EXCELENTÍSSIMO SENHOR MINISTRO PRESIDENTE DO SUPREMO TRIBUNAL

FEDERAL

O CONSELHO FEDERAL DA ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL –

CFOAB, serviço público independente, dotado de personalidade jurídica nos termos da Lei
8.906/94, inscrito no CNPJ sob o no 33.205.451/0001-14, com sede em Brasília/DF, no SAUS,
Qd. 05, Lote 01, Bloco M, na condição de legitimado universal, vem, por seu Presidente (doc.
anexo) e pelos advogados signatários, com instrumento procuratório específico incluso,
amparado art. 103-A, § 2º, c/c art. 103, VII, da Constituição Federal e art. 3º, V, da Lei n.
11.417/06 e 354-A e ss do Regimento Interno dessa Corte, e consoante decisão plenária exarada
no processo nº. 49.0000.2020.006536-4 / COP ajuizar a presente

PROPOSTA DE SÚMULA VINCULANTE

Tendo em vista a existência de reiteradas decisões em processos penais e administrativos

ajuizados em face de advogados que elaboraram parecer ou opinião jurídica, o que faz pelos
seguintes fundamentos.
1
Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil – Procuradoria Constitucional
SAUS Quadra 05, Lote 01, Bloco M, Ed. Sede Conselho Federal da OAB,– Brasília/DF CEP 70070-939
Tel: 61 2193-9818 / 2193-9819 Email: pc@oab.org.br / www.oab.org.br
I. LEGITIMIDADE DO CONSELHO FEDERAL DA OAB PARA EDIÇÃO DE
SÚMULA VINCULANTE

A legitimidade do Conselho Federal da OAB para propor ao Supremo Tribunal

Federal a aprovação de súmula vinculante decorre da Constituição Federal, conforme os
seguintes dispositivos:

Art. 103-A. O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação,

mediante decisão de dois terços dos seus membros, após reiteradas decisões
sobre matéria constitucional, aprovar súmula que, a partir de sua publicação na
imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder
Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal,
estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na
forma estabelecida em lei. [...]
§ 2º Sem prejuízo do que vier a ser estabelecido em lei, a aprovação, revisão ou
cancelamento de súmula poderá ser provocada por aqueles que podem
propor a ação direta de inconstitucionalidade.

Art. 103. Podem propor a ação direta de inconstitucionalidade e a ação

declaratória de constitucionalidade:
[...]
VII - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil;

Além disso, o art. 3º, V, da Lei nº 11.417, de 19 de dezembro de 2006,

expressamente prevê a legitimidade do Conselho Federal da OAB para propor a edição, revisão
ou o cancelamento de súmula vinculante:

Art. 3º São legitimados a propor a edição, a revisão ou o cancelamento de enun-

ciado de súmula vinculante:
(...)
V - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil;

Portanto, inequívoca a legitimidade deste Conselho Federal para propor a edição

de súmula vinculante perante o Supremo Tribunal Federal.
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II. OBJETO DA PROPOSTA DE SÚMULA VINCULANTE – CONTROVÉRSIA
ATUAL E GRAVE INSEGURANÇA JURÍDICA

a) Direitos e prerrogativas do advogado

A presente Proposta de Súmula Vinculante justifica-se em face da existência de

inúmeros processos penais e administrativos ajuizados contra advogados, sob a alegação de terem
concorrido para a prática de atos ilícitos, em razão apenas da elaboração de parecer ou de opinião
jurídica, sem que, para tanto, seja apontada qualquer circunstância que os vinculem,
subjetivamente, ao propósito delitivo.

Em regra, os advogados responsabilizados pela emissão de parecer são advogados

públicos de carreira, ou ocupantes de cargos em comissão ou contratados para prestar serviços ao
poder púbico na forma da lei. Isso porque, o parecer jurídico, quando acolhido, passa a fazer
parte integrante da decisão da autoridade pública que o solicitou. Por essa razão, os Tribunais de
Contas e o Ministério Público têm procurado responsabilizar solidariamente os advogados
públicos em conjunto com a autoridade administrativa pela eventual ilegalidade do ato praticado.
Todavia, é possível que parecer emitido por advogado privado para solucionar interesses na
atividade privada, possa também levar o profissional a responder pela sua opinião em forma de
parecer. Em todas essas situações, contudo, o advogado não deve ser solidariamente responsável
apenas por ter exercido o seu ofício.

