007.928-2024-6-BZ - Uso de Plataformas Eletronicas

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 007.
928/2024-6
GRUPO I – CLASSE V – Plenário

TC 007.928/2024-6
Natureza(s): Relatório de Levantamento
Órgãos/Entidades: Prefeituras Municipais do Estado de Minas
Gerais (853 Municípios); Prefeituras Municipais do Estado do
Maranhão (217 Municípios)
Responsável: Identidade preservada (art. 55, caput, da Lei n.
8.443/1992).
Interessado: Identidade preservada (art. 55, caput, da Lei n.
8.443/1992).
Representação legal: não há
SUMÁRIO: RELATÓRIO DE LEVANTAMENTO

DETERMINADO PELO ACÓRDÃO 2.154/2023-PLENÁRIO.
USO DE PLATAFORMAS PRIVADAS DE LICITAÇÃO POR
ENTES SUBNACIONAIS. IDENTIFICAÇÃO DE RISCOS E/OU
POTENCIAIS IRREGULARIDADES RELACIONADAS AO
AMBIENTE MERCADOLÓGICO, À FORMA DE
CONTRATAÇÃO, À REMUNERAÇÃO COBRADA, AO
AMBIENTE NORMATIVO E REGULATÓRIO, BEM COMO À
ARQUITETURA E ÀS REGRAS DE NEGÓCIO DAS
PLATAFORMAS. ENCAMINHAMENTO DE CÓPIA DO
TRABALHO AOS TRIBUNAIS DE CONTAS DOS ESTADOS E
MUNICÍPIOS, PARA TOMAREM AS PROVIDÊNCIAS QUE
ENTENDEREM CABÍVEIS. AUTORIZAÇÃO PARA
REALIZAÇÃO DE AUDITORIA DE CONFORMIDADE.
DETERMINAÇÃO PARA REALIZAÇÃO DE MESMO
LEVANTAMENTO NAS ESTATAIS FEDERAIS, ENTES DO
“SISTEMA S” E CONSELHOS PROFISSIONAIS.
LEVANTAMENTO DE SIGILO. COMUNICAÇÕES.
ARQUIVAMENTO.
RELATÓRIO
Trata-se de Levantamento sobre uso de plataformas eletrônicas privadas de licitações pelos

entes subnacionais, determinada pelo subitem 9.4 do Acórdão 2.154/2023-Plenário, de minha relatoria.
2. Transcrevo, no que importa e com os ajustes de forma necessários, o relatório elaborado no
âmbito da Unidade de Auditoria Especializada em Tecnologia da Informação (AudTI), que contou
com a anuência do respectivo corpo diretivo (peças 17 a 19):
“RESUMO
O Tribunal de Contas da União (TCU) realizou um levantamento para analisar o uso de
plataformas privadas eletrônicas de licitação por entes subnacionais, a pedido do Acórdão
2.154/2023-TCU-Plenário. O objetivo era coletar informações para subsidiar a proposição de
uma futura auditoria de conformidade, em resposta à crescente utilização dessas plataformas e
à baixa adesão ao Compras.gov.br.
O mercado de plataformas eletrônicas de licitação é dominado por empresas privadas, que
oferecem sistemas mais flexíveis e inovadores, mas com custos e riscos associados. A
1
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 007.928/2024-6
remuneração dessas plataformas, geralmente por meio de taxas, pode impactar a

competitividade e a economicidade das licitações. A ausência de regulamentação específica
gera insegurança jurídica e divergências nos procedimentos. A segurança das informações e a
arquitetura dos sistemas também são pontos de atenção, devido ao risco de vazamento de dados
e manipulação de propostas.
A extração de dados do Portal Nacional de Compras Públicas (PNCP), relativas a janeiro a
maio de 2024, evidenciou que a utilização das plataformas privadas movimentou cerca de R$
113 bilhões de reais e envolveu 160.000 mil compras/itens, o que representa aproximadamente
69% de todo o volume de valores contidos no PNCP. Apenas nesse recorte temporal, 120
plataformas forneceram informações para o Portal Nacional que possui um total de 217
sistemas integrados e aptos ao encaminhamento de dados.
Figura 1 – Comparativo das Plataformas com o Compras.gov.br
Fonte: Portal Nacional de Compras Públicas

A materialidade e relevância das compras que envolvem as plataformas privadas eletrônicas de
licitação, evidenciam a importância de fortalecer o controle sobre esse objeto, a fim de
possibilitar a lisura, a eficiência e a economicidade dos processos licitatórios, protegendo o
interesse público e o uso adequado dos recursos da sociedade.

SUMÁRIO
I. Introdução ....................................................................................................................................5
II. Visão Geral do Objeto ..................................................................................................................7
II.1 Ambiente Mercadológico e Regulamentação ..............................................................................8
Mercado de Plataforma Eletrônica de Licitação ....................................................................................8
Contratação das Plataformas ..................................................................................................................8
Formas de Remuneração cobradas pelas Plataformas ........................................................................10
Ambiente Normativo e Regulação .........................................................................................................14
II.2 Arquitetura de Sistema e Regras de Negócio ............................................................................15
Integração ao PNPC ..............................................................................................................................15
Arquitetura de Sistema e Regras de Negócio das Plataformas ............................................................17
III. Ação de Controle Futura – Auditoria de Conformidade ..........................................................19
Escopo e Amostra ...................................................................................................................................19
Questões de Auditoria ............................................................................................................................19
Matriz de Planejamento .........................................................................................................................20
Cronograma ...........................................................................................................................................20
IV. Conclusão ...................................................................................................................................20
V. Proposta de Encaminhamento ...................................................................................................20
Apêndice I – Matriz de Procedimentos do Levantamento ....................................................................22
Apêndice II – Diretrizes e Critérios de Amostragem ............................................................................26
Apêndice III – Quadro DMAIC ............................................................................................................28
Apêndice IV – Matriz de Planejamento da Auditoria...........................................................................30
Apêndice V – Questionário ....................................................................................................................35
Apêndice VI – Cronograma Estimado ..................................................................................................37
Apêndice VII – Proposta de Fiscalização .............................................................................................38

