SUBORDINAÇÃO DA AP. Ao Direito

CAPÍTULO II: SUBORDINAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA AO DIREITO
Na Constituição da República de Moçambique, a nossa “lei das leis” no nosso ordenamento

jurídico, podemos encontrar, por assim dizer, uma “constituição administrativa” onde se
encontram os pilares principais do direito administrativo.
O artigo 248º da CRM enuncia os princípios constitucionais da actividade administrativa.
Entre eles, um dos mais relevantes é sem dúvida o Princípio da Legalidade.
Este princípio que exprime a subordinação jurídica da administração para além de se

encontrar consagrado no artigo 266º nº 2 da CRM tem também acolhimento no artigo 4º das
NFSAP (Normas de Funcionamento dos Serviços da Administração Pública).
2. Objectivo da Administração Pública
O objectivo fundamental da Administração Pública é, pois, a prossecução do interesse

público, mas para alcançar este seu objetivo é preciso respeitar certos limites e valores, a saber:
o interesse público é sempre prosseguido tendo como limite e valor aobediência à lei, ou seja,
respeitando o Princípio da Legalidade.
3. Vinculação Jurídica da Administração Pública
Importará fazer uma correlação temporal e ir agora ao encontro da vinculação jurídica da

Administração no século XIX, através do princípio da legalidade administrativa.
A vinculação da Administração no século XIX ao princípio da legalidade administrativa
vincula-se pelo respeito por um conjunto de princípios, que podem ser elencados como se
segue:
a) Princípio do primado da lei (em sentido negativo): toda a actividade administrativa tinha de
respeitar as determinações legais, sob pena de invalidade;
b) Princípio da reserva de lei: assenta numa tripla reserva:
1. orgânica (a lei tinha de provir do Parlamento);
2. funcional (a emissão de leis correspondia a uma função específica, a função legislativa);
3. material (as leis identificavam-se com as normas jurídicas, que eram exclusivamente as
normas relativas à esfera jurídica dos cidadãos, enquanto tais): resultava daí o monopólio
parlamentar de emissão de normas jurídicas e uma correspondente zona de administração
estritamente vinculada à lei embora se reconhecesse a existência de uma cláusula geral de
polícia, que conferia à Administração poderes implícitos (de direito natural) para a manutenção
da ordem pública;
c) Princípio da discricionariedade livre, na organização e na actividade, normativa ou concreta,

fora da zona reservada à lei, isto é, nas matérias que não tocassem a esfera jurídica dos
cidadãos;
d) Princípio da presunção da legalidade e da autotutela declarativa (imperatividade) e
executiva (executoriedade) dos actos administrativos de autoridade;
e) princípio do controlo jurisdicional limitado (quando existente).
4. Princípio da legalidade
Do princípio da legalidade importará versar sobre os dois subprincípios em que se desdobra,

como sejam, o princípio da precedência de lei e o princípio da prevalência de lei. De acordo
com Jorge Miranda, ''tradicionalmente, tem-se entendido que o princípio da legalidade se
desdobra em dois subprincípios: o princípio da precedência de lei (Vorbehalt des Gesetzes) e o
princípio da prevalência de lei (Vorrang des Gesetzes)".
4.1. Princípio de prevalência da lei
O princípio da prevalência de lei proíbe á Administrado Pública a prática de actos contrários

à lei e implica a invalidade (anulabilidade ou nulidade) dos actos que a contrariem à lei.
4.2. Princípio de precedência da lei
O princípio da precedência de lei assegura que a actuação da Administração Pública seja

fundada numa lei prévia, significando isto que sem uma norma legal que previamente defina as
atribuições das entidades públicas e as competências dos respetivos órgãos, bem como os
termos da atuação, a Administração Pública não teria poderes para agir (nºs 1 e 2 do art. 4º das
NFSAP).
Hoje, esta obediência á lei terá contudo de ser entendida como obediência ao objetivo, ou
seja, à lei, à Constituição e ao Direito.
Sobre este ponto valerá a pena ter em conta: Rogério Soares, Princípio da legalidade e
Administração Constitutiva, in Boletim da Faculdade de Direito de Coimbra, Coimbra: LVII,
1981, pp. 169 a 191.
5. Princípio da Juridicidade
Recentemente, tem-se vindo a desenvolver, no quadro da Administração Pública, e por força

