CAPÍTULO 5 – AS METRÓPOLES BRASILEIRAS: A INCONTORNÁVEL

Título do capítulo
REFORMA URBANA

Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro

Autores(as) Sérgio de Azevedo
Juciano Martins Rodrigues
DOI https://dx.doi.org/10.38116/978-65-5635-068-4/capitulo5

50 ANOS DE REGIÕES METROPOLITANAS NO BRASIL E A POLÍTICA

NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO URBANO: NO CENÁRIO DE
Título do livro ADAPTAÇÃO DAS CIDADES ÀS MUDANÇAS CLIMÁTICAS E À
TRANSIÇÃO DIGITAL

Organizador(es) Marco Aurélio Costa

Volume 6
Série -
Cidade Brasília
Editora Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea)
Ano 2024
Edição -
ISBN 978-65-5635-068-4
DOI https://dx.doi.org/10.38116/978-65-5635-068-4

© Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – ipea 2024

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 CAPÍTULO 5

AS METRÓPOLES BRASILEIRAS: A INCONTORNÁVEL

REFORMA URBANA
Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro
Sérgio de Azevedo
Juciano Martins Rodrigues

1 INTRODUÇÃO
As metrópoles navegam à deriva na trajetória do nosso desenvolvimento capitalista.
O padrão fragmentado e fragmentador da intervenção pública sobre seus territórios
evoca a hipótese de A Marcha da Insensatez, formulada pela historiadora Bárbara
W. Tuchman (2003). Baseada em vários acontecimentos históricos nos quais se
observou a adoção pelos governos de políticas contrárias aos seus próprios interesses,
da guerra de Tróia à guerra do Vietnam, a historiadora catalogou situações nas quais
uma espécie de cegueira coletiva conduziu os governantes a atitudes desastrosas,
plenamente evitáveis se a sensatez prevalecesse como critério na tomada de decisão.
Por exemplo, logo no início do seu livro, Tuchman interroga-se sobre as razões
que explicariam o fato de os dirigentes de Tróia terem permitido o ingresso dentro
de seus muros daquele cavalo de madeira, portador de todos os sinais de que algo de
muito errado e ameaçador estava anunciado. Com base em outros exemplos his-
tóricos, ela constata que, apesar dos enormes progressos da ciência e da tecnologia
com os quais os seres humanos vêm conseguindo controlar a natureza; a despeito
das condições hoje disponíveis para prever e antecipar os acontecimentos; apesar,
portanto, do aumento da capacidade de governabilidade das sociedades, verificamos
inúmeros casos de desgoverno que muitas vezes resultam em catástrofes que atingem
os próprios interessados, aqueles que detêm os mandatos. Por que os governos são
incapazes de tomar decisões, até mesmo quando estas são úteis à manutenção do
poder? A autora propõe quatro razões: tirania ou opressão; ambição desmedida;
incompetência; e, finalmente, a insensatez. Esta última se manifesta sob duas for-
mas: por uma situação na qual ocorre uma decisão equivocada; ou por uma não
decisão diante de um problema percebido como tal pela coletividade, ao mesmo
tempo que existe uma alternativa viável para enfrentá-lo.
As reflexões, a partir dos resultados das pesquisas e das reflexões desenvolvidas
pela rede Observatório das Metrópoles, indicam a existência de claros sinais da
cegueira das nossas elites econômica e política quanto aos desafios colocados pelos
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problemas acumulados em nossas metrópoles. Com efeito, estas se mostram incapazes

de mobilizarem-se em torno de um projeto de construção de instituições que aproveite
a força produtiva e o potencial concentrado em um sistema urbano-metropolitano
complexo e diversificado como o brasileiro – somente comparável a poucos países
do mundo – e que, ao mesmo tempo, evite sua anulação pelos potenciais desastres
sociais e ambientais presentes de maneira evidente nas metrópoles brasileiras.

2 A ERA DAS METRÓPOLES

As metrópoles estão no centro dos dilemas societários contemporâneos. As trans-
formações tecnológicas, sociais e econômicas em curso desde a segunda metade
dos anos 1970 – em especial, as decorrentes da globalização e da reestruturação
socioprodutiva – aprofundaram a dissociação engendrada pelo capitalismo industrial
entre progresso material e urbanização. Segundo o último relatório do Programa
das Nações Unidas para os Assentamentos Humanos (ONU-Habitat), a popula-
ção urbana de países de baixa renda, que era de 100 milhões em 1975, vai passar
para 700 milhões em 2070. Além disso, as previsões apontam que nesses países
o número de cidades com mais de 5 milhões de habitantes chegará a 15 milhões,
com uma população de 150 milhões de habitantes, contra os 18 milhões que havia
em 2020 (UN, 2022).
Ao mesmo tempo, enquanto boa parte das metrópoles do hemisfério sul
continuará a conhecer taxas explosivas de crescimento demográfico, desprovido
do necessário progresso material, aquelas que concentram as funções de direção,
comando e coordenação dos fluxos econômicos mundiais encolherão relativamente
de tamanho. Nesse cenário, podemos imaginar duas condições urbanas: a gerada
pela vertiginosa concentração populacional em grandes cidades nos países que
estão conhecendo o processo de desruralização induzido pela incorporação do
campo à expansão das fronteiras mundiais do espaço de circulação do capital; e a
condição urbana decorrente da concentração do capital, do poder e dos recursos
de bem-estar social.
Ao mesmo tempo, apesar do aumento das assimetrias, as metrópoles vêm
intensificando seu papel indutor do desenvolvimento econômico em função da
exacerbação do conhecido papel das grandes cidades na inovação social e tecno-
lógica, como já mostraram trabalhos clássicos, a exemplo dos de Jacobs (1969;
1984) e Bairoch (1988), bem como pesquisas sobre a relação entre a globalização
e as metrópoles (Veltz, 1999; 2002; Storper e Venables, 2005).
Contudo, para que as metrópoles sejam mais que mera plataforma de atração
de capitais, mas, ao contrário, constituam-se em territórios capazes de reterrito-
rializar a economia, e de impedir o aprofundamento da disjunção entre Estado e
nação, é necessário que contenham os elementos requeridos pela nova economia
As metrópoles brasileiras | 99

de aglomeração da fase pós-fordista, entre os quais se destacam os relacionados aos

meios sociais germinadores da inovação, da confiança e da coesão social.
De fato, a redução dos custos da distância e das vantagens pecuniárias – pro-
duto da revolução dos meios de transportes e comunicação e dos novos sistemas
de gestão empresariais – conta hoje menos do que os efeitos de aglomeração de-
correntes da densificação das relações sociais, intelectuais e culturais. Veltz (2002)
menciona que as novas exigências competitivas são os recursos relacionais e menos
o estoque de recursos materiais de baixo custo. É claro que, para alguns setores
organizados sob procedimentos rotineiros de produção de commodities, funcionando
em enclaves de alta produtividade, mantendo relações apenas físicos-materiais com
o território, a localização se orienta pelo estoque de recursos materiais de baixo
custo. Entretanto, para os setores dinâmicos da economia globalizada importa que
as grandes metrópoles contenham o que Veltz chama de ecossistema relacional, tanto
na organização interna da empresa quanto nas suas interações com fornecedores,
profissionais, consumidores etc. Estudos mostram, com efeito, que as metrópoles
onde prevalecem menores índices de dualização e polarização do tecido social são as
que têm levado vantagens na competição pela atração dos fluxos econômicos – ou
seja, as que recusaram a lógica da competição buscando oferecer apenas governos
locais empreendedores e as virtudes da mercantilização da cidade.
Embora não seja exclusivo, o território entendido como espaço social tornou-se um
estratégico fornecedor de tais recursos relacionais, com a organização e os esquemas
de comunicação da grande firma.

