Art-Levianta Governaç-Baptista

ISSN: 1984-8781 - Anais XVIII ENANPUR 2019.
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A GOVERNANÇA PÚBLICA DA COLETA SELETIVA NO RIO DE

JANEIRO: Um Leviatã em construção
Autores:
Vinicius Ferreira Baptista - UFRRJ - viniciusferbap2007@hotmail.com
Resumo:
O objetivo do trabalho foi descrever a atuação da rede de Governança Pública de coleta seletiva na
cidade do Rio de Janeiro entendendo e teorizando seus elementos na dinâmica de atores,
metodologias e processos. Nos propusemos a analisar, a partir do conceito de Governança Pública
trazido por Kissler e Heidemann (2006), Bizerra, Alves e Ribeiro (2012) e Bresser-Pereira (2007) e
confrontá-lo com a argumentação levantada por Mancur Olson (2011) e Rua (2009) e com a pesquisa
de campo empreendida por Baptista (2016). Pela pesquisa de campo por meio da Análise de
Conteúdo em Bardin, defendemos que a Governança Pública funciona, por dois mecanismos – a
“Antigovernança” e a “Emancipação Condicionada”. Estes formam o Leviatã, um “projeto” de gestão
no âmbito público, elevado à máxima potência de credibilidade, como algo grandiosamente
institucional capaz de reunir, em potência e estabilidade, capaz de organizar o desenvolvimento
combinado de vários atores.
A GOVERNANÇA PÚBLICA DA COLETA
SELETIVA NO RIO DE JANEIRO
Um Leviatã em construção
INTRODUÇÃO
Este artigo procura abordar a questão conceitual e prática da Governança Pública.
Partimos do fato de que o papel do Estado nesta proposta perpassa a construção de redes
amplas, que abarcam atores e grupos públicos e privados, governamentais e não-
governamentais, em um processo de construção social.
Nos propusemos a analisar, a partir do conceito de Governança Pública trazido por

Kissler e Heidemann (2006), Bizerra, Alves e Ribeiro (2012) e Bresser-Pereira (2007) e
confrontá-lo com a argumentação levantada por Mancur Olson (2011) e Rua (2009) e com a
pesquisa de campo empreendida por AUTOR (2016).
Para tanto, dividimos o artigo em três seções, começando com a conceituação da

Governança Pública e principais oposições teóricas por mim levantadas. Na segunda seção
situamos a metodologia e análise de resultados da pesquisa de campo. Por fim, na última
seção, trazemos as considerações finais.
A COLETA SELETIVA NA CIDADE DO RIO DE JANEIRO – A

CONSTRUÇÃO DA GOVERNANÇA PÚBLICA
Em atendimento ao Convênio MMA/SRHU/0010/2007 firmado entre o Ministério do
Meio Ambiente (MMA) e o Governo do Estado do Rio de Janeiro, por intermédio da Secretaria
de Estado do Ambiente (SEA), a Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ) foi contratada
(Contrato 012/2008) para elaborar o Plano Estadual de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos
– PEGIRS/RJ.
O PEGIRS traz em seu corpo os princípios da universalidade, integralidade e da

igualdade como princípios doutrinários, os princípios da regionalização e da hierarquização
estabelecidos como princípios organizacionais e o princípio do controle social como princípio
participativo.
O plano tem princípios que, em um sentido ideal, são considerados como positivos:
observam os RSU como problema, têm ações coordenadas a partir de aspectos locais e
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demandas especificas da comunidade, assim como procura ampliar os serviços, sem
negligenciar e de forma que exista controle social com o apoio da população no andamento
do plano.
O fundamental pressuposto é que o PEGIRS pretende implicar-se como instrumento

de um processo de gestão, na ótica de garantir a sustentabilidade dos sistemas de limpeza
urbana e disposição final ambientalmente adequada dos resíduos sólidos. O plano abrange
toda a área geográfica do Estado do Rio de Janeiro, que consta de 92 municípios, 8 regiões
administrativas, e uma população total de 15.989.929 habitantes, entre urbana e rural.
Também foi estruturado para o horizonte temporal de 20 anos, ou seja, de 2013 a 2033, ano
em que terá sua validade expirada. Deverá ser revisto a cada 4 (quatro) anos, em
compatibilidade com o Plano Plurianual (tal como preconiza a PNRS). O plano possui oito
objetivos, dentre eles, os que convém citar para esta Tese estão: 1) Reforçar as ações de coleta
seletiva nos municípios; 2) Buscar a valorização dos resíduos sólidos por meio de ações que
propiciem sua recuperação e reciclagem; e 3) Promover a inclusão social dos catadores nas
ações orientadas à gestão e ao gerenciamento dos resíduos sólidos (RIO DE JANEIRO, 2013).
O plano, tal como a PNRS tem as bases regulatória, econômica e social. E, em certa
medida, não se deve pensar os RSU fora dessas conjunturas, pelo fato de que são relações
intrínsecas. Os RSU possuem valor social, econômico e se estruturam em correlações de forças
e poder. A leitura do plano permite compreender esse fato, uma vez que reitera,
repetidamente, o valor dos RSU. No âmbito do Estado do Rio existem 18 consórcios/arranjos
que atendem 15.464.239 habitantes, que geram 16.970t/dia de RSU.
No município do Rio de Janeiro, a exigência do Plano Municipal de Gestão Integrada

de Resíduos Sólidos (PMGIRS), surge com a sanção da Lei Municipal nº. 4.969/2008, que
dispõe sobre objetivos, instrumentos, princípios e diretrizes para a Gestão Integrada de
Resíduos Sólidos (GIRS) no âmbito do município, a qual, por meio do Art. 6º estabelece que
cabe ao Município elaborar o seu Plano de Gestão.
Segundo a Coordenação de Resíduos Sólidos (CRS), da Secretaria de Estado do

Ambiente do Rio de Janeiro (SEA), a política estadual, em consonância com a Política Nacional
de Resíduos Sólidos, promulgada em 2010, busca alcançar, desde 2007, o objetivo de erradicar
os lixões existentes em vários municípios. A proposta de ações de apoio a soluções
intermunicipais vem da necessidade de geração de locais adequados para o tratamento e
destinação dos resíduos que sejam economicamente viáveis para as prefeituras. Lembrando
que a PNRS foi sancionada quando já existiam diversas políticas estaduais de resíduos sólidos
que tratavam justamente nesse ponto: o horizonte da disposição final ambientalmente
adequada.
Foi elaborado, em 2008, o Plano Diretor de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos na

Região Metropolitana do Rio de Janeiro (Pegirs), cujo principal objetivo é diminuir o volume
de lixo a ser disposto em aterros sanitários, aumentando assim a vida útil dos mesmos, além
de gerar trabalho e renda para catadores de materiais recicláveis.
O Programa de Coleta Seletiva Solidária da Prefeitura, criado pelo Decreto Municipal

nº. 30.624/2009 (RIO DE JANEIRO, 2009), em cumprimento ao Decreto Federal nº. 5940/2006,

destina materiais recicláveis, separados nas unidades da administração municipal, a
cooperativas e a associações de catadores, com perspectivas de ampliação da mesma, com a
alargamento desta prática nos demais órgãos municipais.
O Programa de Ampliação da Coleta Seletiva que se encontra em

implantação, fruto de parceria entre a Prefeitura da cidade do Rio de Janeiro
e o BNDES, contou desde o início de seu desenvolvimento com ampla
participação de catadores, representantes de cooperativas e de associações
de catadores, e respectivas lideranças, que puderam opinar através de um
canal de comunicação estabelecido pelo Município e pela área de inclusão
social do BNDES. Os catadores participaram de várias reuniões e encontros
onde foram discutidos os diferentes subprojetos do programa, como: o
projeto das Centrais de Triagem, os equipamentos a serem utilizados nas
Centrais, os caminhões a serem usados na coleta seletiva residencial de
forma a garantir a qualidade dos materiais, o projeto de identidade visual,
entre outras atividades, de forma a mantê-los informados e integrados na
implantação do projeto (RIO DE JANEIRO, 2012, p. 37).
Junto ao decreto municipal está o Decreto nº. 40.645/07 de 08 de março de 2007 do

