MARIANA BARROS BARREIRAS

ABIN
LEGISLAÇÃO DE INTELIGÊNCIA
sistematizada e comentada

2017
 I
LEI Nº 9.883/99 – CRIAÇÃO DA
ABIN E INSTITUIÇÃO DO SISBIN

Um dos principais diplomas legais para compreender a atividade de

Inteligência no Brasil é a Lei nº 9.883/99, lei de criação da Agência Brasileira
de Inteligência (ABIN), órgão da Presidência da República e instituição
central do Sistema Brasileiro de Inteligência (SISBIN). Ainda que se trate
de atividade fundamental para o Estado, a Constituição Federal não faz
menção à Inteligência, à ABIN ou ao SISBIN.

1. CONCEITOS E LEGALIDADE

1.1. Conceito de Inteligência da Lei nº 9.883/99

Art. 1º, § 2º Entende-se como inteligência a atividade que

objetiva a obtenção, análise e disseminação de conhecimentos
dentro e fora do território nacional sobre fatos e situações de
imediata ou potencial influência sobre o processo decisório e
a ação governamental e sobre a salvaguarda e a segurança da
sociedade e do Estado.

Em essência, Inteligência é a atividade de produção de conhecimentos

para assessorar o processo de tomada de decisão das autoridades nacionais
e para fortalecer a segurança da sociedade.
Segundo texto da própria ABIN,
 ABIN – Legislação de Inteligência • Mariana Barros Barreiras
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“A atividade de Inteligência é fundamental e indispensável à segurança dos

Estados, da sociedade e das instituições nacionais. Sua atuação assegura ao
poder decisório o conhecimento antecipado e confiável de assuntos relaciona-
dos aos interesses nacionais. A atividade de Inteligência se ocupa de temas do
âmbito externo e interno do país. No âmbito externo, tem como missão obter
e analisar dados que ofereçam suporte aos objetivos nacionais, tanto na defesa
contra as ameaças existentes quanto na identificação de oportunidades. Sob a
perspectiva interna, a Inteligência enfoca a proteção do Estado, da sociedade,
a estabilidade das instituições democráticas e a eficiência da gestão pública”.1

Obter, analisar e disseminar conhecimentos são etapas fundamentais

do chamado ciclo da Inteligência.
Em primeiro lugar, o profissional de Inteligência deve reunir os dados e
conhecimentos, públicos ou sigilosos, sobre assuntos de interesse nacional.
Depois, deve analisar aquilo que reuniu, ou seja, tratar os dados obtidos,
atribuir credibilidade, elaborar cenários e obter um significado a partir
de seu conjunto. Feita a análise, o profissional de Inteligência avaliará se
possui informações confiáveis e relevantes. Em caso afirmativo, elaborará
um relatório, que poderá ser disseminado ao Presidente da República, aos
órgãos do SISBIN e a instituições com competência para decidir sobre
assuntos específicos2.
Assim, produzir Inteligência é produzir conhecimento. Os profissionais
de Inteligência estão, a todo tempo, buscando informações, coletando
dados, ostensivos ou sigilosos, para assessorar os governantes. O principal
destinatário desse produto é o Presidente da República, que recebe os rela-
tórios de Inteligência e pode se valer das informações neles contidas para
decidir que medidas tomar.
Ao mesmo tempo em que a Inteligência brasileira produz conhecimen-
to para os seus governantes, os órgãos de Inteligência dos demais países
buscam dados ostensivos e sigilosos sobre o mundo, aí incluído o Brasil,
para assessorar a tomada de decisão em seus territórios. E é aí que entra o
conceito de Contrainteligência.

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ŝŶƚĞůŝŐĞŶĐŝĂͬх͘ĐĞƐƐŽĞŵϭϰĂďƌ͘ϮϬϭϳ͘
 Cap. I – LEI Nº 9.883/99 – CRIAÇÃO DA ABIN E INSTITUIÇÃO DO SISBIN
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1.2. Conceito de contrainteligência

Art. 1º, § 3º Entende-se como Contrainteligência3 a atividade

que objetiva neutralizar a Inteligência adversa.