3 AS METRÓPOLES BRASILEIRAS
O Censo Demográfico, do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE),1
referente a 2022 revelou que a população brasileira superou os 203 milhões de pes-
soas. Ao mesmo tempo, é provável que seus resultados reforcem também o fato do
Brasil como um país predominante urbano, confirmando uma taxa de urbanização
superior àquela detectada pelo Censo Demográfico 2010 (IBGE, 2012), 85%. Se
considerarmos o comentado anteriormente sobre a relação entre a urbanização
e o desenvolvimento econômico, trata-se de uma boa notícia, especialmente se
consideramos a presença das metrópoles na rede urbana.
No entanto, o que são metrópoles? Em primeiro lugar, é necessário distin-
guir essa categoria de cidade da realidade institucional designada como regiões
metropolitanas (RMs) no país. Obedecendo a Constituição Federal de 1967
(CF/1967), as primeiras RMs no Brasil foram criadas em 1973, por meio da
Lei Complementar (LC) no 14. Naquela época, foram instituídas as RMs de
São Paulo, Belo Horizonte, Salvador, Recife, Fortaleza, Belém, Curitiba e Porto

1. Disponível em: https://censo2022.ibge.gov.br/panorama/index.html.

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Alegre. Em 1974, com a fusão e a extinção do estado da Guanabara, foi criada

a RM do Rio de Janeiro. Durante muitos anos, o conjunto desses nove recortes
territoriais constituiu o quadro de referência metropolitano no país.
A partir de 1988, a responsabilidade pela criação e organização das RMs foi
transferida do governo federal para os estados, de acordo com o § 3o do art. 25
da Constituição Federal de 1988 (CF/1988), inaugurando um novo e contínuo
ciclo de institucionalização de novas unidades urbanas regionais. Desde então, mas
sobretudo após os anos 2000, o quadro oficial das unidades territoriais urbanas
vem sofrendo alterações, tanto na composição interna das RMs, com a inclusão e
a exclusão de municípios, quanto na criação de novas RMs, com o surgimento de
categorias de organização territorial com outras denominações: as regiões integradas
de desenvolvimento econômico (Rides) e aglomerações urbanas (AUs).
Até 31 de julho de 2021,2 o Brasil contava com 78 RMs, três Rides e três
AUs, definidas por lei federal ou estadual. Algumas regiões contam ainda com
colares metropolitanos, áreas de expansão metropolitana e entorno metropolitano
definidos em lei. No caso das Rides, vale lembrar, ainda, que sua composição inclui
municípios de diferentes Unidades da Federação (UFs).
Embora a maioria dessas unidades regionais institucionalizadas seja nucleada
por capitais estaduais ou por cidades que exercem peso populacional e funções
regionais imediatas relevantes, grande parte destas é criada por força da lei, sem
considerar nenhum critério que considere o fenômeno metropolitano concreto.
Muitas das vezes, essas unidades incluem municípios alheios a qualquer relação
com a dinâmica metropolitana e, ao mesmo tempo, estão longe de refletir qualquer
aderência a uma base conceitual consagrada (Moura et al., 2007).
Nesse contexto, diversos esforços empíricos têm procurado avançar na iden-
tificação dos polos de irradiação de uma dinâmica metropolitana de fato, que se
caracteriza não apenas pelo compartilhamento de funções de interesse comum –
como nas áreas de saneamento e transporte – e pela atração de fluxo de outros
municípios, como também pela identificação do território funcional de cada
metrópole. Tal território é compreendido pelos municípios que efetivamente têm
relações de interdependência no plano da produção, do mercado de trabalho, do
ambiente construído, da natureza e da vida coletiva.
A série de estudos Regiões de Influência das Cidades (Regic), do IBGE, tem
se consolidado como a principal referência sobre a caracterização da rede urbana
brasileira e a evolução do fenômeno urbano no país. A tabela oferecida por essa

2. Pode ser que, no momento da divulgação deste capítulo, a tabela já tenha se alterado, em virtude da própria dinâmica
de institucionalização de RM por parte de cada estado. Esse dado corresponde ao número de unidades territoriais urba-
nas institucionalizadas na data de referência do último levantamento disponibilizado pelo IBGE: 31 de julho de 2021.
As metrópoles brasileiras | 101

publicação é baseado no estabelecimento de hierarquias e vínculos entre as cidades,

bem como na delimitação das áreas de influência. Sua última edição, disponibi-
lizada em 2018, é resultado do aperfeiçoamento contínuo dos aportes teóricos e
metodológicos de trabalhos desenvolvidos desde a década de 1970 (IBGE, 2020).
Estudo de Ribeiro et al. (2012) é outro exemplo de esforço que buscou
identificar como cada município se posiciona na rede urbana, mas com foco na
integração à dinâmica da metropolização. A metodologia aplicada no relatório
Nível de Integração dos Municípios Brasileiros em RMs, Rides e AUs à Dinâmica da
Metropolização (Ribeiro et al., 2012) permitiu estabelecer uma classificação na qual
os municípios do país, que no momento do estudo faziam parte dos recortes oficiais,
são identificados segundo sua integração, contando com as seguintes categorias:
muito alta, alta, media, baixa e muito baixa, na dinâmica da metropolização.
Esse estudo parte do pressuposto de que a observação interna desses espaços –
até mesmo na escala municipal – pode fornecer relevantes informações sobre sua
configuração e como esse aspecto se relaciona à dinâmica socioespacial e à gestão dos
espaços metropolitanos. Além dos diferentes níveis de integração, uma das principais
características desses espaços são os contrastes persistentes entre o município-núcleo –
a maioria é capital de estado – e os demais municípios. Em termos populacionais,
por exemplo, os núcleos metropolitanos já apresentavam tendência de menor ritmo
de crescimento desde a década de 1990. Além disso, as mudanças econômicas no
último quarto do século XX afetaram diretamente parte desses territórios, que se
formaram como áreas de concentração dos setores mais modernos e dinâmicos da
economia e, agora, se tornam cada vez mais centros de serviços.
Por sua vez, mantendo uma trajetória iniciada nos anos 1980, os municípios
dos entornos dos núcleos apresentam tendência de crescimento além da média
do país. O estudo de Ribeiro et al. (2012) mostra que, até 2010, os municípios
classificados com alta e média integração à dinâmica metropolitana apresentaram
maior crescimento populacional nos últimos dois períodos intercensitários (1991-
2000 e 2000-2010). Esses municípios representam uma espécie de segundo anel
de evolução na maioria das estruturas metropolitanas, o que indica tendência de
expansão metropolitana em direção a municípios mais distantes dos núcleos, uma vez
que nem esses nem os municípios considerados extensão-polo ou com muito alta inte-
gração apresentam as taxas de crescimento que experimentaram em décadas anteriores.
Esses são apenas exemplos das mudanças na dinâmica populacional de tais
espaços, que, por sua vez, estão relacionadas tanto à consolidação desses espaços
como pontos de concentrações urbanas de natureza metropolitana, quanto à confi-
guração espacial, econômica e populacional que lhes confere poder para influenciar
outros pontos da rede urbana. São, por demais, espaços extremamente dinâmicos
dos pontos de vista demográfico e espacial.
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Nesse sentido, a própria consolidação dos espaços indiscutivelmente metropo-

litanos articula-se também com o surgimento de novas AUs e o fortalecimento de
centros não aglomerados no interior dos estados – as cidades médias, por exemplo –,
o que contribuiu para um reforço da rede urbana nacional (Moura, 2009; 2013).
Embora esse estudo forneça elementos importantes para entendermos de quais
objetos espaciais estamos falando quando acionamos o conceito de metrópole, a
edição 2018 do Regic (IBGE, 2020) de fato oferece não somente o estudo mais
atual sobre a rede urbana, mas também o mais completo e bem fundamentado
teórica e metodologicamente, consolidando-se como o principal quadro de refe-
rência sobre a rede urbana brasileira. Para além da óbvia necessidade de definição
de recortes territoriais que possam tornar mais claros os objetivos e os objetos de
intervenção pública, outras se impõem quando se trata da identificação das con-
centrações urbanas de natureza metropolitana. Trata-se da própria necessidade de
definir unidades de análise para os estudos que visam compreender os diversos
fenômenos que envolvem esses territórios. Mais que isso – e para além do que pode
parecer preciosismo acadêmico –, entendemos que é preciso discutir a concepção de
recortes institucionais que reflitam suas espacialidades econômica e físico-ambiental.
O ponto de partida, portanto, seria reconhecer um recorte territorial que possibilite
diagnósticos coerentes sobre os problemas que extrapolam os limites municipais e
as soluções que levem em conta as funções de interesse comum.
Como vimos, o estudo Regic 2018 (IBGE, 2020) identificou quinze centros
urbanos principais. São, por sua vez, pontos do território capazes de influenciar
todas as cidades no país, formando grandes regiões de influência direta. Um detalhe
metodológico fundamental desse estudo é que esses centros urbanos correspon-
dem ao que o IBGE definiu em estudo anterior – também a partir da noção de
integração – como arranjo populacional (AP), entendido como um agrupamento
de municípios muito integrados por possuírem deslocamentos frequentes de po-
pulações para trabalho e estudo (IBGE, 2016). Foram identificados 294 arranjos
populacionais no país, cobrindo 953 municípios.
Vale lembrar, também, que esses quinze espaços considerados metropolita-
nos têm enorme importância na concentração das forças produtivas nacionais.
Em 2012, esses mesmos espaços centralizavam 62% da capacidade tecnológica
do país, medida pelo número de patentes e artigos científicos, pela população
com mais de doze anos de estudos e pelo valor bruto da transformação indus-
trial (VTI) das empresas que inovam em produtos e processos; concentravam
também 55% do valor de transformação industrial das empresas que expor-
tam. Quando utilizamos o termo metrópole, portanto, estamos tratando de
espaços urbanos complexos e grandes (aglomerações com mais de 1 milhão de
habitantes), de conjuntos de unidades político-administrativas (municípios)
As metrópoles brasileiras | 103

