TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 028.

129/2020-2

GRUPO II – CLASSE VII – Plenário

TC 028.129/2020-2
Natureza: Representação
Órgão/Entidade: Conselho Regional de Medicina Veterinária do
Estado de São Paulo
Representação legal: não há

SUMÁRIO: REPRESENTAÇÃO COM PEDIDO DE

CAUTELAR. SUPOSTAS IRREGULARIDADES EM
CONCORRÊNCIA CONDUZIDA PELO CRMV/SP PARA
CONTRATAÇÃO DE REFORMA DO EDIFÍCIO SEDE DA
ENTIDADE, EM SÃO PAULO/SP. CAUTELAR INDEFERIDA.
CONHECIMENTO E IMPROCEDÊNCIA. ARQUIVAMENTO.

RELATÓRIO

Adoto como relatório a instrução elaborada no âmbito da Secretaria de Fiscalização de

Infraestrutura Urbana (peça 31), a qual contou com a anuência do dirigente da mencionada unidade
técnica (peça 32):

“INTRODUÇÃO
1. Cuidam os autos de representação, com pedido de medida cautelar, formulada pelo Sr.
André Santana Navarro (CPF 212.846.078-60), a respeito de possíveis irregularidades ocorridas no
Conselho Regional de Medicina Veterinária do Estado de São Paulo (CRMV-SP), relacionadas à
concorrência 1/2020, para a contratação de empresa especializada para execução de obras de
reforma do edifício sede do Conselho na cidade de São Paulo/SP. O orçamento previsto para as obras
é de R$ 10.011.536,91 (peça 4, p. 22).
EXAME DE ADMISSIBILIDADE
2. Inicialmente, deve-se registrar que a representação preenche os requisitos de
admissibilidade constantes no art. 235 do Regimento Interno do TCU e no art. 103, § 1º da Resolução
– TCU 259/2014, haja vista a matéria ser de competência do Tribunal, referir-se a responsável sujeito
a sua jurisdição, estar redigida em linguagem clara e objetiva, conter nome legível, qualificação e
endereço do representante, encontrar-se acompanhada do indício concernente à irregularidade ou
ilegalidade e de existir interesse público para o trato das supostas irregularidades.
3. Além disso, o cidadão possui legitimidade para representar ao Tribunal, consoante
disposto no inciso VII do art. 237 do RI/TCU c/c o art. 113, § 1º, da Lei 8.666/1993.
4. Infere-se, ainda, a existência do interesse público para o trato da suposta irregularidade
pois, a possível restrição à competitividade decorrente de exigências de qualificação econômico-
financeiras desarrazoadas, bem como a adoção de orçamento desatualizado poderiam, em tese,
causar prejuízo a própria administração pública, na medida em que há o risco de contratação de
proposta economicamente desvantajosa.
5. Dessa forma, a representação poderá ser apurada, para fins de comprovar a sua
procedência, nos termos do art. 234, § 2º, segunda parte, do Regimento Interno do TCU, aplicável às
representações de acordo com o parágrafo único do art. 237 do mesmo RI/TCU.