Os pareceres são opiniões, pontos de vista, de alguns agentes sobre assuntos

técnicos ou jurídicos submetidos à sua apreciação1. Em razão de seu caráter opinativo, “o parecer
não vincula a autoridade que tem competência decisória, ou seja, aquela a quem cabe praticar o
ato administrativo final. Trata-se de atos diversos – o parecer e o ato que o aprova ou rejeita.
Como tais atos têm conteúdos antagônicos, o agente que opina nunca poderá ser o que decide” 2.

No caso de advogados, a emissão de parecer está inserida no âmbito do exercício

regular da profissão, de forma que são resguardados, nesse ofício, o livre exercício profissional e
a liberdade em suas convicções, elementos intrínsecos ao exercício profissional, conforme está
disposto no art. 133 da Constituição Federal:

1
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 34. ed. rev., atual., ampl Rio de Janeiro: Forense, 2021.
E-book, p. 261. Acesso em: 16 fev. 2022..
2
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 35. ed. rev., atual., ampl São Paulo:
Atlas, 2021. E-book, p. 198. Acesso em: 4 fev. 2022.
3
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 Art. 133: O advogado é indispensável à administração da Justiça, sendo
inviolável por seus atos e manifestações no exercício da profissão, nos limites da
lei.

A Carta Constitucional assegura a imunidade inerente ao exercício da advocacia,

isto é, o advogado goza de direitos e prerrogativas profissionais imprescindíveis para que possa
bem desempenhar sua função jurídica, figurando a liberdade e a independência entre as condições
fundamentais para o exercício de seu ofício. Não bastasse a previsão constitucional, também as
normas que regulamentam o exercício livre da profissão, expressas na Lei nº 8.906/1994 – Esta-
tuto da Advocacia, replicam a garantia constitucional e reforçam sua imprescindibilidade. Veja-se
o que dispõe o art. 2º da Lei nº 8.906/94:

Art. 2o: O advogado é indispensável à administração da Justiça.

[...]
3o – No exercício da profissão, o advogado é inviolável por seus atos e
manifestações, nos limites desta lei.

A leitura conjunta da norma constitucional e do Estatuto da Advocacia permitem

concluir que não só a atuação jurisdicional do advogado como também a emissão de pareceres
jurídicos está incluída entre os atos e manifestações profissionais que são dotados de
inviolabilidade profissional e, portanto, não poderiam gerar, isoladamente, qualquer espécie de
responsabilização ao seu emissor.

É importante frisar que, ademais de traduzir-se em direito fundamental do

advogado, o franco exercício da advocacia serve aos interesses dos cidadãos de modo geral e é
condição inescapável para o fortalecimento da democracia. Violar as prerrogativas reservadas a
esta classe constitui uma afronta à sociedade e à ordem constitucional, além de fragilizar a
democracia ao colocar em risco um de seus pressupostos inescapáveis: a liberdade de
manifestação na vida pública.

As prerrogativas da advocacia não são privilégios, mas instrumentos para o

exercício profissional contra o uso imoderado do poder e em defesa da sociedade, do Estado de
Direito e das liberdades humanas. São, por isso, garantias, “verdadeiras imunidades materiais,
para que o advogado possa agir com independência técnica, quer atuando em matéria contenciosa
quer consultiva, e o artigo 32 do Estatuto da Advocacia, ao estabelecer os limites da
4
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inviolabilidade profissional, deixa claro que só caberá sua responsabilização pelos atos que
praticar com dolo ou culpa3”.

Assim, a inviolabilidade assegurada ao advogado quando de suas manifestações e

atos configura poderosa garantia em prol do cidadão, pois assegura que o profissional legalmente
incumbido da honrosa missão de defesa do outro não se acovarde e nem sofra qualquer tipo de
represália que limite sua atuação. Não por outro motivo a Constituição Federal classifica a
advocacia como função essencial da justiça, pois é à cidadania e à democracia que interessa, em
última instância, a proteção conferida à liberdade de atuação do advogado.

Da mais breve leitura do texto constitucional e do Estatuto da Advocacia resta

nítido que os posicionamentos do advogado não dependem de qualquer chancela. Exigir que a
posição exarada pelo profissional em seus atos e manifestações judiciais ou extrajudiciais seja
chancelada por correntes majoritárias ou por correntes doutrinárias e filosóficas específicas
quando do exercício de sua profissão configura constrangimento e/ou intimidação aos advogados
na plenitude de seu exercício profissional e na tutela dos interesses do cidadão - aquele que mais
perde quando o advogado é privado de seus direitos e prerrogativas.

