes partidos, hoje mais que ontem, apre
senta-se como a partilha de urn espolio, desde que intervenha uma
mudan<;a de regime. A epoca da Liberta<;ao ainda esta bastante
fresca para que todos se lembrem deste processo: 0 advento do
"gaullismo", com 0 aparecimento de uma nova burocracia, a
U. N. R., que arranca sua parte, aumenta osexemplos as nossas
vistas.
Ora, estas observa<;6es merecem ser sublinhadas. Dir-se-a
que tais tra<;os sao conhecidos e nao se explicara porque nao tem
sido explorados: Marx e, apOs e1e, Lenin, os interpretam. Mesmo
que esta interpreta<;ao fosse falsa nao estariamos dispensados de
considera-la. Contudo, para reconhecer-lhe a importancia e neces
sario que nao nos limitemos a uma observa<;ao superficial da
burocracia que s6 apreenda sua imagem oficial. A este respeito, 0
marxismo conserva uma visao atualizada que contrasta de maneira
feliz com a de certos soci6logos contemporaneos.
Mas, diziamos: a descri<;ao apenas foi bosquejada por Marx.
Dai a burocracia de Estado ser tratada como urna categoria geral,

153

sem que tentativas sejam feitas para explicar-Ihe 0 funcionamento.

Se e exato que a burocracia e urn drculo que se fecha sobre todos
os seus membros, resta que ela e estratificada (que ela e, em sua
essencia, estratifica<;ao) e que seus membros nao participam nela
da mesma maneira: a que nivel se situa 0 poder dos burocratas?
Por que, por outro lado, a burocracia cresce sempre mais? Serve
ela apenas de desaguadouro aos partidos politicos? Ou nao hi na
propria vida do organismo burocnitico urn principio de prolifera
<;ao? E certo que os membros da burocracia de Estado se com
poem de elementos tirados, 0 mai! freqiientemente, das classes
medias; mas tornando-se burocratas, conservam e1es os elementos
de suas classes, nao mudam de mentalidade, nao se tornam sensi
veis a outros interesses?
A estas questoes 0 marxismo nao responde: sua conceP9lo
de uma sociedade inteiramente regida pela luta de classes nao 0
induz a estudar a burocracia em si mesma.
Ora, 0 Estado e hoje 0 maior empresario capitalista, 0 maior
investidor; fora do seu dominio de gestao direta, ele tende a
orientar os investimentos, a escala nacional, por sua potitica finan
ceira e economica. E verdade que e1e proprio e 0 teatro de uma
luta entre os grandes partidos, que dentro de sua administra<;ao
agem os representantes do capital privado, que sua politica e,
freqiientemente, a resultante das for<;as que se enfrentam na
sociedade; mas transposta para 0 amago do Estado, a luta do"
grupos nao e identica a que se desenrola na sociedade civil. A
propria divisao dos interesses, ali ada a necessidade da administra<;ao
espa<;o
dos negocios publicos, cria urn espa<;o proprio de decisao
que se alarga e se estrutura a medida que 0 Estado canaliza capi
tais cada vez mais importantes e se encarrega de tarefas cada vez
mais numerosas antes deixadas a iniciativa privada; aIem disso, a
defesa da ordem estabelecida, da ordem que garante a posi<;5.o dos
dominantes frente aos dominados, institui e renova diariamente ail
bases de sua soberania. Nesta perspectiva, a representa<;ao da
burocracia de Estado que acabamos de mostrar nao pode ser mais
sustentada. Principaimente 0 conceito de parasitismo que the e
aplicado mostra-se insuficiente ou, pe!o menos, indeterminado.
Por que 0 modo de organiza<;ao burocratica, enquanto tal, multi
plica os parasitas? Por que, por exemplo, em torno de uma fun<;ao
que se pode julgar necessaria com re!a<;ao ao estado atual da
divisao do trabalho, ele faz surgir dez pastos improdutivos?
.Na teoria marxista insinua-se a tese de que a burocracia.
conslderada em sua totalidade, e urn fenomeno parasitario. Na
realidade, a burocracia e necessaria no quadro da sociedade capi