Estado do Rio de Janeiro que, nos moldes do Decreto Federal nº. 5.940/2006 institui a
separação dos resíduos recicláveis descartados pelos órgãos e entidades da administração
pública estadual direta e indireta, na fonte geradora, e a sua destinação às associações e
cooperativas dos catadores de materiais recicláveis (RIO DE JANEIRO, 2007). Nota-se o caráter
incremental e texto idêntico dos três decretos.
O PMGIRS aponta que no PCSS está prevista “extensa capacitação dos catadores para
a autogestão das Centrais de Triagem, incluindo a gestão financeira e contábil, segurança do
trabalho e patrimonial, saúde ocupacional e ambiental, mercado de materiais recicláveis e
comercialização em rede, dentre outras” (RIO DE JANEIRO, 2012, p. 37).
A coleta seletiva de materiais recicláveis, realizada porta a porta nos principais

logradouros de 41 dos 160 bairros do Município do Rio, permite que 200 t/dia sejam
encaminhadas às esteiras de catação da Usina de Reciclagem do Caju, onde trabalham 110
cooperados, recuperando cerca de 20 t/dia de recicláveis. Ainda segundo o documento, “a
quantidade de recicláveis recuperada pelo sistema de coleta seletiva e pelas cooperativas de
catadores atingiu 7.797 toneladas em todo o ano de 2011. Isto equivale a apenas 4 g por
pessoa por dia”. O Estado do Rio de Janeiro produz aproximadamente 12.000 toneladas de
lixo por dia. Deste total, estima-se que quase 80% vão parar em lixões sem qualquer tipo de
tratamento (RIO DE JANEIRO, 2012, p. 33).
Este modelo de coleta seletiva é ainda experimental. O município do Rio não tem
expertise em coleta seletiva, além deste modelo ser realizado de forma concorrencial com as
cooperativas e não de forma organizada. Ressaltamos a questão concorrencial por o sistema
não trazer as cooperativas para a logística no âmbito das localidades.
Focando a realidade carioca, um sistema de coleta seletiva ideal não deveria ser
capitaneado pelo titular de limpeza pública, por já existir defasagem na qualidade dos serviços

e saturação na prestação do mesmo. Isso significa que – não diríamos impossível – mas
significativamente difícil estruturar um sistema de coleta seletiva em que a Companhia
Municipal de Limpeza Urbana (Comlurb) realizasse coleta porta-a-porta em todos os bairros,
sem prejudicar o recolhimento usual.
Dados do Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento (SNIS), em seu

Diagnóstico sobre Resíduos Sólidos de 2010, destaca que do total dos 4.176.978t de resíduos
coletados (já somados os 1.989.902t de resíduos domiciliares) em 2010, 1.295,8t foram
coletados por catadores de materiais recicláveis apoiados pela prefeitura. Quanto à coleta
seletiva, foram coletados, em 2010, 9.451,9t, sendo que 8.156,1t coletados pela prefeitura e
1.295,8t coletados por catadores. Ainda segundo o SNIS, existem, no município do Rio de
Janeiro, 13 entidades com aproximadamente 563 pessoas envolvidas na coleta seletiva. A taxa
de recuperação é baixíssima: 0,36%, ou seja, menos de 1% dos resíduos coletados em 2010
foi recuperado (SNIS, 2012).
A prefeitura do Rio almeja ampliar a coleta seletiva via o Programa de Ampliação da

Coleta Seletiva da Cidade, cuja meta é estender os serviços a todos os 160 bairros da cidade,
“promovendo a inclusão social e produtiva de até 1.500 catadores de materiais recicláveis e
garantindo o reaproveitamento de 5% dos materiais potencialmente recicláveis presentes no
lixo domiciliar”. Foi assinado um contrato, em dezembro de 2010, entre a Prefeitura do Rio de
Janeiro e o Banco Nacional para o Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) envolvendo
recursos da ordem R$52 milhões. A coleta dos materiais recicláveis das residências “será
realizada duas vezes por semana, ‘in door’, de forma a impedir o acesso da população de rua
aos materiais segregados pela população”. O Programa envolve a construção de ao todo seis
Centrais de Triagem, “três com capacidade de processar 30 t/dia, absorvendo a mão de obra
de até 300 catadores, localizadas nos bairros do Centro, Bangu e Campo Grande. As três
restantes serão 33 implantadas nos bairros da Penha, Irajá e Vargem Pequena e processarão
20 t/dia, atendendo cada uma até 200 catadores” (RIO DE JANEIRO, 2012, p. 33-34). Veja na
figura a seguir a proposta de instalação dos Centrais de Triagem.
Figura 1 – Futuras Centrais de Triagem a serem criadas

Fonte: RIO DE JANEIRO, 2012.
Em relação ao quantitativo de cooperativas que serão atendidas pelo projeto, o

Município do Rio de Janeiro identificou que existem no Município aproximadamente 25
grupos de catadores (cooperativas, associações e grupos semiorganizados), sendo eles os
potenciais beneficiários desse projeto.
Não se deve confundir as ETRs com as CTRs. As primeiras são as Estações de

Transferência de Resíduos, enquanto que as segundas são as Centrais de Triagem de Resíduos.
As ETRs têm como função receber materiais de determinada localidade (normalmente
vinculada à alguma AP) e direcioná-los à CTR-Rio em Seropédica. Já as CTRs têm como função
a segregação de resíduos a partir de cooperativas de catadores registradas junto à prefeitura.
A priori, é este o modelo oficial e “visível” da coleta seletiva na cidade do Rio de Janeiro.
Ele opera por duas frontes: a atuação da Comlurb para ajustar a logística e a atuação de
cooperativas nas CTRs, sendo um modelo organizado e coordenado exclusivamente pelo
município. Como indicado, trata-se de um modelo em que as cooperativas atuam de forma
indireta, não importa o quanto o discurso político empregado por gestores municipais
pressuponha o contrário.
O PEGIRS situa que o Estado do Rio de Janeiro apresenta taxa de cobertura de coleta de
Resíduos Domiciliares (RDO) igual ou superior a 90%, sendo coletados 17 mil t/dia de RSU, das
quais aproximadamente 5 mil t/dia são consideradas como Resíduos de Limpeza Urbana (RLU)
e 13 mil t/dia RDO (RIO DE JANEIRO, 2013). O município do Rio faz apenas 1% de coleta seletiva
na cidade. A Coleta Seletiva é coordenada pela Comlurb e pela Secretaria Municipal do Meio
Ambiente (SMAC), e parte do Plano Estratégico do município (2012-2014). No âmbito
Estadual, a Coleta Seletiva é coordenada pela SEA e INEA.
O PEGIRS destaca que que os sistemas de coleta seletiva em operação no Estado do Rio
de Janeiro conseguem recuperar aproximadamente 62 mil toneladas por ano de materiais
recicláveis, ou seja, apenas 3% do valor total da fração seca presente nos RSU (vidro,
papel/papelão, metais e plásticos).
O sistema de coleta seletiva na cidade vem sofrendo pressão a partir da promulgação

da PNRS, uma vez que pelo Art. 54º a disposição final ambientalmente adequada passará a
ser obrigatória, sujeita a responsabilidades nos âmbitos administrativo, civil penal. E a coleta
seletiva vem justamente a assegurar essa adequada destinação, já que segrega materiais e
evita destinações errôneas.
A coleta seletiva tem seu início a partir da separação prévia, na fonte geradora de
resíduos, de materiais passíveis a serem recuperados ou não, geralmente separados em
materiais recicláveis ou materiais orgânicos. Quando separados, os materiais orgânicos são
recolhidos pela Comlurb, que os deposita nos CTRs de Gericinó e Seropédica.
Quando aos materiais recicláveis, estes, separados na fonte geradora, podem ser
coletados em quatro possibilidades:

1. Pelas Cooperativas de Catadores (ex: órgãos públicos do Estado e Município, em
atendimento aos Decretos Estadual nº. 40.645/07 e Municipal 30.624/09, assim
como em casos de doação, tendo em mente que dificilmente alguma cooperativa sai
recolhendo porta-a-porta);
2. Pelo Catador Individual, quando o material reciclável está exposto nas ruas à espera
de catação;
3. Pelo titular dos serviços de limpeza pública (no caso a Comlurb, no município do Rio);
4. Por empresas privadas especializadas em coleta de resíduos (isso quando o gerador
dispõe de recursos [ele paga pelo recolhimento] ou quando o material é vendido
para essas empresas);
5. Em Pontos de Entrega Voluntária (PEV – também chamados de Ecopontos), onde
são coletados pelo titular de serviços de limpeza pública;
6. Por atravessadores (geralmente pessoas voltadas aos ferros-velhos)
Podemos situar a atuação das cooperativas (em termos de recebimento de resíduos) em

duas frentes: pelo âmbito formal ou pelo âmbito informal. Dificilmente uma cooperativa se
disporá a coletar porta-a-porta, tal como faz a Comlurb pelo simples motivo de que as mesmas
não costumam ter veículos próprios que permitam essa logística. Deste modo, as cooperativas
recebem resíduos em vez de recolher os mesmos.
Comecemos pelo âmbito informal. As cooperativas costumam realizar trabalho de base

no sentido de conscientização local acerca das positividades e negatividades do exercício da
coleta seletiva em âmbito doméstico. Boa parte dos cooperativados exercem influência em
escolas, por intermédio dos seus filhos para que a Escola repense a proposta educacional na
questão do lixo e do reaproveitamento e recuperação de materiais. Paralelamente, as
cooperativas reforçam laços de proximidade com a comunidade realizando “campanhas” e
exercendo influência sobre hábitos de descarte adequado. É de considerar que as
cooperativas possuem elevada expertise, tanto teórica quando técnica acerca das tipologias,
por exemplo, de plásticos, vidros e papeis e as demandas de cada um desses materiais em
processos de recuperação quando se variam os tipos dos mesmos. Essa aproximação com a
comunidade faz com que a cooperativa se torne um “local” onde o comércio local e moradores
podem doar seus resíduos. Ainda pelo âmbito informal, existem casos em que catadores que
trabalham nas ruas vendem seus materiais às cooperativas. Estas cooperativas, quando não
conseguem agregar o catador de rua para que se associe, costumam comprar os materiais dos
mesmos. Existem também casos de atravessadores que revendem materiais para
cooperativas. Esta é uma conjuntura que é difícil de explicar, mas que no contato com as
cooperativas, trata-se de uma prática percebida como usual.
Já no âmbito formal, as cooperativas recebem material de atores públicos e privados

por meio de doações. Órgãos públicos, seja de qualquer esfera da federação, costumam
atender ao decreto 5.940/2006 (no caso federal e nas demais leis estaduais e municipais com
o mesmo teor legislativo) e doar seus materiais para as cooperativas. Já empresas privadas
também fazem o mesmo, mas geralmente por intermédio da Prefeitura, via Comlurb. Há casos
em que órgãos públicos publicam editais com determinados requisitos em que cooperativas
participam, tal como em pregões públicos, e assinam um termo de compromisso. Não se trata
de compra ou venda de materiais nem de transferência de recursos, mas de um termo em que
são apontados, por exemplo, periodicidade da retirada de resíduos pelas cooperativas, os

locais, como o material será acondicionado até a retirada, entre outros itens importantes.
Ainda no aspecto formal está uma das principais fontes: o recebimento via o titular da limpeza
urbana, no caso do Rio, a Comlurb. Esta possui uma lista de cooperativas cadastradas e, a
partir da logística empregada na coleta se resíduos, procede-se à entrega às cooperativas
próximas cadastradas. Trata-se da forma mais comum na gestão da coleta seletiva.
Seguindo para o fluxo da coleta seletiva, a Comlurb, ao coletar resíduos recicláveis (seja
pela coleta porta a porta ou por PEV), os disponibiliza às Cooperativas de Catadores
registradas pela instituição. Alguns catadores individuais vendem seus resíduos para as
Cooperativas, assim como para Sucateiros de pequeno e médio porte. As empresas
especializadas vendem os materiais recicláveis para sucateiros de médio e grande porte
também.
A fase de triagem de resíduos é realizada geralmente por Cooperativas de Catadores e

por Sucateiros de pequeno e médio porte. Os grandes sucateiros preferem apenas
acondicionar e revender resíduos às empresas recicladoras. A fase de segregação e triagem
dos resíduos não deve ser confundida: a segregação consiste em separar materiais
aproveitáveis dos não aproveitáveis, uma vez que, em certos casos, as cooperativas recebem
resíduos orgânicos junto aos recicláveis; já a triagem consiste em separar os resíduos por tipo
em fardos, o que facilita a logística e venda.
A primeira comercialização dos materiais ocorre quando as Cooperativas vendem seus

resíduos devidamente segregados aos sucateiros de grande porte, ou quando organizadas em
Federações, vendem às empresas recicladoras. Dificilmente uma cooperativa consegue
vender, sozinha, para alguma empresa recicladora, pela inconstância no volume de materiais.
A primeira comercialização também ocorre quando o pequeno e médio sucateiros vendem
seu resíduo ao grande sucateiro. A segunda comercialização ocorre quando os grandes
sucateiros vendem os materiais às empresas recicladoras. Os grandes sucateiros possuem
vantagem na compra e venda de resíduos por terem melhores condições estruturais que as
cooperativas.
Existem casos em que os materiais não passam por tratamento e são destinados
diretamente para disposição final, o que contraria a legislação. Alguns materiais podem não
ser aproveitados pela cadeia recicladora e serem vendidos às empresas que controlam os
lixões e aterros. Existem três possibilidades de destinação final: Lixão, Aterro Controlado e
Aterro Sanitário (pela lei somente poderia a disposição neste último. Veja na figura a seguir.
Figura 2 – Fluxograma da coleta seletiva.

FASE DE FASE DE SEGREGAÇÃO COLETA DE TRIA-GEM DESTI-NAÇÃO
GERAÇÃO DE E IDENTIFICAÇÃO DOS RESÍDUOS DE RESÍ- DE RESÍDUOS
RESÍ-DUOS RESÍDUOS DUOS
COOPERA-
ÓR- RESÍ-DUOS TIVAS DE EMPRESAS
GÃOS COOPERATI-VAS RECICLADO-RAS
RECI- CATADO-RES
PÚBLI- DE CATADORES (RETORNAM AO
CLÁVEIS
COS PROCESSO
(leis PRODUTIVO DAS
CATADOR
SEGREGAÇÃO PRÉVIA NA FONTE GERADORA
que EMPRESAS)
obri- INDIVI-DUAL
SUCATEI-
gam a ROS DE
separa- PEQUE-NO
ção E MÉDIO
prévia) COLETA PORTE
REGULAR
(TITULAR DE
LIMPEZA
PÚBLICA)
SUCA-
TEIROS DE
GRANDE
PORTE
PONTOS DE
ENTREGA
VOLUNTÁ-
EMPRE-SAS LIXÕES
RIA
PRIVA-DAS MATÉRIA
(que devem ORGÂNICA
possuir (depositada em
planos de Aterros
controlados ou COLETA PARTICULAR
gerencia- ATERROS
sanitários) (EMPRESAS)
mento de CONTRO-
resíduos) LADOS
ATERROS
CONSU-MIDOR SANITÁ-RIOS
(por lei deve
realizar a
separação
prévia)
Fonte: BAPTISTA, 2013.