Se o advogado é inviolável por seus atos e manifestações, a conclusão a que se

chega é que não pode ser responsabilizado quando age guiado pela sua consciência na
interpretação de leis. Ainda que, posteriormente, se considere que a interpretação dada não foi a
mais correta ou acertada, não poderá sofrer qualquer sanção.

Com relação aos pareceres, importante destacar que, isoladamente, o parecer não
produz qualquer efeito jurídico e não vincula a autoridade que possui competência para o exame
da conveniência do ato. Parecer e o ato que o acolhe ou rejeita são distintos. Se assim não o fosse,
haveria uma confusão funcional entre advogado e administrador, na qual aquele assumiria a
função deste. Por esse motivo, o advogado parecerista não pode ser responsabilizado em conjunto
com o gestor público pela eventual ilegalidade do ato administrativo praticado. Nas palavras do
doutrinador José dos Santos Carvalho Filho (2022):

“o agente que emite o parecer não pode ser considerado solidariamente

responsável com o agente que produziu o ato administrativo final, decidindo

3
“A abusiva responsabilização de advogados pelos Tribunais de Contas — Parte 2”. Disponível em:
<https://www.conjur.com.br/2020-nov-02/ferreira-advogados-tribunais-contas-parte>. Acesso em 16 fev. 2022.
5
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 pela aprovação do parecer. A responsabilidade do parecerista pelo fato de ter
sugerido mal somente lhe pode ser atribuída se houver comprovação indiscutível
de que agiu dolosamente, vale dizer, com o intuito predeterminado de cometer
improbidade administrativa. Semelhante comprovação, entretanto, não dimana
do parecer em si, mas, ao revés, constitui ônus daquele que impugna a validade
do ato em função da conduta de seu autor”4.

Responsabilizar o advogado, pelo simples fato de ter emitido um parecer jurídico,

sem que haja a demonstração de circunstâncias concretas que o vinculem subjetivamente a
propósito ilícito, seria estabelecer uma forma de sanção pelo erro na interpretação da lei, bem
como cerceamento à independência e à liberdade em sua atuação profissional.

A mesma divergência de opiniões, entre juiz e tribunal, este reformando a decisão

daquele, pode justificar que se considere, dentro da estrutura de funcionamento do Poder
Judiciário, que o primeiro errou. Nunca, porém, que cometeu crime. E, menos ainda, querer
responsabilizá-lo administrativamente ou criminalmente. Erros de interpretação jurídica, se
houver recurso, podem e devem gerar reforma e acerto. Nunca, porém, responsabilização e
punição.

Evidente que tal regra geral não representa uma imunidade absoluta para que
advogados possam, por meio de atividades jurídicas, concorrer para a prática de ilícitos de
outrem. Se emitir o parecer ou opinião jurídica como meio para, de modo consciente e voluntário,
concorrer para a prática de atos ilícitos, ímprobos e até criminosos, o advogado deve ser
responsabilizado.

b) Hipóteses excepcionais para a responsabilização solidária do advogado parecerista

A Constituição Federal, ante a indispensabilidade do advogado para à

administração da justiça, conferiu-lhe inviolabilidade “por seus atos e manifestações no exercício
da profissão”, tendo como premissa que essa imunidade é conferida para os atos praticados nos
limites da lei. Ou seja, fora da lei não há imunidade. Portanto, a questão que se coloca não está na
impossibilidade de se apurar responsabilidade do parecerista jurídico, mas sim em quais
situações, em quais termos, a que título, ela se mostrará apurável e sancionável.

4
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 35. ed. rev., atual., ampl São Paulo:
Atlas, 2021. E-book, p. 199. Acesso em: 4 fev. 2022.
6
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 Conforme o já exposto, a interpretação jurídica sempre envolve, em maior ou
menor grau, um caráter de relativa incerteza que caracteriza toda norma antes de sua aplicação ao
caso concreto. Qualquer norma, por se valer da linguagem, é, em alguma medida, indeterminada.
Logo, o advogado parecerista que, em sua atividade hermenêutica, adote uma interpretação da lei
que não seja majoritária ou prevalecente, não pratica ato ilícito.

Aliás, não é por outro motivo que a nova Lei de Abuso de Autoridade – Lei
13.869/2019, corretamente estabeleceu duas salvaguardas, uma negativa e outra positiva, nos
§§1º e 2º do art. 1º, os quais assim dispõem:

§ 2º A divergência na interpretação de lei ou na avaliação de fatos e provas não

configura abuso de autoridade

Ou seja, sequer pode ser considerada típica, à luz da referida legislação, a prática
de atos descritos nos preceitos incriminadores com abuso de autoridade, se tal decorreu de
simples interpretação da lei.