I. Introdução
1. Nos termos do item 9.4 do Acórdão 2.154/2023 – TCU – Plenário (peça 2, p. 2), relator
Ministro Benjamin Zymler, foi determinada a constituição de processo apartado com o objetivo
de dar tratamento à questão alusiva ao uso das plataformas privadas eletrônicas pelos entes
subnacionais, abordada ao longo do tópico XX, itens 89-125, do relatório que fundamentou
aquela deliberação (peça 4, p. 21-28), requisitando a participação da AudTI nessa ação de
controle.
2. O assunto quanto ao uso das plataformas privadas eletrônicas pelos entes subnacionais
(órgãos e entidades estaduais e municipais) foi tratado no âmbito do Relatório de
Acompanhamento (Racom) TC 027.907/2022-8 tendo em vista a relevância, a materialidade e os
riscos envolvidos, vez que constatou-se que “8 (oito) a cada 10 (dez) licitações realizadas por
entes subnacionais com população superior a 20 mil habitantes são processadas por meio de
portais privados” (peça 4, p. 24), sobressaindo a baixa utilização do Compras.gov.br.
3. Considerando a aderência da temática ao escopo de atuação da Unidade de Auditoria
Especializada em Contratações – AudContratações, foram iniciadas tratativas junto à Unidade
de Auditoria Especializada em Tecnologia da Informação – AudTI, para definição dos aspectos
essenciais para execução do referido trabalho, pelo que foi cadastrada a Ação 8594 no âmbito
das Ações Operacionais da AudContratações dentro do Sistema Planejar (período 2023-2025).
4. A referida ação está alinhada ao objetivo estratégico finalístico do TCU de contribuir
para a regularidade e a economicidade de atos e contratos administrativos, especificamente
quanto ao incentivo e acompanhamento da elaboração dos normativos essenciais para eficácia
da Lei 14.133/2021, o que se coaduna com a recomendação feita à Seges/MGI no tocante à
regulamentação do art. 175, § 1º, da Lei 14.133/2021, no âmbito do referido acórdão.
5. A estratégia acordada entre as unidades envolvidas, e autorizada pelo Ministro
Relator, foi autuar o presente processo de controle externo do tipo Levantamento tendo em vista
que essa espécie processual se coaduna melhor com o propósito inicial de permitir a coleta e a
sistematização de informações do objeto fiscalizado, para conhecer a organização e o
funcionamento dos sistemas usados pelos órgãos e das entidades da Administração, bem como
identificar objetos e instrumentos de fiscalização, de maneira a permitir proposição de trabalhos
que se mostrarem mais relevantes para o aperfeiçoamento da gestão pública, a detecção de
irregularidades administrativas, a economia de recursos e a efetividade social (art. 238 do
RI/TCU).
6. Considerando esse cenário, o objetivo geral do trabalho foi levantar informações sobre
o uso de plataformas privadas eletrônicas de licitações pelos entes subnacionais para subsidiar
a proposta de futura auditoria de conformidade (Apêndice VII), considerando os principais
riscos envolvidos nesse objeto. Desta forma, o levantamento possibilitou avaliar a viabilidade e
os contornos de objeto, além da natureza da fiscalização futura, notadamente auditoria,
fundamentando-a de forma a melhor atender à demanda contida no item 9.4 do Acórdão
2.154/2023 – TCU – Plenário (peça 2, p. 2).
7. Para identificar e avaliar os riscos associados às operações das plataformas de
licitação, incluindo riscos financeiros, legais e reputacionais, é impositivo conhecer os
elementos associados às operações dessas plataformas, incluindo aspectos remuneratórios,
ambiente legal e integridade tecnológica e informacional. Desse modo, foram priorizadas
quatro áreas delineadas no voto condutor do referido acórdão, para análise e avaliação de
riscos do objeto a ser fiscalizado, a saber:

a) processo de seleção das plataformas, incluindo a sua fundamentação legal e

mercadológica, ante as variadas opções disponíveis (públicas ou privadas e até mesmo o
desenvolvimento de portais próprios);
b) forma de remuneração pelos serviços prestados, notadamente quanto a situações em
que empresas que eventualmente tenham pendências financeiras com as plataformas podem se
ver impedidas de participar dos certames, tratando-se de causa não amparada por lei e que não
parte de ato da Administração Pública, mas sim de particular, restringindo o acesso aos
certames;
c) segurança dos sistemas, vez que não há evidências de que todas as plataformas tenham
sido auditadas ou que contenham certificações que assegurem a segurança dos dados, a criação
de mecanismos de controle que impeçam ou mitiguem os riscos de vazamento de informações
sigilosas; e
d) transparência das informações, materializada na disponibilização dos dados constantes
das plataformas privadas, quer ao público em geral, no formato de dados abertos, quer aos
órgãos de controle e fiscalização, por intermédio da permissão de acesso e extração das
informações via fornecimento de bases estruturadas.
8. Ante a ausência de informações consolidadas e critérios de verificação das plataformas
privadas eletrônicas de licitações utilizadas pelos entes subnacionais, o presente levantamento
adotou como estratégia global o encadeamento de etapas visando elaborar, ao final, os produtos
necessários à futura ação de controle (proposta de fiscalização – Apêndice VII, diretrizes e
critérios de amostragem – Apêndice II, matriz de planejamento – Apêndice IV, e cronograma
estimado – Apêndice VI).
9. Na fase de planejamento, as atividades foram voltadas para o entendimento do objeto
do levantamento especialmente demonstrado pelos estudos iniciais sobre o tema, no que tange a
fonte de dados e arquivos, pesquisas exploratórias de dados, coleta e consolidação de
informações, e diagrama de stakeholders.
10. Na etapa de execução foram realizados procedimentos analíticos a respeito da
remuneração associada às plataformas, entrevistas com os stakeholders mapeados e confecção
da visão geral do objeto.
11. O relatório evidenciou o detalhamento das informações e etapas empreendidas, bem
como apresentou os produtos esperados desse levantamento, a saber:
a) visão geral do objeto;
b) questões de auditoria;
c) matriz de planejamento; e
d) cronograma estimado.
12. Como limitações do trabalho que envolvem esse tipo de objeto, destaca-se o não acesso
ou acesso restrito à informação, ante a ausência de padrões de transparência executados pelas
empresas e a confidencialidade privada, além da complexidade tecnológica envolvida, vez que
as empresas possuem estrutura de sistemas com funcionalidades diferentes entre si, cuja
evolução ou alteração pode ocorrer em curto espaço de tempo.
13. Quanto ao volume de recursos fiscalizados, a extração de dados do PNCP, relativas a
janeiro a maio de 2024, evidenciou que a utilização das plataformas privadas movimentou cerca
de R$ 113 bilhões de reais e envolveu 160 mil compras/itens, o que representa aproximadamente
69% do volume de valores extraídos do PNCP. Apenas nesse recorte temporal, 120 plataformas

forneceram informações para o portal que possui um total de 217 sistemas integrados e aptos ao
encaminhamento de dados.
14. Diante da elevada materialidade e relevância do tema, os benefícios de controle
esperados, além de maior conhecimento sobre a operação das plataformas privadas eletrônicas
de licitação, é definir critérios mínimos de auditabilidade, transparência e integridade
informacional tanto para os órgãos públicos que as utilizam quanto para a sociedade em geral,
de modo a possibilitar maior controle, eficiência, legalidade e confiança pública nos processos
de contratação de bens e serviços pelo setor público.
15. Por fim, destaca-se que, pela natureza do trabalho, o presente relatório não foi
remetido antecipadamente para comentários dos gestores, mas as reuniões realizadas com os
diversos stakeholders, conforme detalhamento contido no Apêndice I da matriz de
procedimentos do levantamento, reforça o compromisso de interação e união de esforços para
um ambiente de controle mais efetivo sobre as plataformas privadas eletrônicas de licitação.
II. Visão Geral do Objeto
16. As plataformas privadas eletrônicas de licitação impactam no cenário das contratações
públicas, oferecendo soluções tecnológicas que agilizam e facilitam os processos licitatórios. No
entanto, seu uso crescente levanta questões importantes sobre regulamentação, transparência,
segurança e custos, impactando diversos stakeholders e o ambiente de controle de atuação desse
objeto.
17. Por essa razão, os procedimentos realizados nesse levantamento foram de estudos
iniciais sobre o tema no que tange a fonte de dados e arquivos, pesquisas exploratórias de
dados, coleta e consolidação de informações e diagrama de stakeholders do objeto. Isso com
intuito de construir a visão geral do objeto e delinear riscos e problemas que mereçam maior
atenção. O detalhamento e correspondência de cada procedimento realizado com a análise
efetuada encontra-se consolidado no Apêndice I – Matriz de Procedimentos do Levantamento.
18. Dentre os procedimentos, destaca-se a realização de entrevistas com os stakeholders
mapeados e expostos no diagrama abaixo:
Figura 2 – Diagrama de Stakeholders
Fonte: própria