diversas, com diferentes tamanhos e níveis de integração entre essas unidades,

que conjuntamente apresentam caráter metropolitano.
Apesar de muitos olhares apontarem tendências de desconcentração po-
pulacional a partir das metrópoles, pode-se notar que, no geral, estas seguem
abarcando significativa parcela da população brasileira. Embora com menores
ritmos de crescimento (0,38% ao ano – a.a.), segundo os primeiros resultados do
Censo Demográfico 2022,3 a participação da população metropolitana permanece
constante, em torno de 35%. Entre 2010 e 2022, os dados indicam uma sensível
queda na participação das metrópoles (35,2% para 34,7%).4 Apesar disso, houve
aumento absoluto de aproximadamente 3,1 milhões de habitantes, e, atualmente,
mais de 73 milhões de brasileiros residem nas metrópoles – em 214 municípios,
em um universo de 5.570. Esse conjunto de espaços considerados efetivamente
metropolitano está, em grande medida, inserido no quadro metropolitano brasi-
leiro oficial, que são as RMs institucionalizadas pelos estados, as Rides e as AUs.
Entretanto, diferem em tamanho e em conteúdo econômico e social da maioria
desses recortes institucionalizados por força da lei. O conjunto de municípios que
compõem esses recortes oficiais, embora some 1.215 no total, corresponde a apenas
23,7% da população do país e, entre os dois últimos censos, cresceu a 0,96% a.a.
Nos núcleos das metrópoles, os dados do Censo Demográfico 20225 mos-
tram uma perda de participação, com queda de 20,3% em 2010 para 19,2%.
Os municípios do entorno dos núcleos metropolitanos, por sua vez, ganharam 0,4%
de participação na população total do país (de 15% para 15,4%), apresentando
maior ritmo de crescimento populacional (0,78% a.a.) em comparação com os
do núcleo. Nesse caso, o que chama atenção é o aumento absoluto da população,
que passa de 28,5 milhões de habitantes em 2010 para 31,3 milhões em 2022,
aumento superior a 2,7 milhões de pessoas. O conjunto de recortes oficiais, com-
posto por RMs, Rides e AUs, abrange em torno de 23,7% da população do país,
com aumento de 0,9% na participação, a uma taxa de 0,91% a.a.
No caso dessas aglomerações, a taxa de crescimento populacional é praticamente
idêntica entre núcleos (0,91% a.a.) e nos entornos (0,9% a.a.). Entre 2010 e 2022,
a participação dos demais municípios do país diminuiu de 42,2% para 41,7%. Esses
municípios apresentam baixa taxa de crescimento populacional, embora maior que
as metrópoles; são municípios que crescem menos que os entornos metropolitanos e
os recortes oficiais e, também, estão abaixo da média de crescimento do país como
um todo (0,52% a.a.).

3. Disponível em: https://censo2022.ibge.gov.br/panorama/index.html.

4. De acordo com a prévia da População dos Municípios divulgado pelo IBGE, com base nos dados do Censo Demográfico
2022 coletados até 25 de dezembro de 2022.
5. Disponível em: https://censo2022.ibge.gov.br/panorama/index.html.
104 | 50 anos de regiões metropolitanas no Brasil e a Política Nacional de Desenvolvimento Urbano

Essa tendência geral de diminuição dos ritmos de crescimento da população

pode e deve ser analisada quando forem divulgados os demais dados do censo
realizado em 2022, sobretudo para que possam ser analisados também à luz das
mudanças na dinâmica demográfica, considerando-se aspectos como migração,
fecundidade e mortalidade. No caso específico das metrópoles, como são espaços
que primeiramente apresentam os indícios das mudanças no perfil e nos com-
portamentos da população, as taxas de crescimento mais reduzidas nesses espaços
muito se explicam por fatores relacionados à dinâmica especificamente demográfica,
seguindo o comportamento observado inclusive desde os anos 1980.

TABELA 1
População e taxa de crescimento em metrópoles, RMs, Rides e AUs, bem como nos
demais municípios do país (2010-2022)
2010 2022 2010-2022

Recorte espacial Taxa de

População População Variação
População População crescimento
(%) (%) absoluta
(%)

15 metrópoles 67.234.505 35,2 70.386.517 34,7 3.152.012 0,38

Núcleos 38.672.631 20,3 39.039.766 19,2 367.135 0,08
Entornos dos núcleos 28.561.874 15,0 31.346.751 15,4 2.784.877 0,78
63 RMs, Rides ou AUs 43.110.363 22,6 48.035.247 23,7 4.924.884 0,91
Núcleos 18.516.726 9,7 20.643.843 10,2 2.127.117 0,91
Entornos dos núcleos 24.593.637 12,9 27.391.404 13,5 2.797.767 0,90
Demais municípios do país 80.410.931 42,2 84.640.748 41,7 4.229.817 0,43
Total 190.755.799 100,0 203.062.512 100,0 12.306.713 0,52

Fonte: Censos Demográficos do IBGE. Disponível em: https://www.ibge.gov.br/estatisticas/sociais/populacao/9662-censo-

-demografico-2010.html?edicao=10503&t=resultados; https://www.ibge.gov.br/estatisticas/sociais/populacao/22827-
-censo-demografico-2022.html?edicao=37225. Acesso em: 7 nov. 2023.

Outras informações sobre inserção no mercado de trabalho, geração de renda

e riqueza também comprovam as enormes diferenças nesses universos. As quinze
metrópoles identificadas pelo Regic 2018 (IBGE, 2020) detinham, em 2020,
44,9% do produto interno bruto (PIB) do país e 37,7% do valor adicionado (VA)
da indústria. Chama atenção, ainda, que, nos quinze núcleos dessas metrópoles,
estão concentrados 27% do PIB. Por sua vez, nas 69 unidades territoriais oficiais
abarcavam em torno de 23% do PIB e 22,8% do VA da indústria, conforme a
tabela 2. Apesar dessas diferenças, o percentual de ocupados sobre a população
total de cada recorte espacial – não sobre o total do país – é relativamente próximo,
47,2% nas metrópoles e 46% nas outras 43 aglomerações.
As metrópoles brasileiras | 105

TABELA 2
Participação no PIB e no VA da indústria nas metrópoles, RMs, Rides e AUs e demais
municípios do país (2010 e 2022)
(Em %)
2010 2020
Recorte espacial
PIB VA da indústria PIB VA da indústria
15 metrópoles 50,0 41,8 44,9 37,7
Núcleo 32,0 20,1 27,2 15,0
Entorno do núcleo 18,0 21,7 17,7 22,8
69 RMs, Rides ou AUs 21,1 24,1 23,0 25,6
Núcleo 10,1 10,3 10,3 9,8
Entorno do núcleo 11,0 13,8 12,6 15,9
Demais municípios do país 28,9 34,1 32,1 36,6
Total 100,0 100,0 100,0 100,0

Fonte: Tabulação especial do IBGE.

Temos, pois, uma rede urbana que se organiza em multiescala e elevado

grau de heterogeneidade, com destaque para o grau de importância dos espaços
identificados como metropolitanos pelo IBGE. Além disso, o Brasil insere-se en-
tre os países do mundo com mais cidades com população acima de 1 milhão de
habitantes. Mais que um país com metrópoles, é possível dizer que o Brasil é um
país metropolitano, considerando-se que a evolução da rede urbana brasileira é
marcada também por elevada concentração nessas áreas, que passam a operar cada
vez mais como transmissoras de recursos humanos, materiais e de conhecimento,
redesenhando uma forte articulação em rede entre diversos pontos do território
nacional. Ao mesmo tempo, enquanto os espaços metropolitanos são cada vez do-
tados de funções políticas e econômicas superiores e concentradoras de ocupações
em atividades da indústria e dos serviços avançados, a maior parte de suas áreas
periféricas permanece desempenhando atividades tradicionais e apresentando altos
níveis de pobreza (Moura, 2009).
Assim, o panorama da metropolização brasileira mostra que, na região Sudeste,
São Paulo, Rio de Janeiro e Belo Horizonte continuam mantendo suas importâncias
econômicas e demográficas, enquanto Vitória exerce influência sobre uma extensa
região, apesar de sua proximidade com os principais centros urbanos do país. No
Sul, Curitiba, Porto Alegre e, mais recentemente, Florianópolis polarizam com
grande força as redes urbanas regionais. No Centro-Oeste, além de Brasília, que
já desempenha um importante papel na gestão do território nacional desde sua
fundação, Goiânia desponta como uma metrópole em franco processo de con-
solidação e com alta capacidade para polarizar uma grande região organizada em
torno da economia do agronegócio. As metrópoles da região Nordeste (Fortaleza,
106 | 50 anos de regiões metropolitanas no Brasil e a Política Nacional de Desenvolvimento Urbano

