Políticas Sociais - Acompanhamento e Análise Nº 7, 2003

Governo Federal
políticas sociais −
Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão acompanhamento
Ministro – Guido Mantega e análise
Secretário-Executivo – Nelson Machado
Diretoria de Estudos Sociais
Conselho Editorial
Brancolina Ferreira (Diset)
Frederico Augusto Barbosa da Silva
Fundação pública vinculada ao Ministério do Guilherme da Costa Delgado
Planejamento, Orçamento e Gestão, o Ipea Jorge Abrahão de Castro
Lauro Roberto Albrecht Ramos
fornece suporte técnico e institucional às
Mário Lisboa Theodoro (Editor responsável)
ações governamentais − possibilitando a Nathalie Beghin
formulação de inúmeras políticas públicas e Paulo Corbucci
Roberto Nogueira
programas de desenvolvimento brasileiro −
e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas Técnicos e Colaboradores
e estudos realizados por seus técnicos. Ana Carolina Querino
Ana Maria Resende Chagas
Brancolina Ferreira
Presidente
Brunu Marcus Amorim
Glauco Antonio Truzzi Arbix Daniel Cerqueira
Fernando Gaiger Silveira
Diretor de Administração e Finanças
Frederico Augusto Barbosa da Silva
Celso dos Santos Fonseca Guilherme da Costa Delgado
Helano Borges Dias
Diretor de Cooperação e Desenvolvimento
Jorge Abrahão de Castro
Maurício Otávio Mendonça Jorge Luana Simões Pinheiro
Diretor de Estudos Macroeconômicos Luciana Jaccoud
Luciana Mendes
Paulo Mansur Levy Luiz Parreiras
Diretor de Estudos Regionais e Urbanos Luiz Renato Lima da Costa
Maria Cristina Abreu
Luiz Henrique Proença Soares
Maria Martha Cassiolato
Diretor de Estudos Setoriais Manoel Moraes
Mário Lisboa Theodoro
Mário Sérgio Salerno
Nathalie Beghin
Diretora de Estudos Sociais Paulo Roberto Corbucci
Rafael Guerreiro Osório
Anna Maria T. Medeiros Peliano
Roberto Passos Nogueira
Assessor-Chefe de Comunicação Sérgio Francisco Piola
Sônia Tiê Shicasho
Murilo Lôbo
Waldir Lobão
As opiniões emitidas, nesta publicação, são de exclusiva e de inteira

responsabilidade dos autores, não exprimindo, necessariamente, o Assistentes de Pesquisa
ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada ou o do
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.
Beatris Camila Duqueviz
Bruno Duarte
É permitida a reprodução deste texto e dos dados nele contidos, desde Helena Ariane Borges Correa
que citada a fonte. Reproduções para fins comerciais são proibidas. Joelmir Rodrigues da Silva
Radakian M. S. Lino
Esta publicação contou com o apoio financeiro do Programa das Nações
Unidas para o Desenvolvimento (Pnud), por meio do Projeto BRA/01/013,
e sua produção editorial teve o apoio financeiro do Banco Interamericano
de Desenvolvimento – BID, via Programa Rede de Pesquisa e Desenvol-
vimento de Políticas Públicas – Rede-Ipea, o qual é operacionalizado
pelo Pnud, por meio do projeto BRA 97/013.
ISSN 1518-4285
SUMÁRIO
APRESENTAÇÃO 5
CONJUNTURA E POLÍTICA SOCIAL 7
ACOMPANHAMENTO DE POLÍTICAS E PROGRAMAS GOVERNAMENTAIS 15
PREVIDÊNCIA 17
ASSISTÊNCIA SOCIAL 32
SAÚDE 42
EDUCAÇÃO 52
CULTURA 61
IGUALDADE RACIAL 74
EMPREGO E RENDA 80
SEGURANÇA PÚBLICA 90
DESENVOLVIMENTO AGRÁRIO 96
ENSAIOS 109
SAÚDE DA FAMÍLIA, DIREITOS SOCIAIS E SUBSIDIARIEDADE 111
GASTOS SOCIAIS: FOCALIZAR VERSUS UNIVERSALIZAR 117

José Márcio Camargo
POLÍTICA SOCIAL: UNIVERSALIZAÇÃO OU

FOCALIZAÇÃO – SUBSÍDIOS PARA O DEBATE 122
Mário Theodoro
Guilherme Delgado
ACOMPANHAMENTO DA LEGISLAÇÃO EM POLÍTICAS SOCIAIS 127

PREVIDÊNCIA 129
ASSISTÊNCIA SOCIAL 133
SAÚDE 139
EDUCAÇÃO 142
IGUALDADE RACIAL 146
EMPREGO E RENDA 151
GLOSSÁRIO DE SIGLAS E ABREVIATURAS 159
APRESENTAÇÃO
Em sua sétima edição, Políticas Sociais – Acompanhamento e Análise traz um balanço

dos primeiros seis meses do governo Lula. Os aspectos mais relevantes desse início
de condução das políticas sociais em cada uma das áreas e o próprio perfil delineado
pelo novo governo serão aqui destacados. Uma observação inicial acerca dos limi-
tes desse primeiro quadro analítico faz-se, entretanto, necessária. Além do cuidado
por estar se tratando de um período bastante restrito, seis meses de governo, de
um modo geral deve-se também ter em mente que os programas e ações existentes,
em sua concepção e desenho original, foram em grande medida herdados da ges-
tão anterior. O ano de 2003 é o último da vigência do Plano Plurianual (o cha-
mado PPA) elaborado em 1999, no início do segundo governo de Fernando
Henrique Cardoso, plano que molda a ação governamental para o quadriênio.
Ainda que parte das ações e programas tenha sofrido modificações com a chegada
do novo governo, a estrutura geral é ainda caudatária da administração Fernando
Henrique Cardoso.
Ainda assim, como já mencionado, há de se destacar o fato de que, em algu-

mas áreas, o governo que se inicia estabeleceu novos programas e ações, como no
caso da criação da Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade
Racial (Seppir) – um marco na ação governamental em face da questão racial
brasileira –, além do redirecionamento de programas já existentes. A despeito,
portanto, de um certo limite institucional imposto para o primeiro ano, o governo
Lula imprimiu novos contornos que, em maior ou menor grau, deram o perfil da
sua gestão nas diferentes áreas da política social. É o caso do Programa Fome Zero,
principal componente do novo rol de intervenções na área social, assim como de
outros programas, como, por exemplo, o Programa Primeiro Emprego, no âmbito
do Ministério do Trabalho e Emprego.
Neste periódico, além da análise dos aspectos relevantes que dizem respeito à
situação de cada uma das áreas acompanhadas, um outro destaque reside na pró-
pria conformação da política social do novo governo. Com efeito, as iniciativas de
reformatação de algumas instâncias – cujo exemplo mais emblemático é o do re-
cém-criado Ministério da Assistência Social –, assim como do espírito norteador
tanto da Reforma Previdenciária quanto da Reforma Tributária, realimentam um
debate recorrente, mas nem por isso menos atual, que se refere às políticas e aos
programas de cunho universalista ou focalista. A discussão “Universalização versus
Focalização”, como cerne da ação governamental na área social, será aqui resga-
tada com a apresentação de dois ensaios sobre o tema. Além desses, um terceiro
ensaio enfoca outro tema importante: a perspectiva dos Direitos Sociais e a ques-
tão da subsidiaridade nas políticas sociais, a partir do caso do Programa de Saúde
ipea políticas sociais − acompanhamento e análise | 7 | ago. 2003 5

da Família. Compõem ainda este periódico o Anexo Estatístico, com as principais
informações acerca da situação de cada uma das áreas, e o Anexo Legislativo, no
qual são apresentados, de forma sucinta, os principais instrumentos legais que
afetam a política social nas diferentes áreas.
Boa Leitura!
6 políticas sociais − acompanhamento e análise | 7 | ago. 2003 ipea

CONJUNTURA E POLÍTICA SOCIAL
Após uma eleição histórica, que levou pela primeira vez um candidato oriundo da classe
trabalhadora à Presidência da República, a expectativa geral é a de que o novo governo
engendre um conjunto de políticas públicas que promova o desenvolvimento do país
com inclusão social e redistribuição da renda. Ao assumir o poder no dia 1o de janeiro
de 2003, o desafio que se apresentou efetivamente para o novo governo foi o da condu-
ção de uma estratégia que viabilizasse, ao mesmo tempo, as propostas de mudanças
compromissadas em campanha e o enfrentamento de uma situação conjuntural
problemática herdada. A convergência de um ambiente de retração da atividade econô-
mica, de enormes restrições fiscais e de um quadro social dramático – para o qual as mu-
danças propostas não podem mais esperar –, caracteriza este primeiro semestre de 2003.
Nos seis primeiros meses do governo Lula, que correspondem ao período de aná-
lise deste periódico, observou-se uma certa ortodoxia na condução da política econô-
mica, com ênfase no controle inflacionário por meio, inclusive, da restrição do gasto
público. Os resultados foram positivos na redução da inflação – chegou-se até mesmo
a registrar em julho índices negativos, configurando assim momentos de deflação –,
na obtenção dos prometidos superávits primários e na estabilização da taxa de câmbio
em patamares abaixo dos verificados ao final do governo anterior. A queda dos preços
e a estabilização econômica ocorreram, entretanto, à custa de um ambiente econômi-
co recessivo. Os reflexos da manutenção de altas taxas de juros sobre os níveis de ati-
vidade econômica já se traduziram no aumento do desemprego e na redução do
poder de compra da população.
No campo das políticas sociais, a despeito de um inesperado acanhamento, em
razão principalmente de restrições orçamentárias, assim como de uma certa falta de
sincronismo da ação governamental em seu conjunto nesses meses iniciais, o governo
do presidente Lula desencadeou, de todo modo, uma série de medidas político-
administrativas que podem ser agrupadas da seguinte forma:
• estruturação de novas políticas ancoradas em novas instituições, tais como,
a política nacional de segurança alimentar e nutricional, cujo objetivo central
é o combate à fome, coordenada pelo Ministério Extraordinário da Segu-
rança Alimentar (Mesa); a política de promoção da igualdade racial, coor-
denada pela Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial
(Seppir); a política de promoção da igualdade de gênero, impulsionada pela
Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres; e a política integrada de
desenvolvimento urbano, que busca assegurar oportunidades de acesso à
moradia digna, a terra urbanizada, à água potável, ao ambiente saudável e
à mobilidade sustentável com segurança no trânsito, coordenada pelo Mi-
nistério das Cidades;
• racionalização de recursos públicos por meio, por exemplo, da unificação de
programas de transferência de renda;

• multiplicação de fóruns democráticos de deliberação coletiva, tais como, a
convocação, de forma inédita, de conferências nacionais (i.e., Cidades, Segu-
rança Alimentar), a criação do Conselho de Desenvolvimento Econômico e
Social, do Fórum Nacional do Trabalho e dos Fóruns Estaduais para debater o
Plano Plurianual (PPA) 2004/2007 de governo;
• promoção de reformas, iniciando-se pelas da Previdência e a Tributária.
Apesar da exigüidade do período sob análise e do fato de que, tanto o desenho
quanto a implementação das políticas sociais, em 2003, constituem heranças do pla-
nejamento e do orçamento do governo anterior, buscou-se evidenciar os elementos
estruturantes e as tendências delineadas em cada uma das áreas que compõem o con-
junto das políticas sociais ora em apreço.
Assim, no âmbito da Seguridade Social, que engloba a Saúde, a Previdência e a
Assistência Social, reforçaram-se as antigas estruturas. A expectativa de alguns setores
sociais de que finalmente se efetivasse a junção ou ao menos uma atuação mais coor-
denada das ações dessas áreas, na perspectiva delineada pelo preceito constitucional
vigente, não se verificou. As três áreas mantêm-se independentes, sob a responsabili-
dade de instâncias ministeriais distintas, cada qual administrando seus programas,
ações e orçamentos. Tal como na gestão anterior, o dispositivo da Seguridade Social
não logrou efetivar-se como unidade de ação governamental. Pensar a Seguridade
Social como uma totalidade, e verificar, por exemplo, os impactos possíveis da
Reforma Tributária, em debate no Congresso Nacional, sobre o orçamento da Se-
guridade Social são questões que fazem parte de uma discussão relevante e que tem
perdido espaço nessa perspectiva de separação das três áreas. De todo modo, algumas
novidades importantes se fizeram presentes nesses primeiros meses de governo em
cada uma das áreas.
Na área de Saúde, até pela consistente gestão do governo anterior, as linhas
mestras da ação governamental mantiveram-se relativamente preservadas. O Pro-
grama de Saúde da Família (PSF), que tem levado a assistência e a prevenção à saúde
a milhões de brasileiros, sobretudo das áreas mais carentes, deverá ser ampliado,
incorporando novos segmentos populacionais ainda não contemplados. Do mesmo
modo, o Sistema Único de Saúde (SUS), o grande instrumento de universalização
do acesso à saúde, introduzido pela Constituição de 1988, deverá ter continuidade
nos moldes originais vigentes, ainda que sob uma perspectiva mais participativa e
democrática. É nesse contexto que o Ministério da Saúde resolveu antecipar a XII
Conferência Nacional da Saúde como esforço de ampliação da participação e do
controle social no que tange ao SUS. Esforço notável da nova gestão tem se dado no
âmbito do controle dos preços dos medicamentos, seguindo a diretriz anteriormen-
te adotada de melhoria do acesso à saúde por parte das populações mais carentes.
Um grande embate, que parece delinear-se para os próximos meses, diz respeito à atua-
ção dos planos de saúde e à sua regulação. Merece também destaque a continuidade
das discussões em torno da Emenda Constitucional no 29 – que trata da vinculação
dos recursos para a área de Saúde –, discussões essas que deverão ser ampliadas com
os debates acerca da regulamentação dessa emenda, mediante Lei Complementar, e
das possíveis implicações da proposta de Reforma Tributária sobre o financiamento
da saúde. Por fim, há de se destacar que a todo esse conjunto de iniciativas deverão se
unir outras políticas e programas a fim de se estabelecer um enfrentamento mais os-

tensivo da situação geral da saúde no Brasil, tendo em vista a permanência de um alto
grau de incidência de doenças e agravos que podem ser atribuídos à precariedade das
condições de vida da maior parte da população.
Na área de Previdência Social, o destaque é o projeto de reforma em tramitação
no Legislativo Federal. A Proposta de Emenda Constitucional no 40 foi entregue ao
Congresso Nacional pelo Presidente da República com o apoio de todos os governa-
dores. No ato simbólico da entrega, o presidente sinalizou o acordo prioritário com as
instâncias governamentais estaduais, em detrimento de outros setores, seja do funciona-
lismo, seja das próprias bases partidárias. Além de excessivamente focado na questão
atuarial e direcionado ao servidor público, o projeto não contempla alguns elementos
que compuseram a agenda da campanha eleitoral vitoriosa, caso da extensão da previ-
dência aos trabalhadores informais urbanos. Na verdade, o espírito do projeto de re-
forma apresentado pelo governo – com ênfase na redução de direitos funcionais e na
mudança do caráter público do sistema previdenciário ao qual estão submetidos os
trabalhadores do serviço público – parece vir na contramão da perspectiva inclusiva
preconizada anteriormente. A discussão, entretanto, não é simples. Em sua forma
atual, o sistema previdenciário brasileiro – composto por diferentes regimes de previ-
dência, entre os quais se destacam o Regime Geral, os Regimes Próprios dos Servidores
Públicos e a Previdência Complementar Privada – é, em parte, elitizado e concentra-
dor de benefícios. Os altos salários vigentes em alguns núcleos do funcionalismo,
sobretudo em comparação com os rendimentos médios auferidos pelos trabalhadores
brasileiros, sinalizam a necessidade do estabelecimento de limites para a Previdência
nesse setor. Em contraposição, há um mercado de trabalho em franco processo de
informalização e de precarização, em que a manutenção de um sistema previdenciário
que, tendencialmente, abrange uma parcela gradativamente menor da força de traba-
lho engendra uma discussão mais ampla e estrutural. Com efeito, questões como a da
análise do efetivo déficit ou superávit da Previdência Social, assim como a indicação
da necessidade de discutir globalmente o orçamento da Seguridade sobre um horizonte
de expansão de projetos inclusivos de proteção social, deverão merecer o foco da nova
gestão. A própria Reforma da Previdência também deve ser resgatada em uma pers-
pectiva de justiça social e de financiamento. Mas também desse ponto de vista, urge
dar início ao debate sobre como incluir as categorias sem qualquer cobertura no
sistema brasileiro de proteção social.
Na área de Assistência Social, algumas mudanças merecem atenção. Em primeiro
lugar, tem-se a criação do Ministério da Assistência Social (MAS), em substituição à
Secretaria de Estado de Assistência Social (Seas). O novo ministério – que inicialmente
se chamou Ministério da Assistência e Promoção Social (Maps), mas que, por reivindi-
cação do movimento dos assistentes sociais tornou-se MAS – assume formalmente um
amplo conjunto de atribuições que o posiciona como elemento central na condução
dos programas sociais do governo. De acordo com o Decreto no 4.655, de 27 de março
de 2003, o acompanhamento, a articulação e a avaliação dos programas sociais passam
assim a ser responsabilidade do MAS. Isso coloca esse ministério, ao menos formalmen-
te, como o principal coordenador dos programas sociais do governo Lula. No entanto,
esse novo perfil parece não ter sido ainda assimilado completamente pelos demais
ministérios. A determinação legal segundo a qual um ministério setorial que executa
programas e ações venha a exercer, ao mesmo tempo, os papéis de coordenador e de

avaliador de programas de outros ministérios setoriais pode vir a constituir um fator de
desequilíbrio entre essas instâncias executivas. A questão encontra-se em aberto.
Note-se, ainda, no tocante a atividades de caráter assistencial, o desencadeamento
de um processo de unificação de programas de transferência de renda. Com efeito,
em período recente, o governo federal criou diversos programas dessa natureza. Há hoje
certo consenso quanto à relevância desse tipo de mecanismo para o enfrentamento
de problemas sociais. No entanto, diagnósticos recentes revelaram que a multiplici-
dade de ações desse tipo resulta na superposição das ações e na pulverização dos
recursos, o que acarreta perda de eficiência e de eficácia da intervenção governa-
mental. Com o intuito de promover maior racionalidade e organicidade da ação
estatal e, sobretudo, possibilitar o acesso das famílias mais pobres aos direitos de
alimentação, saúde, assistência e educação, o governo federal promoverá, a partir
de 2003, a unificação desses programas. Além disso, haverá um esforço permanente
de alocação crescente de recursos orçamentários de modo que o atendimento seja
estendido a todas as famílias em situação de pobreza extrema. A universalização do
atendimento no grupo social e economicamente mais vulnerável da população
contribuirá para evitar o clientelismo na seleção dos beneficiários.
Merece especial destaque o Programa Fome Zero que, sem qualquer dúvida, cons-
titui o principal programa social do governo Lula. O grande mote social da campanha
presidencial vitoriosa, no campo social, foi o combate à fome. E o Programa Fome
Zero encabeça a estratégia governamental de fazer cumprir a promessa de campanha,
capitaneado pelo recém-criado Ministério Extraordinário de Segurança Alimentar
(Mesa), tendo ainda como instância deliberativa o Conselho Nacional de Segurança
Alimentar (Consea), que conta com a presença de representantes da sociedade civil e do
governo. Nesses primeiros meses de vigência, o programa começa a ser implementado
em algumas áreas piloto, não sendo ainda possível qualquer ilação mais conclusiva.
De todo modo, a iniciativa parece contar com o apoio da sociedade e está se consoli-
dando, a despeito de alguns percalços iniciais. Há ações de caráter emergencial e ações
estruturantes, sendo que, entre essas últimas, merece destaque a montagem de um
plano de fomento à produção de alimentos explicitamente vinculado à agricultura
familiar e à Reforma Agrária: o Plano de Safra 2003/2004. Ao possibilitar o acesso ao
crédito a esse segmento da população, o Programa Fome Zero inaugura uma nova
etapa de valorização e de apoio aos empreendimentos familiares do campo, os quais
foram relegados pelos governos anteriores, ao resgatar do regime de subsistência um
significativo contingente da força de trabalho rural brasileira.
Na área de Emprego e Renda, observou-se no período ora em apreço uma situa-
ção do mercado de trabalho indistinta em relação ao período anterior: o desemprego
mantém-se em patamares elevados, o mesmo ocorrendo com a informalidade, que já
atingiu algo em torno de metade da força de trabalho. Diante desse quadro, o novo
governo tomou duas importantes iniciativas. A primeira delas foi a constituição do
Fórum Nacional do Trabalho, uma espécie de instância permanente de discussão
sobre as questões mais relevantes, com a participação dos diferentes segmentos da
sociedade civil, assim como de especialistas e técnicos do governo. Esse fórum pretende
ser o nascedouro de propostas concertadas de alterações tanto nos rumos das políticas
e ações governamentais, quanto na própria legislação trabalhista, tendo em vista uma
maior participação social. A criação do Fórum Nacional do Trabalho, inicialmente

prevista para março, só veio a ocorrer em 29 de julho último. O atraso no cronogra-
ma não tem qualquer motivação específica, mas parece ser fruto de dificuldades en-
contradas pela nova equipe do Ministério do Trabalho e Emprego (MTE) nos
primeiros meses de condução da máquina ministerial. Esse mesmo atraso verificou-se
no caso da segunda iniciativa, o Programa Primeiro Emprego. Fruto de promessa de
campanha presidencial, o programa foi lançado em junho após um semestre em que o
ministério esteve trabalhando na sua elaboração, que envolveu segmentos empresariais,
representações de trabalhadores, além de empresas do setor público. Seu objetivo
principal é estimular a contratação de jovens como forma de reduzir a desocupação
nesse grupo etário. O Programa Primeiro Emprego tem sido objeto de controvérsias,
sobretudo pelo seu foco no jovem em um ambiente de aumento generalizado do
desemprego. Uma análise mais aprofundada do programa é apresentada na seção
“Emprego e Renda” deste número.
No que tange à Educação, destaca-se a iniciativa da nova direção do Ministério
da Educação (MEC) de realizar uma oficina de planejamento estratégico, visando
elencar problemas e estabelecer prioridades para o plano de ação do órgão. No diag-
nóstico a que se chegou, chama atenção a identificação de três problemas. Em primeiro
lugar, observou-se que, na sua forma atual, o sistema educacional tem servido como
fator de incremento de desigualdades, paradoxalmente à sua missão institucional e
republicana. Desigualdades que se expressam em termos sociais, inter-regionais, de
gênero e raciais. Em segundo lugar, foi identificada a incidência de um número ainda
significativo de crianças que se encontram fora da escola, o que expõe largos contin-
gentes da população infantil a situações de vulnerabilidade extrema, com riscos de
envolvimento em atividades laborais perversas, até mesmo a prostituição. Finalmente,
a percepção de que o analfabetismo persiste como uma chaga que assola parcelas não
desprezíveis da população adulta brasileira. De acordo com o diagnóstico da equipe
ministerial, um novo desenho da ação ministerial na área de educação pressupõe, no
entanto, um aporte de recursos substancialmente superior ao disponível para 2003,
assim como ao que se estima para os próximos anos. Nesse sentido, a aposta do MEC
de viabilizar uma política educacional inclusiva e de qualidade, mediante substancial
ampliação do orçamento da área da educação, envolve riscos devidos não apenas às
restrições orçamentárias atuais, mas também às possíveis investidas dos governos sub-
nacionais diante da vinculação constitucional de recursos para a educação, no âmbito
das discussões acerca da Reforma Tributária.
Na área da Cultura, o novo governo pretende atuar de forma mais integral
com base nos seguintes princípios: i) a configuração de um sistema nacional de fi-
nanciamento para a cultura; ii) a construção de uma política cultural de envergadura
nacional; e, finalmente, iii) a democratização da cultura. O sistema nacional de
financiamento deverá ser configurado a partir da elevação dos limites orçamentários
do Ministério da Cultura, do redimensionamento das contrapartidas das empresas e
das contrapartidas sociais, da adoção de mecanismos de desconcentração regional
no uso dos recursos incentivados e, finalmente, da reorientação de recursos confor-
me prioridades estabelecidas pelo poder público central. A nova política cultural em
fase de implantação engendra a definição dos novos papéis para os agentes públicos
e permite que o Estado ganhe relevo como elemento central na montagem de um
sistema efetivamente nacional de cultura com o fortalecimento dos instrumentos
políticos e das instituições federais de política cultural. Uma política que se quer mais

democratizada na medida em que visa, de um lado, ampliar o acesso à cultura, sobre-
tudo nos segmentos mais carentes e, de outro, possibilitar um apoio mais efetivo, em
ternos financeiros ou de infra-estrutura, à produção local. A menor ênfase dada ao
mercado como elemento orientador da produção cultural, contrariamente ao que
vinha ocorrendo até a gestão anterior, aparece assim como um dos traços mais mar-
cantes da nova política cultural nacional.
A questão racial é também ressaltada com o estabelecimento de uma nova insti-
tucionalidade para enfrentar esse velho e conhecido problema; uma resposta que se
afirma com a criação da Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade
Racial (Seppir), órgão coordenador das ações governamentais de combate ao racismo
e à discriminação racial no país. O cenário que se forjou sobretudo a partir das reuniões
preparatórias ocorridas em todo o país visando à realização da III Conferência Mundial
de Combate ao Racismo, Discriminação Racial, Xenofobia e Intolerância Correlata –
promovida pela Organização das Nações Unidas (ONU), em 2001, na cidade de
Durban, na África do Sul – suscitou a reabertura do debate racial. Os dados divulga-
dos pelo Ipea explicitaram os diferenciais de condições de vida entre negros e brancos,
sob qualquer prisma que se observasse. A percepção da existência de uma situação
latente e perene de discriminação racial veio assim a se contrapor, de maneira defini-
tiva, à própria idéia de democracia racial, cerne da inércia nacional em face do pro-
blema racial. Discussões acerca de ações reparatórias e afirmativas passaram a fazer
parte da agenda política. Algumas iniciativas isoladas, mas de grande significado, como
a instituição de cotas para negros em algumas universidades, provocaram reações inu-
sitadas por parte de segmentos da população branca, chegando até mesmo a ocorrer a
utilização de argumentos denunciando revanchismos ou mesmo a concessão de privi-
légios aos negros. Ao debate que se inicia, o governo Lula acena não apenas com a
criação da Seppir, mas também com outras medidas emblemáticas, como a indicação
de um negro como Ministro do Supremo Tribunal Federal. Trata-se, sem dúvida, de
uma porta aberta para o enfrentamento desta que constitui uma das mais importantes
chagas sociais brasileiras.
No tocante à Segurança Pública, merece especial atenção a criação do Plano
Nacional de Segurança Pública (PNSP) que, de forma inédita, introduz um planeja-
mento governamental estruturado e orientado para as causas do problema da violên-
cia urbana. A execução do plano acontecerá por meio do Sistema Único de Segurança
Pública (Susp), formado pelas agências de justiça criminal das três esferas de governo,
cuja coordenação em cada Unidade da Federação será feita pelo Gabinete de Gestão
Integrada, envolvendo representantes das instituições de segurança pública e de justiça
criminal. Se é bem verdade que o PNSP representa um grande avanço para o enfren-
tamento da questão da violência urbana, faz-se necessário alertar para o fato de que
seu sucesso dependerá, em grande medida, da efetiva implementação de duas ações
cruciais: de um lado, um sistema de informações de segurança pública consistente e
abrangente (i.e., registros policiais, pesquisas de vitimização, dados socioeconômicos,
recursos do sistema de justiça criminal) e, de outro, avaliações dos vários programas
implementados. Note-se ainda a premente necessidade de se implementar políticas
voltadas especificamente para os jovens em conflito com a lei mediante a realização de
programas e ações que tenham basicamente três objetivos: a orientação, a supervisão e
o desenvolvimento da auto-estima desses jovens.

No caso da questão agrária, observa-se uma significativa ebulição de movimentos
sociais (favoráveis e contrários). A timidez inicial da ação governamental – cujo Pro-
grama de Reforma Agrária não conseguiu nem mesmo manter o ritmo de assenta-
mentos observado no governo anterior – contrasta com o aumento das ocupações
patrocinadas por movimentos sociais, principalmente o Movimento Nacional dos
Trabalhadores Rurais Sem-Terra (MST). Em resposta, a reação de segmentos de pro-
prietários de terras sinaliza um embate que deve ser enfrentado pela ação governa-
mental por meio de políticas públicas conseqüentes. As ocupações organizadas são
fruto, em última análise, da existência de um expressivo contingente populacional
destituído da terra, seja para produzir, seja para habitar. E é nesse contexto que se
observa o crescimento também das ocupações urbanas, em sua maior parte organiza-
das pelo Movimento dos Trabalhadores Sem-Teto (MTST). Do mesmo modo que a
questão agrária, a questão urbana tem prioridade na agenda política atual. Trata-se de
um tema que, pela sua importância, passará a ser objeto de foco deste periódico a
partir do próximo número. No caso urbano, diante da falta de uma política nacional
estruturada, fica-se à mercê de ações estaduais e locais, quase sempre de cunho repres-
sivo. Resta, de todo modo, a certeza da urgência na montagem de uma agenda social
inclusiva e transformadora que possa abranger a complexidade dos problemas existen-
tes no campo e nas cidades.

ACOMPANHAMENTO DE POLÍTICAS
E PROGRAMAS GOVERNAMENTAIS
PREVIDÊNCIA
Apresentação
O texto de análise conjuntural da política previdenciária encontra-se aqui organiza-
do em dois blocos bem caracterizados. No primeiro, seguindo a tradição editorial
de Políticas Sociais – Acompanhamento e Análise, aborda-se a evolução recente da
Previdência Social, com ênfase no primeiro semestre de 2003. Aí estão claramente
destacados os enfoques em “Financiamento e Gastos” e “Acompanhamento de Pro-
gramas” – que aqui fica restrito ao Regime Geral da Previdência Social e da Previ-
dência Complementar.
O segundo bloco da análise restringe-se aos chamados regimes próprios da Pre-
vidência do Setor Público. A abordagem será especificamente sobre a Reforma da
o
Previdência, destacando-se a Proposta de Emenda Constitucional (PEC) n 40/2003,
sua justificativa e principalmente a polêmica sintetizada em argumentos favoráveis e
contrários aos principais pontos da reforma.
Conjuntura
No período em análise, o fato que ganhou maior destaque no debate público na área
da Previdência Social foi a proposta de Reforma Previdenciária apresentada pelo go-
verno Lula. No entanto, há outros fatos igualmente importantes e que acabaram não
recebendo o merecido destaque. Serão discutidos, nesta primeira parte, esses aspectos
conjunturais. O primeiro tópico traz uma análise comparativa do financiamento e
dos gastos do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) em 2001 e 2002. No se-
gundo, apresenta-se uma discussão acerca da evolução recente da Dívida Ativa do
INSS – que voltou a atingir níveis elevados – e de duas importantes iniciativas rela-
cionadas a esse tema: a divulgação da lista de devedores do INSS e o lançamento do
Programa de Parcelamento Especial, o novo Refis. Por fim, no terceiro tópico é feito
o acompanhamento dos principais programas da Previdência Social, destacando-se
uma abordagem da previdência complementar que antecipa a análise da Reforma da
Previdência, apresentada na seção seguinte.
Financiamento e gastos
A estrutura de financiamento do INSS é composta essencialmente por quatro fontes.
Os recursos provenientes das Arrecadações englobam: i) as contribuições correntes
das empresas em geral e dos trabalhadores formais e autônomos; ii) os recursos pro-
venientes das medidas de recuperação de créditos da Dívida Ativa; iii) as receitas ge-
radas pelos Rendimentos Financeiros; e iv) as Transferências da União, que incluem
recursos da Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins), da
Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira (CPMF), da Contribuição
Social sobre o Lucro Líquido (CSLL), de Recursos Ordinários, etc. Estas são utiliza-
das quando os recursos das Arrecadações não são suficientes para efetuar o pagamento

de benefícios. Já as despesas do INSS são compostas pelos pagamentos de benefícios
feitos pelo INSS, que contabilizam o aporte de recursos gastos com benefícios previ-
denciários e assistenciais; pelos encargos previdenciários da União; pelas despesas com
pessoal e custeio e pelas Transferências a Terceiros. A partir do exposto na tabela 1,
serão analisados os dados concernentes à arrecadação e aos gastos do INSS.
TABELA 1
Recebimentos e pagamentos do INSS. Acumulado jan./dez. de 2001 e 2002
(Valores em R$ 1 mil de dez. 2002. Deflator: INPC)
2001 2002
Valor (%) Valor (%)
A. Arrecadações (A.1+A.2+A.3+A.4) 105.457.513 100,0 113.555.442 100,0
A.1. Contribuições Previdenciárias 75.442.080 71,0 76.218.454 67,6
A.2. Recuperação de Créditos 4.780.577 4,5 6.241.308 5,9
A.3. Rend. Finan. e Antecipação de Receitas 588.597 0,5 3.512.478 3,0
A.4. Transferências da União 24.646.282 23,4 27.583.202 24,3
B. Pagamentos (B.1+B.2) 105.275.863 100,0 110.597.448 100,0
B.1. Pagamentos de Benefícios pelo INSS 99.855.230 94,8 105.092.438 95,1
Pagamento de Benefícios Previdenciários 90.044.932 85,5 95.258.014 86,1
Pagamento de Benefícios Não Previdenciários 4.037.413 3,8 4.448.436 4,0
Outros Pagamentos 5.772.885 5,4 5.386.088 4,9
B.2. Transferências a Terceiros 5.420.632 5,1 5.505.009 5,0
Fonte: Fluxo de Caixa do INSS.
Houve, em 2002, um aumento em termos reais de mais de R$ 2 bilhões, cerca de

2,5%, no total de recursos arrecadados em comparação com o ano anterior. No entan-
to, chama atenção o fato de que a participação das Contribuições Previdenciárias na
estrutura de financiamento caiu quatro pontos percentuais no total, o que é um reflexo
da conjuntura econômica do período.
Como não houve alteração desse quadro, a mesma tendência é observada nos
primeiros meses de 2003. De acordo com os dados divulgados pelo Ministério da
Previdência, houve no período analisado um pequeno crescimento da formalização
das relações de trabalho que, no entanto, não está sendo acompanhado pelo aumento
da massa salarial. Como reflexo disso, no acumulado do ano (jan./abr.), já houve
queda de 8,7% na arrecadação das Contribuições Previdenciárias. Em contrapartida,
houve variação positiva nas receitas provenientes das fontes que não estão diretamente
relacionadas com a conjuntura econômica, como, por exemplo, as da Recuperação
de Crédito (5,4%). Dessa forma, a Arrecadação Líquida, que corresponde, segundo
definição do INSS, ao total das Contribuições Previdenciárias e à Recuperação de
Crédito menos as Transferências a Terceiros – feitas ao Serviço Social da Indústria
(Sesi), ao Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial (Senai), ao Serviço Nacio-
nal de Aprendizagem Comercial (Senac) e ao Serviço Nacional de Aprendizagem
Rural (Senar) – foi, nesses quatro primeiros meses, de R$ 23,6 bilhões, enquanto as
despesas com benefícios previdenciários foram de R$ 29,5 bilhões, o que resulta em
um saldo negativo de R$ 5,9 bilhões.
A melhoria nas receitas provenientes da Recuperação de Crédito já vinha sendo
observada em 2002. De acordo com o que foi divulgado pelo Ministério da Previ-

dência, houve um aumento de 30% – o equivalente a R$ 1,5 bilhão – em compara-
ção com 2001. Em 2002, essa fonte de receitas previdenciárias já representava 5,9%
do total de recursos arrecadados pelo INSS. Houve um pequeno aumento de 1%
nas Transferências da União em comparação com 2001. As Transferências da União
são utilizadas como aporte financeiro às receitas provenientes das Arrecadações
(A.1+A.2+A.3). O principal mecanismo de transferência – apesar de ter permanecido
estável de 2001 para 2002 – é a Cofins. Destaca-se ainda o aumento de R$ 3 bilhões
dos repasses de recursos ordinários do Tesouro Nacional. Outra importante fonte
de compensação consistiu nos recursos registrados em Outras Receitas. Entre os
itens que compõem essa rubrica, a maior variação ocorreu nos recursos provenientes
da Antecipação de Receitas do Tesouro Nacional, recursos esses que em 2001 ti-
nham sido negativos e que em 2002 foram de R$ 3,1 bilhões.
Em relação aos gastos, podemos observar que houve de 2001 para 2002 um au-
mento de R$ 5 bilhões (4,7%), em termos reais, nos gastos com benefícios previden-
ciários. Contribuiu para esse crescimento a concessão, nos primeiros meses de 2002,
dos benefícios que estavam retidos em razão da greve dos funcionários do INSS em
2001. Verificou-se também no período analisado, segundo dados do Ministério da
Previdência, uma melhoria real de 1,1% no valor dos benefícios pagos no âmbito
da Previdência Social. O reajuste do salário mínimo, que foi de 1,4% acima da infla-
ção, é outra iniciativa que está diretamente relacionada com o aumento dos gastos,
uma vez que dos 21,1 milhões de benefícios previdenciários e assistenciais pagos, 13,9
milhões (68,8%) equivalem ao salário mínimo.
Esses fatores contribuíram para o resultado financeiro do INSS mostrado na ta-
bela 2, a seguir. Em 2002, podemos observar que houve um aumento real de 2,9% na
Arrecadação Líquida. No entanto, apesar dessa melhoria, a necessidade de financia-
mento da previdência, que foi de R$ 15,2 bilhões em 2001, passou para R$ 18,3
bilhões em 2002, isto é, houve uma variação real de 20,1%. A necessidade de financi-
amento corresponde à diferença entre a Arrecadação Líquida e o volume de recursos
gastos com benefícios previdenciários, tanto os benefícios das áreas urbanas quanto os
das áreas rurais. Como apresentado em Políticas Sociais – Acompanhamento e Análise
no 6, a Previdência Urbana é auto-sustentável sem ser deficitária. Caso a Previdência
Rural – que estruturalmente depende de transferências – fosse de fato tratada como
Seguridade Social e assim financiada com recursos da Seguridade Social, o sistema
não apresentaria essa crescente necessidade de financiamento.
TABELA 2
Resultado financeiro do INSS – extrato do fluxo de caixa – acumulado jan./dez.
de 2001 e 2002
(Valores em R$ 1 mil de dez. 2002. Deflator: INPC)
Resultado Financeiro 2001 2002 Variação

C. Arrecadação Líquida 74.802.025 76.954.753 2,9
D. Saldo Previdenciário (15.242.907) (18.303.261) 20,1
Fonte: Fluxo de Caixa do INSS.
É possível afirmar que os gastos previdenciários continuarão aumentando em

2003. Em abril, o salário mínimo foi reajustado em 20%: um aumento real de 3,5%,
de acordo com o Índice de Preços do Consumidor Amplo. Os benefícios pagos pelo

INSS com valores superiores ao do salário mínimo também foram reajustados: foi
concedido um aumento de 19,71% que refletiu a variação do Índice Nacional de
Preços ao Consumidor (INPC) do período. Assim, o teto de contribuições e benefí-
cios do INSS passa a ser de R$ 1.869,34. Segundo estimativas do Ministério da
Previdência, essa correção no valor dos benefícios elevará as contribuições em R$ 40
milhões neste ano e as despesas em R$ 461 milhões.
Evolução recente da Dívida Ativa do INSS e o Programa de

Parcelamento Especial
O início de 2003 também foi marcado por iniciativas que possivelmente contribuirão
para a melhoria das receitas previdenciárias. Observa-se uma preocupação crescente
em melhorar o processo de fiscalização do INSS no que se refere ao cumprimento das
obrigações das empresas para com a Previdência Social e também os esforços do go-
verno para garantir maior transparência às dívidas para com o INSS. Há também,
com o lançamento do Programa de Parcelamento Especial – o novo Refis –, uma
tentativa do governo de reaver parte desses débitos.
Em maio deste ano, houve uma iniciativa inédita por parte do Ministério da
Previdência: a divulgação dos devedores do INSS. A divulgação trimestral dessa lista,
assim como a publicação de um relatório circunstanciado das medidas adotadas para
garantir a cobrança dos débitos previdenciários, está prevista no art. 81 da Lei
n o 8.212/1991. Foram publicados os nomes dos devedores e o montante de suas dívidas
no site do Ministério da Previdência. O governo pretende cumprir a meta de divulgar
essa lista a cada três meses. É um esforço que, sem dúvida alguma, confere maior
transparência às contas do INSS. O ponto fraco dessa iniciativa, segundo juristas,
é o fato de que foram divulgados os nomes daqueles devedores que estão discutindo
os débitos pela via administrativa ou na justiça. Esses juristas acreditam que somente os
devedores com débitos que não são mais contestáveis deveriam aparecer nessa lista.
Por esse tipo de contestação e outros motivos, há uma expectativa por parte do go-
verno de que essa iniciativa gerará ações judiciais, visto que o fato de figurar como um
devedor do INSS acaba sendo negativo para uma empresa, pois pode afetar a sua cre-
dibilidade no mercado.
Pouco depois de essa lista ser divulgada, foi promulgada a Lei n° 10.684/2003,
que institui o Programa de Parcelamento Especial – novo Refis, além de alterar as-
pectos da legislação tributária. Esse plano de parcelamento de dívidas é uma tentati-
va de recuperar os valores devidos à União e foi instituído em razão do volume
crescente da Dívida Ativa do INSS, que em 1996 era de R$ 21 bilhões e em 2000 –
ano em que foi instituído o Refis – evoluiu para R$ 73 bilhões. Essa evolução deve-
se também à melhoria na fiscalização por parte do INSS e em relação ao cumpri-
mento das obrigações das empresas para com a Previdência Social. As empresas, ao
ingressarem no programa, tinham suas dívidas transferidas para o Refis. Dessa for-
ma, houve uma redução na quantidade de débitos cadastrados no INSS de 2000
para 2001. Em dezembro de 2001, o valor da Dívida Ativa ajuizada foi de R$ 48,6
bilhões. Cerca de 129 mil empresas inscreveram-se no Refis, mas apenas 39 mil
permanecem cumprindo os termos do refinanciamento das dívidas. Ao ser excluída
do programa, a empresa volta a ter seu débito contabilizado na Dívida Ativa e isto
certamente é um dos fatores que contribuiu para a volta do crescimento de tal dívi-

da (atualmente, o seu valor é de cerca de R$ 152 bilhões). No entanto, vale ressaltar
que esse foi o valor apresentado pela imprensa. Até o momento, não foi divulgado o
Anuário Estatístico da Previdência Social referente a 2002, no qual são apresentados
os dados oficiais a respeito da Dívida Ativa.
TABELA 3
Evolução dos débitos para com o INSS – 1996-2001
(Valores em R$ milhões correntes)
1996 1997 1998 1999 2000 2001

Débitos em cobrança administrativa 3.192,2 5.060,0 7.791,3 14.319,5 21.725,9 23.915,0
Dívida Ativa = débitos da Procuradoria 21.036,4 30.737,9 49.911,6 58.106,1 73.090,1 48.556,7
Total 24.228,5 35.797,9 57.702,0 72.425,0 94.817,0 72.471,7
Fonte: Anuário Estatístico da Previdência Social.
O novo programa de parcelamento de dívidas é mais amplo do que o anterior: está

aberto não só para as pessoas jurídicas, mas também para as pessoas físicas. As micro e
pequenas empresas, assim como as optantes do Simples, que tinham sido excluídas
do primeiro Refis, podem aderir a esse novo programa. Pelo novo plano, quem pos-
sui dívidas com o INSS contraídas até 28 de fevereiro de 2003 têm até 31 de agosto
para fazer a sua inscrição. A decisão do governo de divulgar essa lista de devedores a
cada três meses acaba sendo um incentivo para as empresas aderirem ao novo Refis,
já que aqueles que decidirem parcelar os seus débitos por meio desse instrumento –
que não necessariamente precisam estar inscritos na Dívida Ativa – terão seus
nomes retirados da lista. Contudo, essas empresas têm um forte incentivo para
manter o pagamento das parcelas: quem for excluído do programa não poderá
participar de outro parcelamento até 2006. O que também é uma forma de com-
pensar o incentivo que programas assim representam para maus pagadores.
De acordo com esse novo Refis, os débitos poderão ser divididos em até 180
prestações, haverá um desconto de 50% no valor da multa que incidir sobre o valor
do débito e as dívidas relativas às contribuições patronais poderão ser parceladas.
Estava prevista a possibilidade de parcelamento das contribuições descontadas dos
funcionários, mas não repassadas ao INSS. No entanto, por entender que isso é uma
forma de apropriação indébita, essa possibilidade foi vetada pelo presidente.
O valor das parcelas será fixado de acordo com o faturamento da empresa. Caso o
débito seja apenas com o INSS, a empresa deverá pagar um percentual de 1,5% do seu
faturamento bruto do mês anterior. Se também tiver débito com a Receita Federal,
o percentual cai para 0,75%, não podendo a parcela ser inferior a R$ 2.000,00.
No caso das micro e pequenas empresas, ou as optantes do Simples, a parcela de-
verá ser equivalente a 1/180 do valor da sua dívida ou 0,3% do seu faturamento
bruto, com valor mínimo de R$ 100,00 no caso das micro e de R$ 200,00 no caso
das pequenas empresas. Já para as pessoas físicas, o valor mínimo das parcelas é de
R$ 50,00. Também poderão ser parcelados os débitos relativos à contribuição para
o Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público (Pasep) devidos por
estados, Distrito Federal e municípios.
A Lei n° 10.684/03 também introduz alterações na legislação tributária que se
refletirão na arrecadação previdenciária. A partir de 1° de setembro de 2003, a alíquota

da Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins) recolhida pelas
instituições financeiras passa a ser de 4%. A lei também eleva a taxa da Contribuição
Social sobre o Lucro Líquido (CSLL) para as empresas prestadoras de serviço optantes
do Lucro Presumido ou Lucro Real Anual com Estimativa Mensal. Essa lei declara
isentas da Cofins, do Programa de Integração Social (PIS) e do Pasep as receitas de-
correntes da comercialização da matéria-prima, de produtos intermediários e de mate-
riais de embalagem produzidos na Zona Franca de Manaus.
Acompanhamento de programas
Regime Geral de Previdência Social (RGPS)

Em 2002, foram pagos pelo INSS 21,1 milhões de benefícios previdenciários e assis-
tenciais: 14,3 milhões na área urbana (67,5% do total) e 6,9 milhões na rural
(32,5%). De acordo com os dados da tabela 6.1 do Anexo Estatístico, 55,8% do total
de benefícios pagos correspondia a aposentadorias por idade, por tempo de contribui-
ção ou por invalidez. Houve um crescimento normal na quantidade de novos benefí-
cios de 2001 para 2002. Isso correspondeu a aproximadamente um acréscimo de 3%
a 3,5% no estoque total de benefícios pagos.
Em 2002 e no início de 2003, foram tomadas diversas iniciativas que tiveram
como resultado a extensão de direitos previdenciários e outras medidas que facilita-
ram o acesso aos benefícios. A Lei no 10.421/02 estende à mãe adotiva o direito à
licença e ao salário-maternidade, desde que a criança adotada tenha até oito anos
de idade. O período de licença varia de acordo com a idade da criança adotada.
Assim, para a adoção de crianças que tenham até um ano de idade, é concedida
uma licença de 120 dias; para crianças de um a quatro anos, licença de 60 dias; e
para crianças de quatro a oito anos, de 30 dias.
Outro fato relevante é a extinção da eventual perda da qualidade de segurado
para fins de concessão de aposentadorias por tempo de contribuição, especial e por
idade. Vale ressaltar que, no caso de aposentadoria por idade, a nova regra só se
aplica se o segurado já tiver contribuído durante, pelo menos, vinte anos. Essa é
uma das inovações introduzidas pela Lei n° 10.666, de 8 de maio de 2003. Até a
promulgação dessa lei, o contribuinte perdia o direito ao seguro previdenciário caso
permanecesse de 12 a 24 meses sem contribuir à previdência, o que acaba gerando
situações injustas. Por exemplo, mesmo se faltassem apenas dois anos para o indiví-
duo se aposentar e ele deixasse de contribuir nesse período, perderia a qualidade de
segurado e as contribuições realizadas anteriormente só seriam consideradas caso o
trabalhador fizesse, pelo menos, mais 60 contribuições ao INSS.
Previdência complementar e debate político

Desde o fim do ciclo da Reforma Previdenciária do governo FHC, depois da promul-
gação da Emenda Constitucional n° 20/1998, o tema da Previdência Complementar
Privada é objeto de intensa articulação nos círculos parlamentares, financeiros e tam-
bém sindicais, mas em geral o debate ocorre em linguagem técnica tão hermética que
torna impraticável sua compreensão para a opinião pública.
Neste primeiro semestre de 2003, o tema voltou à mídia, de forma inicialmente
lateral, a partir das articulações do PSDB-PFL para priorizar e votar o Projeto de Lei

Complementar (PCL) n° 9/1999, oriundo do Poder Executivo da época; iniciativa
que foi finalmente postergada pela Presidência da Câmara, para depois ser superada
pela Proposta de Emenda Constitucional n° 40/2003.
Observe-se que o chamado PLC n° 9/1999 complementava a regulamentação do
art. 202 da Constituição Federal (esse artigo contém o texto que trata de Previdência
Complementar Privada, introduzido pela Emenda n° 20/1998) e estabelecia as con-
dições de possibilidade para a criação da Previdência Complementar mediante fundos
fechados aos servidores públicos.
Entretanto, com a remessa da PEC n° 40 (ver texto analítico a seguir) ao Con-
gresso, o debate se desloca para essa iniciativa que, de resto, introduz à Previdência
Complementar Privada um certo viés de centralidade à atual Reforma Previdenciária.
Por outro lado, mesmo tendo sido ultrapassado o PLC n° 9/1999 da era FHC,
remanesce uma vasta legislação da Previdência Privada gestada no período anterior –
as Leis Complementares nos 108/2001 e 109/2001, que são suficientes para imple-
mentar a PEC 40/2003, de imediato, uma vez aprovada a Emenda Constitucional.
Pelo menos é este o entendimento da Exposição de Motivos conjunta do Ministério
da Previdência e da Casa Civil, que acompanha a PEC no 40/2003.
O texto Constitucional vigente determina a aprovação de uma Lei Complementar que ser-
viria de marco para a futura previdência complementar dos servidores públicos. Todavia,
após a elaboração e publicação das Leis Complementares nos 108 e 109 de maio de 2001,
esta exigência tornou-se meramente condicionante da implantação dos regimes de previ-
dência complementar, haja vista todos os princípios e normas necessárias para implementa-
ção de um sistema de previdência complementar já estarem positivados, motivo pelo qual a
exigência contida na redação atual dos §15 e §16 do art. 40 da Constituição, bem como o
art. 10 da Emenda Constitucional no 20, de 15 de dezembro de 1998, resulta desnecessária
(EMI – p. 10 – item 52).
É possível que os redatores dessa EM não tenham se dado conta das implicações
que traz a combinação das Leis Complementares nos 108 e 109 e a PEC no 40/2003.
Mas é muito relevante esclarecer esse lado da questão.
Traduzindo essa linguagem técnica e jurídica para uma comunicação mais geral, o
que se pode inferir do que está escrito na Exposição de Motivos e na PEC no 40/2003 é
que poder-se-ia, desde que houvesse a aprovação da Emenda Constitucional, instituir
desde logo os Fundos fechados da Previdência Complementar para os servidores públi-
cos. Esses fundos, administrados por entidades de direito privado – “Fundações ou
Sociedade Civil, sem fins lucrativos” (art. 8o da Lei Complementar no 108/2001) –,
precisariam, contudo, “determinar padrões mínimos de segurança econômico-
financeira e atuarial, com fins específicos de preservar a liquidez, a solvência, e o equilí-
brio dos planos de benefícios...” (art. 3o, item III da Lei Complementar no 29/2001).
Isto significa, por seu turno, apresentar lucratividade financeira nas suas aplicações.
Esses fundos seriam constituídos pelas contribuições dos servidores públicos e do
patrocinador, este último um ente estatal, obrigado a contribuir no máximo até o
o o o
valor da contribuição do servidor (arts. 5 e 6 da Lei Complementar n 108/2001).
Como se verá mais adiante, a contribuição do servidor é aquela que excede o limite
de R$ 2.400,00.

