Segurança pública e redução de crimes violentos no Brasil: êxitos gerenciais...

SEGURANÇA PÚBLICA E REDUÇÃO DE CRIMES

VIOLENTOS NO BRASIL: ÊXITOS GERENCIAIS E
MUDANÇAS INSTITUCIONAIS

Renato Sérgio de Lima / Liana de Paula

INTRODUÇÃO

Hoje, a segurança pública é um dos principais temas políticos e econômi-

cos para América Latina. Um estudo publicado pela Corporação Latinoba-
rómetro mostra que, em 2010, a segurança pública superava o desemprego
como a preocupação principal para os latino-americanos. De acordo com
este estudo, 30% da população local afirmou que sua preocupação principal
era a delinquência — no Brasil este percentual atingiu 40% — frente a 19%
que indicou que sua principal preocupação era o desemprego.
Nos últimos anos, Brasil se converteu num agente importante da cena
regional devido a seu reconhecimento como potência geopolítica e econô-
mica. Graças a sua crescente visibilidade internacional, o Brasil tem sido
incluído, pela primeira vez, em foros estratégicos e ações relacionadas com
segurança internacional. Esse é o caso, por exemplo, do novo papel que
exerce na Missão de Estabilização das Nações Unidas no Haiti — Miststah,
criada depois do devastador terremoto em 2010.
A nível nacional, o Brasil encontra-se num ponto de ruptura no que diz
respeito à melhoria da segurança pública urbana. Ao mesmo tempo, a im-
plementação de políticas de segurança cidadã como as Unidades de Polícia
Pacificadora – UPPs no Rio de Janeiro é um exemplo do investimento pú-
blico destinado a esta área. Além do Rio de Janeiro, os estados de Minas
Gerais, Pernambuco e São Paulo contam também com experiências im-
portantes na redução significativa das taxas de crimes letais, que reforçam
os processos de gestão pública e aproximam a comunidade da polícia. Em

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 Renato Sérgio de Lima / Liana de Paula

comparação com outros estados, estes quatro têm conseguido os melhores

resultados no estabelecimento de modelos de polícia comunitária.
No caso de São Paulo, por exemplo, entre os anos de 2000 e 2011 a
quantidade total de homicídios reduziu-se em mais de 70%. Esta notável
redução torna o estado um caso de interesse internacional. As melhoras
na gestão da segurança pública e o uso intensivo de informação também
devem ser realçados entre as causas desta redução.

Mapa 1. Taxa de homicídios no Brasil, por 100.000 habitantes1

RORAIMA

RORAIMA AMAPA

AMAPA

AMAZONAS PARÁ
MARANHÁO
AMAZONAS PARÁ CEARA RIO GRANDE DO NORTE
MARANHÁO
CEARA RIO GRANDE DO NORTE PIAUÍ PARAIRA
ACRE PERNANBUCO
PIAUÍ PARAIRA
ALAGOAS
ACRE PERNANBUCO TOCANTINS
RONDÓNIA SERGIPE
ALAGOAS
RONDÓNIA TOCANTINS BAHIA
SERGIPE MATO GROSSO
BAHIA
MATO GROSSO
DISTRITO FEDERAL
GOIÁS
DISTRITO FEDERAL
GOIÁS
MINAS GERAIS
MATO GROSSO DO SUL
MINAS GERAIS ESPIRITU SANTO
MATO GROSSO DO SUL
0,1 - 10
ESPIRITU SANTO SÃO PAULO
RIO DE JANEIRO
SÃO PAULO 10,1 - 20 PARANÁ
RIO DE JANEIRO
PARANÁ
SANTA CATARINA
20,1 - 30
SANTA CATARINA
RIO GRANDE DO SUL

RIO GRANDE DO SUL 30,1 - 40

40,1 - 50

50,1 - 60

Fonte: MS/SVS/DASIS – Sistema de Informações sobre Mortalidade – SIM.

Não obstante, ao analisar a informação disponível sobre os programas

estatais, ações e políticas sobre segurança pública, concluímos que estes
enfrentam um paradoxo significativo. Seu potencial para introduzir novas
práticas e a promoção das reformas dos sistemas policiais e de justiça en-
frentam uma série de limitações políticas, econômicas e institucionais que
lhes impedem de ser eficazes nas políticas de Estado.
Este documento está dividido em duas partes. A primeira centra-se na
apresentação dos programas públicos, ações e políticas dos estados de Mi-
nas Gerais, Rio de Janeiro, Pernambuco e São Paulo; bem como em seus
êxitos. A segunda parte procura analisar as perspectivas e os limites para
que estes programas, ações e políticas possam ser efetivos, considerando-
os como parte dos sistemas de polícia e de justiça brasileiros.