da necessidade de adaptação constante do agir administrativo à evolução social, um conjunto
de actuações informais, fundadas em atribuições expressas das entidades públicas e
competências implícitas dos respetivos órgãos administrativos.
Estas atuações informais são norteadas por rigorosos critérios jurídicos decorrentes dos
princípios gerais de direito.
Em sentido amplo, o princípio da legalidade remete, na esteira de MAURICE HAURIOU, para

o "bloco legal", nele englobando, para além do vasto leque de princípios jurídicos, o amplo
campo das normas legais.
Isto significa que o princípio da legalidade se confunde com um princípio de juridicidade.
Actualmente, e neste enquadramento, é de ter em especial consideração a obediência da

Administração Pública às normas do Direito Comunitário, de forma a garantir a "plena eficácia
da norma comunitária, bem como o efeito útil", na ordem interna, o que traduz o cumprimento
do princípio da efectividade ou do efeito útil e a necessidade de interpretar o direito derivado
em conformidade com o Direito Comunitário.
O relevo crescente deste direito, em matéria de concorrência, ambiente ou contratação
pública, obriga a conferir especial atenção às relações entre ele, o ordenamento jurídico de
origem estritamente nacional e a actividade da Administração Pública.
6 Susana Maria Carmo Tavares da Silva, Atuações Informais e medidas de diversão em

matéria de urbanismo, in Revista do CEDOUA, ano III, 1, págs. 55 e ss.; Pedro Lomba, Problemas
da atividade administrativa informal, in Revista da Faculdade de Direito da Universidade de
Lisboa, Vol. 41, n.º 2, 2000, pp. 817 e ss.
7 Neste ponto é de relevância ver: Diogo Freitas do Amaral, Curso Direito Administrativo, Vol. II,
2ª edição, Coimbra: Almedina, 2014, pag.50; José Carlos Vieira de Andrade, O ordenamento
jurídico-administrativo português, in Contencioso Administrativo, Braga: 1986, pp. 33 e ss.
8 Atentar em: Fausto de Quadros, Direito da União Europeia, Coimbra, 2004, pp. 509-510.
9 Sobre este ponto: Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol. II, Coimbra:
Almedina, 2014.
Com a mudança de século o princípio da legalidade sofre também alterações, a este

propósito devemos elencar as mudanças seguintes: alteração do conceito material de lei;
alargamento do domínio juridicamente relevante; desenvolvimento da esfera de actuação
administrativa e a consequente ampliação e diversificação das relações entre a Administração e
o Direito.
Actualmente verifica-se uma subordinação da Administração Pública ao Direito: e entramos

aqui no cerne do princípio da juridicidade.
Em linhas gerais e muito sinteticamente importa agora recordar que:
a) Mantém-se a primazia normativa da lei sobre todos os actos da administração (primado da
lei em sentido negativo);
b) A lei (igual, a ato legislativo, incluindo designadamente o decreto-lei) torna-se o pressuposto

e o fundamento de toda a atividade administrativa, seja no domínio tradicional da
administração de autoridade (agora alargado às relações especiais de poder), seja da
administração social ou de prestações, seja da administração infraestrutural e reguladora,
determinando, no mínimo, os interesses públicos específicos (o fim) e os órgãos encarregados
(a competência) da prática de atos administrativos princípio da reserva de função legislativa
(primado da lei em sentido positivo ou precedência de lei);
c) Nas matérias de reserva legislativa parlamentar o domínio legislativo por natureza que, além
dos direitos fundamentais dos cidadãos, engloba outras matérias (questões) consideradas
fundamentais para a comunidade, segundo um princípio de essencialidade exige-se uma
densidade legal acrescida e, portanto, uma vinculação mais intensa (formal, procedimental e
material) da atividade administrativa (regulamentar ou concreta) à lei princípio da reserva
(material) de Parlamento (ou da reserva de lei parlamentar);
d) A Administração, mesmo no uso de poderes discricionários concedidos por lei, está