O QUE SERIA A GOVERNANÇA PÚBLICA?
A incorporação da Governança no setor público revela um aspecto mais amplo e
largamente difundido como de “modernização”, em que “as administrações públicas se
tornaram mais empresariais, menos onerosas e, em geral, mais eficientes; raramente, porém,
mais simpáticas aos cidadãos” (KISSLER; HEIDEMANN, 2006, p. 479). De fato, o que se destaca
é que “as fronteiras entre os órgãos públicos e os cidadãos, entre os setores público e privado
[...]” se estreitaram “com base da privatização e na terceirização; mas as novas bases não se
revelaram favoráveis aos cidadãos” (2006, p. 479).
Ao se pensar em estruturas de governança, tem-se a tendência de se associá-la aos

macroprocessos, macroambientes ou às macroestruturas. De fato, a governança, enquanto
rede estruturada de atores, pode ser concebida em âmbito nacional, mas também no aporte
regional, assim como na espécie local (BIZERRA, ALVES, RIBEIRO, 2012).
Kissler e Heidemann (2006, p. 482) consideram a governança local uma “configuração

regional da governança pública”, em que existe outra coordenação e cooperação (o que
denominam de self-organizing) via “redes interorganizacionais” formadas das mais variadas
formas por representantes de organizações políticas e administrativas, empresas, associações
e sociedades civis, com ou sem participação estatal. O foco dessa conjuntura estaria na
cooperação, que “engloba tanto o trabalho conjunto de atores públicos, comunitários e
privados, quanto também novas formas de transferência de serviços para grupos privados e
comunitários”.
Assim, o “público” da governança pública não estaria diretamente associado à

presença do Estado, seja como formulador e/ou executor de políticas, com intervenção direta
ou indireta, ou como financiador, ou que dê suporte às ações e às estruturas de governança
(BRESSER-PEREIRA, 2007). O aparato estatal, não é o protagonista, nem parte intrínseca dos
processos de governança pública no âmbito local, no sentido de partir dele a iniciativa da
formação da estrutura, assim como da estruturação em si.
O que indicamos é que a presença em si do Estado, no sentido de criar e liderar, assim

como de organizar os processos de governança pública, não pode ser considerada como via
de regra; mas que, por outro lado, ele é um ator crucial para o estabelecimento de um projeto
de governança mais potente e com maior alcance.
A questão basilar passa a ser não mais quem(quais) seria(m) protagonista(s). Mas em
saber quais os papeis dos atores frente às estruturas de governança pública como um todo.
Não se pode deixar de lado as estruturas em nível regional e local, nem somente pensá-las em
termos macro (BRESSER-PEREIRA, 2007; BIZERRA, ALVES, RIBEIRO, 2012).
A segunda consideração que os autores fazem recai sobre como criar arranjos
permanentes de governança pública, seja aproveitando trabalhos pontuais de cooperação,
seja criando alianças, redes sociais e outras formas estáveis e duradouras de cooperação
(KISSLER; HEIDEMANN, 2006:493). Se as redes “protegem os atores” e “evitam a queda”
(2006, p. 495), a continuidade dessa rede, que asseguraria a estabilidade da governança

pública, estaria em “reunir e integrar os atores e evitar seu insucesso”, ou seja, a problemática
está entre “a delimitação e a viabilização das ações possibilitadas pela elasticidade da rede
política (2006, p. 495).
O termo Governança, para Kissler e Heindemann (2006) sempre traz uma confusão
semântica na maioria das situações em que é empregada ou discutida. As bases que a
envolvem – participação, deliberação, cooperação, transparência, organização, redes,
sinergia, entre tantos outros possíveis de serem agregados – são atravessados, no sentido dos
discursos e das práticas discursivas e não discursivas, e altamente disputadas por amplos
atores e grupos sociais, que procuram fazer valer suas visões de mundo, representações e
racionalidades (de ver, pensar, conceituar, agir, manipular etc.). A Governança, como indicam
Bizerra, Alves e Ribeiro (2012) e Bresser-Pereira, (2007) é um processo construído socialmente
e, portanto, não é neutro, menos ainda descontextualizado das intenções e propósitos da
realidade em que se insere e influencia.
Já Matos e Dias (2013) entendem a Governança Pública como uma nova forma de
governo, especificamente, quanto à institucionalização de novos arranjos políticos e sociais
que envolve uma pluralidade de atores de diversos campos, pautando novas relações entre
Estado e Sociedade Civil. Compreendemos que estes autores situam a governança como uma
articulação do poder em que se enfatizam os processos, sobretudo os de desenvolvimento de
políticas públicas.
Para Rhodes (1996), temos seis usos distintos de governança: 1) como estado mínimo;
2) gestão corporativa; 3) boa governança (noção do Banco Mundial); 4) new public
management; 5) sistemas sociocibernéticos; 6) redes auto-organizadas. Não convém
entrarmos, separadamente, em cada item, para apreender a ideia-chave que existe em
Rhodes: a de governança como uma proposta de governar sem governo, ou seja, a
estruturação de processos desisórios mais diluíduos, horozintais e desestruturados por
intermédio de autoridade. Isso implica, em certa medida, o reflexo da agenda neoliberal
capitaneada por organismos internacionais, como o Banco Mundial.
Uma outra definição de governança pública é trazida pela compreensão da “Boa

Governança” que teria em mente o desenvolvimento de uma estrutura global de atores para
o surgimento de macro e microprocessos robustos para implementação de projetos que
envolveriam partes interessadas, mediando objetivos compartilhados e conflitantes, assim
como objetivos organizacionais dos atores e da própria rede criada conjuntamente pelos
mesmos, tendo em vista as regras do jogo, os mecanismos de solução de conflitos,
responsabilidade e ajustes. O objetivo final é a orientação de ações pautados pelas objetivos
amplos e específicos com formas de avaliação, direção e monitoramento (SANDOVAL, 2007).
E em todas as definições podemos perceber que as mesmas entendem os atores como

conscientes do processo que estão criando. Há uma estrutura maior que organiza atores,
temas e projetos em determinadas redes. Estas redes são orientadas para finalidades
específicas e o foco está na horizontalidade. O que não é abordado, ao menos nas definições
gerais de diversos autores (ROSENAU; CZEMPIEL, 2006; BENTO, 2003; MATIAS-PEREIRA,
2010a; MATIAS-PEREIRA, 2010b; PNUD, 1997), é como os atores que participam das redes de
governança abdicam de sua tomada de decisão individual para um processo mais amplo, como
10

se este fosse incapaz de ter entropia. As definições não são claras a respeito do que move essa
“aliança”.
Em documentos sobre a “Boa Governança”, por exemplo (PNUD, 1997), temos,

inclusive, uma percepção de que a governança pública poderia impactar unicamente em
relações ganha-ganha, o que, em certa medida, é discurso repetido nos demais autores, uns
mais e outros menos, enfatizando que os ganhos dependerão também da estrutura das redes.
Entretanto, não existem críticas contundentes sobre os impactos produzidos, menos ainda
sobre a estrutura de ganhos e perdas entrelaçadas em processos que envolvem diversos
atores públicos e privados que, muitas das vezes, serão atores concorrentes dentro da mesma
cadeia produtiva – e aqui, não observamos críticas sobre não apenas funcionalidade, se
fôssemos unicamente pragmáticos, mas também de objetivamente de ganhos de atores que
produzam benefícios à sociedade.
A pretensa Governança Pública, na forma acima sustentada, não existiria, pelo fato de
que a mesma é naturalmente caótica, concorrencial e fadada à entropia – e quanto maior a
desordem, maior é a capacidade de que atores com capacidade de influência possam
reorientar processos, práticas, políticas e de, sobremaneira, reorientar a própria estrutura de
Governança em si, porque os custos da perda dos benefícios para determinados atores é alto
e se necessita agir para manter a estrutura em atividade.
Assim, na medida em que a disputa do “mercado” da Governança Pública se torna mais