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PARTE I – PROGRAMAS DE PREVENÇÃO DA VIOLÊNCIA

NO BRASIL: ALGUNS CASOS EXEMPLARES

Os estados de Minas Gerais, Rio de Janeiro e São Paulo — localizados no

sudeste do Brasil — e o estado de Pernambuco — no nordeste — enfrenta-
ram um desafio considerável em meados da década de 1990: como inverter
a tendência crescente das taxas de violência letal? Diversas respostas a esta
pergunta — dadas pelos governos locais — converteram-se em políticas
de prevenção, programas e ações, que são apresentamos neste documento
como casos exemplares.

Gráfico 1. Taxas de homicídio por cada 100.000 habitantes nos

estados de Minas Gerais, São Paulo, Rio de Janeiro e
Pernambuco. Brasil, 1997–2010
70,00

60,00

50,00

40,00

30,00

20,00

10,00

0,00
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Pernambuco Minas Gerais Rio de Janeiro Sāo Paulo

Fonte: MS/SVS/DASIS – Sistema de Informações sobre Mortalidade – SIM.

*Dados preliminares.
Estimativa realizada por: Project UNFPA/IBGE (BRA/4/P31A) – População e Desen-
volvimento. Coordenação de População e Indicadores Sociais.

Não obstante, é importante realçar que só o caso de São Paulo tem sido
objeto de uma quantidade considerável de estudos. Ainda há, portanto, uma
carência de produção de conhecimento sobre as demais experiências. São
Paulo é o único caso com uma tendência sustentada de diminuição de ho-
micídios.

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 Renato Sérgio de Lima / Liana de Paula

O caso de Minas Gerais: Programa Fica Vivo

O Programa de Controle de Homicídios do estado de Minas Gerais, tam-
bém conhecido como ‘Programa Fica Vivo’, foi institucionalizado em 2003
pela Secretaria de Defesa Social. Este programa foi desenhado a partir de
um minucioso diagnóstico georreferenciado dos crimes violentos letais
perpetrados de 1992 a 2002 em Minas Gerais. Este diagnóstico, resultado
de uma aliança entre o governo e a Universidade Federal de Minas Gerais,
incluiu um estudo sobre os diferentes tipos de violência letal e os perfis das
vítimas, bem como de outras pessoas envolvidas nesses tipos de crimes.
A observação sistemática das especificidades e regularidades da vio-
lência letal foi utilizada para definir dois cursos de ação principais que o
Programa de Controle de Homicídios adotaria. O primeiro é a melhora da
forma com que a polícia reprimia a violência letal. Esta melhora implica no
planejamento da repressão policial qualificada nas localidades onde a vio-
lência letal tem maior incidência, que são identificadas com o uso de pontos
críticos (hotspots) nos mapas de homicídios georreferenciados. O exemplo
abaixo ilustra a incidência de homicídios, de 1999 até 2001, na cidade de
Belo Horizonte, capital do Estado de Minas Gerais.
O segundo curso de ação é a articulação de uma rede de proteção social
centrada em possíveis vítimas e agentes de violência letal. Esta articulação
tem sido ilustrada em diferentes oficinas e serviços psicológicos e sociais
dirigidos à população mais vulnerável ante a violência letal que vive nas
localidades onde esta tem maior incidência.
De 2003 a 2010, o Programa de Controle de Homicídios de Minas Ge-
rais atendeu a aproximadamente 50 mil jovens. Também realizou mais de
660 oficinas sobre diferentes temas, dirigidos a jovens entre 12 e 24 anos
de idade, na medida em que estes eram considerados mais propensos a se
envolver em situações que resultam em violência letal.

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 Segurança pública e redução de crimes violentos no Brasil: êxitos gerenciais...

Incidência de homicídios na cidade de Belo Horizonte (Minas

Gerais – Brasil), 1995–2001.

Fonte: COPOM MG, 2002; Silveira 2007.2

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Gráfico 2. Taxa de homicídio por cada 100.000 habitantes no

estado de Minas Gerais (Brasil), 1997–2010
25.00

20.00

15.00

10.00

5.00

0.00
97

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19

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20

20

20

20

20

20

20

20
Fonte: MS/SVS/DASIS – Sistema de Informações sobre Mortalidade – SIM.
*Dados preliminares.
Estimativa realizada por: Project UNFPA/IBGE (BRA/4/P31A) – População e
Desenvolvimento. Coordenação de População e Indicadores Sociais.

Não obstante, os resultados deste programa parecem ser limitados. Tal-

vez porque ainda não tenha tido sucesso em promover a participação comu-
nitária ou a aproximação da polícia com comunidade. De qualquer jeito,
é importante levar em consideração a ausência de estudos que possam nos
oferecer análises mais profundas sobre este caso.