Recife e Salvador), cada qual com suas especificidades, continuam se expandindo

ainda com forte influência da industrialização e, nos últimos tempos, do chamado
imobiliário turístico, levando alguns autores a criarem inclusive o conceito de “me-
tropolização turística” (Dantas, Ferreira e Clementino, 2010). No Norte, Belém é
um importante centro que abastece de serviços os numerosos projetos econômicos
implantados no estado do Pará e em outras áreas da Amazônia Legal. Manaus, por
sua vez, além da primazia urbana sobre uma vasta área da Amazônia, constitui um
importante polo econômico por conta da presença da Zona Franca.
Ao mesmo tempo, não se pode esquecer da tendência de formação de uma
cidade-região em formação em torno da RM de São Paulo. A hipótese da emergência
de uma cidade-região6 no Brasil vem sendo objeto de vários trabalhos de investi-
gação, que colocam em evidência empírica tal tendência. O trabalho pioneiro de
Tolosa (1991) já apresentou alguns indicadores que apontam para a constituição
de uma região urbana global integrando o eixo Rio de Janeiro-São Paulo. Poste-
riormente, esse mesmo tema foi objeto da reflexão de Diniz (2006), que assume
certa cautela quanto ao conceito proposto pelo primeiro autor, ao considerar que
a existência de grande distância territorial seria um fator de constrangimentos
limitador à configuração dessa região. De qualquer forma, seja que escala assumir,
parece haver consenso entre especialistas sobre a emergência de metrópoles com
enorme complexidade, o que aumenta ainda os traços de multiescalaridade e he-
terogeneidade da nossa rede urbana.
Por fim, vale lembrar que o Regic 2018 (IBGE, 2020) identificou, além das
metrópoles, outros quatro níveis de hierarquia urbana: capital regional, centro
sub-regional, centro de zona e centro local. As metrópoles subdividem-se em três
níveis: grande metrópole nacional, metrópole nacional e metrópole. As capitais
regionais também se subdividem em três níveis: capital regional A, capital regional
B e capital regional C. Os centros sub-regionais, em dois níveis: centro sub-regional
A e centro regional B. Por fim, os centros de zona subdividem-se em centro de
zona A e centro de zona B.
Entre esses níveis, estão, portanto, as quinze concentrações urbanas iden-
tificadas como metrópole: São Paulo, Brasília, Rio de Janeiro, Belo Horizonte,

6. Esse quase conceito vem sendo debatido na literatura internacional nas áreas da economia e da geografia e decorre de
algumas interpretações a respeito dos impactos da globalização e da reestruturação produtiva nas grandes metrópoles
que foram berço do desenvolvimento industrial anterior. Estas passam a constituir-se em centros de serviços e comando
da economia global em diversas escalas, por abrigarem atividades financeiras, de serviços à produção, comercializáveis
a distância. Geralmente, as atividades que conferem as novas funções das antigas metrópoles estão concentradas nas
áreas mais centrais, mas conformam um território econômico em nova escala e com nova configuração; elementos
novos que criariam um território articulado com rede de interações econômicas. Parte dessa rede seria formada pelas
atividades que dão suporte a essa função de comando, coordenação e direção da economia globalizada. Vale a pena
a observação de Diniz (2006) sobre a necessidade de considerar, no exame das tendências, a conformação desse novo
modelo de cidade, não apenas as decorrentes das transformações do sistema socioprodutivo, mas também as encarnadas
pelos atores econômicos e por suas estratégias políticas na apropriação do território.
As metrópoles brasileiras | 107

Fortaleza, Salvador, Porto Alegre, Curitiba, Recife, Manaus, Goiânia, Belém,

Florianópolis,Vitória e Campinas. No segundo nível, encontram-se as capitais re-
gionais nível A, que correspondem aos arranjos populacionais de Aracaju, Maceió,
Ribeirão Preto – o único que não é capital de estado –, João Pessoa, Natal, São
Luís, Cuiabá, Teresina e Campo Grande. Trata-se, também, de um conjunto de
espaços urbanos de inequívoca importância, tanto por seus portes populacionais
como pelo papel que exercem nas redes urbanas regionais nas quais estão inseridos.
Juntos das metrópoles, esses espaços somam mais de 85 milhões de habitantes
e compõem os principais nós da rede urbana brasileira. Na figura 1, é possível
visualizar esses principais arranjos populacionais sobrepostos à extensa rede de
transporte rodoviário que estrutura o território nacional.

FIGURA 1
Brasil: núcleos das metrópoles e capitais regionais

Fonte: IBGE. Disponível em: https://www.ibge.gov.br/geociencias/downloads-geociencias.html. Acesso em: 7 nov. 2023.

Elaboração dos autores.
Obs.: Ilustração cujos leiaute e textos não puderam ser padronizados e revisados em virtude das condições técnicas dos
originais (nota do Editorial).

Consideramos que tais características da sociedade urbana podem ser conside-

radas como ativos se levarmos em consideração que as grandes cidades, especialmente
as metrópoles, aumentaram seu papel indutor do desenvolvimento econômico
nacional, como bem já mostraram trabalhos clássicos mencionados anteriormente.
108 | 50 anos de regiões metropolitanas no Brasil e a Política Nacional de Desenvolvimento Urbano

4 OS PASSIVOS METROPOLITANOS
Nas metrópoles brasileiras, estão concentrados também os históricos passivos
decorrentes do nosso modelo de desenvolvimento concentrador, desigual e com
um Estado com frágil capacidade de planejamento. Deste, resultou um modelo de
urbanização organizado essencialmente pela combinação entre as forças de mercado
e um Estado historicamente autoritário, mas flexível e permissivo com todas as
formas de apropriação privatistas das cidades. Não se trata de constatar e procurar
entender a ausência do planejamento governamental no intenso e acelerado pro-
cesso de urbanização. A omissão planejadora do Estado decorreu da utilização da
cidade como uma espécie de fronteira amortizadora dos conflitos sociais7 inerentes
ao capitalismo concentrador e excludente que aqui se implantou.
Por esse motivo, as metrópoles estão hoje despreparadas, material, social e
institucionalmente para o crescimento econômico baseado na dinâmica da inovação
e na economia do conhecimento, que demandam não apenas as forças produtivas
geradas por relações mercantis, mas também aquelas que decorrem da densificação
das relações sociais e de ambiente institucional favorável. Nas metrópoles brasileiras,
está conformado um conjunto de passivos cujo enfretamento é imperativo para que
forças produtivas consteladas na complexidade de nossa rede urbana possam ala-
vancar o desenvolvimento nacional. Examinaremos três dimensões desses passivos.

4.1 Crise da mobilidade e precariedade do habitat popular

Desde as grandes manifestações ocorridas nas grandes cidades brasileiras, em junho
de 2013, ficou mais evidente a existência de uma crise de mobilidade urbana no país,
cujo epicentro são as metrópoles. No entanto, para além do círculo acadêmico, pouco
tem se discutido sobre o fato de estarmos diante dos efeitos de problemas estruturais e
com forte conexão com a questão da moradia. Trata-se das consequências da política
autoritária e permissiva na organização do território urbano das metrópoles articulada
com a privatização dos serviços urbanos. Historicamente, inexistem sistemas públicos
e coletivos de transportes nas metrópoles capazes de estruturar o uso e a ocupação
do espaço e, ao mesmo tempo, se contrapor à submissão da dinâmica urbana à do-
minação do automóvel, hoje gerador de desigualdades de acesso às oportunidades
urbanas e de enormes “deseconomias” e externalidades negativas. No conjunto das