19. As interações realizadas com representantes de cada camada de partes interessadas

permitiram uma visão holística do objeto, bem como identificar as fragilidades que precisam ser
consideradas para que haja uma atuação alinhada ao interesse público.
20. A complexa relação de interesses entre esses stakeholders exige um conhecimento
aprofundado sobre o objeto para garantir o equilíbrio entre os interesses de todos os envolvidos,
promovendo um ambiente de licitações públicas justo, transparente e eficiente. Nesse sentido,
este processo de controle busca expor os riscos, problemas e identificar as questões de auditoria
futura para verificação e o aprimoramento desse tipo de atuação.
II.1 Ambiente Mercadológico e Regulamentação
Mercado de Plataforma Eletrônica de Licitação
21. O objeto de análise desse levantamento são as plataformas privadas eletrônicas de
licitação aqui entendidas como sistemas eletrônicos utilizados para a realização de licitações e
ofertados, por entidades com ou sem finalidade lucrativa, às entidades públicas e contratados
com essa finalidade. Não se confunde, portanto, com sistemas públicos próprios, desenvolvidos
e mantidos por outros entes públicos ou até mesmo por agentes privados terceirizados.
22. Nesse ambiente, as plataformas públicas eletrônicas de licitação pertencem e são
operadas, incluindo manutenção, suporte técnico e atualizações, diretamente por um órgão ou
entidade da Administração Pública ou indiretamente por entidades privadas terceirizadas. Em
geral, nessas plataformas não há custos diretos para os licitantes nem contratantes, pois a
plataforma é financiada com recursos públicos. O objetivo principal é facilitar e agilizar os
processos licitatórios, promovendo a transparência e a competitividade, sem fins lucrativos.
23. No tocante aos sistemas públicos próprios, o principal benchmarking desse mercado é
Compras.gov.br, que se constitui em uma plataforma eletrônica desenvolvida pelo governo
federal para a realização de processos de compras. O sistema está disponível, de forma gratuita,
para órgãos e entidades públicas das esferas federal, estadual/distrital e municipal de todos os
poderes.
24. Já as plataformas privadas eletrônicas de licitação pertencem a entidades de direito
privado, que as disponibilizam para uso da Administração Pública mediante contrato. A gestão
da plataforma é de responsabilidade da empresa contratada, que deve garantir o funcionamento
adequado, a segurança e o suporte técnico. Os custos podem variar, mas geralmente envolvem o
pagamento de taxas pelos licitantes ou pela Administração Pública contratante, dependendo do
modelo de negócio adotado. A empresa privada busca lucro com a prestação do serviço,
oferecendo funcionalidades e recursos adicionais que podem não estar disponíveis em
plataformas públicas.
25. Nesse sentido, as plataformas privadas podem oferecer maior flexibilidade e
customização para atender às necessidades específicas de cada órgão público. Esse contexto
induz mais investimentos em inovação, suporte e desenvolvimento de novas funcionalidades,
porém a Administração Pública pode ter menor controle sobre as regras de negócio, segurança
e integridade das informações custodiadas.
26. Segundo informação fornecida pela Coordenação-Geral de Gestão Estratégica da
Diretoria de Normas e Sistemas de Logística (CGEST/Delog/Seges) do Ministério da Gestão e
da Inovação em Serviços Públicos – MGI, o PNCP já teve interação informacional com 217
sistemas diferentes, predominantemente privados. E, diante desse contexto, surgem alguns
aspectos relevantes a serem abordados: a forma de contratação das plataformas, a
remuneração cobrada por elas, a regulamentação de atuação, bem como as regras de negócio e
arquitetura desses sistemas.

Contratação das Plataformas

27. A escolha da modalidade de licitação dependerá das características do objeto a ser
contratado, como valor, complexidade e especificidade. Além disso, a Administração Pública
deverá observar os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência, buscando a proposta mais vantajosa para o interesse público.
28. Sobre as formas de contratação dos serviços prestados pelas plataformas privadas, as
entrevistas com diferentes stakeholders e pesquisas aos portais públicos revelaram que as
entidades não possuem padrão nesse tipo de contratação. Nessa linha, de forma majoritária são
realizadas dispensas e inexigibilidade. Foram ainda mencionadas a realização de termo de
cooperação técnica e termo de adesão, indicando que nem seria o caso de uma contratação
pública, mas sim de uma adesão formalizada por Termo de Adesão. Esse documento formaliza a
adesão da entidade aos termos e condições previamente estabelecidos, em que o aderente
concorda com as cláusulas, obrigações e responsabilidades estipuladas no documento principal,
adaptando-se às especificidades do seu envolvimento no projeto ou programa em questão.
29. Em nenhum caso foi mencionada a realização de pregão eletrônico ou concorrência.
Relatos das entrevistas indicaram ainda que, quando há a presença de estudos técnicos
preliminares, estes são fornecidos pelas próprias plataformas interessadas. Para além das
informações transmitidas pelos entrevistados, dados coletados pelo questionário aplicado no
âmbito do TC 027.907/2022-8, Relatório de Acompanhamento sobre a implementação da nova
lei de licitação, mais de 70% dos respondentes informaram que não elaboraram ETP prévio de
forma a fundamentar a contratação da plataforma de licitação por eles utilizadas.
30. Esse cenário causa extrema preocupação, pois demonstra que as plataformas privadas,
com interesses lucrativos e com presença abundante no mercado, como já mencionado nesse
relatório, sequer passam pelo crivo de um processo competitivo fundamentado em estudo
técnico preliminar que demonstre as características desse mercado, as soluções existentes e a
melhor forma de contratação, de maneira a resguardar o interesse público.
31. Nesse sentido, foram coletados julgados de tribunais a respeito do tema, em que se
destacam os acórdãos do Tribunal de Contas do Estado do Paraná (2.043/2021-Plenário) e do
Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo (Processo 3.438/2023), que alertam para a
necessidade de estudo prévio e justificativa para a escolha de plataformas privadas, em
detrimento de soluções gratuitas como o Compras.gov.br, além de questionar a ideia de que
essas plataformas são gratuitas, já que os custos acabam sendo repassados à Administração
Pública.
32. Apesar das práticas de contratação evidenciadas pela equipe, não foram encontrados
respaldos normativos para a ausência de processo competitivo para escolha de uma plataforma
privada de licitação, especialmente quando a Lei 14.133/2021 privilegia o planejamento e a
governança adequada de todas as contratações públicas. O elemento que sustentar o escape
licitatório é a relação não onerosa que, em geral, as plataformas possuem com a Administração
Pública. Por não haver cobrança direta do ente público, criou-se uma analogia ao que ocorre
com o Compras.gov.br, em que os interessados aderem a ele e as suas condições de utilização.
33. Todavia, utilizar esse tipo de entendimento análogo distorce as características
essenciais do mercado e de seus atuantes. Como já relatado, as plataformas privadas são
abundantes e com soluções que lhes permitem participar de um processo competitivo. Ademais,
a atuação privada delas se transveste de interesse público à medida que irá realizar atos
próprios da Administração, tais como cadastramentos, verificações, guarda de informações e
documentos. Sendo que para isso haverá uma cobrança dos potenciais licitantes que, por