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EXAME TÉCNICO
6. O representante afirmou que o edital da concorrência 1/2020 traz exigências abusivas e
ilegais, impedindo que o maior número de empresas interessadas participe do certame, em prejuízo à
competitividade e consequente contratação mais benéfica para a Administração Pública.
7. A primeira irregularidade apontada é a existência de orçamento defasado,
comprometendo a economicidade da contratação e levando as empresas a oferecerem preços que não
condizem com a realidade. As referências adotadas para a montagem do orçamento base da licitação
são, segundo o representante: (i) Sinapi, desonerado, junho/2019, (ii) Siurb (prefeitura de São Paulo),
desonerado, janeiro/2019 e (iii) CPOS (estado de SP), desonerado, julho/2019.
8. A segunda irregularidade relatada se refere ao item 7.2.5 do edital que, nas palavras do
representante “prescreve que estão impedidas de participar no certame empresas que estejam sob o
regime de concordata e não prevê a possibilidade de participação de empresas que se encontram em
recuperação judicial”. Acrescenta que tal disposição fere jurisprudência do TCU, trazendo como
exemplo o Acórdão 1.201/2020 – TCU – Plenário.
9. Consoante o art. 276 do Regimento Interno/TCU, o Relator poderá, em caso de urgência,
de fundado receio de grave lesão ao Erário, ao interesse público, ou de risco de ineficácia da decisão
de mérito, de ofício ou mediante provocação, adotar medida cautelar, determinando a suspensão do
procedimento impugnado, até que o Tribunal julgue o mérito da questão. Tal providência deverá ser
adotada quando presentes os pressupostos do fumus boni iuris e do periculum in mora.
10. Analisando sumariamente os elementos apresentados pelo representante, verifica-se que,
antes da concessão da cautelar pleiteada, deve ser realizada a oitiva prévia do Conselho Regional de
Medicina Veterinária do Estado de São Paulo, para que apresente informações imprescindíveis à
confirmação da existência dos pressupostos acima mencionados, a saber: justificar (i) a utilização de
sistemas referenciais no orçamento, com datas-bases diferentes e distantes da própria publicação do
edital, sem atualização monetária e (ii) a proibição de participação de empresas em concordata.
11. Em relação à possível existência da “fumaça do bom direito”, é preciso se certificar de
que os itens impugnados realmente preenchem os requisitos necessários. O orçamento constante da
peça 4 realmente indica as datas informadas pelo representante. Um orçamento defasado afronta o
art. 17, § 4º, inciso I do Decreto 7.983/2013, a jurisprudência deste Tribunal e os princípios básicos
da Administração Pública. No entanto, não é incomum a ocorrência de erros de digitação, de modo
que deve oportunizar ao Conselho se justificar sobre as ocorrências. A análise sumária exigida desta
representação impede que se analise pormenorizadamente o orçamento.
12. O mesmo raciocínio se aplica à vedação de participação de empresas em algumas
situações. É legítima a cautela por parte do contratante em procurar empresas financeiramente
saudáveis. Todavia, as exigências não podem ser desproporcionais. O acórdão mencionado pelo
representante é didático:
...é possível a participação e empresa em recuperação judicial, desde que amparada em certidão
emitida pela instância judicial competente, que certifique que a interessada está apta econômica e
financeiramente a participar de procedimento licitatório nos termos da Lei 8.666/1993. (Acórdão
1.201/2020 – TCU – Plenário, destaques acrescidos)
13. Também é preciso levar em conta o caso concreto na avaliação de eventual restrição à
competitividade. É comum existirem licitações objeto de representação a esta Corte, com alegações de
restrição à competitividade, que contaram com grande número de licitantes habilitados e com
propostas de fato competitivas. Esclarecimentos do órgão licitante podem trazer mais elementos a
essa avaliação.
14. Em relação ao periculum in mora, convém lembrar que a abertura dos envelopes de

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habilitação estava prevista para 13/8/2020. Pesquisa realizada no site do CRMV-SP não foi capaz de
indicar se a sessão de fato ocorreu. De todo modo, considerando os prazos recursais, entende-se que
há tempo disponível para a manifestação preliminar do conselho, antes da assinatura de contrato com
o eventual vencedor.
CONCLUSÃO
15. O documento constante da peça 1 deve ser conhecido como representação, por preencher
os requisitos previstos nos arts. 235 e 237, VI, do Regimento Interno/TCU, c/c o art. 103, § 1º da
Resolução – TCU 259/2014.
16. No que tange ao requerimento de medida cautelar, entende-se necessária a realização de
oitiva prévia do Conselho Regional de Medicina Veterinária do Estado de São Paulo, para que se
confirme a existência dos requisitos do fumus boni iuris e do periculum in mora.
PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
17. Ante todo o exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo:
a) conhecer da presente representação, satisfeitos os requisitos de admissibilidade
previstos nos arts. 235 e 237, inciso VI, do Regimento Interno deste Tribunal c/c o art. 103, § 1º, da
Resolução – TCU 259/2014;
b) determinar, nos termos do art. 276, § 2º, do Regimento Interno/TCU, a oitiva do
Conselho Regional de Medicina Veterinária do Estado de São Paulo para, no prazo de até 5 dias
úteis, manifestar-se sobre os fatos apontados na representação formulada por André Santana
Navarro, especialmente quanto (i) a utilização de sistemas referenciais no orçamento, com datas-
bases diferentes e distantes da própria publicação do edital, sem atualização monetária e (ii) a
proibição de participação de empresas em recuperação judicial;
c) facultar ao Conselho Regional de Medicina Veterinária do Estado de São Paulo, nos
termos do art. 14, caput, da Resolução 315/2020 se manifestar sobre a possibilidade de o Tribunal vir
a determinar a anulação ou correção dos atos pertinentes ao certame, notadamente quanto às
consequências práticas da implementação dessas medidas e quanto a eventuais alternativas que
possam ser adotadas para solução dos apontamentos;
d) com fundamento no art. 14, § 1º, da Resolução 315/2020, encaminhar cópia da peça 1 e
da presente instrução ao Conselho Regional de Medicina Veterinária do Estado de São Paulo, a fim
de subsidiar as manifestações a serem requeridas;
e) informar ao Conselho Regional de Medicina Veterinária do Estado de São Paulo que os
autos deste processo podem ser acessados eletronicamente pelas partes, mediante cadastro no site
https://portal.tcu.gov.br/e-tcu/vista-de-processos/.”