7. Essa ideia encontra amparo em trabalhos clássicos de autores que pensaram a formação do capitalismo brasileiro,
como Maria Conceição Tavares. Em curto texto pouco conhecido, mas com grande poder de síntese sobre os meca-
nismos que anularam as possibilidades da emergência do conflito de classes pela gestão política do território, Tavares
assim se expressou.
O recurso periódico a uma ordem autoritária busca suas razões de Estado tanto na preservação do território nacional
quanto ao apoio à expansão capitalista, em novas fronteiras de acumulação, onde lhe cabia impedir a luta de classes
aberta, dos senhores da terra e do capital entre si, e garantir a submissão das populações locais ou emigradas, que se
espraiaram pelo vasto território brasileiro. Por sua vez, o processo de deslocamentos espaciais maciços das migrações
rural-urbanas das nossas populações e as mudanças radicais das condições de vida e de exploração da mão de obra
não permitiram, até hoje, a formação de classes sociais mais homogêneas, capazes de um enfrentamento sistemático
que pudesse levar a uma ordem burguesa sistemática (Tavares, 1985, p. 457).
As metrópoles brasileiras | 109

quinze metrópoles, os dados revelam que a frota de veículos automotores é composta

majoritariamente por automóveis e motos: 74,2% são carros (automóveis, cami-
nhonetes e camionetas) e 18,2%, motos (motocicletas, motonetas e ciclomotores);
outros tipos de veículos somados representam apenas 7,5%. A sistematização das
informações realizada pelo Observatório das Metrópoles, a partir de dados disponi-
bilizados pelo Departamento Nacional de Trânsito (Denatran), mostra ainda que o
Brasil terminou 2022 com mais de 73,2 milhões de automóveis e 31,3 milhões de
motos. Com isso, a taxa de motorização no país (número de automóveis para cada
cem habitantes) chegou a 34,3. Nas quinze metrópoles, essa mesma taxa atingiu um
valor ainda maior: 41,7 automóveis para cada cem habitantes. Em algumas destas, é
superior a cinquenta carros para cada cem habitantes; são os casos de Belo Horizonte
(58,0), Campinas (55,6), Curitiba (59,0), Florianópolis (53,8) e São Paulo (51,8).
Na maior metrópole do país, o número de carros supera 11,1 milhões de veículos,
enquanto as motos terminaram 2022 somando 2,3 milhões.
A imagem das cidades completamente tomadas por automóveis materializa-se
nos congestionamentos e é nitidamente refletida nos números: segundo dados do
Censo Demográfico 2010 (IBGE, 2012), 30% da população leva mais de uma
hora no deslocamento casa-trabalho. Em dez das principais RMs, entre 1992 e
2009, ocorreu aumento no tempo médio de deslocamento casa-trabalho, como
mostra estudo do Instituto de Pesquisa Econômica e Aplicada (Ipea). Segundo esse
mesmo trabalho, diversos fatores podem ter contribuído para a piora nas condições
de deslocamento; entre estes, o aumento da frota de veículos.
Nas grandes cidades, os congestionamentos não são novidade. No entanto,
como era de se esperar, as desigualdades também se manifestam quando se trata
de problemas como esse. São Paulo, por exemplo, em 2013, ultrapassou Nova
York e passou a ter a maior frota de helicópteros do mundo (São Paulo…, 2023).
Enquanto os “players do mercado” circulam pelo ar, os trabalhadores enfrentam
as piores consequências desse modelo de urbanização, buscando formas de estar
próximos aos espaços onde se concentram os empregos e a renda, driblando as
barreiras que se impõem à maioria da população.
No entanto, além da qualidade, o problema da mobilidade também se
revela nos elevados preços dos transportes coletivos organizados sob o regime da
concessão do poder público e que constituíram um verdadeiro feudo político nas
cidades brasileiras. O vale-transporte não ameniza tal situação, pois apenas 40% da
população economicamente ativa e 24% da população em idade ativa desfrutam
desse benefício. No caso específico da cidade de São Paulo, desde 1994, os preços
de metrô e ônibus aumentaram em 430% e 540% contra 332% de inflação.
Em 2021, o urbanista Nabil Bonduki, em artigo na Folha de S.Paulo, lembrou
que está em curso um verdadeiro colapso dos sistemas de transportes coletivos
110 | 50 anos de regiões metropolitanas no Brasil e a Política Nacional de Desenvolvimento Urbano

(Bonduki, 2021). Com a erosão da demanda decorrente da diminuição da atividade

econômica até mesmo antes da pandemia, do desemprego e da queda brutal da renda,
empresas concessionárias vêm sucateando frotas, diminuindo a frequência das linhas
e, inclusive, abandonando concessões. Segundo estudo da Associação de Empresas
de Transportes Urbanos (NTU), entre março de 2020 e abril de 2021, ocorreu a
interrupção da prestação dos serviços por 25 operadoras e um consórcio operacional,
além da demissão de 76.757 trabalhadores. Nesse período, treze operadoras e um
consórcio suspenderam as atividades; e duas operadoras, um consórcio operacional
e um sistema BRT – do Rio de Janeiro – sofreram intervenção na operação. Além
disso, cinco operadoras simplesmente encerraram as atividades e quatro tiveram
seus contratos suspensos. Esse estudo registrou também 238 movimentos grevistas,
atingindo 88 sistemas de transporte público por ônibus no país.
Com variações sutis, de norte a sul do país, manchetes sobre esse apagão
multiplicaram-se em mídias digitais e impressas desde então. Não é por menos:
como mostra levantamento do Instituto de Defesa do Consumidor (Idec), o
agravamento da crise foi marcado por greves, lockouts, comissões parlamentares
de inquérito (CPIs), rompimentos contratuais, intervenções e interrupções na
prestação do serviço. Um dos casos mais emblemáticos é possivelmente o da cidade
de Teresina. Na capital do Piauí, motoristas e cobradores mantiveram-se em greve
durante todo o mês de fevereiro de 2022. Além disso, o serviço também ficou
intermitente por falta de recursos para custear o combustível.
Na cidade do Rio de Janeiro, segundo o sindicato das empresas de ônibus, o setor
acumulou um deficit financeiro da ordem de R$ 1,2 bilhão durante a pandemia. A entidade
aponta como motivo para esse desempenho a queda na receita – considerando-se que parte
do sistema é financiado diretamente pelo pagamento de passagens – e a permissividade
em relação ao transporte clandestino. No caso da perda de passageiros e receita, é algo que
atinge o país como um todo. Segundo estimativas da NTU, da Associação Nacional dos
Transportes Públicos (ANPTrilhos) e da Fuwndação Getulio Vargas (FGV), o prejuízo
acumulado das empresas de ônibus urbanos no país é de R$ 11,57 bilhões, e o número
de passageiros caiu pela metade entre março de 2020 e fevereiro de 2021.
A esse conjunto de problemas do lado da oferta dos serviços somam-se os
decorrentes da dissociação entre as tarifas e os claros sinais de empobrecimento
da população. A título de exemplo, até mesmo com a grave crise social provocada
pela pandemia, a concessionária dos trens no Rio de Janeiro anunciou, no início
de 2023, aumento de R$ 5,00 para R$ 7,40 no valor da passagem. Diante de re-
ajuste que impactará diretamente no orçamento das famílias, o governo estadual
instituiu o que denominou tarifa social ferroviária. Na prática, essa ação significa
a manutenção do valor de R$ 5,00, mediante a utilização de um bilhete único
intermunicipal (BUI). Sem esse abatimento, o custo, considerando uma viagem
de ida e volta em um mês com 23 dias úteis, seria de R$ 340,40, mais de um
As metrópoles brasileiras | 111

quarto do novo salário mínimo. Sem nenhum tipo de integração tarifária, esse
custo pode ser ainda maior, uma vez que muitos passageiros são obrigados a fazer
baldeação, com o objetivo de acessar as estações ou chegar aos seus destinos. Esse
é um dos muitos exemplos que colocam a metrópole do Rio de Janeiro como um
dos espaços onde os claros sinais da crise da mobilidade urbana se manifestam de
forma bastante evidente. O gráfico 1 é eloquente na evidência do colapso do seu
sistema de transporte.

GRÁFICO 1
Movimento médio diário de passageiros segundo os transportes rodoviário e ferroviário –
município do Rio de Janeiro (1995-2020)

Fonte: Prefeitura do Rio de Janeiro. Disponível em: https://www.data.rio/documents/PCRJ::-movimento-de-passageiros-segundo-

-os-transportes-rodovi%C3%A1rio-ferrovi%C3%A1rio-hidrovi%C3%A1rio-e-aerovi%C3%A1rio-no-munic%C3%ADpio-
-do-rio-de-janeiro-entre-1995-2022/about. Acesso em: 7 nov. 2023.
Elaboração: Observatório das Metrópoles.
Obs.: Ilustração cujos leiaute e textos não puderam ser padronizados e revisados em virtude das condições técnicas dos
originais (nota do Editorial).