A Contrainteligência é, ao lado da Inteligência em sentido estrito, um

ramo da Atividade de Inteligência em sentido lato, como ficará claro ao
estudar a PNI. A Inteligência produz conhecimento. A Contrainteligência
protege o conhecimento. Nesse sentido, a Contrainteligência deve, de fato,
se contrapor aos profissionais de Inteligência de outros países. Mas o con-
ceito de Contrainteligência da Lei nº 9.883/99 é muito limitado.
O conceito legal, considerado isoladamente o art. 1º, §3º da Lei nº
9.883/99, limita a Contrainteligência à atividade que busca impedir que a
Inteligência estrangeira ou adversa prospere em detrimento dos interes-
ses nacionais. Mas Contrainteligência não é somente isso, como veremos
adiante.
O art. 4º da Lei nº 9.883 explicitou que compete à ABIN planejar e
executar a proteção de conhecimentos sensíveis, relativos aos interesses e à
segurança do Estado e da sociedade. A proteção de conhecimentos sensíveis
é uma missão de Contrainteligência. Assim, apesar de a definição de Con-
trainteligência do art. 1º ser bastante reducionista, há que se entender a lei
sistemicamente, para conferir uma interpretação extensiva, que amplia o
sentido do texto legal4, compreendendo que há outras missões englobadas
no ramo Contrainteligência. Isso ficará mais claro ao vermos os conceitos
de Contrainteligência constantes dos demais atos normativos de interesse
da atividade de Inteligência.

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ϰ dZdh͕ &ůĄǀŝŽ͘ Direito Civil, v. 1: Lei de Introdução e Parte Geral. ϭϯ ĞĚ͘ ZŝŽ ĚĞ :ĂŶĞŝƌŽ͗
&ŽƌĞŶƐĞ͕ϮϬϭϳ͕Ɖ͘Ϯϰ͘
 ABIN – Legislação de Inteligência • Mariana Barros Barreiras
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1.3. Legalidade, fidelidade e ética

Art. 3º, Parágrafo único. As atividades de inteligência serão

desenvolvidas, no que se refere aos limites de sua extensão e
ao uso de técnicas e meios sigilosos, com irrestrita observância
dos direitos e garantias individuais, fidelidade às instituições e
aos princípios éticos que regem os interesses e a segurança do
Estado.

Inteligência e sigilo são indissociáveis. Não é por outra razão que as

agências de Inteligência são chamadas de serviços secretos. O planeja-
mento, a produção e a difusão de conhecimentos de Inteligência devem
ser sigilosos, limitando o acesso às pessoas que realmente devam tomar
conhecimento delas, às pessoas que têm necessidade de conhecer5. Assim,
é esperado que as agências de Inteligência utilizem técnicas sigilosas, que
os documentos sejam classificados, que haja secretismo sobre o trabalho
dos profissionais de Inteligência, suas identidades e seus métodos.
Esse sigilo, no entanto, não pode ser usado para encobertar ações ilegais,
ou seja, os profissionais de Inteligência devem observar os direitos e garan-
tias individuais e os princípios éticos, afinal, “sem ética, os riscos de desvios
de conduta e abusos são grandes. (...) A ética, portanto, é prioridade” 6.
O profissional de Inteligência, ademais, deve ser fiel às instituições. Aqui
não ficou claro se o legislador quis se referir a instituições genericamente ou
se quis determinar que as atividades de Inteligência devam ser desenvolvi-
das com fidelidade “às instituições (...) que regem os interesses e a segurança
do Estado”. De todos modos, o legislador pretende que as atividades de
Inteligência transcorram com respeito aos órgãos públicos, observância dos
princípios da Administração Pública, deferência aos interesses nacionais,
zelo com a salvaguarda dos ativos brasileiros. O profissional de Inteligência
não deve deixar seu desejo por prestígio pessoal ou profissional suplantar
a fidelidade ao órgão para que trabalha e às demais instituições públicas
que conformam seus principais clientes. A fidelidade às instituições está

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 Cap. I – LEI Nº 9.883/99 – CRIAÇÃO DA ABIN E INSTITUIÇÃO DO SISBIN
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intrinsecamente ligada ao princípio da impessoalidade da Administração