154

talista. e a critica tera de situar-se se pretende ser eficaz, no mesmo

nive! que 0 da organiza<;ao capitaiista. Mas nao parecera, entao,
que existe uma dialHica da domina<;ao na sociedade capitalista
que se manifesta pelo acrescimo de uma camada social destinada
a dispor e aperfei<;oar as condi<;oes de domina<;ao a medida que 0
trabalho industrial invade todos os setores da vida social e a qual
deve-se subordinar a vida das massas? Nao parecera, enfim, que
o processo de burocratiza<;ao, tao visive1 nos quadros do Estado,
se efetua ao mesmo tempo fora deste quadro, dentro daquilo que
Marx chamava de sociedade civil?

A burocracia como tipo de organ,izafao

,
~

Deixemos, provisoriamente, estas questoes em suspenso para

ocuparmo-nos de uma segunda perspectiva, precisamente aquela
que descobre a multiplicidade das burocracias na sociedade moder
na e atenta em sua fun<;ao comum e afinidade. Como a tentativa
de Max Weber nos parece exemplar, e a ela que nos referiremoi
com a preocupa<;ao unica de extrair-lhe 0 essencial.
Weber enumera certas caracteristicas que ele julga como espe
ci ficas da burocracia modern a : 1) as atribui<;6es dos funcionarios
sao oficialmente fixadas por for<;a de leis, de normas ou de dis
posi<;6es administrativas; 2) as fun<;oes sao hierarquizadas, inte
gradas num sistema de mando de modo que em todos os niveh
as autoridades inferiores sao controladas peIas superiores, sendo
possivel ape1ar para uma instiincia superior a propOsito das
decis6es de uma instiincia inferior; 3) a atividade administrativa
e registrada em documentos escritos; 4) as fun;;;6es supoem urn
aprendizado profissional; 5) 0 trabalho do funcionario exige uma
dedica<;ao completa ao cargo ocupado; 6) 0 acesso a profissao e,
ao mesmo tempo, urn acesso a uma tecnologia particular (juris
pruden cia, ciencia comercial, ciencia administrativa, etc.).
Desta analise decorrem algumas concIusoes relativas a posi<;ao
do burocrata: 1) seu cargo apresenta-se-Ihe como 0 exercicio de
uma profissao a qual se vincula urn conjunto de conhecimentos
determinados; por outro lado, 0 cargo nao e, de fato ou de direito,
fonte de emolumentos ou rendas, como nao e 0 objeto de urn
contrato pelo qual 0 empregado alugaria sua for<;a de trabalho. 0
carater particular do cargo implica que em troca de certas garantias
materiais (garantia de urn nivel de vida) 0 funcionario contrai
urn dever especifico de fide1idade ao cargo; ele se coloca a servi<;o
de uma finalidade objetiva impessoal e nao ao servi<;o de uma
pessoa. Esta finalidade se acha inscrita na empresa 'a qual ele

155

se vincula - Estado, comuna, partido ou empresa capitalista

e que realiza certos valores culturais; 2) aquele que trabalha no
quadro de uma burocracia publica ou privada goza de um prestigio
social frente aO dominado; este prestigio e, 0 mais freqiiente
mente, garantido por urn estatuto especial que lhe con~ere, ~erto.s
direitos consagrados por regulamentos; 3) 0 funclonano e,
nomeado por uma autoridade superior. Se e ver