Ao mesmo tempo, a grave crise de mobilidade que atinge nossas metrópoles

vai ao encontro das permanências que marcam a organização interna das nossas
metrópoles, que combinam movimentos complementares e contraditórios de
concentração do emprego e dispersão da população. Nas últimas décadas, os
municípios da periferia apresentam maiores taxas de crescimento populacional e
uma imigração expressiva de pessoas que saíram dos núcleos metropolitanos; estes,
por sua vez, também revelam um estoque e incremento populacional absoluto que
não pode ser desconsiderado, além, claro, de ainda concentrarem a maior parte
dos postos de trabalho metropolitanos – o que expressa a pressão sobre as áreas
centrais, mais evidente especialmente pelo drama da mobilidade urbana, traduzido
no que a literatura consagrou como movimento pendular.
112 | 50 anos de regiões metropolitanas no Brasil e a Política Nacional de Desenvolvimento Urbano

A distribuição espacial do emprego na maioria das metrópoles é marcada por

alta concentração nos núcleos, com tendência de estabilidade há pelo menos uma
década. Esse aspecto da configuração espacial da metrópole gera efeitos importantes
sobre o modo de vida de seus habitantes. Suas consequências são sentidas sobretudo
na mobilidade cotidiana, uma vez que a localização concentrada dos empregos
resulta em deslocamento em massa das áreas mais distantes em direção às áreas
mais centrais. Esse padrão de deslocamento exige da infraestrutura e dos serviços
uma capacidade fora do comum, e, diante da grave crise que se agravou com a
pandemia, os efeitos dessa concentração podem tornar-se ainda mais perversos.
Ao mesmo tempo, a pressão pela ocupação das áreas centrais resulta da combi-
nação das transformações do mercado de trabalho; especialmente, as ocorridas nos
anos 1980 e 1990 – cujo principal traço foi o crescimento da ocupação informal,
transitória ou precária, particularmente no setor de serviços e, sobretudo, nos
serviços pessoais e domésticos –, com a reconhecida crise da mobilidade urbana
e o colapso das formas de provisão de moradia. Como a renda e o emprego con-
tinuam concentradas nos núcleos metropolitanos, pode-se concluir que uma das
principais características da dinâmica socioterritorial nas metrópoles é, também, o
conflito pela centralidade na ocupação e no uso do solo urbano. O gráfico 2 ilustra
o resultado dessa pressão em termos do crescimento das moradias precárias nas
áreas mais centrais das nossas metrópoles, ocorrida nos últimos anos.

GRÁFICO 2
Percentual acumulado de população, da massa de renda pessoal e da moradia em
favela segundo a distância ao centro metropolitano

Fonte: IBGE (2000).

Elaboração: Observatório das Metrópoles.
Obs.: 1. Conjunto das quinze metrópoles.
2. Ilustração cujos leiaute e textos não puderam ser padronizados e revisados em virtude das condições técnicas dos
originais (nota do Editorial).
As metrópoles brasileiras | 113

Observamos que nas quinze metrópoles quase três quartos dessas moradias
consideradas subnormais pelo IBGE distribuem-se por um raio de até 10 km
a partir dos seus núcleos. As características dessas moradias são a ilegalidade, a
irregularidade, a construção em solos pouco propícios à função residencial, o
adensamento da ocupação da moradia e, em muitos casos, o emprego de parcelas
consideráveis da renda no aluguel.
Essas características não estão homogeneamente presentes em todas as me-
trópoles, pois são altamente influenciadas pela história das formas de produção
da moradia popular e do regime político de gestão do território urbano. Em São
Paulo, por exemplo, as favelas apresentam maior precariedade quanto ao tipo de
terreno ocupado e maior afastamento das áreas centrais. Ermínia Maricato (1996)
estima que 49,3% das favelas da cidade de São Paulo estão localizadas em beira
de córrego; 32,2%, em terrenos sujeitos a enchentes; 29,3% foram construídas
em terrenos com declividade acentuada; e 24,2%, em terrenos sujeitos à erosão.
Os mapas de localização das favelas de São Paulo evidenciam seu distanciamento
em relação ao núcleo econômico e social da metrópole, mas em áreas que per-
mitem o acesso. Em compensação, os cortiços parecem constituir estratégia de
proximidade, em razão de sua localização nas áreas mais centrais. Por sua vez,
na RM do Rio de Janeiro, o regime urbano permite um modelo de proximidade
das favelas com os bairros que concentram as moradias dos segmentos superiores
da estrutura social.

4.2 Crise da sociabilidade urbana

Ao lado desse conflito, as metrópoles brasileiras concentraram, durante décadas,
os aspectos mais dramáticos da crise de sociabilidade, cujo lado mais evidente é
a exacerbação da violência. Os índices da criminalidade violenta nas metrópoles
brasileiras atingiram tais níveis que levaram o historiador Luiz Mir (2004) a cunhar
a expressão “metrópoles da morte”: a taxa de homicídios dobrou em vinte anos; a
média da taxa de vítimas de homicídio entre 1998 e 2002 foi de 46,7 vítimas por
100 mil habitantes. Esse valor estava bem acima da média nacional, que, naquele
período, foi de 28,6. Ou seja, a incidência de homicídios nas RMs chegou a ser duas
vezes maior que a incidência nacional. E, como é sabido, as vítimas de homicídio
concentram-se no segmento dos jovens do sexo masculino.
Nos últimos anos, os dados registram queda acentuada na taxa de homicídios.
Nas metrópoles, a taxa caiu de 35,1 homicídios por 100 mil habitantes em 2010
para 20,3 em 2019. Nos núcleos, a taxa passou de 32,7 homicídios/100 mil para
19,4, enquanto nos entornos teve queda de 30,2 para 21,2 entre esses dois anos.
114 | 50 anos de regiões metropolitanas no Brasil e a Política Nacional de Desenvolvimento Urbano

Em que pese a diminuição geral desse índice no conjunto das metrópoles, a

taxa de homicídios de pessoas entre 15 e 29 anos permanece alta. Nas metrópoles,
apesar da queda em relação a 2010, quando foram registrados 70,3 homicídios por
100 mil habitantes jovens, a taxa registrada em 2019 foi 51,2, muito superior aos
demais recortes. Nas RMs, Rides e AUs e nos demais municípios do país, a taxa nesse
último ano foi de 31,2 e 32,5 homicídios por 100 mil habitantes, respectivamente.
É nas metrópoles onde também é mais evidente a presença de organizações
criminosas que exercem controle armado sobre o território. O caso mais emblemá-
tico, mais uma vez, é o Rio de Janeiro. Segundo dados sistematizados pelo Grupo
de Estudos dos Novos Ilegalismos da Universidade Federal Fluminense (Geni/
UFF), os chamados grupos milicianos controlam 56,8% do território da cidade do
Rio de Janeiro, exercendo controle sobre uma população de mais de 2,1 milhões
de pessoas. Autores que estudam o tema vêm apontando que “as milícias são uma
ameaça à democracia em todas as suas dimensões” (Hirata et al., 2022, p. 378).
Como exemplo, podemos mencionar o controle que tais grupos exercem sobre o
transporte clandestino por intermédio de vans e similares. Essa é uma realidade
muito presente no cotidiano da população de muitas partes da metrópole do
Rio de Janeiro, em que o transporte é expressão do controle agressivo que esses
grupos armados exercem sobre o território e a vida das pessoas.
Nesse contexto, apesar também da queda geral na taxa de homicídios, é
preciso sublinhar que algumas metrópoles ainda apresentam taxas superiores à
média nacional. São os casos de Belém, Fortaleza, Goiânia, Porto Alegre, Recife,
Vitória, Manaus e Salvador. Nas duas últimas, a taxa é mais que o dobro da média
nacional, com 49,5 e 48,1 homicídios por 100 mil habitantes, respectivamen-
te. Nessas duas metrópoles, com Recife, a taxa de homicídios de pessoas entre
15 e 29 anos é mais que o triplo da média nacional (32,9). Tais resultados têm
colocado em discussão os nexos entre os processos de distanciamento territorial,
social e simbólico entre as classes e os grupos sociais, decorrentes da segregação
residencial e da segmentação territorial das nossas metrópoles, aliados à fragili-
zação dos mecanismos de coesão social e seus impactos na dimensão societária
(Silva, 2004a; 2004b).
As metrópoles brasileiras | 115

TABELA 3
Taxa de homicídio geral e da população entre 15 a 29 anos nas metrópoles, RMs, Rides
e AUs, bem como nos demais municípios do país (2010 e 2019)

Fonte: Atlas da Violência do Ipea. Disponível em: https://ipea.gov.br/atlasviolencia/. Acesso em: 7 nov. 2023.
Obs.: Tabela cujos leiaute e textos não puderam ser padronizados e revisados em virtude das condições técnicas dos originais
(nota do Editorial).