É o Relatório.

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VOTO

Em exame representação com pedido de medida cautelar relatando possíveis

irregularidades ocorridas no edital da Concorrência 1/2020, promovida pelo Conselho Regional de
Medicina Veterinária do Estado de São Paulo (CRMV-SP) para a contratação de empresa
especializada para execução de obras de reforma do edifício sede da entidade na cidade de São
Paulo/SP. O valor previsto para a contratação foi de R$ 10.011.536,91, conforme planilha
orçamentária inserta à peça 4.
2. O advogado autor da presente representação se insurgiu contra os seguintes aspectos no
certame em tela:
a) defasagem do orçamento estimativo da licitação, o que comprometeria a economicidade
da contratação e levaria as empresas a oferecerem preços que não condizem com a
realidade, visto que as referências adotadas para a montagem do orçamento-base da
licitação são (i) o Sinapi de junho/2019; (ii) a tabela da Siurb de janeiro/2019 (Prefeitura
de São Paulo); e (iii) a tabela da CPOS de julho/2019 (Estado de São Paulo); e
b) exigência de certidão negativa de recuperação judicial como requisito de qualificação
econômico-financeira.
3. O exame preliminar da Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Urbana
(SeinfraUrbana) propõe, em síntese, conhecer da presente representação e, com fundamento no art.
276, § 2º, do RI/TCU, realizar a oitiva preliminar do CRMV-SP para que o conselho se manifestasse
sobre as questões suscitadas pela representante.
4. A unidade técnica observou que seria preciso levar em conta o caso concreto na avaliação
de eventual restrição à competitividade, sendo comum existirem licitações objeto de representação a
esta Corte de Contas com supostas cláusulas restritivas, mas que acabam por contar com grande
número de licitantes habilitados e com propostas de fato competitivas. Assim, os esclarecimentos do
órgão licitante poderiam trazer mais elementos a essa avaliação.
5. Em relação ao periculum in mora, a abertura dos envelopes de habilitação estava prevista
para ocorrer em 13/8/2020, mas pesquisa realizada pela SeinfraUrbana no endereço eletrônico do
CRMV-SP não foi capaz de indicar se a sessão de fato ocorreu.
II
7. Feita a exposição do caso, conheço da presente representação, por estarem satisfeitos os
requisitos de admissibilidade previstos nos arts. 235 e 237, inciso VII e parágrafo único, do Regimento
Interno deste Tribunal c/c o art. 113, § 1º, da Lei 8.666/1993.
8. No entanto, pelos fundamentos expostos a seguir, entendo que a presente representação
deva ser julgada improcedente, indeferindo-se a medida cautelar pleiteada.
9. Quanto à suposta defasagem do orçamento, o representante aduz que o IGP-M acumulado
no período de janeiro de 2019 a julho de 2020 alcança a variação de 14,52%. Argumenta que a
defasagem orçamentária em mais de seis meses configura um grave óbice à licitação, porque não
garante a verificação da atualidade dos valores estimados em relação aos preços praticados no
mercado, conforme determina o inciso IV do artigo 43 da Lei 8.666/1993.
10. No entender do representante, com tamanha defasagem, as empresas licitantes ofereceriam
preços não condizentes com a realidade e depois solicitariam a celebração de aditivos contratuais para
corrigir essa deficiência, o que não é desejável e nem se coaduna com o princípio da vinculação ao
instrumento convocatório.
12. Em atenção às alegações apresentadas pelo representante, considero que o IGPM não seja

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o índice mais adequado para avaliar a evolução do custo da construção civil, notadamente para obras
de reformas de edificação. No caso, apurei que o Índice Nacional de Construção Civil (INCC)
apresenta variação bem inferior no período de janeiro/2019 a julho/2020, de apenas 7,19%, conforme
demonstrado na tabela a seguir:

11. Se for considerado que a maior parcela da planilha orçamentária foi elaborada com
serviços coletados nas datas-bases de julho/2019 ou junho/2019, a defasagem ainda seria inferior, em
torno de apenas 6,5%.
12. Entendo que tal percentual inflacionário não comprometa a atratividade do certame
licitatório, notadamente uma obra de porte médio, da ordem de R$ 10 milhões, considerando que
trabalhos de fiscalização anteriores desta Corte de Contas apuraram superestimativas dos custos
obtidos nos sistemas referenciais de preços da Administração Pública frente aos valores efetivamente
incorridos pelos construtores na aquisição de insumos. Cito nesse sentido a auditoria apreciada pelo
Acórdão 1.101/2015, de relatoria do Ministro José Múcio Monteiro, em que o principal achado
evidenciou que as pesquisas de preços realizadas pela equipe de fiscalização resultaram, em média, em
valores 13,78% mais baixos do que a mediana do Sinapi.
13. Assim, concluo que eventual defasagem nas referências utilizadas é compensada por
diversas outras folgas nos custos referenciais do Sinapi, visto que esta Corte de Contas tem constatado
que os valores dos insumos do referido sistema se apresentam, em geral, acima dos preços
efetivamente transacionados no mercado. Essa margem de segurança no uso do Sinapi pode ser
atribuída aos seguintes fatores, dentre outros:
a) Efeito Cotação: resultado do procedimento rotineiro de pesquisa de preços, por meio do qual
o comprador realiza cotações e escolhe o estabelecimento que apresentou o menor preço,
fazendo com que o preço efetivamente pago pelo construtor seja inferior à mediana das
consultas por ele realizadas.
b) Efeito Barganha: resultado da negociação de grande quantidade, o que provoca redução do
preço unitário do material a ser comprado em função de economias de escala, fator que não é
considerado nas pesquisas de preços realizadas pelo IBGE.
c) Efeito Administração Pública: decorre da identificação, por parte de quem presta a
informação, de que a cotação se destina à mera prestação de informações. No caso das

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cotações, esse efeito tende a provocar uma majoração dos preços informados pelo fornecedor,
em virtude de que não há expectativa de compra imediata nem de concorrência entre
fornecedores, fazendo com que o vendedor forneça o preço “de balcão”, sem ofertar qualquer
tipo de abatimento comumente oferecido, pois encara a pesquisa como mera informação e não
como uma venda potencial.
14. Considero improcedente o temor do autor da representação de que as empresas licitantes
ofereçam preços inexequíveis e, posteriormente, solicitem a celebração de termos de aditamento
contratual para corrigir essa deficiência. Trata-se de hipótese de alteração contratual ilegal, conforme
ensinamento de Marçal Justen Filho, em sua obra “Comentários à lei de Licitações e Contratos
Administrativos”, 11ª edição, in verbis:

“A equação econômico-financeira delineia-se a partir da elaboração do ato convocatório.

Porém, a equação se firma no instante em que a proposta é apresentada. Aceita a
proposta pela Administração, está consagrada a equação econômico-financeira dela
constante. A partir de então essa equação está protegida e assegurada pelo Direito.
(...) O restabelecimento da equação econômico-financeira depende da concretização de
um evento posterior à formulação da proposta, identificável como causa do agravamento
da posição do particular. Não basta a simples insuficiência da remuneração. Não se
caracteriza rompimento do equilíbrio econômico-financeiro quando a proposta do
particular era inexequível. A tutela à equação econômico-financeira não visa a que o
particular formule proposta exageradamente baixa e, após vitorioso, pleiteie elevação da
remuneração.
Exige-se, ademais, que a elevação dos encargos não derive de conduta culposa
imputável ao particular. Se os encargos tornaram-se mais elevados porque o particular
atuou mal, não fará jus à alteração de sua remuneração.” (grifos acrescidos).
15. Consoante o exposto, a oferta de preço inexequível na licitação deve onerar
exclusivamente o contratado, não se admitindo a elevação do valor proposto em virtude da suposta
defasagem no orçamento estimativo da contratação ou do descuido da licitante na elaboração de sua
proposta de preços.
16. Por conseguinte, concluo que, apesar do período transcorrido a partir das datas-bases das
referências utilizadas, o orçamento do certame ainda respeita o atributo da temporalidade, não
exigindo providências adicionais por parte desta Corte de Contas.
17. Adicionalmente, entendo aplicáveis ao caso as considerações que realizei no voto condutor
do Acórdão 19/2017-Plenário, que tratou de representação acerca do mesmo tema:

“14. ... entendo pertinente realizar algumas considerações adicionais, visto que o transcurso
de muito tempo entre a data de elaboração do orçamento estimativo da licitação e a data de
abertura das propostas é um problema recorrente nas licitações de obras públicas.
15. Primeiramente, é forçoso reconhecer que não existe um prazo ou período máximo que
esteja positivado na Lei de Licitações e Contratos limitando a defasagem temporal entre a data
de elaboração do orçamento estimativo da contratação e a data de divulgação da licitação ou
de abertura das propostas.
16. De acordo com o art. 43, inciso IV, da Lei 8.666/1993, os preços da proposta vencedora
deverão estar de acordo com aqueles praticados pelo mercado. Desse modo, antes da
realização de qualquer procedimento licitatório cabe ao gestor público realizar pesquisa de
mercado com a finalidade de elaborar orçamento, o qual será utilizado para se definir a
modalidade de licitação, bem como proceder à necessária adequação orçamentária da
despesa.
17. Além disso, o aludido orçamento estimativo servirá como parâmetro de controle da
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exequibilidade e economicidade das propostas, constituindo-se instrumento essencial e

obrigatório para que a comissão de licitação e a autoridade superior - que homologa o
procedimento licitatório - verifiquem a pertinência dos preços contratados com aqueles
praticados pelo mercado.
18. Embora não seja aplicável à confecção do orçamento estimativo de obras públicas, a
Instrução Normativa SLTI/MPOG 5/2014, que dispõe sobre os procedimentos administrativos
básicos para a realização de pesquisa de preços para a aquisição de bens e contratação de
serviços em geral, pode ser aplicada por analogia. O citado normativo estabelece que, para
serem utilizadas como fonte de pesquisa de preços, as contratações similares de outros entes
públicos devem estar vigentes ou terem sido concluídos nos 180 dias anteriores à data da
pesquisa de preços. A referida IN ainda dispõe que no caso da pesquisa com fornecedores
somente serão admitidos os preços cujas datas não se diferenciem em mais de 180 dias.
19. Esse prazo de seis meses também já havia sido utilizado em alguns julgados desta Corte
de Contas, a exemplo do Acórdão 3.516/2007-1ª Câmara, de relatoria do Ministro Aroldo
Cedraz, e do Acórdão 1.462/2010-Plenário, o qual apreciou situação semelhante à tratada nos
autos. (...)
20. Considerando que o interregno de seis meses entre a elaboração do orçamento e a
abertura do certame seja aceitável para a licitação de obras públicas, cabe perquirir quais os
procedimentos seriam exigíveis quando tal prazo fosse ultrapassado e a estimativa de custos se
tornasse desatualizada. Obviamente, o procedimento desejável seria realizar a atualização do
orçamento estimativo com base nos últimos relatórios do Sinapi disponíveis e proceder a nova
cotação com fornecedores e/ou prestadores de serviços, nos casos em que os serviços/insumos
a serem orçados não fossem abrangidos pela referida tabela de custos. Outras fontes
referenciais de preços, como publicações técnicas especializadas, contratações realizadas por
outros entes públicos, sistemas referenciais de custos mantidos pelas esferas estadual e
municipal também poderiam ser consultadas no processo de atualização do orçamento,
conforme previsão constante do art. 6º do Decreto 7.983/2013.
21. Todavia, não se pode olvidar que tal procedimento pode ser bastante árduo e trabalhoso,
notadamente em obras de grande vulto e complexidade como o caso ora avaliado, cuja
planilha orçamentária é composta por centenas de serviços distintos.
22. Sopesando os problemas advindos da falta de atualização do orçamento e o ônus de
realizar nova pesquisa de mercado, parece-me adequada uma terceira opção, aventada pela
peça inicial da empresa representante, pois o problema seria parcialmente mitigado caso a
data-base para efeitos de reajustamento contratual fosse referenciada à data de elaboração do
orçamento estimativo da contratação, e não à data da entrega da proposta – critério utilizado
no edital do MPOG.
23. Enfatizo que não há nenhuma ilegalidade no critério de reajuste previsto na Concorrência
nº 2/2015, que se encontra integralmente aderente ao disposto nas Leis 8.666/1993 e
10.192/2001:
“Art. 40. O edital conterá no preâmbulo o número de ordem em série anual, o nome da
repartição interessada e de seu setor, a modalidade, o regime de execução e o tipo da
licitação, a menção de que será regida por esta Lei, o local, dia e hora para
recebimento da documentação e proposta, bem como para início da abertura dos
envelopes, e indicará, obrigatoriamente, o seguinte:
(...)
XI - critério de reajuste, que deverá retratar a variação efetiva do custo de produção,
admitida a adoção de índices específicos ou setoriais, desde a data prevista para
apresentação da proposta, ou do orçamento a que essa proposta se referir, até a data
do adimplemento de cada parcela;”
“Art. 3º Os contratos em que seja parte órgão ou entidade da Administração Pública