intensa, os atores de fora dessas negociações sofrem impactos pela “restrição”. A Governança
Pública pressupõe formação de redes convergida por interesses; quando estes são
maximizados por poucos atores, acaba por quebrar a cadeia dos benefícios e interesses
envolvidos nesse “conjunto”. Imagina-se que, em uma estrutura de governança, os interesses
formais, ou seja, aqueles interesses expostos no momento da negociação e formação da rede,
de uns dependam ou sejam convergentes com os interesses de outros, formando um elo e
uma cadeia. E quando um destes interesses formais não é atendido, toda a rede seria afetada.
Isto, teoricamente, pelo fato de que determinados atores, ao se juntarem para maximizar
interesses formais e não formais (os não expostos), deixando outros de fora, são capazes de
produzir custos e anomalias ao sistema caótico da governança, impactando negativamente
em outros atores da rede. E isso é capaz de prejudicar a sobrevivência desses atores, não
apenas na rede em si, mas para além por impactar estruturalmente.
A maximização dos interesses não formais é capaz de causar na estrutura e

governança, mas também nas relações entre atores e nos próprios atores em si, uma vez que,
interposta uma relação viciada, os impactos causados podem ser especificamente negativos
já que não foram consensuados previamente. Se há negligência dentro da estrutura de
governança, o propósito comum do grupo foi excluído e atores ficam de fora do usufruto de
benefícios que deveriam ser comuns, ou seja, dentro da Governança Pública há apropriação
de esforços coletivos de uns para usufruto individual ou particular de outros. E, partindo do
fato de que a Governança Pública é uma eterna disputa caótica de interesses, seu ambiente é
favorável à apropriação individual sobre elementos coletivos. Olson já situava que “o simples
fato de uma meta ou propósito ser comum a um grupo significa que ninguém no grupo ficará
excluído do proveito ou satisfação proporcionado por sua consecução” (2011, p. 27). Mas,
11

quando esse propósito é subvertido, não há como não se excluir determinados atores desse
processo coletivo de interesses.
Se a Governança Pública é um processo fragmentado, seria ela um projeto de

desenvolvimento e intervenção social, tal como é comumente preconizada? Ou um simples
arranjo desorganizado para alcance de interesses? Haveria objetividade em uma
fragmentação? A nosso ver, sim. A seguir, esquematizamos esta movimentação de interesses
dentro da rede de governança pública, situada anteriormente. Veja na figura seguinte.
Figura 3 – Esquema de movimentação de interesses de atores e grupos dentro da rede de

governança pública.
Fonte: elaborado por AUTOR (2016).
Ainda em Olson (2011): o autor levanta uma interessante argumentação, a de que não
existiria uma lógica de que um ponto em comum envolveria convergência de ações e
entendimentos, uma vez que o que são postos na “mesa” de negociações são os interesses
públicos, ou seja, formais, aqueles que os atores deixam claros para outros atores no processo
de negociação. Geralmente em redes de governança pública os atores são diluídos em várias
vertentes e campos de atuação, todavia, as redes, necessariamente, precisam apresentar
atores do mesmo ramo de atividade ou cadeia produtiva. Como então convergir interesses
12

com atores concorrenciais? Esse é um ponto que já começa a quebrar a “lógica” não lógica
das principais bases teóricas que sustentam a governança pública.
Assim, conseguimos então confrontar, porém, no sentido de convergência, a

argumentação de Olson (2011) trazendo também a argumentação da Maria das Graças Rua
(2009) quando esta fala que o conflito é inerente em qualquer processo social que envolva
diferentes atores, pelo simples fato da diferenciação social envolver aspectos culturais,
socioeconômicos e político-institucionais. Rua (2009) ainda argumenta que modelos de gestão
pública envolvem política, e política envolve diálogo, diálogo envolve conflito, e conflitos não
são homogêneos nem produzem resultados convergentes.
Se a Governança Pública é, de fato, uma organização de projetos e temas com atores

diferentes, como poderíamos ter convergência de ações? A teríamos se pensássemos que o
projeto observe, unicamente, interesses formais expostos; interesses que, de certa forma
trariam benefícios àqueles envolvidos no projeto da governança pública. Entretanto, não
temos convergência de ações, porque, ainda que os atores se unam, estrategicamente, em
determinadas ações, os mesmos atores irão desenvolver ações paralelas usufruindo da rede
de governança pública para o alcance de objetivos que, obviamente, não estão expostos na
estrutura da rede. E, também é obvio que, ao procurar alcançar estes objetivos, os atores com
maior potencial dentro da rede de governança pública irão excluir demais atores com menor
potencial de influência na rede.
Por outro lado, ponderamos que a exclusão não é total nesse processo, já que os
benefícios coletivos oriundos pelo grupo ainda existem; o que muda nessa subversão é a
qualidade e satisfação prevista inicialmente. Os benefícios ainda existem pela Governança
Pública estar de pé, pela mudança conjuntural que traz; mas o que não quer dizer que exista
uma Governança em si, mas uma estrutura com disputa latente que reorienta processos. E,
com a subversão, aonde atores vão percebendo a desordem nitidamente, eles procuram
reorientar as estruturas via ações coordenadas com outros atores ou até mesmo de forma
independente, dependendo de recursos e oportunidades.
Na abordagem da Governança Pública, especificamente na formação das redes de

grupos e atores, deve-se levar em consideração o “público” que esse termo traz. A ideia da
esfera pública é uma base interessante como suporte de análise dos projetos e serem
formados conjunta ou acordados mutuamente. O que define concretamente o adjetivo
“pública” na governança pública? Entendemos como elemento que melhor caracteriza essa
questão é se a governança está direcionada para a ampliação da esfera pública. O que
interessa, de fato, é a esfera pública em termos de espaço, tamanho, influência e deliberação,
na condução das estruturas de governança. É basilar ao entendimento e reflexão sempre
iniciar pela busca do “público” nas bases da governança.
No caso das estruturas regionais e locais, principalmente nesta última, as correlações

de forças – que não se desmontam, apenas de diluem no processo de disputa – são mais
nítidas. A formação da estrutura tende a ser mais consensual e participativa pela proximidade
das relações. É uma tendência; não uma via de regra. Não se deve pensar que a estrutura de
Governança Pública, ainda que erguida sob bases de ampliação da esfera pública, com espaços
públicos e abertos de participação, diálogo, negociação e deliberação, venha a eliminar ou
13

reduzir ou, melhor situando, que venham a também atenuar efeitos das disputadas políticas
e de racionalidade dentro das estruturas. A Governança Pública não elimina as disputas por
espaço dentro da esfera pública.
A GOVERNANÇA PÚBLICA CONSTRUÍDA PELO LEVIATÃ

Quando afirmamos que buscamos investigar os movimentos das redes de governança
pública, entendemos que a rede, além de dinâmica em termos de atores, é também orgânica,
no que se refere à projetos de desenvolvimento, resultados, objetivos, processualidade e
impactos. Por conta disso, entendemos a rede como orgânica. Para dar conta dessa
organicidade, foi necessário empreender uma série de processos metodológicos, a exemplo
da pesquisa de campo com observação não-participante, a busca de documentos oficiais dos
atores e, em grande parte, proceder às entrevistas com os mesmos.
Como toda política pública é um processo social e que possui materialidade histórica,
a análise da estrutura de governança pública foi realizada com base na Análise do Conteúdo
dos entrevistados. A análise de conteúdo é “um conjunto de técnicas de análise das
comunicações”, conforme Bardin (1977, p. 31), que busca analisar o que foi dito nas
entrevistas, materiais obtidos ou o que foi observado pelo pesquisador. O objetivo é classificar
diversas fontes (verbais ou não verbais) em temas ou categorias para a compreensão do que
estaria por trás dos discursos.
Optamos, desta forma, seguir a metodologia proposta por Bardin (1977). A partir deste
processo, procuramos analisar os resultados a partir da inferência das categorias levantadas.
A análise categorial, segundo Bardin (1977), vem respaldar-se como a melhor alternativa, no
que se refere ao estudo de atitudes, crenças, valores e opiniões, por meio de dados
qualitativos.
Ainda de acordo com Bardin (1977), separamos três profundidades de categorização:

iniciais, intermediárias e finais. As categorias iniciais são as primeiras impressões do conjunto
dos materiais. Constitui-se em trechos com respaldo do referencial teórico. As categorias
intermediárias pautam-se na narrativa dos entrevistados, procurando agrupar as categorias
iniciais, de forma a aprofundar um conjunto que compõe uma perspectiva ampla. Por fim, as
categorias finais são amparadas pelo aprofundamento demonstrado pelas categorias
intermediárias, objetivando respaldar as interpretações e inferir resultados, de forma a
construir uma síntese do aparato das significações identificadas no processo de análise dos
dados.
O objetivo do trabalho foi descrever a rede de Governança Pública de coleta seletiva

na cidade do Rio de Janeiro. Feito este precedente metodológico, situamos que foram
entrevistados seis atores, cada um representando instituições e atores direta ou
indiretamente vinculados à estrutura da rede de governança pública. Foram entrevistados a
partir de uma estrutura semiaberta, parcialmente livre para que pudessem organizar seu
pensamento na resposta das questões propostas. Foram entrevistados:
14