No entanto, o nó górdio dessa Previdência Complementar está nos Planos de
Benefício e Custeio. O texto da Lei Complementar no 109/2001, no seu artigo 31,
enseja a duas interpretações: a primeira, que é literal, somente admite planos de bene-
fícios com contribuição definida (o quanto pagaria o segurado), mas no seu art. 7o
trata dos planos com benefícios definidos (o quanto receberia o aposentado), a serem
regulados pelo órgão normatizador (Secretaria de Previdência Complementar).
Traduzindo-se: a contribuição definida em princípio não define o benefício,
sendo este obtido segundo as regras de capitalização financeira no mercado. Benefício
definido, por sua vez, clama por um garantidor da execução desse contrato de seguro,
sem o que não há previdência a ser invocada. Isso, contudo, não é permitido pela Lei
no 109/2001 em vigor.
Na verdade, esse debate sobre benefício definido ou contribuição definida divi-
diu o Congresso na votação do PLC no 9/1999. Mas esse projeto ficou ultrapassado
com o advento da PEC no 40/2003.
Como se pode ver pela leitura exaustiva da legislação complementar em vigor,
uma ou outra alternativa (benefício ou contribuição definidos) são incertas do ponto
de vista do segurado.
Observe-se que em qualquer caso, seja no da contribuição definida ou no do be-
nefício definido, aplicar-se-á o critério do Plano de Custeio Anual (art. 18 – Lei
Complementar no 109/2003), que prevê a criação de contribuições extraordinárias
“destinadas ao custeio de déficits, serviço passado e outras finalidades não incluídas na
contribuição normal” (art. 19 – item II – Lei Complementar no 109/2001).
Em resumo, a legislação complementar onera o segurado em todos os casos com
a obrigação de capitalizar com sua contribuição e a do patrocinador quaisquer situa-
ções de desequilíbrio atuarial, déficit corrente ou quaisquer despesas extraordinárias
e/ou receitas cadentes que tragam desequilíbrio a esses fundos.
o
Finalmente, nos arts. 44 a 53 da Lei Complementar n 109, o legislador reserva as
penalidades da intervenção à liquidação extra-judicial para o não-cumprimento das
obrigações de capitalização, reserva técnica, provisão de fundos etc., nos termos dessa lei,
impondo ao mesmo tempo a proibição de que o patrocinador (ente estatal) compareça
como segurador de última instância, aprovisionando fundos para garantir contratos.
Em síntese, na Previdência Complementar privada e fechada, prevista nas Leis
os
Complementares n 108 e 109 de 2001, inexiste o princípio do seguro social garan-
tido, ou contrato de trabalho que gere direito previdenciário aos seus servidores
mediante compromisso pré-pactuado do poder público. Tudo, na verdade, recai nas
regras de capitalização do mercado, na habilidade dos administradores e na contri-
buição do segurado e do empregador, este último limitado ao aporte do primeiro.
A Reforma da Previdência e o debate sobre seus pontos críticos
Justificativa
A Reforma da Previdência do governo Lula veio a lume no início de maio sob argu-
mentação fortemente calcada na redução da despesa pública com os chamados regimes
próprios da Previdência do Setor Público (ver dados gerais na tabela 4). Aduz-se ainda,

na Exposição de Motivos que a precede, o argumento ético de caráter distributivo,
apresentando as diferenças entre os valores das aposentadorias nos diferentes regimes
previdenciários como fator de desigualdade e obstáculos ao desenvolvimento da Nação.
TABELA 4
Despesa bruta e líquida dos regimes da previdência do setor público (% do PIB) – 2001-2003
Despesa por unidade 2001 2002 2003 (Estimado)
Despesa bruta total 4,7 4,7 4,0
Despesa líquida total 3,1 3,0 2,6
Despesa líquida da União 1,9 1,7 1,4
Despesa líquida dos estados 1,1 1,1 1,0
Despesa líquida dos municípios 0,2 0,2 0,2
Fonte: Tabela 2 E.M.I. MPS/Casa Civil – PR, em 29/4/2003.
Obs: A diferença entre “Despesa Bruta” e “Despesa Líquida” é o valor das contribuições dos servidores acrescido do valor
atribuível ao empregador (setor público).
O argumento do gasto fiscal exacerbado não está muito claro na apresentação

dos dados empíricos feita na Exposição de Motivos. Como se observa pelos dados
da tabela 4, o gasto fiscal líquido é cadente no triênio (cai de 3,1% do PIB para
2,6%), se medido como proporção do PIB, e seria ainda menor se medido em ter-
mos de valor constante da moeda.
Por outro lado, essa “despesa líquida”, no caso da União, já é financiada pelo
Orçamento da Seguridade Social por imposição da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Nos três exercícios fiscais mencionados (2001-2003), há folga de recursos desse
Orçamento, de sorte a absorver esse gasto, com sobra, o que legalmente não autori-
zaria a se falar em déficit.
Mas há evidentemente um problema de longo prazo, que precisaria ser mais
bem identificado nesses vários regimes da Previdência resumidos na tabela 4, envol-
vendo a União, com seus vários regimes semi-autônomos de servidores (militares,
Judiciário e Ministério Público, Poder Legislativo e servidores civis do Executivo),
os 27 estados com previdência própria e os municípios (o Ministério da Previdência
não informa na EM o número de municípios com previdência própria, mas se estima
que sejam mais de 3.500).
Há ainda na EM uma extensa argumentação com base em tendências demográ-
ficas de longevidade, as quais, segundo essas projeções, onerariam fortemente os
gastos previdenciários do futuro se fosse mantido o conjunto das regras atuais de idade
mínima. Essas tendências, por sua vez, evoluem lentamente no tempo e não podem
ser utilizadas racionalmente como evidências para justificar mudanças abruptas de
regras previdenciárias.
Quanto ao Regime Geral da Previdência Social, não há quaisquer mudanças de
vulto, à exceção da elevação do teto de benefício para R$ 2.400 e da correspondente
e compulsória atração da massa de salários que recolhia entre o antigo (R$ 1.561) e
o novo teto (R$ 2.400).
A não-alteração de regras do Regime Geral pressupõe a manutenção integral do
texto constitucional, modificado em 1998 pela Emenda n° 20/1998, e de toda a legis-

lação infraconstitucional que o sucedeu, incluindo-se aí a regra do fator previdenciá-
rio (retardatária das aposentadorias no setor privado).
O objeto efetivo da reforma

A atual Reforma da Previdência introduz sete mudanças paramétricas nos sistemas pre-
videnciários estatais, incluindo o INSS, quais sejam:
1. Estabelecimento de um teto de vencimento na União, que corresponde ao
vencimento dos ministros do STF, e nos estados e municípios, que equivale
aos vencimentos de governador e prefeito, respectivamente. Essa regra foi alte-
rada na Câmara dos Deputados, ficando nos estados estabelecidos subtetos a
cada um dos três poderes.
2. Estabelecimento de um segundo teto para as aposentadorias e pensões dos novos
servidores públicos, no limite do Regime Geral (INSS), reduzindo o valor das
aposentadorias dos atuais servidores públicos da ativa mediante regras que res-
tringem o valor atual integral das aposentadorias (ver itens 3, 4, 5 e 7).
3. Desvinculação do reajuste dos servidores ativos (regra de paridade) da remune-
ração dos inativos, ficando esta última associada à revisão para manutenção do
valor real, segundo critério a ser definido em lei. Houve pequena mudança
nessa regra no Relatório da Comissão Especial da Câmara. Os servidores da ati-
va terão direito à paridade, mas essa regra não valerá para os futuros servidores.
4. Introdução da cobrança compulsória dos inativos.
5. Mudança das regras de aposentadoria integral, com base no último rendi-
mento, para uma regra baseada no rendimento médio dos últimos “n” anos,
ficando “n” a ser definido por Lei Ordinária.
Essa regra original foi modificada na Comissão Especial da Câmara, man-
tendo-se a integralidade para os antigos servidores desde que estes atinjam a
idade mínima de 55 anos (mulheres) e 60 anos (homens), contribuam du-
rante 30 anos (mulheres) e 35 anos (homens), completem 20 anos de serviço
público, 10 anos de carreira e 5 anos no mesmo cargo. Os novos servidores
não terão direito à integralidade.
6. Abertura do campo da Previdência Complementar privada aos servidores da
União, dos estados e dos municípios para as remunerações acima do teto do
INSS, ficando à Lei Ordinária a definição do caráter dessa Previdência Comple-
mentar, nos termos do art. 202 da Constituição Federal e das Leis Complemen-
tares nos 108 e 109 de 2001.
O substitutivo aprovado em primeiro turno na Câmara dos Deputados de-
termina que os fundos de pensão serão de natureza pública, com contribuição
definida, isto é, sem benefício definido, remetendo à Lei Complementar a sua
regulamentação. Aqui cria-se um conflito jurídico visto que o caput do art.
202 da Constituição Federal (não modificado) estabelece Previdência Com-
plementar como de caráter privado.
7. Alteração dos limites de idade para aposentadoria – retardando-os em sete
anos (60 anos para homens e 55 anos para as mulheres), permitindo aposen-

tadoria antecipada até o limite de idade atual (53 anos e 48 anos) mediante
pagamento de um pedágio sobre o benefício de 5% por ano faltante para se
atingir os novos limites. O texto aprovado em primeiro turno na Câmara
estabelece, como regra de transição, que esse pedágio seja de 3,5% para os
funcionários que se aposentarem até 31 de dezembro de 2005.
Os pontos principais da polêmica e os argumentos das partes

A controvérsia sobre a reforma abrange múltiplos aspectos, os quais envolvem desde a
fundamentação das justificativas gerais até as divergências sobre pelo menos seis desses
sete pontos considerados principais. Serão comentados cada um desses pontos e as
razões da controvérsia, segundo cada interlocutor, reservando-se o final para interferir
na polêmica sobre as justificativas fiscal e ética da Reforma da Previdência.
a) O consenso sobre o limite das remunerações
Parece, contudo, que há pelo menos um ponto de consenso no debate público: o
estabelecimento de limite de valor das remunerações dos servidores da ativa nos três
poderes e em todas as Unidades da Federação, ainda que permaneçam diferenças
quanto ao valor monetário desse limite. A principal divergência ficou por conta da
definição do teto das remunerações dos servidores do Poder Judiciário nos estados: o
governo propôs um teto de 75% dos vencimentos de um juiz do STF, mas o texto
final acatou a proposta do Judiciário ficando o limite definido em 90,25%.
b) A controvérsia sobre integralidade ou vencimento médio
A polêmica em torno do segundo ponto – valor da aposentadoria segundo o valor
do último vencimento, ou pela média dos vencimentos do tempo de contribuição,
a ser definido posteriormente em Lei –, apresentou-se no debate com a seguinte
argumentação oficial:
“A primeira distorção, em relação ao regime de previdência dos servidores públi-
cos, diz respeito à regra de cálculo do valor das aposentadorias, que não guarda qual-
quer relação com as contribuições dos servidores quando em atividade ou mesmo
com sua vida laboral, pois o benefício é equivalente à última remuneração do cargo”
(Exposição de Motivos Interministerial – 29/4/2003, p. 1).
A contestação do ponto de vista oficial sobre esse tópico da reforma tem ocorrido
de forma muito diversa. Os militares, a priori, por razões hierárquicas, ficaram de fora
dele porque certamente isso significaria aposentar um General de Exército com remu-
neração de Major ou de Capitão, dependendo do tempo que se considerasse. O Judiciá-
rio e o Ministério Público argumentam sob o critério vital de suas carreiras (sabatina no
Senado na terceira semana de junho do novo Procurador – Cláudio Fontelles).
Há outras linhas de argumentação em curso, como a de alguns próceres do
PSDB, que se dizem favoráveis à exclusão dessa regra às carreiras típicas de estado.
Finalmente, deve-se acrescentar que a forma do projeto original do Executivo con-
tinha dois outros questionamentos jurídicos principais: i) mudava-se uma regra de apo-
sentadoria no setor público – a do último vencimento –, para uma nova indefinida,
porque sem referência ao tempo médio do exercício, jogando a expectativa de direito de
cada servidor público ao arbítrio conjuntural de uma lei ordinária, que até poderia ser
Medida Provisória; e ii) não havia uma regra de transição entre as diferentes expectati-

vas de direito dos servidores da ativa. Nestes termos, ou seja, sem regra de transição, a
introdução do novo critério de remuneração dos aposentados é tida como quebra de
contrato de trabalho, algo que até os liberais legítimos temem em razão do precedente
que se abre. O texto final aprovado na Câmara manteve o princípio de vencimento
integral para os atuais servidores, alterando, como já observado, para os novos.
c) A regra de paridade – ativo e inativo
Este é outro ponto da controvérsia, haja vista que a PEC no 40 abandona o princípio
de paridade, substituindo-o por uma regra imprecisa (art. 1o, § 8o): “É assegurado o
reajustamento dos benefícios para preservar-lhes, em caráter permanente, o valor real,
conforme critério estabelecido em Lei”.
O temor das organizações de servidores é que a desvinculação tornaria o valor
das aposentadorias e pensões similar a uma presa predileta dos “ajustes fiscais” recor-
rentes, desvalorizando-as sensivelmente no decorrer do tempo. O texto aprovado em
primeiro turno na Câmara mantém a paridade para os atuais servidores. A partir da
publicação dessa Emenda Constitucional, os benefícios serão reajustados com base
nos mesmos índices aplicados aos benefícios do Regime Geral da Previdência Social.
d) A cobrança dos inativos e a questão da constitucionalidade
A cobrança compulsória dos inativos, independentemente de outras contestações, é
apontada como inconstitucional pelo novo Procurador Geral da República, por oca-
sião de sua sabatina no Senado. Isto significa que, se aprovada a Emenda Constitu-
cional com este dispositivo, o Procurador provavelmente levaria ao STF uma Ação
Direta de Inconstitucionalidade. E, como das vezes anteriores, o dispositivo teria
grande chance de ser derrubado.
Pelas prováveis implicações negativas de um bloqueio constitucional, é provável
que o próprio Congresso, com anuência do Executivo, deva retirar esse dispositivo da
forma final da Emenda Constitucional em tramitação, que, diga-se de passagem, será
provavelmente longa se não houver acordos intermediários sobre vários desses pontos –
ainda controversos.
Observe-se, por oportuno, que a cobrança dos inativos é constitucional se restri-
ta às pensões, hipótese em que os aposentados pagariam contribuição para benefício
ao cônjuge, sendo este sistema hoje adotado pelo Instituto da Previdência do Estado
de São Paulo. Essa regra poderia ser ampliada para todos os regimes próprios por le-
gislação infraconstitucional.
e) A nova idade mínima e a questão da regra de transição
A alteração da idade mínima para a aposentadoria (de 53 anos para 60 anos no caso dos
homens e de 48 anos para 55 anos no caso das mulheres) é uma regra que, segundo tese
oficial, se coaduna com o padrão internacional e com as demais regras já vigentes para o
Regime Geral da Previdência Social. Essa regra responderia com as tendências demo-
gráficas de longo prazo, de maior tempo de sobrevida das pessoas, o que, portanto,
implicaria o retardamento das aposentadorias.
Entretanto, não se deve comparar coisas diferentes sob pena de falsificação dos
resultados, pois o cerne da polêmica aqui não está na discussão de tendências demo-
gráficas de longo prazo, mas sim na não-consideração de regras de transição.

Sobre o ponto específico da idade mínima, mas também sobre vários dos outros
aspectos tratados nos tópicos precedentes, os pontos de vista de vários oponentes de
peso desse projeto – como Sérgio Miranda (PC do B – Deputado Federal) e Rosa
Marques (PT), especialista em seguridade social – chamam a atenção para a falta de
regras de transição na Reforma. Sérgio Miranda (entrevista ao jornal Correio da Cida-
dania – primeira semana de junho) identifica risco de desmonte do aparelho do Esta-
do em virtude da desvalorização do serviço público. Neste sentido, as aposentadorias
precoces que podem ocorrer, antes da promulgação da nova Emenda, são um risco
real, até mesmo porque a comparação da situação atual (regras em vigor) com as re-
gras abruptamente alteradas e que vigorariam a partir da promulgação da Emenda
poderia induzir tais condutas.
Contudo, é preciso esclarecer que a chamada PEC no 40 tenta se acautelar contra
tal reação, isentando (art. 3o, § 1o), por exemplo, o servidor da ativa com tempo de
contribuição suficiente para aposentadoria proporcional do pagamento de contribui-
ção previdenciária (11% da remuneração bruta). Tal incentivo, diga-se de passa-
gem, somente seria efetivo na hipótese de vigorar a contribuição compulsória sobre
os inativos. Finalmente, deve-se ressaltar que no texto aprovado no Plenário alte-
rou-se o pedágio de 5% por ano restante, para 3,5%, restrito àqueles que tiverem
direito de aposentar-se até 31 de dezembro de 2005.
f) O Regime da Previdência Privada Complementar
O Regime Privado da Previdência Complementar, previsto no art. 202 da Constituição
(fruto da Emenda no 20/1998), parece ser o eixo central da PEC no 40, para o qual
tudo converge: redução do valor das aposentadorias dos novos servidores para R$ 2.400
e redução significativa do valor das aposentadorias dos atuais servidores. Isto os condu-
ziria a contribuir complementarmente para o Fundo Privado.
O importante no esclarecimento sobre os pontos polêmicos da reforma é consta-
tar que, uma vez instituídos em “União, Estados, Distrito Federal e Municípios os
respectivos regimes privados da previdência complementar”, a serem definidos por
respectiva Lei Complementar (art. 1°, § 14 da PEC n° 40), os valores das contribui-
ções dos servidores públicos que excedessem a R$ 2.400,00 não mais seriam destina-
dos à Previdência Pública, mas aos Fundos Privados. Recebendo tais contribuições,
tais fundos não teriam de financiar o estoque de aposentados do setor público regidos
pela regra atual ou mesmo pela nova regra de remuneração média. Esse ônus ficaria
com o setor público, e tais fundos ficariam com o bônus de formar poupanças de
longo prazo, tendo de capitalizar suas reservas por longo prazo para pagar os benefí-
cios contratados.
Há um longo prazo de transição, não explicitado, em que se desvia do setor
público para a previdência privada 11% do que exceder a R$ 2.400 do servidor e
igual valor do patrocinador estatal, durante o qual todo o estoque de aposentadorias
e pensões do setor público deve ser pago pelo Tesouro Público. A solvência finan-
ceira dessa nova Previdência é também um assunto em aberto, visto que não há
garantia a priori do que ocorrerá no percurso, nem do envolvimento ou não dos
entes públicos na garantia dos contratos.
Observe-se que esse tipo de previdência fechada tem sempre um órgão público pa-
trocinador e um contrato que deveria estabelecer benefício definido. Este, na prática,

requereria um garantidor de última instância ou contribuição extraordinária do servidor
para cobrir déficits. Contudo, pela legislação em vigor, não há garantidor de última
instância. Todo o ônus dos déficits e dos desequilíbrios atuariais, por qualquer causa,
recai no segurado e no patrocinador, este último com responsabilidade limitada até o
nível do servidor. A insuficiência ou a incapacidade de capitalizar tais fundos por essa
via conduzem, nos termos da legislação atual, às punições, mediante sua intervenção
e/ou liquidação extra-judicial, sem preservar direitos adquiridos previamente definidos.
No entanto, é preciso alertar para o fato de que o artigo 202 da Constituição,
invocado pela PEC n° 40 (Previdência Complementar), também permite a criação
dos chamados fundos da chamada Previdência Aberta, podendo tal arranjo ser intro-
duzido em Lei Complementar nova.
g) Justificativa fiscal e ética: controvérsia
Finalmente, a justificativa da Reforma Previdenciária, apoiada basicamente nos argu-
mentos fiscal e de justiça distributiva, também é objeto de questionamento no debate
público. O argumento fiscal possui várias leituras empíricas, mas os limites deste texto
não permitem reproduzi-las. Mas o que se pode aqui aduzir é a observação de que a
Reforma da Previdência afetaria apenas os valores de fluxos de novas aposentadorias,
mas não o valor em estoque. A despesa com esse grupo fica sob responsabilidade finan-
ceira integral do setor público. Tal reforma tem implicações onerosas também sobre o
fluxo de gasto público líquido. Essas implicações ainda não estão dimensionadas e
poderiam anular, pelo menos a curto prazo, toda redução de despesa que se persegue.
Isso ocorreria por três vias: i) pela pletora de aposentadorias precoces dos servidores
com direito a aposentadoria proporcional; ii) pela perda das contribuições integrais dos
atuais servidores, naquilo que exceda o limite de R$ 2.400, desviadas para a Previdência
Complementar Privada; e iii) pela despesa nova do patrocinador estatal.
Por último, o argumento da justiça distributiva, que aparece de formas as mais
diversas no texto da Exposição de Motivos, contém limitação intrínseca: a presumível
economia de recursos que ocorreria com a Reforma da Previdência, recolhida de altas
e médias remunerações (a reforma isenta os inativos, isentos do Imposto de Renda),
não é destinada a ampliar direitos sociais no Regime Geral da Previdência Social,
reconhecidamente restritivo ao chamado trabalho informal, hoje majoritário no mer-
cado de trabalho. Essa economia de recursos fica liberada nos Orçamentos Públicos e
terá o destino que tiver o conjunto da política econômica do país.
O fato de não haver destinação a priori dos recursos economizados não autoriza
logicamente o argumento da justiça distributiva.
Considerações finais sobre a Reforma da Previdência

Os pontos principais resenhados no debate sobre a Reforma da Previdência evidenciam
que a proposta de substituição do atual regime de repartição da Previdência do Setor
Público, com alta complementação dos seus gastos pelo Orçamento da Seguridade
Social na União e pelos Tesouros estaduais e municipais, por um regime de Previdên-
cia Complementar Privado e fechado, viabilizado a partir das regras ora estabelecidas
na PEC n° 40, contém inúmeras conseqüências conceituais que fragilizam suas
justificativas baseadas no equilíbrio fiscal e na justiça distributiva. No primeiro
caso, a falta de regras de transição entre os dois regimes estabelece ex abrupto um

novo ordenamento altamente leonino contra o antigo regime e em prol da Previdên-
cia Complementar. Esta apresentaria custos fiscais adicionais a curto e médio prazos
acrescidos ao ônus remanescente da Previdência Pública. A longo prazo, existe uma
enorme incógnita sobre a funcionalidade e a função previdenciária desses novos mo-
delos da Previdência Privada, sem vínculo com o princípio do seguro social contribu-
tivo acima do teto de R$ 2.400.
Esclarece-se, por oportuno, que houve Emenda na Câmara estabelecendo Previ-
dência Complementar nominalmente pública mas, ao manter o princípio da contri-
buição definida e os termos do art. 202 da Constituição Federal, tal ordenamento não
se adequa ao conceito de Previdência Pública. Provavelmente, ainda haverá mudanças
nesse texto constitucional.
Finalmente, o argumento de caráter ético, que invoca justiça distributiva na Re-
forma Previdenciária não se fundamenta nos termos dela própria ou da legislação
infraconstitucional que a circunda, visto que nem uma nem outra criam direitos ou
garantem o princípio da seguridade para os milhões de trabalhadores excluídos.

ASSISTÊNCIA SOCIAL
Introdução
Desde 1988, quando foi, pela primeira vez na história brasileira, reconhecida como
direito, a Assistência Social vem buscando afirmar-se no conjunto das políticas públi-
cas. Os avanços desde então têm sido progressivos e significativos: a promulgação da Lei
Orgânica de Assistência Social (Loas) e sua regulamentação, a constituição do Fundo
Nacional de Assistência Social (FNAS), a aprovação do Plano Nacional de Assistência
Social (PNAS) e a organização da assistência como um sistema descentralizado e par-
ticipativo constituído, nas três esferas de governo, por órgãos gestores e por instâncias
deliberativas de natureza colegiada. Avanços também foram observados nos indicado-
res que acompanham a execução da política assistencial. Como foi registrado nos
números anteriores deste periódico, vem crescendo progressivamente o número de
beneficiários de vários programas assistenciais, como o Benefício de Prestação Conti-
nuada (BPC) ao idoso e à pessoa portadora de deficiência, o Programa de Erradicação
do Trabalho Infantil (Peti) ou o Serviço de Atenção Continuada (SAC) ao idoso.
Contudo, em que pesem tais esforços, a Assistência Social continua sendo uma
política em processo de consolidação. Por um lado, as carências sociais da população
e, em particular, das populações vulneráveis priorizadas pela Loas, são enormes e apenas
parcialmente atendidas pelas políticas existentes, muitas das quais de curta duração ou
de caráter instável. Por outro lado, a própria consolidação da estrutura institucional
da política assistencial ainda se encontra em curso, como testemunham as constantes
mudanças na estrutura de seu órgão central gestor.1 Nesse sentido, a institucionaliza-
ção e a implementação das diretrizes da Loas ainda constituem um desafio para os
decisores e gestores da política de Assistência Social.
O próprio programa de governo do PT, apresentado durante a campanha eleitoral
de 2002, reafirma a necessidade de fortalecimento da política de Assistência Social a
partir dos princípios da Loas: descentralização, comando único, gestão compartilhada
com a sociedade civil e controle social. Visando atender a esses princípios, são ali pro-
postos a construção de uma relação qualificada com estados e municípios, o fortaleci-
mento do sistema participativo e descentralizado, a unidade da política social mediante
o fortalecimento da articulação dos programas, a ampliação da capacidade do Estado, o
entendimento de que as entidades assistenciais e as Organizações Não-Governamentais
(ONGs) são complementares e não substitutas da ação do Estado e a garantia do orça-
mento fiscal definido em lei. O debate em torno de tais desafios marca não só o início
do atual governo como provavelmente continuará sendo o pano de fundo da discussão
sobre a Assistência Social no Brasil nos próximos anos.
1. Em 1974, foi criado o Ministério da Previdência e Assistência Social. Entre 1989 e 1995, a Assistência Social esteve
vinculada ao Ministério do Interior, ao Ministério da Ação Social e ao Ministério do Bem-Estar Social. Em 1995, passou a ser
atribuição da Secretaria de Assistência Social (SAS) do Ministério da Previdência e Assistência Social (MPAS). Em 1999, a
SAS transformou-se em Secretaria de Estado da Assistência Social (Seas), com status de ministério. Em 2003, é criado
o Ministério da Assistência Social.

Nova estrutura institucional da Assistência Social
A grande inovação no campo da política de Assistência Social neste início de governo
foi a criação do Ministério da Assistência Social (MAS), realizada por meio da MP
n° 103, de 1/1/2003, 2 que veio responder a uma antiga demanda do Conselho Na-
cional de Assistência Social (CNAS) e do sistema participativo da Assistência Social,
consubstanciado nas Conferências Nacionais. O dispositivo legal que cria o ministério
define também suas áreas de competência: i) política nacional de Assistência Social;
ii) normatização, orientação, supervisão e avaliação da execução da política de Assistência
Social; iii) orientação, acompanhamento, avaliação e supervisão de planos, programas e
projetos relativos à área de Assistência Social; iv) articulação, coordenação e avaliação
dos programas sociais do governo federal; v) gestão do Fundo Nacional de Assistência
Social (FNAS); e vi) aprovação dos orçamentos gerais do Serviço Social da Indústria
(Sesi), Serviço Social do Comércio (Sesc) e Serviço Social do Transporte (Sest).
A MP n° 103 determina ainda que integram a estrutura do ministério o Conselho
Nacional de Assistência Social (CNAS) e o Conselho de Articulação de Programas
Sociais. Segundo o artigo 29, parágrafo 4o, da MP, a este último conselho compete
“apreciar previamente as propostas de ampliação ou alteração de programas sociais
mantidos pelo governo federal, bem como propor mecanismos de articulação e inte-
gração de programas sociais e acompanhar a sua implementação”.
O Ministério da Assistência Social (MAS) demorou quase três meses para ter sua
estrutura regulamentada, o que ocorreu com o Decreto n° 4.655, de 27 de março de
2003. Esse decreto dispôs sobre a organização institucional3 do ministério em três
secretarias: a Secretaria de Políticas de Assistência Social, a Secretaria de Avaliação dos
Programas Sociais e a Secretaria de Articulação dos Programas Sociais.4 Ainda segun-
do esse texto legal, a gestão do FNAS passa da Secretaria de Políticas de Assistência
para o gabinete do ministro, onde foi criado o Departamento de Gestão do FNAS.
Em que pese a importância da criação de um ministério específico para o forta-
lecimento da política assistencial, dois problemas podem ser identificados na confi-
guração institucional adotada. Em primeiro lugar, ressalte-se a prioridade dada às
funções de avaliação e articulação dos programas sociais em face da função finalística
da assistência. Em segundo lugar, percebe-se uma indefinição na abrangência dada
àquelas duas funções, o que gera dúvidas se elas se referem às políticas assistenciais
ou às políticas sociais do governo federal.
Quanto à prioridade dada às funções de avaliação e articulação, observa-se que, ad-
ministrativamente, essas funções não apenas foram dotadas, cada uma, de uma secretaria,
como respondem ainda pelo acompanhamento de um dos dois departamentos que inte-
gram a Secretaria de Políticas de Assistência Social. Assim, de acordo com a norma que
organiza o ministério, apenas uma parte dessa última secretaria teria como atribuição as
2. A MP no 103 foi convertida na Lei no 10.683, de 28/5/2003, que alterou a denominação inicial de Ministério da Assistência
e Promoção Social para Ministério da Assistência Social.
3. Decreto no 4.655, de 27 de março de 2003, aprova a estrutura regimental do Ministério da Assistência Social.
4. A Secretaria de Políticas de Assistência Social é composta de dois departamentos: de Desenvolvimento de Políticas de
Assistência Social e de Acompanhamento de Políticas de Assistência Social. A Secretaria de Avaliação dos Programas Sociais
tem três departamentos: de Acompanhamento e Monitoramento de Programas Sociais, de Avaliação de Programas Sociais e
de Desenvolvimento de Informações e Dados Sociais. Por fim, a Secretaria de Articulação dos Programas Sociais também é
organizada em três departamentos: de Articulação do Setor Público, de Articulação com a Iniciativa Privada e de Articulação
com Organismos Internacionais.

ações de formulação e de normatização da Política Nacional de Assistência Social, assim
como as funções de desenho, coordenação e implementação dos programas e projetos da
Assistência Social. Observa-se que não há instâncias institucionais explicitamente voltadas
para o atendimento das populações que, segundo a Loas, são objeto prioritário de aten-
dimento pela Assistência Social. A proteção social à mulher, aos idosos, aos portadores de
deficiência, à criança e ao adolescente, parece perder, desta forma, visibilidade e destaque
no organograma do ministério. Ao contrário, os programas de avaliação e articulação
conformam o núcleo significativo daquela organização.
Não cabe questionar a importância das atividades de avaliação e articulação
tanto no desenvolvimento das políticas assistenciais quanto no das demais políticas
sociais. Contudo, ao dotá-las de peso excessivo, corre-se o risco de esvaziar-se a As-
sistência Social, considerando-a como uma política setorial específica em prol de
ações de gestão que, embora fundamentais, não devem sobrepor-se ao objetivo fina-
lístico da agenda setorial. A própria regulamentação da Assistência Social, a Loas, ao
visar combater as características históricas de fragmentação, clientelismo, desconti-
nuidade, descoordenação e residualidade, prioriza duas outras funções estratégicas
para sedimentar a institucionalidade do campo da assistência: o fortalecimento e
institucionalização do atendimento a grupos sociais vulneráveis e a integração das
ações de assistência às demais políticas públicas.
Um segundo ponto que merece atenção refere-se à abrangência dada às funções
de avaliação e articulação do MAS. A legislação recente indica uma certa indefinição
acerca do papel dado ao ministério nesse campo, pois suas atribuições parecem refe-
rir-se ora às políticas de Assistência Social, ora ao conjunto das políticas sociais do
governo. Assim, enquanto o Decreto n° 4.655 define as atribuições da “Secretaria de
Avaliação dos Programas Sociais” como referentes à política de Assistência Social, a
MP n° 103 refere-se a um programa de “Avaliação das Políticas Sociais do Governo”.
Contudo, uma leitura da atuação da Assistência Social via ações de avaliação e articu-
lação dos procedimentos do governo na integralidade do campo social parece, em
mais de um aspecto, problemática. Ela não apenas é em tudo estranha à Loas e à his-
tória da Assistência Social. Essa perspectiva pode abrir um campo de conflitos entre
os ministérios sociais, fragilizando a ação de assistência tanto no governo como no
próprio MAS, e obscurecendo a sua função principal no de fortalecer, organizar, inte-
grar, universalizar e coordenar as ações de Assistência Social.
Desde a Constituição e, mais especificamente a partir da Loas, a Assistência
Social objetiva configurar-se como uma política setorial específica, integrada às ou-
tras políticas públicas, como afirma o parágrafo único do art. 2° e o art. 19, item
XII, da Loas. A legislação prevê que essa integração seja realizada em dois níveis
distintos. Por um lado, a Assistência Social integra-se às políticas de Saúde e de Pre-
vidência no modelo de Seguridade Social, garantindo direitos à população no que
tange aos riscos sociais (risco de doença, de velhice, de morte) e a outras situações de
vulnerabilidade.5 Por outro lado, a política de Assistência Social deve integrar-se às de-
5. Segundo a Organização Internacional do Trabalho (OIT), Seguridade Social é definida como “a proteção que a sociedade
proporciona a seus membros mediante uma série de medidas públicas contra as privações econômicas e sociais que de outra
forma derivariam no desaparecimento ou em forte redução de sua subsistência como conseqüência de enfermidade,
maternidade, acidente de trabalho ou enfermidade profissional, invalidez, velhice e morte, e também a proteção em forma
de assistência médica e de ajuda às famílias com filhos”. Citado por Maria Lúcia Werneck Viana, em Programas não-
contributivos da Seguridade Social no Brasil, mimeo, s/d.

mais políticas sociais do governo com uma função complementar, a de viabilizar,
quando necessário, com ações de assistência, o acesso de populações vulneráveis a
direitos, benefícios e serviços aos quais elas não estão tendo acesso por sua condição de
vulnerabilidade. É o caso das ações de Bolsa-Escola, distribuição de alimentos, distri-
buição de medicamentos, entre outras.
Dessa forma, a prioridade conferida à política assistencial em uma agenda ampla
implica o reconhecimento da necessidade de sua integração com as demais políticas
sociais, assim como de realização de ações de aprimoramento da gestão. Contudo, tais
iniciativas devem buscar consolidar parcerias, evitando-se assim o risco de uma inge-
rência em setores hierarquicamente equivalentes, o que comprometeria o sucesso do
objetivo da política, qual seja: o de ampliar e fortalecer o atendimento das populações
em situação de risco social.
Pontos de debate na atual conjuntura
As demandas por ações de Assistência Social

A Loas, em seu artigo 1°, define a Assistência Social como política de Seguridade Social
não contributiva, que provê os mínimos sociais. Além de prover mínimos sociais às po-
pulações em estado de carência, a Assistência Social deve, segundo o art. 2° da Loas,
proteger a família, a maternidade, a infância, a velhice, dar amparo a crianças e ado-
lescentes carentes e promover a integração das pessoas portadoras de deficiência.
Nesse sentido, além das ações de pagamento de benefícios,6 a Loas prevê a oferta de
serviços e de programas assistenciais e de projetos de enfrentamento da pobreza.
Os dados sobre a evolução dos benefícios, serviços e programas de Assistência
Social compõem, entretanto, um quadro ainda frágil, dez anos após a aprovação da
Loas. O número de beneficiários dos programas de assistência ainda é limitado diante
do volume de carências da população. Um exemplo é dado pelo público infantil para
creches e pré-escolas. Enquanto o programa Atenção à Criança do MPAS atendeu
pouco mais de 1,6 milhão de crianças em 2002, os dados da Pesquisa Nacional por
Amostra de Domicílios (Pnad) de 2001 mostram que o país conta, somente no grupo
cuja renda familiar per capita é menor que meio salário mínimo, com 10,1 milhões
de crianças na faixa de 0 a 6 anos. Outro exemplo que pode ser dado é em relação
às crianças de 7 a 14 anos que trabalham, estimadas pela Pnad 2001 em 2,2 mi-
lhões. Desse total, somente 810 mil foram atendidas pelo Peti (meta alcançada até
outubro de 2002).
No que se refere à sociedade civil, se sucedem demandas pela ampliação das
políticas de assistência com base na Loas. Um exemplo recente foi mostrado no
Seminário Nacional sobre a política de Assistência Social no governo Lula, realizado
em Brasília, pelo Fórum Nacional de Assistência Social, entre os dias 3 e 4 de abril
de 2003. O documento de encerramento do seminário apresenta propostas de alte-
ração dos critérios de acesso ao BPC (ampliar o direito de acesso a idosos e deficien-
tes cuja renda familiar per capita seja menor que um salário mínimo e aumentar o
6. A Loas prevê dois tipos de benefícios: os Benefícios de Prestação Continuada (BPC), que garantem o pagamento
de um salário mínimo ao idoso com 67 anos e à pessoa portadora de deficiência cuja renda mensal familiar seja
inferior a um quarto do salário mínimo, e os benefícios eventuais ainda não regulamentados, quais sejam, o auxílio-
natalidade e o auxílio-morte às famílias cuja renda mensal per capita seja inferior a um quarto do salário mínimo.

acesso ao BPC-idoso a pessoas cuja idade seja superior a 65 anos, como previsto
originalmente pela Loas); de regulação dos benefícios eventuais previstos na Loas;
de estabelecimento de auxílios para atender situações de vulnerabilidade temporária
para crianças, famílias, idosos, portadores de deficiência, gestantes e nutrizes; e de
benefício de 25% do salário mínimo para crianças de até seis anos cuja renda men-
sal familiar seja inferior a um quarto do salário mínimo.
Os dados da tabela 5 apresentam o número de beneficiários dos programas fede-
rais de assistência em 2002.
TABELA 5
Número de beneficiários dos programas do âmbito da Seas/MPAS – 2002
Programas 2002
Atenção à Criança
Atendimento em creches e pré-escolas 1.631.182
Atenção à Pessoa Portadora de Deficiência
Atendimento (SAC) 148.384
BPC 976.257
Renda Mensal Vitalícia 436.672
1
Programa de Erradicação do Trabalho Infantil – Peti 810.000
Saúde e Valorização do Idoso
Atendimento (SAC) n.d.
BPC 584.597
Renda Mensal Vitalícia 237.162
Combate à exploração sexual e comercial de crianças e adolescentes – Programa Sentinela 34.620
Brasil Jovem
Atendimento a crianças e adolescentes em abrigo (0 a 18 anos) n.d.
Agente jovem 62.203
Fonte: MPAS – Sigplan, Relatório Anual de Avaliação PPA 2000-2003; Boletim Estatístico da Previdência Social, v. 7, no 12
(tab. 8) para os benefícios BPC e RMV para idosos e pessoas portadoras de deficiência.
Nota: 1 Os beneficiários do Peti correspondem àqueles atendidos em outubro de 2002.
Sobre o Certificado de Entidade Beneficente de Assistência Social (Cebas)

Outra mudança decorrente da alteração ministerial foi a transferência da atribuição
de decisão dos recursos à concessão ou à renovação do Certificado de Entidade Bene-
ficente de Assistência Social (Cebas). A mudança estabelecida pela Lei no 10.684,
aprovada pelo Congresso Nacional em 30 de maio de 2003, altera o artigo 18 da Loas
e autoriza que recursos sobre as decisões do CNAS referentes à concessão ou à reno-
vação do Cebas sejam apresentados pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS)
e pela Secretaria da Receita Federal ao Ministro da Previdência.7 Em que pesem as
resistências no âmbito do Ministério da Assistência Social, a referida lei foi promul-
gada, o que causou uma significativa transferência de poder do CNAS para o Minis-
tério da Previdência Social.
De fato, a aprovação dessa lei afeta uma área cercada de grande polêmica que diz
respeito à Lei no 3.566, aprovada em 1959, que permitiu a isenção das instituições
assistenciais da cotização patronal à Previdência Social. As isenções que beneficiam as
7. Artigo no 21 da Lei n° 10.684, de 30 de maio de 2003.

instituições de Assistência Social se consolidaram no próprio texto constitucional de
1988 que, além de garantir a isenção de contribuições para a seguridade social (art.
195, parágrafo 7o), impede o poder público da cobrança de impostos sobre patrimô-
nio, renda e serviços dessas entidades (art. 150, inciso VI). Os questionamentos sobre
a legitimidade de tais isenções sempre ocorreram, pois, na verdade, trata-se de uma
forma indireta de financiamento público a entidades não apenas de Assistência Social
mas também de educação e saúde.
Atualmente, o debate gira em torno do efetivo cumprimento das contrapartidas
exigidas das entidades para que possam ser reconhecidas como Cebas e fazer juz aos
benefícios fiscais. Segundo a legislação vigente, para receberem o certificado, as enti-
dades devem, entre outras condições, comprovar a aplicação, em gratuidade, de pelo
menos 20% da sua receita bruta, em valor nunca inferior à isenção de contribuições
sociais usufruídas.8 As mudanças recentes na legislação visam aumentar o controle
sobre o cumprimento dessa exigência por parte das entidades beneficiadas.
Os impactos fiscais de tais concessões não são facilmente contabilizáveis. As estima-
tivas referentes às isenções no âmbito da Receita Federal (Imposto de Renda de Pessoa
Jurídica, Cofins e Imposto sobre Importação) não estão ainda disponíveis. No que diz
respeito à Contribuição Patronal sobre a Folha de Salário, o INSS estima que, em 2002,
tais isenções atingiram o valor de 2,3 bilhões. Desse total, 76% referem-se às isenções
concedidas às 350 maiores entidades, cujo valor estimado de isenção para a Contribuição
Patronal sobre a Folha de Salário é de 1,7 bilhão.
Unificação dos programas federais de transferência direta de renda

A existência de diferentes programas sociais federais que envolvem transferência direta
de renda (benefícios monetários de caráter assistencial não constitucionais) tem sido
tema de debates e vem sendo objeto de estudos com vistas à construção de um novo
modelo unificado de gestão. Até o fechamento deste periódico, o debate sobre a uni-
ficação ainda não estava concluído, e ainda envolvia pontos polêmicos relativos ao seu
conteúdo e à sua institucionalização. Foi reconhecida, entretanto, a necessidade de
um cadastramento único e de um cartão unificado para o recebimento dos benefícios.
Objetivando um planejamento mais integrado com as outras unidades federa-
tivas, o presidente Lula, presente na reunião da Câmara de Políticas Sociais do dia
12 de junho de 2003, recomendou que haja articulação com os programas estaduais
e municipais para evitar que famílias com o mesmo perfil recebam bolsas com
valores diferentes. Nessa mesma reunião, foi criado, na Presidência da República,
um grupo de trabalho que conta com representantes dos ministérios envolvidos
com a tarefa de dirimir dúvidas e elaborar uma proposta única de um Programa
Unificado de Transferência de Renda, com prazo até meados de julho para con-
cluir os seus trabalhos.
Cabe destacar dois benefícios assistenciais que também asseguram renda men-
salmente às pessoas carentes, e que possuem base jurídica e institucional consolidada,
sendo, portanto, transferências reconhecidas como direito social: o BPC e a Renda
8. Artigo 3° da Lei no 2.536, de 1998.

Mensal Vitalícia (RMV).9 A tabela 6 dimensiona o montante de recursos empregados
nessas transferências constitucionais de caráter assistencial e o montante de recursos
empregados em 2002 com transferências de renda implementadas pelo governo fede-
ral. Dada a magnitude dos recursos empregados nesses dois programas – o dobro da
soma das demais transferências de renda federais executadas em 2002 –, qualquer
proposta de unificação/articulação/integração de transferências diretas de renda deve
considerar também o conjunto da proteção assistencial resultante desse investimento.
TABELA 6
Execução orçamentária em programas de transferência de renda
(Valores constantes, em milhões de reais)
Transferências de renda decorrentes de ações do governo federal Execução orçamentária 2002

Seas/MPAS¹ 318,1
Bolsa Criança-Cidadã (Peti) 274,8
Agente Jovem (Brasil Jovem) 43,2
MEC
Bolsa-Escola Federal (Toda Criança na Escola) 1.537,0
MS
Bolsa-Alimentação 152,0
Minas e Energia
Auxílio-Gás 679,5
Mesa
Cartão Alimentação (Fome Zero) -
Total 2.686,6
Transferências de renda assistenciais constitucionais Execução orçamentária 2002
Seas/MPAS¹ 5.251,0
BPC idoso 1.279,8
RMV idoso 615,3
BPC PPD 2.259,7
RMV PPD 1.096,1
Total 5.251,0
Obs.: O Cartão Alimentação é um programa do governo Lula e por esse motivo a tabela não apresenta valores para a execu-
ção de 2002. Cabe ressaltar que a dotação orçamentária para 2003 desse programa é de seiscentos milhões de reais.
Nota: ¹ Seas e MPAS até 2002 e MAS a partir de 2003.
Fonte: Orçamento da Câmara Federal, disponível em <www.camara.gov.br>. Elaboração: Disoc/Ipea.
O governo Lula vem reafirmando a importância da implementação e do aperfei-

çoamento do cadastramento único dos beneficiários para os programas de transferência
de renda, assim como a utilização do cartão magnético unificado para recebimento dos
benefícios. Além de propiciarem economia gerencial, esses instrumentos oferecem agi-
lidade para o planejamento da ação do governo, não só no âmbito federal, mas
também nos níveis estadual e municipal. O Cadastro Único foi herdado do governo
anterior em fase adiantada de implementação e encontra-se em processo de revisão.
Possui uma cobertura de 6,5 milhões de famílias distribuídas em 5.389 municípios,
o que corresponde a 70% das famílias brasileiras com renda de até meio salário mí-
9. A RMV consiste em um benefício mensal no valor de um salário mínimo, tendo sido extinta em 1995 e substituída
pelo BPC, a qual, entretanto, continuará ocorrendo enquanto houver estoque de beneficiários caracterizados por idosos
e portadores de deficiência tanto do setor rural quanto do urbano, com renda igual ou inferior a um quarto de salário
mínimo per capita, com setenta anos de idade ou mais, que comprovem ter contribuído para a Previdência por, pelo
menos, dez meses.

nimo per capita. Contudo, são conhecidos também alguns problemas: i) uso de cri-
tério político na seleção das famílias cadastradas (intensificado quando há restrições
orçamentárias que impossibilitam a universalização do benefício); ii) caráter centra-
lizado do gerenciamento e processamento das informações; iii) não-divulgação das
informações processadas pela Caixa Econômica Federal (CEF) aos municípios, os
quais poderiam utilizá-las como instrumento de políticas públicas locais; iv) exclu-
são de algumas famílias pobres; v) duplicidade de algumas famílias pobres; vi) falta
de informação sobre o preenchimento para os municípios; e vii) carência de previ-
são para manutenção e atualização das informações.10 Esses serão os desafios a serem
enfrentados pelo gestor do Cadastro Único no processo de implementação da meta
de unificação dos programas de transferência de renda do governo federal.
A Assistência Social é financiada com recursos provenientes de contribuições sociais e,
de forma suplementar, por fontes de origem fiscal. No Ministério da Assistência Social,
o montante desses recursos é alocado no Fundo Nacional de Assistência Social
(FNAS) para o financiamento de programas finalísticos do órgão. Analisando o com-
portamento do financiamento do FNAS no período de 2002 a 2003, corrigindo-se a
inflação do período,11 observa-se um decréscimo real da ordem de 6,3%, ou seja, de
R$ 5,2 bilhões para R$ 4,9 bilhões. Ressalte-se, entretanto, que, em valores nominais,
houve um crescimento de R$ 200 milhões em 2003 em relação ao ano anterior.
Os gráficos 1 e 2 permitem a observação da participação das fontes financiadoras
desse fundo. Comparando-se os anos de 2002 e 2003, constata-se um crescimento
significativo da Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins),
uma leve redução do Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza (FCEP) e uma
retração acentuada das demais fontes12 que contribuem para a receita do FNAS.
GRÁFICOS 1 e 2
Financiamento do FNAS por fontes de recursos – 2002-2003
2002 2003
Demais
FCEP Fontes
FCEP
Demais 19,1% 1,3%
18,1%
Fontes
9,7%
Cofins COFINS
71,2% 80,6% Cofins
80,6%
10. Lobato, Ana. Subsídios para o Debate sobre a Unificação dos Programas de Transferência de Renda. Nota Técnica Ipea,
junho de 2003.
11. Os valores mencionados no texto, relativos a 2002, correspondem à dotação autorizada (lei + crédito) do orçamento do
MAS e foram deflacionados pelo INPC (média anual para janeiro de 2003).
12. Formadas por recursos ordinários do tesouro, recursos diretamente arrecadados, Contribuição Social sobre o Lucro
Líquido das pessoas jurídicas (CSLL) e recursos de convênios.

A tabela 7 evidencia que, apesar da expansão de 6,1% da Cofins no FNAS em 2003,
esse aumento não foi suficiente para contrapor a queda verificada tanto nos recursos ad-
vindos do FCEP, em torno de 12,2%, quanto nos das demais fontes, que já tinham apre-
sentado uma participação discreta no montante do financiamento em 2002.
TABELA 7
Programas financiados pelo FNAS por fonte de recursos
(Valores em R$ milhares deflacionados pelo INPC média anual para jan. de 2003)
2002 2003
Programa Fonte de Recursos Fonte de Recursos

Demais Total Demais Total
Cofins FCEP Fontes Cofins FCEP Fontes
Atenção à Pessoa Portadora
de Deficiência 2.401.554 79.005 202.886 2.683.446 2.404.223 76.225 29.928 2.510.376
Valorização e Saúde do Idoso 1.340.131 33.640 149.013 1.522.785 1.478.997 35.747 13.724 1.528.468
Atenção à Criança 4.035 245.621 87.440 337.096 24.674 230.158 840 255.672
Erradicação do Trabalho Infantil 0 587.730 5.402 593.132 6.300 499.789 2.666 508.755
Brasil Jovem 15.474 64.203 26.324 106.001 8.209 58.790 0 66.979
Comunidade Ativa 0 0 41.700 41.700 84.489 0 16.183 100.672
Total 3.761.194 1.010.200 512.766 5.284.159 4.006.892 900.709 63.341 4.970.922
Fonte: Sistema de Acompanhamento da Execução Orçamentária da Câmara dos Deputados.
Elaboração: Disoc/Ipea.
A tabela 7 mostra não apenas a evolução do financiamento por programa como

também por fonte de recurso, o que permite visualizar de que maneira a alteração nas
fontes que alimentam o FNAS se refletiu nos programas assistenciais. Assim, observa-
se que o programa Brasil Jovem teve sua dotação reduzida em 58,3%. Os programas
que tiveram suas receitas ampliadas em 2003 foram o Valorização e Saúde do Idoso,
com um crescimento de 0,4%, e a Comunidade Ativa com 58,6% (contudo, a parti-
cipação desse programa em 2002 representou apenas 0,8% do montante de recursos).
Ao lado do financiamento, convém observar também a evolução dos gastos.
Nesse sentido, cabe ressalvar, em primeiro lugar, que o indicador de execução orça-
mentária dos programas de assistência em 2002 foi de 99%. Em segundo lugar, no
tocante à composição do gasto em programas financiados pelo FNAS, em 2002,
deve-se destacar que cerca de 78% dos recursos disponibilizados foram utilizados
diretamente pelo governo federal, e 22% destinaram-se a transferências voluntárias e
referem-se à execução nas esferas estadual e municipal. O gasto federal concentrou-se
nos programas Atenção à Pessoa Portadora de Deficiência e Valorização e Saúde do
Idoso em razão do pagamento de benefícios assegurados pela Loas a essa clientela.
Vale registrar que ao governo federal cabem, basicamente, além do pagamento
direto de benefícios amparados pela Loas, os serviços de concessão, revisão e cessação
desses benefícios, a remuneração de agentes pagadores das bolsas e de serviço de pro-
cessamento de dados de bolsas. E aos demais entes federativos, por meio de transfe-
rência de recursos da União, a responsabilidade pelo pagamento de bolsas; de serviços
de atenção continuada à criança, à pessoa portadora de deficiência e ao idoso; bem
como pelo custeio daquelas ações voltadas à construção, à ampliação e à moderniza-
ção de creches e de centros de atendimento a esse público.

A principal mudança no que se refere à área da Assistência Social foi de cunho
institucional, com a criação do Ministério da Assistência Social. Contudo, várias ou-
tras iniciativas importantes ganharam corpo nestes primeiros seis meses de governo,
entre as quais destacam-se a decisão de unificar os programas federais de transferência
direta de renda e a busca pela ampliação do controle sobre a concessão dos Certifica-
dos de Entidade Beneficente. Ressalte-se ainda o esforço que vem sendo realizado
pelo Ministério da Assistência Social para a elaboração do seu Plano Plurianual, cujo
processo estará concluído no fim de agosto. Em que pesem esses avanços no sentido
do fortalecimento da área, ainda há um grande caminho a ser percorrido. As deman-
das são expressivas e os recursos institucionais e financeiros existentes ainda carecem
de consolidação. O debate sobre a ampliação dos benefícios e serviços assistenciais
está longe de uma conclusão, devendo continuar repercutindo na discussão sobre a
necessidade de fortalecimento do sistema público de proteção social no país.

SAÚDE
Introdução
O Ministro da Saúde apresentou, em encontro recente, a visão da nova administração
sobre os principais problemas do Sistema Único de Saúde (SUS): i) financiamento
insuficiente, com baixa participação dos estados, e irracionalidade nos gastos; ii) defi-
ciência quali-quantitativa de recursos humanos; iii) precarização das relações de traba-
lho; e iv) baixa resolutividade dos serviços e limitações ao acesso. A fim de compor
um quadro mais amplo da orientação que deverá ser impressa, acrescentou duas dire-
trizes: o fortalecimento da gestão democrática e a busca da eqüidade na alocação de
recursos. Este primeiro semestre, no entanto, foi atípico do ponto de vista da ação
governamental, pois caracterizou-se principalmente pelo contato dos novos gestores
com a máquina administrativa e pelos esforços de reorganização. Essa reorganização
inclui uma nova estrutura administrativa na área federal e uma nova organização
dos programas e ações presentes no Plano Plurianual (PPA). Além desses aspectos
ligados à gestão, o financiamento foi outro tema presente na agenda da saúde no pe-
ríodo, principalmente quanto à operacionalização e à regulamentação da Emenda
Constitucional no 29. Além das iniciativas de acompanhamento, a regulamentação
por lei complementar, prevista no texto constitucional, traz a oportunidade de en-
frentamento dos problemas de financiamento e de interpretação identificados nesses
três anos de vigência da emenda.
As prioridades e a nova estrutura do Ministério da Saúde

Completados seis meses de exercício, a atual administração esboçou um conjunto
inicial de prioridades. Esse elenco poderá ser influenciado pelas contribuições surgidas
na XII Conferência Nacional de Saúde, cuja convocação foi antecipada. A conferên-
cia será realizada no início de dezembro de 2003 e como de praxe será precedida por
conferências municipais e estaduais. O tema central da Conferência Nacional é “Saú-
de: um direito de todos e dever do Estado – a Saúde que temos e o SUS que quere-
mos”, que se desdobra em temas específicos, tais como financiamento, organização da
atenção à saúde, gestão participativa ou as três esferas de governo e a construção do
SUS, que deverão ser tratados em sua relação com a participação social.
Entre as prioridades inicialmente assumidas, podem ser destacadas:
1. Expansão e qualificação da Atenção Básica com ênfase especial no Programa
de Saúde da Família (PSF) nos grandes centros urbanos e ampliação do vo-
lume de recursos.
2. Implantação de serviços de resgate e atendimento pré-hospitalar, especialmen-
te os resultantes de acidentes de trânsito nas grandes cidades (mais de cem mil
habitantes) e nas rodovias.

3. Requalificação da Atenção Hospitalar por meio da articulação de pequenos
hospitais com o PSF, da redefinição dos incentivos dados aos hospitais filan-
trópicos e da melhoria da integração dos hospitais universitários à rede pública.
4. Implementação dos preceitos da Reforma Psiquiátrica por meio do incentivo
à desospitalização e da ampliação do atendimento ambulatorial, com a conse-
qüente redução dos leitos psiquiátricos.
5. Meta de reduzir em 25% o índice de mortalidade materna nas capitais do país,
nos próximos quatro anos.
A estrutura regimental do Ministério da Saúde foi estabelecida mediante o De-
creto no 4.726, de 9 de junho de 2003. A mudança maior em relação à situação ante-
rior da administração direta desse ministério consiste no número e nas funções dos
chamados órgãos específicos singulares. A nova estrutura abrange cinco secretarias
especiais: Secretaria de Atenção à Saúde; Secretaria de Gestão do Trabalho e da Edu-
cação na Saúde; Secretaria de Ciência, Tecnologia e Insumos Estratégicos; Secretaria
de Gestão Participativa; Secretaria de Vigilância em Saúde. No governo anterior, exis-
tiam apenas três secretarias especiais: Secretaria de Assistência à Saúde; Secretaria de
Políticas de Saúde; Secretaria de Investimentos em Saúde. Portanto, das cinco novas
secretarias, apenas a de Atenção à Saúde corresponde a uma determinada unidade ad-
ministrativa anteriormente existente nesse nível hierárquico. Todas as demais são por-
tadoras de atribuições inéditas, o que reflete a intenção de dar visibilidade às novas
prioridades, particularmente de recursos humanos e de ciência e tecnologia, no campo
das políticas e dos programas de saúde.
A mudança sutil de denominação assumida pela Secretaria de Atenção à Saúde
(conservando-se, entretanto, a sigla SAS, já consagrada) tem por objetivo facilitar a
efetiva integração dos diferentes níveis de direção da rede de serviços do SUS, com
destaque para a porta de entrada do sistema, a atenção básica, cujo principal vetor de
organização é o PSF, incorporado às atribuições gerenciais dessa secretaria. No gover-
no anterior, as questões da atenção básica e do PSF eram geridas pela Secretaria de
Políticas de Saúde, em conjunto com os chamados “programas especiais”, dirigidos a
grupos populacionais e a formas específicas de organização da assistência, tais como
saúde da mulher, saúde mental, DST/Aids, etc.
A Secretaria de Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde responde a diretri-
zes de política de valorização dos trabalhadores do SUS que foram expressas no Plano
de Governo durante a campanha presidencial pelo Partido dos Trabalhadores:
A política de pessoal do SUS será fundamentada na humanização do atendimento, na im-
plantação do sistema democrático de relações de trabalho, na formação profissional e na
valorização profissional. Será implantada uma mesa nacional permanente de negociação,
com representação das três esferas de governo e dos trabalhadores para implantar um sis-
tema democrático de relações de trabalho no SUS.
Essa secretaria responsabiliza-se principalmente pela elaboração de diretrizes e

orientações estratégicas para as ações de gestão e de capacitação de pessoal nas três
esferas de governo do SUS, o que inclui a criação de carreiras com princípios comuns
nas três esferas de governo (Carreira SUS). A qualificação permanente do pessoal em
todos os níveis de escolaridade e a defesa dos direitos dos trabalhadores da saúde são
duas das suas principais preocupações. Tal secretaria absorveu o Programa de Forma-

ção de Trabalhadores na Área de Enfermagem (Profae), bem como outros programas
de educação continuada para a qualificação do pessoal do SUS nos aspectos técnicos e
gerenciais. Sob sua coordenação encontra-se a Mesa Permanente de Negociação do
Trabalho, que reúne trabalhadores e gestores com vistas à formação de acordos de
interesse das duas partes. Consta da missão dessa secretaria a tarefa de contribuir com
iniciativas exemplares que possibilitem, a médio e a longo prazos, uma efetiva regula-
ção do mercado de trabalho em saúde.
A Secretaria de Ciência, Tecnologia e Insumos Estratégicos atua na formulação de
políticas, diretrizes e metas, coordenando esforços governamentais e não-governamentais
no campo do desenvolvimento científico e tecnológico da saúde. Também participa
das iniciativas governamentais, atualmente em curso, de regulação do mercado de
bens de saúde, com especial destaque para as questões de preço e de oferta de medi-
camentos, devendo desenvolver, paralelamente, ações para garantir a expansão da
produção de fármacos e outros insumos pelos laboratórios públicos.
A Secretaria de Gestão Participativa responde ao compromisso do novo governo
de consolidar e estender a gestão democrática do SUS nas três esferas de governo. Sua
principal atribuição, conforme estabelecido no decreto citado, é a de
coordenar a política e propor estratégias e mecanismos de fortalecimento da gestão
democrática do SUS considerando a articulação do Ministério com os diversos setores
governamentais e não-governamentais relacionados com os condicionantes e determi-
nantes da saúde e a utilização da informação de interesse da área pela sociedade.
Como meios de coordenação e de efetivação desse propósito, a secretaria dispõe

das conferências nacionais de saúde, de estratégias variadas de capacitação continuada
dos conselheiros de saúde, do desenvolvimento da Ouvidoria-Geral do SUS, bem
como de esforços que deve realizar junto às reuniões nacionais das plenárias dos Con-
selhos de Saúde e da Rede Nacional de Conselhos de Saúde.
Finalmente, a Secretaria de Vigilância em Saúde tem como uma de suas princi-
pais atribuições
elaborar e divulgar informações e análise de situação da saúde que permitam estabelecer
prioridades, monitorar o quadro sanitário do País e avaliar o impacto das ações de prevenção
e controle de doenças e agravos, bem como subsidiar a formulação de políticas do Ministério.
Tal secretaria concentra funções de gestão de alguns sistemas nacionais de im-

portância estratégica no controle das enfermidades e dos agravos à saúde: o Sistema
Nacional de Vigilância Epidemiológica; o Sistema Nacional de Vigilância Ambiental
em Saúde; o Sistema Nacional de Laboratórios de Saúde Pública; e os Sistemas de
Informação Epidemiológica. Também exerce a coordenação do Programa Nacional
de Imunizações e dos programas de DST/Aids e de combate a hanseníase, hepatites e
tuberculose. Seu papel também estende-se ao campo da vigilância sanitária, pois as-
sume a formulação da política ministerial de relacionamento e de contrato de gestão
com a Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa).
Numa apreciação geral da nova estrutura do Ministério da Saúde, é inegável
que esta reflete, do ponto de vista organizacional, as prioridades assumidas, o que
não significa necessariamente que seja a melhor organização possível. Podem ser
percebidos alguns pontos positivos: i) reunifica o comando sobre a Atenção Básica
(e o PSF) com o comando sobre a Atenção Hospitalar, antes separados em duas

secretarias; ii) destaca, junto à estrutura central de poder, duas questões relevantes
para a consolidação do SUS – os recursos humanos e a participação social; e iii) busca
desenvolver capacidade de formulação e de acompanhamento de políticas nas áreas
vitais de ciência e tecnologia e de vigilância em saúde, até agora concentradas em
unidades da administração indireta Fundação Oswaldo Cruz (Fiocruz), Fundação
Nacional de Saúde (Funasa) e Anvisa.
Deve-se avaliar, todavia, se essa composição não levará a uma inevitável fragmen-
tação de poder ou implicará, talvez, deixar algumas secretarias com um papel nada
mais do que simbólico, sem condições de executar adequados instrumentos adminis-
trativos e financeiros. Esse risco parece maior quando se tem em conta que o orçamento
administrado pela SAS, que controla praticamente todo o custeio do SUS, tem um
peso desmedido se comparado com o orçamento das demais secretarias. Ressalte-se
que o Programa de Governo do PT havia estabelecido uma orientação diferente a esse
respeito quando se referia textualmente à necessidade de uma estrutura enxuta:
O Ministério da Saúde será reorganizado, de modo a tornar sua estrutura horizontal e unifi-
car as diversas áreas concorrentes entre si. Deverá ter estrutura enxuta, com forte capacidade
de gerir e monitorar o sistema de saúde nacionalmente e cooperar técnica e financeiramente
com os estados e municípios.
Outro ponto questionável da nova estrutura regimental diz respeito à inexistên-

cia de uma atribuição clara e destacada para a regulação da saúde suplementar por
parte da administração direta. Nenhuma das secretarias criadas exibe expressamente a
competência para atuar na formulação e no acompanhamento de políticas dessa área.
Aparentemente, neste caso, não houve uma preocupação em criar uma capacidade
própria (ou uma cultura própria, similar e paralela à “cultura do SUS”) para garantir
mais objetividade à regulação dos planos e seguros de saúde, que continua a depender
das diretrizes emanadas de um órgão colegiado próprio, o Conselho Nacional de
Saúde Suplementar, diverso do Conselho Nacional de Saúde. É interessante, quanto
a esse ponto, cotejar tal situação com o que afirma o Programa de Governo do PT:
A regulação das ações e serviços suplementares na instância federal será subordinada inte-
gralmente ao Ministério da Saúde e englobará todos os aspectos econômicos, jurídicos e as-
sistenciais, com ação sobre as operadoras e todos os seus prestadores credenciados.
Acompanhamento da Emenda Constitucional no 29

A Emenda Constitucional (EC) no 29, de 2000, foi aprovada com o objetivo de pro-
porcionar ao setor de saúde estabilidade no financiamento e suficiência de recursos.
Para tanto estabeleceu mecanismos para a definição dos valores a serem aplicados por
cada esfera de governo em ações e serviços públicos de saúde: correção do orçamento
pela variação do PIB para a União e percentuais da receita para estados, Distrito Fe-
deral e municípios. A aplicação dos dispositivos da emenda, no entanto, foi objeto de
diferentes interpretações. Na definição dos recursos federais, as controvérsias foram
acerca da base sobre a qual seria aplicada a variação do PIB e do período em que essa
variação seria calculada. Uma interpretação da emenda entendia que a variação do
PIB seria aplicada sempre sobre o valor mínimo definido para o ano 2000. A outra
entendia que essa variação incidiria sobre o valor empenhado no ano anterior quando
este fosse superior ao mínimo. Quanto à variação do PIB, duas possibilidades eram

discutidas: i) a variação entre o ano de elaboração do orçamento e o ano anterior; e
ii) a variação entre o ano de execução do orçamento e o ano de sua elaboração.
O Conselho Nacional de Saúde (CNS), em sua Resolução no 322, de maio de
2003, entende a aplicação dos dispositivos da emenda como:
I – a expressão “o valor apurado no ano anterior”, previsto no art. 77, II, b, do ADCT, é o
montante efetivamente empenhado pela União em ações e serviços públicos de saúde no
ano imediatamente anterior, desde que garantido o mínimo assegurado pela Emenda
Constitucional para o ano anterior;
II – em cada ano, até 2004, o valor apurado deverá ser corrigido pela variação nominal do
Produto Interno Bruto (PIB) do ano em que se elabora a proposta orçamentária (a ser
identificada no ano em que se executa o orçamento).
Tampouco foi claramente definida no texto constitucional a abrangência do

termo Ações e Serviços Públicos de Saúde. Para balizar esse entendimento, o CNS
explicitou uma série de ações consideradas pertinentes e de exclusões, baseado na se-
guinte diretriz geral.
Para efeito da aplicação da Emenda Constitucional no 29, consideram-se despesas com ações
e serviços públicos de saúde aquelas com pessoal ativo e outras despesas de custeio e de capi-
tal, financiadas pelas três esferas de governo, conforme o disposto nos artigos 196 e 198, § 2o,
da Constituição Federal, e na Lei no 8.080/90, relacionadas a programas finalísticos e de
apoio, inclusive administrativos, que atendam, simultaneamente, aos seguintes critérios:
I – sejam destinadas às ações e serviços de acesso universal, igualitário e gratuito;
II – estejam em conformidade com objetivos e metas explicitados nos Planos de Saúde de
cada ente federativo;
III – sejam de responsabilidade específica do setor de saúde, não se confundindo com des-
pesas relacionadas a outras políticas públicas que atuam sobre determinantes sociais e eco-
nômicos, ainda que com reflexos sobre as condições de saúde.
Esses não são os únicos aspectos questionados. Em relação aos demais níveis de
governo, existem dúvidas sobre a evolução dos percentuais a serem aplicados a cada
ano, até que sejam alcançados os valores de 12% para estados e de 15% para muni-
cípios e também não se dispõe de uma interpretação única. Apesar da importância
política do posicionamento do CNS, ele não elimina a possibilidade da aceitação
por Tribunais de Contas da aplicação de valores inferiores ao mínimo imaginado ou
da contabilização de gastos explicitamente excluídos.
A necessidade de regulamentação para o período posterior a 2004, prevista no
texto constitucional, é a oportunidade de se firmar um entendimento mais comple-
to. A cada cinco anos, pelo menos, devem ser reavaliados os percentuais e a forma
de cálculo dos recursos, estabelecidos critérios de rateio para redução de disparida-
des regionais e normas de avaliação, fiscalização e controle das despesas. As possibi-
lidades abertas pelo processo de revisão, portanto, são amplas. Dois projetos de lei
complementar, de autoria do senador Tião Viana e do deputado Roberto Gouveia,
têm catalisado as discussões sobre o teor da revisão. Alguns pontos selecionados
desses projetos são apresentados no quadro a seguir.