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direta ou indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, serão
reajustados ou corrigidos monetariamente de acordo com as disposições desta Lei, e,
no que com ela não conflitarem, da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993.
§ 1º A periodicidade anual nos contratos de que trata o caput deste artigo será contada
a partir da data limite para apresentação da proposta ou do orçamento a que essa se
referir”.
24. Como se vê, o gestor público pode adotar discricionariamente dois marcos iniciais
distintos para efeito de reajustamento dos contratos: (i) a data limite para apresentação da
proposta; e (ii) a data do orçamento. Ocorre que o segundo critério se mostra mais robusto,
pois reduz os problemas advindos de orçamentos desatualizados em virtude do transcurso de
vários meses entre a data-base da estimativa de custos e a data de abertura das propostas.
25. Por esse motivo, entendo pertinente recomendar ao MPOG que, em futuras licitações de
obras públicas, quando se demonstrar demasiadamente complexa a atualização da estimativa
orçamentária da contratação, adote como marco inicial para efeito de reajustamento
contratual a data-base de elaboração da planilha orçamentária.” (grifos acrescidos).

18. Portanto, entendo que esta Corte de Contas possa formular recomendação análoga ao
CRMV-SP, para que adote como marco inicial dos reajustes, em futuros certames licitatórios de obras
públicas, a data-base de elaboração da planilha orçamentária.

19. Quanto ao prazo máximo admissível entre a elaboração do orçamento e a abertura do

certame, creio que o atual cenário macroeconômico com baixas taxas de juros e a recente edição da
Instrução Normativa SEGES 73/2020 recomendem a evolução da jurisprudência do TCU, pois o novo
normativo apresenta as seguintes disposições, dentre outras:
“Art. 5º A pesquisa de preços para fins de determinação do preço estimado em processo
licitatório para a aquisição e contratação de serviços em geral será realizada mediante a
utilização dos seguintes parâmetros, empregados de forma combinada ou não:
I - Painel de Preços, disponível no endereço eletrônico gov.br/paineldeprecos, desde que as
cotações refiram-se a aquisições ou contratações firmadas no período de até 1 (um) ano
anterior à data de divulgação do instrumento convocatório;
II - aquisições e contratações similares de outros entes públicos, firmadas no período de até 1
(um) ano anterior à data de divulgação do instrumento convocatório;
III - dados de pesquisa publicada em mídia especializada, de sítios eletrônicos especializados
ou de domínio amplo, desde que atualizados no momento da pesquisa e compreendidos no
intervalo de até 6 (seis) meses de antecedência da data de divulgação do instrumento
convocatório, contendo a data e hora de acesso; ou
IV - pesquisa direta com fornecedores, mediante solicitação formal de cotação, desde que os
orçamentos considerados estejam compreendidos no intervalo de até 6 (seis) meses de
antecedência da data de divulgação do instrumento convocatório.”

20. Assim, a IN 73/2020 admite prazos de até 1 ano entre as referências pesquisadas e a data
de divulgação do instrumento convocatório, prazo que julgo ser adequado também para a validade de
um orçamento estimativo visando a licitação de uma obra pública.
III
21. Passo abordar a exigência editalícia de certidão negativa de recuperação judicial, prevista
nos seguintes termos pelo edital:
“8.9.1. Certidão negativa de falência ou recuperação judicial, ou liquidação judicial, ou de
execução patrimonial, conforme o caso, expedida pelo distribuidor da sede da licitante, ou de
seu domicílio, dentro do prazo de validade previsto na própria certidão, ou, na omissão desta,
expedida a menos de 90 (noventa) dias contados da data da sua apresentação;”
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22. O representante argumenta que tal exigência estaria em dissonância com a jurisprudência
do TCU, citando o Acórdão 1.201/2020-Plenário, de relatoria do Ministro Vital do Rêgo, no qual esta
Corte de Contas admitiu a participação, em licitações, de empresas em recuperação judicial, desde que
amparadas em certidão emitida pela instância judicial competente afirmando que a interessada está
apta econômica e financeiramente a participar de procedimento licitatório.
23. Com as vênias de estilo, considero que não há absolutamente nada de irregular na
exigência editalícia em questão, que se assemelha ao requisito de habilitação econômico-financeira
existente na IN SEGES 5/2017, amplamente utilizada pelos órgãos e entidades do Poder Executivo
Federal, in verbis:
“11. Das condições de habilitação econômico-financeira:
11.1. Nas contratações de serviços continuados com dedicação exclusiva de mão de obra, a
Administração deverá exigir:
(...)
e) Certidão negativa de efeitos de falência, recuperação judicial ou recuperação extrajudicial,
expedida pelo distribuidor da sede do licitante.”