Por outro lado, há uma salvaguarda positiva, a exigir no plano subjetivo, mais do
que o dolo. Deve haver, em adição, um especial elemento subjetivo do injusto:

§ 1º As condutas descritas nesta Lei constituem crime de abuso de autoridade

quando praticadas pelo agente com a finalidade específica de prejudicar outrem
ou beneficiar a si mesmo ou a terceiro, ou, ainda, por mero capricho ou
satisfação pessoal.

Nesse sentido, não é qualquer divergência de opinião jurídica que levará a

responsabilização do emitente, sob pena de tornarmos letra morta a garantia constitucional da
inviolabilidade profissional do advogado. É necessário que a manifestação jurídica tida por
contrária ao direito e, por isso, passível de repreensão pelas esferas próprias, ostente manifesta
gravidade, isto é, que o advogado pratique o ato com o intuito de agir contra a lei. O que não se
verifica apenas com a emissão do parecer. É necessário, para tanto, que seja demonstrado que o
advogado concorreu objetivamente – por meio de uma circunstância fática específica – e
subjetivamente –havia conhecimento e vontade do advogado parecerista em, além de emitir
parecer, concorrer para a prática de um ilícito, pelo qual pode e deve ser responsabilizado.

Nesse sentido, os limites à inviolabilidade funcional foram densificados pela Lei

8.906/94, ao prever, no artigo 32, que o advogado possui responsabilidade “pelos atos que, no
exercício profissional, praticar com dolo ou culpa”.
7
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 Soma-se a isso que o atual Código de Processo Civil, reservando título próprio à
advocacia pública em seus artigos 182 a 184, estabeleceu que a responsabilização do advogado
público somente se dá em caso de dolo ou fraude, a exemplo do que ocorre com os membros do
Ministério Público, da Magistratura e da Defensoria Pública. O art. 184 do CPC é taxativo ao
dispor que “o membro da advocacia pública será civil e regressivamente responsável quando
agir com dolo ou fraude no exercício de suas funções”. Ou seja, o dispositivo não deixa dúvidas
de que a responsabilização do advogado somente pode ocorrer caso constatadas a presença da
vontade livre e consciente na realização ou omissão da conduta ilícita.

Desse modo, seja quando se tratar de processos judiciais ou quando se tratar de

processos administrativos, ante a aplicação subsidiária e supletiva do código de processo civil a
todos os ramos do direito, a responsabilidade do advogado parecerista só é admitida na hipótese
excepcional em que comprovada a presença de dolo ou fraude5.

Diante do exposto, da leitura conjugada do art. 184 do CPC com o art. 133 da
Constituição Federal, é possível concluir que a responsabilização de advogados pareceristas so-
mente é possível nas hipóteses em que o órgão acusador comprove, de modo inequívoco, a vincu-
lação subjetiva do advogado ao propósito ilícito.

III.ENTENDIMENTO CONSOLIDADO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL

SOBRE O TEMA

Conforme dispõe o Art. 103-A da Constituição Federal, para edição e aprovação

de súmula vinculante é necessário que haja “reiteradas decisões sobre matéria constitucional”, o
que, na hipótese, se verifica presente. Embora não haja necessidade de um número específico de
julgados para se caracterizar a reiteração de um entendimento, é possível considerar que o
Supremo Tribunal Federal já se manifestou, em diversas oportunidades, no sentido do enunciado
sumular proposto.

5
REIS, Jair Teixeira; SOUZA, Arthur Moura. A responsabilização do advogado público parecerista perante o Tribu-
nal de Contas e o prisma trazido pelo novo Código de Processo Civil de 2015; Revista da Faculdade Mineira de
Direito │V.21 N.42│1.