4.3 Segregação residencial e reprodução das desigualdades sociais

O terceiro aspecto decorre das conexões entre a segregação residencial e os me-
canismos de reprodução das desigualdades sociais. A utilização da cidade como
fronteira amortizadora dos conflitos implicou a instituição de um regime dual de
bem-estar, combinando as variantes “famílistico-mercantil” (Esping-Anderson,
1995) com a atuação de um Estado de bem-estar social fortemente seletivo.
Foram transferidas às famílias e às comunidades as principais funções de reprodução
social, ao mesmo tempo que se instaurou a mencionada política urbana perversa
de tolerância total para com todas as formas e condições de ocupação da cidade,
tanto pelo capital quanto pelo trabalho. A fisionomia, a organização do território,
a vida social – enfim, todos os aspectos de nossa realidade urbana –, expressam as
várias facetas desse regime de reprodução social.
Ao longo dos anos, o Observatório das Metrópoles realizou diversos estudos
que constataram a existência, nos grandes aglomerados urbanos, dos efeitos con-
centrados da crise social decorrente da mudança no modelo de desenvolvimento.
116 | 50 anos de regiões metropolitanas no Brasil e a Política Nacional de Desenvolvimento Urbano

Constatamos, por exemplo, que os contextos sociais conformados pelos processos

de segregação residencial e segmentação territorial têm impactos no desempenho
do sistema escolar municipal. Verificamos, por exemplo, como tais contextos de
precariedade do habitat urbano e isolamento das conexões com o conjunto do
espaço social explicam em grande medida os baixos índices de eficácia e equidade
das escolas públicas localizadas nas metrópoles, quando comparadas com aquelas
que estão em outros municípios (Ribeiro e Kolinsky, 2009; Ribeiro et al., 2010).
Observou-se, com efeito, que os resultados educacionais – de acordo com o Índice
de Desenvolvimento da Educação Básica (Ideb) de 2005, referente à primeira e
à segunda fases –, nos municípios localizados nas áreas metropolitanas, foram
sistematicamente mais baixos do que aqueles alcançados nos municípios não me-
tropolitanos. Essas constatações são surpreendentes, uma vez que as metrópoles
concentram mais riqueza, renda e capacidade governamental. As diferenças são
mais marcantes justamente nas regiões Sul, Sudeste e Centro-Oeste. Por exemplo,
no estado do Rio de Janeiro, a média de 2005 do Ideb de primeira fase – ou seja,
referente ao primeiro segmento do ensino fundamental – nos municípios fora da
RM foi de 4,1, enquanto nos municípios metropolitanos foi de somente 3,6. Por
sua vez, os resultados de 2007 foram de 4,3 e 3,8, respectivamente.
As análises realizadas apontaram que a menor qualidade da educação oferecida
por municípios metropolitanos estava relacionada ao menor índice de condição social
apresentado por estes – o índice de condição social mede as condições deficientes
de moradia no que diz respeito ao saneamento, ao abastecimento de água e à coleta
de lixo. Em outro exemplo, o estudo mostrou que, mantendo-se outras caracterís-
ticas dos municípios constantes, os municípios com 130 homicídios por 100 mil
habitantes – média observada para municípios metropolitanos do estado do Rio de
Janeiro – tiveram o Ideb estimado em 3,8 pontos. Para aqueles que apresentavam
uma taxa de 85 homicídios por 100 mil habitantes (média da taxa de homicídios
em municípios fora das RMs no Rio de Janeiro), o Ideb estimado é de 4,0.
Por fim, outra questão central, a negligência em relação à pré-escola, pode
explicar a menor qualidade da educação oferecida nas metrópoles. Para um muni-
cípio em que as vagas oferecidas na pré-escola cobrem 20% da demanda (média da
cobertura em municípios metropolitanos do Rio de Janeiro), o Ideb de primeira
fase é estimado em 4,0. Por sua vez, em um município cuja cobertura da pré-escola
chega a 60% (média do atendimento em municípios não metropolitanos no estado),
o Ideb estimado de primeira fase é de 4,3.
A organização espacial interna de nossas metrópoles provoca também efeitos
sobre as condições de acesso à estrutura de oportunidades via mercado de trabalho.
De acordo com Ribeiro, Rodrigues e Corrêa (2010), verificou-se que existem
variações consideráveis na taxa de desemprego, na fragilidade ocupacional e na
remuneração dos trabalhadores, conforme o contexto social do local de moradia.
As metrópoles brasileiras | 117

Em um dos estudos realizados pelo Observatório das Metrópoles, constatamos,

portanto, que adultos entre 30 e 59 anos de idade têm menores chances de estarem
empregados, de conseguirem melhores empregos ou melhores rendimentos por
estarem inseridos em contextos sociais de moradia de baixo status educacional em
comparação com indivíduos que moram em contextos sociais de alto status, mesmo
que esses indivíduos possuam as mesmas características de cor ou raça, idade e sexo.
Na Ride do Distrito Federal, por exemplo, as chances de um indivíduo que
reside em contextos sociais de baixo status estar desempregado é 123% maior que
aquele indivíduo que é morador de áreas de alto contexto social. Esse mesmo in-
dicador também é elevado em metrópoles como Salvador (100%), Rio de Janeiro
(88%), Natal (74%) e Goiânia (60%).
Esses estudos nos apontam para uma crise social decorrente dos efeitos da
fragilização desse regime dual de bem-estar, cujos mecanismos são as transforma-
ções do mundo do trabalho e a fragilização das estruturas sociais nos planos da
família e do bairro, combinados com os mecanismos de segregação residencial e
segmentação territorial. A fragilização das estruturas sociais familiar-comunitárias
tem ocorrido pela ação de três tendências, conforme a seguir descrito.
1) A crescente incorporação à cidade dos territórios populares marginalizados
via lógica mercantil, com a constituição de mercados paralelos de moradias
(sem titulação formal), segurança pública (as milícias privadas) e serviços
coletivos (“gatonet”, “gatogás”, “gatoluz” e transportes alternativos),
aprofunda a separação entre a população que nesses territórios mora e as
instituições garantidoras da coesão social, por meio de sua incorporação
aos direitos de cidadania. Estima-se que, na cidade do Rio de Janeiro,
essa economia paralela mobilize vultosas somas. Notícias já deram conta
de que as atividades econômicas exploradas pelas milícias gerem um fatu-
ramento de R$ 280 milhões por ano. No “gatonet”, R$ 120 milhões; no
sistema de vans, R$ 145 milhões; e gás clandestino, R$ 16 milhões.
2) A difusão de uma sociabilidade violenta como ordem social e suas con-
sequências na vida coletiva prevalecente nestes territórios.
3) A tendência à concentração territorial dos segmentos vivendo relações
instáveis com o mercado de trabalho e seu consequente isolamento so-
ciocultural, no que concerne ao conjunto da cidade.

4.4 Frágil coesão social

Os três mecanismos reforçam-se mutuamente, constituindo uma sociedade ur-
bana com frágeis laços de coesão. Essa é uma das principais marcas atuais da or-
dem urbano-metropolitana. Observamos, em nossos estudos, evidências empíricas
nessa direção. Além das já conhecidas tendências ao autoisolamento das camadas
118 | 50 anos de regiões metropolitanas no Brasil e a Política Nacional de Desenvolvimento Urbano

superiores em cidadelas fortificadas – conhecidas como “condomínios fechados” –,

constatamos a formação de territórios que concentram uma população que vive o
acúmulo de vários processos de vulnerabilização social. São bairros periféricos e favelas
onde habitam pessoas que mantêm laços instáveis com o mercado de trabalho e vivem
sob condições de fragilização do universo familiar – territórios que tendem a concentrar
uma espécie de “capital social negativo”, segundo a terminologia de Wacquant (2001).
Em estudo realizado pelo Observatório das Metrópoles (Ribeiro, 2010), cons-
tatamos que o risco de jovens de 17 a 24 anos ficarem em situação de desafiliação
institucional – ou seja, sem estudar, sem trabalhar, nem procurar ocupação – aumenta
em 30% se moram em bairros com forte concentração de responsáveis por domicílios
que mantenham frágeis e instáveis laços com o mercado de trabalho. E que o risco
de desproteção escolar-familiar de crianças e jovens de 4 a 14 anos aumenta 28%.

5 CONCLUSÃO: UMA URGENTE REFORMA URBANA

Em meio milênio de história, partindo de uma

constelação de feitorias, de populações indígenas
desgarradas, de escravos transplantados de outro
continente, de aventureiros europeus e asiáticos
em busca de um destino melhor, chegamos a
um povo de extraordinária polivalência cultural,
um país sem paralelo pela vastidão territorial e
homogeneidade lingüística e religiosa. Mas nos
falta a experiência de provas cruciais, como as
que conheceram outros povos, cuja sobrevivência
chegou a estar ameaçada. E nos falta também um
verdadeiro conhecimento de nossas possibilidades,
e principalmente de nossas debilidades. Mas não
ignoramos que o tempo histórico se acelera, e
que a contagem desse tempo se faz contra nós.
Trata-se de saber se temos um futuro como nação
que conta na construção do devir humano. Ou
se prevalecerão as forças que se empenham em
interromper o nosso processo histórico de formação
de um Estado-Nação (Furtado, 1992, p. 35).
As metrópoles são, portanto, ativos importantes para um projeto de desen-
volvimento nacional que supere o estrutural padrão concentrador vigente até os
anos 1970. Entretanto, também contêm os passivos – antigos e novos –, cujas
evidências mais expressivas apresentamos sinteticamente. Estas indicam prevale-
cerem em nossas metrópoles uma dinâmica de fragilização da coesão social desses
territórios, com impactos societários no plano da nação. O quadro social vigente
nas metrópoles desencadeia, com efeito, mecanismos que limitam a diminuição
As metrópoles brasileiras | 119