consequência, incorporarão mais esse custo em suas propostas a serem assumidas com os
recursos públicos. Não há uma relação de gratuidade como se faz querer crer.
34. É importante ressaltar que a Lei 14.133/2021 não excepciona uma forma de
contratação específica para as plataformas privadas de licitação, de modo que deve ser
precedida de estudo técnico preliminar, justificada sua escolha e demonstrada a sua adequação
às necessidades da Administração Pública. Logo, não assiste razão para que não se faça um
processo licitatório competitivo para escolha de plataformas e que isso implique na realização
completa dos atos preparatórios, motivo pelo qual será incluída uma questão de auditoria sobre
esse tópico.
Formas de Remuneração cobradas pelas Plataformas
35. Sob a égide da Lei 14.133/2021, o § 1º do art. 175 autoriza expressamente que os
certames sejam realizados por meio de sistemas eletrônicos fornecidos por pessoas jurídicas de
direito privado, desde que integrados ao Portal Nacional de Compras Públicas (PNCP).
36. Assim, em face da autorização extraída do dispositivo acima, os entes públicos,
conforme já mencionado, dispõem de três alternativas para a realização de licitações em
formato eletrônico:
a) a adesão a sistemas de licitações públicos e gratuitos, tais como o Compras.gov.br;
b) o desenvolvimento de sistemas próprios; ou
c) a contratação de sistemas privados, desde que integrados ao PNCP.
37. Diante dessas opções mercadológicas, a escolha por uma plataforma privada atrai
para o gestor o ônus da motivação. Essa justificativa deve ser efetivada no estudo técnico
preliminar à luz do interesse público, mediante a análise comparativa das possibilidades
existentes e considerando aspectos de funcionalidades e adequação às necessidades da
Administração e das regras e princípios de licitação. Nesse sentido, um dos aspectos que deve
ser considerado é forma de remuneração da empresa proprietária da plataforma.
38. Por premissa, não há questionamento sobre a possibilidade de as plataformas privadas
eletrônicas de licitação cobrarem pelo uso de seus serviços, visto que a livre iniciativa é um dos
fundamentos da República Federativa do Brasil e que a busca pelo lucro é natural dentro da
lógica de mercado.
39. Nesse contexto, é premente analisar o formato da política remuneratória adotada e sua
eventual exorbitância, avaliando seus possíveis impactos na competitividade, integridade,
transparência e eficiência dos certames. Isso porque as licitações públicas devem garantir a
participação igualitária e transparente de potenciais fornecedores, mediante a criação de um
ambiente de disputa que propicie à Administração selecionar a proposta que atenda suas
necessidades da forma mais eficiente e econômica possível.
40. Para compreender o modelo de remuneração que predomina no mercado de
plataformas privadas, esta equipe de fiscalização, utilizando-se de dados extraídos do Portal
Nacional de Compras Públicas (PNCP) e disponibilizados no LabContas, obteve planilha
contendo a relação das compras efetuadas, discriminadas por plataforma/usuário, valor
estimado e valor total homologado. Assim, foi constituída uma amostra representativa de onze
plataformas privadas de diferentes portes de valores licitados e quantitativos de compras
informados.
41. Foi realizado procedimento de consulta aos respectivos sítios eletrônicos dos sistemas,
tendo sido identificadas as formas e preços praticados, conforme Tabela 1. A identificação por
alfabeto grego foi aplicada para garantir o anonimato dos nomes reais das empresas.
9

Tabela 1 – Remuneração das Plataformas Privadas

Plano Único Assinatura Assinatura Assinatura Assinatura Anual
Sistema
(R$) Mensal (R$) Trimestral (R$) Semestral (R$) (R$) Taxa Variável
Alfa Não 182,01 269,99 401,97 665,92 Não
Vencedor: 1,5 % do
Beta lote adjudicado,
250,00 Não Não
Não 567,00 limitado a R$ 600,00
(apenas leilão) por lote.
80,00 (apenas em
certames c/
Gama
recursos 180,00 Não 480,00 720,00 Não
federais)
Delta 98,00 143,00 260,00 395,00 629,00 Não
Épsilon Não Não Não Não

Valor não
98,10
informado
150,00 p/ Ltda-
Zeta S.A. e 100,00 p/ 160,00 p/ Ltda- 230,00 p/ Ltda- 335,00 p/ Ltda- 545,00 p/ Ltda-
ME-EPP S.A. e 110,00 p/ S.A. e 160,00 p/ S.A. e 235,00 p/ S.A. e 385,00 p/ Não
ME-EPP ME-EPP ME-EPP ME-EPP
138,90
p/ pregão,
Vencedor: 1,3 % do
concorrência ou
valor homologado
Eta leilão e 83,90 p/
Não Não Não Não por processo,
dispensa,
limitado a R$ 549,00
credenciamento
por processo
ou chamamento
público
Teta 123,00 149,00 Não Não 1.526,04 Não
150,00 (certames
Iota c/ recursos 187,00 275,00 408,00 677,00 Não
federais)
Itens ou lotes até R$
999.999,99: 1%
sobre o valor total
com teto de R$
600,00 ou, em caso
de ARP, 0,75% sobre
Capa o valor total com teto
Não Não Não Não Não
de R$ 600,00. Itens
ou lotes a partir de
R$ 1.000.000,00: R$
2.000,00 ou, em caso
de ARP, 0,15% sobre
o valor total com teto
de R$ 2.000,00.
Lambda 379,90 389,90 455,00 570,84 600,00 Não
Fonte: Sítios Eletrônicos das Plataformas Privadas

42. Do exame das informações, verifica-se que todas as empresas analisadas são
remuneradas pelos fornecedores, sendo que a maioria exige pagamento de todos os potenciais
licitantes como condição prévia de participação nos certames, ao passo que duas aplicam uma
taxa aos vencedores do certame, calculada como um percentual sobre o valor homologado.
10