QUADRO 1
Resumo comparativo entre projetos de regulamentação da EC no 29
Tema Senador Tião Viana Deputado Roberto Gouveia
Recursos Federais Variação do PIB sobre o valor empenhado no ano 11,5% da receita de tributos e de contribuições, não
anterior. pode ser inferior à variação do PIB ou ao crescimento
populacional.
Recursos Estaduais 12% da arrecadação de impostos deduzida a transfe- 12% da arrecadação de impostos deduzida a transfe-
rência a municípios. rência a municípios.
Recursos Munici- 15% da arrecadação de impostos. 15% da arrecadação de impostos.
pais
Distribuição dos 70% de acordo com a base populacional, 25% segun-
o
Recursos Federais do critérios do art. 35 da Lei n 8.080 e 5% de modo
inversamente proporcional à capacidade instalada. ---
Do total de 100%, 15% no mínimo para atenção
básica.
Distribuição dos 75% de acordo com a base populacional, 25% segun- 70% nos municípios sendo 15% de acordo com a base
o
Recursos Estaduais do critérios do art. 35 da Lei n 8.080. Do total de populacional, 30% no estado segundo definição do
100%, 50% no mínimo para atenção básica. Conselho de Saúde obedecendo os critérios da Lei
o
n 8.080.
Acompanhamento Poder Legislativo com ou sem ajuda dos tribunais de A fiscalização é incumbência dos respectivos tribunais
contas. A União, com apoio do Departamento Nacional de contas e será acompanhada pelo Tribunal de Contas
de Auditoria do Sistema Único de Saúde, em articula- da União.
ção com estados, Distrito Federal, municípios e socie-
dade civil.
Ações e Serviços Relaciona o que deve e o que não deve ser considera- Relaciona o que não deve ser considerado.
de Saúde do e o que seriam ações básicas.
Responsablilização Sujeita o infrator à intervenção federal; o impede de
receber transferências voluntárias, de obter garantia,
---
direta ou indireta, de outro ente e de contratar opera-
ções de crédito.
Deve ser destacado o tratamento dado nos dois projetos à vinculação no âmbito da
União e aos critérios de distribuição dos recursos a serem repassados de uma instância
de governo para outra. O projeto do senador Tião Vianna mantém a vinculação dos
recursos federais a percentual do PIB, ao mesmo tempo em que regulamenta as ques-
tões relativas à base para aplicação da variação do PIB e ao período ao qual essa variação
deve se referir, procurando superar os motivos que geraram controvérsia entre o CNS e
a área econômica do governo. O projeto do deputado Roberto Gouveia propõe que a
participação da União seja vinculada ao percentual (11,5%) da arrecadação de tributos
e de contribuições sociais, com base na argumentação das dificuldades operacionais
para a utilização da variação do PIB e na possibilidade de um descompasso entre a evo-
lução das receitas da União e a despesa mínima estabelecida para a saúde.
Um problema identificado no cumprimento da Emenda Constitucional no 29
tem sido a dificuldade dos estados na alocação dos recursos previstos. Em 2001, por
exemplo, 18 estados não aplicaram os valores mínimos exigidos pela EC, o que signi-
ficou uma redução de aproximadamente R$ 1,0 bilhão no valor a ser aplicado por
esses estados. As dificuldades financeiras de grande parte dos estados levaram à propo-
sição, no processo de discussão da Reforma Tributária, de desvinculação de recursos

no âmbito dos estados e municípios, nos moldes da Desvinculação de Recursos da
União (DRU). Caso fosse acolhida e aprovada pelo Congresso Nacional, essa proposta
pode significar, com base nos dados de execução deste ano, uma redução de R$ 5 bilhões
para a saúde: R$ 3 bilhões da parte dos estados e R$ 2,0 bilhões da parte dos municí-
pios.13 Outra proposta aventada foi a retirada dos recursos destinados ao pagamento
de dívida (até 13% da receita disponível) da base de incidência sobre a qual é aplicado
o percentual de vinculação, o que também acarretaria uma redução dos recursos esta-
duais para a saúde, porém em um nível um pouco inferior.
No fim dos anos 1990, a maioria dos estados vinha apresentando pequena parti-
cipação nos gastos totais com saúde. Essa situação fez que o cumprimento da EC
representasse um esforço de redirecionamento de recursos para a saúde superior às
demais instâncias de governo. Ademais, o método estabelecido para que fossem gra-
dualmente alcançados os percentuais mínimos de aplicação em ações e serviços de
saúde considerou o percentual inicial de gastos em relação à arrecadação própria,
porém não levou em conta eventuais diferenças nas finanças das demais esferas de
governo, o que pode ter contribuído para os baixos níveis de cumprimento da EC
por parte do conjunto de estados.
A preocupação com uma distribuição eqüitativa dos recursos está presente nas
diretrizes estabelecidas pela nova administração e é também tema previsto para a
revisão da EC no 29. É interessante notar, nos projetos de lei, os dispositivos previs-
tos para orientar a destinação dos recursos federais e assim reduzir as disparidades
regionais: a igualdade no gasto per capita, aplicável a 70% dos recursos repassados e,
em menor grau, aplicável a 25% dos recursos transferíveis, e os critérios previstos
no artigo 35 da Lei no 8.080. O critério populacional foi utilizado, juntamente com
o do gasto histórico, na alocação de recursos federais em diversos momentos. A partir
da edição da Norma Operacional Básica (NOB) 1996 e da implantação do Piso de
Atenção Básica (PAB), o critério populacional tem sido utilizado de modo crescente
pelo Ministério da Saúde. Com a Norma Operacional de Assistência à Saúde (Noas),
esse critério é estendido para os recursos destinados a um conjunto de procedimentos
de média complexidade ambulatorial. Essa solução, apesar de apresentar um gasto
per capita idêntico, não é eqüitativa. Prover igualdade no acesso, conforme determi-
nação constitucional, exige um tratamento diferenciado, em termos financeiros, dos
estados e municípios de acordo com as necessidades de saúde de suas populações.
É preciso que a discussão sobre a alocação eqüitativa de recursos avance e a
regulamentação da emenda é uma oportunidade para que isso ocorra. No entanto,
os critérios indicados no artigo 35 da Lei no 8.080, sempre lembrados, não são
auto-aplicáveis, pois exigem, para sua implantação, regulamentação que defina,
por exemplo, de que modo serão considerados o perfil epidemiológico, demográfico ou
as características quantitativas e qualitativas da rede de serviços. Tampouco está claro de
que forma será considerada a participação do setor de saúde nos orçamentos esta-
duais e municipais, mais um dos critérios previstos. Por outro lado, outros ele-
mentos não previstos no artigo 35 deveriam ser considerados como, por
exemplo, as condições socioeconômicas da população. A necessidade de regula-
mentação complementar não chega a ser um grande problema, mas a questão é
o
que os critérios previstos no artigo 35 da Lei n 8.080 têm orientações distintas,
13. Costa, Humberto. Em defesa da saúde. Tendências/Debates. Folha de S. Paulo. São Paulo, 6/7/2003.

uns favorecem uma alocação mais eqüitativa, outros, por sua natureza, são con-
centradores de recursos, conforme demonstrou estudo realizado pelo Ipea e pela
Organização Pan-Americana de Saúde (Opas) no início dos anos 1990. Ademais,
existe hoje uma série de estudos nacionais sobre fórmulas de alocação eqüitativa
de recursos que devem ser avaliados no tocante à sua aplicabilidade.
O fundamental, no desenvolvimento e na implantação de uma fórmula eqüi-
tativa de alocação de recursos, é que alguns aspectos essenciais sejam considerados.
Primeiro, a transparência e a simplicidade da fórmula, o que favoreceria o enten-
dimento por parte dos Conselhos de Saúde e dos gestores do SUS e estimularia a
adoção de fórmulas similares pelos estados para a distribuição dos seus recursos
para os municípios. Segundo, a aplicação abrupta de uma distribuição mais eqüi-
tativa, dadas as necessidades existentes, poderia desestabilizar o funcionamento do
sistema, o que recomenda a gradualidade no processo.
A necessidade de acompanhar os montantes aplicados em saúde por parte de União,
estados e municípios permitiu que o Ministério da Saúde desenvolvesse, ainda antes da
aprovação da EC no 29, o Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Saúde
(Siops). A manutenção desse sistema tem obtido boa adesão dos municípios, o que não
acontece em relação aos estados. Em meados de julho deste ano, estavam disponíveis na
Internet informações do ano base de 2002 referentes a aproximadamente 70% dos
municípios e 20% dos estados. Sua institucionalização como instrumento de aferição
do cumprimento da emenda tem feito parte das discussões em andamento sobre a Lei
Complementar que deve regulamentar a aplicação da EC no 29.
O orçamento de 2003
A aplicação dos critérios definidos pelo CNS para o cálculo do valor a ser aplicado
pelo governo federal em ações e serviços públicos de saúde resultou em 2003 em
R$ 27,6 bilhões como mínimo a ser aplicado pela União. Segundo relatório da Co-
missão de Orçamento e Finanças (Cofin) do CNS, o orçamento de 2003 destina a
ações e serviços de saúde um total de R$ 27,8 bilhões, resultante da subtração, do total
aprovado de R$ 30,5 bilhões, das despesas com inativos e pensionistas e da amortização
e do serviço da dívida, além da substituição dos recursos originários do Fundo de
Combate à Pobreza, no total de R$ 528,0 milhões, por outras fontes, uma vez que essa
fonte não é considerada nesse cálculo. Dessa forma, o orçamento de 2003 é, em princí-
pio, suficiente para atendimento do gasto mínimo se totalmente executado. Contudo,
como quase sempre acontece, o pagamento de valores incluídos em Restos a Pagar pode
afetar o cumprimento adequado dos gastos previstos para o ano.
O orçamento de 2003 (ver tabela 8) foi elaborado na gestão anterior e não reflete,
conseqüentemente, as novas diretrizes assumidas pelo Ministério da Saúde. A maior
parte do orçamento, R$ 23 bilhões, destina-se a Outras Despesas Correntes. Essa rubrica
mantém a característica de uma excessiva concentração de recursos para o financiamento
da Atenção Ambulatorial, Emergencial e Hospitalar de média e alta complexidades,
recursos esses divididos segundo as condições de gestão previstas nas normas operacio-
nais e na rede cadastrada. Para essas ações, são alocados R$ 13,4 bilhões, o que repre-
senta 58% do total previsto para Outras Despesas Correntes. O desmembramento desse
item no orçamento por nível de complexidade assistencial e/ou em recursos para assis-

tência ambulatorial e hospitalar contribuiria, sem dúvida, para um melhor acompa-
nhamento e clareza na sua distribuição.
TABELA 8
Ministério da Saúde – orçamento para 2003, por unidade e grupo de despesa
(Em R$ milhões)
1
Fiocruz Funasa FNS Anvisa ANS Hospitais Total
Pessoal e Encargos Sociais 251,1 1.289,3 3.520,6 80,0 25,0 259,0 5.424,9
Outras Despesas Correntes 141,8 979,3 21.724,0 110,2 49,1 0,5 23.004,9
Investimentos 59,8 648,2 907,9 16,9 1,3 4,9 1.639,0
Juros, Encargos e Amortização da Dívida - - 514,2 - - - 514,2
Inversões Financeiras - - - - 8,0 - 8,0
Total 452,6 2.916,8 26.666,6 207,1 83,4 264,5 30.591,0
Fonte: Lei no 10.640/2003.
Nota: 1 Hospital Cristo Redentor S. A, Hospital Fêmina S. A. e Hospital Nossa Senhora da Conceição S. A.
No campo da atenção básica, os recursos destinados ao financiamento do Piso de

Atenção Básica Original e Ampliado totalizam R$ 2,0 bilhões. Para o financiamento
do Programa de Saúde da Família, que integra a parte variável do piso, está previsto
R$ 1,7 bilhão.
Os mecanismos de financiamento das ações e programas não sofreram, nesse
primeiro semestre, alterações significativas, apesar de apresentarem uma estrutura
de incentivos e de partição de recursos complexa, a qual tem sido objeto de críticas.
A distribuição dos recursos do Piso de Atenção Básico Fixo e Variável foi ajustada
para a população de 2002. Os valores destinados ao PAB Ampliado, às equipes do
PSF e ao Programa de Agentes Comunitários de Saúde também foram aumentados.
Essas iniciativas são coerentes com as prioridades assumidas em relação à atenção básica.
Do ponto de vista da descentralização da gestão, a ocorrência de maior impacto
foi a habilitação do Estado de São Paulo e do município de sua capital às condições
de gestão plena do sistema previstas na Noas, adesões relevantes pela magnitude das
populações e pelo volume dos recursos envolvidos.
A reestruturação administrativa do Ministério da Saúde implica a redistribuição de
parte dos recursos orçamentários. Os movimentos mais importantes estão ligados à
Secretaria de Vigilância em Saúde (SVS) e à Secretaria de Atenção à Saúde (SAS). A SVS
passa a incorporar o programa de DST/Aids e assume as atribuições desenvolvidas ante-
riormente pela Funasa. A SAS assume parte das atividades da antiga Secretaria de Polí-
ticas de Saúde, o que aumenta o volume de recursos sob seu gerenciamento, inclusive
os recursos de assistência ambulatorial e hospitalar básica e de média e alta complexida-
des e os destinados ao PSF.
Visto pela ótica da regionalização, o orçamento já apresenta parte expressiva de
seus recursos alocados por unidade da federação. A regionalização é uma referência
importante para a avaliação da eqüidade na alocação de recursos. As ações com maior
volume de recursos regionalizados foram as destinadas à Atenção Ambulatorial, Emer-
gencial e Hospitalar de média e de alta complexidades. Essas ações tiveram um acrés-
cimo de recursos em relação à proposta original do executivo. Esse aumento permitiu
estabelecer um valor per capita mínimo em torno de R$ 69,00 para os estados, exceto

o Acre. A transferência desses recursos, no entanto, está condicionada às portarias que
regulam sua utilização. Além dessas ações, foram regionalizadas, por exemplo, as
ações relativas à Parte Fixa e Variável do PAB, totalizando um volume significativo
dos recursos do FNS da ordem de R$ 18,2 bilhões.
Quanto ao financiamento da área da saúde, portanto, as iniciativas de maior im-
pacto estão ligadas ao processo de regulamentação da EC no 29, que abre perspectivas
de correção e de aperfeiçoamento de uma série de práticas. Esse processo, no entanto,
se inicia num momento em que a Reforma Tributária está em discussão e seu desen-
volvimento é incerto. O equilíbrio entre as pretensões dos três níveis de governo
quanto ao comportamento de suas finanças e à divisão de responsabilidades na saúde
é tema que deverá ser enfrentado pela nova gestão.

EDUCAÇÃO
Diagnóstico da educação brasileira

As orientações gerais de governo e a visão do ministro sobre o papel e as prioridades
do Ministério da Educação (MEC) foram ponto de partida para a reflexão coletiva
de sua equipe, cujas propostas encontram-se consolidadas em documento denomi-
nado “Alinhamento Estratégico MEC 2003”. Esse documento deve servir como
bússola para a ação de todas as secretarias e órgãos vinculados ao MEC em 2003,
além de organizar os fundamentos que irão nortear a concepção do Plano Plurianual
da educação para 2004-2007.
A mensagem inicial do ministro enfatiza que um projeto nacional começa pela
educação. Discorrendo sobre o quadro atual, afirma que a educação no Brasil, em vez
de redutora da desigualdade, tem servido como sua indutora, o que poderia ser cons-
tatado de várias formas. Considerando-se o investimento educacional médio que re-
cebe uma pessoa de classe baixa, chega-se a um valor de R$ 3.200,00, equivalente a
quatro anos de estudo a um custo de R$ 800,00 por ano. Por sua vez, uma pessoa de
classe média ou alta pode custar 57 vezes mais se cursar até o mestrado, completando
dezenove anos de apoio educacional ao gasto médio mensal de R$ 800,00.
Vários indicadores educacionais também revelam a grande desigualdade entre as
regiões do país. Em 2001, a taxa de analfabetismo no Nordeste foi estimada em
24,3%, enquanto que Sul e Sudeste apresentaram taxas de 7,1% e 7,5%, respectiva-
mente. A escolaridade média do jovem nordestino de 15 a 24 anos é de 5,9 anos de
estudo, significativamente inferior à de jovens do Sul e do Sudeste, na mesma faixa
etária, que alcançam 8,1 e 8,3 anos, respectivamente.
A educação também se mostra desigual por gênero e raça, reforçando desigual-
dades sociais a serem combatidas. Os negros correspondem a 67% dos analfabetos,
sendo que apenas 3% dos concluintes do ensino médio são negros. Semelhante per-
centual é o de negros entre as pessoas com doze anos de escolaridade ou mais. Por sua
vez, parcela considerável dos portadores de deficiência continua alijada, na medida
em que o seu atendimento continua restrito a poucas escolas.
O diagnóstico do MEC ainda destaca uma situação inaceitável na educação bá-
sica: cerca de 9,6 milhões de crianças de 4 a 6 anos não têm acesso à pré-escola.
Entre aquelas que se encontram em idade escolar obrigatória, cerca de 3,6% não
estão matriculadas. Desse modo, mais de 2 milhões de crianças de 7 a 14 anos tra-
balham em vez de estudar, sendo que 800 mil estão envolvidas nas piores formas de
trabalho, inclusive a prostituição.
O desempenho educacional dos alunos da educação básica encontra-se bastante
aquém do que se considera adequado. No ensino fundamental, cerca de 39% dos estu-
dantes estão com defasagem idade-série. Além disso, de cada 100 alunos matriculados
a
na 1 série, estima-se que apenas 41 concluem esse nível do ensino e, destes, estima-se

que apenas 16 concluirão o ensino médio. Ainda sob o enfoque dessa análise, não mais que
25% dos concluintes da Educação Básica estariam aptos para o enfrentamento dos de-
safios impostos por um mercado em rápida e contínua transformação.
No ensino superior, a situação é considerada menos dramática, apesar de a oferta
limitada de vagas pelas instituições públicas de ensino reforçar a exclusão de grande
parcela dos candidatos à educação gratuita e de qualidade, a maioria egressa do ensino
médio público. Dos cerca de 3,2 milhões de estudantes que concluíram o ensino mé-
dio em 2000, 1,2 milhão ingressou no ensino de graduação, sendo que apenas 274
mil em instituições públicas.
Diretrizes gerais das ações do MEC

Uma vez delineado o quadro de referência que destaca vários problemas a serem en-
frentados, são evidentes os enormes desafios para a construção do projeto da nova
gestão, que atribui ao MEC a Missão de “Promover o processo de mudança no Brasil
por meio da educação de qualidade para todos”.
Além de enunciar a Missão do MEC, o Alinhamento Estratégico apresenta quatro
diretrizes básicas, apresentadas como marcas a serem deixadas pela atual gestão, que
devem nortear as ações de todo o ministério: i) mudar as condições de vida e de traba-
lho dos professores e aprimorar sua formação; ii) universalizar o ensino, com qualidade,
para todas as crianças e adolescentes; iii) abolir o analfabetismo; e iv) transformar a
educação profissional e a universidade.
Por meio da Portaria no 1.403, o MEC instituiu a Política Nacional de Valoriza-
ção e Formação de Professores, que cria o Sistema Nacional de Certificação e Forma-
ção Continuada de Professores da Educação Básica. Tal sistema compreende o Exame
Nacional de Certificação da categoria, além de programas de incentivo e apoio à for-
mação continuada e a Rede Nacional de Centros de Pesquisa e Desenvolvimento da
Educação. O Exame Nacional de Certificação de Professores destinar-se-á a todos os
professores, mas a participação dos profissionais em exercício e dos concluintes do
curso normal é voluntária. Deverão submeter-se à prova os concluintes de cursos de
licenciatura e pedagogia.
A fim de incentivar os professores em exercício, o Ministério da Educação enca-
minhará ao Congresso Nacional projeto de lei que institui a bolsa federal de incentivo à
formação continuada, a ser concedida a todo professor aprovado no exame que esteja
em exercício na rede pública. O valor da bolsa será estabelecido anualmente em função
das disponibilidades orçamentárias da União. O controle da concessão e do pagamento
será feito por meio de um cadastro nacional de professores, a ser administrado pelo
MEC. Além disso, o ministério também se comprometeu a definir um piso salarial para
os professores ainda em 2003 duplicar do salário médio dos docentes até 2007.
A universalização da educação básica com qualidade, que constitui a segunda in-
tenção do Alinhamento Estratégico, tem como pré-requisito essencial o equacionamento
da questão do financiamento. Nesse sentido, o MEC anunciou sua intenção de ampliar
o valor per capita do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamen-
tal e de Valorização do Magistério (Fundef), em 2003, e a criação de Fundo de Desen-
volvimento da Educação Básica (Fundeb), em 2004, cujo objetivo é o de assegurar o
financiamento de toda a educação básica, em moldes semelhantes ao do Fundef.

A intenção de rever o valor mínimo do gasto aluno-ano do Fundef vem ao en-
contro das críticas constantes da maioria dos atores sociais da educação ao fato de a
União participar cada vez menos na composição dos recursos aplicados no Fundef.
Se, em 1998, a complementação da União correspondeu a 3,2% dos recursos do
Fundef, em 2002, esse índice foi reduzido para 2,3% do total. Esse declínio na parti-
cipação da União tem sido atribuído ao baixo ajustamento do gasto mínimo per capita
que, desde a sua implantação, não só deixou de cumprir o que estabelecia a própria
legislação de regulamentação do fundo, como também não acompanhou o crescimento
da arrecadação de estados e municípios.
Um dos focos de resistência à elevação do valor mínimo residia na própria União,
tendo em vista que haveria ampliação da complementação de recursos pelo MEC,
o que colocaria o ministério em rota de colisão com a área econômica do governo.
A redução, em termos relativos, da participação da União na composição do Fundef
significou, para alguns, uma forma de desobrigação do ministério para com o ensino
fundamental. Por outro lado, também haveria resistências junto às instâncias subna-
cionais, na medida em que a ampliação do gasto mínimo por aluno alteraria a distri-
buição dos recursos entre os governos estaduais e municipais.
Como a intenção da gestão atual é a de rever essa questão central do Fundef, a
discussão seria a respeito dos critérios técnicos que seriam utilizados para recompor o
valor a ser adotado como gasto anual mínimo por aluno. No entanto, qualquer que
seja o critério adotado, estima-se que haverá uma correção expressiva desse valor mí-
nimo, o que implicará um aporte significativo de recursos por parte do ministério.
Como esse aporte adicional não está previsto no orçamento, resta saber se a ampliação
do gasto por aluno no ensino fundamental será financiada pelo remanejamento interno
de fontes de recursos, com implicações para o cumprimento de determinadas funções
ou se o orçamento da educação será efetivamente ampliado.
A instituição do Fundeb constitui uma antiga reivindicação da área de educação,
principalmente daqueles segmentos vinculados à educação infantil e ao ensino médio.
No entanto, um dos principais óbices à concretização dessa idéia refere-se aos recur-
sos financeiros necessários à sua implementação. Algumas simulações realizadas mos-
tram que a necessidade de financiamento para tal fundo dependerá dos cenários que
venham a ser configurados em relação ao gasto aluno/ano que se adote. Por exemplo,
em um cenário de manutenção das estruturas de gasto atuais – gasto aluno/ano no
mesmo nível do Fundef –, o Fundeb deveria contar com cerca de R$48 bilhões em
2003 (4,1% do PIB). Porém, em um cenário mais favorável, os recursos do fundo
seriam da ordem de R$ 74 bilhões, o que corresponde a cerca de 6,4% do PIB e, em
comparação com o cenário anterior, representaria um esforço adicional de financia-
mento de mais de 54%.
A depender do cenário adotado, variar-se-ia a complementação financeira da
União, ou seja, o esforço de financiamento que o MEC teria de empreender para
assegurar a execução de tal política. Em relação ao primeiro cenário delineado, ob-
serva-se que a complementação a ser realizada pela União poderia atingir cerca de
R$ 8 bilhões, o que implicaria um crescimento de 50% no orçamento atual do MEC.
No segundo cenário, a complementação da União atingiria cerca de R$ 34 bilhões
(2,9% do PIB), o que representaria, de fato, um expressivo aumento de recursos
para o financiamento da educação básica. Neste caso, os estados não perderiam re-

cursos para seus municípios e, em conjunto com estes, demandariam grande quan-
tidade de recursos da União.
Por outro lado, os resultados das estimativas também indicam que a instituição
do Fundeb, assim como ocorreu em relação ao Fundef, pode implicar uma minirre-
forma tributária em cada estado, com possibilidades de gerar impasses e forçar nego-
ciações entre os dirigentes dos executivos estaduais mais atingidos e o MEC visando à
compensação de perdas de receitas estaduais ou municipais.
A terceira intenção básica do Alinhamento Estratégico situa-se no bojo da prio-
ridade anunciada pelo MEC de implantação de políticas de inclusão social. Sob essa
perspectiva, assume relevância a erradicação do analfabetismo até 2006. O desafio
que se coloca é o de alfabetizar mais de 16 milhões de pessoas, desigualmente distri-
buídas pelo país, em um esforço amplo de cooperação entre as três esferas de governo
e mediante parcerias com a iniciativa privada.
O combate ao analfabetismo no Brasil tem uma longa história marcada por dife-
rentes tentativas e métodos utilizados. Algumas experiências tornaram-se emblemáticas
pelo seu fracasso, como é o caso do Mobral. Ironicamente, à época do Mobral, o mé-
todo criado por Paulo Freire era aplicado com sucesso em outros lugares do mundo,
com o intuito de erradicar o analfabetismo.
A existência de um repertório de experiências metodológicas de sucesso na al-
fabetização de jovens e adultos levou o MEC a reconhecer como válidos todos os
métodos bem-sucedidos de alfabetização, o que evitou o acirramento de disputas
travadas entre correntes pedagógicas distintas no PT.
Apesar de a referida disposição do MEC ser considerada um avanço por reco-
nhecer diferentes projetos e valorizar múltiplas experiências, também é criticada pela
ausência de princípios norteadores de uma política pública. Admite-se que o ministé-
rio não deva envolver-se em decisão técnica sobre métodos de alfabetização, mas seria
fundamental que fossem definidas diretrizes gerais para a educação de jovens e adul-
tos, as quais poderiam nortear as diferentes iniciativas e métodos de alfabetização.
Um dos requisitos elementares para o sucesso do programa de alfabetização é a
ampliação do quadro de alfabetizadores. Segundo dados do Instituto Nacional de
Estudos Pedagógicos (Inep), o Brasil possui cerca de 49 mil professores que atuam no
primeiro ciclo do ensino fundamental. Para que o analfabetismo fosse erradicado em
quatro anos e, supondo-se que a alfabetização pudesse ser concluída em ciclos semes-
trais, em classes de dez alunos, seriam necessários 200 mil professores. Apesar de a exi-
gência de professores para atuar no programa ser bastante significativa, é possível que
muitos dos professores que já atuam no ensino fundamental possam exercer um traba-
lho suplementar remunerado, em cursos noturnos de alfabetização. No intuito de viabi-
lizar essa alternativa, o MEC publicou, em abril de 2003, uma resolução que prevê uma
espécie de bolsa para os alfabetizadores, no valor de R$ 15,00 por aluno atendido.
Na linha da prioridade atual de inclusão educacional, a nova gestão também se
propõe a aumentar as ações de transferência de dinheiro realizadas pelo governo ante-
rior, principalmente as denominadas de nova geração, cuja característica principal é a
transferência direta de renda ao beneficiário, associada ao cumprimento de alguma
condicionalidade vinculada à educação. O MEC pretende oferecer benefícios em
dinheiro a alunos carentes (definição que pode variar conforme o escopo da ação),

em quase todos os níveis de ensino, mediante a oferta de um conjunto de “bolsas” tais
como: Bolsa-Escola; Bolsa-Ensino Médio; Bolsa-Primeira Infância; e Bolsa-Pré-
Escola. O ministério ainda pretende implementar o Poupança-Escola, com abrangên-
cia sobre os três anos de ensino médio, e ampliar o público beneficiário do programa
Bolsa-Escola, com a incorporação dos estudantes na faixa etária de 16 e 19 anos.
Esse conjunto de ações deverá ser gerido pela Secretaria de Inclusão Educacio-
nal, a ser incorporada à estrutura do MEC, em substituição ao órgão gerenciador do
Bolsa-Escola. Além de administrar as bolsas, essa nova secretaria também deverá
encarregar-se da implementação de programas de combate ao trabalho infantil e à
exploração sexual de crianças e jovens, em parceria com organizações não-
governamentais e entidades sociais.
Assim como foi observado em relação ao Fundef, a ampliação do rol de beneficiá-
rios de auxílios financeiros mediante a concessão de bolsas esbarra na necessidade de
financiamento. Considerando-se a disponibilidade atual de recursos para o financia-
mento do Bolsa-Escola, resta saber o volume de recursos adicionais que será necessá-
rio e quais serão as fontes de financiamento para a implementação desses benefícios.
Outra questão relevante relaciona-se à intenção do governo de unificar progra-
mas e ações sociais, principalmente aqueles caracterizados como de assistência social e
que ocorrem mediante transferências monetárias, no intuito de evitar a sobreposição
em virtude da multiplicidade de ações do governo federal . Outro argumento que
justifica essa unificação diz respeito ao fato de que a gestão de cada programa em
ministérios diferentes pode gerar aumento de custos relacionados a aspectos como
identificação do público-alvo, realização e fiscalização de benefícios. Além disso, há
o problema de articulação com ações similares executadas nas instâncias estadual e
municipal, o que acarreta dúvidas, por exemplo, de como lidar com casos em que,
em uma mesma cidade, duas famílias com condições de vida semelhantes irão receber
recursos de forma e valores diferentes, a depender da origem do benefício.
Transformar a educação profissional e a universidade corresponde à quarta in-
tenção básica do Alinhamento Estratégico. De acordo com a legislação vigente, a
educação profissional foi concebida como complementar à formação geral, o que
evidencia o reconhecimento de que a formação de profissionais para o enfrentamento
dos desafios atuais pressupõe uma sólida formação geral e uma qualificação profissio-
nal específica. Nesse sentido, uma nova proposta para a educação profissional, a ser
implementada em 2004, buscará melhorar a articulação e a complementaridade entre
a educação profissional e o ensino médio por meio de currículos flexíveis, modulados,
que possibilitarão trajetórias profissionais diversificadas e atualização permanente.
Os currículos deverão orientar-se pelas competências requeridas para o exercício pro-
fissional e, portanto, os cursos deverão estar mais sintonizados com as demandas do
mercado, dos cidadãos e da sociedade. Competências profissionais adquiridas fora da
escola serão reconhecidas para fins de continuidade de estudos de nível técnico, a
partir de avaliação realizada pela instituição formadora.
A gestão ministerial atual também defende a formulação de um novo projeto para
a universidade brasileira, a ser concebido ainda em 2003, o qual deverá considerar as
novas demandas da sociedade neste início de século XXI. Dada a complexidade dessa
empreitada, é provável que tenham início os debates acerca de tal projeto no corrente

ano, e não que este venha a ser concluído em espaço de tempo tão curto. Na medi-
da em que se pretende que a “Universidade do Século XXI” incorpore as novas de-
mandas sociais, o referido projeto deveria ser desenhado a partir de consultas e
debates públicos, com amplo envolvimento da comunidade acadêmica, no intuito de
formar consensos em torno dos quais haja sinergia de esforços com vistas ao efetivo
atendimento dessas demandas.
A Universidade Aberta, centrada na educação a distância e utilizando-se das no-
vas tecnologias, seria um dos meios pelos quais a educação superior poderia tornar-se
menos elitizada e mais célere nas respostas às demandas sociais.
A fim de que a universidade brasileira venha atender a essas demandas, há de se
ampliar a autonomia universitária, sobretudo no que se refere às dimensões adminis-
trativa e de recursos para a sua manutenção. Nesse sentido, o MEC propõe-se a deba-
ter a autonomia universitária já a partir de 2003.
Em virtude da própria incapacidade de o Poder Público ofertar um volume de vagas
suficiente para atender a demanda, ou mesmo de tornar essa oferta preponderante, já
foram instituídos dois programas de financiamento para estudantes de ensino superior
matriculados em instituições privadas – Crédito Educativo (Creduc) e Financiamento
Estudantil (Fies). No entanto, constata-se que o contingente de beneficiários de ambos os
programas não representa mais que 10% do total de matriculados nas instituições
privadas, o que sugere que uma significativa parcela da demanda não vem sendo
atendida. Tal entendimento também é reforçado pelos crescentes índices de inadim-
plência a que tem sido submetido o ensino superior privado. Diante dessa conjuntu-
ra, o MEC estabelece a necessidade não só de ampliar, mas também de redesenhar o
Fies, de modo que este atenda a um maior número de estudantes carentes.
A gestão atual do MEC também indica a necessidade de se ocupar as vagas
ociosas existentes nas instituições públicas, na medida em que cerca de 33% dos
que ingressam na universidade não concluem o curso e, portanto, não obtêm uma
habilitação profissional. Apesar de, a rigor, isso não configurar um baixo aproveita-
mento das vagas ofertadas, tendo em vista que apenas 5% das vagas ofertadas pelas
instituições públicas não são preenchidas, esse fato evidencia dificuldades e limita-
ções dos estudantes que, em última instância, comprometem a qualidade do gasto
público sob a ótica de sua eficácia, o que suscita a busca de mecanismos de correção
dessa situação por parte do MEC.
As orientações estratégicas do MEC

O documento Orientação Estratégica do Ministério da Educação afirma, em sua parte
introdutória, que as diretrizes definidas por esse ministério estariam “perfeitamente
alinhadas com a Orientação Estratégica de Governo”, e que o grande desafio seria o
de “mudar em poucos anos a realidade da educação brasileira permitindo completar a
república e a abolição por meio da educação de qualidade para todos”. Sob essa pers-
pectiva, a educação é vislumbrada como ponto de partida para a implementação de
um “projeto de futuro para o Brasil”.
No intuito de contextualizar a situação-problema que se coloca como desafio a
ser superado pela nação brasileira, são ressaltados os principais déficits relativos à área
da educação: os grandes contingentes de analfabetos e analfabetos funcionais ainda

existentes no país; os milhões de crianças que não têm acesso à educação infantil e
mesmo ao ensino fundamental, bem como a desproteção da infância, na medida em
que parcela significativa das crianças ainda se vê obrigada a gerar renda, inclusive sob
formas degradantes como a prostituição; a baixa qualidade da educação e a iniqüidade
em relação às condições de acesso e de permanência na escola.
O baixo desempenho do alunado na educação básica é atribuído a um conjunto de
fatores, entre os quais inclui-se a heterogeneidade dos sistemas de ensino do ponto de
vista da infra-estrutura e das desigualdades regionais. O professor, como um dos princi-
pais responsáveis pelo sucesso escolar do alunado, é considerado não apenas a partir de
sua qualificação técnica, mas também em relação à sua valorização profissional, tendo
em vista a necessidade de se atrair para a docência os melhores profissionais. Por fim, o
baixo desempenho do alunado estaria associado ao nível educacional dos pais e à renda
familiar.
Os treze objetivos setoriais estabelecidos na Orientação Estratégica do MEC,
analisados a seguir, têm como princípios orientadores o acesso irrestrito à educação de
qualidade como forma de promover a inclusão social com redução das desigualdades
sociais, regionais, raciais e de gênero, a qualificação dos trabalhadores, a expansão da
cidadania e o fortalecimento da democracia, que constituem o cerne dos megaobjeti-
vos do PPA 2004-2007.
O primeiro objetivo – assegurar a assistência educacional à primeira infância ca-
rente – refere-se às “iniciativas que assistem minimamente às crianças de zero a três
anos de idade, que não têm condições de estar em creche ou escolas especializadas,
como comida, brinquedo pedagógico, formação para as mães etc”.
A principal ação desenhada para atingir esse objetivo corresponde à concessão da
Bolsa Pré-Escola às famílias com crianças nessa faixa etária. Entretanto, ao contrário do
que estabelece o enunciado do objetivo, a ênfase não seria educacional, mas assistencial.
O segundo objetivo refere-se à necessidade de se universalizar a educação básica
por meio de um “conjunto de ações que incide sobre a democratização, no sentido do
acesso, da permanência e do sucesso dos alunos, desde a construção de novas escolas,
passando pela contratação de novos professores, até a incorporação de segmentos so-
ciais desfavorecidos por razões de classe, região, étnicas ou alunos com necessidades
educacionais especiais”.
Entre as principais ações que integram esse segundo objetivo, citam-se: a criação
do Fundeb; a distribuição de uniformes escolares para alunos do ensino fundamental;
a ampliação do atendimento às crianças de quatro a seis anos de idade e aos alunos
com necessidades especiais de educação. Como forma de universalizar a educação
básica, propõe-se a ampliação da oferta de vagas no ensino médio, de modo que a
todos os concluintes do ensino fundamental sejam atendidos. Além disso, está previs-
ta a concessão de bolsas de estudo como mecanismo que assegure a permanência e o
êxito escolar de parcela do alunado.
A família deve exercer importante papel na consecução desse objetivo, na medida
em que é concebida “como unidade de referência básica e fundamental do processo
educacional (...) em que todos estejam envolvidos e comprometidos com a promoção
da inclusão social pela educação (...)”.

O terceiro objetivo diz respeito à necessidade de garantir a alfabetização a todos
os jovens e adultos, o que pressupõe a mobilização e a organização sociais, em parti-
cular o apoio às iniciativas locais de sucesso e à criação de atividades e iniciativas que
estimulem o hábito da leitura mediante, por exemplo, o acesso a livros especiais.
Talvez seja esse um dos objetivos mais ousados, na medida em que estabeleceu
como meta a erradicação do analfabetismo até 2006. Só para 2003, está prevista a
alfabetização de cerca de três milhões de jovens e adultos.
O quarto objetivo – expandir a oferta de vagas nos ensinos profissional e superior –
tem como principal implicação a incorporação ao mercado de trabalho de novos con-
tingentes de profissionais qualificados.
Em relação à educação profissional, a meta estabelecida pelo MEC está relacio-
nada à implantação de um novo modelo de ensino já em 2004, enquanto que, para a
educação superior, propõe-se a definição de um novo projeto para a universidade
brasileira que esteja em sintonia com os novos padrões, estruturas e demandas sociais.
Para tanto, sugerem-se medidas como a ampliação da autonomia universitária, a subs-
tituição do Fies pelo Programa de Assistência ao Estudante (PAE) e a implantação da
Universidade Aberta.
A transformação do Brasil em uma escola aberta e permanente de cidadania
(quinto objetivo) demandará um conjunto de iniciativas que permitam a todos o
acesso virtual ou informal à escolaridade e ao conhecimento, por meio de ensino a
distância, TV educativa, acesso a jornais e periódicos, e de ações como Mala do Livro,
Aluno Leitor, Paz no Trânsito, etc.
O sexto objetivo trata da promoção da democratização da gestão em todos os
estabelecimentos de ensino. Neste caso, importam todas as ações que impliquem me-
lhorias na gestão das unidades de ensino, formação e pesquisa, como a extinção da
atual lista tríplice de indicados ao cargo de reitor, que é submetida ao veredicto presi-
dencial, e a adoção de novos métodos de trabalho e de participação da comunidade.
A formação e a valorização dos professores, bem como a capacitação e a valoriza-
ção dos trabalhadores em todos os níveis de ensino, constituem, respectivamente, o
sétimo e o oitavo objetivos. Para que tais objetivos sejam alcançados são necessárias
ações voltadas à melhoria da qualidade do ensino, em todos os níveis, mediante a
oferta de oportunidades de formação permanente aos professores, associadas a um
sistema de progressão funcional que valorize a qualificação.
A renovação pedagógica e os investimentos em equipamentos destinados a todos
os estabelecimentos da educação básica integram o nono objetivo da Orientação Es-
tratégica do MEC. Essas ações são percebidas como essenciais para tornar a escola um
ambiente estimulante para a aprendizagem e vinculada à realidade concreta. Portanto,
essas são condições necessárias à promoção da qualidade do ensino.
A “Escola Básica Ideal” constitui um modelo a ser progressivamente implemen-
tado em todos os níveis de ensino. Tal implementação corresponde ao décimo objetivo.
Trata-se da escola em que os alunos têm ensino de qualidade, inclusive os portadores
de necessidades educacionais especiais, em horário integral, com merenda, transporte,
assistência médica e odontológica, biblioteca, esportes, cultura, lazer. Sua gestão é do
tipo participativa, sendo que a comunidade tem acesso às atividades culturais e des-
portivas, além de permitir a alfabetização de adultos. A implantação desse modelo de
escola terá início em locais estrategicamente escolhidos.

O 11o objetivo corresponde à necessidade de adequar a universidade brasileira
aos desafios do século XXI. Trata-se da implementação da Universidade do Século
XXI, a qual deve refletir as tendências de futuro de forma que se capacite a responder
às novas demandas, criando cursos, inventando processos pedagógicos, gerando co-
nhecimentos para o desenvolvimento sustentável do país, o que demandará não apenas
a recuperação e a manutenção das instalações físicas, como também a valorização dos
seus quadros de pessoal.
O 12o objetivo visa reformular a educação profissional no intuito de implemen-
tar um ensino profissionalizante que acompanhe as tendências mundiais, de forma
que as novas configurações do mercado de trabalho sejam sempre acompanhadas de
oferta de mão-de-obra de qualidade.
Por fim, tem-se como último objetivo ampliar a sustentabilidade da educação
pública mediante a implantação de uma gestão moderna, aliada à busca de novas fon-
tes de financiamento. Para que a educação venha a tornar-se uma variável decisiva na
construção do futuro do país, devem-se adotar práticas de gestão modernas e eficien-
tes, nas quais prevaleçam os princípios da democracia, da racionalização dos meios, da
busca de novos mecanismos de financiamento, da transparência das informações, do
acompanhamento e da avaliação das ações.
Considerações finais
Apesar de, em linhas gerais, haver concordâncias entre os diagnósticos da educação
brasileira formulados pelos governos anterior e atual, percebem-se diferenças nas
ações e estratégias para eliminar os problemas identificados. Além disso, os objetivos e
metas delineados pelo atual governo remetem para a necessidade de um aporte signi-
ficativo de recursos financeiros à área da educação. Portanto, não se defende apenas
que os recursos disponíveis já seriam suficientes, bastando apenas que fossem mais
bem aplicados. Trata-se, também, de ampliar o volume de investimentos na área.
Tendo em vista a contenção orçamentária que tem prevalecido nesse primeiro
semestre de governo, com implicações negativas para os níveis gerais de emprego e
renda, pode-se supor que esses investimentos adicionais dificilmente seriam auferidos
caso essa orientação de política macroeconômica viesse a ser mantida até o fim desse
mandato presidencial.
Nesse sentido, a consecução dos objetivos e metas estabelecidos pelo MEC para
os próximos anos pressupõe não só o aprimoramento de sua capacidade de coordena-
ção da política educacional, envolvendo os processos de desenho, acompanhamento e
avaliação de programas, mas também uma inflexão na tendência assumida pela política
macroeconômica, que não tarde para além do início do próximo ano, pois, do contrá-
rio, a concretização do PPA 2004-2007 estará em risco.

CULTURA
Os desafios do Ministério da Cultura

O governo Lula estabelece importantes desafios para a área cultural: a configuração de
um sistema nacional de financiamento, a construção de uma política cultural de en-
vergadura nacional e, finalmente, a democratização cultural.
O primeiro deles é a consolidação de um sistema de financiamento nacional e o
aumento de recursos financeiros para a cultura. Para a consecução desse desafio,
discutem-se novos critérios na utilização dos mecanismos presentes no Programa Na-
cional de Apoio à Cultura (Pronac), que é composto pelo Fundo Nacional de Cultura
(FNC), pelo Fundo de Investimento Cultural e Artístico (Ficart) – pouco efetivo
como mecanismo de financiamento –, pela Lei no 8.313, de 23/12/1991 – conhecida
o
como Lei Rouanet – e, ainda, pela Lei de Incentivo do Audiovisual (Lei n 8.685,
de 20/7/1993).
O uso das leis de incentivo foi sendo consolidado ao longo da década de 1990 e
aportou montantes significativos de recursos tanto provenientes da renúncia fiscal
quanto de portes adicionais das empresas financiadoras para o custeio de projetos
culturais, mas apresentou uma série de distorções. Em parte, esse desafio refere-se aos
ajustamentos e ao aproveitamento das potencialidades das leis de incentivo na mon-
tagem de um sistema de financiamento nacional de cultura: aumento de tetos globais,
contrapartida das empresas e contrapartidas sociais, mecanismos de desconcentração
regional na utilização dos recursos incentivados e, finalmente, mecanismos que per-
mitam a orientação de recursos conforme prioridades setoriais do agente público.
Nesse sentido, inclui-se o fortalecimento do FNC, provavelmente com fonte em uma
Loteria da Cultura e com o aporte de recursos incentivados ao próprio Fundo, medi-
da esta permitida pela legislação, embora tenha sido pouco utilizada.
Toda essa discussão tem como norte estratégico um segundo desafio: a definição
dos novos papéis para os agentes públicos com a revisão da função do Estado na área
e a criação de um sistema efetivamente nacional de cultura por meio do fortalecimen-
to dos instrumentos políticos e das instituições federais de política cultural. Para a
realização desse objetivo o Ministério da Cultura (MinC) pretende imprimir na sua
ação a idéia de políticas integradas, para as quais se fazem necessárias mudanças nas
suas estruturas via fortalecimento de suas capacidades de planejamento e de formula-
ção de políticas, o que inclui aumento de recursos humanos capacitados nas gestão
política e fortalecimento institucional, em especial no Instituto do Patrimônio Histó-
rico e Artístico Nacional (Iphan), no Fundo Nacional de Artes (Funarte) e no que se
refere à Política Nacional de Museus. Esse desafio foi reforçado pela aprovação na
Câmara dos Deputados, em 2/7/2003, da PEC 306/00, que institui o Plano Nacio-
o
nal de Cultura. A proposta acresce o § 3 ao art. 215 da Constituição Federal (CF),
em que se determina qual lei específica estabelecerá o Plano Nacional de Cultura,

com duração plurianual, para estimular o desenvolvimento cultural do país. A emen-
da é instrumento legal que permite a ação integrada de União, estados e municípios, e
possibilita a construção de uma política de cultura que contemple as expressões cultu-
rais de todo o território e atue no amplo leque e nas múltiplas dimensões da cultura,
democratizando não apenas o acesso, mas também a produção cultural.
Outro desafio do Ministério da Cultura, que talvez preceda logicamente os outros
dois, consiste em explicar para a sociedade e para os demais agentes públicos e eco-
nômicos o âmbito de atuação das políticas culturais e seus objetos de intervenção.
O conceito de cultura é de difícil delimitação e precisão, em especial para a interven-
ção pública. A afirmação de autonomia da área cultural, ora em relação ao mercado e
à economia, ora em relação ao Estado e sua burocracia – que é parte da gênese histó-
rica da área e objeto de constante controvérsia entre seus diversos agentes – é matéria
de difícil formalização.
No governo Lula, os conceitos de cultura estão sendo revisados para estabilizar
os objetos de intervenção pública recobertos pelo termo. O governo procura elevar a
cultura à mesma categoria de intervenção da educação, da saúde ou das indústrias
estratégicas, como a automobilística, de materiais elétricos ou têxtil. De fato, os con-
teúdos do conceito de cultura, bem como suas premissas políticas e econômicas e os
problemas que pretende resolver ou priorizar são determinados socialmente a cada
momento histórico. Procura-se também dar ênfase às interfaces dos diversos níveis do
conceito, justificando reformas do Ministério da Cultura que lhe permitam interferir
de forma sistêmica no fomento à produção e às atividades que não têm a proteção do
mercado, e também nas áreas industriais e de importância econômica significativa
para os diversos agentes – áreas recobertas pela noção de cultura.
A importância do desafio, que se refere à ampliação do entendimento da ação e do
valor do MinC, corresponde também à construção da necessária visibilidade das polí-
ticas culturais para os diversos setores de governo e segmentos sociais. Essas razões
justificam a preocupação dos agentes públicos com a explicação e a definição conceitual
das dimensões do objeto de intervenção das políticas culturais. A seguir são descritos os
principais aspectos da configuração discursiva e ideológica dos agentes do governo Lula
na área cultural, os quais são precedidos de uma pequena contextualização.
Novos objetos de intervenção ou nova visibilidade?