subordinada a princípios jurídicos fundamentais, que regulam o modo da sua actuação princípio
da juridicidade administrativa;
e) Não há presunção de legalidade da actividade administrativa (dever de fundamentação) e,

embora mantendo a autoridade dos actos administrativos, limita-se a autotutela executiva (a
executoriedade) dos actos de autoridade aos casos previstos na lei e às situações de urgência;
f) O poder judicial pode (e deve) controlar, quer a legalidade (em sentido estrito), que a
juridicidade da actividade administrativa.
Actualmente define-se o Princípio da legalidade da seguinte forma: os órgãos e agentes da

Administração pública só podem agir com fundamento na lei e dentro dos limites por ela
impostos.
Nesta formulação o Princípio da Legalidade já não é visto na sua aceção negativa e
proibicionista, passando agora a ser definido de uma forma positiva: a Administração Pública
deve ou pode fazer e não apenas conhece os limites do que está proibida de fazer.
Este princípio protege atualmente o interesse público e não apenas os interesses dos
particulares. A lei surge agora, não só como o limite, mas também como o fundamento da
atuação da administração.
O Princípio da legalidade abrange não apenas o respeito pela lei mas a subordinação da
Administração Pública a todo o bloco de legalidade.
Este princípio aponta para um princípio mais vasto e abrangente, o princípio da juridicidade
da administração, pois todo o direito (todas as regras e princípios de ordem jurídico-
constitucional) serve de fundamento e pressuposto da Administração.
Marcelo Rebelo de Sousa/ André Salgado Matos, Direito Administrativo, I, pág. 201.
Diogo Freitas do Amaral e Maria da Glória Garcia, O Estado de Necessidade e a Urgência em
Direito Administrativo, in “Revista da Ordem dos Advogados, Ano 59, II” — Lisboa, 1999.
CONCLUSÃO
Uma vez que a observância do princípio da legalidade assegura que a Administração Pública
prossegue o seu fim e actua de acordo e com fundamento na lei, podemos concluir pela
evidência de que o mesmo apresenta uma grande relevância no actual Estado de Direito, e em
particular dentro do Direito Público no Direito Administrativo.
Se o interesse público é o fim da actividade administrativa, como já se viu supra, numa outra
vertente ele é ainda o seu limite positivo.
Historicamente, este Princípio da Legalidade surgindo associado ao Estado de Direito assume-se
como uma das principais garantias de respeito pelos direitos individuais.
Com efeito, a lei é ao mesmo tempo definidora dos limites da actuação administrativa, para
que toda a actividade administrativa seja usada em benefício da coletividade.

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Este princípio que exprime a subordinação jurídica da administração para além de se

2. Objectivo da Administração Pública

O objectivo fundamental da Administração Pública é, pois, a prossecução do interesse

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Importará fazer uma correlação temporal e ir agora ao encontro da vinculação jurídica da

1. orgânica (a lei tinha de provir do Parlamento);

2. funcional (a emissão de leis correspondia a uma função específica, a função legislativa);

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e) princípio do controlo jurisdicional limitado (quando existente).

Do princípio da legalidade importará versar sobre os dois subprincípios em que se desdobra,

4.1. Princípio de prevalência da lei

O princípio da prevalência de lei proíbe á Administrado Pública a prática de actos contrários

4.2. Princípio de precedência da lei

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Actualmente, e neste enquadramento, é de ter em especial consideração a obediência da

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Com a mudança de século o princípio da legalidade sofre também alterações, a este

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e) Não há presunção de legalidade da actividade administrativa (dever de fundamentação) e,

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