43. Para além da cobrança aos licitantes, algumas plataformas também cobram da
Administração, conforme já exposto no capítulo de formas de contratação. No entanto, como
essas cobranças variam conforme a relação contratual entre o ente público e a plataforma,
podendo ocorrer por um valor total anual ou por valor relativo a licitações realizadas ou ainda
conforme os itens existentes em um certame. Devido a essa diversidade não foi possível
determinar, ainda que aproximadamente, os valores pagos pela Administração.
44. Diante da predominância do modelo de cobrança dos licitantes (fornecedores), alguns
riscos relacionados a essa política remuneratória foram identificados a partir das entrevistas
realizadas e dos trabalhos efetuados por outros tribunais de contas. O primeiro é sobre a
possibilidade legal de exigir pagamento dos particulares. Isto porque, sob a égide do art. 5º, III,
da Lei 10.520/2002, havia autorização expressa para que os provedores de sistemas recebessem
pelos serviços, desde que as taxas não superassem os custos de utilização dos recursos
tecnológicos. No entanto, a Lei 14.133/2021, que substituiu o diploma dos pregões, não traz
previsão expressa equivalente.
45. A dúvida a ser esclarecida é se a revogação da Lei 10.520/2002, que continha a citada
previsão legal, inviabiliza qualquer cobrança dos licitantes, considerando que, à luz do regime
jurídico de direito público, só é possível fazer o que a lei determina ou autoriza e a plataforma
eletrônica, apesar de privada, detém múnus público ao operar compras públicas, sendo seu
principal beneficiário o ente público contratante. Ou, pelo contrário, se a ausência de uma
proibição explícita na nova lei poderia permitir qualquer tipo de cobrança, inclusive aquela que
supere os custos de utilização, em face do princípio da livre iniciativa e do preceito
constitucional que faculta ao particular fazer tudo aquilo que a lei não proíbe, dado que a
relação de contraprestação é estabelecida entre dois agentes privados (licitante e empresa
operadora da plataforma).
46. O Tribunal de Contas do Piauí (TCE/PI), em auditoria recente (Processo TC
4158/2023), interpretou que a lacuna deixada pela Lei 14.133/2021 impede a cobrança de
custos dos licitantes para participação nas licitações, ainda que vinculados à utilização de
recursos de tecnologia da informação. Segundo aquela Corte de Contas, a cobrança só poderá
ocorrer se houver autorização expressa em regulamentação específica; caso contrário, os custos
deverão ser assumidos integralmente pela Administração.
47. No mesmo sentido posicionou-se o Tribunal de Contas de Santa Catarina (TCE/SC) ao
determinar, na Nota Técnica TC-5/2023, que, até que sobrevenha regulamentação específica, as
unidades gestoras se abstenham de contratar plataformas privadas que cobram taxas pela
utilização de sistema eletrônico para realização de licitações eletrônicas ou, caso decidam pela
contratação dessas plataformas, que assumam integralmente os custos pela utilização dos
sistemas.
48. Outro aspecto sensível diz respeito ao impacto da cobrança no controle social. Na
auditoria realizada no âmbito do Processo TC 4158/2023, o TCE/PI testou as funcionalidades
gerais e específicas das plataformas privadas mais utilizadas pelos municípios naquele Estado e
observou que, enquanto algumas permitiam o acesso gratuito ao cidadão, incluindo a
possibilidade de impugnação e acompanhamento das sessões (embora sem interação), outras
plataformas restringiam o acesso às informações do certame e reservavam a impugnação ao
edital apenas para usuários pagantes.
49. Além disso, a transparência e o controle dos custos tornam-se igualmente
problemáticos quando os custos de utilização das plataformas são arcados diretamente pelos
licitantes. Isso inviabiliza o controle sobre os valores efetivamente pagos pelos órgãos públicos.
Diversos stakeholders entrevistados reforçaram essa preocupação, destacando que esses custos
11

são repassados à Administração pelos licitantes vencedores, que os incluem em suas propostas.
Dessa forma, o ente público desconhece os custos que assume de maneira indireta.
50. Essa circunstância impacta, inclusive, na elaboração de um estudo técnico preliminar
legítimo, pois, de acordo com o inciso VI do art. 9º da IN Seges/ME 58/2022, é essencial que o
ETP inclua a estimativa do valor da contratação, acompanhada dos preços unitários
referenciais, das memórias de cálculo e dos documentos que lhe dão suporte.
51. Ademais, um modelo de negócio em que o licitante é o principal cliente pode conduzir a
favorecimentos e práticas ímprobas, incluindo conluios entre fornecedores e a plataforma, que
ocorrem à revelia da Administração Pública. Isso resulta do problema de conflito de agência,
em que o principal (Administração Pública) desconhece as negociações entre a empresa privada
que opera a plataforma e os licitantes (fornecedores).
52. Em entrevistas conduzidas pela equipe, foram reportadas algumas práticas ilícitas,
como a concessão de segundos adicionais para licitantes específicos nas fases de lances e envio
de documentações, impedimento de participar de licitação devido a não pagamento ou
inadimplência, venda de identidade de licitantes para criar um ambiente artificial de disputa,
além de outras personalizações escusas que poderiam favorecer direcionamentos.
53. Sob essa ótica, a remuneração, quando paga diretamente pela Administração Pública,
garante maior transparência e controle.
54. Por outro lado, os stakeholders entrevistados não indicaram consenso sobre qual o
modelo de remuneração poderia ser adotado. Muitos defendem que os custos de utilização das
plataformas privadas devem ser assumidos diretamente pelo ente público, como forma de
fomentar a transparência e o controle. Contudo, é importante reconhecer que alguns custos
assumidos pelas operadoras das plataformas são diretamente impactados pelo volume de
fornecedores usuários, como o custo de cadastramento e de atendimento aos usuários.
Outrossim, não se pode ignorar que os licitantes se beneficiam da eliminação dos custos com o
deslocamento.
55. Sobre o tema, destaca-se o Acórdão 1.121/2023 – TCU – Plenário, de relatoria do
Ministro Augusto Sherman, que veda “a utilização de sistema informatizado que exige o
pagamento de plano de assinatura periódico como condição para participação na licitação, sem
a possibilidade de pagamento para participação em um único certame”. Apesar disso, conforme
informações da Tabela 1, duas plataformas não oportunizam plano para participação em
licitação avulsa. Ao passo que as demais oferecem assinaturas únicas e periódicas aos licitantes
(mensais, trimestrais, semestrais e anuais).
56. Ressalta-se que, mesmo aquelas que possuem plano único, os valores praticados podem
chegar até R$ 380,00. A relação entre o custo de participação única e a assinatura mensal –
sendo que a primeira varia entre 65% e 70% do valor desta última – não favorece a
economicidade da contratação individual por certame por parte do licitante. Essa pequena
diferença de valor não reflete a proporcionalidade esperada entre uma participação única e o
acesso mensal, incentivando a adesão a planos de assinatura periódicos, em uma estratégia
duvidosa sob o ponto de vista de estímulo à ampliação da participação nos certames.
57. Soma-se ainda a esse aspecto, o fato que as entrevistas colhidas revelaram ser usual a
adoção, por uma mesma prefeitura, de diferentes plataformas para gerenciar seus
procedimentos eletrônicos. Consequentemente, é comum que os fornecedores precisem estar
credenciados, simultaneamente, em diversas plataformas. Logo, a imperatividade de adesão a
planos, avulsos ou periódicos, oneram os potenciais fornecedores simplesmente para que eles
possam participar dos certames, criando barreiras à competitividade e sobretudo a presença de
pequenas e microempresas.
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58. Além disso, licitantes com pendências financeiras junto às plataformas podem vir a ser
impedidos de participar dos certames. Essa restrição, que não é amparada por lei, não decorre
de um ato da Administração Pública, mas de uma decisão particular, restringindo o acesso às
disputas. Na auditoria, será possível obter evidência apropriada e suficiente sobre a eventual
existência dessa situação.
59. Esses valores comprometem a atratividade dos certames e interfere na seleção da
proposta mais vantajosa para a Administração. Se um licitante precisa pagar um preço elevado
para participar de uma única licitação, tal cobrança atua como um requisito de habilitação não
previsto legalmente, o que é indevido. O TCU tem rejeitado exigências que obrigam os licitantes
a incorrerem em despesas antes da celebração do contrato com a Administração (Súmula TCU
272), justamente porque essas cobranças podem servir como barreiras artificiais, limitando a
ampla participação de interessados na licitação e não estando elencados nos requisitos
taxativos de habilitação previstos nos artigos 62 a 70 da Lei 14.133/2021.
60. Por fim, é importante destacar a situação das plataformas que cobram uma taxa dos
vencedores. A cobrança de taxas variáveis com base no valor da proposta vencedora se
assemelha a uma condição de sociedade entre plataforma e vencedor, e impede que haja
qualquer tipo de análise de preço a partir de critérios razoáveis de custos envolvidos.
61. Nota-se, portanto, que a multiplicidade de cobrança dos potenciais licitantes, a
ausência de regulamentação que estabeleça critérios mínimos e limites máximos, favorecem a
predominância de práticas remuneratórias que sugerem a diminuição da atratividade das
licitações, dificultam a transparência dos custos, em vulneração aos princípios de
competitividade, integridade, transparência e eficiência.
62. Diante desse cenário, será elaborada uma questão de auditoria específica, com
procedimentos indicados no Apêndice III – Matriz de Planejamento da Auditoria, que avaliem a
economicidade do modelo de remuneração adotado e seus possíveis impactos na
competitividade, bem como observem as diretrizes e critérios estabelecidos no Apêndice II, além
de considerar as limitações e circunstâncias identificadas neste Levantamento.
Ambiente Normativo e Regulação
63. A regulamentação do art. 175, § 1º, da Lei 14.133/2021, que autoriza o uso de
plataformas privadas de licitação, é pilar para possibilitar o estabelecimento de critérios de
atuação de modo a promover a transparência, competitividade e segurança nos processos
licitatórios. A regulamentação deve visar estabelecer regras claras e específicas para o
funcionamento dessas plataformas, definindo critérios de segurança da informação,
transparência na divulgação de dados e mecanismos de controle e auditoria.
64. Considerando o cenário atual, em que o único aspecto de atuação existente é a sua
aderência e integração ao PNCP, mas que este não realize nenhum tipo de atividade de
verificação ou alerta de inconsistência informacional, não há qualquer tipo de certificação ou
parametrização para as operações dessas plataformas.
65. Nesse sentido, entende-se que a regulamentação é elemento crucial para
aprimoramento dessa matéria e que a sua efetivação deve ser feita de forma nacional, com
diretrizes emitidas em âmbito federal, em consonância com as diretrizes de uniformização e
redução de custos logísticos inferida da nova lei de licitações e contratos e com respaldo no art.
22, XXVII, e no art. 37, XXI, ambos da Constituição Federal.
66. Esse entendimento, além de valorizar a expertise e a visão global do governo federal
em realizar regulamentações de âmbito nacional, possibilita que haja o estabelecimento de
requisitos mínimos de integridade, segurança da informação, transparência e publicidade,
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delimitação das responsabilidades da Administração pública e das empresas fornecedoras das