Pública, que determina que a atividade administrativa deve ser exercida
de modo a atender todos os administrados, a coletividade, e que é vedada
a promoção pessoal de agentes e autoridades7.
Fazem parte do jogo internacional da Inteligência e da Contrainteligên-
cia histórias de traição, agentes duplos, chantagem, venda de informações.
A lei dispõe que não deve ser assim e o ordenamento prevê punições civis,
administrativas e penais para algumas infrações. Mas enquanto houver
Inteligência, haverá, por exemplo, histórias como a de Edward Snowden.
Snowden havia trabalhado na Central Intelligence Agency (CIA) e na
National Security Agency (NSA), duas agências de Inteligência dos Estados
Unidos da América. A partir de 2013, passou a revelar ao mundo deta-
lhes de vários programas que constituem o sistema de vigilância global
dos EUA. Nesse contexto, o site Wikileaks revelou em julho de 2015 que
vários números de telefone do alto escalão governamental brasileiro esta-
vam sendo monitorados. O telefone da então Presidente Dilma Rousseff,
de seus assessores e até mesmo o do avião presidencial estavam na lista de
números de interesse da NSA8. Revelações semelhantes foram feitas sobre
o monitoramento dos EUA sobre os governantes franceses e alemães. Em
todos esses casos, as relações diplomáticas ficaram estremecidas, mas foram
retomadas após curto espaço de tempo e algumas tratativas. Afinal, repito,
a espionagem faz parte da dinâmica das relações internacionais.
Snowden se refugiou na Rússia e se declara um whistleblower, isto é,
um delator que tomou conhecimento de práticas ilegais e resolveu torná-las
públicas por com elas não concordar. O governo dos EUA não entende
dessa maneira e deseja vê-lo processado e punido, exatamente por ter
descumprido regras semelhantes às que estamos estudando.

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 ABIN – Legislação de Inteligência • Mariana Barros Barreiras
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2. A ABIN

Compreendido o que é Inteligência e Contrainteligência, passa-se ao

estudo do órgão federal que tem por competência realizar essa atividade.
Frise-se que outras entidades públicas brasileiras produzem Inteligência,
mas como conhecimentos inseridos em outra atividade-fim. As Forças
Armadas, as Polícias, os Ministérios Públicos, as Receitas são apenas al-
guns exemplos de órgãos que produzem Inteligência para embasar suas
atividades principais. A ABIN é o único órgão brasileiro que possui, como
atividade-fim, produzir Inteligência.

Art. 3º. Fica criada a Agência Brasileira de Inteligência –

ABIN, órgão da Presidência da República, que, na posição de
órgão central do Sistema Brasileiro de Inteligência, terá a seu
cargo planejar, executar, coordenar, supervisionar e controlar
as atividades de inteligência do País, obedecidas à política e às
diretrizes superiormente traçadas nos termos desta Lei.

A Lei nº 9.883/99 criou a Agência Brasileira de Inteligência como órgão

da administração direta do Poder Executivo Federal. A administração direta
é formada de órgãos públicos que desempenham diretamente a atividade
administrativa. Diferencia-se da administração indireta, que é constituída de
um conjunto de pessoas jurídicas, algumas de direito público, outras de direito
privado, responsáveis pelo exercício, em caráter especializado e descentrali-
zado, de parcela da competência administrativa do ente político que a criou.
Muitos órgãos componentes da administração pública indireta brasilei-
ra são denominados “Agências”. É o caso da Agência Nacional de Energia
Elétrica (ANEEL), Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL),
Agência Nacional de Aviação (ANAC), apenas para citar alguns exemplos.
São autarquias em regime especial, não compondo a administração direta9.
A ABIN, no entanto, apesar da denominação “Agência”, não integra a
administração indireta. É órgão da Presidência da República, compondo
a administração direta.

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 Cap. I – LEI Nº 9.883/99 – CRIAÇÃO DA ABIN E INSTITUIÇÃO DO SISBIN
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Dentro da Presidência, a ABIN subordina-se, atualmente, ao Gabinete

de Segurança Institucional (GSI). Trata-se de órgão essencial da estrutura
da Presidência República, que tem sede no próprio Palácio do Planalto e
possui status de Ministério. O Chefe do Gabinete é o Ministro de Estado
Chefe do GSI.