O caso do Rio de Janeiro: Unidades de Polícia

Pacificadora – UPP
Criadas em 2008 pela gestão atual da Secretaria de Segurança Pública do
Rio de Janeiro, as Unidades de Polícia Pacificadora – UPPs constituem
hoje um novo modelo de segurança pública e de polícia. Este novo mode-
lo aposta na promoção de uma maior proximidade entre a população e a
polícia, combinando medidas de segurança pública com o fortalecimento
de políticas sociais nas comunidades. As UPPs procuram levar paz às co-
munidades — algumas conhecidas pela comunidade internacional como
“favelas” — na medida em que recuperam territórios que tinham sido ocu-
pados, por décadas, pelo narcotráfico e pelo crime organizado — e, mais
recentemente, por milícias.3

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Existem algumas similitudes entre as Unidades de Polícia Pacificadora e

as missões de paz, políticas desenvolvidas pelas Nações Unidas e aplicadas
em territórios devastados pelo conflito armado para restaurar e manter a
paz. Para evitar conflitos maiores e estabilizar as instituições políticas, as
missões de paz também levam em conta uma série de atividades sociais que
visam a melhorar a qualidade de vida da população. As Unidades de Polícia
Pacificadora, por sua vez, seguem a linha das polícias comunitárias. Neste
caso, polícia comunitária é um conceito e ao mesmo tempo uma estratégia
baseada numa aliança entre a população local e as instituições de segurança
pública.
As Unidades de Polícia Pacificadora, a face mais visível do programa
de polícia comunitária no Rio de Janeiro, visa tanto a recuperar territórios
ocupados pelo crime organizado como a promover a inclusão social da
população pobre. Hoje, cerca de 280 mil pessoas beneficiam-se diretamen-
te da implementação destas unidades. Ademais, o governo está investindo
mais de R$ 15 milhões (aproximadamente US$ 8 milhões) para melhorar
a Academia de Polícia, de maneira que possa capacitar cerca de 60 mil
oficiais de polícia até 2016.

Gráfico 3. Taxa de homicídios por cada 100.000 habitantes no

estado do Rio de Janeiro (Brasil), 1997–2010
70,00
60,00
50,00
40,00
30,00

20,00
10,00
0,00
97

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19

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20

Fonte: MS/SVS/DASIS – Sistema de Informações sobre Mortalidade – SIM.

*Dados preliminares.
Estimativa realizada por: Project UNFPA/IBGE (BRA/4/P31A) – População e Desen-
volvimento. Coordenação de População e Indicadores Sociais.

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 Renato Sérgio de Lima / Liana de Paula

Os resultados das Unidades de Polícia Pacificadora não se podem obser-

var ainda em relação às taxas de violência letal no estado de Rio de Janeiro.
A tendência à reduçao desta taxa teve inicio em 2002, seis anos antes da
implementação da primeira Unidade de Polícia Pacificadora na cidade de
Rio de Janeiro — capital do estado. Esta tendência tem permanecido es-
tável desde então. Além disso, as Unidades de Polícia Pacificadora ainda
não foram implementadas em todas as zonas críticas.
Não obstante, é possível realizar uma avaliação do processo de imple-
mentação das Unidades de Polícia Pacificadora por meio do uso de mapas
georreferenciados. E, como já mencionado anteriormente, carecemos ainda
de estudos que nos apresentem maiores análises sobre este caso.

O caso de Pernambuco: Pacto pela Vida

O ‘Pacto pela Vida’ foi lançado em 2007 pelo governo de Pernambuco
como parte do Plano Estatal de Segurança Pública, que se baseia no diálogo
entre o governo e as organizações da sociedade civil. Seu objetivo princi-
pal é reduzir a criminalidade e a insegurança cidadã em Pernambuco, com
ênfase na redução de crimes letais. O plano é centrado na criação de uma
conexão entre as ações que promovem segurança pública e direitos hu-
manos, fomentando a participação ativa da sociedade civil organizada por
meio da criação espaços de controle social mais efetivos e de uma gestão
mais democrática.
As principais linhas de ação do Pacto pela Vida são: repressão da vio-
lência letal; melhora institucional da força policial; manutenção da infor-
mação e conhecimento; prevenção social do crime e da violência e manu-
tenção democrática da segurança pública.
Durante o primeiro ano deste plano, 23.368 oficiais de polícia foram ca-
pacitados. A partir de então, pôde-se observar no estado de Pernambuco
uma redução significativa da violência letal, que indicaria a possível efi-
cácia no curto prazo do Pacto pela Vida. Não obstante, é importante men-
cionar uma vez mais que carecemos, também, de estudos que ofereçam
análises mais profundas sobre este caso.

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 Segurança pública e redução de crimes violentos no Brasil: êxitos gerenciais...