plataformas, garantindo a segurança jurídica e a qualidade dos serviços prestados.
67. Esse conjunto de critérios permitirá mecanismos de auditoria, interna e externa, para
verificar a conformidade das plataformas com as normas e regulamentos, garantindo a lisura
dos processos, bem como a promoção da competição entre as plataformas, incentivando a
melhoria da qualidade dos serviços e a redução dos custos para a Administração pública.
68. Essa perspectiva de regulamentação nacional é alinhada ao entendimento da
Coordenação-Geral de Normas da Diretoria de Normas e Sistemas de Logística
(CGNOR/Delog/Seges/MGI) do Ministério da Gestão e Inovação, que demonstrou sua intenção
nesse sentido, conforme consta da sua lista de atos normativos e estágios de regulamentação da
Lei 14.133/2021 (peça 12), inclusive mencionando as tratativas de mudança legislativa por meio
do Projeto de Lei 2.133/2023 para nitidez dessa competência e dessa necessidade.
69. Desse modo, a regulamentação do art. 175, § 1º, da Lei 14.133/2021 é passo
primordial para a proteção do interesse público em detrimento da atuação privada irrestrita e
para o aprimoramento do sistema de licitações públicas, fortalecendo a governança, a
transparência e a eficiência, em benefício da Administração pública e da sociedade. Por essa
razão foi elaborada questão de auditoria para se aprofundar sobre esse tópico.
II.2 Arquitetura de Sistema e Regras de Negócio
Integração ao PNPC
70. A Lei 14.133/2021 criou o Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP) para ser
na internet o sítio eletrônico oficial para divulgação centralizada e obrigatória dos atos exigidos
por essa lei. Como essa lei é nacional, atinge os três entes federados: União, estados e
municípios. O PNCP é gerido pelo Comitê Gestor da Rede Nacional de Contratações Públicas
(CGRNCP), um colegiado deliberativo de cunho nacional.
71. Excepcionalmente, os municípios com menos de vinte mil habitantes ganharam uma
carência de seis anos na obrigatoriedade de uso do PNCP. Pelos dados do Censo 2022, são
1.710 municípios com população acima de 20 mil habitantes, cujo uso do PNCP é obrigatório
desde já. Assim, no momento, esses municípios, 26 Estados, Distrito Federal e União devem
utilizar o PNCP.
72. Integra as funcionalidades do PNCP um sistema eletrônico para a realização de
sessões públicas das licitações ou das contratações diretas. Como o PNCP é desenvolvido e
mantido pelo Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos (MGI), a intenção da
Secretaria de Gestão e Inovação (Seges/MGI), que preside o CGRNCP, conforme exposto na
Ata da 2ª Reunião Ordinária de 2023 do Comitê, é aproveitar o sistema Compras.gov.br, antigo
Comprasnet, para ser o sistema a que se refere o inciso IV do § 3º do art. 174 da Lei
14.133/2021, qual seja, um sistema eletrônico para a realização de sessões públicas de todos os
entes da Federação.
73. As razões para isso em grande monta são de ordem econômica e prática, em função dos
investimentos financeiros e desenvolvimento que já foi empregado no Compras.gov.br frente ao
que seria requerido para um novo sistema. Para ilustrar o montante, apenas para manter a
sustentação do Compras.gov.br seriam gastos R$ 33 milhões por ano, ou seja, se gasta este
recurso apenas para manter o Compras.gov.br funcionando do jeito que está, sem desenvolver
novas funcionalidades (Ata da 4ª Reunião Ordinária de 2022 do CGRNCP).
74. No entanto, o CGRNCP não tem competência para adotar o Compras.gov.br como o
sistema eletrônico para realização de sessões públicas a que se refere a lei, pois este é um
sistema do poder Executivo Federal e não há subordinação entre os demais entes federados.
14