Na área cultural, há a definição e a ação de diversos agentes em diferentes condições.
A classificação e a delimitação conceitual dão unidade a um conjunto heteróclito de atos,
discursos e despesas públicas, o que, na prática, tem efeitos e significados de democratiza-
ção e integração de agências, estruturas sociais específicas e intensificação de suas múlti-
plas interações. Ou seja, tem o efeito de configuração de um campo social com agentes
cujos comportamentos seguem regras e definições específicas.
A política cultural caracteriza-se pela capacidade institucional para a multiplicação
de atividades e ações culturais. Paradoxalmente, essas políticas referem-se aos fatos histó-
ricos da gênese do campo cultural que, desde século o XIX, afirma-se pela hostilidade à
racionalização burocrática, à hierarquização de prioridades, à gestão rigorosa de recursos e
à avaliação criteriosa de resultados, enfim, pela referência à genialidade do artista e sua
autonomia criativa. De outra forma, o campo cultural constrói-se historicamente contra
o mundo da racionalização econômica e contra o Estado, embora, paradoxalmente, de-

senvolva-se em estreita relação com esses domínios, pois tanto se apóia no campo políti-
co, quanto se desenvolve em estreita relação com as tecnologias e indústrias culturais.
Essas dificuldades foram tomadas como um desafio pelo atual governo, que, por sua
vez, procura trabalhar as diversas dimensões do conceito. A dimensão econômica refere-se
à necessidade de aumento de recursos para a área e à sua capacidade de geração de empre-
go e renda. A dimensão política diz respeito às propostas de reforma do Ministério da
Cultura a fim de torná-lo ágil, eficaz e capaz de atuar conforme valores e critérios públi-
cos. Na dimensão simbólica, a cultura é vista como narrativa das identidades sociais.
Esses fatos estão presentes nos discursos dos agentes públicos federais da área cultural,
solidários com os projetos sociais do governo e zelosos da autonomia e dos potenciais
singulares da dimensão cultural nos projetos de mudanças e de desenvolvimentos sociais.
Nitidez e clareza nem sequer se esboçam quando se trata de delimitar o termo, espe-
cialmente porque a cultura não é algo que se possa apontar com o dedo, tais como o são
casas ou prédios; artesanatos em ouro, prata ou mesmo barro; tecnologias; ofícios; e pro-
duções agrícolas, embora se saiba que tais atividades são também culturais. Além disso, é
um termo que se presta às mais diversas finalidades, e por essa razão é interessante fazer
breves considerações a respeito de alguns usos da expressão que têm origem e significados
históricos e correspondem, de certa maneira, ao conjunto de diversos agentes envolvidos e
interessados na sua produção. Na análise dos programas, apresenta-se um quadro – sínte-
se, em que é possível visualizar o conjunto de ações referentes aos conceitos que seguem.
Belas-Artes
Quanto ao conceito de cultura, é habitual se pensar no conjunto das formas tradicionais
das belas-artes de inspiração européia, além de literatura, teatro, pintura, concertos musi-
cais, dança e, mais recentemente, cinema. Exclui-se desse universo o que por ele não pode
ser classificado como bom gosto estético. Os outros modos de viver, os saberes, os modos
de fazer, ficam em categoria à parte; o popular, folclórico, etc. ficam em outra categoria: o
exótico, o vagamente interessante, sensual, quando não primitivo e simples. O objeto de
ação da cultura nas belas-artes restringe as experiências culturais e expressivas, retirando
um sem-número de obras e de práticas culturais do circuito da intervenção e do fomento
público. Esse conceito inclui a idéia de cultura como formação intelectual e atividade
volitiva humana e não descuida de ações que ampliem as possibilidades de fruição, como
é o caso do apoio aos espaços de museus, casas e centros de cultura e fomento a projetos
nos diversos segmentos das belas-artes.
Os atuais agentes públicos federais advogam um conceito mais amplo de cultura.
Esse conceito, presente nos documentos oficiais das políticas brasileiras desde a década de
1930, é mais amplo, pois inscreve a cultura como prática de produção e de circulação de
valores sociais e estéticos expressivos dos mais diversos agentes.
Cultura como experiência

Em sentido antropológico, a cultura é uma dimensão da existência social, um conjunto
dinâmico de todos os atos criativos de uma sociedade. Portanto, uma forma de estar no
mundo, de forma criativa, considerando tradição e novidade como inseparáveis.
Nesse sentido, a sociedade é uma fato de cultura, sem o qual não se criam institui-
ções, não se negociam significados e diretrizes, não se travam conflitos. Mas também, e
por essas razões, pode-se dizer que a cultura é sintoma da sociedade. Desigualmente dis-

tribuída e desigualmente valorizada em suas manifestações, indicia desigualdades sociais
mais gerais – e as reproduz. A sociedade brasileira se constitui em sua própria obra nessa
área, pois são muitos os que não têm acesso aos instrumentos de produção e aos produtos
culturais. A cultura é, além de espaço da fruição estética do bom gosto, espaço de exercí-
cio da vontade e de ampliação das capacidades individuais e sociais. Permite também a
realização da cidadania e reforça a auto-estima e o sentimento de pertencimento, o que
inclui dimensão econômica e possibilidades de inclusão social.
Cultura como atividade econômica

Os bens simbólicos têm múltiplas dimensões que não se separam: são, ao mesmo
tempo, produto cultural, político e econômico. São, como diriam os antropólogos,
um "fato social total". Isso significa distinção para os produtores culturais, legitimi-
dade para o Estado, lucros para as empresas, captação de recursos para países exporta-
dores de bens e serviços culturais e possibilidades de emprego e renda.
O mercado fonográfico brasileiro, por exemplo, é o sétimo do mundo: vende 97,1
milhões de unidades e seu faturamento anual é em torno de R$ 1,3 bilhão. Segundo a
Câmara Brasileira do Livro, o mercado editorial faturou cerca de R$ 2 bilhões em 2000
(334 milhões de unidades vendidas, sem considerar a pirataria, que é imensa). O Brasil é
um exportador de bens culturais na música e no setor audiovisual. Este último movimen-
ta de US$ 8 bilhões a 10 bilhões ao ano – exportou, em 2001, aproximadamente US$ 58
milhões. Nessas áreas, o poder público de intervenção e de fomento ainda não foi explo-
rado, mas é potencial.
Em termo de empregos gerados, pode-se observar, na tabela 9, um exemplo dos
empregos formais na cultura e sua participação no conjunto de empregos do mesmo tipo.
Essas informações desconsideram os empregos informais e praticamente se restringem às
indústrias culturais.
TABELA 9
Empregos formais na cultura, 1995-20001
Rio de Janeiro e Outras Regiões Outras regiões não
Empregos formais do setor cultural Total
São Paulo Metropolitanas Metropolitanas
1995 2000 1995 2000 1995 2000 1995 2000
Edição de livros e leitura 160.224 153.083 63.769 63.542 124.440 154.381 348.465 371.006
Fonográfica 7.181 4.138 952 780 3.674 2.524 11.807 7.442
Publicidade 24.340 29.724 9.296 11.397 10.379 13.246 44.021 54.367
Atividades fotográficas 5.991 4.903 4.139 3.687 6.781 8.362 16.911 16.952
Atividades de cinema e vídeo 12.057 10.877 3.373 3.494 7.876 7.947 23.306 22.318
Atividades de rádio e televisão 25.221 30.296 14.406 13.213 49.866 51.374 89.498 94.883
Teatro, música e espetáculos 13.630 10.049 6.820 4.520 9.636 9.674 30.086 24.243
Conservação do patrimônio 1.489 1.019 145 262 294 629 1.928 1.910
Entretenimento e outras atividades ligadas à cultura 43.673 30.244 29.307 22.877 71.655 56.767 144.648 109.888
Total 293.806 274.333 132.207 123.772 284.601 304.904 710.670 703.009
Participação no emprego formal total 2,87 2,94 2,01 1,84 1,52 1,49 2,00 1,92
Distribuição dos empregos culturais por regiões 41,8 39,0 18,8 17,6 40,5 43,4 100 100
Fonte: Rais/MTb: Elaboração: Ipea.
Nota:1 Não são contados os trabalhadores de estabelecimentos públicos, professores e gestores de políticas culturais.
O número de pessoas no setor cultural da Rais refere-se apenas a empregados formais. A tabela refere-se ao fluxo de em-
pregos ao longo do ano (número de admissões menos número de desligamentos no ano).

Como se pode observar, o setor cultural responde por uma parcela significativa
dos empregos formais: 700 mil empregos em 2000. Respondia por 2% dos empregos
formais em 1995 e por 1,9% em 2000.14 Considerando-se que, entre 1995 e 2000, o
montante e a participação do setor cultural declinaram no conjunto de empregos
formais, deve-se perceber que esses fatos compõem-se de linhas de força diferentes,
conforme os espaços sociais. Rio Janeiro e São Paulo, que em 1995 respondiam por
42% desses empregos, declinaram para 39% na participação total. Interessante notar
que as atividades de rádio, televisão e também publicidade – estritamente associadas à
mídia – aumentaram nessas cidades. Da mesma forma, declinaram as outras regiões
metropolitanas, enquanto as demais (não metropolitanas) tiveram ligeiro aumento na
geração de empregos no setor cultural, mesmo que outras áreas tenham sido mais
dinâmicas. Esses fatos podem indicar uma leve tendência à desconcentração das ativi-
dades culturais, mas, em todo caso, revelam potenciais para o fomento das políticas
culturais na geração de emprego e renda nas regiões não metropolitanas, ou seja, na-
queles espaços que têm baixíssimo nível de investimento em equipamentos e pouca
presença do setor público na área cultural. Por outro lado, registram as profundas
desigualdades espaciais e sociais do desenvolvimento.
Cultura como espaço de intervenção política

O campo cultural afirma a autonomia de seus espaços, não apenas ao recusar a lógica
econômica, mas ao denunciar as tutelas burocráticas impessoais. Essa construção
argumentativa e valorativa é recorrente, a fim de que sejam tomadas posições sobre
o papel do Estado e sobre os princípios republicanos. Assim, as leis que regulam o
mercado de arte, como as de propriedade intelectual e artística e de proteção patri-
monial, são importantes, bem como são importantes as intervenções das instituições
públicas nacionais e locais que valorizem e dinamizem a rica variedade e pluralidade
da produção, pois permitem que um sem-número de produções culturais se desen-
volvam e ganhem visibilidade nos espaços consagrados. Dessa forma, as intervenções
do poder público retomam a questão da preservação da autonomia do campo artístico
e democratização da cultura.
A produção industrial provocou a estandardização da produção cultural, mas há
espaços e produções que escapam dessa lógica e fazem referência a diferentes histórias
sociais e identidades expressivas, estilísticas e estéticas. É nesse espaço que as estraté-
gias de democratização cultural e de valorização das diferenças se fazem mais prementes.
O ponto aqui não é apenas levar cultura a este ou aquele setor ou segmento social,
mas demonstrar a existência de múltiplas experiências criativas, promovendo as culturas
locais e regionais, fortalecendo os laços sociais e as instituições políticas de estados e
municípios, bem como as redes de infra-estrutura cultural descentralizadas que per-
mitam o desenvolvimento de múltiplas experiências.
Compreendida nesse amplo escopo, a cultura se impõe como papel e dever es-
tatal. Não vale mais imaginar a execução e a criação cultural pelo Estado, mas dizer
que ele as fomenta e estimula. O Estado possui função constitucional na área cultu-
ral e pretende-se que ele seja formulador e articulador de uma política nacional de
14. Em março de 2001, a França registrava 460 mil pessoas trabalhando no setor cultural. O Brasil registrava, em dezembro
2000, 483 mil pessoas trabalhando formalmente no setor.

cultura, ampliando não apenas sua capacidade de fomentar as atividades culturais,
mas de coordenar ações em âmbito nacional.
Obviamente, nessa perspectiva, a forma de atuação e o processo participativo são
fundamentais, mas dependem, segundo as intenções dos agentes públicos recém-
empossados, de uma reforma administrativa e do desenvolvimento correspondente de
capacitação institucional para operar tal política, com o papel fundamental de estímu-
lo ao desenvolvimento de capacidades, também focado nos estados e municípios.
Na visão do governo Lula, ao ministério caberia o papel de fomentar a área cul-
tural, mas não apenas com recursos financeiros. Ao Estado caberia fazer cultura em
sentidos próprios e específicos: em áreas estratégicas nas quais outras instituições não
o fazem e também considerando o fato de que fazer política pública cultural é produ-
zir cultura, pois espelha o atributo valorativo da sociedade direcionado a uma área de
atuação que expressa a maneira como essa sociedade percebe o papel das instituições.
A figura 1 sintetiza as referências conceituais e discursivas dominantes que
compõem os diferentes objetos de atuação das políticas culturais.
FIGURA 1
Níveis do conceito de cultura e seu campo ampliado
Setor da Economia:
Cultura popular de massas,
Antropológico (cultura como indústria cultural, rádio, TV,
experiência): Festas, práticas, cinema, livros, shows, etc.
modos de fazer, saberes tradicio-
nais, utensilagem, modos de vida,
instrumentos de produção,
folclore, mitos, etc.
Cultura/Belas-Artes:
Política Cultural:
Artes plásticas, cinema, teatro,
Federal, municipal,
literatura, dança, balé, ópera,
estadual.
preservação patrimonial, etc.
A nova estrutura do Ministério da Cultura

O Ministério da Cultura possui uma estrutura pequena, com aproximadamente 450
servidores. As instituições vinculadas têm mais 2.250 servidores, sendo que a metade
deles pertence ao Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (Iphan).
Nos próximos anos, grande parte desses servidores adquirirão o direito de aposentado-
ria. Em razão disso e pelo fato de não ter ocorrido reposição de quadros de pessoas nos
últimos anos, pode-se dizer que um dos elementos mais importantes para viabilizar as
políticas culturais é a contratação de pessoal e a definição de uma política de carreira
condizente com o valor atribuído à área. Para que seja realizada uma política nacional
de cultura, essa estrutura deverá ser redimensionada.

O MinC foi inicialmente constituído pelas seguintes secretarias: Secretaria Execu-
tiva; Secretaria do Livro (inicialmente ocupada pelo poeta Wally Salomão, foi extinta e
suas atribuições ficaram com a Biblioteca Nacional); Secretaria do Patrimônio, Museus
e Artes Plásticas; Secretaria de Música e Artes Cênicas; e Secretaria do Audiovisual.
Há ainda as instituições vinculadas: Iphan , Biblioteca Nacional, Casa de Rui Barbosa e
a Funarte. Entretanto, as nova funções de formulação e de planejamento de um
plano e de políticas nacionais de cultura exigirão novo formato da sua estrutura interna
e de suas funções.
Estrutura e objetivos de planejamento

Os novos agentes públicos de cultura pretendem realizar uma gestão compartilhada e
participativa que gere ações conjuntas mediante a dissolução de obstáculos à coesão
institucional planejada e sistêmica. Tudo isso em sintonia com os argumentos e dire-
trizes gerais do governo, em especial com os princípios orientadores do Plano Pluria-
nual (PPA).
O PPA, nos seus princípios, propõe a organização e a implementação de programas
por desafios, o que se encontra embasado na idéia de tranversalidade e de intersetoriali-
dade, pois os desafios não se restringem às ações delimitadas setorialmente. Portanto,
o PPA sugere e permite que o MinC possa agir em conjunto, do ponto de vista metodo-
lógico, com outros ministérios como o da Educação, do Turismo, do Meio Ambiente,
do Trabalho, dos Esportes, da Integração Nacional e das Relações Exteriores, e também
com outras instituições públicas, a exemplo das empresas estatais.
Pretende-se, com essa ação, promover a atuação nacional de instituições federais
de cultura, demasiadamente centradas em algumas cidades que são tradicionais cen-
tros culturais e econômicos, como Rio de Janeiro e São Paulo. A Funarte constitui
exemplo emblemático, pois tem presença basicamente no Rio de Janeiro e em São
Paulo e entraria na estratégia descentralizadora e nacionalizante do MinC mediante a
ampliação e a extensão de suas ações. As únicas instituições federais de cultura que
possuem capilaridade nacional são o Iphan, que tem vários escritórios e superinten-
dências regionais, e a Biblioteca Nacional, por ser recebedora dos depósitos legais.
Há também idéias de reformar as estruturas do MinC para dotá-lo de um perfil
de órgão de planejamento e de formulação de políticas culturais. As suas secretarias
finalísticas (Música e Artes Cênicas, Livro e Leitura, Patrimônio, Audiovisual, Museus
e Artes Plásticas) seriam transformadas em três: Secretaria de Formulação e Avaliação
de Políticas, Secretaria de Desenvolvimento de Programas e Projetos e Secretaria de
Articulação Institucional, todas elas ligadas ao Gabinete do Ministro.
Esse processo ainda não está concluído e permanece como objeto de discussão a
respeito da melhor estrutura e instrumentação jurídica (superintendência de artes,
centros, institutos, manutenção da Secretaria do Audiovisual, etc.) para certas áreas de
atuação. O objetivo, em todo caso, é dotar o ministério de uma estrutura enxuta e
eficaz, sobretudo sem as superposições e zonas de sombreamento, como acontecia
com a existência de secretarias internas que atuavam em áreas já cobertas com ações
de outras instituições do MinC. Para as áreas que ficaram excessivamente dependen-
tes dos recursos incentivados pelas estatais, como artes cênicas, dança e cinema, seriam
criadas estruturas institucionais com certa autonomia.

Ainda não está definido o lugar da Agência Nacional do Cinema (Ancine) na
estrutura do MinC. Essa pendência deixa uma incógnita, em especial porque dela
dependem definições sobre as competências do MinC na área do audiovisual e sobre
quais os recursos ficariam sob a administração do próprio ministério. Alguns afirmam
que a indústria de cinema deveria ficar a cargo da Ancine e a parte cultural sob res-
ponsabilidade do MinC, mas o problema é exatamente saber quais são os limites entre
indústria e cultura. A Ancine ainda está vinculada à Casa Civil e é disputada pelo
Ministério da Indústria e Comércio Exterior e pelo próprio MinC. Como os recursos
do Programa Nacional de Apoio à Cultura (Pronac) são administrados pelo MinC,
ainda existe o problema do desenho do financiamento: alguns advogam que os recur-
sos das leis de incentivo sejam destinados ao MinC e que os recursos da Contribuição
para o Desenvolvimento da Indústria Cinematográfica Nacional (Codecine), do
Fundo de Fiscalização das Telecomunicações (Fistel) e outros recursos orçamentários
sejam destinados à Ancine. Essa é outra incógnita da estrutura da área que perdura e
está em disputa desde a criação do órgão.
Programas do Plano Plurianual (PPA) para a cultura

O MinC objetiva integrar ou coordenar seus diversos setores e instituições partindo das
afinidades existentes entre eles a fim de evitar superposições e duplicidades, sobretudo
nas instituições vinculadas. Ainda aqui é necessário enfatizar a prioridade dada à reva-
lorização do Iphan (inclusive com o recente esforço de articulação com o Programa
Monumenta), ao Plano Nacional de Museus (que sugere a necessidade de ações inte-
gradas entre as mais diversas instituições nacionais, refundando sistemas municipais e
estaduais e propondo uma ampla política de capacitação de recursos humanos) e ao
fortalecimento da Funarte para que atue em nível nacional.
Em outras palavras, existe a preocupação com a criação de políticas culturais e de
institucionalidade que instrumentalizem ações sistemáticas para os mais diversos segmen-
tos da produção cultural. O quadro adiante apresenta de forma sintética os programas do
MinC, seus objetivos, estratégias, principais ações (selecionadas) e escopo de ação.
Os programas Brasil Patrimônio Cultural e Monumenta permanecem com
modificações em alguns dos seus componentes e estratégias. O principal elemento
é a tentativa de atuação conjunta e o objetivo de fortalecimento do Iphan. Músi-
ca, artes cênicas e visuais compõem um programa executado pelo próprio MinC e
por suas instituições vinculadas, denominado Engenho das Artes. O segmento do
audiovisual também possui um programa próprio, Cinema, Som e Vídeo, que
ficou, provisoriamente, com a parte, como se diz no MinC, cultural do audiovisual.
O desempenho desse programa está condicionado, em grande parte, ao seu dese-
nho e à sua amplitude, que dependem, como já assinalado, do lugar institucional
a ser definido para a Ancine.
Devem-se ressaltar duas novas linhas de ação: uma delas consiste em um pro-
grama de apoio às iniciativas culturais nas periferias e no interior do país; a outra
pertence a um programa do patrimônio de natureza imaterial que dá visibilidade à
política gerada por legislação reconhecida internacionalmente pela sua excelência.

QUADRO 2
Programas do Minc
Principais Ações
Programa Objetivos Estratégia Âmbito de ação
(selecionadas)
Brasil Patrimônio Cultural e Elaboração de política Fortalecimento do Iphan Realização de concurso 13 mil sítios arqueológi-
Monumenta integrada de patrimônio e e integração com o público; realização de cos, 1.007 bens inscritos
criação de rede de apoio à Monumenta. plano estratégico de no livro do Tombo (59
preservação patrimonial. informações; revitaliza- sítios urbanos com 20
ção de sítios históricos mil edificações e mais de
protegidos. 1 milhão de objetos); 14
museus nacionais, 18
regionais, 9 casas
históricas, 3 parques
nacionais, 31 bibliotecas
e 35 arquivos.
Cultura, Identidade e Cida- Implantação de espaços Inclusão social: criação de Implantação de espaços 27 estados com implan-
dania culturais integrados e equipamentos culturais nos culturais e capacitação tação de 19 áreas
cursos de capacitação. municípios. profissional em regiões de selecionadas.
vulnerabilidade social;
universalização de serviços
culturais.
Engenho das Artes Fomento, formação de Fomento no campo da Apoio a orquestras, Fomento em nível
platéia, formação profis- música, das artes cênicas e coros, peças teatrais, nacional; trabalhar a
sional; recuperação e visuais. estímulo ao circo, ressocialização de jovens
revitalização de espaços circulação de eventos de em conflito com a lei por
culturais federais (em música e outros segmen- meio da cultura.
especial da Funarte) e tos; Hip Hop no sistema,
outros. ação integrada com
Secretaria dos Direitos
Humanos.
Museu, Memória e Cidadania Criação de Sistema Nacio- Modernização dos museus Revitalização de museus 40 unidades museológi-
nal de Museus e de da União e criação de uma brasileiros não federais e cas, mais 250 mil
sistemas estaduais. política nacional de modernização dos objetos e 900 mil peças.
museus. museus da União.
Cinema, Som e Vídeo Fomentar a produção, Apoio a festivais e mostras Reequipar o CTAv e a Abrangência nacional.
formar e capacitar força de nacionais e internacionais, Cinemateca Brasileira.
trabalho. veiculação via TV e
implantação de exibição
ambulante de filmes
brasileiros.
Livro Aberto Fomento à produção de Representação da Bibliote- Definição de planos Articular 5 mil bibliote-
livros e à leitura; estímulo ca Nacional em reuniões estratégicos de ação; cas públicas em plano
ao hábito da leitura. do Sistema Integrado de reforma do anexo do de ação; manutenção de
Bibliotecas Públicas; prédio da FBN; criar acervo da ordem de 9
programas de incentivo à mecanismos de recebi- milhões de peças –
indústria editorial, co- mento de depósito legal existem 10 mil bibliote-
edição de obras, promoção nos estados e de contro- cas cadastradas no Fust.
de escritores nacionais, le automatizado do
etc.; implantação de pólos recebimento; recupera-
de fomento à leitura em ção do acervo da
bibliotecas municipais pelo Coleção Real Biblioteca;
MinC. capacitação; Hemeroteca
Nacional;
Cadastro Nacional de
Bibliotecas Públicas.
Cultura e Tradições: Memória Implantação da política de Formação de rede de Registro do Festival Ações de abrangência
Viva patrimônio imaterial. instituições governamentais Folclórico de Parintins; nacional; o patrimônio
e da sociedade civil capazes registro do Círio de cultural consagrado pelo
de implantar o INRC; essa Nazaré; registro do modo Estado brasileiro exclui a
política procura incluir a de fazer farinha em maioria dos grupos e
diversidade cultural ainda municípios do Pará; etnias que compõem a
não contemplada nas instrução técnica dos sociedade e não reflete
políticas culturais e pretende processos de registro da seu múltiplo universo
dar-lhes visibilidade; escolha Obra de Patativa do cultural; já estão mapea-
de comunidade de artesa- Assaré, dança do pau da dos 100 pólos de artesa-
nato tradicional com bandeira, registro de nato.
vistas à promoção social e maracatus, cirandas,
à geração de renda. congo, chorado, etc.;
apoio a comunidades
artesanais.
Cultura Afro-Brasileira Inclusão social das comuni- Garantir posse de terras e Capacitação de recursos 743 comunidades – 29
dades remanescentes e inserção das comunidades humanos para desenvol- já tituladas.
valorização das culturas das em programas de desen- vimento sustentável,
populações afro-brasileiras. volvimento sustentável; fomento a projetos
promoção e valorização da culturais, estudos e
cultura afro-brasileira. pesquisas, conservação e
proteção legal de bens
culturais.

O programa de inserção cultural denominado Cultura, Identidade e Cidadania.
objetiva levar apoio institucional e técnico às populações em situação de vulnerabilida-
de dos centros urbanos e das cidades que não dispõem de equipamentos culturais cole-
tivos. A idéia é propiciar aos grupos locais condições de expressão, desenvolvimento de
capacidades e potencialidades expressivas oferecendo a cultura como elemento de inte-
gração social. Espera-se que talentos locais se desenvolvam e ganhem visibilidade e até
consagração nos meios culturais, mas também é possível que dinamizem produções
locais, criando emprego e gerando renda nas atividades artesanais, de cultura popular, o
que permite, inclusive, profissionalização e visibilidade para a produção não consagrada
no campo cultural. Para isso, pretende-se investir em equipamentos culturais de multi-
funcionalidade e na capacitação de artistas, técnicos e produtores locais, em municípios
que tenham efetivamente, em um primeiro momento, capacidade e dinamismo cultural
para que esses espaços funcionem.
O outro programa, denominado Cultura e Tradições: Memória Viva, refere-se
à valorização do patrimônio imaterial, expressões da cultura tradicional e popular.
É um programa que, dada a natureza de suas ações, marcará um diferencial, a depen-
der de sua implementação, no desenho das políticas culturais, no seu objeto e nos
meios de ação. É, na verdade, a prática de uma política presente desde o Decreto-Lei
n° 25 de 1937, elaborado por Mário de Andrade, e que propunha ações avançadas do
ponto de vista conceitual no campo das ações públicas culturais e que foram limitadas
na implementação dadas as circunstâncias históricas.
E, finalmente, o Programa Cultura Afro-Brasileira, cujos objetivos são a inclusão
social das comunidades remanescentes e a valorização da população afro-descendente.
O conjunto de ações desse programa deverá ser potencializado com as ações da Secre-
taria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial (Seppir).
Financiamento
Recursos Orçamentários
Tudo leva a crer que as linhas do financiamento à cultura deverão sofrer mudanças.
O MinC propõe que os recursos orçamentários destinados à cultura sejam aumenta-
dos para 1%, pelo menos, do orçamento líquido da União. Claro, a centralidade da
política depende de recursos e 1% significa aproximadamente R$ 1,8 bilhão.15
A outra proposta é a loteria cultural. Não se sabe ao certo o montante de re-
cursos que seriam destinados à área, se estes seriam passíveis de corte ou contin-
genciamentos. A experiência dos últimos anos aponta que os recursos das fontes
Contribuições sobre Arrecadação dos Fundos de Investimentos Regionais e sobre
Prêmios de Concursos e Prognósticos foram penalizados com as políticas de con-
tingenciamentos. Entretanto, a previsão do presidente da Funarte é que tal loteria
poderia aportar perto de R$ 800 milhões em recursos para a área.
Por enquanto, o que se tem de efetivo é a decisão do governo em manter os
recursos orçamentários nos níveis anteriores (próximos de R$ 380 milhões) e o con-
sentimento para a implementação da idéia da Loteria da Cultura junto à Caixa Eco-
15. A Áustria destina em torno de 1,3% do seu orçamento à área cultural; a Finlândia, 0,8%; a França, 1%; a Itália, entre
0,4 % e 0,6%; os Países Baixos, 1%; e a Suécia, 0,7%.

nômica Federal (CEF). O teto global para a renúncia fiscal permanece em R$ 160
milhões como nos últimos anos.
De outra parte, o governo pretende reconfigurar o Pronac em, pelo menos, três
direções:
a) regulamentação do Fundo Nacional de Cultura, estabelecendo critérios claros
para a aplicação de seus recursos;
b) ativação dos Fundos de Investimento Cultural e Artístico (Ficart), que, apesar
de regulamentados desde 1995, ainda hoje não entraram em funcionamento –
o mesmo vale quanto ao Fundo de Financiamento da Indústria Cinematográ-
fica Nacional (Funcine); e
c) revisão da legislação de incentivos fiscais, em especial a Lei Rouanet.
Incentivos fiscais
As críticas mais fortemente dirigidas ao Estado em matéria de política cultural nos
anos 1990 são, em geral, de dois tipos. A primeira diz respeito à incapacidade do
poder público e à sua ausência na organização de espaços administrativos capazes de
promover a criação artística e cultural. Segundo essa crítica, o Estado não teria amplia-
do suas capacidades internas de planejamento e gestão cultural e as ações realizadas
nos períodos anteriores teriam sido francamente insuficientes.
O outro tipo de crítica direciona-se à ênfase que teria sido dada ao mercado na últi-
ma década. Tal crítica abrange dois aspectos. As críticas mais recorrentes referem-se à
omissão dos governos anteriores em relação às políticas culturais. De fato, o Estado brasi-
leiro, à exceção do cinema e do setor audiovisual, não atua sistematicamente nas indús-
trias culturais. A grande produção cultural no Brasil é privada, como as redes de televisão,
o mercado editorial e a indústria fonográfica. Em segundo lugar, as intervenções públicas
teriam sido secundarizadas pela ênfase dada às leis de incentivo e estas deixam às empresas
a decisão de investimento. Caberia ao poder público retomar sua capacidade de elabora-
ção e de orientação das políticas de produção e seu financiamento.
Qual seria o ponto mais robusto da crítica? Ele se refere sobretudo e enfatica-
mente aos usos das leis de incentivo. A decisão final no uso de recursos públicos é, de
fato, ditada pelas empresas em razão de suas estratégias corporativas e de reforço da
imagem. No entanto, a depender das regras, há aporte significativo de recursos pró-
prios das empresas. Em meados da década de 1990, as empresas aportavam recursos
novos da ordem de 60% e a renúncia representava os outros 40%. No início dos anos
2000, a contrapartida das empresas havia caído para 40%. Ademais, a participação
das empresas públicas é significativa e em nem um dos casos pode-se afirmar que haja
ingerência nos conteúdos dos projetos culturais.
Portanto, o problema não é de dirigismo. Trata-se de retomar o papel do Estado
na orientação dos investimentos feitos pelas empresas ou, pelo menos, dos investi-
mentos realizados pelas empresas estatais. Alguns pontos, independentemente das
discordâncias referentes aos significados da aplicação das leis de incentivo nos últimos
anos, podem ser considerados em geral consensuais no que concerne às necessidades
de mudança das leis de incentivos. Entre eles, cinco são aqui apontados.

1. Apesar do aumento da captação de recursos, a contrapartida do empresário
diminuiu. A reversão dessa tendência é possível e desejável e requer revisão
dos critérios definidos pela legislação.
2. A concentração regional dos benefícios no Sudeste é um problema e as leis
devem se preocupar com a realocação eqüitativa de recursos e de mecanismos
que incentivem a circulação de obras e espetáculos entre as regiões, ou seja,
com a chamada contrapartida social.
3. A legislação permitiu que as empresas utilizassem a renúncia fiscal para o fi-
nanciamento de suas fundações e institutos culturais. Aqui são apresentados
dois tipos de questões: a concorrência por recursos limitados entre produtores
culturais (sem recursos próprios) e fundações e institutos (que poderiam ser
financiados pelas empresas-matriz), e a formação de patrimônio privado sem
controle público dos usos e da destinação cultural desse patrimônio.
4. Baixa produtividade – a cada mil projetos aprovados pelo MinC, apenas vinte
captam recursos nas empresas.
5. Uso de grande soma de recursos em projetos de artistas consagrados e capazes
de financiar sua produção por outros meios.
No item 2, a idéia de contrapartida social gerou menos consenso, principalmen-
te porque não estava clara. No conjunto de críticas, surgiu a questão dos usos dos
incentivos fiscais pelas grandes empresas estatais, as maiores utilizadoras dos recursos
disponibilizados à produção cultural por meio desse mecanismo.
É relevante destacar que muito do que foi a cultura – a exemplo da retomada da
produção cinematográfica brasileira – reflete o apoio fornecido sobretudo por algumas
estatais. Citem-se como exemplos a BR Distribuidora e a Petrobras, que investiram, res-
pectivamente, R$ 50,1 milhões e R$ 44,2 milhões na área cultural em 2002. Tais valores
correspondem a um quarto dos recursos orçamentários do MinC em 2002 e o total apor-
tado pelas estatais está próximo da metade desse orçamento. Nesse sentido, o atual MinC
considera a utilização de recursos incentivados pelas empresas estatais como problema
político e que esses recursos poderiam ser canalizados para certos setores e segmentos a
partir de critérios e prioridades definidos conjuntamente com ele.
Nos primeiros meses, a importância política e econômica dos recursos das esta-
tais ganhou vulto. O MinC e a Secretaria de Comunicação (Secom) da Presidência da
República tinham pontos de vista divergentes sobre os usos dos recursos. A Secom
pretendeu condicionar o uso de recursos de comunicação e marketing das estatais a
contrapartidas sociais. A reação dos artistas, em especial dos cineastas cariocas, foi
pronta e vigorosa ao classificarem a posição da Secom como representação de diri-
gismo cultural e de tentativas de interferência nos conteúdos das obras de cultura,
sobretudo pela tentativa de ligar a produção cultural a critérios que lhe são alheios.
Exigiram que as decisões sobre o destino dos recursos ficassem a cargo do MinC.
Outros segmentos da área cultural discordaram da posição daquele grupo e elo-
giaram a proposta como inovadora e importante, mesmo porque a contrapartida social
é um mecanismo previsto em lei. O MinC discordou da proposta de contrapartida
social enfatizando que ela não faz sentido no mundo da cultura e até fere sua auto-
nomia ao buscar referências externas que justifiquem o uso de recursos públicos para

o desenvolvimento cultural. Depois, porque o qualificativo “social” refletiria uma
incompreensão sobre a contribuição singular e estratégica da cultura para o desenvol-
vimento. Ainda aqui, as posições são heterogêneas e ativistas do próprio MinC haviam
advogado a idéia da contrapartida, o que resultou na percepção clara de divergências
internas ao campo artístico-cultural, com diferentes interfaces e interesses em relação
aos recursos disponibilizados pelas leis de incentivo.
Os critérios sobre os usos das leis de incentivo ainda estão em debate. O mesmo
ocorre com a definição a respeito de quem decidirá sobre a destinação dos recursos
das estatais. Ao que tudo indica, deve haver uma participação crucial do Ministério
da Cultura, em especial porque as preocupações com as conseqüências e com a inclu-
são social devem estar presentes nas suas orientações.
A idéia de contrapartida tem duas dimensões: a primeira refere-se ao fato de que o
abatimento de 100% previsto pelas leis de incentivo não possibilita aportes de re-
cursos novos pelas empresas, ou seja, a contrapartida financeira das empresas em
relação à renúncia fiscal e aos benefícios auferidos pela associação da imagem da
empresa com o produto cultural. Como já foi assinalado, a correção desses meca-
nismos é relativamente simples. O manejo dos níveis de abatimento permite incen-
tivar e até direcionar recursos, mas sobretudo tem a virtude de poder definir o
montante de recursos próprios das empresas destinados a projetos culturais.
Por outro lado, a contrapartida social não se liga diretamente à contrapartida
financeira, pois pode resolver vários problemas do próprio campo cultural, sem
desfigurar sua autonomia: ingressos a preços reduzidos, exigência de circulação de
espetáculos, exigência de investimentos em equipamentos em projetos do Fundo
Nacional de Cultura ou em projetos priorizados pelo próprio MinC e que tenham
objetivos de inclusão cultural e social.
Conclusões
Pode-se afirmar que o governo Lula sinalizou que deverá atuar em uma dupla dimen-
são na maneira de pensar a cultura e seu lugar entre as políticas públicas, e na cultura
como espaço institucional passível de ser organizado segundo regras, critérios públicos
e universais com grande potencial de democratização das relações sociais e simbólicas.
O mérito dos agentes públicos é o convite para não se desconsiderar os efeitos eco-
nômicos e sociais das políticas culturais e as lembranças de que estas oferecem mais
do que direitos à igualdade econômica e cultural; elas oferecem direitos à diferença,
pois além de comprometerem as sociedades com o desenvolvimento pleno dos recur-
sos simbólicos disponíveis, as políticas culturais devem proporcionar a multiplicação
de exemplos edificantes – os mais múltiplos e díspares – que aumentem as possibili-
dades de convivência democrática e criativa.
Para isso, as políticas culturais devem se valer tanto das possibilidades de recon-
textualização do passado quanto da constante recontextualização do presente, ou seja,
devem disponibilizar recursos simbólicos que permitam a constante reflexão. A arte e
a cultura têm a capacidade de prover os indivíduos de criatividade crítica necessária
para imaginar e construir uma boa sociedade na qual estes possam usufruir de uma
vida satisfatória, do ponto de vista cultural, social e político.

IGUALDADE RACIAL
Esta sétima edição do presente periódico marca a estréia de uma nova área a ser
acompanhada regularmente: a da promoção da igualdade racial. Dado o caráter ainda
embrionário das políticas de promoção da igualdade racial, optou-se por descrever
neste texto inaugural a história da institucionalização da temática, que culminou na
criação, pelo novo governo, da Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igual-
dade Racial (Seppir), órgão da Presidência da República com status ministerial. Desde
já, tal criação pode ser vista como um marco na história das relações raciais no Brasil,
na medida em que representa uma iniciativa inédita no âmbito do governo central.
Um pouco da história
Durante o regime militar, o establishment governamental, refratário a qualquer sinali-
zação de incongruências entre a auto-representação da sociedade brasileira como uma
democracia racial e a realidade de extremas desigualdades entre negros e brancos, su-
primiu do sistema oficial de informações dados sobre a cor dos indivíduos. Assim, o
Censo de 1970 ficou sem o quesito cor, o que impediu a constatação e a denúncia das
desigualdades raciais já verificadas nos poucos dados sobre cor divulgados nos Censos
de 1940, 1950 e 1960. Sendo as desigualdades entre negros e brancos atribuídas ao
fato de que os primeiros, por terem sido escravos, estavam mais representados nas
classes baixas, acreditava-se, conforme o arcabouço teórico da época, que aquelas de-
sigualdades seriam mitigadas ou mesmo suprimidas pelo desenvolvimento econômico.
Todavia, a Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (Pnad) realizada pelo IBGE
em 1976 levantou evidências sólidas que contrariavam tais expectativas. Entretanto,
foi somente em 1985, isto é, quase dez anos depois, que o IBGE, sob nova direção e
exposto aos ventos da abertura democrática, publicou as informações contundentes
da Pnad de 1976.
Posteriormente, a mobilização criada em torno da Assembléia Nacional Consti-
tuinte, cuja instalação coincidiu com o Centenário da Abolição, em 1988, contribuiu
para o surgimento da primeira instituição governamental federal voltada aos negros, a
Fundação Cultural Palmares. Apesar de representar um efetivo avanço, pois, pela pri-
meira vez, havia no governo federal uma instituição dedicada especificamente à defesa
dos interesses da população negra, sua vinculação ao Ministério da Cultura reflete uma
visão marcadamente cultural das relações raciais. Tal visão ainda não havia incorporado
as denúncias das desigualdades raciais e de sua perpetuação por meio dos processos de
mobilidade social e de realização socioeconômica que começaram a surgir na década
de 1980. E, embora a Fundação Palmares contemplasse uma parte das reivindicações
do Movimento Negro, que recrudescia, havia muitas demandas novas do segmento em
relação ao Estado, parte delas estruturada em torno dos novos conhecimentos sobre as
desigualdades raciais no Brasil produzidos a partir da década de 1980. Tal situação fez
que, progressivamente, a Fundação Palmares fosse ganhando outras atribuições que
destoavam bastante dos propósitos originais para os quais fora criada. Um exemplo foi

a assunção da responsabilidade pela identificação e pela delimitação de áreas de rema-
nescentes de quilombos, o que engendrou um novo perfil institucional àquela Funda-
ção, além de ter proporcionado uma interface direta com outros setores ministeriais,
notadamente com o Ministério do Desenvolvimento Agrário.
A partir da segunda metade da década de 1990, um novo impulso foi dado à ques-
tão racial, tendo como marco a “Marcha Zumbi dos Palmares contra o Racismo, pela
Cidadania e a Vida”, realizada em 1995 e da qual participaram dezenas de milhares de
pessoas em homenagem ao tricentenário da morte de Zumbi dos Palmares. Os organi-
zadores da Marcha entregaram ao então presidente da República, Fernando Henrique
Cardoso, um inventário sobre a situação do negro no país e um programa de ações para
a superação do racismo e das desigualdades raciais. Graças ao evento, foi criado, por
decreto presidencial, o Grupo de Trabalho Interministerial de Valorização da Popula-
ção Negra (GTI População Negra), ligado ao Ministério da Justiça. A proposta havia
nascido no governo a partir da articulação de setores do Movimento Negro que defen-
diam uma atuação mais incisiva do governo federal no estabelecimento de políticas
públicas para negros que não fossem restritas às questões culturais. O grupo organizou-
se em torno de várias áreas e, em 1998, os principais resultados de seu trabalho foram
apresentados à Presidência da República. Até hoje, o GTI População Negra não foi
extinto oficialmente, porém encontra-se desativado, não se reunindo há algum tempo.
Paralelamente à instalação do GTI População Negra, ocorrida em 1996, foi lançado
pelo Ministério da Justiça o primeiro Programa Nacional dos Direitos Humanos
(I PNDH), que continha um tópico destinado à população negra, no qual se propunha
a conquista efetiva da igualdade de oportunidades.
Note-se ainda que, nos primeiros anos da década de 1990, organizações de tra-
balhadores encaminharam denúncia à Organização Internacional do Trabalho (OIT)
sobre a existência no país de discriminação racial no mercado de trabalho. Em face
dessa queixa, o Ministério do Trabalho e Emprego (MTE) foi instado pela OIT a
responder à denúncia. O MTE, reconhecendo a veracidade do quadro traçado pelos
sindicalistas, desencadeou uma série de medidas e ações voltadas para o enfrentamento
da questão. Em 1995, tal ministério deu início a uma parceria com a OIT, por meio
do Programa para a Implementação da Convenção 111, no qual busca colocar em
prática ações e políticas que promovam a igualdade de oportunidades e de tratamento
e combatam a discriminação no emprego e na profissão. No ano seguinte, um decre-
to presidencial criou, no âmbito do MTE, o Grupo de Trabalho para a Eliminação
da Discriminação no Emprego e na Ocupação (GTDEO). Esse grupo, composto por
representantes do governo, de trabalhadores, de empregadores e do Ministério Públi-
co do Trabalho, tinha a missão de elaborar um plano de ações para a eliminação da
discriminação no mercado de trabalho. Em 1997, foi lançado pela Assessoria Interna-
cional do MTE o Programa Brasil, Gênero e Raça, que teve como um de seus princi-
pais produtos a implementação, nas Delegacias e Subdelegacias Regionais do
Trabalho, de Núcleos de Promoção da Igualdade de Oportunidades e de Combate à
Discriminação no Emprego e na Profissão. Esses núcleos, além de receberem denún-
cias sobre práticas discriminatórias no acesso e no curso das relações de trabalho,
promoveram ações preventivas, educativas e de conciliação entre empregados e em-
pregadores por meio da conscientização sobre a ilegalidade da prática de qualquer
forma de discriminação nas relações de trabalho. Ressalte-se, contudo, que a questão

racial ainda ocupa pouco espaço na agenda dos núcleos, voltados, sobretudo, para as
pessoas portadoras de deficiência.
No ano 2000, os debates sobre as desigualdades raciais, após um período de relati-
vo refluxo, recrudesceram no âmbito do governo federal. Com efeito, a preparação da
participação do Brasil na III Conferência Mundial de Combate ao Racismo, Discrimi-
nação Racial, Xenofobia e Intolerância Correlata, promovida pela ONU em 2001 na
cidade de Durban, na África do Sul, originou uma série de eventos no biênio 2000-
2001, o que recolocou a temática racial na agenda nacional. Em 8 de setembro
de 2000, foi criado o Comitê Nacional para a Preparação da Participação Brasileira em
Durban, o qual envolveu, de forma paritária, representantes governamentais e não-
governamentais. Com o intuito de subsidiar os trabalhos do Comitê, foram realizados,
em todo o país no segundo semestre de 2000, pré-conferências e encontros, os quais
foram promovidos tanto pela Fundação Cultural Palmares como pela Secretaria de
Estado dos Direitos Humanos. O processo de preparação culminou na realização da
I Conferência Nacional contra o Racismo e a Intolerância, que aconteceu no Rio de
Janeiro, em julho de 2001, e da qual participaram cerca de 1.700 delegados oriundos
de todas as regiões do país. Por fim, de 31 de agosto a 7 de setembro de 2001, foi reali-
zada, em Durban, a III Conferência Mundial de Combate ao Racismo, Discriminação
Racial, Xenofobia e Intolerância Correlata, que contou com cerca de 600 participantes
brasileiros, representantes de instituições governamentais e não-governamentais.
É importante destacar, ao longo de todo o processo preparatório para a realiza-
ção da Conferência de Durban, a participação do Instituto de Pesquisa Econômica
Aplicada (Ipea) no fornecimento de diagnósticos, até então inéditos no âmbito do
governo federal, que refletiam a magnitude das desigualdades raciais no Brasil.
O governo passa então a reconhecer, a partir de números oficiais, as imensas distân-
cias existentes entre negros e brancos. Merece menção, também, a iniciativa do Mi-
nistério do Desenvolvimento Agrário (MDA) que, em 2001, criou seu Programa de
Ações Afirmativas voltado tanto para o público interno como para os beneficiários
das políticas e ações sob sua responsabilidade. Note-se, ainda, que o MDA, em parce-
ria com o Ipea, deu início a um processo de diálogo com o setor empresarial que visa
promover o debate sobre o respeito à diversidade de mão-de-obra empregada no mer-
cado de trabalho privado. Na esteira da iniciativa do MDA, outros ministérios (i.e.,
Justiça, Cultura, Educação e Relações Exteriores) desencadeiam uma série de medidas
específicas voltadas para afrodescendentes.
Após a realização da Conferência de Durban, foi criado, por decreto presidencial,
o Conselho Nacional de Combate à Discriminação (CNCD), no âmbito da Secreta-
ria de Estado dos Direitos Humanos, então vinculada ao Ministério da Justiça.
O Conselho, que até junho de 2003 reuniu-se uma dezena de vezes em seções ordiná-
rias, tem como um de seus objetivos o incentivo à criação de políticas públicas afir-
mativas de promoção da igualdade e da proteção dos direitos de indivíduos e de
grupos sociais, raciais e étnicos que sejam objetos de discriminação racial ou de outras
formas de intolerância.
Em 2002, foi lançado o II Plano Nacional de Direitos Humanos (II PNDH).
As metas do II PNDH ampliaram as fixadas no I PNDH no tocante à valorização da
população negra, consagrando o termo “afrodescendente”, oriundo da Declaração e
do Plano de Ação de Durban. As ações propostas dizem respeito sobretudo às áreas de

justiça, educação, trabalho e cultura, e há também, no II PNDH, o reconhecimento
dos males causados pela escravidão e pelo tráfico transatlântico de escravos, que cons-
tituem crime contra a humanidade e cujos efeitos, presentes até hoje, devem ser com-
batidos por meio de medidas compensatórias.
Em 13 de maio de 2002, nas comemorações do aniversário da Abolição, foi cria-
do, por decreto presidencial, o Programa Nacional de Ações Afirmativas sob a coor-
denação da Secretaria de Estado dos Direitos Humanos. Esse programa tem por
objetivo implementar uma série de medidas específicas no âmbito da administração
pública federal que privilegiem a participação de afrodescendentes, mulheres e pessoas
portadoras de deficiência. Note-se que as atribuições desse programa passam, a partir
de 2003, a ser de responsabilidade da Seppir.
Ainda que o governo anterior, ao divulgar diagnósticos, criar instituições tais como
o GTI População Negra e o CNCD e implementar algumas medidas de valorização da
população afrodescendente e de promoção de igualdade de oportunidades para os ne-
gros, tenha reconhecido a existência de desigualdades raciais no Brasil, deve-se ponderar
que a velocidade e a abrangência das ações empreendidas estavam muito aquém do
desejado. Seus efeitos práticos para a redução da grande distância social existente entre
negros e brancos foram pouco eficazes. Além disso, merece registro o curioso e emble-
mático fato de as ações em prol dos negros sempre promovidos em uma data comemo-
rativa – especialmente em 13 de maio e 20 de novembro (aniversário da Abolição e Dia
da Consciência Negra, respectivamente) – ou na esteira das exigências internacionais.
Com efeito, muitas das ações governamentais voltadas para a questão racial engendra-
das no governo FHC foram fortemente marcadas pela busca de se prestar contas à co-
munidade internacional: os relatórios do Ministério do Trabalho para a OIT, assim
como os documentos do Ministério das Relações Exteriores, estão entre as publicações
oficiais mais completas sobre a situação racial. Em todos os casos, tais documentos se
dirigem muito mais ao público externo, sobretudo institucional. Mesmo as Conferên-
cias sobre o racismo realizadas no país entre 2000 e 2001, que consubstanciaram um
esforço de preparação para Durban, não tiveram qualquer iniciativa posterior de conti-
nuidade, ainda que a questão racial se mantivesse presente. Essas características acabam
sempre por deixar dúvidas sobre o real empenho governamental para combater efeti-
vamente o racismo e as desigualdades raciais no país.
O programa de campanha do governo atual e a transição

Em 2002, no auge da campanha eleitoral, a discussão sobre as desigualdades raciais e a
eventual adoção de políticas de ações afirmativas encontrava-se em plena efervescência.
Todavia, o tema não freqüentava de forma assídua os discursos dos principais candida-
tos à presidência. Para alguns analistas políticos, a invisibilidade da questão no processo
eleitoral devia-se ao fato de os políticos e seus partidos não possuírem uma idéia de
como o eleitorado percebia a questão. Porém, mesmo raramente presente nos discursos,
a questão racial fazia parte dos programas de governo dos candidatos. No caso do can-
didato vitorioso, o tema era tratado no documento Brasil sem Racismo, que integrava a
proposta de governo do Partido dos Trabalhadores e seus coligados.
No referido documento, além de ter sido reconhecida a existência no Brasil de ex-
tensas e graves desigualdades raciais conjugadas a um intenso preconceito, afirmava-se
que a ação do Estado, longe da neutralidade, contribuía para reproduzir tais desigual-

dades. Além disso, reconhecia-se também que o governo em ocaso havia tomado algu-
mas iniciativas em prol da igualdade racial, todavia desarticuladas e de efeitos residuais.
De fato, as iniciativas implementadas no período de 1995 a 2002 não se conformavam
em uma política nacional e intersetorial de combate ao racismo e de promoção da
igualdade racial. Configurada tal situação, o documento Brasil sem Racismo reclamava
a adoção tanto de políticas de ações afirmativas quanto de políticas compensatórias,
ainda que não houvesse uma definição explícita do que seriam essas últimas.
Além desses comentários mais gerais, o documento continha ainda propostas de
ações a serem realizadas em várias áreas de atuação do Estado. Há de se notar, contudo,
que essas diretrizes globais não eram muito diferentes do que figurava nas intenções do
governo que terminava. Apenas as propostas do documento Brasil sem Racismo volta-
das para as mulheres negras (principalmente na área de saúde), para a juventude negra e
para as áreas de segurança e comunicação não podiam ser inseridas em alguma ação já
existente. Essa convergência entre as ações do governo que findava e as propostas do
futuro governo foi notada posteriormente pela equipe de transição, que a registrou em
seu relatório, pontuando as novas propostas ainda não contempladas.
O relatório de transição apontava também outros fatos, aqui já mencionados,
como o de que as ações em prol dos negros são sempre promovidas em datas come-
morativas ou por pressão da comunidade internacional e a ausência de articulação e
pouca abrangência das iniciativas em curso. Entre as recomendações da equipe de
transição para o encaminhamento da questão racial no novo governo, destacam-se:
i) redirecionar a Fundação Cultural Palmares para os propósitos originais que motiva-
ram sua criação; e ii) estabelecer o CNCD como a instância nacional responsável pelo
acompanhamento das denúncias internacionais de casos de discriminação não resol-
vidos pelos foros nacionais disponíveis para tanto.
No entanto, a mais importante e primeira recomendação da equipe de transição
era a criação, na estrutura administrativa do futuro governo, da Secretaria Especial de
Políticas de Promoção da Igualdade Racial (Seppir) vinculada à Presidência da Repú-
blica. A Seppir seria um órgão de articulação para a inclusão de componentes voltados à
promoção da igualdade racial em todas as políticas governamentais nas quais isso fosse
possível e funcionaria também como uma instância consultiva do presidente da Repú-
blica. Porém, refletindo a tradicional resistência da sociedade brasileira ao tema das
desigualdades raciais, a Seppir não foi criada pela Medida Provisória no 103, editada no
primeiro dia do novo governo para definir a estrutura administrativa. A Seppir é o úni-
co órgão que foi criado três meses depois do início do atual governo, em 21 de março,
o
pela Medida Provisória n 111. Tal situação, além de lançar dúvidas sobre o compro-
misso efetivo do governo Lula com a supressão das desigualdades raciais, originou uma
série de óbices tanto à estruturação da Seppir quanto à realização dos principais objeti-
vos que nortearam sua criação.
As primeiras iniciativas: o PPA da Seppir

O governo Lula iniciou-se, portanto, sem a Seppir, criada somente no terceiro mês do
governo. Esse retardo na implementação pode ter acarretado uma certa fragilidade ins-
titucional à nascente Secretaria nessa etapa inicial. Esse atraso refletiu-se diretamente na
demora na constituição da equipe técnica, assim como na consecução de um plano de
trabalho e de uma rotina operacional para o organismo, configurando assim um início
mais moroso. Até o fim do primeiro semestre de 2003, a Seppir ainda não lograra pre-

encher todo o quadro de pessoal previsto, a despeito de todo o esforço de montagem da
secretaria. Também não foi estruturado, até o momento, o Conselho Nacional de
Promoção da Igualdade Racial, órgão colegiado paritário entre governo e sociedade,
vinculado à Seppir, cujas funções e atribuições serão definidas em seu regimento inter-
no – que só será elaborado após sua instalação. Tudo isso tem dificultado o cumpri-
mento das atividades ordinárias da Seppir, sobretudo aquelas atinentes à programação
orçamentária e ao próprio Plano Plurianual (PPA) 2004-2007.
Deve-se, no entanto, reconhecer o empenho da Seppir no cumprimento dos pra-
zos e na consecução dos produtos relativos ao PPA: os programas e as ações que deverão
nortear a atuação governamental para a promoção da igualdade racial. Programas e
ações que envolvem outros órgãos federais, estaduais e até mesmo municipais. No âm-
bito do PPA, portanto, a Seppir logrou definir, no megaobjetivo “Inclusão social e re-
dução das desigualdades sociais”, o desafio “Promoção da Igualdade Racial”. A fixação de
um desafio específico à questão racial é um marco na ação governamental, na medida
em que possibilita que seja estabelecido, a partir daí, um envolvimento não apenas
da Seppir, mas de todo o conjunto dos organismos de governo com a questão. Ao con-
trário do que acontecera na gestão FHC – em que a questão racial ficava circunscrita a
algumas iniciativas setoriais –, no novo governo, a questão racial deverá perpassar todos
os ministérios. É o que sinaliza o PPA em seu formato atual e é, nesse sentido, a marca
institucional da nova gestão para o enfrentamento da questão racial no Brasil.
No entanto, apesar do espaço institucional e político que a questão racial ganhou
no governo Lula, não são desprezíveis os desafios a serem enfrentados pela Seppir, dos
quais podem ser destacados:
a) consolidar o tema da promoção da igualdade racial no âmbito da ação gover-
namental envolvendo efetivamente os diferentes ministérios e demais órgãos
do poder executivo, com vistas à obtenção de uma transversalidade da questão
racial, perpassando programas e ações em geral;
b) constituir-se como peça-chave na consolidação e na coordenação das ações e
programas governamentais e na montagem de planos estratégicos de longo
prazo para a promoção da igualdade racial; e
c) estabelecer arranjos institucionais que garantam e fortaleçam os vínculos entre
o governo federal e o Ministério Público, os governos estaduais e municipais e
a sociedade civil na conjunção de esforços na busca da redução das desigualda-
des raciais.
Por último, faz-se mister destacar uma importante e inédita iniciativa tomada pelo
presidente Lula: trata-se da indicação de Joaquim Barbosa para o Supremo Tribunal
Federal (STF). Pela primeira vez na história do Brasil, esse tribunal conta com um mi-
nistro negro. Com efeito, Joaquim Barbosa tomou posse de seu cargo no dia 25 de
junho de 2003. Um ato de magnitude simbólica tão elevada que por certo contribui
para acalmar e contrapor eventuais expectativas negativas, levantadas pelo início tumul-
tuado da Seppir, acerca do real empenho no combate às desigualdades raciais por parte
do governo Lula.