24. Insta salientar que a referida disposição normativa foi editada em atendimento à
recomendação do próprio TCU, exarada por meio do subitem 9.1.10.4 do Acórdão 1.214/2013-
Plenário.
25. Ocorre, porém, que a exigência de certidão negativa de recuperação judicial não obsta
automaticamente a participação da licitante que se enquadre nessa situação. No mencionado Acórdão
1.201/2020-Plenário, a unidade técnica, ao examinar a matéria, considerou ser possível, em certames
licitatórios, a participação de empresas em recuperação judicial, desde que demonstrada sua
viabilidade econômica e financeira. Para ela, “não se trata de vedar a exigência editalícia da certidão
negativa de falência ou recuperação judicial, e sim a relativização durante a fase de julgamento,
conforme o caso e as circunstâncias da fase do processo de recuperação judicial”, cabendo à empresa,
em tal situação, demonstrar sua viabilidade econômica.
26. Nesse sentido é o entendimento da 1ª Turma do STJ adotado no AREsp 309.867/ES, da
relatoria do Ministro Gurgel de Faria:
“ADMINISTRATIVO. LICITAÇÃO. EMPRESA EM RECUPERAÇÃO JUDICIAL.
PARTICIPAÇÃO. POSSIBILIDADE. CERTIDÃO DE FALÊNCIA OU CONCORDATA.
INTERPRETAÇÃO EXTENSIVA. DESCABIMENTO. APTIDÃO ECONÔMICO FINANCEIRA.
COMPROVAÇÃO. OUTROS MEIOS. NECESSIDADE.
(...)
2. Conquanto a Lei n. 11.101/2005 tenha substituído a figura da concordata pelos institutos da
recuperação judicial e extrajudicial, o art. 31 da Lei n. 8.666/1993 não teve o texto alterado
para se amoldar à nova sistemática, tampouco foi derrogado.
3. À luz do princípio da legalidade, 'é vedado à Administração levar a termo interpretação
extensiva ou restritiva de direitos, quando a lei assim não o dispuser de forma expressa' (AgRg
no RMS 44099/ES, Rel. Min. BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, julgado em
03/03/2016, DJe 10/03/2016).
4. Inexistindo autorização legislativa, incabível a automática inabilitação de empresas
submetidas à Lei n. 11.101/2005 unicamente pela não apresentação de certidão negativa de
recuperação judicial, principalmente considerando o disposto no art. 52, I, daquele normativo,
que prevê a possibilidade de contratação com o poder público, o que, em regra geral,
pressupõe a participação prévia em licitação.
5. O escopo primordial da Lei n. 11.101/2005, nos termos do art. 47, é viabilizar a superação
da situação de crise econômico-financeira do devedor, a fim de permitir a manutenção da

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fonte produtora, do emprego dos trabalhadores e dos interesses dos credores, promovendo,
assim, a preservação da empresa, sua função social e o estímulo à atividade econômica.
6. A interpretação sistemática dos dispositivos das Leis n.8.666/1993 e n. 11.101/2005 leva à
conclusão de que é possível uma ponderação equilibrada dos princípios nelas contidos, pois a
preservação da empresa, de sua função social e do estímulo à atividade econômica atendem
também, em última análise, ao interesse da coletividade, uma vez que se busca a manutenção
da fonte produtora, dos postos de trabalho e dos interesses dos credores.
7. A exigência de apresentação de certidão negativa de recuperação judicial deve ser
relativizada a fim de possibilitar à empresa em recuperação judicial participar do certame,
desde que demonstre, na fase de habilitação, a sua viabilidade econômica.
8. Agravo conhecido para dar provimento ao recurso especial” (AREsp 309.867/ES, Rel.
Ministro GURGEL DE FARIA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 26/06/2018, DJe
08/08/2018) (grifos acrescidos).

27. As conclusões do Parecer 4/2015/CPLC/DEPCONSU/PGF/AGU são igualmente

esclarecedoras:
“d) a certidão negativa de recuperação judicial é exigível por força do art. 31, II, da Lei 8.666,
de 1993, porém a certidão positiva não implica a imediata inabilitação, cabendo ao pregoeiro
ou à comissão de licitação realizar diligências para avaliar a real situação de capacidade
econômico-financeira;
e) caso a certidão seja positiva de recuperação, caberá ao órgão processante da licitação
diligenciar no sentido de aferir se a empresa em recuperação já teve seu plano de recuperação
acolhido judicialmente, na forma do art. 58 da Lei 11.101, de 2005;
f) se a empresa postulante à recuperação não obteve o acolhimento judicial do seu plano, não
há demonstração da sua viabilidade econômica, não devendo ser habilitada no certame
licitatório;
g) a empresa em recuperação judicial com plano de recuperação, acolhido, como qualquer
licitante, deve demonstrar os demais requisitos para a habilitação econômico-financeira;
h) é aplicável à empresa em recuperação extrajudicial, com plano de recuperação homologado
judicialmente, a possibilidade de participar em licitações públicas, nos moldes da empresa em
recuperação judicial.”