dade que existem burocracias nas quais os membros sao eleitos,

puro exige 0 principio da nomea<;ao e a disdplina hienir

fica abalada quando 0 funciomirio tira seu poder da apro

va<;ao do eleitor, isto e, de baixo e nao do alto; 4) a estabilidade
do emprego e normalmente assegurada, ainda que urn direito de
apropria<;ao do cargo nao seja jamais reconhecido; 5) 0 burocrata
recehe normalmente uma remunera<;ao sob a forma de um emolu
mento determinado pela natureza do emprego, e, eventualmente,
pelo tempo de servi<;os prestados na empresa; 6) enfim, paralela
mente a ordem hierarquica da burocracia Se estabelece uma escala
de emolumentos; a maio ria dos fundonarios deseja que as promo
<;6es se realizem tao mecanicamente quanta possivel.
Max Weber assinala, alem disso, 0 papel de certos fatores
na auscnda dos quais a burocracia nao conseguiria atender 0
desenvolvimento completo de sua esscncia.
Por exemplo, sua estrutura nao se estabelece definitivamente
senao com a elimina<;ao definitiva dos set ores da economia natural
e com 0 dominio do capitalismo na sociedade. 0 progresso da
democracia permite, por outr~ lado, substituir a administra<;ao
tradicional dos notaveis, providos de uma autoridade local, por
uma administra<;ao de funciomirios anonimos desligados de todo
contexto social particular e volt ados para tarefas de alcancc
universal.
Por fim, Weber chega ate a identificar 0 movimento de buro
cratiza<;ao e 0 processo de racionaliza<;ao capitalista. Na y=rdade,
o que the parece determinante e, mais que 0 desenvolvimento
quantitativo das tarefas administrativas, a sua transforma<;ao qua
litativa, a necessidade que se apresenta a grande empresa, qualquer
que seja sua natureza (tamhem 0 Estado), de considerar suas
atividades de uma perspectiva puramente tecnica e de obter uma
previsihilidade ou calculabilidade tao exata quanto possivel dos
resultados: neste senti do, a burocracia e 0 quadro social 0 mais
adequado a organiza<;ao capitalista da prodw;ao e a organiza<;ao
de uma sociedade adaptada aos fins desta produ<;ao. A elimina<;ao,
dentro
si mesma, das rela<;6es pessoais, a subordina<;ao de
todas as atividades a aplica<;ao de uma norma vinculada a uma

156

\1.

finalidade objetiva fazem dela urn modelo de racionalidade econo

mica estabelecido pelo capitalismo industrial.
Max Weber nao hesita, pois, em formular urn julgamento de
valor sobre a burocracia moderna ao dedarar que ela e superior,
do ponto de vista tecnico, a todas as outras formas de organiza<;ao.
Contudo, nao se deve conduir que 0 desenvolvimento das buro
cracias, tao necessario quanto possa ele parecer desde que reali
zadas certas condi<;6es, deve afetar a natureza do regime politico
e economico. Pelo contrano, Weber afirma que a importancia
numerica desta forma de organiza<;ao 'em nada determina sua
rela<;ao com 0 poder. A prova esta em que a burocracia de Estado
se acomoda em materia de regimes diferentes, como 0 atestou 0
exemplo da Fran<;a onde da permaneceu notavelmente estavel
apos 0 Primeiro Imperio. A prova esta ainda em que nos period os
de guerra, 0 pessoal burocratico do pais vencido e utilizado natu
ralmente pelo poder estrangeiro e continua a executar suas
tarefas administrativas. Em sua essencia, ela e indiferente aos
interesses e aos valores que um regime politico defende. Isto
significa que ela e urn 6rgao a servi<;o dos dominantes, situada
de algum modo entre os dominantes e os dominados.
Estas amilises so adquirem todo seu sentido quando colo
cadas numa determinada perspectiva metodol6gica. A burocracia
e vista por Weber apenas como um tipo de organiza<;iio social.
Na realidade, as burocracias nao encontram necessariamente sua
forma acabada; certas condi<;6es empiricas sao exigidas para que
se apresentem simultaneamente as diversas caracteristicas. Mas
o tipo, uma vez definido, torna inteligiveis as formas impuras e
descobre nelas esbo<;os que as condi<;oes hist6ricas nao permitiram
que se desenvolvessem. Mesmo quando Weber constata que 0
processo de burocratiza<;ao e 0 de racionaliza<;ao capitalista estao
estreitamente vinculados, esta observa<;ao nao deve induzir ao erro:
a explica<;ao hist6rica e de urn ordem diferente da determina<;iio
do ti po social.
o metodo determina, assim, pelo menos em parte, seus
resultados. Se a burocracia e tida como indiferente, em sua
essencia, a natureza do regime economico e social, se ela surge
desPQjada de uma finalidade hist6rica, e porque Weber a concebe
como urn tipo de organiza<;ao, isto e, de uma maneira puramente
formal, nao como camada social especifica que, ao mesmo tempo
em que estabelece entre seus membros uma certa ordem e um
certo estilo de relac;oes, engendra uma hist6ria propria. Dai
decorre, em primeiro lugar, que 0 caso do "socialismo de Estado"
nao pode ser enfrentado por Weber sem preconceitos. Segundo