EMPREGO E RENDA
Conjuntura
O legado encontrado na área de emprego e renda não é dos mais positivos. A tendên-
cia que se afirmara nos anos 1990 e que se consolida no início desta nova década con-
figura um mercado de trabalho mais afetado pela informalidade, com taxas de
desemprego em patamares mais elevados, além de rendimentos mais concentrados,
cujo patamar médio reduziu-se de forma efetiva.
Ainda que, durante o período inicial da gestão FHC, os indicadores da área te-
nham se caracterizado por um comportamento positivo, representado pelo crescimen-
to na ocupação e nos rendimentos médios anuais, pela queda das taxas de desemprego
aberto e pela diminuição das desigualdades de rendimento, cedo o mercado de traba-
lho teve seu comportamento completamente alterado em conseqüência de uma con-
junção de fatores, tais como a sobrevalorização do real e as taxas elevadas de juros
(que acabaram por reduzir a atividade econômica), assim como as dificuldades eco-
nômicas geradas pelas crises asiática, em 1997, e russa, em 1998.16
A partir de 1997, iniciou-se um processo no qual o comportamento dos indica-
dores do mercado de trabalho sofreu uma significativa inflexão. A taxa de desemprego
passou a aumentar significativamente, elevou-se de 5,7% da População Economica-
mente Ativa (PEA) em 1997 para 7,15%17 em 2002, ao mesmo tempo em que os
rendimentos médios dos trabalhadores entraram em forte tendência declinante.18 Ou-
tra tendência que se fortaleceu a partir da década de 1990 e se mantém durante os
primeiros anos desta década é a precarização das relações de trabalho, representada
pelo aumento nos níveis de informalidade, expressos, principalmente, pelo crescimen-
to da proporção de empregados sem carteira assinada (que passaram de 20,8% em
1991 para 27,5% em 2002) e de trabalhadores por conta própria (que passaram de
20,1% em 1991 para 22,4% em 2002, apesar de uma queda verificada em 2000).
Essas grandes tendências continuam fortemente presentes neste início do gover-
no Lula. Os seis primeiros meses de 2003 foram marcados por taxas de desemprego
crescentes. Segundo dados divulgados pela Pesquisa Mensal de Emprego (PME),19 a
proporção de pessoas desocupadas nas principais regiões metropolitanas do país atin-
16. Para maiores detalhes sobre o comportamento do mercado de trabalho na gestão Fernando Henrique Cardoso, ver
número anterior desta publicação.
17. Os valores referentes às médias anuais ainda seguem a metodologia antiga da Pesquisa Mensal de Emprego (PME),
utilizada pelo IBGE. Os dados mensais referentes a 2002 e 2003, utilizados no decorrer do texto, já seguem a nova
metodologia, aplicada a partir do fim de 2001. Nota explicativa sobre a alteração na metodologia da Pesquisa Mensal de
Emprego do IBGE encontra-se disponível no Anexo Estatístico deste periódico.
18. Ver Boletim Mercado de trabalho – Conjuntura e Análise. Ipea/MTE. Ano 8, n. 21, fev. 2003.
19. Os valores das taxas de desemprego divulgadas pela PME referem-se às seis seguintes regiões metropolitanas do país:
Recife, Salvador, Belo Horizonte, Rio de Janeiro, São Paulo e Porto Alegre. A partir de março de 2002, a PME passou a
aplicar uma nova metodologia, o que motivou a adoção da série apresentada no gráfico 3.

giu o patamar de 13,0% da PEA em junho de 2003, maior valor já apresentado para
esse indicador desde o início da aplicação da nova metodologia dessa pesquisa. Con-
trariando a tendência que vinha desde julho de 2002 e que indicava queda nos níveis
de desemprego, o primeiro semestre de 2003 caracterizou-se por uma variação positi-
va de 1,8 ponto percentual no indicador entre janeiro e junho.
Essa elevação do desemprego ocorreu de forma contínua ao longo do período, como
pode ser verificado no gráfico 3, passando de 11,2% da PEA em janeiro para 13,0% em
junho.O contingente de pessoas desocupadas em junho chegou a 2.735 mil, o que repre-
sentou um aumento de 443 mil, nas seis regiões metropolitanas analisadas, no número de
pessoas que procuraram emprego no primeiro semestre deste ano.
GRÁFICO 3
Taxa de desemprego nas seis principais regiões metropolitanas do
Brasil – março/2002-junho/2003
14 12,9 12,8 13,0

12,5 12,4
11,9 11,9 12,1
11,6 11,7 11,5 11,6
12 11,2 10,9 11,2
10,5
10
8
%
0
junho-02
junho-03
maio-02
novembro-02
maio-03
março-02
julho-02
outubro-02
março-03
agosto-02
dezembro-02
abril-02
abril-03
setembro-02
janeiro-03
fevereiro-03
Fonte: PME/IBGE.
Segundo o IBGE, esse aumento do desemprego ocorreu mais fortemente entre

as mulheres, que representavam, em junho de 2003, 54,4% da massa de desempre-
gados contra 46,4% de homens. Isso também pode ser confirmado pelo fato de que,
entre os 360 mil novos desempregados surgidos entre maio de 2002 e maio de
2003, 71% são mulheres.
Entre as regiões metropolitanas analisadas, vale destacar os elevados valores
alcançados pelas taxas de desemprego em junho de 2003 em Salvador (17,9% de de-
sempregados no total da PEA), Recife (14,9%), São Paulo (14,5%) e Belo Horizonte,
cuja taxa saltou de 11% em maio de 2003 para 12,1% em junho do mesmo ano.
As taxas mais baixas assinaladas entre as regiões metropolitanas correspondem à RM
do Rio de Janeiro, que apresentou taxa de 9,8% em junho de 2003 contra 9,6% em
maio de 2003, e à RM de Porto Alegre, cuja taxa permaneceu estável em 10,2% na
comparação com maio do mesmo ano.
O aumento nas taxas de desemprego se expressa tanto pela destruição de postos de
trabalho quanto pela maior pressão de trabalhadores em busca de emprego, massa que

cresce em proporção mais elevada do que a capacidade da economia de gerar novos
postos. O comportamento desses indicadores tradicionalmente tem se mostrado de-
pendente da trajetória da macroeconomia e sua evolução tem estado diretamente ligada
e determinada pelos indicadores conjunturais. No caso do primeiro semestre de 2003, a
alta taxa de desemprego foi fortemente influenciada pelas elevadas taxas de juros, que
atingiram o patamar de 26,5% em fevereiro e recuaram para 24,5% no fim de julho.
Essas taxas, mantidas pelo governo como forma de controlar a inflação, contribuíram
intensamente para o desaquecimento da economia, o que desincentivou o investimento
e o consumo e dificultou a criação e a manutenção de postos de trabalho.
Essa conjuntura desfavorável da economia, além de ter contribuído para aumen-
tar o desemprego, também causou a diminuição do poder aquisitivo da população.
O rendimento médio efetivo dos ocupados no mês de maio de 2003, nas seis grandes
regiões metropolitanas, foi de R$853,57,20 o que representa uma queda de 2,9% em
relação ao mês anterior. Essa redução na renda foi a maior desde o início da aplicação
da nova metodologia da PME em outubro de 2001.
Quanto às categorias de ocupação, no mês de maio de 2003 o movimento de que-
da do rendimento efetivo real apenas não se verificou para os trabalhadores por conta
própria (R$ 676,24). Houve, nessa categoria, um incremento no rendimento de 1,2%
em relação a abril. Os rendimentos dos empregados do setor privado com carteira de
trabalho assinada (R$ 872,66) e sem carteira de trabalho assinada (R$ 546,28) apresen-
taram, respectivamente, reduções de 3,0% e 1,3% na comparação com abril do mesmo
ano. Esses resultados ainda foram atenuados pelo aumento de 20% do valor nominal
do salário mínimo, que passou de R$ 200,00 para R$ 240,00, o que representou um
ganho real de 1,85% segundo o Índice Nacional de Preços ao Consumidor (INPC).
A queda nos rendimentos médios foi intensificada pelo crescimento da informali-
dade no mercado de trabalho brasileiro. Em comparação com os anos 1980, pode-se
dizer que o emprego protegido ou formal teve sua participação reduzida de modo con-
tinuado e persistente. Hoje, cerca de 60% da população ocupada sobrevive do exercício
de atividades informais. Em alguns casos, salta aos olhos a multiplicação dessas ativida-
des, que hoje abrigam a maior parte da força de trabalho. O comércio de rua, por e-
xemplo, cresceu de forma desenfreada. Nos últimos dez anos, as cidades brasileiras,
sobretudo as de maior porte, assistiram à proliferação de trabalhadores exercendo suas
atividades como camelôs e vendedores em sinais de trânsito, por exemplo.
A intensificação da informalidade pode ser visualizada por meio da comparação
entre a proporção de trabalhadores sem carteira assinada entre maio de 2003 e maio
de 2002, um ano, houve um aumento de 6,9% no total de trabalhadores sem carteira
assinada, valor bastante elevado, porém inferior à comparação com o período com-
preendido entre abril de 2003 e abril de 2002, que apresentou elevação de 9,1%.
Os dados da PME mostram que, após um aumento nos três primeiros meses de
2003, a informalidade parou de crescer entre abril e junho. Nesse último mês, a pro-
porção de trabalhadores sem carteira assinada e de empregados por conta própria
atingiu 21,9% e 20,1%, respectivamente. Comparando-se junho e maio do mesmo
ano, o número de trabalhadores sem carteira assinada permaneceu praticamente está-
vel, oscilando de 22% para 21,9%, enquanto o de trabalhadores por conta própria
20. Os valores dos rendimentos médios efetivamente recebidos pelos trabalhadores estão em valores de junho de 2003.

passou de 19,7% para 20,1% do total de pessoas ocupadas. Completando essa ten-
dência de comportamento do mercado informal, o número de empregadores em junho
manteve-se constante em relação a maio, tendo sofrido incremento de 0,2% em face
de abril de 2003.
Essa trajetória das categorias de trabalhadores sem carteira, por conta própria e
empregadores determina a tendência ascendente da informalidade e traz preocupações
quanto à cobertura e ao financiamento do sistema de proteção social e quanto à preca-
riedade do trabalho. Essa informalidade, que atinge mais da metade do mercado de
trabalho brasileiro, reduz a capacidade do Estado de financiar a proteção social, que
tem como base a contribuição proveniente do trabalho assalariado. Da mesma forma,
projeta-se, para o futuro, uma enorme massa de trabalhadores descobertos pela Previ-
dência Social, desprotegidos quanto aos eventos que possam ocasionar perda de sua
capacidade produtiva, e que certamente deverão recorrer aos benefícios assistenciais
como forma de proteção e de sobrevivência.
Os programas e o financiamento
O quadro preocupante do mercado de trabalho brasileiro mostrado anteriormente,
decorrente em parte das políticas macroeconômicas que vêm sendo adotadas, coloca a
geração de emprego como uma das prioridades fundamentais. A análise das diretrizes
gerais que delineiam a ação governamental dos próximos anos aponta alguns elemen-
tos importantes.
Neste primeiro momento, já se percebe que a maioria dos programas existentes
será mantida, embora já estejam constituídos grupos de trabalho para discutir mu-
danças em vários programas como seguro-desemprego e qualificação profissional, por
exemplo. Pode-se apontar, porém, três programas/ações novas do MTE: o Programa
Primeiro Emprego (que será comentado a seguir), o Programa de Economia Solidária
em Desenvolvimento e a criação de um Fórum Nacional do Trabalho.
O Fórum Nacional do Trabalho, cuja estrutura será tripartite e paritária, fun-
cionará em três fases distintas. A primeira será destinada aos trabalhos das reformas
sindical e trabalhista e na qual serão elaborados projetos para serem apresentados ao
Congresso Nacional. A segunda fase envolverá o acompanhamento da consistência
das reformas e a análise de situações de normatização específicas e/ou especiais.
A terceira fase será a de consolidação das práticas concertadas, compostas basicamente
de reuniões mensais entre os integrantes do fórum.
A discussão das reformas será certamente controversa. O governo dá sinais de
que a Reforma Trabalhista deve incluir medidas para desonerar a folha de pagamento,
dado o volume excessivo de impostos, esperando assim contribuir para a geração de
empregos. Isso significa que as discussões ocorridas no governo anterior, tais como a
existência da multa do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS), devem
voltar à pauta. Em números anteriores deste periódico, já se questionou neste espaço
se, em um cenário em que os salários dos trabalhadores são baixos e as políticas ma-
croeconômicas têm um peso muito grande na determinação dos resultados do merca-
do de trabalho, tais ações podem ser realmente efetivas para gerar emprego, mas, de
qualquer forma, o governo parece ver méritos nesse diagnóstico.

Outro tema central que será discutido no Fórum é a Reforma Sindical. Porém,
há diferentes visões sobre esse assunto, mesmo entre os trabalhadores e os empresá-
rios. Mesmo entre os sindicatos, confederações sindicais e centrais sindicais, há dis-
cordâncias sobre temas como, por exemplo, o fim da unicidade sindical e do imposto
sindical. Outro ponto crucial da discussão refere-se à questão da negociação entre
patrões e empregados e o papel da Justiça do Trabalho. As grandes centrais sindicais e
os empresários defendem mudanças em relação a isso. No entanto, enquanto as gran-
des centrais querem substituir a tutela da Justiça do Trabalho por uma estrutura na
qual o contrato coletivo de trabalho seja a principal forma de acordo de trabalho, os
empresários defendem mais radicalmente a livre negociação com menos regras de
proteção à atividade sindical.
O Fórum Nacional do Trabalho será o palco para a discussão dessas reformas e do
acompanhamento da sua implementação, mas qual será a sua função depois disso? Isso
nos remete a uma discussão sobre as formas de participação da sociedade na definição
das políticas de emprego e renda do Ministério do Trabalho e Emprego (MTE).
Em 1990, foi criado o Conselho Nacional do Trabalho (CNTb), cujas atribuições in-
cluíam estabelecer diretrizes para as políticas a serem adotadas pelo então Ministério do
Trabalho, além de acompanhar e avaliar os processos e os resultados dos programas
implementados.21 Sua composição incluía não só representantes do governo, dos em-
presários e dos trabalhadores, mas também de outras entidades da sociedade civil, apre-
sentando, portanto, uma característica mais aberta do que o Conselho Deliberativo do
Fundo de Amparo ao Trabalhador (Codefat). O CNTb perdeu muito das suas atribui-
ções e da sua relevância nos últimos oito anos em razão do aumento da amplitude do
Codefat, afinal, este gere os recursos da principal fonte de financiamento das políticas
de emprego, o FAT. Porém, pode-se questionar se o Codefat deveria ser o centro da
discussão de todas as políticas de emprego e renda, inclusive para o trabalho infor-
mal, dado que o FAT é sustentado basicamente pela área formal da economia.
A colocação do Fórum Nacional do Trabalho como um novo elemento de partici-
pação da sociedade na construção das políticas de emprego e renda merece ser dis-
cutida com atenção.
Ainda quanto ao Plano Plurianual (PPA) do MTE, é importante discutir uma das
prioridades fundamentais do atual governo: a geração de emprego e renda. Na verdade,
isso deve ser parte da maior atenção que deverá ser dada às políticas ativas de emprego
em relação às políticas passivas. Porém, tudo leva a crer que a grande maioria dos pro-
gramas já existentes, como o Programa de Geração de Emprego e Renda (Proger) e o
(Proger) Rural, por exemplo, devem continuar a existir, provavelmente passando por
poucas reformulações. A grande promessa é que haverá um esforço para que seja dada
uma lógica maior ao conjunto de programas de geração de emprego que existem no
MTE para articulá-los com os programas que existem em outros ministérios com a
mesma finalidade. Espera-se que tanto essa articulação quanto os esforços para que o
alcance desses programas aumente sejam feitos a fim de melhorar os seus resultados.
A única ação nessa área que, por enquanto, pode ser considerada inovadora é o
Programa de Economia Solidária em Desenvolvimento, que se propõe a viabilizar as
pequenas e microempresas, as cooperativas de compra e venda e as cooperativas de
21. Ver discussão sobre isso em Theodoro, M. Participação Social em Políticas Públicas: os Conselhos Federais de Política
Social – o caso do Codefat. Brasília: Ipea, 2002. (Texto para Discussão, n. 931).

produção. O Proger já possui linhas de financiamento para pequenos empreendimen-
tos, mas o programa de Economia Solidária tentará mudar o atual paradigma com a
constituição de redes locais que viabilizem os pequenos empreendimentos e criem
também uma cultura mais solidária. Entre as prováveis ações desse programa, estão as
seguintes: i) fomentar a constituição de empreendimentos e cadeias produtivas solidá-
rias a partir das oportunidades e recursos existentes em outras políticas sociais;
ii) estimular a constituição de redes a partir de empreendimentos autogestionários,
feiras, redes de distribuição e comércio justo; e iii) construir um sistema nacional de
crédito solidário. Espera-se que o programa de Economia Solidária contribua para as
políticas de geração de emprego alcançarem de fato os pequenos empreendedores que
atualmente não têm acesso ao crédito, mesmo no âmbito do Proger, por exemplo.
O programa Primeiro Emprego, que objetiva estimular o emprego dos jovens, é outra
ação do novo governo que procurará ser inovadora. De qualquer forma, não se pode
perder de vista a necessidade de aumentar o alcance e a cobertura das políticas de
emprego e renda de forma que elas possam de fato ter influência efetiva nos resulta-
dos do mercado de trabalho brasileiro.
O Programa Primeiro Emprego

Um dos principais compromissos de campanha do então candidato Luís
Inácio Lula da Silva era a prioridade na geração de empregos. A necessidade de se
contrapor a um cenário de aumento generalizado da desocupação, que vinha se de-
lineando mais fortemente sobretudo nos últimos anos, agitou a campanha presiden-
cial, tendo suscitado inclusive paroxismos de promessas de criar oito a dez milhões
de emprego. Nesse contexto, a proposta de política de geração de emprego do can-
didato eleito incorporava a perspectiva de apoio aos jovens entrantes no mercado de
trabalho que, de acordo com o diagnóstico de campanha, seria o grupo mais atingi-
do pelo desemprego. De fato, ao se tomar as taxas de desemprego por faixa etária,
verifica-se que os índices mais expressivos encontram-se justamente entre os jovens,
pois representam quase o dobro em relação à taxa de desemprego geral. Ademais, do
total dos desempregados, quase metade (47%) corresponde a jovens trabalhadores.
Além disso, de acordo com os dados da Pnad/IBGE, o desemprego atingia 3,4 mi-
lhões de jovens em 2001, tendo ainda registrado um contingente de 4,2 milhões de
jovens inativos e que não estudavam. Com vistas a proporcionar mais e melhores
oportunidades do que o governo está chamando de trabalho decente, o Programa
Primeiro Emprego dirige-se aos jovens de 16 a 24 anos desempregados, ocupados
de maneira precária, ou ainda àqueles que acabam de se incorporar ao mercado de
trabalho. A prioridade de acesso ao programa será dada aos jovens de baixa renda –
com renda familiar per capita de até meio salário mínimo – e de baixa escolaridade,
ou seja, aqueles que não completaram o ensino médio. O programa estabelece ainda
uma priorização com base em gênero, raça/cor e necessidades especiais.
O programa está previsto para se desenvolver em três eixos: i) a geração de empre-
gos para jovens (incentivo à formalização, estímulo à responsabilidade social das empre-
sas e ao empreendedorismo); ii) preparação para o primeiro emprego (qualificação,
aprendizagem, estágios e trabalho comunitário); e iii) construção participativa da políti-
ca do Primeiro Emprego com a realização de conferências regionais e nacional, além da
(continua)

(continuação)
criação do Conselho Nacional de Emprego e Renda. A idéia é de que, por meio de
ações de incentivos monetários às empresas, melhoria do acesso do jovem beneficiário à
escola, linhas de crédito via Proger-FAT, assistência, qualificação e acompanhamento
dos negócios, estímulo à responsabilidade social, estágios em serviços comunitários,
concessão de bolsas-auxílio, consórcios com a participação da sociedade civil, entre ou-
tros, seja beneficiado um conjunto significativo de jovens brasileiros.
Entretanto, alguns estudiosos do tema chamam a atenção para limitações e
mesmo inadequações associadas à proposta no que tange ao enfrentamento da ques-
tão do desemprego. A despeito das altas taxas de desemprego verificadas entre os jo-
vens, advoga-se que a melhor política governamental para esse grupo deveria ser o
estímulo à educação como alternativa à entrada precoce no mercado de trabalho. Via
de regra, o jovem trabalhador é de baixa renda, não tem condições de permanecer na
escola por motivos econômicos, entra mais cedo na força de trabalho, o que prejudica
sua própria formação e marca definitivamente sua trajetória profissional. Um pro-
grama que, de algum modo, pretenda facilitar o acesso e as condições de trabalho do
jovem de baixa renda e baixa escolaridade, poderia, ainda de acordo com esses estudio-
sos, consolidar a existência de duas portas de entrada para os jovens no mercado de
trabalho: a daqueles de baixa renda, precoce e associada a ocupações de pior qualidade
(a despeito do próprio programa) e a dos jovens das camadas mais favorecidas, cujo
acesso ao mercado de trabalho ocorre após a consecução de diplomas (sobretudo uni-
versitários), o que lhes confere posições privilegiadas que vão se reproduzir durante
toda sua vida profissional.
Além disso, uma outra polêmica que envolve o programa em questão diz respeito
à prioridade dada aos jovens. Mesmo se considerados algumas salvaguardas do progra-
ma para impedir a substituição dos trabalhadores atuais pelos jovens beneficiários, pare-
ce discutível o argumento da necessidade de se priorizar o trabalhador de mais tenra
idade quando se tem presente o alcance e a função social dos rendimentos auferidos por
alguns trabalhadores, sobretudo os chefes de família, cuja situação de desemprego os
põe em situação de risco, bem como o conjunto de seus familiares. Além disso, uma
eventual substituição de trabalhadores em prol dos jovens entrantes, com menor expe-
riência e habilitação para o exercício profissional, pode ter efeitos perversos sobre a pro-
dutividade com impactos negativos inclusive no chamado Custo Brasil.
O desafio está, portanto, posto. É fato que a iniciativa de promoção de um pro-
grama nos moldes do Primeiro Emprego suscita especulações e expectativas. De todo
modo, pelas dimensões iniciais do programa – do qual já manifestaram a intenção de
participar as principais empresas públicas e privadas, além de segmentos importantes da
sociedade civil organizada, entre outros –, há de se ressaltar sua relevância na consolida-
ção de ações de promoção de melhores condições de acesso e de exercício do trabalho,
assim como de aumento da renda para importantes segmentos da força de trabalho.
Perspectivas, tendências e desafios para os próximos anos

Tendo-se em vista os objetivos da atual gestão centrados na promoção da inclusão
social e na busca de uma distribuição da renda mais eqüânime, o desafio que se apre-
senta para o novo governo na área de emprego e renda, é o de redimensionar a abran-

gência de atuação do MTE, considerando as especificidades do mercado de trabalho
brasileiro. E nesse contexto, há duas ordens de alterações a serem observadas: por um
lado, alterações do desenho mesmo do conjunto das políticas, ações e programas do
ministério e, por outro lado, diversificação do regime de financiamento correspon-
dente a esse mesmo conjunto.
No que concerne ao atual espectro das políticas do MTE, parece evidente que,
em termos de sua abrangência e de seu alcance, o recorte vigente ajusta-se apenas
parcialmente à complexa realidade do mercado de trabalho brasileiro. Com efeito, se
a informalidade atinge hoje cerca de 60% da População Economicamente Ativa ocu-
pada, o Estado deveria, naturalmente, desenvolver instrumentos capazes de fazer fren-
te às questões atinentes a esse universo. Atualmente, o que ocorre, entretanto, é que o
grosso dos programas e recursos do MTE direciona-se para os trabalhadores com car-
teira, portanto para o chamado setor formal da economia. Somente os programas
Seguro-Desemprego e Abono Salarial, que juntos compõem o núcleo estabelecido
pelo preceito constitucional, consomem em pagamentos aos beneficiários cerca de
60% dos recursos do ministério, conforma mostra a tabela 10.22
TABELA 10
Demonstrativo da execução financeira1 do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) – 2002
(Em R$ milhões)
Valor
absoluto (%)
2
Receitas Arrecadação PIS/Pasep-FAT (A) 12.300,5 -
Empréstimos BNDES - 40% (B) 4.986,6 34,78
Pagamento (C) 7.006,5 48,87
Seguro-Desemprego
Apoio Operacional (D) 163,9 1,14
Pagamento (E) 1.515,5 10,57
Abono Salarial
Apoio Operacional (F) 30,0 0,21
Despesas
Qualificação Profissional (G) 184,5 1,29
Intermediação de Mão-de-Obra (H) 110,5 0,77
Apoio Operacional ao Proger (I) 23,8 0,17
Outros Projetos/Atividades (J) 315,2 2,20
Total (K) 1.4336,5 100,0
Saldo (L) = (A) - (K) -2.036,0 -
Fonte: CGFAT/SPOA/SE/MTE.
Notas: 1Valores expressos em moeda de poder aquisitivo de 31/12/2002.
Não estão incluídos os valores equivalentes à arrecadação do último decêndio de dezembro de cada ano.
2
Receita de arrecadação das contribuições para o PIS-Pasep, pelo regime de caixa, repassada ao FAT.
Ao se considerar os critérios de acesso ao Programa Seguro-Desemprego tem-se

que, para ter direito ao recebimento dos benefícios do programa, o trabalhador deve
cumprir os seguintes requisitos:
a) ter recebido salário consecutivo nos últimos 6 (seis) meses;
b) ter trabalhado pelo menos 6 (seis) meses nos últimos 36 (trinta e seis) meses;
c) não estar recebendo nenhum benefício da Previdência Social de prestação
continuada, exceto auxílio-acidente ou pensão por morte; e
d) não possuir renda própria para o seu sustento e de seus familiares.
22. Índice correspondente à soma dos percentuais das linhas C e E na referida tabela.

Para ter direito ao recebimento do Abono Salarial – benefício no valor de um sa-
lário mínimo pago em parcela única anualmente – o trabalhador deve:
a) ter recebido, em média, até 2 (dois) salários mínimos mensais no ano anterior;
b) estar cadastrado no Programa de Integração Social (PIS) ou no Programa de
Formação do Patrimônio do Servidor Público (Pasep) há pelo menos 5 (cin-
co) anos; e
c) ter trabalhado no ano anterior, com vínculo empregatício, pelo menos duran-
te 30 (trinta) dias.
Nos dois casos, trata-se de trabalhador que exerceu ou exerce atividade remune-
rada no chamado setor formal da economia. O trabalhador com acesso aos dois pro-
gramas é, portanto, o trabalhador empregado com carteira assinada ou o recém-
desligado de um emprego com carteira assinada ou emprego formal.
Alguns autores preferem se referir ao setor formal como setor protegido. Prote-
gido pela legislação, pela regulação governamental e, no que tange sobretudo à ação
do MTE, protegido pela própria política de emprego. Com efeito, aproximadamente
90% dos recursos públicos despendidos na área de emprego e renda destinam-se a um
universo da ordem de 40% da força de trabalho. E mesmo a idéia de constituição de
um Sistema Público de Emprego (SPE), no qual estariam sincronizadas as ações con-
cernentes ao apoio ao trabalhador desempregado, ou seja Seguro-Desemprego, for-
mação profissional e recolocação/intermediação da mão-de-obra – parece fortemente
direcionada para o trabalhador formal.
A perspectiva aqui ensejada, no entanto, não pode suscitar dúvidas: a idéia não é
de desmontar programas – sobretudo aqueles estabelecidos constitucionalmente e que
consubstanciam efetivos direitos do trabalhador –, mas de complementar o atual con-
junto da política de emprego, incorporando inclusive novos paradigmas para a ação
do Estado em face do setor informal. Essa ação, com o decorrer dos anos, tem se tra-
vestido de um triplo aspecto: de modo geral, o Estado apóia residualmente, regula-
menta parcialmente e reprime sistemática e ostensivamente a atividade informal.
De fato, o que se percebe é que as chamadas atividades informais têm sido objeto de
programas pontuais – como o apoio a grupos de produção e/ou comercialização, cen-
trais de prestação de serviços, entre outros – cujo alcance e sincronismo em relação ao
espectro mais amplo são bastante tímidos. Por outro lado, iniciativas de regulamenta-
ção de algumas atividades tidas como informais parecem ter resultados relativamente
importantes, ainda que parciais, como no caso do emprego doméstico, em que apenas
uma parcela minoritária dos empregados parece ter sido beneficiada.23 Finalmente, a
principal ação do Estado, à qual o MTE parece se colocar à margem, é a ação coerci-
tiva e repressiva, a cabo dos órgãos locais de fiscalização e repressão, situação que
atinge notadamente o comércio de rua e, mais recentemente, o transporte urbano.
Nessa perspectiva, a ação do MTE deve expandir-se e abranger o setor informal de
maneira mais ampla e sistemática, numa ótica efetivamente inclusiva – associada tam-
bém à extensão do sistema previdenciário aos trabalhadores informais –, nos termos
preconizados pela própria proposta de campanha do atual presidente da República.
23. No Distrito Federal, de acordo com pesquisa realizada por Theodoro e Girard (2000), apenas cerca de 30% das
empregadas domésticas tinham carteira assinada.

Entretanto, essa questão do foco das principais ações e programas no trabalhador
formal é mais complexa do que pode parecer inicialmente, pois envolve distintos as-
pectos, um que merece relevo diz respeito ao regime de financiamento das ações e
programas do ministério. De modo geral, as políticas de emprego, trabalho e renda
levadas a cabo pelo MTE são financiadas com recursos do FAT, cuja principal fonte é
o PIS-Pasep. A questão é que, originalmente, o FAT constituiu-se, por força do pre-
ceito constitucional, em um fundo patrimonial, sujeito, portanto, à sistemática de
obtenção de retorno financeiro, como forma de preservação de sua própria existência.
Esse atributo parece prejudicar a utilização dos recursos desse fundo em políticas de
cunho eminentemente social, como seria o caso de grande parte das ações que deveriam
compor o rol das políticas do MTE. Além disso, alguns estudiosos e grande parte dos
sindicalistas defendem a tese de que os recursos do PIS-Pasep pertenceriam ao traba-
lhador assalariado que, em princípio, seria o real detentor desse dinheiro. Colocar o
peso da ação governamental em termos das políticas de emprego apenas sobre o FAT
representaria, segundo esse ponto de vista, eximir setores importantes, notadamente
do empresariado, do ônus de arcar com uma política de emprego.
O outro desafio é, portanto, o de se forjar um novo regime fiscal e financeiro
capaz de financiar as políticas do MTE, políticas essas que devem compor um
leque mais amplo, direcionado tanto para o trabalho formal quanto para o informal.
Na condição de política social, as políticas direcionadas para o emprego, de modo
geral, não deveriam ter como base uma fonte de recursos de origem patrimonial,
como é o FAT.
Conclusões
Em resumo, deve-se ter em mente que, para estabelecer uma nova sistemática de ação
para o MTE, respeitadas as diretrizes gerais tanto constitucionais quanto da ação de
governo, é preciso atentar para os dois pontos seguintes.
− As fontes de recursos com que conta o MTE devem ser ampliadas e/ou diversi-
ficadas. Como origem básica e praticamente única dos recursos do ministério,
o FAT sofre dois tipos de limitações: por um lado, sobrecarrega o trabalhador
assalariado na medida em que este representa, em última análise, a única fonte
alimentadora do fundo; por outro lado, a própria característica de fundo pa-
trimonial limita o alcance do FAT como base de uma política social na área de
trabalho. Além disso, a necessidade de alcançar retorno financeiro torna o FAT
uma fonte proibitiva para ações de política social de largo alcance;
− A necessidade da efetiva constituição de um Sistema Público de Emprego que
dê conta da complexa realidade do mercado de trabalho brasileiro e que conju-
gue ações de treinamento/capacitação, assistência ao trabalhador desemprega-
do, intermediação da mão-de-obra, geração de emprego e renda, tudo isso
numa ótica inclusiva, que contemple igualmente os trabalhadores formais e a-
queles ligados às chamadas atividades informais.

SEGURANÇA PÚBLICA
Conjuntura
Dois elementos marcaram o primeiro semestre de 2003. Em primeiro lugar, uma
série de atos proto-terroristas perpetrados por segmentos do crime organizado trau-
matizaram a sociedade, não apenas pelas tragédias em si, mas por representarem a
continuidade de um movimento, iniciado em 2002, de utilização do crime como
meio de afirmação política por tais grupos organizados, ligados principalmente ao
narcotráfico. Entre esses atos, destacam-se as mortes dos dois juízes de Presidente
Prudente, em São Paulo, e de Vitória, no Espírito Santo, além de inúmeros movi-
mentos orquestrados para paralisar o comércio no Rio de Janeiro, os quais envolve-
ram até incêndios a ônibus urbanos. Por outro lado, a reação desencadeada pela
ousadia dos delinqüentes, ao mesmo tempo em que se renovava a política de seguran-
ça pública do governo federal, provocou a discussão de inúmeras propostas e idéias
para a elaboração de programas e políticas de segurança pública no Brasil. Tal discus-
são se deu em bases minimamente consistentes, que fogem ao antigo e reducionista
debate que confronta as longas penas de aprisionamento e a polícia dura – com direi-
to a matar – com o pressuposto da exclusividade da raiz social do problema criminal.
Essas discussões foram capitaneadas pelo (novo) Plano Nacional de Segurança Pública
(PNSP)24 e envolveram vários aspectos relacionados ao combate à lavagem de dinhei-
ro, à política antidrogas, à reforma policial, bem como a programas de cunho social
com interface com a questão da segurança pública.
Pouco se fez, contudo, para desenvolver um sistema mínimo de informações em
segurança pública que pudesse servir de termômetro para a mensuração da criminali-
dade no país, numa perspectiva temporal ou inter-regional, a despeito dos esforços
envidados pela Secretaria Nacional de Segurança Pública (Senasp), que disponibilizou
a taxa de sete crimes selecionados, por cem mil habitantes, ocorridos nos estados fede-
rativos em 2002. Segundo tais informações,25 o Espírito Santo possuiu nesse ano a
maior taxa de homicídios (55,1), seguido por Rio de Janeiro (42,3), Rondônia (34,6)
e São Paulo (31,0). Em relação às taxas de furtos e roubos de veículos e de outros
objetos, as maiores taxas situaram-se em Distrito Federal, Rio de Janeiro, São Paulo e
Rio Grande do Sul, que revezaram de posição a depender do delito, conforme apon-
tado na tabela 11.
Entretanto, tais informações devem ser observadas com cautela. Diante da ine-
xistência de séries temporais de crimes reportados à polícia minimamente confiáveis,
para a maioria dos estados, restaria alguma análise acerca da distribuição espacial dos
delitos. Essa, por sua vez, fica totalmente prejudicada ante a questão da diferença das
taxas de subnotificação e ante a heterogeneidade de taxonomia dos delitos por unida-
24. Preferiu-se a utilização do termo “novo” para distinguir do (antigo) Plano Nacional de Segurança Pública, de julho
de 2002.
25. Disponíveis em <http://www.mj.gov.br/senasp/noticias/rls260603%20mapacrime.htm>.

de federativa. Por exemplo, o Rio de Janeiro, segundo tais informações, possui a se-
gunda maior taxa de homicídios do país (42,2). Entrementes, quando se analisa com
mais detalhe o sistema de classificação de delitos nesse estado,26 observam-se outras
rubricas como “lesão corporal seguida de morte”, “latrocínio” e “autos de resistência”
(mortes perpetradas por policiais), que fazem o indicador chegar a 49,5 e que, se so-
mados a “encontros de cadáver”,27 resultam numa taxa de homicídios de 57,8. Por
outro lado, sabe-se que a subnotificação aumenta à medida que crescem a increduli-
dade e o medo da população quanto à polícia local, o que implica dizer que diante da
falta de pesquisas de vitimização, os dados de registros policiais de pouco ou nada
valem para aferir a prevalência criminal, a percepção da sociedade quanto à polícia,
ou a própria efetividade das polícias nas unidades federativas.
TABELA 11
Taxa de criminalidade para alguns crimes e estados selecionados em 2002
(Por 100 mil habitantes)
Roubo de Veículo Furto de Veículo Total Veículos
Homicídios Outros Furtos Outros Roubos
(a) (b) (= a + b)
DF 23,2 73,1 295,7 368,8 2843,3 1107,3
RJ 42,3 233,8 140,7 374,5 728,5 779,1
RS 12,5 75,9 172,1 248 2031 560,5
SP 31 224,8 276,8 501,6 1485,4 811,1
Fonte: Disponível em <www.mj.gov.br>
Com essa discussão, objetiva-se apontar um real perigo de esse conjunto de polí-
ticas e programas subjacentes ao Novo Plano Nacional de Segurança Pública – que,
de forma inédita no Brasil, introduz um planejamento governamental na segurança
pública consistente e orientado para as causas do problema (melhor do que exclusi-
vamente para suas conseqüências,) – vir a sofrer um enorme desgaste e não engendrar
aos resultados esperados, uma vez que está sendo erigido em bases frágeis. Um sistema
de informações em segurança pública eficaz é peça crucial para a elaboração dos diag-
nósticos precisos e para a avaliação da efetividade e da relação custo-benefício dos
vários programas, o que, em última instância, permite que os recursos sejam alocados
eficientemente e que eventuais erros de estratégia e de tática não venham a ser siste-
máticos, já que é possível identificar e aprender com o próprio erro.
O novo Plano Nacional de Segurança Pública (PNSP)

O PNSP foi idealizado com base em alguns princípios gerais que nortearam o estabe-
lecimento de oito objetivos principais. i) promover a expansão do respeito às leis e aos
direitos humanos; ii) contribuir para a democratização do Sistema de Justiça Crimi-
nal; iii) aplicar com rigor e equilíbrio as leis no sistema penitenciário, respeitando os
direitos dos apenados e eliminando suas relações com o crime organizado; iv) reduzir
a criminalidade e a insegurança pública; v) controlar o crime organizado e eliminar o
poder armado de criminosos que impõem sua tirania territorial a comunidades vulne-
ráveis e a expandem sobre crescentes extensões de áreas públicas; vi) bloquear a dinâ-
mica do recrutamento de crianças e adolescentes pelo tráfico; vii) ampliar a eficiência
policial e reduzir a corrupção e a violência policiais; e viii) valorizar as polícias e os
26. Disponível em <http://www.novapolicia.rj.gov.br/f_aisp2.htm>.

27. Obviamente, nem todo cadáver encontrado resulta de uma ação homicida.

policiais, reformando-as e requalificando-os, e levando-os a recuperar a confiança
popular e reduzindo o risco de vida a que estão submetidos.
A gestão do PNSP segue a lógica tradicional dos ciclos PDCA,28 com o planeja-
mento baseado em diagnósticos precisos, execução, avaliação, monitoramento e redi-
recionamento das ações e recursos sempre que necessário. A execução dos programas,
conforme apontado pela Senasp, ocorrerá por meio do Sistema Único de Segurança
Pública (Susp), formado pelas agências de justiça criminal das três esferas de governo,
cuja coordenação em cada estado será feita pelo Gabinete de Gestão Integrada (GGI),
que constitui um fórum deliberativo e executivo, composto por representantes das
agências de segurança pública e justiça criminal, que opera por consenso, sem hierar-
quia, respeitando a autonomia das instituições que o compõem.
Os programas do PNSP devem ser de autoria dos estados e devem corresponder
a tópicos de um Plano Estadual de Segurança Pública (Pesp), cujas orientações gerais
são definidas a priori pela Senasp e cujos programas estão subjacentes a dois conjun-
tos de diretrizes: i) programas de reforma das instituições de segurança pública; e ii)
programas de redução da violência. O primeiro conjunto de programas prioriza pro-
jetos e ações que envolvem a valorização e a formação profissional, a gestão do conhe-
cimento, a reorganização institucional, a modernização da perícia, a articulação de
ações sociais integradas junto a entidades da sociedade civil e o controle externo das
polícias. Já o segundo conjunto de programas prioriza o gerenciamento de crises e
conflitos, o combate à violência doméstica e de gênero, o acesso igualitário aos servi-
ços de segurança pública, a administração do uso da força policial, a proteção e o
apoio a vítimas e testemunhas e a repressão qualificada ao crime por tipologia (com
projetos específicos para homicídios dolosos, tráfico de armas, drogas e seres huma-
nos, lavagem de dinheiro e exploração sexual infanto-juvenil).
Além das medidas amparadas por esses dois conjuntos de programas, que pressu-
põem a ação integrada do governo federal com os demais entes subfederativos, o Minis-
tério da Justiça (MJ) tem elaborado projetos orientados para o combate à lavagem de
dinheiro, que resultaram em um plano com doze medidas, das quais ressaltam-se qua-
tro que dependem da atuação conjunta do Banco Central, dos Ministérios da Fazenda
e da Justiça, da Casa Civil e da Advocacia-Geral da União. As medidas anunciadas fo-
ram: a necessidade de os bancos comunicarem ao Banco Central retiradas ou depósitos
em espécie acima do valor de R$ 100 mil; a criação do cadastro geral de correntistas; o
estabelecimento do Departamento de Recuperação de Ativos Ilícitos; e a reestruturação
do Conselho de Controle de Atividades Financeiras (Coaf). Tais medidas objetivam
combater a lavagem de dinheiro a partir da identificação dos envolvidos, da repressão a
essas operações e da recuperação dos recursos obtidos de modo ilícito. Sabe-se que o
capital financeiro representa um dos fatores mais importantes para a estruturação do
crime organizado. A lavagem do dinheiro e sua interface com o sistema financeiro per-
mitem a reciclagem do capital que financia o comércio de ilícitos que, por sua vez, pos-
sibilita a acumulação de capital do crime e as fontes de recursos para a corrupção que,
em última instância, favorecem a atuação em escala do crime organizado. Apesar da
importância estratégica do combate à lavagem de dinheiro para coibir a criminalidade,
28. O ciclo Plan, Do, Check and Action (PDCA) de controles e processos é um método de gestão que representa o caminho a
ser seguido para que as metas estabelecidas possam ser atingidas.

essa nunca foi alvo das preocupações das políticas de Estado, o que por si deixa assina-
lada a importância do projeto em questão.
Por outro lado, grande atenção tem sido conferida à necessária e urgente Refor-
ma do Judiciário, na medida em que até uma nova Secretaria de Reforma do Judiciá-
rio (SRJ), do Ministério da Justiça, foi estruturada para promover, coordenar,
sistematizar e angariar propostas referentes a essa reforma. Trata-se de um tema não
apenas crucial no que se refere à eficiência e à eficácia do processo judicial, mas polê-
mico e de difícil intervenção ante o exacerbado corporativismo e conservadorismo
que norteiam as instituições integrantes do Judiciário. Não é por outro motivo que
várias proposições legislativas têm sido feitas há décadas, especialmente a partir de
1988, para alterar tópicos do processo judicial e de sua estrutura institucional, sem,
no entanto, ter avançado muito. A reforma pretendida, além de objetivar a moderni-
zação da administração do setor, tenciona promover a ampliação e o aprimoramen-
to do acesso à Justiça, bem como conferir um maior grau de transparência da
prestação jurisdicional. Portanto, três são as prioridades da SRJ: a elaboração de um
diagnóstico preciso do setor, a modernização da gestão do Judiciário e a sua reforma
constitucional. Em vista das dificuldades esperadas, o primeiro movimento da nova
secretaria não poderia ser outro que o de fomentar um amplo debate nacional sobre
os problemas e polêmicas que cercam o Judiciário.
Desafios e reflexões para as políticas de segurança

Estudos realizados pelo Ipea mostram que, independentemente dos investimentos
realizados no aparato policial do Rio de Janeiro e de São Paulo, os efeitos sobre a
diminuição das taxas de homicídios para os quatro anos subseqüentes seriam pífios.
Tais simulações ilustram algumas reflexões e críticas às políticas de segurança pública
orientadas pelo PNSP de julho de 2002, já mencionadas em números anteriores deste
periódico de que o debate deveria centrar-se não apenas na discussão de quanto se
gastar em segurança pública, mas em como gastar, eficaz e eficientemente, os recur-
sos. Deve-se então discutir acerca de um modelo de segurança pública que dê resulta-
dos efetivos a um menor custo para a sociedade. Além disso, entende-se que o modelo
de segurança adotado no Brasil,29 ao atuar apenas no elo final da cadeia de valor da
produção criminal, passa ao largo das causas que geram a oferta crescente de crimes.
A lógica inerente ao atual modelo baseia-se em dois pilares: i) o eixo da segu-
rança pública é centrado na polícia, cujo modelo é o de policiamento orientado
para o incidente; e ii) as responsabilidades pela segurança pública urbana ficam es-
sencialmente a cargo dos estados, sem que haja uma rede permanente de intercone-
xões entre estados, governo federal e municípios. Como se sabe, o modelo
tradicional de policiamento direcionado para o incidente, que se baseia no tripé
detenção, incapacitação e reabilitação do delinqüente, supõe uma estrutura ágil para
combater o crime, por meio de patrulhas fortuitas, respostas rápidas e investigações
posteriores.30 Conforme apontou Rosembaum (2002): “...[esse modelo] requer que
não se pense em problemas persistentes. Ao invés, a responsabilidade do oficial aca-
ba quando ele responde à reclamação do cidadão sobre um incidente único”.
29. Refere-se aqui apenas à questão da criminalidade.

30. Vários estudos internacionais não conseguiram atestar a eficácia desse modelo, mesmo nos países desenvolvidos, como
apontam Rosembaum (2002), Greenwood et alii (1977), Kelling et alii (1974) e Spelman et alii (1984).

A desarticulação histórica das várias esferas de governo permitiu que o crime
organizado se fortalecesse, se capilarizasse e capitalizasse as inúmeras oportunidades
geradas no rastro do esgarçamento social, o que criou amplo mercado, seja em ter-
mos de abundante oferta de mão-de-obra para os postos mais baixos da hierarquia
criminal, seja em termos da demanda por ilícitos, como drogas, armas, contrabando
e mercadorias roubadas.
O exercício mencionado sugeriu ainda que uma pequena melhora nos indica-
dores sociais geraria resultados surpreendentemente potentes, sendo que a diminui-
ção da desigualdade da renda sintetizaria a real possibilidade de reverter a trajetória
de crescimento dos homicídios.
A mensagem principal contida nesses estudos era apontar que o desafio das po-
líticas públicas em segurança consiste em elaborar um planejamento estratégico
consistente,31 no qual a orientação genérica dos programas contemplaria a articula-
ção permanente das ações nas três esferas de governo, tendo como eixos: i) a consti-
tuição de um sistema de indicadores nacionais de segurança pública; ii) a reforma
institucional do sistema de justiça criminal; iii) a ação permanente intergoverna-
mental contra o crime organizado; iv) o estabelecimento de um modelo (efetivo)
socioeducativo para os jovens em conflito com a lei; e v) a elaboração de projetos
sociais orientados para o jovem. 32
Nesse sentido, o novo PNSP representa um marco histórico da intervenção do
governo federal na questão da segurança pública e da criminalidade urbana. En-
quanto o plano anterior significou, pela primeira vez, a assunção das responsabili-
dades do governo federal nessa questão via aporte de recursos, o plano ora em vigor
avança no sentido de um planejamento consistente, que procura perseguir a eficácia
e a eficiência de utilização dos recursos públicos, por meio do processo contínuo de
elaborar diagnósticos, metas, avaliação e redirecionamento das ações, visando à efe-
tividade e à relação benefício-custo delas. Portanto, mais do que se concentrar me-
ramente nos efeitos e nas conseqüências da criminalidade, o PNSP procura atacar as
virtuais causas que permitem a deterioração do problema ao enfocar as reformas
institucionais, principalmente da polícia, a coibição à lavagem de dinheiro, a neces-
sidade de integração institucional entre vários órgãos e várias esferas de governo e a
necessidade de estabelecer programas sociais orientados para o jovem.
Conclusões
Ressaltada a importância e os acertos do novo PNSP, alguns pontos adicionais
mereceriam maior atenção. Em relação a questões tópicas, na lista de prioridades das
reformas institucionais deveria constar também uma proposição de um efetivo mode-
lo socioeducativo para jovens infratores da lei. Com efeito, um esforço concentrado
que envolvesse toda a sociedade poderia ser empreendido para o desenvolvimento em
31. O governo federal, por exemplo, gastou cerca de R$ 2,3 bilhões, entre 2000 e 2002, no âmbito do Plano Nacional de
Segurança Pública, que consistiu num conjunto de 124 programas e ações, desprovido de prioridades, metas, tessitura
interna que garantisse a organicidade das ações, indicadores de aferição da eficácia e eficiência1 e que, no máximo
representou aporte de recursos para a replicação do modelo exaurido, vigente até então. Para maiores detalhes, ver Políticas
Sociais – Acompanhamento e Análise no 5. Ipea, 2002.
32. Ver Cerqueira e Lobão. Planejamento Estratégico da Segurança Pública. Revista Conjuntura Econômica. Rio de
Janeiro: FGV, março de 2003.

escala de projetos comunitários que tivessem três objetivos: a orientação, a supervisão e o
desenvolvimento da auto-estima do jovem. No que concerne à política penal brasileira,
deveria haver um aprofundamento do debate na busca de proposições efetivas para a
transição de um modelo que hoje privilegia o aprisionamento para um sistema penal
fortemente ancorado nas penas alternativas e no qual os estabelecimentos penais sejam
orientados para a reinserção social do detento, consoante ao que determina a lei.
Por fim, o PNSP pressupõe dois pilares básicos: i) um sistema de informações de
segurança pública que envolva, de um lado, informações de registros policiais e pesqui-
sas de vitimização georreferenciadas que possam ser cruzadas com informações socioe-
conômicas e, de outro, a necessidade de se obter periodicamente informações acerca dos
recursos do sistema de justiça criminal; e ii) um sistema e um método de avaliação
quanto aos processos e resultados dos vários programas em segurança pública que pos-
sam aferir a efetividade e a relação custo-benefício de cada um deles, por região, para
que se possa redirecionar, sempre que necessário, as ações.

DESENVOLVIMENTO AGRÁRIO
Introdução
A agenda da Reforma Agrária não está esgotada, tampouco dá sinais de que vai exau-
rir-se tão cedo no Brasil. Embora com ritmo e sentido diferentes, há anos consta da
agenda governamental e tem tido significativo incremento nos últimos anos. Sua im-
portância e atualidade decorrem tanto da busca em corrigir a excessiva concentração
da estrutura da propriedade, quanto da necessidade de estabelecer um instrumento de
justiça social numa área em que a igualdade de direitos é débil e corre riscos, constituin-
do-se, assim, simultaneamente, em uma política social e econômica.
As áreas de agricultura familiar, reformadas ou não, sempre cumpriram uma im-
portante função de abastecimento e ainda respondem pelo abastecimento alimentar
de cidades de pequeno porte. Por outro lado, os assentamentos não só são promisso-
res, como, nos locais em que se institucionalizaram, têm sido responsáveis pela eleva-
ção da renda das famílias rurais e pela melhora significativa de sua condição de vida
em relação à época em que eram "sem-terra". Essa melhora afeta positivamente o
desenvolvimento econômico e social do país e tem efeitos multiplicadores de emprego
e renda nas respectivas regiões.
Nos últimos oito anos, as ações governamentais concentraram-se, primeiramente,
nas áreas onde os conflitos eram mais agudos, especialmente nas regiões Norte e Nordes-
te. Posteriormente, o governo tentou reduzir o papel do Estado na solução do problema.
O melhor exemplo disso foi a criação do Banco da Terra, em 1998, com a finalidade de
prover recursos para o financiamento da compra de imóveis.
Se, por um lado, o governo apregoou ter realizado a maior Reforma Agrária do
mundo, por outro, os movimentos sociais vêm contestando os dados apresentados,
pois estes estariam superdimensionados. No entanto, ainda que sejam descontados
possíveis exageros das estatísticas de ambas as partes, não se pode negar que houve um
grande avanço no processo de criação de assentamentos e de distribuição de terras.
Não é só o número de assentados, porém, que deve ser levado em consideração.
Apesar da importância da Reforma Agrária, os problemas da agricultura familiar, em
geral, e dos assentados, em especial, são imensos. Existe um passivo enorme em assen-
tamentos que precisam de infra-estrutura básica, assistência técnica, instrumentos de
comercialização.33
Em sua posse, o atual ministro defendeu o assentamento, em regime de urgên-
cia, das famílias acampadas, cujo número total ainda é impreciso, variando, conforme
a fonte, de 80 mil a 180 mil famílias (ou 96 mil – ver box sobre acampamentos, a
seguir). Também prometeu atuar no sentido de propiciar o fortalecimento da agricul-
33. Nesse sentido, ver: Sparoveck, Gerd. A qualidade dos assentamentos de reforma agrária brasileira. São Paulo: Páginas &
Letras Editora e Gráfica, 2003.

tura familiar, que deverá ser, conforme prevêem as diretrizes de governo, um instru-
mento de justiça social e parte de um projeto maior de desenvolvimento para o país.
Desde logo, as reivindicações dos movimentos sociais, especialmente aquelas represen-
tadas pela Confederação Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (Contag) e pelo Mo-
vimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra pelo (MST), centraram-se na necessidade do
assentamento imediato das famílias acampadas em condições precárias por todo o país e na
revisão dos "entulhos autoritários" do governo passado, como a medida provisória que ex-
clui do programa de Reforma Agrária quem participa de ocupações e impede as vistorias
das terras invadidas por dois anos.
A primeira versão do programa de governo do presidente Luiz Inácio Lula da
Silva previa o assentamento de 500 mil famílias em quatro anos. No seu texto final,
os números foram retirados e, até agora, não foi fixada uma meta. Para muitos estu-
diosos da questão agrária, a vitória de Luiz Inácio Lula da Silva criou um clima de
intensa expectativa e deu novo alento aos movimentos sociais que reivindicam terra.
Os ruralistas vêm manifestando descontentamento com os rumos e dimensões das
ocupações de terra e com a montagem de acampamentos de sem-terra em todo o país.
A União Democrática Ruralista (UDR), que há tempos não se manifestava publica-
mente, retomou suas bandeiras de luta contra o que chama de ilegalidades e crimes
contra o direito de propriedade. Outros grupos e associações de proprietários também
têm surgido em vários locais, enfatizando, por um lado, o direito de os proprietários se
armarem para a defesa de suas terras e, por outro, solicitando ao governo o cumprimen-
to dos dispositivos legais que criminalizam as ocupações e excluem os que delas partici-
pam dos programas de assentamento rural.
A seguir, são apresentadas as principais questões e temas tratados pelos atores di-
retamente envolvidos com a questão agrária brasileira.
O governo
O ministro do Desenvolvimento Agrário, Miguel Rossetto, reconhece que no gover-
no de Fernando Henrique Cardoso foram ampliados os limites da Reforma Agrária
no país com o aumento do número de assentamentos. Nesse sentido, afirma que pre-
tende continuar as ações de assentamento das famílias, especialmente as que estão em
acampamentos, mas que o maior desafio do atual governo é de outra natureza: prover
os assentamentos de condições suficientes para que possam tornar-se unidades produ-
tivas sustentáveis.
Herança
O governo anterior informa ter deixado recursos orçados para 2003 suficientes para o
assentamento de 37 mil famílias, o que é contestado pela equipe técnica do Instituto
Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra): os recursos previstos, na melhor
das hipóteses, seriam suficientes para assentar menos de 10 mil famílias. A fim de
atingir a meta prometida pelo presidente da República para este ano (60 mil famílias),
em discurso perante os trabalhadores rurais durante a jornada que encerrou o evento
“O Grito da Terra”, organizado pela Contag para a apresentação de sua pauta anual
de reivindicações ao governo, a direção do Incra acredita que se deve obter recursos
em outras fontes e baratear os custos dos assentamentos.

No intuito de conter a pressão dos movimentos sociais, o governo federal anun-
ciou a desapropriação de 203 mil hectares de terra em 17 estados para o assentamento
de 5.500 famílias, o que representa apenas 5% da demanda emergencial. Entretanto,
o que deve complicar a intenção do atual governo em acelerar os assentamentos reside
no baixo estoque de terras já disponibilizados para essa finalidade. De fato, como
apontado no número 6 deste periódico, nos últimos anos o processo de obtenção de
terras pela via da desapropriação foi desacelerado. As vistorias e emissões de laudos –
parte crucial do processo de desapropriação – ficaram praticamente paralisadas.
O processo desapropriatório é longo e exige o cumprimento de um extenso rol de
quesitos que não podem ser ignorados sob pena de comprometerem todo o procedi-
mento. Segundo o Incra, do momento da identificação de um imóvel até a emissão
de posse para a União – quando então o processo de assentamento pode ser iniciado
– decorre um prazo médio de oito meses a dois anos.
Principais medidas implementadas

• Extinção do Banco da Terra. No entanto, o financiamento da "reforma agrária
de mercado" não vai acabar. A equipe do ministério prepara um novo projeto
de crédito fundiário.
• Retirada da página do ministério na internet dos nomes dos 25 trabalhadores
rurais anteriormente excluídos dos programas de Reforma Agrária por terem
participado de ocupações de terra ou de prédios públicos.
• Fim da inscrição via correios dos sem-terra interessados nos programas de Re-
forma Agrária.
• Mudança, pelo Incra, da tabela por meio da qual mede a produtividade da cria-
ção de gado nas fazendas que vistoria para fins de Reforma Agrária. A mudança
corrigiu uma distorção que prejudicava criadores de novilhos precoces – ani-
mais criados em sistema de engorda rápida. Com a alteração, áreas antes consi-
deradas improdutivas agora podem ser consideradas produtivas. As tabelas do
Incra – tanto a antiga quanto a nova, publicada em abril deste ano – conside-
ram que, quanto mais velho o animal, mais unidades animais ele representa.
Para ser considerado produtivo, o fazendeiro deve ter um número mínimo de
unidades animais por hectare. Caso as unidades animais da fazenda fiquem
abaixo desse número, esta pode ser desapropriada. O problema é que a tabela
antiga considerava só a idade do boi, sem levar em conta a rapidez da engorda.
Assim, um novilho com 24 meses pronto para o abate valia o mesmo que um
boi com a mesma idade, mas com pouco peso. Agora, os novilhos precoces são
uma categoria à parte e valem mais unidades animais que os bois criados de
forma extensiva.
• Liberação de alimentos para famílias que estão vivendo em acampamentos, a
maior parte deles no Nordeste. Uma parceria firmada entre os Ministérios do
Desenvolvimento Agrário (MDA), e da Segurança Alimentar e Combate à
Fome (Mesa), a Ouvidoria Agrária Nacional do Incra e a Companhia Nacional
de Abastecimento (Conab), vai garantir a distribuição, durante três meses, de
cestas básicas a 60.756 famílias, em 637 acampamentos de trabalhadores rurais
sem terra. A idéia, que faz parte do conjunto de políticas do Programa Fome

Zero, do governo federal, visa atender agricultores que aguardam o acesso ao
Programa Nacional de Reforma Agrária e não possuem meios de se manter.
• Criação da Comissão de Combate à Violência no Campo, constituída por repre-
sentantes do MDA, do Incra, da Secretaria Especial de Direitos Humanos, dos
Ministérios da Justiça e da Agricultura, do Instituto Brasileiro de Meio Ambiente
(Ibama), da Casa Civil, da Polícia Federal e da Secretaria Nacional de Segurança
Pública, da Fundação Cultural Palmares, da Fundação Nacional do Índio
(Funai), da Procuradoria Geral da República, do Conselho Nacional dos Procu-
radores-Gerais de Justiça do Brasil, dos Ministérios do Planejamento e das Rela-
ções Exteriores, do Conselho Federal da OAB, da Associação de Magistrados
Brasileiros, da Confederação Nacional da Agricultura (CNA), do Fórum pela
Reforma Agrária e Justiça no Campo e da Confederação Nacional dos Traba-
lhadores na Agricultura. A comissão tem por objetivo discutir ações contra ex-
tração ilegal de madeira, tortura, trabalho escravo, tráfico de drogas,
assassinatos e impunidade, milícias armadas, ocupação de terras públicas ou
grilagem, e de desarmamento e proteção a pessoas envolvidas em conflitos no
campo. Sua formação se deveu a pressões da Comissão Pastoral da Terra
(CPT), do Conselho Indigenista Missionário (Cimi) – ambos ligados à Con-
ferência Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB) – e do MST.
• Renegociação das dívidas dos agricultores familiares. Outra medida importante
foi a edição da Medida Provisória no 114, que renegociou dívidas no total de
R$ 1,8 bilhão, beneficiando mais de 330 mil agricultores. Com a decisão, fo-
ram privilegiados, principalmente, os agricultores familiares assentados pelo
Programa da Reforma Agrária. Do total, R$ 1,3 bilhão corresponde a dívidas
enquadradas no Programa Especial de Crédito para a Reforma Agrária (Proce-
ra). Os beneficiados ganharam novo prazo para começar a pagar as dívidas.
A primeira parcela dos financiamentos, que deveria ser quitada agora, foi trans-
ferida para 30 de junho de 2006. Além disso, o prazo de quitação aumentou de
quinze para dezoito anos. Foram mantidas as condições do financiamento: des-
conto de 70% por prestação e juros de 1,15% ao ano.
• Manutenção, pela MP n° 14, da renegociação dos financiamentos contraídos
no âmbito do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar
(Pronaf). Podem ser renegociadas as dívidas contraídas entre 2 de janeiro de
1998 e 30 de junho de 2000 até o valor de R$ 15 mil. Essa renegociação vale
para os contratos financiados pelo Fundo Constitucional da Região Norte
(FNO), pelo Fundo Constitucional da Região Nordeste (FNE) e pelo Fundo
Constitucional da Região Centro-Oeste (FCO) e mantém o desconto de 8,8%
na prestação e juros de 3% ao ano. O prazo para pagamento permanece o
mesmo do contrato original. No primeiro semestre de 2003, foi aplicado ape-
nas uma vez, no município de Tracunhaém, em Pernambuco, o dispositivo da
Medida Provisória editada por Fernando Henrique Cardoso que proíbe por
dois anos as avaliações e vistorias em terras invadidas. O item que trata da ex-
clusão do Programa de Reforma Agrária daqueles que participarem de ocupa-
ções não foi aplicado. Segundo o Incra, caberia ao proprietário vítima do
esbulho possessório fornecer à autarquia a relação nominal dos infratores.