75. Para contorno desse cenário normativo, tramita o Projeto de Lei 249/2022, originado
na Câmara dos Deputados, que, entre várias outras alterações, incumbe ao Poder Executivo
Federal a adoção e a instituição de seu próprio sistema para o atendimento do inciso IV do § 3º
do art. 174 da Lei 14.133/2021. Esse PL foi aprovado pela Câmara dos Deputados em março de
2023, remetido ao Senado Federal e aguarda desde então, nesta casa, designação de relator na
Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania.
76. Se aprovado, o Poder Executivo Federal poderá definir o Compras.gov.br como o
sistema eletrônico para realização de sessões públicas do PNCP. Na prática outros entes podem
utilizar, e utilizam, o Compras.gov.br sem custos desde antes a existência do PNCP, mas essa
oficialização cumpriria o atendimento à lei de o PNCP oferecer um sistema de sessão público.
77. No entanto, esse PL não altera a disposição do § 1º do art. 175 da Lei 14.133/2021, que
faculta aos entes federados de realizarem suas contratações por meio de sistema eletrônico
fornecido por pessoa jurídica de direito privado. A única exigência legal é que plataforma
privada tenha integração com o PNCP.
78. Nesse sentido, cabe rememorar a definição de plataforma privada utilizada no contexto
desse levantamento como sendo o sistema eletrônico de sessão pública desenvolvido e mantido
por pessoas jurídicas de direito privado, seja com ou sem fins lucrativos, como empresas ou
associações, para uso de qualquer organização pública ou privada nas suas aquisições
mediante remuneração à proprietária da plataforma.
79. Essa integração entre plataforma e PNCP é importante, pois vários atos da licitação e
da contratação devem estar divulgados no PNCP para atendimento à Lei 14.133/2021 e, assim,
efetivamente se tornar o portal nacional onde todas as compras públicas sejam divulgadas. Isso
só é possível se a plataforma privada mantiver comunicação atualizada e automática com o
PNCP. Essa comunicação evita que o gestor tenha que realizar manualmente qualquer
divulgação no PNCP dos atos decorrentes de uma licitação e contratação, da mesma forma
como o Compras.gov.br divulga automaticamente no PNCP. Se não fosse assim, a obrigação de
operar dois sistemas, plataforma e PNCP, geraria redundância de trabalho para o gestor e
falhas inevitáveis de publicidade.
80. Um processo de licitação e contratação gera diversos artefatos durante sua execução,
mas pela lei, apenas alguns, os principais, devem estar publicados no PNCP, tais como: planos
anuais de contratações, editais de licitação, minuta de contrato, termos de referência,
anteprojeto e projetos; editais de credenciamento e de pré-qualificação, avisos de contratação
direta, atas de registro de preços, contratos e termos aditivos.
81. Atualmente, o sítio eletrônico do PNCP informa a presença dessas informações e
documentos disponíveis em inteiro teor no portal (https://www.gov.br/pncp/pt-
br/pncp/perguntas-e-respostas).
82. Em pesquisa amostral no PNCP, verificou-se a existência dessas informações e
documentos no portal cuja publicação não é obrigatória, nos termos da 14.133/2021. Como
exceção, não foram identificados no PNCP os extratos de pagamentos por meio de cartão das
despesas realizadas sob a modalidade dispensa de valor, previstas nos incisos I e II do art. 75
da citada Lei.
83. Com a utilização de plataforma privada por órgãos e entidades estaduais e municipais,
esses atos precisam ser carregados no PNCP para dar-lhes eficácia. A integração da
plataforma com o PNCP, primeiramente, é realizada mediante um credenciamento da
plataforma e de um representante legal. Somente após o credenciamento, a plataforma fica
autorizada a publicar os atos no PNCP.
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84. A alimentação de informações no PNCP se dá a partir da integração, via API