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 No julgamento do Mandado de Segurança nº 24073, impetrado por Advogados da
Petrobras, que pretendiam ver invalidada decisão do Tribunal de Contas da União que os
responsabilizava por haverem emitido parecer jurídico avalizando contratação direta de empresa
internacional de consultoria reputada irregular, o eminente Ministro Carlos Velloso, relator da
ação, ao acolher o writ dos procuradores da estatal fundamentou sua decisão em dois argumentos.
Em primeiro lugar, afirmou que os pareceres são atos meramente opinativos, que não vinculam a
autoridade administrativa. Ao assim se posicionar, aduziu que:

O parecer emitido por procurador ou advogado de órgão da administração pública não

é ato administrativo. Nada mais é do que a opinião emitida pelo operador do direito,
opinião técnico-jurídica, que orientará o administrador na tomada da decisão, na práti-
ca do ato administrativo, que se constitui na execução ex officio da lei. [...] É dizer, o
parecer não se constitui no ato decisório, na decisão administrativa, dado que ele nada
mais faz senão “informar, elucidar, sugerir providências administrativas a serem esta-
belecidas nos atos de administração ativa”. [...] Posta assim a questão, é forçoso con-
cluir que o autor do parecer, que emitiu opinião não vinculante, opinião a qual não está
o administrador vinculado, não pode ser responsabilizado solidariamente com o admi-
nistrador, ressalvado, entretanto, o parecer emitido com evidente má-fé, oferecido, por
exemplo, perante administrador inapto.

Em segundo lugar, fez constar que o advogado é inviolável no que tange ao

exercício de sua profissão, motivo pelo qual não pode ser penalizado em razão da linha
argumentativa a que eventualmente tenha se filiado quando de sua manifestação nos autos de
processo judicial ou administrativo. Nesse ponto, ressaltou o fato de o direito ser uma ciência
essencialmente dialética, na qual a divergência de opiniões é verdadeira tônica:

Ora, o direito não é uma ciência exata. São comuns as interpretações divergentes de
um certo texto de lei, o que acontece, invariavelmente, nos Tribunais. Por isso, para
que se torne lícita a responsabilização do advogado que emitiu parecer sobre determi-
nada questão de direito é necessário demonstrar que laborou o profissional com culpa,
em sentido largo, ou que cometeu erro grave, inescusável. Do exposto, defiro o man-
dado de segurança.

A partir desse julgamento, é possível afirmar que a jurisprudência do Supremo

Tribunal Federal se firmou no sentido de que o advogado não deve ser punido por adotar postura
que divirja do entendimento do órgão de controle. Na ordem constitucional vigente, apenas seria
acertado concluir pela responsabilidade dos advogados públicos pela emissão de pareceres jurídi-

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cos de modo excepcional, na medida em que a atividade jurídica é peculiar e inexata, sendo o
livre exercício de manifestação do advogado uma garantia constitucional e essencial à justiça.

Segundo o STF quando do julgado supramencionado, eventual punição apenas po-

deria ser aplicada em situações excepcionais, quais sejam, nos casos em que fossem verificados
(a) má-fé (dolo), (b) culpa ou (c) erro inescusável. Eis a ementa do acórdão:

EMENTA: CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. TRIBUNAL DE CONTAS.

TOMADA DE CONTAS: ADVOGADO. PROCURADOR: PARECER. C.F., art. 70,
parág. único, art. 71, II, art. 133. Lei nº 8.906, de 1994, art. 2º, § 3º, art. 7º, art. 32, art.
34, IX.
I. - Advogado de empresa estatal que, chamado a opinar, oferece parecer sugerindo
contratação direta, sem licitação, mediante interpretação da lei das licitações. Pretensão
do Tribunal de Contas da União em responsabilizar o advogado solidariamente com o
administrador que decidiu pela contratação direta: impossibilidade, dado que o parecer
não é ato administrativo, sendo, quando muito, ato de administração consultiva, que vi-
sa a informar, elucidar, sugerir providências administrativas a serem estabelecidas nos
atos de administração ativa. Celso Antônio Bandeira de Mello, "Curso de Direito Ad-
ministrativo", Malheiros Ed., 13ª ed., p. 377.
II. - O advogado somente será civilmente responsável pelos danos causados a seus
clientes ou a terceiros, se decorrentes de erro grave, inescusável, ou de ato ou
omissão praticado com culpa, em sentido largo: Cód. Civil, art. 159; Lei 8.906/94,
art. 32. III. - Mandado de Segurança deferido.
(MS 24073, Relator(a): CARLOS VELLOSO, Tribunal Pleno, julgado em 06/11/2002,
DJ 31-10-2003 PP-00029 EMENT VOL-02130-02 PP-00379; grifamos)

O entendimento da Corte no julgamento do Mandado de Segurança nº 24631-6

seguiu o mesmo entendimento. A ação foi impetrada por procurador autárquico do DNER contra
ato do Tribunal de Contas da União, que lhe responsabilizou por ter apresentado parecer em
processo administrativo que veiculava proposta de acordo extrajudicial, o qual foi considerado,
posteriormente, irregular. Ao analisar o caso, o Min. Relator Joaquim Barbosa, primeiramente,
ressaltou que parecer consultivo é ato meramente opinativo e que não se confunde com o ato
administrativo praticado:

“via de regra, se a lei i) não exige expressamente parecer favorável como

requisito de determinado ato administrativo, ou (ii) exige apenas o exame prévio
por parte do órgão de assessoria jurídica, o parecer técnico- jurídico em nada
vincula o ato administrativo a ser praticado, e dele não faz parte. Nesses casos,
10
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 se o administrador acolhe as razões do parecer jurídico, incorpora, sim, ao seu
ato administrativo, os fundamentos técnicos; mas isso não quer dizer que, com a
incorporação dos seus fundamentos ao ato administrativo, o parecer perca sua
autonomia de ato meramente opinativo que nem ato administrativo propriamente
é (...)”.

Em seu voto, o Ministro Joaquim Barbosa, ainda, consignou que nos casos de
pareceres não vinculativos “o exercício de função consultiva técnico- jurídica meramente
opinativa não gera responsabilidade do parecerista”. Desse modo, concluiu que: “é abusiva a
responsabilização do parecerista à luz de uma alargada relação de causalidade entre seu
parecer e o ato administrativo do qual tenha resultado dano ao erário. Salvo demonstração de
culpa ou erro grosseiro, submetida às instâncias administrativo disciplinares ou jurisdicionais
próprias, não cabe a responsabilização do advogado público pelo conteúdo de seu parecer de
natureza meramente opinativa”. Veja-se a ementa desse precedente:

CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. CONTROLE EXTERNO.

AUDITORIA PELO TCU. RESPONSABILIDADE DE PROCURADOR DE
AUTARQUIA POR EMISSÃO DE PARECER TÉCNICO-JURÍDICO DE
NATUREZA OPINATIVA. SEGURANÇA DEFERIDA. I. Repercussões da
natureza jurídico administrativa do parecer jurídico: (i) quando a consulta é
facultativa, a autoridade não se vincula ao parecer proferido, sendo que seu
poder de decisão não se altera pela manifestação do órgão consultivo; (ii)
quando a consulta é obrigatória, a autoridade administrativa se vincula a emitir o
ato tal como submetido à consultoria, com parecer favorável ou contrário, e se
pretender praticar ato de forma diversa da apresentada à consultoria, deverá
submetê-lo a novo parecer; (iii) quando a lei estabelece a obrigação de decidir à
luz de parecer vinculante, essa manifestação de teor jurídica deixa de ser
meramente opinativa e o administrador não poderá decidir senão nos termos da
conclusão do parecer ou, então, não decidir. II. No caso de que cuidam os autos,
o parecer emitido pelo impetrante não tinha caráter vinculante. Sua aprovação
pelo superior hierárquico não desvirtua sua natureza opinativa, nem o torna parte
de ato administrativo posterior do qual possa eventualmente decorrer dano ao
erário, mas apenas incorpora sua fundamentação ao ato. III. Controle externo: É
lícito concluir que é abusiva a responsabilização do parecerista à luz de
uma alargada relação de causalidade entre seu parecer e o ato
administrativo do qual tenha resultado dano ao erário. Salvo demonstração
de culpa ou erro grosseiro, submetida às instâncias administrativo
disciplinares ou jurisdicionais próprias, não cabe a responsabilização do
advogado público pelo conteúdo de seu parecer de natureza meramente
opinativa. Mandado de segurança deferido. (MS 24631, Relator(a):
JOAQUIM BARBOSA, Tribunal Pleno, julgado em 09/08/2007, DJe-018
11
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 DIVULG 31-01-2008 PUBLIC 01-02-2008 EMENT VOL-02305-02 PP-00276
RTJ VOL-00204-01 PP-00250)

Além disso, importante destacar que, em recente julgado, a Corte analisou pedido
de habeas corpus, com pedido liminar, impetrado por advogado que foi denunciado, na qualidade
de assessor jurídico, por ter emitido parecer em processo licitatório supostamente fraudulento. A
Segunda Turma do STF, nos termos do voto do Ministro Relator Gilmar Mendes, concedeu de
ofício a ordem para determinar o trancamento da ação penal, por considerar que “parecer
puramente consultivo não gera responsabilidade do seu autor” e que, no caso, não existiria
“qualquer elemento que vincule o paciente subjetivamente ao fato narrado pela acusação como
crime. Em Direito Penal, não se pode aceitar a responsabilização objetiva, sem comprovação de
dolo ou culpa”. É o que se verifica da ementa abaixo transcrita:

Habeas corpus. 2. Processo Penal. 3. Advogado denunciado por emitir parecer

em licitação fraudulenta. 4. Denúncia não aponta participação do paciente para
além da assinatura do parecer e do contrato. Impossibilidade de
responsabilização do advogado parecerista pela mera emissão de parecer.
Assinatura do contrato exigida por lei, para fins de regularidade formal. 5. No
processo licitatório, o advogado é mero fiscal de formalidades. 6. Ausência de
descrição ou indicação de provas do dolo. Vedação à responsabilização
objetiva em Direito Penal. 7. Ordem concedida para determinar o trancamento
do processo penal.
(HC 171576, Relator(a): GILMAR MENDES, Segunda Turma, julgado em
17/09/2019, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-194. DIVULG 04-08-2020
PUBLIC 05-08-2020)

Destaca-se ainda o seguinte precedente que reforça a posição da Corte de que o

advogado parecerista não pode ser responsabilizado apenas pela emissão do parecer, mas apenas
quando existir elemento concreto que o vincule subjetivamente ao ato ilícito praticado:

EMENTA: AGRAVO INTERNO EM MANDADO DE SEGURANÇA.

ACÓRDÃO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. TOMADA DE CONTAS
ESPECIAL. RESPONSABILIDADE. PARECER TÉCNICO-JURÍDICO. ART.
38, PARÁGRAFO ÚNICO, DA LEI 8666/93. AUSÊNCIA DE
COMPROVAÇÃO DE DOLO, ERRO GRAVE INESCUSÁVEL OU CULPA
EM SENTIDO AMPLO. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 1. O
advogado é passível de responsabilização “pelos atos que, no exercício
profissional, praticar com dolo ou culpa”, consoante os artigos 133 da
Constituição Federal e o artigo 32 da Lei 8.906/94, que estabelece os limites à
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 inviolabilidade funcional. 2. O erro grave ou grosseiro do parecerista público
define a extensão da responsabilidade, porquanto uma interpretação
ampliativa desses conceitos pode gerar indevidamente a responsabilidade
solidária do profissional pelas decisões gerenciais ou políticas do
administrador público. 3. A responsabilidade do parecerista deve ser
proporcional ao seu efetivo poder de decisão na formação do ato
administrativo, porquanto a assessoria jurídica da Administração, em
razão do caráter eminentemente técnico-jurídico da função, dispõe das
minutas tão somente no formato que lhes são demandadas pelo
administrador. 4. A diligência exigível do parecerista no enquadramento da
teoria da imprevisão, para fins de revisão contratual, pressupõe a configuração
da imprevisibilidade da causa ou dos efeitos, assim como da excepcional
onerosidade para a execução do ajustado, vez que o artigo 65, II, d, da Lei
8.666/1993 autoriza a revisão do contrato quando houver risco econômico
anormal, tal qual aquele decorrente de fatos “previsíveis porém de
consequências incalculáveis”. 5. Os preços, posto variáveis, podem ensejar a
revisão contratual in concreto, na hipótese de serem inevitáveis, excepcionais e
não precificadas no contrato, ainda que haja cláusula de reajuste motivada por
inflação ou outro índice, razão pela qual não se configura a responsabilização do
parecerista tão somente por não ter feito referência expressa à cláusula
contratual. 6. A diversidade de interpretações possíveis diante de um mesmo
quadro fundamenta a garantia constitucional da inviolabilidade do
advogado, que assegura ao parecerista a liberdade de se manifestar com
base em outras fontes e argumentos jurídicos, ainda que prevaleça no
âmbito do órgão de controle entendimento diverso. 7. In casu, a decisão
proferida pelo Tribunal de Contas da União, lastreando-se em mera interpretação
distinta dos fatos, deixou de comprovar o erro inescusável pelo agravado para
sustentar a irregularidade do aditivo, que somente restaria configurado caso
houvesse expressa previsão contratual do fato ensejador da revisão, na extensão
devida, a afastar a imprevisão inerente à álea extraordinária. 8. O agravado no
caso sub examine efetivamente justificou a adequação jurídica do aditivo
contratual à norma aplicável, ao assentar que o equilíbrio econômico da
mencionada obra civil foi afetado por distorções dos preços dos serviços e aos
insumos básicos, logo após explicitar que se tratava de hipóteses motivadas por
fatos supervenientes, de ordem natural, legal ou econômica e de trazer
referências doutrinárias específicas de atos imprevisíveis ou oscilação dos
preços da economia. 9. Agravo interno a que NEGO PROVIMENTO por
manifesta improcedência.
(MS 35196 AgR, Relator(a): LUIZ FUX, Primeira Turma, julgado em
12/11/2019, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-022 DIVULG 04-02-2020
PUBLIC 05-02-2020)