• Início de processos de desapropriação. O governo ainda não assentou sem-terras
neste ano, mas iniciou processos de desapropriação que, quando forem comple-
tados, permitirão o assentamento de cerca de 6 mil famílias. O Incra só pode as-
sentar uma família depois de sair a emissão de posse do terreno. O governo
decretou a desapropriação de áreas que totalizam 197 mil hectares, mas ainda
não houve a emissão de posse de nenhuma área (algumas tiveram a desapropria-
ção contestada na Justiça).
O Incra anunciou novas medidas para tentar aumentar o estoque de terra dispo-
nível para a Reforma Agrária. O governo poderá trocar eventuais dívidas de empresas
e proprietários rurais com a Previdência ou instituições bancárias por terra. O Incra
estuda ainda a possibilidade de assumir o pagamento das indenizações por benfeitorias
em terras devolutas (atribuição dos estados) em troca da cessão dessas áreas pelos go-
vernos estaduais para o programa de Reforma Agrária.
Outra medida é a retomada pela União das propriedades com áreas acima de
quinze módulos fiscais, sem registro de posse, localizadas a até 150 km de qualquer
fronteira internacional do país. O módulo fiscal varia de 5 a 110 hectares, de acordo
com a região.
O aumento da demanda por alimentos provocado pelo programa de segurança
alimentar Fome Zero será atendido pela agricultura familiar.
Propostas de ação
• Fortalecimento das políticas de extensão rural para melhorar a produção e a
produtividade dos agricultores familiares por meio de um modelo articulado de
assistência técnica com os estados e municípios, centrado nas vocações e poten-
ciais de cada região.
• Realização de uma extensa auditoria no Incra a fim de reestruturar o órgão.
• Definição de um novo Plano Nacional de Reforma Agrária.
• Cadastramento das famílias acampadas em todo o país, a fim de que se conheça
o número efetivo de famílias que aguardam assentamento.
• Inovação de mecanismos de obtenção de terras para a Reforma Agrária. Entre
esses mecanismos tem-se as seguintes possibilidades:
a) o pagamento das dívidas dos proprietários devedores do INSS e de bancos
públicos seriam negociado com terras;
b) as terras de área pública, localizadas na faixa de 150 quilômetros ao longo
da fronteira com outros países, cujos proprietários não apresentem o regis-
tro de posse, seriam retomadas;
c) todos os proprietários de imóveis com mais de 10 mil hectares teriam de
apresentar documentação, sob o risco de perder suas terras; e
d) as áreas presumivelmente devolutas dos estados poderiam ser alvo de Re-
forma Agrária: os governos estaduais disponibilizariam as terras e o governo
federal encarrega-se-ia de implementar os projetos de assentamento.

Os movimentos sociais
Os sem-terra
Desde a vitória eleitoral do atual governo, o meio rural brasileiro tem assistido o re-
crudescimento das ações que reivindicam a ampliação e o aceleramento do Programa
de Reforma Agrária. Encontram-se em atividade no campo mais de três dezenas de
diferentes organizações de sem-terra, embora as mais importantes ainda sejam aquelas
vinculadas à Contag e ao MST. A atual onda de protestos e reivindicações guarda
uma similaridade àquela verificada logo após a ocorrência das mortes de trabalhadores
rurais sem-terra em Eldorado de Carajás, que ainda hoje motivam os sem-terra na
promoção de atos públicos pela Reforma Agrária, mas apresenta, também, algumas
diferenças básicas. Em primeiro lugar, tais manifestações representam menos um pro-
testo antigovernamental e mais uma cobrança pela realização do que entendem ser
um compromisso histórico do partido do governo: a promoção de uma Reforma
Agrária ampla e rápida. Outra diferença está na orientação dada pelo MST aos seus
membros para que cessem as ocupações de prédios públicos, embora tenham realiza-
do ações desse tipo nos primeiros meses do ano, quando foram ocupadas agências
bancárias e escritórios regionais do Incra.
Em 1998, a fim de encerrar as ações de ocupações de terras e de prédios públi-
cos, o governo deu início à implementação de uma série de medidas com o objetivo
de conter as manifestações de conflito. Assim, em maio de 1998, o então ministro da
Justiça, Renan Calheiros, anunciou a abertura de três inquéritos policiais contra líde-
res do MST, acusando-os de incitação à violência e saques. Em setembro do mesmo
ano, o presidente Fernando Henrique Cardoso comparou o movimento a "um grupo
de assaltantes comuns". Entretanto, a medida mais dura veio em abril de 2000, com a
edição da medida provisória que tornou indisponíveis para qualquer providência de
Reforma Agrária, por dois anos, as propriedades invadidas (MP n° 2.027/38, de 4 de
maio de 2000, atualmente MP n° 2.183/56, de 24 de agosto de 2001).
MP n° 2.027/38 (atualmente MP n° 2.183)
Essa MP proíbe, por dois anos, as avaliações e vistorias em terras invadidas e ex-
clui do Programa de Reforma Agrária os que participarem de ocupações, além de
suspender os processos em tramitação durante as ocupações.
Esse dispositivo vinha sendo apontado pelo Ministério do Desenvolvimento Agrá-
rio (MDA) e pelo presidente do Incra como um empecilho para a Reforma
Agrária. No entanto, os estudos para sua revogação estão, pelo menos por enquanto,
suspensos, a fim de manter sob controle a desconfiança dos ruralistas em relação ao
governo petista.
O relacionamento entre o governo e os movimentos sociais – em especial a Con-
tag, o MST e a Pastoral da Terra –, em anos recentes, foi sempre eivado de ambigüi-
dades. De certa forma guardam uma relação de dependência funcional: o governo
reage às pressões e os movimentos sociais não sobrevivem sem as políticas públicas e a
boa vontade do governo para com suas reivindicações, mesmo que nunca possa aten-
dê-las em sua plenitude. Ao relacionamento conturbado por mútuas acusações de
incompreensão e intolerância ao fim do governo de FHC, abriu-se, na perspectiva
dos movimentos sociais, uma nova e promissora era de negociações, quando enfim as

principais demandas dos sem-terra e dos agricultores familiares – assentados ou não –
seriam rapidamente equacionadas. De início, os representantes do MST, por exem-
plo, prometeram dar uma trégua ao governo até que fosse organizado o novo ministé-
rio e os demais órgãos públicos que atuam no setor. Contudo, tanto a disputa interna
no âmbito do MST quanto a pulverização de organizações resultaram no aumento de
ocupações e na revitalização dos conflitos agrários.
Os acampamentos
Levantamentos realizados até fevereiro de 2003 apontavam a existência de cerca de
400 mil pessoas vivendo debaixo de barracos de lona e à beira de estradas vicinais à
espera de projetos de assentamento a serem implantados pelo governo. No total,
entre todos os movimentos, somavam 871 acampamentos e 96 mil famílias.
Esses números resultaram de levantamentos independentes realizados, nos dois
primeiros meses do ano, pela Contag e pelo Dataluta (banco de dados mantido pe-
lo Departamento de Geografia da Universidade Estadual Paulista – Unesp, e mos-
tram os seguintes resultados:
• Segundo o Dataluta, apenas do MST foram contabilizadas 62,1 mil famílias
acampadas, o equivalente a cerca de 260 mil camponeses sem terra, em 496
pontos. Desses, 74 mil estão em Pernambuco e 33 mil, em Goiás.
• A Contag computou outras 33,8 mil famílias, espalhadas em 375 acampamen-
tos. Minas Gerais (7.456) e Mato Grosso do Sul (6.900) têm o maior número
de famílias de sem-terra ligadas à entidade.
No entanto, desde então, segundo noticia a imprensa em todo o país, o número de
acampados e acampamentos tem aumentado muito, inclusive como resultado da
crise de empregabilidade nos centros urbanos.
No Paraná, centenas de famílias de trabalhadores rurais “brasiguaios”, que estão
sendo expulsas do Paraguai, têm vindo formar novos acampamentos na periferia
da cidade de Sete Quedas, extremo sul do Mato Grosso do Sul, e para tanto con-
tam com o apoio logístico do MST. Em abril deste ano, já eram cerca de 500 fa-
mílias ou 2.500 pessoas.
Presidente Epitácio, cidade de 40 mil habitantes do Pontal do Paranapanema (SP),
foi sitiada por seis acampamentos de sem-terra, os quais já têm 4 mil famílias ins-
critas. Os acampamentos têm o mesmo porte de outros espalhados pelo país, mas
seu perfil e ritmo de crescimento são diferentes. Os acampamentos têm atraído
pessoas depois da promessa de "Reforma Agrária pacífica" do presidente Luiz Inácio
Lula da Silva. Muitas delas nunca participaram de movimentos agrários. Os novos
sem-terra dizem querer trocar o desemprego e a falta de perspectivas nas cidades
por um espaço no campo para trabalhar.
Em junho deste ano, os dois movimentos que organizam os acampamentos, o
MST e a recém-criada União dos Movimentos Sociais pela Terra e Fome Zero
(Uniterra) contabilizavam, juntos, a média de 130 novos cadastros diários.
A Uniterra surgiu da união do Movimento dos Agricultores Sem Terra (Mast), do
Movimento Sem-Terra Nova Força (MNF), do Movimento Terra Viva (MTV),
do Movimento Associação Renovadora Sem-Terra (ARST) e do Movimento dos
Trabalhadores Rurais Sem Terra do Brasil (MTRSTB).

O líder do MST, João Pedro Stédile, em 24 de junho último, disse, em entrevista
ao jornal Folha de S. Paulo, que os sem-terra vão continuar invadindo propriedades
rurais no país agora que o Partido dos Trabalhadores (PT) chegou à presidência "não
para afrontar o governo Lula, mas para ajudá-lo a fazer a Reforma Agrária no país".
Na opinião do principal dirigente do MST, o governo brasileiro ainda exibe uma posi-
ção ambígua em relação aos principais problemas do país e por isso mesmo pode ser
classificado como um governo em disputa.
João Paulo Rodrigues, da coordenação nacional do MST, prefere criticar a
"lentidão" do governo Lula. "Nós estamos preocupados com a demora. Já se passa-
ram 30 dias e até agora não foi tomada nenhuma atitude concreta em relação à
Reforma Agrária”.
Com a decisão do governo de não alterar os dispositivos da MP que impede a
vistoria de áreas invadidas, as organizações sociais mudaram de tática: invadem ter-
ras que não são o alvo real das desapropriações para reivindicar vistorias e Reforma
Agrária em outros locais. De outra parte, buscam legitimidade de suas ações junto à
sociedade, defendendo as ocupações como um “direito do cidadão”. Por isso mesmo
elas continuarão, independentemente da medida provisória, baixada pelo governo
passado, que criminaliza as ocupações de terra. “O problema da medida provisória é
do governo”. “O nosso problema é organizar os trabalhadores no campo”, tem
afirmado Stédile. A única determinação da direção nacional do MST é de que não
sejam mais ocupados prédios públicos. “Mudou a orientação do governo e agora
temos um governo simpático”, justificou o líder. Para ele, o governo do presidente
Luiz Inácio Lula da Silva mudou a correlação de forças na questão da Reforma
Agrária. “Agora há o latifúndio de um lado contra a soma de esforços dos movi-
mentos sociais e de um governo popular do outro”.
Uma das áreas onde o conflito agrário se faz presente de maneira crescente-
mente acentuada é conhecida como “Pontal do Paranapanema”, localizada no Estado
de São Paulo. Desde o início do ano, as ocupações se sucedem, organizadas tanto
pelo MST quanto por outras organizações.
O coordenador do MST no Pontal do Paranapanema nega que as ocupações
tenham o objetivo de pressionar o governo federal , mas confirma que alguns acam-
pados vêm das cidades e a maioria deles é formada por desempregados. Informa que
o MST procede à triagem dos interessados só encaminhando aos acampamentos os
que têm “perfil para a agricultura”. Está em andamento a proposta de se formar na
região um grande acampamento, com cerca de 5 mil famílias.
Em São Gabriel, no Rio Grande do Sul, a desapropriação de um imóvel com
13,2 mil hectares provocou o agravamento de tensões na região. Por um lado, os
ruralistas conseguiram na Justiça uma liminar que suspendeu o processo de desa-
propriação a partir de alegações de que o processo de vistoria do imóvel não cum-
priu com todas as exigências legais, o que teria comprometido a legalidade do
processo desapropriatório.34 Com isso, teria sido “inadequadamente” classificado
como improdutivo. Por outro lado, os sem-terra alegam que o imóvel seria de fato
improdutivo e apto para o assentamento de 587 famílias.
34. Aliás, decisão recente do STF confirmou a liminar anteriormente concedida em favor dos proprietários.

Em Pernambuco, onde atualmente se concentra o maior número de ocupações,
a liderança local do MST resolveu agir por conta própria, ou seja, propôs-se a reali-
zar assentamentos por conta própria. Numa iniciativa inédita, iniciou, à revelia do
Incra e da Justiça, o parcelamento do Engenho Bonito, em Condado, na zona da
mata norte de Pernambuco. Os sem-terra decidiram dividir os 1.080 hectares ocu-
pados há sete anos entre 80 famílias. Cada uma receberá um lote de oito hectares
para plantio, além de um hectare na agrovila, onde poderão construir suas casas e
criar animais. O "pré-assentamento" prevê, ainda, duas áreas coletivas de 50 hecta-
res cada e outros 40 hectares que serão destinados a atividades de lazer, com direito
a praça e campo de futebol. Outros 216 hectares, 20% da área total, serão de reser-
va ambiental. O procedimento reproduz basicamente todas as etapas de criação de
um assentamento oficial, só que sem anuência do poder público. O MST debita
essas ações ao que as lideranças locais chamam de “inoperância do Incra”, que não
realizou nenhum assentamento no estado neste ano. Para o superintendente do In-
cra em Pernambuco, o sucateamento do órgão impede que haja agilidade nos pro-
cessos de vistoria.
Estados com mais ocupações: primeiro semestre de 2003
Pernambuco – 42 ocupações – é o estado campeão no ano. Foi palco de um dos
episódios mais violentos, ocorrido no engenho Prado, em Tracunhaém. Trabalha-
dores ligados ao MST depredaram o lugar em represália às agressões que os ocu-
pantes da área teriam sofrido há mais de 7 anos por parte de seguranças dos
proprietários.
Paraná – 24 ocupações – no Noroeste do estado, fazendeiros criaram o Primeiro Co-
mando Rural para defender suas terras. O nome foi inspirado no Primeiro Comando
da Capital (PCC), organização criminosa de São Paulo.
São Paulo – 16 ocupações – a situação é mais tensa no Pontal do Paranapanema.
Em volta de Presidente Epitácio, há seis acampamentos de sem-terra, que têm no
total 4 mil famílias cadastradas.
Minas Gerais – 10 ocupações – no norte do estado, o MST já fez três ocupações
desde abril de 2003 e planeja invadir, “no mínimo”, mais oito fazendas até o fim
do ano. A justificativa é de que na região haveria muitas terras devolutas.
Mato Grosso do Sul – 7 ocupações – grandes fazendas existentes no estado são um
foco de tensão com os sem-terra, que reivindicam a desapropriação de algumas de-
las. Um dos alvos são as 46 propriedades do reverendo Sun Myung Moon.
Nota: Situação até 5 de junho – depois dessa data outras ocupações ocorreram.
Fonte: Incra e Ouvidoria Agrária Nacional.
Os ruralistas
Os ruralistas vêm se posicionando firmemente contra as ocorrências de ocupações de
terras, de bloqueio de estradas e de postos de pedágio promovidas pelos sem-terra.
Cobram do governo o cumprimento dos dispositivos legais que penalizam as ocupa-
ções e seus agentes. Para muitos deles, o governo, em especial o ministro do MDA,
estaria sendo conivente com o crime. Segundo relatos da imprensa, estariam descon-

tentes com os atuais ocupantes de cargos de direção do MDA, identificados como
comprometidos com os sem-terra.
Em São Paulo, sobretudo a UDR vem se posicionando contra as ocupações e de-
fendendo a contestação das desapropriações junto ao Judiciário: todos os fazendeiros
que tiverem suas fazendas invadidas serão orientados a protocolar petições no Incra
para forçar na Justiça o cumprimento da medida provisória. Além disso, defende o
direito dos proprietários de apelarem para as armas em defesa de suas propriedades.
Os ruralistas mostram-se inconformados com as ocupações e os acampamentos
promovidos pelos sem-terra na região do Pontal de Paranapanema e acusam o governo
de estar sendo conivente com a presumida ilegalidade praticada pelos sem-terra. Como
grande parte das terras da região ainda pertence ao governo estadual, o processo de re-
gularização defendido pelos ruralistas contrapõe-se ao pretendido pelos sem-terra.
A proposta mais recente do governo de São Paulo prevê a regularização de posse nos
imóveis rurais inseridos em áreas devolutas e que não sirvam para assentamentos, limi-
tada às áreas com até 500 hectares. Os detentores da posse terão de pagar pelas terras.
As fazendas com áreas maiores poderão ser regularizadas desde que seus detentores en-
treguem 35% das terras ao estado para assentamento ou paguem o valor corresponden-
te. A contrapartida pode ser dada com a aquisição de terras aptas a assentamentos.
A UDR propôs uma compensação equivalente a 10% da área, que o governo estadual
considerou irrisória.
Mais recentemente, após o anúncio de um encontro entre Luiz Inácio Lula da
Silva e representantes do MST agendado para o dia 7 de julho, entidades ruralistas
decidiram exigir também uma audiência com o presidente, temendo uma "convulsão
no campo". A UDR e o Movimento Nacional de Produtores (MNP) irão enviar ofí-
cios ao Palácio do Planalto solicitando que seja agendada, sob caráter de urgência,
uma audiência com Lula.
Um importante bloco de representação dos interesses dos produtores rurais está
articulado na CNA, que possui 62% de seus associados com o perfil de agricultura fa-
miliar. Por isso, com interesse direto em acessar os empréstimos do Pronaf – sobretudo
as linhas D e E – só têm se manifestado em relação ao crédito rural. Tem reafirmado
seu apoio à desburocratização e ao aumento do volume de linhas de crédito que os be-
neficiem. Mas também não gostaria que os grandes agricultores “ficassem desprotegi-
dos”, daí também defenderem a permanência e a aplicação da MP n° 2.183/56.
Justiça
O Supremo Tribunal Federal (STF), recentemente, considerou legal MP antiocupa-
ções. Nesse sentido deve publicar em breve no Diário da Justiça a decisão tomada em
abril de 2002 que deu aval para a medida provisória editada pelo então presidente
Fernando Henrique Cardoso que suspende por dois anos as vistorias em terras rurais
invadidas. Essa decisão resultou do questionamento de inconstitucionalidade que lhe
foi encaminhado pelo PT e pela Contag. Com a publicação, oficializa-se a posição do
STF contrária às ocupações.
No entanto, a maioria dos ministros entendeu que o direito à propriedade não
tem caráter absoluto e os proprietários têm o dever de cultivar as terras e explorá-las
adequadamente, sob pena de desapropriação. Apesar desse entendimento, eles concluí-

ram que o processo de Reforma Agrária numa sociedade democrática não pode ser ado-
tado pelo uso arbitrário da força e pela prática de atos ilícitos, mesmo que envolvam
terras improdutivas. Os ministros também consideraram que o Estado não pode aceitar
passivamente práticas ilegítimas de invasão de propriedades. Também ficou decidido
que os imóveis com laudos de improdutividade, mesmo quando ocupados, não serão
enquadrados nos dispositivos da MP n° 2.283/56, podendo ter continuidade o proces-
so de assentamento.
O Ministério Público Federal vai investigar todos os projetos supostamente irre-
gulares de assentamentos de famílias de trabalhadores rurais com recursos financiados
pelo Banco da Terra. A primeira etapa da apuração dos procuradores da República
será realizada com base em documentos referentes a empreendimentos nos quais foram
identificadas “graves irregularidades”, como superfaturamento, descontrole no repasse
de verbas, falta de mecanismos de gerenciamento, aprovações em massa de projetos
sem fiscalização e ausência de banco de dados com valores de glebas.
O STF suspendeu, por meio de liminar, a primeira desapropriação do governo
Luiz Inácio Lula da Silva no Rio Grande do Sul, por considerar irregular a vistoria
que concluiu pela sua improdutividade. A fazenda, denominada "Estância do Céu",
possui 13 mil hectares e fica no município de São Gabriel. Os donos da propriedade
argumentaram que foram informados de que a vistoria ocorreria entre 4 e 6 de de-
zembro de 2002, mas barreiras de produtores rurais teriam impedido a chegada dos
técnicos ao local e a vistoria teria então ocorrido no dia 14 do mesmo mês. Os pro-
prietários dizem não terem sido comunicados da nova data. Outra irregularidade ale-
gada pelos donos é que a vistoria teria demorado uma tarde, quando deveria ter
durado ao menos quinze dias. Foi contestada também a conclusão sobre a improduti-
vidade da terra. Os donos dizem que o imóvel tem um dos melhores índices nacionais
de produtividade.
O aumento dos conflitos e da violência no campo

A CPT divulgou levantamento que mostra que até a primeira semana de junho vinte
pessoas tinham sido assassinadas em conflitos agrários. O dado é preocupante e sinali-
za fortemente para o aumento da violência rural, inclusive relativamente ao ano pas-
sado (no primeiro semestre de 2002, a CPT contabilizou a morte de 13 pessoas).
As ocupações de terras, se comparadas ao mesmo período do ano anterior, também
mais que dobraram.
Para o presidente da CPT, Dom Thomás Balduíno, o aumento da violência de-
corre da medida provisória antiinvasão. Em certo sentido, essa MP “autorizaria” a
criação de milícias armadas de fazendeiros. O quadro também se agrava por conta da
falta de uma proposta concreta do governo para acelerar o processo de Reforma Agrá-
ria. Para os ruralistas, a violência decorre, principalmente, da não-aplicação pelo
MDA/Incra dos dispositivos da MP antiinvasão.
O ouvidor agrário nacional, Gersino José da Silva Filho, contesta os números da
CPT, afirmando que o governo registrou nove mortes em conflitos agrários. "A dife-
rença dos nossos números é pelo fato de adotarmos alguns critérios, como só reco-
nhecer como crime agrário os descritos em relatórios da polícia, enquanto que os
critérios da CPT são subjetivos", disse, reconhecendo que, ainda assim, os números
são preocupantes.

Considerações finais
As ações implementadas nos últimos anos com vistas a acelerar e dar maior qualidade
ao Programa de Reforma Agrária não têm sido suficientes seja para reverter o quadro
de pobreza e exclusão característico de grande parte do nosso mundo rural, seja para
eliminar os focos de conflito. O enfrentamento das dificuldades presentes no campo
deve, necessariamente, envolver um conjunto de medidas e concessões a ser assumido
pelos diferentes grupos sociais envolvidos na questão agrária: os trabalhadores rurais
sem terra, os acampados, os assentados, os ruralistas, o governo e os poderes Legislati-
vo e Judiciário.
Alguns estudos, baseados em levantamentos diretos, concluem que o processo de
modernização de pequenos produtores assentados em projetos de Reforma Agrária
tem sido seletivo e excludente, sendo resultado de fatores de ordem tanto técnico-
econômica quanto cultural.
A intervenção do Estado na questão agrária, hoje, justifica-se econômica, social e
politicamente. Por um lado, a Reforma Agrária constitui mecanismo importante na
geração de empregos permanentes, a um custo relativamente baixo, podendo, no longo
prazo, contribuir para o crescimento do produto agrícola. Por outro lado, é imperativa
para a resolução dos conflitos agrários, além de representar para os seus beneficiários
oportunidade concreta de inclusão social e cidadania.
Nesse contexto, estão imbricadas duas questões importantes para a agricultura e
para o desenvolvimento do país: por um lado, o destino dos assentamentos promovi-
dos pelo Estado, sobretudo em projetos de Reforma Agrária e, por outro, a necessidade
de esse mesmo Estado apoiar o fortalecimento e a consolidação da produção agrícola
familiar em geral.

ENSAIOS
SAÚDE DA FAMÍLIA, DIREITOS SOCIAIS E SUBSIDIARIEDADE

GASTOS SOCIAIS: FOCALIZAR VERSUS UNIVERSALIZAR
José Márcio Camargo
POLÍTICA SOCIAL: UNIVERSALIZAÇÃO OU
FOCALIZAÇÃO – SUBSÍDIOS PARA O DEBATE
Mário Theodoro
Guilherme Delgado
SAÚDE DA FAMÍLIA, DIREITOS SOCIAIS E SUBSIDIARIEDADE
Roberto Passos Nogueira*

Introdução
Grande parte das abordagens correntes sobre saúde da família parte do seu aspecto
programático ou estratégico, apresentando-a como uma reorganização dos serviços
básicos de saúde que exerce um efeito inovador sobre o conjunto do chamado “mode-
lo assistencial” do Sistema Único de Saúde (SUS). A esse respeito, Mendes (1986)
realizou uma discussão pormenorizada, em que destaca as bases técnicas para a orga-
nização da estratégia de saúde da família e dos seus eventuais efeitos sobre a lógica de
atendimento do SUS. A preocupação que esses estudos têm manifestado relaciona-se
primariamente ao aumento da eficácia e da eficiência dos serviços prestados pelo
SUS, o que ocorreria por meio de uma forma inédita de combinar ações voltadas para
a promoção, a proteção e a recuperação da saúde. Uma descrição típica, de segura
aceitação nos meios oficiais e acadêmicos, foi dada por Nunes e Barbosa (2000):
A Saúde da Família propõe uma prática assistencial com novas bases estruturais, as quais
substituem o modelo tradicional de assistência direcionado à cura de doenças. Deste modo,
torna-se uma estratégia que prioriza ações de promoção, proteção e recuperação da saúde
familiar de forma integral.
Existe um entendimento amplamente disseminado de que a integração entre as

distintas formas de ações de saúde é o que constitui a marca registrada da saúde da
família, em contraposição à tônica na recuperação ou na cura, que se encontra con-
substanciada no “modelo tradicional”, com sua manifestação exemplar nas estruturas
hospitalares e na cultura médica hegemônica. Tem-se enfatizado que o Programa de
Saúde da Família (PSF) constitui uma estratégia que ultrapassa os estreitos limites do
assistencialismo dos médicos e do sistema hospitalar.
No entanto, associado com muitos desses preceitos, é possível identificar a presen-
ça de outro assistencialismo, que seria peculiar aos sanitaristas. No pensamento dos
gerentes, técnicos e propagandistas do PSF, esse viés deita raízes no próprio entendi-
mento do que seja saúde da família. Criticar essa forma de concepção assistencialista e
propor uma alternativa de interpretação baseada nos direitos sociais de cidadania e no
princípio da subsidiariedade é um dos objetivos principais deste trabalho.
Saúde pela própria família

Quando se entende saúde da família como um modelo, uma prática ou uma es-
trutura de assistência, em outras palavras, como ação do poder público por meio do
SUS, está-se incidindo num assistencialismo que parte de um preconceito: o de que a
saúde é garantida por iniciativas dependentes de estruturas de atenção à saúde e não
por aquilo que as pessoas, as famílias e as comunidades fazem com relativa autonomia
* Coordenador de Gestão do Trabalho do Ministério da Saúde.

no seu modo de conduzir a vida. Na visão assistencialista, a saúde da família é vista
como aquilo que o Estado faz em benefício dessa população. A saúde da família acaba
por ser descrita, às vezes, de maneira propagandística, como um socorro do Estado
que adentra os lares pela porta – uma porta em que bate a equipe de saúde da família,
como se constata a seguir:
Tornou-se uma tarefa essencial para a concretude de nossos sonhos abrir as portas para
a saúde entrar em todas as residências das famílias brasileiras. Para tanto, o Ministério
da Saúde vem assumindo o compromisso, desde 1994, no processo de implantação do
Programa de Saúde da Família (que incorpora o Programa de Agentes Comunitários
de Saúde, criado em 1991), cuja missão é reorganizar as Unidades Básicas de Saúde,
para que estas, além de se tornarem resolutivas, estabeleçam vínculos de compromisso
e responsabilidade entre os profissionais de saúde e a população, numa prática de saúde
integral e participativa (Sousa et alii, 2000).
Os autores do artigo citado certamente não são defensores de políticas assistencia-

listas e provavelmente estão de acordo com o ponto de vista que se expõe a seguir; po-
rém, deixaram-se conduzir por uma linguagem assistencialista que muitas vezes é usada
como forma de enfatizar o sucesso do programa.
O preceito constitucional de saúde como direito de todos presume claramente
que a saúde não é resultante de serviços específicos, mas ei) do conjunto das políticas
sociais e econômicas que criam condições para que os cidadãos e suas famílias possam
ativamente evitar os riscos de doenças e outros agravos; e ii) de um acesso amplo e
eqüitativo às ações de saúde. Uma leitura crítica do artigo 196 da Constituição Fede-
ral mostraria que a saúde não pode ser oferecida pelo Estado na forma de um ou mais
serviços específicos de saúde, mas que o Estado tem a responsabilidade de promover o
bem-estar social e econômico no qual todos possam desfrutar de recursos em seus
lares para, com relativa autonomia, evitar e combater as enfermidades, bem como
preservar e recuperar a saúde mediante acesso a serviços assistenciais.
Assim, a ampliação do acesso a ações de promoção, proteção e recuperação da saú-
de e a própria igualdade e universalidade desse acesso não contêm, de modo algum, a
noção de que a saúde possa ser levada às pessoas e aos seus lares. O acesso representa
uma das pré-condições de justiça para que essas pessoas e suas famílias possam alcançar
e preservar a saúde como um bem socialmente valorizado.
Desse ponto de vista, saúde da família é tudo aquilo que as pessoas declaram ser
problemas de saúde para suas famílias e tudo aquilo que fazem para lidar com esses
problemas, o que inclui a utilização dos serviços do PSF e do SUS. O papel assisten-
cial do PSF, por mais importante que seja, tem de ser colocado como subsidiário a
esse nível de autonomia familiar e comunitária.
Então, deveria ficar claro que a ação do programa oficial, o PSF, pauta-se pelo
princípio da subsidiariedade. Esse princípio, formulado por Pio XI na encíclica Qua-
dragesimo Anno, tem recebido muita ênfase nas correntes católicas de pensamento
social e foi assim resumido por Mary Ann Glendon, da Universidade de Direito de
Harvard: “significa que o governo não deve substituir a família, mas sim ajudar as
famílias a fazerem o que fazem melhor”.1 Nessa ótica, a família é considerada um
agente capaz de identificar seus problemas prioritários de saúde, mas estes sempre
1. Ver o artigo A família e a sociedade: as organizações internacionais e a defesa da família. Disponível em < http://www.
aciprensa.com/glendon.htm>.

aparecem emaranhados com os problemas de outra natureza e jamais são decompos-
tos de acordo com os critérios dos técnicos e planejadores da área de saúde.
Primariamente, a família vê-se obrigada a lidar com seus problemas de saúde em
conjunto com uma multiplicidade de outros problemas atinentes à sua qualidade
de vida, entre os quais, podem constar, por exemplo, as dificuldades para a obtenção de
água e de alimentos. Por outro lado, a família, por sua autonomia social, é capaz
de desenvolver iniciativas diversificadas para lidar com esses problemas, não se limi-
tando a demandar recursos proporcionados pelo Estado, tais como os serviços do PSF
e do SUS como um todo.
A aplicação do princípio da subsidiaridade, nesse contexto, requer o estabeleci-
mento de um equilíbrio entre ações de saúde autônomas e ações de saúde heterôno-
mas, entendendo que as famílias têm essa capacidade de buscar o que é melhor para
elas em matéria de saúde. Uma noção similar foi assim descrita por Ivan Illich (1985,
p. 274) a respeito da noção de saúde pública, numa belíssima passagem da sua reno-
mada obra Nêmesis da Medicina:
O nível de saúde pública corresponde ao grau em que os meios e a responsabilidade para
lidar com a enfermidade encontram-se disseminados entre a população. Esta habilidade de
lidar pode ser aumentada, mas jamais substituída pela intervenção médica ou pelas caracte-
rísticas higiênicas do meio ambiente. A sociedade que possa reduzir a intervenção profis-
sional ao mínimo proverá as melhores condições para a saúde. Quanto maior o potencial
para adaptação a si próprio, a outros e ao ambiente, tanto menos gerência dessa adaptação
será requerida ou tolerada.
Pode-se dizer, seguindo essa visão illichiana da subsidiariedade em saúde pública,

que as famílias possuem sua própria “estratégia” de lidar com os problemas de saúde e
não podem ser simplesmente ajustadas a uma estratégia de serviços públicos como a
do PSF. Uma questão decisiva, a esse respeito, é saber o quanto cada uma dessas es-
tratégias (a das famílias e a do PSF) faz sentido uma para a outra. Mas essa pergunta
não pode ser adequadamente examinada se não se tem em conta a dimensão ética e
existencial maior que as famílias instauram por seu modo de viver e de lidar com os
problemas de saúde.
As estratégias e o acesso
A idéia de que as famílias e as comunidades estão acostumadas a lidar, por sua
própria conta e risco, com um conjunto de problemas de saúde, não é nada estranha
ao PSF em suas origens e definições oficiais. Na formulação dos modos de interven-
ção do programa, tem-se tido consciência daquilo que as mães e as famílias fazem, no
recinto doméstico, para cuidar de seus filhos, de seus enfermos e de seus idosos, usando
recursos naturais ou adquiridos. Tem-se consciência também da auto-ajuda esponta-
neamente desenvolvida por certas lideranças comunitárias que, muitas vezes, prestam
orientação e cuidados de saúde a seus vizinhos, como uma espécie de vocação, que
pode ou não adquirir uma conotação religiosa. Uma série de ações, que vão desde a
amamentação até a internação domiciliar, passando por todo o trabalho realizado
pelo agente comunitário, leva em consideração esse fato na forma de um pressuposto
doutrinário (Nogueira, Barbosa da Silva e Ramos, 2000). O auto-cuidado no lar, ou
seja, a solidariedade primária de sangue mediante trabalho gratuito do pai, da mãe,
das avós, etc. estende-se como solidariedade social na comunidade.

Tal entendimento teve oportunidade de ser bem elaborado e explicitado por
meio do Programa de Agentes Comunitários de Saúde (PACS) e, como observamos,
não é alheio ao PSF como um todo, inclusive porque uma parte fundamental de suas
ações de promoção e da prevenção continua a depender não só do trabalho dos agen-
tes comunitários como também da adesão e da cooperação de toda a população co-
berta pelo programa. Contudo, quanto mais o PSF é identificado com um programa
assistencial, tido como norteador da atenção básica do SUS, e quanto mais segue de
perto os moldes de um planejamento tradicional de saúde pública, mais se distancia
dessa visão original de uma saúde construída pelas próprias famílias e comunidades.
Quando se examina uma lista de problemas de saúde referidos pelas famílias,
constata-se que esta não obedece a uma ordem de prioridade técnica nem a uma lógi-
ca organizacional do sistema de saúde. Uma variedade comum de problemas pode ser
ilustrada por estes exemplos:
− o que fazer para ter água em casa?
− o que fazer quando as crianças não podem ser tratadas apenas com ervas ca-
seiras e precisam de atendimento médico?
− o que fazer para não esperar tanto numa fila de hospital?
− o que fazer para obter mais facilmente os medicamentos prescritos pelo médico?
Nessas questões preocupantes, a atenção básica tem a mesma prioridade que o
atendimento hospitalar e as questões ambientais podem vir juntas com as do acesso
ao médico. Por outro lado, aquilo que depende da ação do governo (os serviços do
centro de saúde, por exemplo) é tratado de forma conjunta com aquilo que depende
do mercado (compra de medicamentos) e com aquilo que depende de recursos natu-
rais (por exemplo, o uso de ervas medicinais e de outros tipos de remédio caseiro).
As famílias lidam com esses problemas recorrendo a três instâncias que são provedoras
de recursos de bem-estar: i) seu próprio trabalho e os bens naturais de que dispõem
ou recebem gratuitamente de outrem; ii) os serviços e bens públicos fornecidos pelo
Estado; e iii) os serviços e produtos comprados no mercado. Essas três instâncias estão
representadas na figura seguinte.
FIGURA 1
Instâncias Provedoras

Nesse esquema, as famílias aparecem como provedoras diretas de bem-estar pelo
trabalho não-remunerado (auto-serviços) dos seus membros e constituem também
uma instância de decisão sobre como se relacionar com o mercado e com os serviços
do Estado. As famílias devem ser consideradas como parte de um tripé (Esping-
Andersen, 1999) sobre o qual se sustentam as ações de bem-estar social, incluindo os
dois outros importantes atores, que são o mercado e o Estado. Pode-se dizer que,
quanto mais baixa é a renda, maior é a soma de tempo que os membros da família
(sobretudo as mulheres) dedicam a cuidados que se relacionam com a manutenção e
recuperação da saúde. Quando a renda da família cresce, aumenta a proporção de
bens e serviços relevantes para a saúde comprados no mercado e, ao mesmo tempo,
diminui a carga de trabalho gratuito intrafamiliar. O trabalho de bem-estar em saúde
passa a ser realizado, em substituição, por profissionais do governo ou das empresas.
Esse é o processo de “desfamiliarização” da provisão do bem-estar, descrito com mui-
tos matizes nos estudos recentes de Esping-Andersen, mas que pode ser parcialmente
compensado por uma “refamiliarização”, motivada pelo desemprego.
Portanto, as famílias fixam suas prioridades em matéria de saúde e fazem esco-
lhas de acordo com uma lógica composta por atos de tentativa, de erro e de ajuste ou
correção. Também definem estratégias próprias, por assim dizer, em uma busca per-
manente para assegurar saúde a seus membros. Essa intencionalidade e esse manejo
contínuo de recursos próprios, públicos e do mercado constituem, a nosso ver, a saú-
de da família propriamente dita. Saúde da família não corresponde, por isso, a uma
condição de saúde do grupo familiar nem a uma modalidade assistencial, mas a um
processo em que as crenças ou valores da família levam-na a lidar, de uma ou outra
maneira, com os problemas que identificam, recorrendo a recursos de natureza social-
mente diversificada, que são bens e serviços de três tipos: próprios, privados e públi-
cos. O que é denominado habitualmente de Programa de Saúde da Família cobre
apenas uma certa porção dos recursos públicos que entram no “cálculo” dessa estraté-
gia familiar espontânea.
O aspecto mais dramático no planejamento da resposta oficial a essa situação en-
contra-se na necessidade de manter um equilíbrio entre aquilo que corresponde a
expectativas embutidas na estratégia espontânea das famílias e aquilo que corresponde
a objetivos e meios técnicos na promoção, prevenção e recuperação da saúde. É algo
que tem a ver com uma problemática que muito preocupou Illich (1982): encontrar
um equilíbrio entre autonomia e heteronomia na produção de serviços de saúde.
De certo modo, essa situação não é muito distinta daquela com a qual qualquer pla-
nejador de serviços de saúde é conduzido a confrontar. Em uma lógica de interesse
público no campo da saúde, em que é muito alto o grau de assimetria de informação
entre cliente e provedor, não se pode seguir cegamente a regra de ouro do mercado
que manda “atender sempre o que o cliente deseja”, mas tampouco se pode ignorar
suas expectativas, sob pena de diminuir a eficiência e a eficácia do programa, o que
vale especialmente para o caso do PSF, em que as ações dependem de um envolvi-
mento ativo dos beneficiados.
No relacionamento entre essas duas estratégias, apresenta-se o viés assistencialista dos
sanitaristas, que consiste em acreditar que saúde da família é nada mais que a somatória
dos serviços específicos prestados pela equipe de saúde na proximidade e na intimidade
dos lares, de acordo com os critérios técnicos de um programa. Esse viés culmina no pre-

conceito propagandístico de que é o Estado quem “leva a saúde aos lares” e que, ao pro-
ceder assim, está cumprindo o seu dever de assegurar um direito social.
Será possível romper com esses vieses no planejamento de saúde da família? Sim,
acreditamos que o planejamento do PSF poderia ser feito com mais criatividade se:
i) pudesse levantar e analisar, em primeiro lugar, quais são os problemas de saúde
identificados pelas famílias e como estas lidam com eles, não se limitando ao mapea-
mento de condições de saúde usualmente elaborado pelos membros da equipe; ii) se a
equipe básica do PSF fosse expandida de acordo com essas expectativas e problemas,
devendo ficar claro para todos, profissionais e população atendida, os motivos dessa
expansão; e iii) se todos os membros da equipe fossem qualificados levando em conta
esses problemas e expectativas e a maneira como as pessoas lidam com eles, ou seja,
tendo em conta uma noção de saúde da família a partir das necessidades sentidas e
das iniciativas desenvolvidas pelas próprias famílias. Portanto, o processo de capacita-
ção das equipes teria por base uma pequena investigação de campos que pudesse reve-
lar aos profissionais as características do uso contínuo que as comunidades fazem de
uma diversidade de recursos de saúde – que classificamos simplificadamente em três
grupos: próprios, privados e públicos.
Referências bibliográficas
ESPING-ANDERSEN. Social Foundations of Postindustrial Economies. New York:
Oxford University Press, 1999.
ILLICH, I. Medical Nemesis – The expropriation of health. New York: Pantheon
Books, 1985. (original: 1976).
MENDES, E. V. Uma Agenda para a Saúde. São Paulo. Hucitec, 1986.
NOGUEIRA, R. P., BARBOSA DA SILVA, F. e RAMOS, Z. A Vinculação Institu-
cional de um Trabalhador Sui Generis – O Agente Comunitário de Saúde. Brasília: Ipea,
2000. (Texto para Discussão, n. 735).
NUNES, C. B. e BARBOSA, M. A. M. Nossa História Rumo à Saúde da Família.
Revista Brasileira de Enfermagem, v. 53, n. especial, p. 103-106, dez. 2000.
Sousa, M. F. et alii. Gestão da Atenção Básica: redefinindo contexto e possibilidades.
Divulgação em Saúde para Debate, Rio de Janeiro, n. 21, p. 7-14, dez. 2000.

GASTOS SOCIAIS: FOCALIZAR VERSUS UNIVERSALIZAR
José Márcio Camargo*
Como deve ser estruturada a política social de um país? A resposta a essa pergunta
independe do grau de desenvolvimento do país, da porcentagem de pobres nele exis-
tente, do grau de desigualdade na distribuição da renda? Qual é o papel dos gastos
sociais do Estado na redução da desigualdade e da pobreza? Essas são perguntas que
estão na raiz do debate entre universalização e focalização dos gastos sociais que tem
dominado as discussões em torno da forma de se estruturar os programas sociais no
Brasil e em outros países.
A fim de responder a essas perguntas, é necessário definir qual é o objetivo que
se pretende ao definir os programas sociais. Em outras palavras, por que um Estado
decide taxar seus cidadãos e utilizar os recursos assim obtidos para desenvolver pro-
gramas públicos nas áreas de saúde, educação, previdência social, assistência social e
trabalho? Existem diferentes respostas a essa pergunta.
Uma resposta seria considerar como o objetivo dos programas sociais reduzir as
desigualdades na distribuição da renda e da pobreza decorrentes do funcionamento de
uma economia de mercado. O objetivo, nesse caso, seria utilizar os programas de tal
forma que fossem igualadas as oportunidades no mercado de trabalho. Nesse contex-
to, os programas sociais deveriam ser desenhados para atender fundamentalmente aos
grupos relativamente mais pobres da população.
Outra alternativa seria responder que os programas sociais têm por objetivo criar
uma rede de proteção social para todos os cidadãos do país, evitando assim que, dian-
te de imprevistos como desemprego, acidentes de trabalho, doença, etc., ou diante de
situações previsíveis, mas que os cidadãos, por alguma razão, não conseguiram anteci-
par adequadamente, como a perda da capacidade de trabalho em virtude de idade
avançada, pouco investimento em educação, etc., estes consigam manter um padrão
de vida mínimo adequado à sua sobrevivência.
Uma terceira possibilidade seria considerar como objetivo dos programas a ma-
nutenção do padrão de vida de todos os cidadãos, diante de situações imprevistas ou
previsíveis mas não devidamente antecipadas, o mais próximo possível daquele vigen-
te antes que tais situações se manifestassem.
A outra pergunta a que devemos responder é se a questão da focalização versus
universalização deve ser colocada entre a primeira e a segunda alternativas ou entre a
segunda e a terceira alternativas. Ou seja, quando nos referimos à universalização dos
programas sociais, estamos falando de universalização do acesso mínimo aos serviços
sociais, indispensável para a sobrevivência do cidadão (o que corresponde à segunda
* Professor do Departamento de Economia da Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro.

alternativa), ou de universalização do total da oferta de serviços sociais disponíveis
(que corresponde à terceira alternativa proposta).
A escolha entre essas diferentes alternativas (que, por sinal, não esgotam o total
de alternativas disponíveis) depende de vários fatores, entre os quais deve-se destacar
três particularmente importantes:
− volume de recursos;
− definição de prioridades; e
− geração de incentivos.
O volume de recursos disponível para a implementação desses programas define
os limites dentro dos quais o Estado poderá atuar. À proporção que passamos da pri-
meira para a terceira alternativa, o volume de recursos necessários aumenta rapida-
mente. Por exemplo, se o objetivo do sistema público de saúde de um determinado
país é atender a todo e qualquer cidadão, gratuitamente, por todo e qualquer tipo de
doença, os recursos necessários serão muito maiores do que se o objetivo for atender
gratuitamente apenas aos grupos mais pobres da população, cobrando contribuição
crescente à medida que o nível de renda dos cidadãos aumenta. Da mesma forma, se
o sistema educacional público tiver como objetivo o atendimento gratuito de todos os
cidadãos em todos os níveis de ensino, os gastos serão muito maiores do que se este
estiver concentrado apenas no ensino fundamental.
Como os recursos são escassos, a determinação do grau de universalização ou foca-
lização está diretamente relacionada à definição de prioridades por parte do Estado.
Dado o volume de recursos, quanto mais universal for o sistema, menor a parcela de
recursos destinada aos grupos mais pobres da população, pois, no limite (terceira alter-
nativa), a distribuição dos recursos dos programas sociais estaria apenas replicando e
validando a distribuição da renda gerada pelo funcionamento do mercado (na verdade,
essa proposição não é totalmente verdadeira, pois o resultado de mercado não é inde-
pendente da estrutura dos programas sociais, como veremos abaixo).
Por outro lado, dado o volume de recursos, quanto mais universalizantes forem
os programas, menor o montante que pode ser destinado a cada programa indivi-
dualmente. Como resultado, o ajuste acaba ocorrendo na qualidade do serviço pres-
tado à população. Como os grupos de renda mais elevada, ao contrário dos grupos
de renda mais baixa, têm a opção de pagar pela prestação dos serviços no setor pri-
vado, a queda de qualidade acaba sendo uma forma perversa de focalizar os programas
sociais nos pobres.
Em outras palavras, dado o volume de recursos, quanto mais focalizados forem
os gastos sociais do governo, quanto mais direcionados para os grupos de renda mais
baixa, maior o efeito desses gastos na redução do grau de desigualdade na distribuição
da renda e na diminuição da pobreza no país. Isso não significa, obviamente, que
total focalização seja ideal, do ponto de vista social, pois outros objetivos podem ser
considerados de grande importância para a sociedade, como garantir um mínimo de
segurança econômica a todos os cidadãos, evitar perda de padrão de vida muito acen-
tuada em situações imprevistas, etc.
O terceiro aspecto destacado trata dos incentivos gerados pelos programas sociais.
Existem diferentes incentivos, a depender da estrutura desses programas, que precisam

ser levados em consideração para evitar distorções que acabam tornando os programas
menos efetivos e gerando ineficiências na alocação de recursos. Um exemplo bastante
estudado na literatura consiste nos incentivos gerados por um sistema de seguro-
desemprego excessivamente benevolente. Se um trabalhador, ao ficar desempregado,
recebe um benefício cujo valor é próximo de seu salário por um período muito prolon-
gado, cria-se um incentivo para que esse trabalhador reduza a intensidade de busca de
um novo emprego. Como resultado, a taxa de desemprego tende a aumentar.
Qualquer programa social gera incentivos. Ao prover assistência universal e gra-
tuita à saúde, o programa estará gerando um incentivo para que as pessoas utilizem
mais o sistema. Ao garantir uma pensão a qualquer cidadão quando este atinge uma
determinada idade, independentemente de ter ou não contribuído para o sistema de
previdência social ao longo de sua vida útil, o sistema estaria gerando um incentivo
para que aqueles cidadãos cuja renda estiver próxima à pensão não contribuam para a
previdência. Os exemplos são infinitos e a questão é como desenhar os programas de
tal forma que estes gerem os incentivos corretos, no sentido de que são sustentáveis
do ponto de vista fiscal, induzam a comportamentos considerados adequados pela
sociedade e não causem ineficiência na alocação de recursos. Portanto, o desenho dos
programas é tão importante quanto a sua própria existência.
A questão do desenho dos programas sociais ganhou relevância no Brasil a partir
da discussão em torno da proposta de Programa de Garantia de Renda Mínima, apre-
sentada pelo senador Eduardo Suplicy. A partir da análise dos incentivos gerados por
um programa como esse, desenvolvemos uma proposta alternativa, que veio a ser
denominada posteriormente de Programa Bolsa-Escola, cujo objetivo seria criar in-
centivos para que as famílias mantivessem seus filhos na escola.1 Pela proposta, o go-
verno pagaria uma certa renda para que as famílias pobres mantivessem seus filhos
matriculados em escolas públicas.
As famílias deveriam reagir ao Programa Bolsa-Escola mantendo seus filhos matri-
culados nas escolas públicas em razão de dois efeitos importantes: o efeito renda e o
efeito substituição. Pelo efeito renda, na medida em que educação é um bem normal,
um aumento da renda deveria levar a um crescimento na demanda por educação.
Pelo efeito substituição, à medida que o governo transferisse recursos para as famílias
pobres que mantivessem seus filhos matriculados em escolas públicas, as crianças deve-
riam reduzir a parte do seu tempo dedicada ao trabalho por tempo dedicado ao estudo.
Esses dois efeitos levariam a um aumento do nível de escolaridade das crianças.
Essa idéia foi posteriormente generalizada para incluir toda e qualquer transferên-
cia de renda. Concretamente, qualquer transferência de renda do Estado para um cida-
dão deve vir acompanhada de uma contrapartida da parte do cidadão para a sociedade,
a menos que o cidadão não tenha condições físicas ou psicológicas de oferecer qual-
quer contrapartida. Assim, o desenho das contrapartidas deve considerar dois aspectos:
a externalidade positiva que a contrapartida pode gerar para a sociedade e o compor-
tamento que será incentivado pelo programa.
1. Ver Camargo, J.M. Pobreza e Garantia de Renda Mínima, Folha de S. Paulo, 26/12/1991, e Os Miseráveis, Folha de S.
Paulo, 27/3/1993; Camargo, J.M. e Almeida, H. Human Capital Investment and Poverty. Rio de Janeiro: Departamento de
Economia da PUC, 1994. (Texto para Discussão, n. 319).

Ou seja, a questão dos incentivos passa a ser tratada de forma integrada à própria
transferência de renda, o que reduz os problemas relacionados ao risco moral, como
nos exemplos apresentados. Note que, apesar de muitas análises das diferentes pro-
postas de programas sociais colocarem os programas que exigem contrapartidas para a
sociedade como complementares aos programas de garantia de renda mínima, em
cuja concepção não existe exigência de contrapartidas (daí muitos utilizarem o nome
programa de renda mínima ligado à educação), esses dois tipos de programas têm
princípios totalmente diferentes.
Os programas de renda mínima, sem contrapartidas, partem do pressuposto de
que é uma obrigação da sociedade e do Estado prover um nível mínimo de subsistên-
cia para todo o cidadão. Já os programas que exigem contrapartida partem do pres-
suposto segundo o qual a sociedade e o cidadão devem compartilhar obrigações e
deveres e, portanto, para que o Estado possa garantir um mínimo de subsistência ao
cidadão, este deverá prover alguma contrapartida para a sociedade. É exatamente por
essa razão que os programas tendem a gerar comportamentos totalmente diferentes
por parte dos beneficiados.
Finalmente, se o programa é focalizado, devemos nos perguntar qual critério de
focalização deve ser adotado. Na proposta inicial do Programa Bolsa-Escola, o critério
adotado era manter os filhos matriculados em escolas públicas. Na proposta do pro-
grama de renda mínima e nas experiências concretas do Programa Bolsa-Escola, o
critério é ter um nível de renda igual ou menor do que um certo limite.
A focalização por meio do nível de renda gera um problema importante: o de
descobrir o nível de renda das famílias. Estas terão todo o incentivo para anunciar um
nível de renda menor do que o que efetivamente têm a fim de que possam participar
do programa. A solução é adotar outros indicadores que são diretamente correlacio-
nados ao nível de renda das famílias, tais como, existência de determinados bens na
residência, freqüentar escolas públicas e não privadas, etc. O problema é que esse pro-
cesso pode ser caro e, muitas vezes, pouco eficiente.
Entre os indicadores relacionados ao nível de renda, o que apresenta uma corre-
lação mais forte e cuja burla é mais difícil é o local de residência, pois famílias com
renda per capita similar tendem a morar em locais próximos uns dos outros. Ou seja,
se o programa for focalizado por região geográfica (quanto menor a região geográfica,
menor é a probabilidade de vazamentos, isto é, focalizar por bairro é mais efetivo que
focalizar por cidade, etc.), ainda que ocorra algum vazamento para famílias cujo nível
de renda está acima daquele que os formuladores gostariam de atingir, esse vazamento
será relativamente pequeno e o custo da focalização, bastante baixo. Ou seja, o indi-
cador mais apropriado para a focalização dos programas sociais é o local de residência
do possível beneficiário. Por exemplo, um programa social Y somente será implemen-
tado naqueles bairros de cidades do país que tiverem mais de Z% de pessoas vivendo
em famílias cuja renda per capita familiar é igual ou menor que R$ X (ou, se quiser-
mos definir um critério de renda relativo por região, igual ou menor que metade da
renda mediana da região, por exemplo).
Como foi mostrado neste artigo, a discussão entre focalização e universalização
dos programas sociais tem diferentes facetas. Um dos pontos mais importantes quan-
do se fala em universalização é se o que estamos falando é universalização do acesso

mínimo aos serviços (segunda alternativa apresentada) ou universalização da oferta
total dos serviços. Essas decisões são importantes, pois, dada a disponibilidade de
recursos, quanto mais universais são os programas sociais, menos recursos serão apro-
priados pelos grupos de renda mais baixos. Portanto, se o objetivo é reduzir a desi-
gualdade e a pobreza, algum critério de focalização deve ser introduzido no desenho
dos programas sociais. Propõe-se aqui que seja adotado o critério geográfico, ou seja,
a região (bairro, cidade, etc.) de residência dos cidadãos que se quer atingir.