28. Portanto, em linha com as conclusões do parecer supracitado, entendo que é cabível a
exigência de certidão negativa de recuperação judicial para que a administração tome conhecimento da
situação da empresa licitante e, por conseguinte, possa avaliar a situação de eventual processo de
recuperação judicial por meio das diligências cabíveis, não havendo de se falar em inabilitação
imediata da empresa que se encontrar em recuperação judicial.
29. Dessa forma, julgo improcedente a presente representação e determino o arquivamento do
feito, dando-se ciência desta deliberação ao representante e ao CRMV-SP.
30. Por fim, considerando a ausência de outras informações sobre o resultado do certame ora
em exame, cabe autorizar a SeinfraUrbana, de acordo com um juízo de risco, oportunidade e
materialidade em relação às demais ações de controle a seu cargo, a acompanhar o desenrolar da
Concorrência 1/2020, representando ao relator no caso de apurar irregularidades.
Ante o exposto, VOTO no sentido de que o Tribunal adote a deliberação que ora submeto à
apreciação deste Plenário.
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 26 de agosto de
2020.

BENJAMIN ZYMLER
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Relator

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ACÓRDÃO Nº 2265/2020 – TCU – Plenário

1. Processo nº TC 028.129/2020-2.
2. Grupo II – Classe de Assunto: VII - Representação
3. Interessados/Responsáveis: não há.
4. Órgão/Entidade: Conselho Regional de Medicina Veterinária do Estado de São Paulo.
5. Relator: Ministro Benjamin Zymler.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Urbana (SeinfraUrb).
8. Representação legal: não há

9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos que versam sobre representação noticiando
possíveis irregularidades ocorridas no Conselho Regional de Medicina Veterinária do Estado de São
Paulo (CRMV-SP), relacionadas à Concorrência 1/2020, cujo objeto é a contratação de empresa
especializada para execução de reforma do edifício sede da entidade, na cidade de São Paulo/SP,
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do
Plenário, ante as razões expostas pelo Relator, em:
9.1. conhecer da presente representação, com fulcro nos arts. 235 e 237, inciso VII e
parágrafo único, do Regimento Interno do TCU c/c o art. 113, § 1º, da Lei 8.666/1993, para, no mérito,
considerá-la improcedente;
9.2. indeferir o pedido de medida cautelar formulado pelo representante;
9.3. dar ciência desta deliberação ao Conselho Regional de Medicina Veterinária do Estado
de São Paulo (CRMV-SP) e ao representante;
9.4. recomendar ao Conselho Regional de Medicina Veterinária do Estado de São Paulo
(CRMV-SP) que, em futuras licitações de obras públicas, quando se demonstrar demasiadamente
complexa e morosa a atualização da estimativa de custo da contratação, adote como marco inicial para
efeito de reajustamento contratual a data-base de elaboração da planilha orçamentária, nos termos do
art. 40, inciso XI, da Lei 8.666/1993 e do art. 3º, § 1º, da Lei 10.192/2001;
9.5. autorizar a SeinfraUrbana, de acordo com um juízo de risco, oportunidade e
materialidade em relação às demais ações de controle a seu cargo, a acompanhar o desenrolar da
Concorrência 1/2020, representando ao relator caso apure irregularidades;
9.6. arquivar os presentes autos.

10. Ata n° 32/2020 – Plenário.

11. Data da Sessão: 26/8/2020 – Telepresencial.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-2265-32/20-P.

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13. Especificação do quórum:

13.1. Ministros presentes: José Mucio Monteiro (Presidente), Walton Alencar Rodrigues, Benjamin
Zymler (Relator), Augusto Nardes, Aroldo Cedraz, Raimundo Carreiro, Ana Arraes e Bruno Dantas.
13.2. Ministro-Substituto convocado: Augusto Sherman Cavalcanti.
13.3. Ministros-Substitutos presentes: Marcos Bemquerer Costa, André Luís de Carvalho e Weder de
Oliveira.

(Assinado Eletronicamente) (Assinado Eletronicamente)

JOSÉ MUCIO MONTEIRO BENJAMIN ZYMLER
Presidente Relator

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)
CRISTINA MACHADO DA COSTA E SILVA
Procuradora-Geral

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