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 Nesse caso, o Min. Luiz Fux, relator do processo, teceu as seguintes considerações
sobre os riscos de se atribuir ampla responsabilidade aos advogados pela simples emissão de
parecer jurídico:

“Atribuir a responsabilidade solidária ao parecerista pode acarretar dois

reveses ao funcionamento da Administração Pública. Em primeiro lugar, o
parecerista estaria menos propenso a trazer teses inovadoras, ainda que
razoáveis, das quais poderia advir soluções mais adequadas ao interesse
público em concreto. Em vez de viabilizar políticas públicas, o advogado
público se tornaria um mero burocrata, atando-se a procedimentos mais longos,
difíceis e custosos. Esse engessamento não acarreta retorno em moralidade
pública, mas em ineficiência.
Em segundo lugar, a responsabilização plena dos advogados públicos por suas
opiniões jurídicas ocasionaria a assunção, por estes, da função de
administradores, em que se tratar de cognições distintas. Dentre as atribuições
da função, o advogado público emite pareceres jurídicos ao administrador.
Trata-se de uma forma de controle interno de legalidade dos atos
administrativos, em que assessora o administrador e se posiciona sobre a
legalidade de determinado ato da Administração Pública.
(...)
A assimetria informacional impõe que a responsabilidade do parecerista seja
proporcional ao seu real poder de decisão na formação do ato administrativo”.

Cite-se, ainda, a decisão monocrática do Min. Luiz Fux, nos autos do MS 30.892,
DJe 22.5.2014 e a decisão monocrática no HC 158.086, de relatoria do Ministro Gilmar Mendes.

Como se vê, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é sólida no sentido de

que o advogado parecerista não pode ser responsabilizado apenas pela emissão de parecer ou
opinião jurídica, sendo necessário, para tanto, prova cabal da existência de elemento subjetivo
que o vincule ao ato ilícito praticado, tendo em vista que o parecer é meramente opinativo e a
Constituição Federal protege a inviolabilidade do advogado por seus atos e manifestações no
exercício da profissão.

Ante o exposto, verifica-se a necessidade de edição de Súmula Vinculante visando

à resolução em definitivo de qualquer controvérsia.

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 IV. PROPOSTA DE SÚMULA VINCULANTE:

Pelo exposto, a fim de conferir maior segurança jurídica aos advogados

pareceristas, bem como coibir a multiplicação de processos que buscam punir os advogados pelo
exercício regular da profissão, é necessária a edição de Súmula Vinculante sobre a matéria, a qual
se sugere o seguinte teor:

“Viola a Constituição Federal a imputação de responsabilidade ao

advogado pela emissão de parecer ou opinião jurídica, sem
demonstração de circunstâncias concretas que o vinculem
subjetivamente ao propósito ilícito”.

V. PEDIDOS:

Assim, requer este Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil:

i) o recebimento e processamento da presente Proposta de Súmula Vinculante, com

publicação no sítio do Tribunal e no Diário de Justiça Eletrônico, para ciência e
manifestação dos interessados, no prazo de cinco dias, conforme o disposto no art. 1º da
Resolução n. 388/2008 dessa Corte e no artigo 354-A e seguintes do RISTF;
ii) A oitiva prévia do Procurador-Geral da República, nos termos do art. 2º, § 2º, da Lei n.
11.417/06.
iii) Ao final, seja editada súmula vinculante com o teor acima proposto, conforme os
fundamentos expostos.

Termos em que, aguarda deferimento.

Brasília, 07 de março de 2022.

José Alberto Ribeiro Simonetti Cabral

Presidente do Conselho Federal da OAB
OAB/AM 3.725
OAB/DF 45.240

Marcus Vinicius Furtado Coêlho

Presidente da Comissão Nacional de Estudos Constitucionais
OAB/DF 18.958

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 Ulisses Rabaneda dos Santos
Conselheiro Federal
OAB/MT 8.948

Lizandra Nascimento Vicente

Bruna Santos Costa
OAB/DF 39.992
OAB/DF. 44.884

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