POLÍTICA SOCIAL: UNIVERSALIZAÇÃO OU FOCALIZAÇÃO –
SUBSÍDIOS PARA O DEBATE
Mário Theodoro*
Guilherme Delgado*
Uma crítica ao argumento focalista

O maior drama social brasileiro é a desigualdade. Sob os mais diferentes prismas e
quaisquer que sejam as fontes e os dados escolhidos, a desigualdade no Brasil surpreende
tanto por sua perenidade como pela dramaticidade de sua dimensão. Entretanto, o
tratamento contemporâneo que tem sido dispensado ao problema, ancorado em um
salto indutivo que elege unicamente um dado perfil de política social – focalizada na
pobreza – como instrumento privilegiado, senão único, de reversão e/ou redução dessa
situação de iniqüidade, parece problemático. O país convive com uma secular desi-
gualdade social, é fato; mas esta se reproduz mediante um complexo mecanismo para
o qual o Estado, o mercado, a moeda, a ordem jurídica, enfim as instituições funda-
mentais, na sua conformação atual, contribuem fortemente. Trata-se, pois, de uma
sociedade que produz pobres, indigentes, excluídos em profusão, mesmo em períodos
de crescimento econômico continuado – como no período de 1950 a 1970. Há, por-
tanto, uma história e um conjunto de fatores que, direta ou indiretamente, contribu-
em para a continuidade e reprodução das desigualdades no Brasil.
Se o que se busca é o efetivo enfrentamento desse quadro, em sua plenitude e
complexidade, é necessário que a ação pública tenha um escopo mais amplo. O com-
bate à pobreza não pode ser o objetivo único da política social, mas produto de um
esforço mais geral e concertado da sociedade, no qual políticas de transferência de
renda, assim como outras políticas mais estruturais, sejam parte integrante de um
projeto nacional mais amplo de inclusão, à guisa de construção de uma sociedade de
consumo de massa, nos termos elencados pelo governo.
A não-observância desse quadro mais global aparece como o elo mais frágil da
proposta focalista, que tem sido defendida nos últimos anos com progressiva ênfase.
Em linhas gerais, essa proposta realiza um afunilamento da questão social para a órbi-
ta exclusiva da política social, ao mesmo tempo em que transfere o debate sobre essa
política da ótica do direito para uma ótica do gasto social, efetivando assim uma gui-
nada substancial na perspectiva de política social introduzida pela Constituição de
1988. Ao eleger o argumento financeiro como principal norteador, ou como a restri-
ção básica da ação governamental, o discurso da focalização faz toda a discussão da
política social enveredar para o âmbito da “escolha pública eficiente” em face de uma
restrição absoluta, daí desenvolvendo quatro premissas, todas passíveis de questiona-
mento: i) que os recursos governamentais destinados atualmente para a política social
* Técnicos de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos Sociais do Ipea.

são suficientes ou, antes, configuram uma espécie de restrição exógena indisputável,
restando apenas serem bem direcionados (ou bem focalizados); ii) que, desse modo,
essa política social deve ser concebida como basicamente uma política de focalização
da pobreza; iii) que a formatação ou a reformatação da política social é um problema
técnico de ajuste, associado à eficiência alocativa e à eficácia das ações, destituído do
componente político e da concertação social; e iv) que a política social deve objetivar
atuar nas franjas e/ou nos “subprodutos indesejáveis” advindos do pleno funciona-
mento das leis de um mercado desregulamentado e “sem amarras”. A seguir, discute-
se mais detidamente cada um desses pontos.
Que existem recursos suficientes para a área social no Brasil – a idéia de que os re-
cursos atuais são suficientes, restando apenas que sejam alocados eficaz, eficiente e
focalizadamente, é um dos bastiões da visão neoliberal que, no início dos anos 1990,
passa a despontar como uma solução das mais baratas para a questão social, sobretudo
pela redução do esforço fiscal associado. Note-se que o contexto pós-Constituinte de
regulamentação das conquistas sociais da nova Carta Constitucional apontava para a
gradativa ampliação dos gastos sociais. Nesse contexto, as políticas sociais que se deli-
neiam a partir de 1988 estão também atavicamente associadas ao resgate da cidadania
e de sua universalização. A Constituição cidadã inovara ao trazer à tona a idéia da
política social como instrumento de inclusão social: políticas universalistas e de exten-
são de direitos sociais às camadas mais pobres da população. A política social de inclu-
são tinha como pilares programas e ações que, longe dos mecanismos de transferência
de renda para os eternamente carentes ou pobres, visavam proporcionar – sob a
égide da idéia de seguridade social – o resgate da chamada dívida social. A ênfase em
políticas de cunho assistencialista põe em risco conquistas sociais que não devem ser
desprezadas. A despeito da importância dos programas de transferência de renda,
sobretudo como complemento de uma política social inclusiva, é necessário reforçar a
centralidade dos programas universais e da manutenção e extensão das políticas inclu-
sivas no âmbito da saúde, da previdência, da assistência, do trabalho, da Reforma
Agrária, entre outras. Isso significa dizer, do ponto de vista do financiamento, que a
política social no Brasil deve ser contemplada com volumes de recursos substancialmente
superiores aos atuais para que direitos sejam preservados e estendidos aos segmentos
ainda não incorporados. A cantilena fácil dos recursos suficientes e apenas mal alo-
cados vem justificar um Estado mínimo e um mercado que se impõe como ordena-
dor primordial – isso será melhor discutido a seguir – em detrimento de um Estado
social de inclusão.
Que a política social é basicamente, ou prioritariamente, política de focalização na
pobreza – a defesa de programas de transferência de renda aos mais pobres como pila-
res centrais da política social decorre da idéia de que, incapaz de suprir suas necessi-
dades mínimas via inserção no mercado de trabalho, a parcela-alvo da política social
seria a que subsiste em situação de extrema pobreza. Assim, se só os mais pobres teriam
direito às políticas sociais, então a perpetuação da pobreza torna-se um pressuposto
lógico: só a existência perene desse grupo como norma justifica a ação do Estado nesse
âmbito. No limite, a política de focalização consolidaria e engessaria a desigualdade, o
que significa o abandono do projeto efetivo de combate à pobreza e de construção de
um sistema amplo de proteção social. Antes de ser um instrumento de transformação
social (ao lado de uma política de crescimento virtuosa do ponto de vista redistributi-
vo e das reformas agrária e tributária), a política social, nessa perspectiva, teria a fun-

ção da chamada “gestão da pobreza e da miséria”; um paliativo às mais graves vicissi-
tudes geradas por um mercado sabidamente pouco regulado e produtor de desigual-
dades crescentes. É nesse contexto que surge um falso problema alçado à condição de
obstáculo ao bom funcionamento da política social. Trata-se da identificação da exis-
tência de “privilégios de uma minoria protegida”, a qual teria acesso a bens e/ou ser-
viços públicos não disponíveis para o conjunto da sociedade; esse seria basicamente o
caso dos trabalhadores formais, que estão cobertos pela legislação trabalhista e têm
acesso ao sistema previdenciário, dos trabalhadores rurais com direito à previdência
rural e dos funcionários públicos dotados de regime especial; a idéia é de que, descon-
sideradas suas especificidades, esses programas e/ou políticas passam a ser caracteriza-
dos como um rol dos privilégios a serem desativados e substituídos por programas
focalizados.
Que a questão social é um problema técnico e/ou de engenharia associado à eficácia –
a despolitização da questão social – a perda de sua dimensão política – favoreceria, nesse
sentido, a manutenção do atual perfil distributivo, ou mesmo uma distribuição de riqueza
ainda mais proibitiva. A eleição dos grupos mais pobres em detrimento de outros um
pouco menos pobres pode inclusive encobrir uma perversa troca de posições entre seg-
mentos sociais menos protegidos. Destituir “quase-pobres” de direitos pode levá-los, num
segundo momento, à condição de pobres. O risco é tanto mais grave se não se consi-
dera que muitas vezes é o acesso a direitos sociais que garante uma posição de não-
pobres a expressivos segmentos da população. A opção de acirramento de um embate
distributivo na base, contrapondo pobres desprotegidos aos um pouco menos pobres,
parece bastante perversa. Iniciativas governamentais de cunho redistributivo envolvem
decisões sobre perdedores e ganhadores e implicações políticas importantes. Daí a
necessidade de uma concertação caso se queira efetivamente a implementação de uma
política de reversão de iniqüidades. A tecnificação da questão social não enfrenta essa
dificuldade, engendrando a idéia de que a boa política social deveria ser, antes de tudo,
fiscalmente responsável e/ou atuarialmente equilibrada, ainda que isso pudesse significar
restrições e ou focalizações, à guisa de uma ação normativa pretensamente isenta de in-
junções políticas e/ou de interesses localizados. Contudo, essa ode ao tecnicismo e ao
“Estado weberiano acima dos interesses locais e/ou corporativos” pode vir efetivamente a
suscitar a consolidação e a preservação do status quo e a perpetuação do quadro de desi-
gualdades sociais, não possibilitando engendrar as mudanças necessárias à promoção de
um projeto de inclusão social. Ignora-se, na perspectiva tecnicista/focalista, que i) a políti-
ca social não é só e nem prioritariamente política de combate à pobreza; ii) a política
social não é o único instrumento de combate à pobreza; e iii) a política social não deve ser
dissociada dos direitos sociais.
Que a política social deve atuar após o mercado, como forma de oferecer paliativo
para suas imprecisões – há, portanto, um eixo explícito que confere um dado direcio-
namento à política social de cunho neoliberal. Nessa perspectiva, o marco da ação do
Estado em termos de políticas sociais estaria ancorado na perspectiva de um mercado
funcionando livre das amarras jurídico-institucionais e da política social como uma
espécie de ação complementar à capacidade alocativa do mercado. Na ótica universa-
lista, ao contrário, o mercado não está imune à ação regulatória do Estado, seja em
termos das políticas econômicas – notadamente políticas fiscais que visam preservar o
nível da demanda efetiva –, seja nas políticas sociais – universalização do acesso aos
serviços públicos nas áreas de educação, seguridade social e mercado de trabalho.

Assim, na visão universalista, o mercado, na realidade (ou seja, na economia real oli-
gopolizada), aparece como o locus privilegiado do embate distributivo, onde, via de
regra, o mais forte sempre se impõe e, em conseqüência, as desigualdades tenderiam a
se aprofundar. Daí a necessidade da presença reguladora do Estado. Os principais
argumentos utilizados no discurso focalista escondem a evidência de que, sem meca-
nismos de controle efetivos, sem as amarras necessárias, o mercado tende a reproduzir
cumulativamente distorções e iniqüidades, privilegiando os mais bem localizados, os
mais bem instalados, os mais bem servidos.
O abandono da perspectiva inclusiva e a opção pela gestão da pobreza num am-
biente avesso a mudanças parecem ser a tônica da proposta focalista. Contudo, é difí-
cil imaginar um progressivo desmantelamento dos mecanismos de reprodução da
pobreza produzido a partir de programas paliativos de transferência de renda. É evi-
dente a importância de mecanismos de transferência de renda para segmentos caren-
tes. Entretanto, esse não pode ser o núcleo de uma política social ou de uma política
de redução da desigualdade, sob pena de se engessar essas desigualdades e, por conse-
qüência, inviabilizar o projeto de transformação social do governo atual.
Recuperando a perspectiva universalista

No debate acerca dos rumos da política social, é necessário que não se perca a referên-
cia à âncora constitucional, base de uma perspectiva universalista e inclusiva. Decor-
ridos quase quinze anos da promulgação da atual Carta Magna, cerca de 40 emendas
e uma vasta legislação infraconstitucional regulamentar, a política social é hoje com-
posta por um amplo conjunto de políticas, programas e ações. Analisando-se as polí-
ticas sociais em termos fiscais onerosas a partir da clivagem inclusão/exclusão em face
dos direitos sociais constitucionalmente reconhecidos, pode-se agregar essas políticas,
programas e ações em três grupos:
a) Aquelas que respondem pela garantia dos direitos sociais básicos estruturados
no aparelho de Estado. Apresentam três características simultâneas que as dis-
tinguem das demais: i) são exercitadas por iniciativa do cidadão; ii) caracteri-
zam-se como direitos permanentes, independentemente dos governos; e iii) são
protegidas de cortes orçamentários, explicitamente assim declaradas na Lei de
Responsabilidade Fiscal (Previdência Básica, SUS-Hospitalização-Consultas,
Benefícios e Prestação Continuada da Loas e Seguro-Desemprego);
b) Aquelas que também respondem pela garantia dos direitos sociais previstos no
ordenamento constitucional, mas que, diferentemente do primeiro grupo,
dependem da iniciativa dos governos por meio de ações e programas tempo-
rais para que os cidadãos possam exercitar os direitos ali designados. Seus re-
cursos orçamentários em geral estão vinculados constitucionalmente, mas não
estão protegidos dos cortes, como no grupo “a” (Programa de Reforma Agrá-
ria, Projetos Estruturantes do Programa Fome Zero, Ensino Fundamental-
Fundef, Programa de Merenda-Escolar, etc.).
c) Aquelas que correspondem a situações emergenciais e a projetos transitórios,
referidos geralmente ao mandato do dirigente político, e que, em geral, aten-
dem a uma ampla e difusa demanda social, ainda não estruturada no aparelho
de Estado. Grosso modo, não gozam de recursos orçamentários vinculados ou
“insusceptíveis a cortes orçamentários”. A essa demanda difusa corresponde

uma variedade de situações não albergadas nos tópicos anteriores: riscos e ca-
rências sociais não previstas nas situações anteriores, problemas circunstanci-
ais (no tempo e no espaço), grupos sociais excluídos dos atendimentos
previstos em “a” e “b” e, por último, como distorção, as ações assistencialistas
e de clientelismo político. O grupo “c” comporta uma gama variada de pro-
gramas, entre os quais uma grande variedade de programas de renda mínima
focalizados na linha da pobreza, que, em parte, atenderam e atendem deman-
das legítimas, mas cujo corte não é aquele previsto nos tópicos “a” e “b”.
Esses três agrupamentos devem ser observados quando do desenho da política
social, tendo-se em vista o alcance e as características de cada um deles. É a partir
desse conjunto de políticas – que conjuga, de forma diferenciada, o atendimento a
direitos, a garantia de oportunidades e o enfrentamento de carências e de situações de
vulnerabilidades sociais – que a política social poderá atuar como parte de uma efetiva
estratégia de combate à pobreza e à desigualdade social. Dessa forma, o grupo “a”,
cerne de uma política inclusiva, e o grupo “b”, do mesmo modo composto por pro-
gramas estruturantes, devem ser acompanhados por programas do tipo “c”, que visam
atender às situações de vulnerabilidade, exclusão ou emergência não previstas anterior-
mente. Contudo, os dois primeiros grupos não podem ser preteridos em prol de pro-
gramas do grupo “c”, sob pena de se desmontar efetivamente os pilares desse Estado
Social inaugurado em 1988 e ainda em construção. Os desdobramentos de um tal
desmonte, como foi enfatizado, podem ser expressos no agravamento da desigualdade
ou no engessamento da estrutura social vigente.
É preciso assim reconhecer toda a complexidade do tema. A busca de uma dimi-
nuição de custos pode inviabilizar o projeto de inclusão social em suas bases. Adotar a
restrição fiscal como pano de fundo do debate social é, no limite, tentar desvincular a
política social da questão distributiva, seu cerne histórico inelutável. Uma política
social inclusiva e universal envolve recursos, não se deve se iludir a respeito; o grande
desafio é não apenas aumentar a eficiência e a eficácia na alocação dos recursos, mas,
principalmente, forjar um novo regime fiscal e tributário capaz de arcar com um pro-
jeto distributivo e de desenvolvimento.
Não constitui, portanto, papel exclusivo da política social a redução efetiva da
pobreza. Essa tarefa é mais ampla, extrapola os limites da política social, perpassa uma
nova concertação social e envolve um novo projeto de país, uma nova e mais progres-
siva estrutura tributária (mesmo porque uma política social efetiva necessita de um
significativo aporte de recursos), uma verdadeira Reforma Agrária e um novo pacto
previdenciário. Uma concertação na qual sejam explicitados quem ganha e quem
perde e os marcos intermediários e finais pactuados. Nesse contexto, a política social –
como um sistema de proteção social que incorpora os necessários mecanismos de
assistência – passa a ser um elemento (importante, por suposto) da estratégia de redis-
tribuição da riqueza em prol de uma sociedade mais justa e equânime.

ACOMPANHAMENTO DA LEGISLAÇÃO
EM POLÍTICAS SOCIAIS
PREVIDÊNCIA
Extensão da cobertura da aposentadoria especial aos membros

de cooperativas de trabalho e produção
Tendo-se em vista a necessidade de adequação da legislação previdenciária às novas
características do mercado de trabalho – em que são observados um maior crescimen-
to das cooperativas de trabalho e a queda gradativa da quantidade de trabalhadores
contratados formalmente –, foi instituída a Lei no 10.666, de 8 de maio de 2003.
De acordo com essa lei, os cooperados de cooperativas de trabalho e produção que
trabalham sob condições especiais que prejudiquem sua saúde e integridade física
também terão direito à aposentadoria especial. Até então, apenas os trabalhadores
formais, os avulsos e os segurados especiais tinham direito ao benefício.
Além disso, essa lei introduz outras medidas relevantes. Cria um incentivo para
as empresas investirem na prevenção de acidentes de trabalho: será concedido um
desconto de 50% ou um acréscimo de 100% nas alíquotas de contribuição adicional
para financiar o Seguro Acidente de Trabalho. A outra medida relevante introduzida
por essa norma é a extinção da eventual perda da qualidade de segurado para fins de
concessão de aposentadoria por tempo de contribuição, especial e por idade. Vale
ressaltar que, no caso de aposentadoria por idade, a nova regra só se aplica se o segu-
rado já tiver contribuído durante, pelo menos, vinte anos. Até então, o contribuinte
perdia o direito ao seguro previdenciário caso permanecesse de 12 a 24 meses sem
contribuir à previdência.
Divulgação da lista atualizada dos devedores do INSS

Em maio de 2003, foi promulgada a Portaria no 567, do Ministério da Previdência,
o
que determina que o INSS cumpra o disposto no art. 81 da Lei n 8.212/1991.
Esse artigo trata da divulgação trimestral de uma lista atualizada contendo os nomes
dos devedores do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), devidamente inscritos
na Dívida Ativa, cujos débitos não estejam parcelados ou não estejam com exigibi-
lidade suspensa por meio de depósito. Também serão informados a fonte da qual
foi colhida a lista de nomes, os valores e a situação do débito. O INSS é o responsável
pela exatidão desses dados.
Criação do Programa de Parcelamento Especial – o Refis II

Foi lançado, em maio de 2003, por meio da Lei no 10.684, o Programa de Parcela-
mento Especial, o Refis II. Esse programa cria uma série de facilidades para que aque-
les que possuem dívidas com a União possam quitá-las. Podem aderir ao Programa de
Parcelamento Especial as pessoas jurídicas, as físicas, as micro e pequenas empresas,
assim como as optantes do Simples. Quem possui dívidas com o INSS contraídas até
28 de fevereiro de 2003 têm até 31 de agosto para fazer a sua inscrição. No entanto,

quem deixar de cumprir suas obrigações e for excluído do programa não poderá par-
ticipar de outro parcelamento até 2006.
Poderão ser parceladas as dívidas relativas às contribuições patronais. Os débitos
podem ser divididos em até 180 prestações, aplicando-se um desconto de 50% no
valor da multa que incidir sobre o valor do débito. As parcelas serão definidas de
acordo com o faturamento das empresas. O novo Refis abre a possibilidade de parce-
lamento dos débitos relativos à contribuição para o Programa de Formação do Servi-
dor Público (Pasep) devidos por estados, Distrito Federal e municípios.
Além da criação do Refis II, a Lei no 10.684/2003 altera aspectos da legislação
tributária. A partir de 1o de setembro de 2003, a alíquota da Contribuição para o
Financiamento da Seguridade Social (Cofins) recolhida pelas instituições financeiras
passa a ser de 4%. A taxa da Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL)
para as empresas prestadoras de serviço optantes do lucro presumido ou do lucro
real anual com estimativa mensal também é elevada. As receitas decorrentes da co-
mercialização de matéria-prima, produtos intermediários e materiais de embalagem
produzidos na Zona Franca de Manaus passam, a partir da promulgação dessa lei, a
estar isentas da Cofins e de PIS/Pasep.
Novo prazo para a obrigatoriedade de elaboração do Perfil

Profissiográfico Previdenciário (PPP)
A criação do PPP estava prevista no art. 58 da Lei no 8.213/1991 e no Regulamento
da Previdência Social (DEC no 3.048/1999). Inicialmente, seria exigido a partir de
1° de janeiro de 2003, mas, em razão de sua complexidade, essa exigência foi poster-
gada, por meio da Instrução Normativa no 90, para 1° de novembro de 2003. O PPP
é um documento único sobre o histórico de trabalho dos empregados com propósitos
previdenciários para obtenção de informações relativas à fiscalização do gerenciamen-
to de riscos e da existência de agentes nocivos no ambiente de trabalho. É um docu-
mento que também poderá ser solicitado para orientar programas de reabilitação
profissional e subsidiar o reconhecimento técnico do nexo causal entre a atividade
exercida pelo trabalhador e uma eventual doença ou incapacidade, um dos fatores que
dificultam o reconhecimento do direito do trabalhador ao benefício. O PPP é obriga-
tório mesmo para aqueles que não exercem atividades insalubres.
Proposta de Reforma da Previdência

Encontra-se em fase de tramitação na Câmara dos Deputados a Proposta de Emenda
o
Constitucional n 40/2003, que trata da Reforma da Previdência. As principais alte-
rações atingem os regimes próprios da Previdência dos Servidores Públicos. O Regi-
me Geral de Previdência Social, administrado pelo INSS, sofreu apenas uma
mudança. Até o momento, foi concluída a votação em primeiro turno no plenário da
Câmara. O texto será votado em segundo turno neste plenário e em seguida será en-
viado para a apreciação do Senado Federal.
Após um período de intensas negociações, a proposta original do governo sofreu
algumas alterações, mas foram mantidos os principais pontos de mudança propostos.
A proposta original institui, como teto dos vencimentos dos servidores da União, o
maior salário dos ministros do Superior Tribunal Federal. Nos estados e municípios,
o teto é o salário dos governadores e prefeitos. Na Comissão de Constituição e Justiça

da Câmara, foram estabelecidos subtetos para cada um dos três poderes nos estados: o
subteto no Poder Executivo é o salário dos governadores; no Legislativo, o dos Depu-
tados Estaduais; por fim, no Judiciário, é o dos desembargadores. O subteto dos de-
sembargadores e procuradores estaduais, um dos pontos que causaram maior polêmica,
passou a ser de 90, 25% dos vencimentos de um juiz do STF.
A PEC no 40 institui um novo teto para as aposentadorias e pensões dos novos
servidores públicos: estas não deverão ser superiores a R$ 2.400, valor proposto para
o limite das aposentadorias do Regime Geral da Previdência Social. Para as aposenta-
dorias acima desse teto, a PEC no 40 abre campo para a Previdência Complementar
Privada aos servidores públicos. O caráter dessa Previdência Privada seria definido por
lei ordinária. No entanto, o texto aprovado em primeiro turno na Câmara define que
serão criados fundos fechados de previdência complementar, com caráter público e
contribuição definida. No caso das pensões, para aquelas acima desse teto será aplica-
do um desconto de 30%.
Na proposta original do governo, o teto de R$ 2.400 para as aposentadorias não
valerá para os atuais servidores públicos na ativa, mas foram propostas diversas medi-
das que restringiriam o valor atual integral das aposentadorias. Em primeiro lugar, a
o
PEC n 40 acabava com a paridade de reajuste da remuneração dos servidores ativos e
inativos. O valor da remuneração dos inativos estaria associado à revisão para a manu-
tenção do valor real. De acordo com o substitutivo votado no plenário da Câmara, os
atuais servidores terão direito à paridade parcial. Já os novos servidores não terão di-
reito a essa paridade e os seus benefícios serão reajustados de acordo com os mesmos
índices aplicados aos benefícios do Regime Geral de Previdência Social.
Outro fator que contribui para reduzir o valor integral das aposentadorias é a in-
trodução da cobrança compulsória dos servidores inativos. Os aposentados e pensionis-
tas passarão a pagar contribuição de 11% à previdência. Esse é um dos pontos mais
polêmicos da reforma. O texto original instituía essa cobrança para aqueles que rece-
bem acima de R$ 1.058, não havendo distinção para servidores da União e dos estados.
O substitutivo aprovado no plenário da Câmara manteve a exigência da cobrança de
contribuição dos inativos, mas alterou o limite das isenções, definindo valores diferentes
para a União e para os estados. Na União, deverão contribuir para a previdência os
inativos e pensionistas que receberem acima de R$ 1.440. Já nos estados, contribuirão
aqueles que receberem acima de R$ 1.200.
Um terceiro redutor está relacionado ao novo limite de idade para aposentado-
ria: 60 anos para os homens, que hoje podem aposentar-se aos 53 anos, e 55 anos
para as mulheres, que atualmente se aposentam aos 48 anos. Segundo a proposta
original, é permitido aposentar-se antecipadamente, no limite de idade atual.
No entanto, para cada ano antecipado, seria aplicado um redutor de 5% no valor
do benefício, não existindo nenhuma regra de transição. O substitutivo aprovado
em primeiro turno cria uma regra de transição nesse caso. Até 31 de dezembro de
2005, o desconto para quem se aposentar antes de atingir a idade mínima será
de 3,5% por ano antecipado. A partir de 2006, o desconto será de 5%. Foi criado
também um incentivo para aqueles que estiverem em condições de aposentar-se de
acordo com as regras atuais, mas decidirem permanecer trabalhando: esse funcioná-
rio receberá um abono permanência equivalente ao valor da sua contribuição previ-
denciária até completar as exigências para a aposentadoria compulsória.

Por fim, a proposta original do governo mudava as regras para aposentadoria inte-
gral dos servidores. Atualmente, o valor da aposentadoria é definido com base no últi-
mo rendimento. A proposta do governo determinava que o benefício seria definido de
acordo com uma regra baseada no rendimento médio dos últimos “n” anos, a serem
definidos futuramente. O texto aprovado na Câmara estabelece que os atuais servidores
continuam tendo direito a receber aposentadoria integral desde que: atinjam a nova
idade mínima para aposentadoria, tenham contribuído por, pelo menos, 30 anos (mu-
lheres) e 35 anos (homens) e contabilizem 20 anos de serviço público, sendo 10 anos de
carreira e 5 anos de exercício efetivo no cargo em que se der a aposentadoria. Os futuros
servidores não terão direito à aposentadoria integral.

ASSISTÊNCIA SOCIAL
Regulamento da Organização e do Custeio da Seguridade Social

o
Decreto n 2.173, de 5 de março de 1997 – aprova o Regulamento da Organização e
do Custeio da Seguridade Social.
Decreto no 3.039, de 28 de abril de 1999 – modifica o Decreto no 2.173, de 5
de março de 1997 nos artigos 30 a 33.
Lei Orgânica da Assistência Social (Loas)

Lei no 9.720, de 30 de novembro de 1998 – altera dispositivos da Lei no 8.742 (Loas),
de 7 de dezembro de 1993 e dá outras providências.
Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS)

Decreto no 1.605, de 25 de agosto de 1995 – regulamenta o Fundo Nacional de
Assistência Social (FNAS), instituído pela Loas.
Decreto n o 2.298, de 12 de agosto de 1997 – altera o art. 5 o do Decreto
n o 1.605, de 25 de agosto de 1995.
Lei no 9.604, de 5 de fevereiro de 1998 – determina a prestação de conta da aplica-
ção dos recursos financeiros oriundos do Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS).
o
Decreto n 2.529, de 25 de março de 1998 – dispõe sobre a transferência de re-
cursos do FNAS, para os fundos estaduais, do Distrito Federal e municipais, e sua
respectiva prestação de contas.
Resolução no 278, de 20 de outubro de 1999/CNAS – o Plenário do Conselho
Nacional de Assistência Social (CNAS) resolve que recursos alocados no FNAS deve-
rão ser aplicados exclusivamente em programas e serviços na área de Assistência Soci-
al, sendo vedada sua utilização em atividades operacionais (atividades meio).
o
Decreto n 3.613, de 27 de setembro de 2000 – acrescenta dispositivo ao artigo
o o
1 do Decreto n 1.605, de 25 de agosto de 1995, que regulamenta o FNAS, permi-
tindo aos destinatários dos programas de assistência social receber diretamente os
recursos do Fundo Nacional de Assistência Social por meio de instituição financeira
ou instituição pública de âmbito federal.
Medida Provisória no 2.129-6, de 23 de fevereiro de 2001 – autoriza o FNAS
a transferir recursos financeiros, a partir da competência de dezembro de 1999, dire-
tamente às entidades privadas de assistência social que desenvolvam ações continua-
das de assistência social, quando o repasse não puder ser feito diretamente aos estados,
ao Distrito Federal ou aos municípios, em decorrência de inadimplência desses entes
com o Sistema de Seguridade Social (acréscimo à Lei no 9.604).

Política Nacional de Assistência Social (PNAS) e
Norma Operacional Básica (NOB)
Resolução no 207, de 16 de dezembro de 1998/CNAS – O CNAS aprova a Política
Nacional de Assistência Social (PNAS) e a Norma Operacional Básica da Assistência
Social (NOB) 2, com recomendações. A PNAS tem como uma de suas diretrizes a
efetivação de amplos pactos entre Estado e sociedade que garantam o atendimento de
crianças, adolescentes e famílias em condições de vulnerabilidade e exclusão social.
Resolução no 182, de 20 de julho de 1999/CNAS – o CNAS, ao considerar que
os planos de assistência social devem refletir o planejamento das ações de assistência
social, abrangendo os períodos regulares de governo, resolve que os Planos de Assis-
tência Social serão plurianuais, abrangendo o período de 4 (quatro) anos, tanto para
estados quanto para municípios, devendo contemplar o segundo ano da gestão gover-
namental em que forem elaborados e o primeiro ano da gestão seguinte.
Política Nacional do Idoso

o
Lei n 8.842, de 4 janeiro de 1994 – dispõe sobre a Política Nacional do Idoso, cria
o Conselho Nacional do Idoso e dá outras providências.
Decreto no 1.948, de 3 de julho de 1996 – regulamenta a Lei no 8.842, de 4 de
janeiro de 1994, que dispõe sobre a Política Nacional do Idoso e cria o Conselho
Nacional do Idoso. Define as competências dos órgãos e entidades públicas e as mo-
dalidades de atendimento.
Política Nacional para a Integração da Pessoa Portadora de Deficiência

Lei no 7.853, de 24 de outubro de 1989 – dispõe sobre as pessoas portadoras de
deficiência e sua integração social, sobre a Coordenadoria Nacional para Integração
da Pessoa Portadora de Deficiência (Corde), institui a tutela jurisdicional de inte-
resses coletivos ou difusos dessas pessoas, disciplina a atuação do Ministério Público
e dá outras providências.
o o
Decreto n 3.298, de 20 de dezembro de 1999 – regulamenta a Lei n 7.853, de
24 de outubro de 1989, dispondo sobre a Política Nacional para a Integração da Pes-
soa Portadora de Deficiência. Revoga, entre outros, o Decreto no 914, de 6 de setem-
bro de 1993, que institui a Política Nacional para a Integração da Pessoa Portadora
de Deficiência.
Decreto no 3.956, de 8 de outubro de 2001 – promulga a Convenção Interame-
ricana para a eliminação de todas as formas de discriminação contra as pessoas porta-
doras de deficiência.
Política Nacional para Criança e Adolescente

Lei no 8.069, de 13 de julho de 1990 – dispõe sobre o Estatuto da Criança e do Ado-
lescente e dá outras providências.
Lei no 8.242, de 12 de outubro de 1991 – cria o Conselho Nacional dos Direi-
tos da Criança e do Adolescente (Conanda) e dá outras providências.
Decreto no 1.196, de 14 de julho de 1996 – dispõe sobre a gestão do Fundo
Nacional da Criança e do Adolescente (FNCA).

Resolução no 50, de 28 de novembro de 1996, do Conanda – apóia a implanta-
ção do Sistema de Informação para a Infância e Adolescência (Sipia) em todos os
municípios, sob a coordenação do Ministério da Justiça.
Serviço de Ação Continuada (SAC)

Decreto no 3.409, de 10 de abril de 2000 – define as ações continuadas de assistên-
cia social financiadas pelo Fundo Nacional de Assistência Social como aquelas vol-
tadas ao atendimento mensal à criança e ao adolescente, à pessoa idosa, à pessoa
portadora de deficiência, e as relacionadas aos programas de Erradicação do Traba-
lho Infantil e da Juventude.
Portaria no 2.854, de 19 de julho de 2000/MPAS – institui modalidades de
atendimento e fixa valores mensais de referência correspondentes ao apoio financeiro
da União no co-financiamento dos serviços assistenciais. Estabelece que, de acordo
com as deliberações das Comissões Intergestoras e dos Conselhos de Assistência Social,
levando-se em conta a realidade local e a especificidade dos custos das diferentes
modalidades de atendimento, os valores do apoio financeiro da União deverão ser
complementados com recursos próprios dos estados, do Distrito Federal e dos muni-
cípios, mantendo-se as metas mínimas pactuadas.
Portaria no 2.874, de 30 de agosto de 2000/MPAS – altera dispositivos da Por-
taria no 2.854. Mantém as modalidades de atendimento prestadas a idosos e acrescen-
ta novas modalidades que privilegiem a família como referência de atenção, assim
como alternativas que reforcem a autonomia e a independência da pessoa idosa.
Portaria no 7, de 16 de fevereiro de 2001/MPAS – define procedimentos opera-
cionais relativos às transferências de recursos financeiros destinados à rede de Serviços
Assistenciais de Ação Continuada (SAC) para os Fundos Estaduais, do Distrito Fede-
ral e Municipais, de acordo com o artigo 2o da Lei no 9.604, de 5 de fevereiro de
1998. Traz quadros de Plano de Ação e Acompanhamento Físico dos programas.
Portaria n 1.279, de 5 de setembro de 2002/MPAS – institui a obrigatoriedade
o
de os gestores dos programas, serviços e projetos e benefícios que recebem recur-

sos do FNAS cadastrarem todos os seus usuários e utilizarem a identificação do
beneficiário por meio do Número de Identificação Social (NIS) de modo que se-
jam garantidas a unidade, a integração e a racionalização do processo de cadastra-
mento pelos diversos órgãos públicos.
Projeto Agente Jovem de Desenvolvimento Social e Humano

Portaria no 1.111, de 6 de junho de 2000/MPAS – estabelece normas e diretrizes do
Projeto Agente Jovem de Desenvolvimento Social e Humano.
Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (Peti)

Resolução no 5, de 15 de fevereiro de 2000/CNAS – aprova as novas diretrizes e
normas do Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (Peti) para o período de
2000 a 2006, com a expansão do programa para as áreas urbanas e rurais, a partir da
identificação de atividades insalubres e penosas que utilizam mão-de-obra infantil.
Portaria no 7, de 23 de março de 2000/Ministério do Trabalho e Emprego –
cria Grupos Especiais de Combate ao Trabalho Infantil e de Proteção ao Trabalha-

dor Adolescente (GECTIPAs), em cada Delegacia Regional do Trabalho, em substi-
tuição aos atualmente denominados Núcleos de Combate ao Trabalho Infantil e
Proteção ao Trabalhador Adolescente, vinculados à Chefia de Inspeção do Trabalho
e abrangendo as áreas de Segurança e Saúde no Trabalho e de Fiscalização do Tra-
balho. Os GECTIPAs têm por finalidade a erradicação do trabalho infantil e a ga-
rantia dos direitos do trabalhador adolescente.
Portaria no 6, de 5 de fevereiro de 2001/Ministério do Trabalho e Emprego –
proíbe o trabalho do menor de 18 (dezoito) anos nas atividades, locais e serviços consi-
derados perigosos ou insalubres para menores de 18 anos. O quadro de atividades am-
plia aquelas proibidas a menores constantes da Portaria no 6, de 5 de fevereiro de 2000.
Portaria no 8, de 16 de fevereiro de 2001/MPAS – uniformiza critérios e proce-
dimentos no repasse, acompanhamento, avaliação e prestação de contas dos recursos
financeiros a serem concedidos pelo ministério, destinados ao co-financiamento dos
Serviços de Ação Continuada voltados ao Programa de Erradicação do Trabalho In-
fantil (Peti) para 2001.
Portaria no 458, de 4 de outubro de 2001/MPAS – estabelece diretrizes e nor-
mas do Peti com vistas à regulamentação da sua implementação e operacionalização.
Benefício de Prestação Continuada (BPC)

Decreto no 1.744, de 5 de dezembro de 1995 – regulamenta o benefício de prestação
continuada previsto na Loas (Lei no 8.742, de 7 de dezembro de 1993).
Decreto no 4.360, de 5 de setembro de 2002 – altera o art. 36 do Decreto
no 1.744, de 8 de dezembro de 1995, definindo que o benefício de prestação conti-
nuada é intransferível, não gerando direito a pensão. O valor não recebido em vida
pelo beneficiário será pago aos seus herdeiros diretamente pelo Instituto Nacional do
Seguro Social (INSS).
Projeto Alvorada
o
Decreto n 3.769, de 8 de março de 2001 – estabelece diretrizes para a execução de
projetos voltados para a área social em localidades com baixo Índice de Desenvolvi-
mento Humano e cria o Comitê de Gestão e Acompanhamento do Projeto Alvorada.
Portaria no 880, de 3 de dezembro de 2001/MPAS – cria, no âmbito da Assistên-
cia Social o NAF Alvorada, como estratégia de trabalho com famílias e divulgação dos
programas inseridos no Projeto Alvorada nos municípios com Índice de Desenvolvi-
mento Humano abaixo de 0,500. Estabelece suas normas e diretrizes, republicadas na
Portaria no 881, 3 de dezembro de 2001, que corrige incorreções da portaria anterior.
Cadastro Único dos Programas Sociais do governo federal

Decreto no 3.877, de 24 de julho de 2001 – institui o Cadastro Único dos Progra-
mas Sociais do governo federal.
Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza

o
Emenda Constitucional n 31, de 14 de dezembro de 2000 – institui o Fundo de
Combate e Erradicação da Pobreza para vigorar até 2010.

Lei Complementar no 111, de 6 de julho de 2001 – define as fontes de recursos
e estabelece o alvo das ações dos recursos do Fundo.
Decreto no 3.997, de 1o de novembro de 2001 – designa o Ministério do Plane-
jamento, Orçamento e Gestão como órgão gestor do Fundo de Combate e Erradicação
da Pobreza, define os integrantes do Conselho Consultivo e as suas atribuições.
Decreto no 4.564, de 1o de janeiro de 2003 – designa o Gabinete do Ministério
Extraordinário de Segurança Alimentar e Combate à Fome (Mesa) como órgão gestor
do Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza, define o funcionamento do seu
Conselho Consultivo e de Acompanhamento, dispõe sobre doações de pessoas físicas
ou jurídicas, nacionais ou estrangeiras, para o Fundo e dá outras providências.
Programas de Garantia de Renda Mínima (PGRM)

o
Lei n 9.533, de 10 de dezembro de 1997 – autoriza o Poder Executivo a conceder
apoio financeiro aos municípios que instituírem programas de garantia de renda mí-
nima associados a ações socioeducativas e que não disponham de recursos financeiros
suficientes para financiar integralmente a sua implementação.
Decreto no 3.117, de 13 de julho de 1999 – regulamenta a concessão de apoio
financeiro aos municípios que instituírem programa de garantia de renda mínima,
mediante convênio a ser firmado entre o Fundo Nacional de Desenvolvimento da
Educação (FNDE), a Prefeitura Municipal e, se for o caso, o estado. Os recursos or-
çamentários destinados ao atendimento do apoio financeiro da União aos municípios
a ações socioeducativas serão alocados ao FNAS.
Certificado de Entidade Beneficente

Decreto no 2.536, de 6 de abril de 1998 – dispõe sobre a concessão do Certifica-
do de Entidade de Fins Filantrópicos (CEFF) a que se refere o inciso IV do art.
18 da Loas (Lei no 8.742, de 7 de dezembro de 1993), definindo entidade benefi-
cente de assistência social.
o o
Decreto n 3.504, de 13 de junho de 2000 – modifica o Decreto n 2.536, de 6 de
abril de 1998, que exige para a concessão do CEFF que a entidade seja declarada de utili-
dade pública federal e que o cálculo da gratuidade de instituições de ensino esteja isento
dos valores relativos a bolsas custeadas pelo Fundo de Financiamento ao Estudante do
Ensino Superior (Fies).
Decreto no 4.327, de 8 de agosto de 2002 – altera o Decreto no 2.536, de 6 de
abril de 1998, e dispõe sobre a concessão do Certificado de Entidade Beneficente de
Assistência Social (Cebas) para instituições de saúde.
Resolução no 117, de 10 de agosto de 2000/CNAS – dispõe sobre a concessão
ou renovação do Certificado de Entidades de Fins Filantrópicos.
Lei no 10.684, de 30 de maio de 2003 – altera o artigo 18 da Loas, autorizando
que os recursos sobre as decisões do CNAS referentes à concessão ou à renovação do
Cebas sejam apresentados ao Ministério da Previdência Social pelo INSS e pela Secre-
taria da Receita Federal do Ministério da Fazenda.

Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS)
Decreto no 1.817, de 12 de fevereiro de 1996 – dispõe sobre o processo de eleição
dos representantes da sociedade civil no Conselho Nacional de Assistência Social e dá
outras providências.
Decreto no 2.506, de 2 de março de 1998 – altera o Decreto no 1.817, de 12 de
fevereiro de 1996, que dispõe sobre o processo de eleição dos representantes da socie-
dade civil no Conselho Nacional de Assistência Social. Redefine a constituição da Co-
missão de Habilitação e da Comissão Receptora e Apuradora.
Resolução no 80, de 28 de abril de 1998/CNAS – aprova o novo Regimento In-
terno do Conselho Nacional de Assistência Social, com base no Decreto no 1.644, de
25 de setembro de 1995, e revoga o Regimento Interno anteriormente aprovado pela
Resolução no 66, de 2 de maio de 1996, publicado no Diário Oficial da União em 1o
de julho de 1996.
Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (Oscip)

Lei no 9.790, de 23 de março de 1999 – dispõe sobre a qualificação de pessoas jurídicas
de direito privado, sem fins lucrativos, como Organizações da Sociedade Civil de Interes-
se Público, institui e disciplina o Termo de Parceria e dá outras providências.
Decreto no 3.100, de 30 de junho de 1999 – regulamenta a Lei no 9.790, de 23
de março de 1999, que dispõe sobre a qualificação de pessoas jurídicas de direito pri-
vado, sem fins lucrativos, como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Públi-
co, institui e disciplina o Termo de Parceria e dá outras providências.
Ministério de Assistência Social (MAS)

Medida Provisória no 103, de 1o de janeiro de 2003 – cria o Ministério de Assistên-
cia e Promoção Social e, entre outras medidas, estabelece que o Conselho Nacional de
Assistência Social (CNAS) e o Conselho de Articulação de Programas Sociais inte-
grem a estrutura do ministério.
o
Lei n 10.683, de 28 de maio de 2003 – altera a denominação inicial do minis-
tério para Ministério da Assistência Social.
Decreto no 4.655, de 27 de março de 2003 – dispõe sobre a organização institu-
cional do ministério em três secretarias: Secretaria de Políticas de Assistência Social;
Secretaria de Avaliação dos Programas Sociais; e Secretaria de Articulação dos Pro-
gramas Sociais.
Trabalho voluntário
Lei no 9.608, de 18 de fevereiro de 1998 – dispõe sobre o serviço voluntário.

SAÚDE
Instituído o auxílio financeiro para reabilitação psicossocial

o
Foi instituído pela Lei n 10.708, de 31 de julho de 2003, o auxílio financeiro para
reabilitação psicossocial para pacientes acometidos de transtornos mentais. Esse auxí-
lio é parte do Programa “De Volta para Casa”, coordenado pelo Ministério da Saúde.
Consiste no pagamento mensal de R$ 240,00 diretamente ao beneficiário, com dura-
ção de um ano (renovável). Serão atendidos pacientes egressos de internação psiquiá-
trica de duração igual ou superior a dois anos, cuja situação não justifique a
permanência em ambiente hospitalar. Deve haver expresso consentimento do benefi-
ciário ou de seu representante legal e garantida a atenção continuada em saúde mental
pela rede de saúde.
Alterações nas restrições à propaganda de tabaco

A Lei no 10.702, de 14 de julho de 2003, altera a Lei no 9.294, de julho de 1996, que
instituiu restrições ao uso e à propaganda de produtos fumígeros e bebidas alcoólicas.
Com essa nova lei, foi postergada, para outubro de 2005, a restrição à propaganda de
produtos fumígeros em competições esportivas internacionais que não tenham sede
fixa em um único país e sejam organizadas ou realizadas por instituições estrangeiras.
Essa postergação foi acompanhada da obrigatoriedade da divulgação de mensagens
sobre os malefícios do fumo para eventos transmitidos pela televisão, mesmo que
gerados no exterior.
Criada a Câmara de Regulação do Mercado de Medicamentos

o
Foi editada a Medida Provisória n 123, de 26 de junho de 2003, que estabelece
normas de regulação do setor farmacêutico e cria a Câmara de Regulação do Mercado
de Medicamentos (CMED). O ajuste de preços, que ocorrerá anualmente, passa a ser
baseado em modelo composto por três itens: um índice de preços, o Índice Nacional
de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA) do IBGE; um fator de produtividade; e um
fator de ajuste de preços relativos composto de uma parcela intra-setor, calculado com
base no poder de monopólio, na assimetria de informação e nas barreiras à entrada; e
de uma parcela entre setores, calculada com base na variação dos custos dos insumos.
Foi extinta a Câmara de Medicamentos, criada pela Lei no 10.213, de 2001,
cujas competências e atribuições são absorvidas pela CMED, que será responsável
pela definição de diretrizes e procedimentos relativos à regulação econômica do
mercado de medicamentos e pelo estabelecimento de critérios para fixação e ajuste
de preços de medicamentos.
As competências e o funcionamento da CMED são regulamentados pelo Decreto
o
n 4766, de 26 de junho de 2003. Essa Câmara é composta pelo Conselho de Minis-
tros, integrado pelos Ministros da Saúde, da Justiça e da Fazenda, pelo Ministro-

Chefe da Casa Civil da Presidência da República e por um Comitê Técnico-
Executivo integrado pelos Secretário de Ciência, Tecnologia e Insumos Estratégicos
do Ministério da Saúde, Secretário-Executivo da Casa Civil da Presidência da Repú-
blica, Secretário de Direito Econômico do Ministério da Justiça e Secretário de
Acompanhamento Econômico do Ministério da Fazenda. Sua Secretaria Executiva
será de responsabilidade da Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa).
Ampliadas as informações sobre alimentos

O direito à informação sobre alimentos produzidos a partir de organismos genetica-
mente modificados, previsto na Lei no 8.078, de 11 de setembro de 1990, foi regula-
mentado pelo Decreto no 4.680, de 24 de abril de 2003. Esse decreto obriga a
presença de expressões e informações definidas, acompanhadas de símbolo a ser esta-
belecido pelo Ministério da Justiça, no rótulo ou recipiente de alimentos e ingredien-
tes alimentares para consumo humano ou animal, produzidos a partir de organismos
geneticamente modificados com presença acima de 1% do produto. É facultado o uso
do termo “livre de transgênicos” para produtos que tenham similares com ingredien-
tes transgênicos comercializados. Os produtos produzidos a partir de soja são objeto
de regulamentação especial. Deverão conter alerta sobre a presença de soja transgênica,
independentemente do percentual, exceto se a soja for oriunda de regiões ou produ-
tores certificados pelo Ministério da Agricultura, alcançados pela Medida Provisória
no 113, de 26 de março de 2003.
Também relacionada à informação sobre alimentos, foi tornada obrigatória em
todos os alimentos industrializados, pela Lei no10.674, de 16 de maio de 2003, a pre-
sença de inscrições sobre a presença de glútem no rótulo, na embalagem ou nos mate-
riais de divulgação. Essa medida, objetivando a prevenção e o controle da doença
celíaca, será aplicada no prazo de um ano a contar da data de publicação da lei.
Valores do Piso de Atenção Básica são alterados

Uma série de portarias do Ministro da Saúde atualizaram os valores da parte fixa e
variável do Piso de Atenção Básica para os municípios segundo estimativa de popula-
ção de 2002, estabelecida na Resolução no 4, de 30 de agosto de 2002, do IBGE.
Essa atualização abrange o Piso de Atenção Básica (PAB) Fixo, o Piso de Atenção Básica
Ampliado (PAB)-A (Portaria GM/MS no 392/2003), o Programa de Saúde da Família e
o Programa de Agentes Comunitários de Saúde (PACS) – (Portaria GM/MS no 396/
o
2003), a Assistência Farmacêutica Básica (Portaria GM/MS n 514/2003) e as Ações
o
Básicas de Vigilância Sanitária (Portaria GM/MS n 515/2003). Além desses, os repasses
do Teto Financeiro de Endemias e Controle de Doenças (Portaria GM/MS no 733/
2003) também tiveram seus valores alterados segundo a mesma resolução do IBGE.
Além dessas alterações, foram aumentados os valores do PAB Ampliado, do PACS e
do PSF. Para o PAB-A, além da alteração em razão da população, seus valores foram
fixados em R$ 12,00 (Portaria GM/MS no 398/2003). Os valores repassados para as
equipes do PSF foram reajustados em 20%, mantida a sistemática anterior variável
segundo a cobertura populacional. Para os municípios com mais de 100 mil habitantes,
foi criada regra especial que reduz as faixas de cobertura que definem os valores repas-
sados por equipe. Para os agentes comunitários, o valor também foi aumentado em 20%

e estabelecido um repasse adicional baseado no número de agentes em atividade em ju-
nho de cada ano (Portarias GM/MS nos 396/2003, 674/2003 e 675/2003).
Resoluções da Agência Nacional de Saúde Suplementar

A solicitação de caução de qualquer tipo por parte de hospitais contratados, credencia-
dos, cooperados ou referenciados das operadoras e seguradoras da área da saúde foi
proibida pela Resolução Normativa (RN) no 44, de 28 de julho de 2003, da ANS.
A atualização da Tabela Única Nacional de Equivalência de Procedimentos
(Tunep), que orienta o ressarcimento ao SUS dos atendimentos realizados a beneficiá-
rios de planos privados de assistência à saúde, passa a ser realizada simultaneamente à
atualização da Tabela de Procedimentos do Sistema de Informação Hospitalar –
SIH/SUS (RN no 43, de 18 de julho de 2003).
o
Foi determinada, por meio da RN n 42, de 7 de julho de 2003, a obrigatorieda-
de de existência de contrato entre as operadoras de planos de saúde e os hospitais que
integram suas redes de prestadores de serviços. Esses contratos deverão conter cláusula
sobre a revisão anual de tabela de preços e honorários.
As operadoras de planos de assistência à saúde e as seguradoras especializadas em
saúde foram proibidas de operarem sistemas de descontos ou de garantia de preços
diferenciados a serem pagos diretamente pelo consumidor ao prestador dos serviços,
os chamados “cartões de desconto” (Resolução no 40, de 10 de junho de 2003).
Ficou fixado em 9,27% o reajuste anual dos planos de saúde individuais e fami-
o
liares, segundo a RN n 36, de 17 de abril de 2003, para os que tenham período de
referência para reajuste entre maio de 2003 e abril de 2004.

EDUCAÇÃO
Financiamento ao estudante de ensino superior

o os
Em 27 de maio de 1999, por meio da Medida Provisória n 1.827 e Portarias n 860
e 861, do Ministério da Educação, foi instituído o Fundo de Financiamento ao Estu-
dante de Ensino Superior (Fies), destinado à concessão de financiamento a estudantes
regularmente matriculados em cursos superiores não gratuitos e com avaliação positi-
va nos processos conduzidos pelo Ministério da Educação.
O candidato ao Fies poderá financiar até 70% de sua mensalidade, com juros de
9% ao ano e sem correção monetária. A partir da conclusão ou interrupção do curso,
o estudante beneficiado pagará, nos doze primeiros meses de amortização, um valor
equivalente ao da parcela da mensalidade não financiada. Após esse período, o saldo
devedor poderá ser parcelado em até uma vez e meia o prazo de permanência como
beneficiário do financiamento estudantil.
Ressalte-se, também, que, a partir da edição dessa MP, fica vedada a inclusão de
novos beneficiários no Programa de Crédito Educativo de que trata a Lei no 8.436,
de 1992.
Diretrizes Curriculares Nacionais para o Ensino Médio

A Resolução CEB no 3, que instituiu as Diretrizes Curriculares Nacionais para o En-
sino Médio, foi aprovada pela Câmara de Educação Básica do Conselho Nacional de
Educação em 1998 e estabelece os princípios pedagógicos e a base nacional comum
dos currículos do ensino médio.
Os princípios pedagógicos a partir dos quais os novos currículos serão estruturados
são: identidade, diversidade e autonomia, interdisciplinariedade e contextualização.
As diretrizes estabelecem a necessidade de as escolas identificarem-se como insti-
tuições de educação de jovens e que essa identidade seja exercida com autonomia e de
forma diversificada em função de características do meio social e da clientela.
A formação básica a ser buscada no ensino médio estará direcionada mais para a
constituição de competências, habilidades e disposições de condutas do que para a quan-
tidade de informação.
A partir desses princípios, a base nacional comum dos currículos será organizada
nas três áreas de conhecimento seguintes: i) Linguagem, Códigos e suas tecnologias;
ii) Ciências da Natureza, Matemática e suas tecnologias; e iii) Ciências Humanas e
suas tecnologias.
Diretrizes Curriculares Nacionais para a Educação Profissional

o
Instituídas por meio da Resolução CNE/CEB n 4, de outubro de 1999, as diretrizes
caracterizam-se como um conjunto articulado de princípios, critérios e definição de

competências profissionais gerais do técnico por área profissional. Além disso, estabele-
cem os procedimentos a serem observados pelos sistemas de ensino e escolas na organi-
zação dos cursos de nível técnico. Os dois outros níveis de Educação Profissional, o
básico e o tecnológico, não são objeto dessas diretrizes curriculares seja pelo fato de o
nível básico ser uma modalidade de educação não formal e não sujeita à regulamenta-
ção curricular, seja pelo fato de o nível tecnológico estar sujeito à regulamentação pró-
pria da Educação Superior. As diretrizes curriculares são de cumprimento obrigatório
por todas as instituições que oferecem Educação Profissional de nível técnico.
Foram definidas vinte áreas profissionais, que servem de referência curricular para
a organização dos cursos, com carga horária mínima também estabelecida nacional-
mente. A identidade do curso é definida pelo perfil profissional de conclusão que
considera as competências requeridas para a atuação profissional, tendo como subsí-
dios as pesquisas de mercado e os Referenciais Curriculares Nacionais do MEC. Será
implantado pelo MEC um Cadastro Nacional de Cursos Técnicos e somente os cur-
sos cadastrados emitirão diplomas e certificados com validade nacional.
Plano Nacional de Educação

De acordo com a Lei no 10.172, de 2001, fica aprovado o Plano Nacional de Educa-
ção, com duração de dez anos. Ademais, responsabiliza os estados, o Distrito Federal
e os municípios de elaborar seus respectivos planos decenais com base no referido
plano. O Poder Legislativo, por meio das Comissões de Educação, Cultura e Despor-
to da Câmara dos Deputados e da Comissão de Educação do Senado Federal, ficaria
encarregado de acompanhar a execução do Plano Nacional de Educação. Caberia à
União instituir o Sistema Nacional de Avaliação e estabelecer os mecanismos necessá-
rios ao acompanhamento das metas constantes do Plano Nacional de Educação.
Estabeleceu-se que a primeira avaliação desse plano ocorreria no quarto ano de vigên-
cia dessa lei. De maneira geral, o plano tem como objetivos: i) a elevação global do
nível de escolaridade da população; ii) a melhoria da qualidade do ensino em todos os
níveis; iii) a redução das desigualdades sociais e regionais no tocante ao acesso e à
permanência, com sucesso, na educação pública; e iv) a democratização da gestão do
ensino público, nos estabelecimentos oficiais, obedecendo aos princípios da participa-
ção dos profissionais da educação na elaboração do projeto pedagógico da escola e a
participação das comunidades escolar e local em conselhos escolares ou equivalentes.
Considerando-se que os recursos financeiros são limitados, foram estipuladas as
seguintes prioridades: i) garantia de ensino fundamental obrigatório de oito anos a
todas as crianças de 7 a 14 anos, assegurando o seu ingresso e permanência na escola e
a conclusão desse ensino; ii) garantia de ensino fundamental a todos os que a ele não
tiveram acesso na idade própria ou que não o concluíram, visando, assim, possibilitar
a progressiva erradicação do analfabetismo; iii) ampliação do atendimento nos demais
níveis de ensino – educação infantil, ensino médio e educação superior – de forma
que seja oferecida maior oportunidade de formação à população; iv) valorização dos
profissionais da educação, dando condições adequadas de trabalho, entre elas tempo
para estudo e preparação das aulas, salário digno, com piso salarial e carreira de ma-
gistério; e v) desenvolvimento de sistemas de informação e de avaliação em todos os
níveis e modalidades de ensino, instrumentos considerados indispensáveis para a ges-
tão do sistema educacional e para a sua melhoria.