2.1. Competências da ABIN

A ABIN é o órgão central do Sistema Brasileiro de Inteligência

(SISBIN), sobre o qual falaremos adiante. Tem a seu cargo planejar,
executar, coordenar, supervisionar e controlar as atividades de Inteli-
gência do País.
A ABIN deve planejar as atividades de Inteligência. Quando se decide
produzir conhecimento sobre um determinado assunto, deve haver pla-
nejamento: como os dados serão coletados?; qual recorte temporal será
adotado?; qual o prazo disponível para confecção do relatório?; quem serão
os destinatários desse documento?
Feito o planejamento, a ABIN irá executar atividades de Inteligência,
como, por exemplo, coletar dados, analisá-los, produzir um conhecimento
final.
Além de planejar e executar, a ABIN deve coordenar as atividades de
Inteligência do País. Como instituição central do SISBIN, composto por
38 órgãos, a ABIN deve coordenar o fluxo de dados e conhecimentos que
convergem para o Sistema. E a sede da ABIN, em Brasília, deve coordenar
o fluxo de informações que a ela convergem e que são oriundos de suas
superintendências estaduais, de suas subunidades em localidades estraté-
gicas e de suas adidâncias.
Por fim, a ABIN deve supervisionar e controlar as atividades de In-
teligência. Naturalmente envoltas de secretismo, essas atividades devem
ser monitoradas constantemente para que abusos sejam coibidos. Afinal,
a Inteligência busca informações, podendo acabar se imiscuindo na pri-
vacidade das pessoas, vasculhando suas vidas. A ABIN deve zelar pela fiel
obediência, por parte dos profissionais de Inteligência, às leis, aos princípios
éticos e aos direitos e garantias individuais.
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RECURSO MNEMÔNICO
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/EĐŽŵƉĞƚĞÆ PESCOÇO

10

Mas os profissionais de Inteligência não devem apenas “pescoçar”.

Afinal, em seguida, a Lei nº 9.883 especifica e complementa a lista de
competências da ABIN:

Art. 4º À ABIN, além do que lhe prescreve o artigo anterior,

compete:
I – planejar e executar ações, inclusive sigilosas, relativas à
obtenção e análise de dados para a produção de conhecimentos
destinados a assessorar o Presidente da República;
Essa é a tarefa fundamental da ABIN: a coleta e análise de
dados para a produção de conhecimentos que auxiliem o cliente
final a tomar decisões. Essa competência se confunde com a
própria definição de Inteligência.
II – planejar e executar a proteção de conhecimentos sensíveis,
relativos aos interesses e à segurança do Estado e da sociedade;

Trata-se de competência que está intrinsecamente ligada à área de Con-

trainteligência e que, como dito anteriormente, fez com que a PNI alargasse

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ŵŶĞŵƀŶŝĐŽ͕ƉĂƌĂĂƵdžŝůŝĂƌĂŵĞŵŽƌŝnjĂĕĆŽ͘KƚƌĂďĂůŚŽĚŽƐƉƌŽĮƐƐŝŽŶĂŝƐĚĂ/EĠŵƵŝƚŽŵĂŝƐ
ŶŽďƌĞ͕ŐƌĂŶĚŝŽƐŽĞŝŶƚĞƌĞƐƐĂŶƚĞĚŽƋƵĞĞƐƐĞĂƉĞƌƚĂĚŽƌĞƐƵŵŽĚŽƐǀĞƌďŽƐĐŽŵƉŽƌƚĂ͘KƋƵĞ
ƐĞ ƉƌĞƚĞŶĚĞ͕ ĂƋƵŝ͕ Ġ ĂƉĞŶĂƐ ƚĞŶƚĂƌ ĐƌŝĂƌ Ƶŵ ƌĞĐƵƌƐŽ ƷƟů Ă ƋƵĞŵ ƚĞŵ ŵƵŝƚŽ ĐŽŶƚĞƷĚŽ ƉĂƌĂ
ĂďƐŽƌǀĞƌĞŵƉŽƵĐŽƚĞŵƉŽ͘
 Cap. I – LEI Nº 9.883/99 – CRIAÇÃO DA ABIN E INSTITUIÇÃO DO SISBIN
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o conceito desse ramo da atividade. Para a PNI, a Contrainteligência objetiva

prevenir, detectar, obstruir e neutralizar a Inteligência adversa e as ações que
constituam ameaça à salvaguarda de dados, conhecimentos, pessoas, áreas e
instalações de interesse da sociedade e do Estado. Como vimos, esse conceito
da PNI é bastante mais amplo do que o conceito da própria Lei nº 9.883,
que define Contrainteligência como a atividade que objetiva neutralizar a
Inteligência adversa. Como a Contrainteligência está associada à proteção
dos ativos nacionais, esse inciso II é típica missão de Contrainteligência
e, por isso, passou a integrar a própria definição desse ramo da atividade.