Gráfico 4. Taxa de homicídios por cada 100.000 habitantes no

estado de Pernambuco (Brasil), 1997–2010

70.00
60.00
50.00
40.00
30.00

20.00
10.00
0.00
97

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Fonte: MS/SVS/DASIS – Sistema de Informações sobre Mortalidade – SIM.
*Dados preliminares.
Estimativa realizada por: Project UNFPA/IBGE (BRA/4/P31A) – População e
Desenvolvimento. Coordenação de População e Indicadores Sociais.

O caso de São Paulo

A redução das taxas de homicídio no estado de São Paulo é um dos fenôme-
nos mais significativos da segurança pública brasileira. Ao final da década
de 1990, a taxa de homicídios em São Paulo estava perto dos 45 homicídios
para cada 100.000 habitantes.

Gráfico 5. Taxa de homicídios por cada 100.000 habitantes no

estado de São Paulo (Brasil), 1997–2000
50.00
45.00
40.00
35.00
30.00
25.00
20.00
15.00
10.00
5.00
0.00
97

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01

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Fonte: MS/SVS/DASIS – Sistema de Informações sobre Mortalidade – SIM.

*Dados preliminares.
Estimativa realizada por: Project UNFPA/IBGE (BRA/4/P31A) – População e
Desenvolvimento. Coordenação de População e Indicadores Sociais.

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 Renato Sérgio de Lima / Liana de Paula

Diferentes estudos revelam — apesar de existirem algumas divergências

em relação ao grau de influência que exerce a cada um — alguns dos prin-
cipais fatores que explicariam esta redução das taxas de violência em São
Paulo (Lima 2011).4 Estes são: o aperfeiçoamento dos mecanismos de pla-
nejamento, gestão e controle; o papel das municipalidades; a participação
da sociedade civil; o desarmamento; a contenção de conflitos territoriais
entre facções criminosas; aspectos demográficos, sociais e econômicos; o
encarceramento.
Um dos fatores principais, apresentados em diferentes estudos,5 é o
investimento estatal em mecanismos de planejamento, gestão e controle
das políticas de segurança pública. Durante a última década realizaram-se
alguns ajustes institucionais para melhorar a capacidade de gestão. Uma
iniciativa governamental importante foi a expansão do Departamento de
Homicídios e de Proteção às Pessoas – DHPP, criado em 1986. Outra ini-
ciativa valiosa foi a criação, em 1998, da Superintendência da Polícia Téc-
nica e Científica (Forense).
É relevante também mencionar o encarceramento de assassinos em série
como uma prioridade; a divisão adequada das funções e áreas de ingerência
das forças de polícia territorial; o investimento na área de controle da in-
formação; a implementação de práticas e procedimentos de ação que prote-
jam o direitos humanos; a implementação de políticas locais de prevenção
(como alguns procedimentos das polícias comunitárias); capacitação in-
tensiva para os oficiais de polícia; e a melhora dos mecanismos internos e
externos da polícia de controle. Ademais, a percentagem da despesa estatal
em segurança pública aumentou de 6,6% em 1999 a 10% em 2006.6
A inclusão de outros atores sociais nos processos de tomada de decisão
e implementação das iniciativas também é considerada um fator chave por
muitos estudos.7 Pode-se observar isto nas mudanças relacionadas ao papel
das municipalidades e no incremento da participação da sociedade civil.
De acordo com a Constituição Federal, os governos estatais são respon-
sáveis pela segurança pública, enquanto as municipalidades são as únicas
responsáveis por proteger seus ativos. No entanto, as ondas sucessivas de
violência da década de 1980 e de 1990 obrigaram as municipalidades a
redefinir seu papel.

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 Segurança pública e redução de crimes violentos no Brasil: êxitos gerenciais...