1. Entrevistado I – gestor de cooperativa – (Diretor-Presidente da “Cooperativa
X”);
2. Entrevistado II – Diretor ITCP – (Diretor da Incubadora Tecnológica de

Cooperativas Populares – ITCP/COPPE, da UFRJ);
3. Entrevistado III – Docente – (Professora do Departamento de Serviço Social da

UERJ);
4. Entrevistado IV – Eixo Catadores – (Coordenador do Eixo-Catadores do PCSS);
5. Entrevistado V – Vicecoordenador – (Vice Coordenadora do PCSS);
6. Entrevistado VI – OCSS – (Coordenador do Observatório de Coleta Seletiva

Solidária).
As quarenta e três (43) categorias iniciais elencadas permitiram compreender aspectos

básicos situados, repetidamente, por um ou demais atores e que evidenciaram uma
orientação mais ampla, em termos de projeto que organiza determinadas ações. A aglutinação
dessas categorias iniciais originou quatro (4) categorias intermediarias que, por fim,
originaram duas (2) categorias finais.
A Categoria Intermediária I – Aspecto Produtivo evidencia diferentes capacidades de

agregar valor a processos, métodos e técnicas, além de organizar toda a cadeia produtiva.
A Categoria Intermediária II – Aspecto Gerencial situa os processos de organização e

gestão dos diferentes atores. Este aspecto é altamente caótico, ainda mais em um processo
da rede de governança pública que disputa lógicas e mapas mentais de orientação gerencial,
de organização coletiva, que busca alcançar determinados resultados. A gestão é um processo
diferenciado para cada ator ou grupo, a depender de seus processos internos, este aspecto é
altamente conflituoso e capaz de produzir efeitos contrários ao preconizados pela rede de
governança pública (quando esta preconiza), uma vez que diferentes atores possuem lógicas
e interesses próprios, além de alternativas metodologias para alcance de resultados.
A Categoria Intermediária III – Aspecto Social é o conjunto que aborda o potencial para
atingir público com imagem positiva e que traga apoio. Esta “imagem” é construída
socialmente e disputada plenamente por todos os atores do sistema que envolve a rede de
governança pública. Ela não é única, no sentido de derivação de cada ator, ela é dinâmica e
depende de uma série de processos, sobretudo, de apoio institucional, legal e da população.
O sucesso de políticas públicas e ações estatais, ou iniciativas privadas com o apoio do Poder
Público demanda, impreterivelmente, uma comunicação plena, de curto alcance cognitivo, ou
seja, de fácil interpretação e que seja clara o suficiente para demonstrar que algo está sendo
feito, ou em vias de solução e que traga, de fato, quais são os que estão “resolvendo” as coisas.
Ainda neste aspecto, tem-se a valoração de valorização do trabalho das cooperativas de
catadores e a forma como as diversas ações públicas são direcionadas às mesmas a partir da
interpretação social dada.
15

A Categoria Intermediária IV – Aspecto Mercadológico observa a capacidade de
retorno, lucro e resultados, além de agregar valor comercial. Também pondera acerca das
questões relativas ao valor do trabalho e da atividade produtiva.
As categorias iniciais e intermediárias apresentadas amparam a construção das

categorias finais, que situamos agora. A constituição final é formada por duas categorias
denominadas “Antigovernança” e “Emancipação Condicionada”. A construção destas duas
categorias teve como objetivo esgotar a compreensão das categorias iniciais e intermediárias
a fim de respaldar interpretações e inferir resultados, tal como preconiza a metodologia da
Análise de Conteúdo, corroborada por Bardin (1977).
A “Antigovernança” é estruturada a partir das categorias intermediárias “Aspecto

Produtivo” e “Aspecto Gerencial”, onde se entende que a estrutura da rede de governança
pública procura por um lado, estruturar uma série de ações que limitam, inferiorizam,
desarticulam, desestabilizam e achatam a base produtiva de determinados atores membros
da rede, assim como, de outro lado, procura institucionalizar normas e orientações gerenciais
e organizacionais nos diferentes atores, procurando também homogeneizar culturas, visões
de mundo, mascarando pretensos interesses conflitantes como convergentes e, neste caso,
procura se utilizar de ações estruturantes frente a outros atores, induzindo a uma
“profissionalização”. De certa forma, o que deveria ser interpretado como convergência de
interesses a partir da junção de diversos atores, na verdade se observa como um cenário
caótico e incapaz de produzir governança, sendo orientado para produzir o efeito contrário: a
Antigovernança que, de certa forma, também é capaz de produzir benefícios para
determinados atores com maior capacidade de influência dentro da rede de governança
pública.
Em seguida temos a categoria final “Emancipação Condicionada”, constituída pelas

categorias intermediárias “Aspecto Social” e “Aspecto Mercadológico”, onde vemos que a
rede de governança pública, na perspectiva de se criar ambiente caótico, tende a “permitir”,
sob a égide de não desestruturar a rede por completo, uma vez que, se a rede não produzir,
minimamente, alguns benefícios para todos os membros, é capaz de membros saiam e
desarticulem um arranjo potencialmente benéfico pela exploração de uns por outros. Desta
forma, se precisa perder um pouco de “poder”, permitindo que determinados atores possam
estruturar ações de organização estrutural para que alcancem mais benefícios e, neste
sentido, ainda tenham perspectivas, ainda que trabalhadas ilusoriamente, de melhoramento
dentro da rede. A rede de governança já prevê essa “perda” relativa de poder de atores com
maior capacidade de influência – para tanto, não desarticula, completamente, quando
determinados atores procuram influenciar, de certa forma, o trabalho da imagem de atores
dentro da rede, assim como de valoração e valorização do trabalho. Se a rede achatar em
extremo, perde o sentido de que atores com menor capacidade de influência se sintam
interessados na permanência na rede.
Por fim, o próximo quadro sintetiza a progressão das categorias criadas, de forma a
sistematizar a construção da interpretação permitida pela Análise de Conteúdo.
Quadro 1 – Síntese das Categorias de Análise.
16

Iniciais Intermediárias Finais
1. Avanço na Cadeia Produtiva
2. Conhecimento de Custos
3. Retrabalho
4. Achatamento de baixo valor
agregado
I. Aspecto
5. Delegação e mascaramento
Produtivo
de atividades
6. Não pagamento pelo serviço
prestado
7. Tecnologia
8. Paradoxo da Doação
9. Normativas Governamentais
10. Diagnóstico e indicadores
governamentais
I. Antigovernança
11. Fortalecimento de vínculos
12. Conscientização da gestão
13. Empreendimento, rede e
ambiente.
14. Amadorismo
II. Aspecto
15. Profissionalização
Gerencial
16. Estrutura Tecnológica
17. Cadeia produtiva
18. Educação, Cultura,
Infraestrutura e Renda.
19. Trabalhar para os fins
20. Desequilíbrio de níveis
gerenciais
21. Desqualificação
22. Orientação “Solidária”
23. Informação, publicidade e
conscientização.
24. Ator principal
25. Figura social do catador
26. Desvalorização do trabalho
III. Aspecto Social
27. Bem “comum”
II. Emancipação
28. Inovação de Paradigma
Condicionada
29. Valor Social
30. Conectividade entre atores
31. Desconfiança e descrédito
32. Construção temática
33. Desequilíbrio Concorrencial
IV. Aspecto
34. Visão de Mercado
Mercadológico
35. Agregação de Valor
17