157

de, a burocracia pode ai adaptar-se mais facilmente do que 0

faz na democracia burguesa, mas a hist6ria do socialismo de
Estado e estranha a hist6ria da burocracia.
A este respeito as conclusoes de Weber se aproximam de
maneira bastante curiosa daquelas de certos marxistas, ainda que
sejam inspiradas por principios diferentes: aos olhos destes
tiltimos a burocracia de Estado e estranha a dialetica social que
funciona no nive! das relac;oes de produC;ao; aos olhos de Weber
pode ser reconstituido um encadeamento de sucessos a partir do
qual 0 aparecimento do socialismo de Estado torna-se compreen
sivel, mas a burocratizaC;ao, ainda que seja favorecida por estes
acontecimentos, nao os gera.
Ora, a esta tese, mais facilmente do que a de Marx, voltada
para 0 acesso a uma descriC;ao empirica, e possivel opor certas
feic;oes do "vir a ser" historico. No regime surgido da RevoluC;ao
Russa e que \\1 eber chama de "socialismo de Estado" (expressao
que nao importa criticar agora), a burocracia nao e estranha, de
fato, ao Poder. E del a que nascem os futuros dirigentes do
Estado: Stalin faz carreira na burocracia do partido, persegue
por muito tempo 0 posto mais devado antes de 0 obter, acumula
com suas func;oes de secretario a de burocrata do Estado, antes
de tornar-se 0 senhor do poder. Que este adquire sob seu dominio
um carater carismiitico nao significa que ele Se destaque da buro
crada: e nela que ele tem seu fundamento permanente. 0
carisma pode desaparecer ou mudar de carater com a morte do
ditador, mas 0 novo poder se reconstitui a partir da burocracia.
As lutas politicas que se situam no nivel mais elevado da hierar
quia e que tem por motivac;ao a direc;ao do Estado estendem-se
por amplos setores da alta burocracia: Kruschev nao a obtem,
finalmente, senao porque e apoiado pel a maioria dos elementos que
f
controlam 0 aparelho burocratico.
E, pois, forc;oso admitir que ali onde a burocracia encontr~
sua extensao maior eia engloba em sua esfera as decisoes politicas
e economicas ultimas oU,em outros termos, ela toma-se 0 foco
de um novo regime. Se Weber 0 tivesse admitido, ele nao teria
formulado, como 0 fez, sua definic;ao do tipo burocratico. Por
que, desde as origens de sua reflexao, ele recusou-se a conceder
a burocracia uma dinamica propria e uma finalidade intima, de
interditou a si mesmo a pesquisa dos seus trac;os constitutivos,
isto e, a pesquisa de como a burocracia se enraiza em seu ser
social e aumenta seu poder.
Ora, a enumeraC;ao de criterios pode ser util, mas desde que
nao se perceba 0 principio em virtude do qual eles se associam, 0

fenenneno por eles enunciado permanece indeterminado. Acres

cente-se ou suprima-se um criterio, a necessidade de tal operac;ao
nao aparece. Nada permite decidir se, na ausencia de certos
trac;os selecionados na descric;ao do tipo, um quadro social e ou
nao burocratico. Para decidi-lo e necessario situar-se num outro
nivel, discernir 0 que neste quadro e 0 foco da burocratizac;ao.
Esta observac;ao nao visa a,penas a Weber, ela se dirige contra
toda tentativa de definiC;ao formal da mesma ordem.

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