As municipalidades têm agora, portanto, um papel mais ativo, já que

promovem uma mudança de orientação de medidas repressivas para medi-
das preventivas. A nível municipal existem, a grosso modo, cinco políticas
principais. Estas são: a criação da Guarda Municipal, a institucionalização
de conselhos e planos municipais de segurança pública; o acesso a fundos
do Fundo Nacional para a Segurança Pública e, em alguns casos, a criação
de uma legislação específica para restringir a venda de álcool.
Alguns estudos apontam também que a participação da sociedade civil
na implementação de políticas de segurança pública é um fator importante
para compreender a redução de crimes violentos, como os homicídios.8
As organizações sociais e comunitárias que colaboram com as autorida-
des públicas em favor das políticas públicas de segurança contribuem para
reduzir a violência através do empoderamento da população vulnerável,
que costuma constituir uma brecha institucional significativa em muitos
projetos públicos.
A publicação do Estatuto do Desarmamento permitiu retirar armas de
circulação, o que teve um efeito positivo na taxa de homicídios, de acordo
com Cerqueira e Lima.9 São Paulo foi o estado pioneiro em pôr em prática
controles aleatórios para fiscalizar armas de fogo e munições. Estudos que
têm utilizado informações do Datasus (o sistema brasileiro de informação
de saúde pública) têm corroborado a importância das campanhas de des-
armamento como ferramenta para reduzir as mortes relacionadas com ar-
mas de fogo (Lima 2011). De acordo com estes estudos, este tipo de morte
reduziu-se em 19,4%, de 10.097 em 2003 para 8.137 em 2004, período
que corresponde à publicação do Estatuto de Desarmamento e à campanha
pública correspondente.
Setores da polícia e estudos etnográficos enfatizam também outro fator:
a hegemonia do Primeiro Comando da Capital – PCC, uma organização
criminosa que opera nas prisões estatais, tem contribuído para reduzir as
taxas de homicídio (Telles 2011).10 Esta hegemonia resulta do controle que
o PCC exerce sobre a venda por atacado de drogas ilegais em São Paulo,
obrigando as organizações criminosas locais a comprar drogas em quanti-
dades fixas, o que tem freado as disputas por território. Desta maneira, o
PCC se converteu num mediador de conflito e mantém a ordem mediante a

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 Renato Sérgio de Lima / Liana de Paula

“pacificação” de territórios até entao dominado por diferentes grupos vin-

culados ao tráfico de drogas.
Outros estudos afirmam que fatores de natureza estrutural e mudanças so-
ciais em curto e longo prazo também podem ter contribuído para reduzir os
homicídios em São Paulo. Nesta análise, a diminuição dos homicídios resul-
ta de uma combinação de fatores demográficos, sociais e econômicos. Pri-
meiro, as transformações demográficas têm reduzido a faixa de população
jovem, que é mais propensa a se envolver em atos de violência que qualquer
outro grupo etário. Então, o menor número de jovens — um efeito da inces-
sante redução da fertilidade que começou na década de 1980 — pode ter
levado a uma diminuição da população mais exposta à violência letal.
Esta mudança no panorama demográfico combina-se com outro aspecto
importante, que é a melhora do nível educacional da população em geral e
dos jovens em particular. Desta perspectiva, é mais provável que os indi-
víduos com maior nível educacional resolvam os conflitos de maneira não
violenta do que aqueles com níveis educacionais mais baixos. Se conside-
ramos esta premissa como uma hipótese, podemos concluir que o rápido
aumento do acesso à educação pública, sobretudo entre as gerações mais
jovens, deveria reduzir a incidência de atos violentos durante a resolução
de conflitos. Além disso, as escolas também têm adotado um papel prote-
tor, especialmente frente àqueles estudantes que vivem em zonas de alto
risco.11
Finalmente, outro fator que se pode levar em conta é a política de en-
carceramento implementada pelo sistema judicial de São Paulo. De acor-
do com alguns estudos, o aumento de encarceramentos e a construção de
vários cárceres têm afetado as dinâmicas do crime, tirando das ruas os
delinquentes com tendências criminosas.12 Não obstante, a taxa de encar-
ceramento tem apresentado um crescimento linear desde 1994. Ao mesmo
tempo, a taxa de homicídios atingiu seu ponto mais alto em 1999, mas
caiu depois de forma mais abrupta que o aumento da população carcerária.
Em outras palavras, a redução dos homicídios ocorreu seis anos após o
crescimento simultâneo de prisões. Isto indica que o sucesso em reverter a
taxa de homicídios deve ser atribuído a outros fatores, e não à política de
encarceramento.

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 Segurança pública e redução de crimes violentos no Brasil: êxitos gerenciais...