36. Disputa na Cadeia Produtiva
37. Logística
38. Destruição do Valor do
Trabalho e do Valor
Agregado
39. Dupla Qualidade do
Cooperado
40. Virtude Social da Coleta
Seletiva
41. Sequestro de Trabalho
42. Doação Comprada
43. Fetiche da Miséria
Como abordado pela Categoria Analítica Intermediária I – Aspecto Produtivo, o

objetivo dessa rede de governança pública é construir uma base de exploração produtiva das
cooperativas de catadores, aproveitando ao máximo esse baixo valor agregado que as
cooperativas trazem: a incipiência organizacional para doar qualquer material e exigir
contrapartidas das mesmas. Trata-se de exploração do Trabalho e ampliação do baixo valor
institucionalizado. Podemos observar neste aspecto, por exemplo, que todas as ações da
prefeitura do Rio de Janeiro foram para criar oportunidades de triagem e não de
beneficiamento, o que já indica que o que foi pensado às cooperativas é pautado pela visão
negativa anteriormente destacada e pelo Fetiche da Miséria, onde as soluções para as
cooperativas devem vir de forma que não alterem a miserabilidade.
Ainda nesta categoria I, há de se salientar que uma das estratégias da rede de

governança pública é achatar ao máximo as bases produtivas, forçando o baixo valor agregado
18

e o retrabalho. Além de se manter estratégias públicas voltadas exclusivamente para ações de
coleta e triagem e não em beneficiamento de recicláveis, a rede de governança pública
engendra ações de manutenção de valor agregado baixo, com tecnologia incipiente, ou seja,
não permite às cooperativas desenvolver estratégias para valorizar seu trabalho.
Como situado pela Categoria Analítica Intermediária II – Aspecto Gerencial, uma das
formas de se achatar ainda mais o ambiente da rede de governança pública é pela
desqualificação. Se a base produtiva entende por achatar o trabalho e explorar, ao máximo,
esse trabalho, é a base gerencial que procura internalizar mecanismos paralelos de opressão
que vão consolidando a Estrutura Tecnológica. Existe, no Aspecto Gerencial, o antagonismo
entre o “Amador” e o “Profissional”, subscrevendo assim, uma série de orientações,
procedimentos, técnicas e metodologias a serem empregadas dentro da rede de Governança
Pública.
A Categoria Analítica Intermediária III – Aspecto Social é o conjunto que aborda o

potencial para atingir público com imagem positiva e que traga apoio. Essa imagem “positiva”
não existe, ela é construída, já que o cenário é negativo. Em um primeiro momento essa
negatividade é latente e os atores procuram trabalhar e moldar essa imagem para um sentido
positivo, de forma a que as cooperativas fiquem vinculado à rede e também apoiem projetos
de coleta seletiva. Não vemos isso essencialmente como algo negativo, contudo, o que
importa é a análise dos projetos de desenvolvimento e de agregação. No caso da estrutura da
rede de Governança Pública analisada, ela é mais para o sentido negativo.
A Categoria Analítica Intermediária IV – Aspecto Mercadológico observa a capacidade

de retorno, lucro e resultados, além de agregar valor comercial. É o último dos aspectos a
serem considerados e o último – junto com o aspecto social, que compõe a “Emancipação
Condicionada”. Este aspecto atua, basicamente, na questão da valoração e valorização das
cooperativas, do trabalho, do produto e dos processos envolvidos.
O Fetiche da Miséria, processo em que se visualiza as cooperativas de catadores como

paupérrimas e incapazes de serem consideradas como possibilidade de melhorar vidas,
orienta essa categoria intermediária. Assim como entende a figura social do catador como
pobre e qualquer mudança nessa figura implica algo errado. Esse fetiche coordena no sentido
de desvalorizar o trabalho, impactando a renda das cooperativas, dos atravessadores e
empresas recicladoras e geradoras.
Como vemos, a rede de governança pública vem, pelo demonstrado, orientando ações
que articulam contrariamente os preceitos teorizados pelas teorias da governança pública, no
que se refere à construção de convergência de interesses e base horizontal, pela
“Antigovernança”. Ao mesmo tempo, para não aprisionar sistematicamente, desafoga atores
com menor capacidade de influência, no empreendimento de ações de desenvolvmento, em
uma especíe controlada, ajuizada e consentida por meio de uma “Emancipação
Condicionada”.
Estes dois elementos formam, assim, o Leviatã – a Governança Pública –, um “projeto”

de gestão no âmbito público, elevado à máxima potência de credibilidade, como algo
grandiosamente institucional capaz de reunir, em potência e estabilidade, uma série de atores
19

com interesses distintos em um ambiente convergente, estável, agregador e com diluição das
disputas e barganhas, já que todos organizam sua capacidade em mãos do Estado – este, capaz
de organizar, em um “projeto”, o desenvolvimento combinado de vários atores.
Tendo em vista o esquema anterior situado, os atores se movimentam dentro da

estrutura de Governança Pública. Eles não são estáticos, já que a própria estrutura da rede
em si, no que toca aos interesses, é um processo altamente dinâmico e proeminente a
processos de disputas. Ademais, existem atores com maior capacidade de influência e, por
conta disso, são capazes de articular de forma mais consciente e influentes, medidas relativas
ao alcance dos alvos na governança. Ou seja, não há como a rede ser inerte, uma vez que os
atores e membros disputam legitimações e logicas intra e externas à rede. Neste sentido, vale
a pena questionar a forma como os atores com menor capacidade de influência e articulação
se organizam frente à esse quadro.
A Governança Pública traz resultados no âmbito coletivo por atuar com o apoio do
Estado e organizações sociais; assim como por ter, como finalidade, a atuação sobre uma
problemática, seja em questões de problemas públicos ou desenvolvimento social. A questão
quer devemos analisar é, além do produto ou resultado da Governança, a(s) forma(s)
predominante(s) e lógicas associativas que construíram bases, medidas de intervenção e
projeções que as ações estruturantes da rede permitiram alcançar. E, se isso é capaz de
produzir mudanças sociais, positivas na sociedade de forma robusta, tendo em vista os fins,
meios, custos, benefícios e transações realizadas para tal.
A Governança Pública se tornou modelo de gestão no âmbito da Administração

Pública. Devemos então considerar quais os objetivos se elevam quando a mesma se torna
um modelo. Modelos orientam, educam e transformam. Se a Governança Pública
considerasse esses elementos desordenadores, até aqui contextualizados (atores, interesses,
processos e contextos), poderíamos pensar na possibilidade do modelo estar tentando (ou
não) descontextualizar e desconstruir essas bases caóticas. Pelo contrário; estes elementos
são mascarados e sequer considerados, o que pode indicar o interesse na difusão do modelo
de tal forma. Esse mascaramento produz o mito.
A Governança “Pública” é um mito objetivamente estruturado na figura do Leviatã, de