Programa Nacional de Renda Mínima vinculada à educação –
“Bolsa-Escola"
A Lei no 10.219, de 11 de abril de 2001, criou o Programa Nacional de Renda Mínima
vinculada à educação – "Bolsa-Escola". O programa constitui o instrumento de partici-
pação financeira da União em programas municipais de garantia de renda mínima e
tem como objetivo, a partir do exercício de 2001, o apoio da União para programas de
garantia de renda mínima associados a ações socioeducativas, que preencham, cumula-
tivamente, os seguintes requisitos: i) sejam instituídos por lei municipal, compatível
com termo de adesão; ii) tenham como beneficiárias as famílias residentes no municí-
pio, com renda familiar per capita inferior ao valor fixado nacionalmente em ato do
Poder Executivo para cada exercício e que possuam sob sua responsabilidade crianças
com idade entre seis e quinze anos, matriculadas em estabelecimentos de ensino fun-
damental regular, com freqüência escolar igual ou superior a oitenta e cinco por cento;
iii) incluam iniciativas que, diretamente ou em parceria com instituições da comunida-
de, incentivem e viabilizem a permanência das crianças beneficiárias na rede escolar,
por meio de ações socioeducativas de apoio aos trabalhos escolares, de alimentação e de
práticas desportivas e culturais em horário complementar ao das aulas; e iv) submetam-
se ao acompanhamento de um conselho de controle social, designado ou constituído
para tal finalidade, composto por representantes do poder público e da sociedade civil.
A participação da União nos programas compreenderá o pagamento, diretamente à
família beneficiária, do valor mensal de R$ 15,00 (quinze reais) por criança que atenda
aos requisitos da lei até o limite máximo de três crianças por família. O pagamento será
feito à mãe das crianças que servirem de base para o cálculo do benefício, ou, na sua
ausência ou impedimento, ao respectivo responsável legal. O Poder Executivo poderá
reajustar os valores fixados, bem como o valor limite de renda familiar per capita referi-
da na lei para o exercício subseqüente, desde que os recursos necessários para tanto
constem explicitamente da lei orçamentária anual. Serão excluídas do cálculo do bene-
fício pago pela União as crianças: i) que deixarem a faixa etária prevista na lei; ii) cuja
freqüência escolar situe-se abaixo de oitenta e cinco por cento; e iii) pertencentes a fa-
mílias residentes em município que descumprir os compromissos constantes do termo
de adesão de que trata a lei. Na análise para homologação dos termos de adesão recebi-
dos pelo órgão designado para esse fim, terão prioridade os firmados por municípios: i)
com os quais a União tenha celebrado, no exercício de 2000, convênio nos termos da
Lei no 9.533, de 10 de dezembro de 1997; ii) pertencentes aos catorze estados de menor
Índice de Desenvolvimento Humano (IDH); iii) pertencentes a micro-regiões com
IDH igual ou inferior a 0,500; iv) com IDH igual ou inferior a 0,500 que não se en-
quadrem no inciso anterior; e v) demais municípios.
Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (FNDCT)

O Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (FNDCT), instituído
em 31 de julho de 1969, pelo Decreto-Lei no 719, e restabelecido pela Lei no 8.172,
de 18 de janeiro de 1991, foi redesenhado pela Medida Provisória no 2.021-1, de 2 de
maio de 2000, no que se refere ao financiamento a projetos de implantação e recupe-
ração de infra-estrutura de instituições públicas de ensino superior e pesquisa.
Nesse sentido, as fontes de recursos que vão compor o referido Fundo são as seguin-
o
tes: i) Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico (Cide) – ver Lei n 10.168;

ii) compensação financeira sobre o uso de recursos naturais; iii) percentual sobre re-
ceita ou lucro de empresas concessionárias, permissionárias e autorizatárias de serviços
públicos; e iv) contratos firmados pela União, suas autarquias e fundações.
A referida Medida Provisória também estabelece a aplicação mínima de trinta
por cento dos recursos do FNDCT em instituições sediadas nas regiões Norte, Nor-
deste e Centro-Oeste.
O FNDCT será gerido por um Comitê Gestor, cujas atribuições serão a de definir
diretrizes gerais e o plano anual de investimentos, acompanhar a implementação das
ações e avaliar os resultados alcançados.
Diretrizes Curriculares Nacionais para a Educação de

Jovens e Adultos (EJA)
Foram estabelecidas as novas Diretrizes Curriculares para a EJA, em julho de 2000,
por meio da Resolução CNE/CEB no 1, observadas as diretrizes já estipuladas para os
níveis de ensino fundamental e médio, que também se estendem para essa modalida-
de de educação de jovens e adultos.
A idade mínima para a inscrição e a realização de exames supletivos de con-
clusão de ensino fundamental é de 15 anos e para a conclusão de ensino médio,
18 anos. É vedada a matrícula em cursos da EJA de crianças e adolescentes na
faixa etária de 7 a 14 anos completos.
Nos casos de cursos da modalidade EJA semi-presenciais e a distância, os alunos
somente poderão ser avaliados, para fins de conclusão, em exames supletivos presen-
ciais oferecidos por instituições autorizadas pelo poder público para esse fim.
No que concerne à garantia de eqüidade para os alunos da EJA, as diretrizes esta-
belecem que haja uma distribuição específica dos componentes curriculares para propi-
ciar um patamar igualitário de formação e restabelecer a igualdade de direitos e
oportunidades de acesso à educação. É reconhecida a alteridade própria dos jovens
e adultos em seu processo formativo e a valorização do desenvolvimento de seus conhe-
cimentos e valores. Fica, igualmente, estipulada a adequação na disposição e na aloca-
ção de componentes curriculares em face das necessidades próprias da EJA, com
espaços e tempos em que as práticas pedagógicas assegurem aos estudantes identidade
formativa comum aos demais participantes da escolarização básica.

IGUALDADE RACIAL
Constituição da República Federativa do Brasil (CRFB) – 1988

o
Artigo 5 – Caput “Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer nature-
za, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no país a inviolabilidade
do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade (...)”.
XLI – “a lei punirá qualquer discriminação atentatória dos direitos e liberdades
fundamentais”.
XLII – “a prática do racismo constitui crime inafiançável e imprescritível, sujeito
à pena de reclusão, nos termos da lei”.
XLIII – “A Lei considerará crimes inafiançáveis e insuscetíveis de graça ou anistia
a prática de tortura (...)”.
Artigo 7o, inciso XXX “Proibição de diferença de salários, de exercício de fun-
ções e critério de admissão por motivo de sexo, idade, cor ou estado civil”.
o
Art. 215, § 1 “O Estado protegerá as manifestações das culturas populares, in-
dígenas e afrobrasileiras, e das de outros grupos participantes do processo civilizatório
nacional.”
Art. 216, V, § 5o “Ficam tombados todos os documentos e os sítios detentores
de reminiscências históricas dos antigos Quilombos.”
Anos 1950
Lei no 1.390, de 3 de julho de 1951 – “Inclui entre as contravenções penais a prática
de atos resultantes de preconceitos de raça ou de cor”. Conhecida como Lei Afonso
Arinos.
Anos 1960
o
Decreto Legislativo n 23, de 21 de junho de 1967 – “Aprova a Convenção Inter-
nacional sobre a eliminação de todas as formas de Discriminação Racial, adotada
pela Resolução no 2.106 (XX), da Assembléia Geral das Nações Unidas, de 21 de
dezembro de 1965.”
Decreto no 62.150, de 19 de janeiro de 1968 – Presidência da República “Pro-
mulga a Convenção nº 111 da OIT sobre discriminação em matéria de emprego e
profissão”.
Decreto no 63.223, de 6 de setembro de 1968 – Presidência da República
“Promulga a Convenção relativa à luta contra a discriminação no campo de ensino”.

Decreto no 65.810, de 8 de dezembro de 1969 – Presidência da República
“Promulga a Convenção Internacional sobre a Eliminação de Todas as Formas de
Discriminação Racial”.
Anos 1980
Decreto, de 9 de agosto de 1985 – Presidência da República “Estabelece restrições ao
relacionamento com a República da África do Sul.”
Lei no 7.437, de 20 de dezembro de 1985 – “Inclui, entre as contravenções pe-
nais, a prática de atos resultantes de preconceito de raça, de cor, de sexo ou de estado
civil, dando nova redação à Lei no 1.390 , de 3 de julho de 1951 – Lei Afonso Arinos.”
Lei no 7.668, de 22 de agosto de 1988 – Presidência da República “Autoriza
o Poder Executivo a constituir a Fundação Cultural Palmares (FCP) e dá outras
providências”.
Lei no 7.716, de 5 de janeiro de 1989 – Presidência da República “Define os
crimes resultantes de preconceito de raça ou de cor”.
Anos 1990
Lei no 8.081, de 21 de setembro de 1990 – “Estabelece os crimes e as penas aplicá-
veis aos atos discriminatórios ou de preconceitos de raça, cor, religião, etnia ou pro-
cedência nacional, praticados pelos meios de comunicação ou por publicação de
qualquer natureza”.
Decreto no 428, de 17 de janeiro de 1992 – Presidência da República “Modifica
o Decreto no 91.524, de 9 de agosto de 1985, que impôs restrições ao relacionamento
com a África do Sul.”
Lei no 8.882, de 3 de junho de 1994 – “Acrescenta parágrafo ao artigo 20 da Lei
no 7.716, de 5 de janeiro de 1989, que define os crimes resultantes de preconceitos de
raça ou de cor”.
Lei no 9.029, de 13 de maio de 1995 – Presidência da República “Proíbe práticas
discriminatórias, para efeitos admissionais ou de permanência da relação jurídica, por
motivo de sexo, origem, raça, cor, estado civil, situação familiar ou idade, e dá outras
providências”.
Decreto, de 20 de novembro de 1995 – Presidência da República “Institui o
Grupo de Trabalho Interministerial, com a finalidade de desenvolver políticas para a
valorização da população negra e dá outras providências”.
Decreto, de 20 de março de 1996 – Presidência da República “Cria, no âmbito do
Ministério do Trabalho, o Grupo de Trabalho para a Eliminação da Discriminação no
Emprego e na Ocupação (GTEDEO) e dá outras providências”.
Decreto, no 1.904, de 13 de maio de 1996 – Presidência da República “Institui o
Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH)”.
Decreto, de 13 de junho de 1996 – Presidência da República “Inclui inciso IV
ao artigo 3o do Decreto de 20 de novembro de 1995, que institui o grupo de traba-
lho interministerial com a finalidade de desenvolver políticas de valorização da po-
pulação negra”.

Lei no 9.315, de 20 de novembro de 1996 – Presidência da República “Inscreve
o nome de Zumbi dos Palmares no Livro dos Heróis da Pátria”.
Lei no 9.455, de 7 de abril de 1997 – Presidência da República “Caracteriza
crime de tortura qualquer constrangimento que cause sofrimento físico/mental em
razão de discriminação racial”.
Art. 1o “Constitui crime de tortura : I – constranger alguém com emprego de
violência ou grave ameaça, causando-lhe sofrimento físico ou mental: (...) c) em razão
de discriminação racial ou religiosa”.
Lei no 9.459, de 13 de maio de 1997 – Presidência da República “Dispõe sobre
os crimes resultantes de discriminação ou preconceito de raça, cor, etnia, religião ou
origem”.
Lei no 9.649, de 27 de maio de 1998 – “Institui o Conselho Nacional de Com-
bate à Discriminação”.
Portaria no 1.740, de 26 de outubro de 1999 – Ministério do Trabalho e Empre-
go “Determina inclusão de dados informativos de raça/cor nos formulários da Relação
Anual de Informações Sociais (Rais) e do Cadastro Geral de Empregados e Desempre-
gados (Caged)”.
Decreto no 3.296, de 16 de dezembro de 1999, inciso III do art. 2o –“Trata
das providências necessárias às ações publicitárias do poder Executivo Federal, que
deverão contemplar a diversidade racial brasileira sempre que houver o uso de ima-
gens de pessoas”.
Anos 2000
Portaria no 604, de 1o de junho de 2000 – Ministério do Trabalho e Emprego “Insti-
tui, no âmbito das Delegacias Regionais de Trabalho, os Núcleos de Promoção da
Igualdade de Oportunidades e de Combate à Discriminação”.
Portaria no 202, de 4 de setembro de 2001 – Ministério do Desenvolvimento
Agrário “estabelece cotas para negros e negras em cargos de direção, no preenchimen-
to de vagas em concurso público, na contratação por empresas prestadoras de serviço
e por organismos internacionais de cooperação técnica”.
Decreto, de 8 de setembro de 2000 – Presidência da República “Cria o comitê
nacional para a preparação da participação brasileira na Conferência Mundial contra
o Racismo, Discriminação Racial, Xenofobia e Intolerância Correlata.”
Decreto no 3.912, de 10 de setembro de 2001 – Presidência da República “Re-
gulamenta as disposições relativas ao processo administrativo para identificação dos
remanescentes das comunidades dos quilombos e para o reconhecimento, a delimita-
ção, a demarcação, a titulação e o registro imobiliário das terras por eles ocupadas”.
Portaria no 222, de 28 de setembro de 2001 – Ministério do Desenvolvimen-
to Agrário “Institui a vertente de raça/etnia no Programa de Ações Afirmativas do
MDA/Incra e determina suas funções”.
Portaria no 224, 28 de setembro de 2001 – Ministério do Desenvolvimento
Agrário “Altera o Regimento Interno do Incra incluindo o Programa de Ações Afir-
mativas”.

Decreto no 3.952, de 4 de outubro de 2001 – Presidência da República “Insti-
tui, no âmbito do Ministério da Justiça, o Conselho Nacional de Combate à Discri-
minação (CNCD), bem como determina suas competências.”
Portaria no 3, de 16 de outubro de 2001 – Procuradoria Federal dos Direitos do
Cidadão “Institui, no âmbito da Procuradoria Federal dos Direitos do Cidadão, o
Grupo Temático de Trabalho sobre Discriminação Racial”.
Portaria no 1.156, de 20 de dezembro de 2001 – Ministério da Justiça “Institui
o Programa de Ações Afirmativas do Ministério da Justiça, estabelecendo cotas para
afrodescendentes, mulheres e pessoas portadoras de deficiência na ocupação de cargos
de Direção e Assessoramento Superior (DAS) e nas contratações de empresas presta-
doras de serviços, técnicos e consultores”.
Portaria no 25, de 21 de fevereiro de 2002 – Ministério do Desenvolvimento
Agrário “Determina que as empresas/parceiros contratados ou que mantenham a
prestação de serviços ao MDA/Incra comprovem desenvolvimento de ações afirma-
tivas em seus quadros. As empresas licitantes devem apresentar propostas para esse
tipo de ação”.
Decreto, de 21 de março de 2002 – Presidência da República “Institui Grupo
de Trabalho com a finalidade de propor e implementar ações voltadas ao desenvolvi-
mento sustentável dos remanescentes das comunidades dos quilombos e dá outras
providências”.
Protocolo de Cooperação, de 21 de março de 2002 – Ministérios da Ciência e
Tecnologia, da Justiça, da Cultura e das Relações Exteriores “Fixam diretrizes para a
criação e concessão de bolsas-prêmio de vocação para a diplomacia em favor de estu-
dantes afrodescendentes”.
Decreto Legislativo no 57, de 26 de abril de 2002 – “Aprova solicitação de o Bra-
sil fazer a declaração facultativa prevista no artigo 14 da Convenção Internacional sobre
a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação Racial, reconhecendo a competên-
cia do Comitê Internacional para a eliminação da Discriminação Racial para receber e
analisar denúncias de violação dos Direitos Humanos cobertos na convenção”.
o
Decreto n 4.228, de 13 de maio de 2002 – Presidência da República “Institui,
no âmbito da Administração Pública Federal, o Programa Nacional de Ações Afirma-
tivas e dá outras providências”.
Decreto no 4.229, de 13 de maio de 2002 – Presidência da República “Dispõe
sobre o Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH), instituído pelo Decreto
no1.904, de 13 de maio de 1996, e dá outras providências”.
Portaria no 484, de 22 de agosto de 2002 – Ministério da Cultura “Institui o
Programa de Ações Afirmativas do Ministério da Cultura que estabelece cotas para
afrodescendentes, mulheres e pessoas portadoras de deficiência na ocupação de cargos
de Direção e Assessoramento Superior (DAS) e nas contratações de fornecedores,
empresas prestadoras de serviços, técnicos e consultores”.
Lei no 10.558, de 13 de novembro de 2002 – Congresso Nacional “Cria o Pro-
grama Diversidade na Universidade e dá outras providências”.

Lei no 10.639, de 9 de janeiro de 2003 – “Altera a Lei de Diretrizes e Bases da
Educação Nacional para incluir no currículo oficial da rede de ensino a obrigatorie-
dade do ensino da História e de Cultura Afrobrasileira e da África”.
Decreto, de 10 de março de 2003 – Presidência da República “Institui grupo de
trabalho interministerial para elaborar a proposta para a criação da Secretaria Especial
de Promoção da Igualdade Racial”.
Medida Provisória no 111, de 21 de março de 2003 – “Cria a Secretaria Espe-
cial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial, da Presidência da República, e
dá outras providências.”
Lei no 10.678, de 23 de maio de 2003 – Presidência da República “Cria a Se-
cretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial, da Presidência da
República, e dá outras providências, conforme a Medida Provisória no 111, de 21 de
março de 2003”.
Decreto no 4.738, de 12 de junho de 2003 – Presidência da República “Pro-
mulga a Declaração Facultativa prevista no art. 14 da Convenção Internacional sobre
a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação Racial, reconhecendo a compe-
tência do Comitê Internacional para a Eliminação da Discriminação Racial para rece-
ber e analisar denúncias de violação dos direitos humanos cobertos na mencionada
Convenção”, conforme o art. 14 da Convenção Internacional sobre a Eliminação de
Todas as Formas de Discriminação Racial.

EMPREGO E RENDA
Instituição da linha de crédito especial Novo Empreendedor no âmbito do

Programa de Geração de Emprego e Renda (Proger)
A Resolução no 275, aprovada em 21 de novembro de 2001 pelo Conselho Deliberati-
vo do Fundo de Amparo ao Trabalhador (Codefat), instituiu a linha de crédito especial
Proger – Novo Empreendedor para a concessão de financiamentos de que trata o Pro-
grama de Crédito Orientado para Novos Empreendedores objeto de Termo de Coope-
ração Técnica entre o MTE/Codefat e o Sebrae. A finalidade é financiar investimento e
capital de giro associado para novos empreendedores, mediante a realização de curso
prévio de capacitação técnico-gerencial e acompanhamento pós-crédito, ambos realiza-
dos pelo Sebrae. Os beneficiários são as micro e pequenas empresas em fase de criação
ou com até doze meses de constituição, cujos titulares não sejam proprietários ou sócios
de empresa que não aquela objeto do empreendimento a ser financiado.
A Resolução no 275 descreve uma série de itens financiáveis. O limite financiável
é de até 90% do valor do investimento, com contrapartida mínima de 10% do em-
preendedor. O capital de giro associado será de, no máximo, 50% do total financiado.
O teto do financiamento será de R$ 50.000,00, já incluído o capital de giro associado.
A garantia será dividida entre o Fundo de Aval às Microempresas e Empresas de Pe-
queno Porte (Fampe) e o Fundo de Aval para a Geração de Emprego e Renda (Fun-
proger) – este último aspecto foi reiterado pela Resolução no 282 do Codefat, de 8 de
maio de 2002.
Extensão do direito à licença-maternidade e ao salário-maternidade à

mãe adotiva
o
A Lei n 10.421, de 15 de abril de 2002, alterou o artigo 392 da Consolidação das
Leis do Trabalho (CLT), que se refere ao direito da empregada à licença-
maternidade, e criou o artigo 392-A, que confere a licença-maternidade à empregada
que adotar ou obtiver guarda judicial para fins de adoção de criança. Se a criança tiver
até 1 ano de idade, o período de licença será de 120 dias; se a criança tiver entre 1 e 4
anos, a licença será de 60 dias; e se a criança tiver entre 4 e 8 anos, o período de licen-
ça será de 30 dias.
A Lei no 10.421 também altera a Lei no 8.213, de 24 de julho de 1991, criando o
artigo 71-A, segundo o qual a segurada da Previdência Social que obtiver guarda judi-
cial para fins de adoção de criança terá direito ao salário-maternidade. O período de
concessão desse salário está sujeito às mesmas condições e prazos da licença-
maternidade.

Instituição do Auxílio-Aluno no âmbito do Projeto de Profissionalização
dos Trabalhadores de Enfermagem (Profae)
A Lei no 10.429, de 24 de abril de 2002, instituiu, para os exercícios de 2002 e 2003,
o auxílio-aluno, destinado ao custeio parcial das despesas realizadas com transporte
coletivo municipal, intermunicipal ou interestadual pelos alunos matriculados em
cursos integrantes do Profae. Os alunos também devem estar freqüentando efetiva-
mente esses cursos para ter direito ao benefício. O valor mensal do auxílio-aluno, a
ser pago pela União, será de R$ 30,00 sem incidência de imposto de renda ou de
contribuição para o Plano de Seguridade Social e planos de assistência à saúde.
Alteração nas normas sobre o crédito presumido da contribuição para o

PIS-Pasep e para a Cofins
o o
O Decreto n 4.275, de 20 de junho de 2002, modifica o Anexo do Decreto n 3.803, de
24 de abril de 2001, que trata do crédito presumido da contribuição para o PIS-Pasep
e para a Cofins.
Instituição do programa Trabalho e Cidadania

A Resolução no 285 do Codefat, de 23 de julho de 2002, autoriza a transferência de
recursos do FAT para a Fundação Banco do Brasil (FBB) no âmbito do programa
Trabalho e Cidadania, com o objetivo de desenvolver ações inovadoras em termos de
políticas de emprego e renda. A Resolução determina a ênfase nas ações destinadas ao
atendimento a micro e pequenos empreendedores, ao desenvolvimento das microfi-
nanças, ao fomento do associativismo e do cooperativismo e à recolocação de traba-
lhadores no mercado de trabalho.
Instituição do programa FAT-Empreendedor Popular, no âmbito do Proger

o
A Resolução n 286 do Codefat, de 23 de julho de 2002, instituiu o programa FAT-
Empreendedor Popular, com o objetivo de estimular o desenvolvimento dos microne-
gócios no país e financiar o autoemprego. Há duas modalidades de linha de crédito:
i) capital de giro: destinada ao financiamento de micronegócios populares; e ii) inves-
timento: destinada ao financiamento de capital fixo, com capital de giro associado em
proporção não superior a 40%. Em ambas as modalidades, os beneficiários são as pes-
soas físicas de baixa renda que atuem como microempreendedores populares, exceto
profissionais liberais, desde que o faturamento anual do empreendimento financiado
não ultrapasse R$ 120 mil.
Instituição da linha de crédito Proger Urbano Micro e Pequena Empresa –

Capital de Giro no âmbito do Proger
A Resolução no 287 do Codefat, de 23 de julho de 2002, instituiu a linha de crédito
supracitada no âmbito do Proger. Essa linha financiará capital de giro isolado e bene-
ficiará as pessoas jurídicas de direito privado classificadas como micro e pequena em-
presa. A Resolução no 287 definia “Empresa de Pequeno Porte ou Pequena Empresa”
como aquela com faturamento bruto anual de até R$ 3 milhões. Porém, a Resolução
no 328, de 23 de julho de 2003, estendeu a definição para aquelas com faturamento
anual de até R$ 5 milhões. Os itens financiáveis são os insumos essenciais ao empre-
endimento. As garantias a serem dadas são avalista, fiador (exceto Funproger) e/ou

demais garantias aceitas pelo banco, sendo permitidas as operações sem exigência de
garantias reais. A Resolução no 287 também determinava que a instituição financeira
que recebeu os recursos do FAT deveria participar com, pelo menos, 50% do financia-
mento em cada operação. No entanto, a Resolução no 328 reduziu esse patamar mí-
nimo para 30%.
A mesma Resolução também reformulou a linha de crédito para investimento
em capital fixo com capital de giro associado, destinado às micro e pequenas empre-
sas, que passa a constituir a linha Proger Urbano Micro e Pequena Empresa – Inves-
timento. Tal linha terá a finalidade de financiar capital fixo, com capital de giro
associado em proporção não superior a 40% do valor financiado. Os beneficiários
serão os mesmos da linha de crédito descrita anteriormente, assim como as garantias –
que aqui, porém, não permitem a possibilidade de não se exigir garantias reais.
Os itens financiáveis incluem bens, serviços e insumos essenciais ao empreendimento.
Estabelecimento de novos critérios para aplicação de recursos do FAT no

âmbito do Proger Rural
A Resolução no 288 do Codefat, de 23 de julho de 2002, faz várias modificações na
Resolução no 89 do Codefat, de 4 de agosto de 1995, que instituiu o Proger Rural,
criando e alterando os critérios para se ter acesso ao financiamento, o teto desse fi-
nanciamento, assim como as condições de pagamento.
Mudanças nas condições das custas e emolumentos no processo judiciário

do trabalho
A Lei no 10.537, de 27 de agosto de 2002, modificou os artigos 789 e 790 da CLT,
que tratam das custas e emolumentos nos processos judiciários do trabalho. Essa Lei
estabeleceu novos valores e condições para o pagamento de custas nos dissídios indivi-
duais e coletivos do trabalho, nas ações e procedimentos de competência da Justiça do
Trabalho, bem como passou a abranger as demandas propostas perante a Justiça
Estadual, no exercício de jurisdição trabalhista.
Tal lei também normatiza outros aspectos que não estavam presentes na CLT,
tais como o valor das custas no processo de execução, o valor dos emolumentos e a
isenção do pagamento de custas para União, estados, Distrito Federal, municípios e
respectivas autarquias e fundações públicas federais, estaduais ou municipais que
não explorem atividade econômica, e para o Ministério Público do Trabalho.
Estabelecimento de critérios para a concessão de financiamentos com

recursos do FAT, pelas instituições financeiras de crédito, para profissionais
liberais e recém-formados
A Resolução no 301 do Codefat, de 10 de setembro de 2002, determinou que os pro-
fissionais liberais e os recém-formados, quando da concessão de financiamentos com
recursos do FAT, devem apresentar às instituições financeiras a Declaração de Regu-
laridade do Contribuinte Individual perante a Previdência Social.

Pagamento de Seguro-Desemprego para o trabalhador resgatado da
condição análoga à de escravo
A Medida Provisória no 74, de 23 de outubro de 2002 e, mais tarde, a Lei no 10.608,
de 20 de dezembro de 2002, criaram o seguro-desemprego para o trabalhador com-
provadamente resgatado de regime de trabalho forçado ou da condição análoga à de
escravo. O trabalhador assim identificado pela fiscalização do Ministério do Trabalho
e Emprego terá direito à percepção de três parcelas do seguro-desemprego, no valor
de um salário mínimo cada. Depois disso, ele não poderá receber o benefício nos doze
meses posteriores (prazo de carência). A lei mencionada também determina que o
trabalhador resgatado será encaminhado para qualificação profissional e recolocação
no mercado de trabalho por meio do Sine, na forma estabelecida pelo Codefat.
Mudança na incidência do PIS/Pasep e da Cofins sobre diversos produtos

os
As Leis n 10.485, de 3 de julho de 2002, e 10.548, de 13 de novembro de 2002,
alteram a incidência do PIS/Pasep e da Cofins. A primeira lei trata da incidência so-
bre a receita bruta, enquanto a segunda trata das operações de venda.
Instituição do Programa de Apoio à Inovação Tecnológica da Empresa

Nacional – Pró-Inovação
A Resolução no 310 do Codefat, de 11 de dezembro de 2002, autorizou a liberação de
R$ 220 milhões do FAT para a Financiadora de Estudos e Projetos (Finep), que se
destinam a financiamentos no âmbito do programa Fat Pró-Inovação. O objetivo é
estimular e desenvolver a capacidade inovadora e de geração de tecnologia nas empre-
sas brasileiras, com o fim último de gerar empregos. Os financiamentos do programa
serão destinados a investimentos nas seguintes atividades: i) pesquisa e desenvolvi-
mento realizados por empresas de forma isolada ou em parceria com universidades e
centros de pesquisa; ii) estruturação de planos de negócios e implementação de inves-
timentos para criação, fortalecimento e consolidação de empresas de base tecnológica;
iii) difusão tecnológica realizada por instituições de pesquisa e implantação de planos
de desenvolvimento tecnológico de micro e pequenas empresas localizadas em arran-
jos produtivos locais e em cadeias produtivas definidas; iv) estudos de prospecção
tecnológica e de mercado, incluindo viabilidade técnica e econômica, bem como pro-
jetos de engenharia básica e de detalhamento; v) concepção e implementação de me-
canismos inovadores de gestão; e vi) patentes, marcas e transferências de tecnologia.
Reajuste do valor do benefício do Seguro-Desemprego

A Resolução no 315 do Codefat, de 4 de abril de 2003, reajustou o valor do benefício do
seguro-desemprego em 20%. O reajuste entrou em vigor a partir de 1o de abril de 2003.
Concessão do Seguro-Desemprego aos pescadores artesanais durante o

período de proibição da pesca nos rios Pomba e Paraíba do Sul
Recentemente, houve um desastre ambiental causado pelo derramamento de rejeitos
e substâncias tóxicas nos rios Pomba e Paraíba do Sul, com o rompimento da barra-
gem de contenção da Indústria de Papel e Celulose Cataguases, no Estado de Minas
Gerais. Isso fez que o Ibama, a fim de recuperar e preservar a fauna desses rios, proi-
bisse, por 90 dias, o exercício da pesca nos rios Pomba, a partir dos municípios de

Cataguases/MG e Leopoldina/MG, e Paraíba do Sul, a partir da confluência com o
rio Pomba até sua foz.
Diante disso, o Codefat, por meio da Resolução no 316, de 11 de abril de 2003,
assegurou, em caráter excepcional, o pagamento do benefício do seguro-desemprego ao
pescador profissional que exerça sua atividade de forma artesanal, individualmente ou
em regime de economia familiar, nas regiões citadas. O benefício será pago durante o
período de 90 dias durante o qual a atividade pesqueira foi proibida pelo Ibama.
Instituição de linha de crédito especial denominada Proger-Turismo no

âmbito do Proger
O Codefat, por meio da Resolução no 319, de 29 de abril de 2003, instituiu a linha
de crédito especial Proger-Turismo, no âmbito do Proger. A finalidade, segundo o
art. 1o da Resolução é conceder financiamentos às empresas da cadeia produtiva do
setor de turismo, com o objetivo de otimizar o potencial de geração de emprego e
renda do setor. Os beneficiários serão as empresas pertencentes à cadeia produtiva do
setor de turismo com faturamento bruto anual de até R$ 5 milhões, sendo que pelo
menos 30% dos recursos devem ser destinados a financiamentos a empresas com fa-
turamento bruto anual de até R$ 1.200.000.
A Resolução no 319 também determina que a seleção dos trabalhadores a serem
contratados, como conseqüência dos financiamentos do Proger-Turismo, deve ser
feita preferencialmente nos postos do Sine. Além disso, determina que os beneficiá-
rios devem contratar preferencialmente jovens de 16 a 24 anos (que devem receber
pelo menos 20% dos empregos gerados) e adultos com mais de 40 anos.
O Proger-Turismo terá as modalidades de investimento capital de giro associado e ca-
pital de giro puro. O teto financiável varia de acordo com o faturamento bruto anual.
Os itens financiáveis na primeira modalidade são: i) bens e serviços indispensáveis ao em-
preendimento, tais como obras de construção civil de reforma/adaptação; instalações elétri-
cas, hidráulicas e depuradores de resíduos; móveis e utensílios de escritório; vitrines e outras
instalações comerciais; ii) veículos automotores utilitários novos ou usados, com até cinco
anos de uso; iii) máquinas e equipamentos novos ou usados, inclusive de origem estrangei-
ra, já internalizados no país; iv) computadores e periféricos, fax e copiadora; v) despesas de
transporte e seguros das máquinas e equipamentos financiados; vii) recuperação de máqui-
nas e equipamentos; viii) aquisição de partes e peças das máquinas e equipamentos finan-
ciados; ix) montagem, engenharia e supervisão das máquinas e equipamentos financiados;
ix) capital de giro associado; e x) a assessoria técnica disponibilizada por entidade parceira,
com valor limitado a até 2% do total financiado.
Destinação dos recursos do “FAT Constitucional” a empreendimentos no

âmbito do FAT-Cambial
O Codefat, por meio da Resolução no 320, de 29 de abril de 2003, autorizou o BNDES
a aplicar até 50% dos recursos que recebe do FAT por meio do denominado FAT
Constitucional (determinação do art. 239 da Constituição Federal de que 40% dos
recursos do FAT sejam repassados ao BNDES para financiar “projetos de desenvol-
vimento econômico”) em operações de financiamento a empreendimentos e projetos
destinados à produção ou comercialização de bens com reconhecida inserção interna-
cional, que é o público do FAT-Cambial.

Estabelecimento de novos critérios para aplicação de recursos do FAT no
âmbito do Programa de Geração de Emprego e Renda na Indústria da
Construção Civil – FAT Habitação
A Resolução no 290 do Codefat, de 23 de julho de 2002, fez várias alterações nas Re-
soluções nos 273 e 274 do Codefat, que instituíram o FAT-Habitação (ver Políticas
Sociais – Acompanhamento e Análise no 5). Essas alterações envolveram a criação da
possibilidade de financiamento da aquisição de imóvel residencial usado – no caso,
apenas aqueles que nunca tenham sido objeto de transação ou habitado. A Resolução
no 290 alterou o limite máximo de avaliação do imóvel para as outras modalidades do
FAT-Habitação, que passou a ser de R$ 450 mil para as regiões metropolitanas, e de
R$ 350 mil para as demais áreas do país – antes havia apenas um limite geral, de
R$ 300 mil. No caso da nova linha criada para imóvel residencial usado, uma das
condições é que o limite financiável seja de até 80% do valor da avaliação do imóvel,
limitado a R$ 180 mil. Em virtude dessa nova modalidade, alterou-se a divisão, entre
as modalidades existentes, dos recursos provenientes do FAT: i) a linha de imóvel
residencial na planta pode ficar com até 80%; ii) a linha de construção individual de
imóvel residencial pode ficar com até 30%; iii) a linha de imóvel residencial novo
pode ficar com até 30%; e iv) a nova linha para imóvel residencial usado pode utilizar
até 15%, limitado à metade da soma do valor total alocado nas linhas de construção
individual de imóvel residencial e de aquisição de imóvel residencial novo. Mais tar-
de, a Resolução no 327 do Codefat, de 25 de junho de 2003, criou uma nova linha de
crédito no FAT-Habitação, a de aquisição de materiais de construção.
Mudanças na regulamentação do PIS/Pasep

O Decreto no 4.751, de 17 de junho de 2003, dá uma nova regulamentação ao PIS-
Pasep, criado pela Lei Complementar no 26, de 11 de setembro de 1975. O Decreto
no 4.751 revoga os Decretos nos 78.276, 84.129 e 93.200, que antes regulamentavam o
PIS-Pasep.
O Decreto no 4.751 faz pequenas modificações nos recursos que constituem o
PIS/Pasep e nas normas de atualização monetária das contas individuais. No entanto,
as maiores mudanças ocorreram no papel atribuído ao Banco do Brasil e à Caixa
Econômica Federal na administração do PIS/Pasep e, principalmente, na composição
do seu Conselho Diretor, em que os representantes das instituições financeiras oficiais
federais foram substituídos por representantes dos Ministérios do Planejamento, Or-
çamento e Gestão, do Trabalho e Emprego (MTE), e do Desenvolvimento, Indústria
e Comércio Exterior. O representante dos participantes do PIS continua a ser esco-
lhido pelo MTE, mas tal escolha agora será feita mediante indicações das centrais
sindicais, representando os trabalhadores da iniciativa privada. O representante dos
contribuintes do Pasep passa a ser escolhido pelo MTE, e tal escolha passará a ser feita
mediante indicação das centrais sindicais, representando os servidores públicos.
Aumento do salário mínimo

A Lei no 10.699, de 9 de julho de 2003, reajustou o salário mínimo para R$ 240,00,
retroativamente à data de 1o de abril de 2003. O reajuste foi de cerca de 18%.

Instituição de linha de Financiamento à Exportação para Micro e
Pequenas Empresas – Proger-Exportação
A Resolução no 330, de 10 de julho de 2003, criou no Proger uma nova linha de cré-
dito, denominada Proger-Exportação. Segundo o art. 1o, o objetivo é gerar emprego e
renda e incremento das exportações realizadas por micro e pequenas empresas brasi-
leiras, definidas como aquelas cujo faturamento bruto anual não ultrapasse R$ 5 mi-
lhões. As garantias a serem apresentadas pelas micro e pequenas empresas serão
aquelas aceitas pela instituição financeira, exceto Funproger.
Ainda segundo a Resolução no 330, os empregadores beneficiários do Proger-
Exportação deverão selecionar trabalhadores preferencialmente no Sine. Além disso,
os trabalhadores contratados devem ser preferencialmente jovens entre 16 e 24 anos e
adultos com mais de 40 anos de idade.
Instituição do Plano Nacional de Qualificação (PNQ)

A Resolução no 333, de 10 de julho de 2003, instituiu o Plano Nacional de Qualifi-
cação (PNQ), que substituirá o Plano Nacional de Formação Profissional (Planfor).
Sua finalidade é executar ações de “qualificação social e profissional”, conforme diz o
art. 1o. A qualificação social e profissional é definida nessa Resolução como aquela
que permite a inserção e a atuação cidadã no mundo do trabalho de modo que vários
objetivos sejam atingidos, entre os quais podem ser citados: i) aumento da probabili-
dade de obtenção e manutenção do emprego; ii) formação integral do trabalhador;
iii) elevação da escolaridade dos trabalhadores em articulação com as políticas públi-
cas de educação; iv) inclusão social; v) elevação da produtividade; e vi) efetiva contri-
buição para a articulação de um Sistema Público de Emprego.
Tal Resolução estabelece os critérios para transferência de recursos do FAT ao
PNQ, por meio de Planos Territoriais de Qualificação (PlanTeQs), em convênio
com as Secretarias Estaduais de Trabalho ou de Arranjos Institucionais Municipais, e
por meio dos Projetos Especiais de Qualificação (ProEsQs), de caráter nacional ou
regional com instituições governamentais, não governamentais ou intergovernamen-
tais, no âmbito do Programa do Seguro-Desemprego. Os “arranjos institucionais
o
municipais”, novo ente que não existia no Planfor, são definidos no art. 2 como en-
tidades jurídicas e legalmente constituídas que envolvem municípios, podendo repre-
sentar, desde que haja previsão legal: i) todos ou parte dos municípios de uma
mesorregião; ii) todos ou parte dos municípios de uma microrregião; e iii) municí-
pios com mais de um milhão de habitantes apurados pelo Censo de 2000, realizado
pelo IBGE.
Essa Resolução determina ainda critérios de carga horária mínima dos cursos a
serem oferecidos, pois no PNQ tal parâmetro é visto como fundamental para assegu-
rar a qualidade pedagógica (ver art. 3o). Tal Resolução impõe também vários critérios
para a contratação de instituições que realizam atividades de qualificação.
O público-alvo do programa, segundo essa Resolução, abrange, entre outros:
i) trabalhadores sem ocupação cadastrados no Sine e beneficiários de outras políti-
cas de trabalho e renda; ii) trabalhadores rurais e agricultores familiares; iii) autô-
nomos; iv) trabalhadores domésticos; v) trabalhadores de empresas afetadas por

processos de modernização tecnológica; e vi) beneficiários de políticas de inclusão
social do governo.
Instituição da linha de crédito especial Proger – Jovem Empreendedor no

âmbito do Proger
A Resolução no 339, de 10 de julho de 2003, instituiu o Proger – Jovem Empreendedor
com a finalidade de conceder crédito para jovens empreendedores, definidos como
empreendedores de até 24 anos que possuam capacidade jurídica. Os financiamentos
garantidos pelo Funproger e pelo Fampe/Sebrae.
O Proger – Jovem Empreendedor terá as seguintes modalidades: i) micro e pe-
quenas empresas; ii) auto-emprego; e iii) cooperativas. Os beneficiários do primeiro
grupo são as micro e pequenas empresas formais já existentes ou em fase de criação,
cujos titulares sejam jovens empreendedores que não sejam proprietários ou sócios de
empresas que não aquela objeto do empreeendimento a ser financiado. A finalidade na
primeira modalidade é financiar o investimento fixo e o capital de giro associado, con-
dicionada à capacitação técnico-gerencial prévia e acompanhamento pós-crédito.
No caso da terceira modalidade os beneficiários serão as cooperativas constituídas ex-
clusivamente ou em sua maioria de jovens empreendedores, inclusive cooperativas de
crédito. Em todos os casos, os itens financiados serão bens e serviços essenciais ao em-
preendimento, na forma colocada pela Resolução.

GLOSSÁRIO DE SIGLAS E ABREVIATURAS
Abcon Associação Brasileira das Concessionárias de Serviços Públicos de Água e Esgoto

Abes Associação Brasileira de Empresas de Software
Abong Associação Brasileira de Organizações Não-Governamentais
ABPD Associação Brasileira de Produtores de Discos
Abpdea Associação Brasileira para Proteção dos Direitos Autorais
Abramge Associação Brasileira de Medicina de Grupo
ABTO Associação Brasileira de Transplante de Órgãos
Aeps Anuário Estatístico da Previdência Social
Aesbe Associação das Empresas de Saneamento Básico Estaduais
AGU Advocacia Geral da União
AIH Autorização de Internação Hospitalar
AISS Associação Internacional da Seguridade Social
Albigraf Associação Brasileira da Indústria Gráfica
Amencar Associação de Apoio à Criança e ao Adolescente
ANA Agência Nacional de Águas
Anapp Associação Nacional da Previdência Privada
Ancine Agência Nacional de Cinema
ANS Agência Nacional de Saúde Suplementar
Anvisa Agência Nacional de Vigilância Sanitária
Assemai Associação de Serviços Municipais de Saneamento
ATC Aposentadoria por Tempo de Contribuição
Bacen Banco Central do Brasil
Basa Banco da Amazônia S.A.
BD Benefício Definido
BID Banco Interamericano de Desenvolvimento
Bird Banco Mundial
BNB Banco do Nordeste do Brasil
BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social
BPC Benefício de Prestação Continuada
BT Banco da Terra
CAE Conselho de Alimentação Escolar
Caged Cadastro Geral de Empregados e Desempregados
Capes Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior
Case Comunidade de Atendimento Socioeducativo
CAT Comunicação de Acidente de Trabalho
CBL Câmara Brasileira do Livro
CD Contribuição Definida
CDP Certificados da Dívida Pública
CEF Caixa Econômica Federal
Cefet Centro Federal de Educação Tecnológica
Ceff Certificado de Entidade de Fins Filantrópicos
Cerlalc Centro Regional para o Livro na América Latina e no Caribe
CES Conselhos Estaduais de Saúde
Cesb Companhias Estaduais de Saneamento Básico
Cfess Conselho Federal de Serviço Social
CGT Central Geral dos Trabalhadores
CIB Conselho Intergestores Bipartite
Cide Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico
CIT Comissão Intergestores Tripartite
CLT Consolidação das Leis do Trabalho
CMN Conselho Monetário Nacional
CNA Confederação Nacional da Agricultura
Cnae Classificação Nacional de Atividades Econômicas
CNAS Conselho Nacional de Assistência Social
CNC Confederação Nacional do Comércio
CNDRS Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentável
CNFCP Centro Nacional de Folclore e Cultura Popular
CNI Confederação Nacional da Indústria

CNIS Cadastro Nacional de Informações Sociais
CNPJ Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica
CNPQ Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico
CNRC Centro Nacional de Referência Cultural
CNS Conselho Nacional de Saúde
CNSS Conselho Nacional de Seguridade Social
CNT Confederação Nacional do Transporte
CNTE Confederação Nacional de Técnicos em Educação
Coaf Conselho de Controle de Atividades Financeiras
Codecine Contribuição para o Desenvolvimento da Indústria Cinematográfica
Codefat Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador
Cofins Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social
Conasems Conselho Nacional de Secretários Municipais de Saúde
Conass Conselho Nacional de Secretários Estaduais de Saúde
Consu Conselho de Saúde Suplementar
Contag Confederação Nacional dos Trabalhadores na Agricultura
CPMF Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira
CPSS Contribuição para o Plano de Seguridade Social do Servidor
CPT Comissão Pastoral da Terra
Creduc Crédito Educativo do Ministério da Educação
CSLL Contribuição Social sobre o Lucro Líquido
CT Cédula da Terra
CUT Central Única dos Trabalhadores
CVM Comissão de Valores Mobiliários
Dataprev Serviço de Processamento de Dados da Previdência Social
Datasus Departamento de Informática do SUS
Dcnem Diretrizes Curriculares Nacionais do Ensino Médio
Depen Departamento Penitenciário Nacional
DRU Desvinculação de Receitas da União
DST Doenças Sexualmente Transmissíveis
DVS Destaque de Votação em Separado
Eapp Entidades Abertas de Previdência Privada
EC Emenda Constitucional
ECA Estatuto da Criança e do Adolescente
EFPC Entidade Fechada de Previdência Complementar
EFPP Entidade Fechada de Previdência Privada
EJA Educação de Jovens e Adultos
Embrafilme Empresa Brasileira de Filmes
ENC Exame Nacional de Cursos
Enem Exame Nacional do Ensino Médio
Fampe Fundo de Aval do Proger
Fapi Fundo de Aposentadoria Programada Individual
FAT Fundo de Amparo ao Trabalhador
FBN Fundação Biblioteca Nacional
FCEP Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza
FCO Fundo Constitucional de Desenvolvimento do Centro-Oeste
FCP Fundação Cultural Palmares
FCRB Fundação Casa de Rui Barbosa
Febec Federação Brasileira de Entidades de Cegos
Febem Fundo Estadual de Bem-Estar do Menor
FEF Fundo de Estabilização Fiscal
Fenasp Federação Nacional das Sociedades Pestalozzi
FGTS Fundo de Garantia por Tempo de Serviço
Ficart Fundo de Investimento Cultural e Artístico
Fies Fundo de Financiamento ao Estudante de Ensino Superior
Fiesp Federação das Indústrias do Estado de São Paulo
Finep Financiadora de Estudos e Projetos
FNAS Fundo Nacional de Assistência Social
FNC Fundo Nacional de Cultura
FNDCT Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico
FNDE Fundo Nacional de Desenvolvimento Educacional
FNE Fundo Constitucional de Desenvolvimento do Nordeste
FNO Fundo Constitucional de Desenvolvimento do Norte
FNSP Fundo Nacional de Segurança Pública
FNU Federação Nacional dos Urbanitários
FRGPS Fundo Específico para o Regime Geral de Previdência Social
FSE Fundo Social de Emergência
Funarte Fundo Nacional de Artes

Funcines Fundo de Financiamento da Indústria Cinematográfica Nacional
Fundeb Fundo de Educação Básica
Fundef Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do
Magistério
Fundescola Fundo de Fortalecimento da Escola
Funpen Fundo Penitenciário Nacional
Funproger Fundo de Aval do Programa de Geração de Emprego e Renda
Funrural Fundo de Assistência e Previdência do Trabalhador Rural
Fust Fundo de Universalização dos Serviços de Telecomunicações
GED Gratificação de Estímulo à Docência
Gedic Grupo Executivo de Desenvolvimento da Indústria Cinematográfica
Gfat Coordenação Geral do Fundo de Amparo ao Trabalhador (Ministério do Trabalho)
Gfip Guia de Recolhimento do FGTS e Informações à Previdência
Gpaba Gestão Plena da Atenção Básica Ampliada
HU Hospital Universitário
Ibase Instituto Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IDH Índice de Desenvolvimento Humano
IDM Índice de Desenvolvimento Municipal
IES Instituições de Ensino Superior
Ifes Instituições Federais de Ensino Superior
IFPI International Federation of the Phonographic Industrie
IGP-DI Índice Geral de Preços – Disponibilidade Interna
INCC Índice Nacional de Custos da Construção Civil
Incra Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária
Inep Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais
INPC Índice Nacional de Preços ao Consumidor
INSS Instituto Nacional do Seguro Social
IPA Índice de Preços no Atacado
IPC Índice de Preços ao Consumidor
Iphan Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional
Iser Instituto Superior de Estudos da Religião
LBV Legião da Boa Vontade
LC Lei Complementar
LDB Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional
LDO Lei de Diretrizes Orçamentárias
LEP Lei de Execução Penal
LOA Lei Orçamentária Anual
Loas Lei Orgânica da Assistência Social
LRF Lei de Responsabilidade Fiscal
MAC Assistência de Média e Alta Complexidade Ambulatorial e Hospitalar
Made Museu Aberto do Desenvolvimento
MDA Ministério do Desenvolvimento Agrário
MDE Manutenção e Desenvolvimento do Ensino
MDIC Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior
MEC Ministério da Educação
Minc Ministério da Cultura
Minter Programa de Mestrado Interinstitucional
MJ Ministério da Justiça
MMA Ministério do Meio Ambiente
MP Medida Provisória
MP Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão
MP Ministério Público
MPAS Ministério da Previdência e Assistência Social
MS Ministério da Saúde
MST Movimento Nacional dos Trabalhadores Rurais Sem-Terra
MTE Ministério do Trabalho e Emprego
MTO Manual Técnico de Orçamento
Noas Norma Operacional de Assistência à Saúde
NOB Norma Operacional Básica
OCC Outros Custeios e Capital
OCDE Organização de Cooperação e Desenvolvimento Econômico
OGU Orçamento Geral da União
OIT Organização Internacional do Trabalho
OMC Organização Mundial do Comércio
ONG Organização Não-Governamental
Oscip Organização da Sociedade Civil de Interesse Público
OTN Obrigação do Tesouro Nacional

PA Projeto de Assentamento
PAB Piso Assistencial Básico
Pacs Programa de Agentes Comunitários de Saúde
PAF Projétil de Arma de Fogo
Pasep Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público
PBPQ Programa Brasileiro de Produtividade e Qualidade
PCD Projeto Cédula da Terra
PCN Parâmetros Curriculares Nacionais
PCPR Programa de Combate à Pobreza Rural
PDA Projeto de Desenvolvimento de Assentamento
PDDE Programa Dinheiro Direto na Escola
PEA População Economicamente Ativa
PEC Proposta de Emenda Constitucional
PED Pesquisa de Emprego e Desenvolvimento
PEQ Planos Estaduais de Qualificação
Peti Programa de Erradicação do Trabalho Infantil
Petros Fundação Petrobras de Seguridade Social
PGBL Plano Gerador de Benefício Líquido
PGFN Procuradoria Geral da Fazenda Nacional
PIA População em Idade Ativa
PIACM Plano de Intensificação das Ações de Controle da Malária na Amazônia
Piaps Plano de Integração e Acompanhameto de Programas Sociais de Prevenção à Violência
PIB Produto Interno Bruto
PICDT Programa Institucional de Capacitação Docente e Técnica
PICDTEC Programa Institucional de Capacitação de Docentes do Ensino Tecnológico
PIS Programa de Integração Social
Pisa Programa Internacional de Avaliação de Alunos
Pits Programa de Interiorização do Trabalho em Saúde
Planfor Plano Nacional de Qualificação do Trabalhador
PLC Projeto de Lei Complementar
PMDF Programa de Manutenção e Desenvolvimento
PME Pesquisa Mensal de Emprego
PMSS Programa de Modernização do Setor Saneamento
PN/DST/Aids Programa Nacional de Doenças Sexualmente Transmissíveis e da Aids
Pnad Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios
Pnae Programa Nacional de Alimentação Escolar
Pnas Política Nacional de Assistência Social
PNDH Programa Nacional de Direitos Humanos
PNDRS Plano Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentável
PNE Plano Nacional de Educação
PNI Política Nacional do Idoso
PNLD Programa Nacional do Livro Didático
PNSP Plano Nacional de Segurança Pública
Pnud Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
PPA Plano Plurianual
PQD Programa de Qualificação Docente
Previ Caixa de Previdência dos Funcionários do Banco do Brasil
Proagro Programa de Garantia da Atividade Agropecuária
Procera Programa de Créditos para os Assentamentos da Reforma Agrária
Prodasen Centro de Informática e Processamento de Dados do Senado Federal
Prodecine Programa de Apoio ao Desenvolvimento do Cinema Nacional
Proemprego Programa de Expansão do Emprego e Melhoria da Qualidade de Vida do Trabalhador
Proep Programa de Expansão da Educação Profissional
Proex/BB Programa de Financiamento às Exportações do Banco do Brasil
Profae Projeto de Formação de Trabalhadores da Área de Enfermagem
Proger Programa de Geração de Emprego e Renda
Pronac Programa Nacional de Apoio à Cultura
Pronaf Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar
Prosup Programa de Suporte à Pós-Graduação de Instituições de Ensino Particulares
Protrabalho Programa de Promoção do Emprego e Melhoria da Qualidade de Vida do Trabalhador na
Região Nordeste e Norte de Minas Gerais
PRPG Programas Regionais de Pós-Graduação
PRSH Programa de Revitalização de Sítios Históricos
PSF Programa de Saúde da Família
Recor Registro Comum de Operações de Crédito Rural
Reforsus Reforço à Reorganização do SUS
RGPS Regime Geral de Previdência Social
RJU Regime Jurídico Único

RMV Renda Mensal Vitalícia
SAC Serviços de Ações Continuadas
Saeb Sistema de Avaliação da Educação Básica
SAF Secretaria de Agricultura Familiar
Saneatins Companhia de Saneamento de Tocantins
Sanepar Companhia de Saneamento do Paraná
SAT Seguro contra Acidente de Trabalho
SAV Secretaria do Audiovisual
SE Secretaria Executiva
Seade Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados
Seas Secretaria de Estado de Assistência Social
Sebrae Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas
SEF Secretaria de Ensino Fundamental
SES Secretarias Estaduais de Saúde
Sesu Secretaria de Ensino Superior
SFH Sistema Financeiro da Habitação
SFI Sistema Financeiro Imobiliário
SIA/SUS Serviço de Informações Ambulatoriais do SUS
Siafi Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal
SIBT Sistema Informatizado do Banco da Terra
SICPR Sistema Informatizado do Programa de Combate à Pobreza Rural
Sidor Sistema Integrado de Dados Orçamentários
Sigae Sistema Integrado de Ações de Emprego
SIH/SUS Sistema de Informações Hospitalares do SUS
Simples Sistema Integrado de Pagamento de Impostos e Contribuições das Microempresas e das
Empresas de Pequeno Porte
Sine Sistema Nacional de Emprego
Sinis Sistema Nacional de Informações
Siops Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Saúde
Sipia Sistema de Informações para a Infância e Adolescência
Sipra Sistema de Informação de Projetos de Reforma Agrária
SOF Secretaria de Orçamento Federal
SPC Secretaria de Previdência Complementar
SPE Sistema Público de Emprego
SPHAN Serviço do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional
SPI Secretaria de Planejamento e Investimento Estratégico do MP
SPMAP Secretaria de Patrimônio, Museus e Artes Plásticas
Spoa Subsecretaria de Planejamento, Orçamento e Administração (Ministério do Trabalho)
SPU Secretaria de Patrimônio da União
STF Supremo Tribunal Federal
STJ Superior Tribunal de Justiça
STN Secretaria do Tesouro Nacional
SUS Sistema Único de Saúde
Susep Superintendência de Seguros Privados
TCU Tribunal de Contas da União
TDA Títulos da Dívida Agrária
TJLP Taxa de Juros de Longo Prazo
UCG Unidades Centrais de Gerenciamento
Undime União Nacional de Dirigentes Municipais de Educação
Unesco Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura
Unirede Consórcio Universidade Virtual Pública do Brasil
Urbis Programa de Reabilitação Urbana de Sítios Históricos
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Políticas Sociais - Acompanhamento e Análise Nº 7, 2003

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Governo Federal

As opiniões emitidas, nesta publicação, são de exclusiva e de inteira

GASTOS SOCIAIS: FOCALIZAR VERSUS UNIVERSALIZAR 117

POLÍTICA SOCIAL: UNIVERSALIZAÇÃO OU

ACOMPANHAMENTO DA LEGISLAÇÃO EM POLÍTICAS SOCIAIS 127

Em sua sétima edição, Políticas Sociais – Acompanhamento e Análise traz um balanço

Ainda assim, como já mencionado, há de se destacar o fato de que, em algu-

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Houve, em 2002, um aumento em termos reais de mais de R$ 2 bilhões, cerca de

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Resultado Financeiro 2001 2002 Variação

É possível afirmar que os gastos previdenciários continuarão aumentando em

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Evolução recente da Dívida Ativa do INSS e o Programa de

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1996 1997 1998 1999 2000 2001

O novo programa de parcelamento de dívidas é mais amplo do que o anterior: está

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Regime Geral de Previdência Social (RGPS)

Previdência complementar e debate político

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A Reforma da Previdência e o debate sobre seus pontos críticos

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O argumento do gasto fiscal exacerbado não está muito claro na apresentação

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O objeto efetivo da reforma

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Os pontos principais da polêmica e os argumentos das partes

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Considerações finais sobre a Reforma da Previdência

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Pontos de debate na atual conjuntura

As demandas por ações de Assistência Social

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Sobre o Certificado de Entidade Beneficente de Assistência Social (Cebas)

7. Artigo no 21 da Lei n° 10.684, de 30 de maio de 2003.

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Unificação dos programas federais de transferência direta de renda

8. Artigo 3° da Lei no 2.536, de 1998.

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Transferências de renda decorrentes de ações do governo federal Execução orçamentária 2002

O governo Lula vem reafirmando a importância da implementação e do aperfei-

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