PARTE II – GESTÃO DA SEGURANÇA PÚBLICA NUM

CONTEXTO DEMOCRÁTICO

Apesar dos resultados positivos de alguns programas governa-

mentais na redução das taxas de homicídios no Brasil, fica uma pergunta
sem resposta: que razões levam este país a aceitar o fato de que mais de 50
mil pessoas são assassinadas a cada ano dentro de seu território?
Por um lado, esta taxa desafia-nos a revisar o modelo de segurança públi-
ca e os determinantes de macro escala da violência em Brasil. Por outro, a
mesma taxa exige ações em curto prazo que reforcem o papel das polícias,
bem como a importância de melhorar os mecanismos de gestão e controle
policial.
Minas Gerais, Rio de Janeiro e Pernambuco são casos exemplares de
ações no curto prazo. No entanto, o estado de São Paulo registra as re-
duções consecutivas das taxas de violência mais duradouras, sobretudo no
caso dos homicídios. A capital de São Paulo, por exemplo, atingiu a meta
de reduzir sua taxa de homicídios para menos de 10 homicídios para cada
100 mil habitantes, nível de criminalidade letal considerado não epidêmico
pela Organização Mundial da Saúde – OMS.
Não obstante, não se chegou a um consenso a respeito das explicações
para o fenômeno da redução da violência em São Paulo. Ao contrário, estas
explicações alimentam ainda um intenso debate. Ademais, o entendimento
deste fenômeno não envolve somente o setor acadêmico, mas também o
político, na medida em que, uma vez que se estabelecem quais foram os fa-
tores-chave que levaram a uma trajetória de redução das taxas de violência
em São Paulo, este conhecimento deve ser aplicado para melhorar outros
programas públicos em curso, bem como para desenhar novos programas
em outras áreas críticas da Federação Brasileira.
Por outro lado, profundas mudanças sociais e demográficas estão acon-
tecendo no Brasil. As mudanças demográficas a nível nacional são muito
similares às do estado de São Paulo, desde o início dos anos 2000. O seg-
mento de população jovem reduziu-se e o segmento de população adulta
tende a aumentar. Como consequência, houve uma diminuição quantitativa
da população mais exposta à violência letal, que são os mais jovens. Du-

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 Renato Sérgio de Lima / Liana de Paula

rante os últimos anos tem havido também mudanças sociais (e econômicas)

significativas, como a melhora dos meios de educação, a redução da po-
breza e a tendência de redução das taxas de desemprego. Estas mudanças
poderiam melhorar a prevenção da violência letal, dado que o rendimento e
a permanência na escola e no mercado de trabalho podem converter-se em
fatores-chave de proteção para as pessoas que estão mais expostas a este
tipo de violência.13
Similar ao que se sucedeu nos Estados Unidos na década de 1990, as
mudanças sociais e demográficas combinadas com novas práticas para for-
mular, implementar e manter políticas de segurança pública e prevenção da
violência podem ajudar a explicar a evolução da violência e das trajetórias
das taxas de crime no Brasil do ano 2000.
Por um lado existe, entre os especialistas em segurança pública, um con-
senso sobre a existência de múltiplos determinantes na redução das taxas
de violência letal. Por outro, os esforços para conseguir um entendimen-
to mais preciso destes determinantes revelam que também há uma gran-
de faixa de interpretações divergentes que atribuem relevância diferente a
cada determinante (Lima 2011).14
E uma das razões para estas divergências repousa sobre o fato de que,
com certa frequência, os especialistas tendem a analisar o tema da segu-
rança pública utilizando uma reserva de conhecimento e práticas específi-
cas circunscrita a experiências isoladas ou casos internacionais.
Isto enfatiza o papel central das estatísticas e da informação para mel-
horar as ações de segurança pública. É necessário melhorar os sistemas de
informação existentes, e não só defini-los como produtos do desenvolvi-
mento tecnológico, como muitos administradores públicos gostam de pen-
sar. Existe ainda uma falta de investimento no estabelecimento de acordos
e modelos nacionais com relação ao que se deve medir — por exemplo,
que delitos devem ser monitorados. Esta carência dificulta a colocação em
prática de ações e políticas bem sucedidas em casos internacionais exem-
plares, como Nova York e Bogotá.
Em poucas palavras, uma vista rápida nas instituições e políticas públi-
cas nas áreas de justiça e segurança públicas implementadas no Brasil, e

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 Segurança pública e redução de crimes violentos no Brasil: êxitos gerenciais...

particularmente em São Paulo após a transição democrática, mostra que se

segue uma tendência que pode ser comparável com as trajetórias de outros
países.
No começo, nas décadas de 1980 e de 1990, houve um crescimento cons-
tante nas taxas de criminalidade, violência e da sensação de insegurança
que a população sentia, algo que continua sendo realidade em vários esta-
dos da Federação Brasileira. A literatura especializada associa este cresci-
mento com a prevalência de estruturas organizacionais obsoletas tanto nas
instituições policiais como nas de justica e na resistênciadestas estruturas à
participação e controle social.15
Ademais, como as instituições policiais e judiciais são parte de um sis-
tema organizado em diferentes níveis e esferas governamentais e de poder,
é muito complicado integrar paradigmas comuns de ação a partir de uma
lógica de direitos humanos e transparência.
Não obstante, o crescimento persistente da incidência de crimes violentos
nas décadas passadas levou alguns estados da Federação Brasileira — em
particular o estado de São Paulo — a empreender uma série de reformas de
gestão de suas políticas públicas. Ao mesmo tempo, esses estados também
têm tentado integrar a diferentes instituições parte do sistema policial e
judicial, responsável por processar e resolver conflitos em nossa sociedade.
Dentro deste contexto, a percepção de que o crime, a violência, a desordem
e as violações aos direitos humanos resultam de múltiplas causas tem sido
reforçada.
Portanto, a implementação de mudanças no sistema de segurança pública
e de justiça, associada a uma perspectiva mais ampla sobre as causas da
violência, tem levado as autoridades públicas e os especialistas a admitir
que a incidência da violência e do crime é influenciada pelo contexto so-
cial e demográfico, pela presença de fatores de risco, pela implementação
de estratégias de prevenção e por políticas urbanas e sociais, entre outras
variáveis.16
De acordo com esta nova perspectiva, ainda que a polícia e a justiça
criminal continuem sendo instituições decisivas nos esforços para reduzir
a violência e preservar a paz, novas instituições sociais e atores têm sido