Thomas Hobbes, na mesma perspectiva de junção relativa de membros, com cada um
abdicando de sua capacidade, de forma a estruturar um ente forte, em termos de recursos,
ordem, alcance, capacidade resolutiva e legitimação, capaz de organizar a todos, pela forma
de um contrato. A Governança Pública é um contrato na forma de mito como modelo de
gestão que desconsidera essa base caótica que a sustenta. É objetivamente estruturado por
esconder esse caos e a possibilidade de atores estruturarem ações e objetivos; dessa forma
não sabemos os seus alvos intermediários e terminais (nem haveria como saber, de fato) e
como se movem dentro da própria estrutura de Governança Pública em si.
Leviatã, publicado em 1651, é a mais importante obra de Thomas Hobbes, considerada

sua obra-prima. A filosofia de Hobbes, especialmente sua teoria a respeito da origem
contratual do Estado, exerceu forte influência no pensamento de Rousseau, Kant e para
preparar, no plano ideológico, a Revolução Francesa. Sua base contratual é de que os homens
abdicam de suas forças individuais em prol de um soberano (o Leviatã) que, legitimado pela
20

força coletiva, empreende formas estruturantes para manter a coletividade e evitar a guerra
de todos contra todos.
Para entender a noção do contrato, devemos partir da primeira lei natural do homem
– a autopreservação, que o induz a impor-se sobre os demais. Cada homem é autogvernante
de suas sensações e modos de agir a partir da razão. E como não há algo que balize – uma vez
que a razão é processo individual, todos têm direito a tudo, inclusive o corpo alheio. Nas
palavras de Hobbes, “assim, perdurando esse direito de cada um sobre todas as coisas,
ninguém poderá estar seguro (por mais forte e sábio que seja)” (HOBBES, 2009, p. 98),
portanto, tal processo emerge a segunda lei geral – a autopreservação por todos os meios. E
esta busca levará a guerra entre todos homens. Para evitar tal guerra, e aqui se encontra a
derivação da segunda lei, o homem deve concordar com a renúncia de todos os seus direitos
sobre todas as coisas, contendando-se com a liberdade que se permite aos demais
objetivando a busca da paz. Contudo, com a recusa de um, não há razão para que alguém se
prive daquilo a que tem direito (a liberdade).
O que temos, é a renúncia ao poder individual e à liberdade de agir intrínseco às

escolhas de autogoverno em prol de um soberano que proteja a todos, individual e
coletivamente (este último, por intermédio da criação da organização política contratual). Ao
mesmo tempo, o contrato é erguido mediante bases iguais pelos renunciantes e a hierarquia
é criada, voluntariamente, com a transferência do individual ao coletivo. O contrato é visível
em termos de abdicação e benefícios, senão não há possibilidade de assinatura por completo
pela coletividade – a margem da dúvida ergue a possibilidade de não renúncia e a escolha
deve ser clara pela renúncia à um direito fundamental e inalienável, no caso, a liberdade.
Tal como na ótica de Hobbes, onde a disputa entre indivíduos pela riqueza, segurança
e a glória é infinita e caótica por essência – dado que é inevitável a luta na natureza humana,
já que está no ínterim dela a de prover autointeresses primeiramente, em detrimento dos
coletivos. A Governança Pública também segue tal processo, em um claro sentido de
organização de um contrato social. A figura do Leviatã – o soberano – traz o entendimento de
que este asseguraria que cada membro exerça seu poder pautado pela razão e que acordos
sejam devidamente cumpridos, garantindo assim, a ordem, a paz e a justiça e, desta forma,
dando um sentido de existência ao soberano e aos membros constituintes do Contrato e ao
próprio contrato em si. Observe na figura a seguir.
Figura 4 – A efetiva Estrutura da Governança Pública.
21

A Categoria Intermediária I – Aspecto Produtivo evidencia diferentes capacidades de

agregar valor a processos, métodos e técnicas, além de organizar toda a cadeia produtiva,
enquanto que a Categoria Intermediária II – Aspecto Gerencial, situa os processos de
organização e gestão dos diferentes atores. Já a Categoria Intermediária III – Aspecto Social, é
o conjunto que aborda o potencial para atingir público com imagem positiva e que traga apoio.
Esta “imagem” é construída socialmente e disputada plenamente por todos os atores do
sistema que envolve a rede de governança pública. Por fim, a Categoria Intermediária IV –
Aspecto Mercadológico, que observa a capacidade de retorno, lucro e resultados, além de
agregar valor comercial. Também pondera acerca das questões relativas ao valor do trabalho
e da atividade produtiva.
Assim, a Governança Pública vem, de forma muito peculiar, porém bem clara, agir
conforme um Leviatã, no sentido proposto por Hobbes. Ela também procura, no plano teórico,
organizar interesses e objetivos individuais de seus membros na construção de uma
perspectiva coletiva de materialização estatal na solução de problemas coletivos ou de criação
de soluções também coletivas.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Neste artigo procuramos analisar a Governança Pública na Coleta Seletiva do município
do Rio de Janeiro. As categorias iniciais e intermediárias apresentadas amparam a construção
das categorias finais, que situamos agora. A “Antigovernança” é estruturada a partir das
categorias intermediárias “Aspecto Produtivo” e “Aspecto Gerencial” e a categoria final
“Emancipação Condicionada” é constituída pelas categorias intermediárias “Aspecto Social” e
“Aspecto Mercadológico”.
Seriam analistas de políticas públicas e de gestão inocentes em acreditar que, dentro

da Governança Pública, não exista um ambiente caótico e altamente disputado em recursos,
22

ideologia e espaço político? Neste contexto, a Governança Pública é um mito, por ser incapaz
de produzir aquilo o que se propõe: sinergia, cooperação, custos das disputas superiores aos
custos da cooperação e convergência de interesses. Claro que a noção da pura e simples
cooperação, por entre atores com diferentes lógicas fundantes de seus modos de agir e
pensar, é também um mito. A cooperação é processo que envolve perdas e ganhos, custos e
benefícios e, sobremaneira, processos mentais, comportamentos e ideológicos próximos e
não antagônicos. A cooperação, como base de uma Governança Pública é incapaz de
estruturá-la e mantê-la. A Governança Pública, inerentemente, produz a “Antigovernança”.
A lógica da Governança Pública não é orientada para o “público” por ser uma estrutura
fragmentada sob bases erguidas desconexamente e não participativa em uma conjuntura que
espera a competição e não a cooperação. Daí a rede de Governança Pública precisa ajustar
uma relativa autonomia para que os membros não se sintam afogados e vejam perspectivas
na permanência na rede – assim surge a “Emancipação Condicionada”, onde atores com
menor capacidade de influência e poder alcançam perspectivas de melhora estrutural, que
permitem mudanças relativamente profícuas e capazes de inverter quadros altamente
negativos.
A Governança Pública preconiza agregação e convergência em sua proposição teórica.

Todavia, em âmbito prático, ela orienta ações a partir de atores membros da rede com maior
potencial de influência. Esta orientação se dá em detrimento de outros atores, os de menor
potencial, que atuam de forma dependente da estrutura da rede. Estes atores são explorados
e achatados, e as condições que permitiram o desenvolvimento de suas ações, idem. Desta
forma, a rede de Governança Pública funcional com um aparato denominado
“Antigovernança”, ou seja, orienta ações contrárias ao que preconiza.
Entretanto, para se manter, a rede de Governança Pública não pode forçar tanto a
miserabilidade e elevar o grau de caos instituído. Ela deve equilibrar, de forma racional e
consentida, as ações de exploração dentro da rede. Uma vez que os atores de maior potencial
dependem dos menores, não faz sentido explorar ao máximo, uma vez que a permanência na
rede perde o sentido. Nessa perspectiva, existe um “fôlego”, uma espécie de “permissão”
orientada para que estes membros com menor potencial empreendam ações almejando
desenvolvimento. Mas um desenvolvimento nivelado por baixo, já previsto pelos atores de
maior potencial, que não modifique a estrutura de exploração. Desta forma, trata-se de uma
“Emancipação Condicionada”, pensada racionalmente.
Situamos que a Governança Pública funciona, deliberadamente, por estes dois

mecanismos – a “Antigovernança” e a “Emancipação Condicionada”. Estes dois elementos
formam, assim, o Leviatã – a Governança Pública –, um “projeto” de gestão no âmbito público,
elevado à máxima potência de credibilidade, como algo grandiosamente institucional capaz
de reunir, em potência e estabilidade, uma série de atores com interesses distintos em um
ambiente convergente, estável, agregador e com diluição das disputas e barganhas, já que
todos organizam sua capacidade em mãos do Estado – este, capaz de organizar, em um
“projeto”, o desenvolvimento combinado de vários atores.
23

REFERÊNCIAS
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Figura 2 – Fluxograma da coleta seletiva.

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Fonte: BAPTISTA, 2013.

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