III – avaliar as ameaças, internas e externas, à ordem

constitucional;

A avaliação de ameaças faz parte do cotidiano do profissional de In-

teligência. A Lei nº 9.883 não detalha quais ameaças devem ser objeto de
atenção da Inteligência nacional, deixando essa tarefa a cargo da PNI, que,
como se verá em capítulo próprio, lista e define as seguintes:
• Espionagem
• Sabotagem
• Interferência Externa
• Ações contrárias à Soberania Nacional
• Ataques cibernéticos
• Terrorismo
• Atividades ilegais envolvendo bens de uso dual e tecnologias sensí-
veis
• Armas de Destruição em Massa
• Criminalidade Organizada
• Corrupção
• Ações Contrárias ao Estado Democrático de Direito
Além de lidar com essas ameaças em vários de seus setores, a ABIN
possui um produto específico, chamado Avaliação de Risco, que centra
esforços na proteção de infraestruturas críticas e na segurança de grandes
eventos. O “risco” corresponde à potencial consequência negativa – deno-
 ABIN – Legislação de Inteligência • Mariana Barros Barreiras
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minada “impacto” – ocasionado pela exploração de uma vulnerabilidade

por determinado agente ou fenômeno identificado como “fonte de ame-
aça”11. Ou seja, trata-se de um relatório que consubstancia o resultado de
uma avaliação de ameaça.

IV – promover o desenvolvimento de recursos humanos e da

doutrina de inteligência, e realizar estudos e pesquisas para o
exercício e aprimoramento da atividade de inteligência.

Esse inciso estabelece competências que justificam a razão de ser da Es-

cola de Inteligência, a ESINT. Ela é responsável pela formação, capacitação
e aperfeiçoamento dos profissionais de Inteligência da ABIN e de órgãos
pertencentes ao SISBIN. Mantém intercâmbio com escolas, centros de en-
sino, bibliotecas e outras organizações congêneres nacionais e estrangeiras
e promove a elaboração de planos, estudos e pesquisas para o exercício e
aprimoramento da atividade de Inteligência no Brasil12.
Como se verá adiante, a Política Nacional de Inteligência define que
a Doutrina Nacional de Inteligência é um dos instrumentos necessários à
implementação dos objetivos da Inteligência. Além disso, a PNI dispõe que
a Inteligência tem como um de seus pressupostos o fato de ser atividade
especializada, alicerçada em um conjunto sólido de valores e uma doutri-
na comum. A doutrina rege a Atividade de Inteligência, disciplinando a
produção e proteção do conhecimento.
Além da ESINT, outra área da ABIN que realiza pesquisas para o exer-
cício e aprimoramento da atividade de inteligência é o Centro de Pesquisa
e Desenvolvimento para a Segurança das Comunicações (CEPESC). Ali são
desenvolvidos programas com criptografia de Estado para vários tipos de
demandas do Governo Federal e da própria área de inteligência13.

11 ŝƐƉŽŶşǀĞů Ğŵ ŚƩƉ͗ͬͬǁǁǁ͘ĂďŝŶ͘ŐŽǀ͘ďƌͬĂƚƵĂĐĂŽͬƉƌŽĚƵƚŽƐͬĂǀĂůŝĂĐŽĞƐͲĚĞͲƌŝƐĐŽƐͬ͘ ĐĞƐƐŽ Ğŵ͗

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ƋƵĞͲĞͲϮͬ͘ĐĞƐƐŽĞŵ͗ϭϰĂďƌ͘ϮϬϭϳ͘
13 ŝƐƉŽŶşǀĞů Ğŵ ŚƩƉ͗ͬͬǁǁǁ͘ĂďŝŶ͘ŐŽǀ͘ďƌͬĂƚƵĂĐĂŽͬƉƌŽĚƵƚŽƐͬƚĞĐŶŽůŽŐŝĂͬ͘ ĐĞƐƐŽ Ğŵ͗ ϭϰ Ăďƌ͘
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