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incorporados a estes esforços. Ao mesmo tempo, as novas práticas de segu-

rança pública adotadas têm, certamente, influenciado na reversão das taxas
de criminalidade dos últimos anos. Em alguns dos casos atuais analisados
neste documento, a saber, as Unidades de Polícia Pacificadora no Rio de
Janeiro e as experiências de Minas Gerais e Pernambuco, é importante rea-
lçar o papel da comunidade, o uso intensivo da informação e a aplicação do
conceito de território como aliados da gestão policial.
Não obstante, estabelecer o papel que cumpre cada uma destas variáveis,
bem como suas múltiplas naturezas e relações entre si, continua sendo uma
tarefa difícil. No entanto, reconhecê-lo é um primeiro passo para avaliar a
influência que exercem e para compreender suas conexões, o que podem
oferecer às autoridades públicas e à sociedade em geral em matéria de no-
vas aproximações e métodos para reduzir a violência urbana.
Agora, apesar dos êxitos e da relevância técnica e política desta aproxi-
mação, se olhamos de perto o panorama da violência, o Brasil enfrenta
desafios consideráveis. O fato é que o Estado Brasileiro está rodeado por
enormes demandas sociais, corporativas e políticas. No entanto, não pode
intervir muito na qualidade de vida de sua população e na garantia efetiva
da paz e dos direitos.
Ademais, o Brasil apresenta uma das mais altas despesas governamentais
em segurança pública de América Latina e, provavelmente, do mundo. O
governo brasileiro gasta, aproximadamente, R$ 60 bilhões ao ano (aproxi-
madamente US$ 33 bilhões) nas áreas de segurança pública e adminis-
tração carcerária. Apesar desta considerável despesa pública, os resultados
referentes à redução da violência letal estão ainda longe de chegar ao nível
não epidêmico de criminalidade estabelecido pela OMS. Esta brecha entre
as despesas e os resultados aponta uma possível crise na manutenção da
segurança pública, devido a sua ineficiência.17
Se considerarmos o caso da cidade de Nova York, podemos reforçar a
ideia da crise na gestão da segurança pública. O sistema brasileiro de segu-
rança pública consome vigorosamente a despesa pública ao mesmo tempo
que cria divergências entre as diferentes esferas do governo e do poder. Ade-
mais, não reverte completamente o panorama atual de medo e insegurança.

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 Segurança pública e redução de crimes violentos no Brasil: êxitos gerenciais...

A mesma crise causa uma situação inviável que combina altas taxas de
violência, crime e medo com altos níveis de insatisfação entre os oficiais
de polícia devido aos baixos salários e às deficientes condições de trabalho,
além da persistente violência e corrupção policial. Frente a este vazio, o
crime organizado encontra um contexto favorável para desafiar o Estado.
Como resultado, a crescente pressão para a implementação de ações efe-
tivas que reduzam a insegurança tende mais a manter esta situação do que
favorecer as condições para superá-la. Quase não existe uma discussão que
proponha uma revisão de modelos de gestão e, sobretudo, de reformas le-
gislativas que visem a melhorar a eficiência do sistema.
Neste processo os problemas organizacionais principais do sistema de
justiça criminal e a baixa participação social no debate sobre segurança
pública já não são considerados questões urgentes ou politicamente rele-
vantes. Temas importantes — como a violação de direitos humanos, a co-
rrupção, a violência policial, a integração, a reforma da Constituição Fede-
ral, as mudanças nas condições de trabalho, o fim da investigação policial,
entre outros — tornam-se tabus a serem evitados, tornam-se temas frente
aos quais o pragmatismo eleitoral recomenda manter distância.
O problema da segurança pública envolve a uma série de ações públicas
e políticas específicas: presença territorial; garantia de direitos e de ordem
pública democrática; polícia preventiva; polícia de trânsito e meio ambiente;
bombeiros e defesa civil; investigação criminal e processo penal; controle de
grandes eventos; desordens e distúrbios; controle do sistema prisional; ações
especiais; proximidade à comunidade e à população jovem; entre outras.
Podemos, então, aprender uma importante lição das experiências inter-
nacionais: apesar de estarmos enfrentando um fenômeno multidimensio-
nal, é possível conseguir reduções substanciais dos níveis de violência e
criminalidade na medida em que se mobilizem esforços institucionais e
políticos para responder, política e normativamente, a perguntas sobre que
tipo de polícia precisamos, e daí o modelo de segurança cidadã é compa-
tível com a democracia. Se o Brasil consegue responder a estas perguntas,
as possibilidades de se obter resultados positivos na redução da violência e
criminalidade serão maiores. O caminho está assinalado.