durável das desigualdades e bloqueiam a necessária densificação das relações so-

ciais. Podemos afirmar que as promessas de um padrão de crescimento inclusivo
e homogeneizador da sociedade se confrontam com o mal-estar urbano e seus
efeitos desiguais. Políticas econômicas de crescimento que se orientam apenas na
utilização das metrópoles em plataforma de exportação de commodities ou como
palco da indústria global do entretenimento8 podem propiciar ciclos de expansão
limitados, porque são condicionados à inserção volátil na divisão mundial da
produção e do consumo. Estes prescindem da metrópole como espaço social e
diversificado, com suas potencialidades criativas e inovadoras. São circuitos de
acumulação que demandam apenas territórios de produção ou de consumo deli-
mitados, organizados e protegidos, podendo muito bem coexistirem com a crise
social do conjunto metropolitano e seus passivos. Em nossa realidade metropolitana,
isso pode significar eternizar, congelar, a dualidade do modelo urbano instaurado
pela nossa industrialização subdesenvolvida.
O desafio é duplo: de um lado, construir a governabilidade das metrópoles e
a política de reforma urbana que enfrente os mecanismos de descoesão social nestas
presentes. O primeiro desafio implica a discussão dos temas a seguir.
1) Reforma política e a governabilidade das metrópoles – Comecemos pela
mais óbvia das razões da marcha da insensatez: a total dissociação entre
o desenho da geografia política do Estado brasileiro e as metrópoles.
É imprescindível repensar o pacto federativo que inscreva as metrópoles
no sistema de governo da nação. No atual quadro institucional, é pouco
provável que os três níveis de governo empreendam ações de construção
da governabilidade das metrópoles. O nível estadual terá pouco interesse
em dotar os territórios metropolitanos de poder real, na medida em que a
regra máxima é que o poder somente pode existir se quem o detém tenha
a capacidade de exercício e acumulação de mais poder. Como disse o
sociólogo Nobert Elias: “o poder é um sistema hierárquico, e quem não
sobe, cai”. Por sua vez, não se pode esperar dos governos municipais a
capacidade de empreender ações de baixo para cima na direção de um
sistema cooperative, o qual deve criar instituições públicas capazes de
elaborarem políticas públicas estáveis e eficientes que instaurem a governa-
bilidade metropolitana na base da cooperação intergovernamental. A Lei
dos Consórcios Públicos é, sem dúvida, uma conquista jurídica recente
da sociedade, mas esta apenas permite pensar ações cooperativas tópicas
e temáticas, pois não cria uma autoridade pública com legitimidade para
encarnar as funções de governança metropolitana. A CF/1988 criou a

8. A indústria global do divertimento inclui o complexo de serviços associados ao turismo de todo o tipo, que atualmente
contém os circuitos de acumulação que promovem os megaeventos como a forma mais organizada.
120 | 50 anos de regiões metropolitanas no Brasil e a Política Nacional de Desenvolvimento Urbano

figura do município como ente federativo, mas na prática constituiu

um dilema político: os municípios não são suficientemente fortes para
impor e negociar a cooperação com os governos federal e estaduais e,
tampouco, suficientemente frágeis para serem objetos de políticas que
prescindam da barganha político-eleitoral. O resultado é que a coopera-
ção intergovernamental nas metrópoles depende do jogo da política de
clientela e da sua racionalidade instrumental de curto prazo, incapazes
de considerar interesses gerais. Também é necessário pensar como as
metrópoles, como territórios economicamente relevantes e socialmente
fundamentais, poderiam adquirir uma capacidade de representação no
sistema político brasileiro. Prevalece nesse sistema político, por diversas
razões, uma dinâmica que não permite a representação desse território na
Câmara Federal e nas assembleias legislativas. Duas expressões desse fato:
a sub-representação das metrópoles nas bancadas de deputados federais e
estaduais e a representação paroquial na escala municipal e interurbana,
como vêm mostrando várias pesquisas realizadas pelo Observatório das
Metrópoles (Carvalho, 2009; Corrêa, 2011; Ribeiro e Corrêa, 2012).
É importante assinalar que estamos diante de um desafio político que é
próprio do fenômeno metropolitano em vários outros países. Com efeito,
a pesquisa realizada por Lefévre, ao concluir um vasto balanço das expe-
riências europeias de governança metropolitana, constatou o seguinte.
As áreas metropolitanas não servem de “territórios de referência” para a
organização política da sociedade. Nenhum setor da sociedade, até agora,
identificou as áreas metropolitanas como territórios para estruturação
representativa de seus membros. Os partidos políticos, por exemplo, têm
sua base de representatividade no âmbito da província ou do Estado, mas
não em nível metropolitano. Isso é claramente o que sucede na Europa e
nos Estados Unidos (Lefévre, 2005, p. 222, tradução nossa).
A atrofia política das metrópoles como fenômeno generalizado nos Estados
contemporâneos resulta de complexo conjunto de fatores, que podem
ser identificados em duas grandes categorias. Na primeira, estariam os
resultantes das forças de rescaling of statehood (Brenner, 2004), produzidas
pela globalização e pela neoliberalização das economias nacionais. As forças
e os interesses econômicos, ao se estruturarem na dialética global-local,
criam novas escalas de representação nos planos supranacional, ao mesmo
tempo que buscam se articular com as forças presentes nas instâncias
municipais. Observa-se, em consequência, a crescente incompatibilidade
entre a dinâmica econômica e a dinâmica política constituída a partir
da geografia institucional dos Estados nacionais. As coalisões políticas
tendem, nesse quadro, a se realizarem em arenas informais e instáveis,
As metrópoles brasileiras | 121

no âmbito das quais se constroem a representação política dos interesses

econômicos e os pactos em torno de políticas territoriais. A segunda ca-
tegoria de fatores decorre dos efeitos da dinâmica interna das metrópoles
que bloqueiam sua constituição como espaços políticos. As metrópoles
são territórios marcados por dinâmicas de fragmentação social, cultural
e territorial que impedem o surgimento de instituições necessárias à sua
transformação em comunidade política.
2) No médio prazo, seria virtuoso o debate das vantagens da criação de um
distrito eleitoral na escala metropolitana que suscitasse a constituição da
sua representação no sistema político brasileiro. Seria, talvez, um cami-
nho para mobilizar forças em torno dos interesses metropolitanos e de
enfretamento da dinâmica fragmentadora resultante do clientelismo
político e do seu par, a representação paroquial.
3) Superar o quadro da fragmentação das políticas públicas setoriais: a marcha da
insensatez também é movida pela dinâmica fragmentada e fragmentadora
das políticas setoriais, resultado igualmente anacrônico do descompasso
do desenho institucional da organização do Estado. É mais que evidente
que, no quadro das metrópoles, nenhuma política pública é capaz de
realizar seus objetivos isoladamente, em razão das conexões entre os
objetos. Não há como realizar a provisão de moradias sem articulação
com as ações públicas que se realizam no âmbito do saneamento, dos
transportes, da educação etc. São muitos os exemplos de ineficácia e
ineficiência das intervenções públicas pensadas e executadas na ótica da
autarquia dos problemas das metrópoles, para dispensar-se o desenvol-
vimento do argumento.
4) A médio prazo, poder-se-ia repensar os desenhos das políticas públicas
setoriais por meio da incorporação da dimensão territorial na fase da
formulação e da implementação. Ao mesmo tempo, poder-se-ia cons-
tituir instâncias de interações dessas políticas, no estilo das câmaras
intragovernamentais, que propiciasse a interlocução e a coordenação das
intervenções públicas nas metrópoles.
5) New Deal metropolitano: por último, o tema da reforma urbana. É ne-
cessário mudar o paradigma com o qual temos discutidos os problemas
metropolitanos. Pelo que buscamos desenvolver neste texto, trata-se de
não apenas enfrentar os passivos acumulados nas metrópoles, mas também
de pensar as ações decorrentes na ótica do desenvolvimento nacional que
assegurem as promessas de uma inflexão do padrão do desenvolvimento
capitalista no país. Por que não pensar em um New Deal metropolitano?
Seria muito virtuoso no enfrentamento das ameaças de que nos fala Celso
122 | 50 anos de regiões metropolitanas no Brasil e a Política Nacional de Desenvolvimento Urbano

Furtado, se pudéssemos desenhar um vigoroso programa de investimentos

em habitação, transportes públicos eficientes e a baixo custo, saneamento
ambiental e áreas de lazer, na reforma do habitat popular precário. Poderia
responder aos imperativos colocados à sociedade brasileira de promover
um novo ciclo de crescimento econômico, não mais fundado no efeito
China e seu inevitável efeito perverso de reprimarização, como foi feito
em ciclo recente, ou nas concessões de incentivos fiscais aos empresários
para promoverem o aprofundamento de endividamento das famílias, a
exemplo dos amplos incentivos para a compra de carros.

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