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NOTAS
1. Gostaríamos de agradecer a Samira Bueno e a Lize Marchini por terem preparado os
gráficos e os mapas apresentados neste documento.
2. O mapa foi extraído da tese de Andréa Maria Silveira, apresentada no Programa de Pós-
graduação em Sociologia da Universidade Federal de Minas Gerais em 2007. Ver: Silveira,
Andréa Maria. Prevenindo homicídios: Avaliação do Programa Fica Vivo no Morro das Pe-
dras em Belo Horizonte. (Belo Horizonte: UFMG, 2007). <http://www.crisp.ufmg.br/arqui-
vos/teses_monografias/tese_andrea.pdf>.
3. As milícias no Rio de Janeiro são grupos organizados compostos em sua maioria por
oficiais da polícia militar, que exercem coerção mediante violência sobre a população de uma
comunidade para que esta pague por serviços legais e ilegais, como por exemplo a oferta legal
de gás e conexões ilegais de TV cabo.
4. LIMA, R. S. Entre Palavras e Números: violência, democracia e segurança pública no
Brasil. 1. ed. São Paulo: Alameda Editorial, 2011, 308p.
5. Adorno, S.; Barreira, C . (2010). “A Violência na Sociedade Brasileira”. Em: Martins,
Carlos Benedito; de Souza Martins, Heloisa Helena T. (Org.). Horizontes das Ciências Sociais
no Brasil. 1 ed. São Paulo: Barcarolla, 2010, v. 1, p. 303-374.
6. Fórum Brasileiro de Segurança Pública. Anuário do Fórum Brasileiro de Segurança Pú-
blica. São Paulo: Fórum Brasileiro de Segurança Pública.
7. Lima (2011).
8. Lima (2011), Adorno, S.; Barreira, C . (2010). “A Violência na Sociedade Brasileira”.
Em: Martins, Carlos Benedito; de Souza Martins, Heloisa Helena T. (Org.). Horizontes das
Ciências Sociais no Brasil. 1 ed. São Paulo: Barcarolla, 2010, v. 1, p. 303-374.
9. Cerqueira, Eduardo Batitucci (2010). “A Evolução Institucional da Polícia no século
XIX: Inglaterra, Estados Unidos e Brasil em perspectiva comparada”. Revista Brasileira de
Segurança Pública, v. Nº 7, p. 30-47.
10. TELLES, V. S. A cidade nas fronteiras do legal e ilegal. Belo Horizonte: ARGV-
MENTVM, 2010. 272p.
11. Com relação à discussão sobre a escola como fator de proteção frente à violência, ver:
International Centre for the Prevention of Crime – ICPC. International report – Crime preven-
tion and community safety: trends and perspectives. (Montreal: International Centre for the
Prevention of Crime – ICPC, 2010). Mac Laren, Kaye. Tough is not enough – getting smart
about youth crime. A review of research on what works to reduce offending by young people.
(Wellington: Ministry of Youth Affairs 2000).
12. Cerqueira, Eduardo Batitucci (2010). “A Evolução Institucional da Polícia no século
XIX: Inglaterra, Estados Unidos e Brasil em perspectiva comparada”. Revista Brasileira de
Segurança Pública, v. Nº 7, p. 30-47.
13. Fórum Brasileiro de Segurança Pública (2011). Relatório de atividades: síntese das
ações, produtos e conclusões- Janeiro de 2009 a Fevereiro de 2011. Fórum Brasileiro de Se-
gurança Pública – Ministério da Justiça (Relatório de pesquisa).
14. Lima (2011).
15. Adorno, S.; Barreira, C. (2010). A Violência na Sociedade Brasileira. Em: Carlos Bene-
dito Martins; Heloisa Helena T. de Souza Martins. (Org.). Horizontes das Ciências Sociais no

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 Bibliografía

Segurança pública e redução de crimes violentos no Brasil: êxitos gerenciais...

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17. Lima, R. S. e Brito, Daniel (s/f). Segurança e Desenvolvimento: da defesa do Estado à
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Unidos e Brasil em perspectiva comparada”. (Revista Brasileira de Segurança Pública, ano 4,
edição 7, ago/set 2010, p. 30-47).
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ca. (São Paulo: Fórum Brasileiro de Segurança Pública, 2011).
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