(Application Programming Interface), com as referidas plataformas privadas. Ou seja, nem os
gestores dos órgãos e entidades que fazem uso de plataforma privadas, nem os gestores da
plataforma privada alimentam as informações manualmente no PNCP. As informações são
transmitidas automaticamente da plataforma para o PNCP por meio da integração via API.
85. O procedimento técnico para integração de uma plataforma privada com o PNCP está
descrito no Manual de Integração PNCP publicado pelo MGI. Esse manual descreve como as
chamadas via API devem ser realizadas para o envio e o recebimento de informações entre as
plataformas privadas e o PNCP.
86. Todavia, conforme entrevista com o MGI, não há funcionalidade no PNCP de realizar
críticas ou verificações automatizadas acerca da consistência das informações transmitidas
pelas plataformas, de maneira que a mera integração ao PNCP, não é, atualmente, uma
garantia de integridade ou uma forma de controle sobre o que lhe é transmitido. Isso reforça as
observações contidas no âmbito do Racom TC 027.907/2022-8, no sentido de que o conjunto
informacional do PNCP tem um grau elevado de inconsistências.
87. Nessa linha, e diante do contexto atual de desenvolvimento do PNCP, a equipe entende
que a integração ao PNCP não deve ser objeto de aprofundamento, tampouco ser considerado
como uma forma de controle sobre as plataformas privadas. Sendo, mais relevante analisar a
arquitetura de sistema e as regras de negócio e funcionamento desses sistemas que já estão ou
que vierem a estar integrados ao PNCP.
Arquitetura de Sistema e Regras de Negócio das Plataformas
88. As plataformas privadas têm por obrigação da Lei 14.133/2021, como já dito, que
publicar diversos documentos no PNCP. No entanto, outros atos e documentos produzidos
durante uma licitação não são recepcionados no PNCP, ficando apenas custodiados na
respectiva plataforma que conduziu o certame. São exemplos desses documentos: ata da sessão
do pregão, termos de adjudicação e homologação, pedidos de esclarecimentos, impugnações,
recursos, pedidos de reconsideração e decisões da autoridade competente.
89. Assim, as regras de negócio de uma plataforma devem espelhar o macroprocesso legal
e operacional de licitação contendo os atos, as fases e os documentos necessários à completa
realização de um certame. Enquanto a arquitetura de sistema diz respeito à tecnologia e às
funcionalidades que suportarão essas regras, especialmente quanto às camadas frontend (a
parte visível para os usuários) e backend (a parte que lida com a lógica de negócios e o
processamento de dados), bem como a infraestrutura subjacente (que inclui servidores, banco
de dados, rede de comunicação e segurança física).
90. Como já demonstrado nesse relatório, inexiste regulamentação acerca do
funcionamento das plataformas, por consequência, uma ausência de diretrizes e parâmetros que
incluem esses dois aspectos funcionais. Esse cenário permite que haja uma vasta gama de
atuantes no mercado, com estruturas e regras customizadas, sem critérios objetivos de
auditabilidade, integridade e segurança informacional de um certame realizado por uma
plataforma privada.
91. O que se tem a respeito da operação eletrônica de licitação em termos de
funcionamento e tecnologia envolvida são aquelas relativas a plataforma de sessão pública
adotada pelo Poder Executivo Federal, o Compras.gov.br, que deve apresentar funcionalidades
conforme o regramento das seguintes normas:
i. Instrução Normativa Seges/ME 67, de 8 de julho de 2021, que dispõe sobre a dispensa
de licitação na forma eletrônica;
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ii. Instrução Normativa Seges/ME 73, de 30 de setembro de 2022, que dispõe sobre a
licitação pelo critério de julgamento por menor preço ou maior desconto, na forma eletrônica,
para a contratação de bens, serviços e obras;
iii. Instrução Normativa Seges/ME 96, de 23 de dezembro de 2022, que dispõe sobre a
licitação pelo critério de julgamento por maior retorno econômico na forma eletrônica; e
iv. Instrução Normativa Seges/MGI 2, de 7 de fevereiro de 2023, que dispõe sobre a
licitação pelo critério de julgamento por técnica e preço na forma eletrônica.
92. O referido sistema já foi inclusive auditado pelo Tribunal, conforme Acórdão
1647/2010-TCU-Plenário, relator Ministro Valmir Campelo, em que se verificaram aspectos de
sua arquitetura e regras de atuação.
93. Todavia, não é interesse desse levantamento igualar as tecnologias privadas ao que já
se conhece em termos de Compras.gov.br, até porque este também carece de aprimoramentos,
mas sim estabelecer critérios de verificação que permitam controlar uma licitação conduzida
por qualquer que seja o sistema, em atenção aos critérios legais e ao interesse público.
94. Por esse motivo, entende-se que os regramentos e orientações existentes podem ser
analisadas sob o ponto de vista de cada sistema específico, sem pretender uniformizar
plataformas, mas tão somente auditar se elas possuem requisitos básicos de atuação. Por isso,
considerando a privacidade e segurança das informações custodiadas pelas plataformas
privadas elas seriam tuteladas pela Lei 13.709, de 14 de agosto de 2018, Lei Geral de Proteção
de Dados Pessoais (LGPD).
95. Ademais, existe no âmbito do Executivo Federal, disposições e orientações sobre as
contratações de desenvolvimento de sistemas de Tecnologia da Informação (TI) que seguem
guias expedidos pela Secretaria de Governo Digital (SGD) do MGI. Esses guias trazem
recomendações e obrigações para os requisitos de termos de referência para a contratação de
desenvolvimento de sistemas.
96. A exemplo, o Guia de Requisitos Mínimos de Privacidade e Segurança da Informação
para Aplicações Web, publicado em abril de 2022, e o Guia de Requisitos e Obrigações quanto
a Privacidade e à Segurança da Informação, publicado em fevereiro de 2024, tratam de temas
como a gestão de informações pessoais à luz da privacidade promovida pela LGPD, mas
também de segurança de sistemas, como controle e registro de acesso, autenticação de
credenciais, criptografia, segurança de banco de dados, registro de logs, backup de dados etc.
97. Esses critérios podem ser utilizados como referenciais de boa prática com intuito de
aferir a presença de regras mínimas nas plataformas privadas, inclusive como uma possível
etapa de teste e colaboração para definir diretrizes de privacidade das informações e segurança
das plataformas privadas em um arcabouço único. Essa uniformização traria vantagens para o
ente federativo que contrata a plataforma, os usuários-licitantes, as próprias plataformas,
órgãos de controle e de investigação e o público em geral, pelo interesse de ter as compras
públicas realizadas de forma segura e idônea.
98. Por fim, conforme exposto no Apêndice III – Quadro DMAIC, nos procedimentos
realizados no levantamento foram relatados problemas reais sobre a customização ilegítima de
sistemas com vistas a burla às normas de licitação, fato que se coaduna com o item 67 do voto
condutor do Acórdão 2.154/2023-TCU-Plenário (peça 3, p. 15), relator Ministro Benjamin
Zymler. O que reforça o preocupante cenário de atuação dessas plataformas, sem a presença de
critérios tecnológicos de avaliação e com funcionalidades capazes de mascarar irregularidades
que a legislação, com a imposição de processos eletrônicos, quis inibir.
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99. Desse modo, entende-se que arquitetura de sistema e regras de negócio das
plataformas privadas é assunto que merece maior aprofundamento ante a sua relevância quanto
à integridade, segurança e transparência das informações públicas custodiadas e tratadas por
esses sistemas. Por essa razão foi elaborada questão de auditoria para se aprofundar sobre esse
tópico.
III. Ação de Controle Futura – Auditoria de Conformidade
100. Entende-se que os produtos confeccionados nesse levantamento sirvam de
embasamento para realização de futura Auditoria de Conformidade, tendo como objeto o uso de
plataformas privadas eletrônicas de licitações pelos entes subnacionais e com escopo licitações
realizadas por municípios com a utilização de recursos federais oriundos de transferências
voluntárias, que se enquadrem na amostragem a ser realizada, a partir das questões de
auditoria expostas a seguir.
Escopo e Amostra
101. Para realizar uma auditoria em plataformas privadas eletrônicas de licitação, se faz
necessário definir amostra para que sejam executados os procedimentos das questões de
auditoria alvitradas nesse levantamento, conforme descritos no Apêndice IV – Matriz de
Planejamento da Auditoria desse relatório.
102. Com intuito de selecionar uma amostra representativa que permita analisar todas as
etapas de processos licitatórios reais, foram definidas diretrizes de amostragem e critérios de
seleção a serem aplicados quando do planejamento dos trabalhos de auditoria para se chegar à
amostra pretendida. O detalhamento encontra-se no Apêndice II – Diretrizes e Critérios de
Amostragem.
103. Considerando esse conjunto de diretrizes e critérios entende-se que seja possível
celeridade na construção da amostra sobre a qual aplicar os procedimentos, mas sem restringir
a flexibilidade de incluir, combinar ou aprimorar os parâmetros ora elencados, de maneira que
haja efetividade dos resultados a serem obtidos na auditoria.
Questões de Auditoria
104. Com base na visão geral do objeto foi possível estabelecer a relação entre os riscos
mapeados, os possíveis achados e os efeitos identificados. Desse nexo, foram identificadas as
seguintes questões de auditoria:
a) A Administração Pública realizou estudo técnico preliminar (ETP) para fundamentar a
contratação da plataforma eletrônica privada de licitação, demonstrando as características do
mercado, as soluções existentes e a forma de contratação mais vantajosa para o interesse
público, em consonância com a Lei 14.133/2021?
b) A ausência de regulamentação específica prevista no §1º do art. 175 possibilita a
existência de plataformas privadas eletrônicas de licitação que não atendam a requisitos
mínimos de governança e integridade relacionadas às contratações públicas?
c) A remuneração das plataformas privadas eletrônicas de licitação por meio dos
potenciais licitantes possui respaldo normativo e legal no que tange a ampla competitividade
(incluindo o impedimento de eventual inadimplentes), ao interesse público e a transparência dos
custos governamentais?
d) A arquitetura de sistema e as regras de negócio das plataformas privadas eletrônicas
de licitação são auditáveis em termos de rastreabilidade, transparência e segurança da
informação da informação pública?
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105. Para melhor entendimento das relações que culminaram nas questões acima, foi
elaborado um quadro DMAIC (Método definir, medir, analisar, melhorar e controlar) adaptado,
conforme Apêndice II.
Matriz de Planejamento
106. A matriz de planejamento da auditoria a ser realizada encontra-se no Apêndice IV
deste relatório e serve para estruturar e organizar o trabalho de fiscalização, notadamente em
razão dos riscos identificados.
107. Na referida matriz é possível observar os procedimentos sugeridos de serem executados
na execução da fiscalização para cada área, inclusive quanto ao uso Apêndice V – Questionário
que objetiva coletar informações auto declaratórias das plataformas privadas para que a equipe
realize testes de analíticos e substantivos de confirmação do que foi informado no questionário.
Cronograma
108. O cronograma da auditoria encontra-se previsto no Apêndice VI, com a estimativa de
duração, em setenta dias úteis, distribuídos em cada etapa (planejamento, execução e relatório),
considerando uma equipe de três auditores, sendo um membro de equipe da AudTI, de forma a
garantir a eficiência e a tempestividade da futura fiscalização.
IV. Conclusão
109. Considerando o objetivo deste levantamento de reunir informações sobre o uso de
plataformas privadas eletrônicas de licitações pelos entes subnacionais para subsidiar futura
auditoria, tem-se os procedimentos realizados nessa etapa permitiram evidenciar um ambiente
atualmente com pouco ou nenhum controle, de forma que existem riscos materializados em
problemas e efeitos deletérios ao interesse público.
110. Desse modo, a AudContratações e AudTI formularam as condições para que seja
realizada Proposta de Fiscalização de ação de controle do tipo Auditoria (Apêndice VII), com
natureza de conformidade, de maneira a realizar testes de observância e substantivos
abrangendo os seguintes aspectos: regulação, formas de remuneração e contratação,
arquitetura de sistema e regras de negócio.
111. Desta forma, será possível obter evidência de auditoria suficientes e apropriadas para
fundamentar a determinação de ações que visem aumentar o controle e clarificar os critérios de
atuação das plataformas privadas eletrônicas de licitação.
V. Proposta de Encaminhamento
112. Ante todo o exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo-se:
112.1 encaminhar ao gabinete do Ministro Relator Benjamin Zymler a proposta de
fiscalização do tipo Auditoria (Apêndice VII), nos termos do art. 239, I, do Regimento
Interno/TCU, sobre o uso das plataformas privadas eletrônicas pelos entes subnacionais
conforme indicada nesse levantamento, realizado conforme o item 9.4 do Acórdão 2.154/2023-
TCU-Plenário, com posterior retorno dos autos a esta unidade para a continuidade dos
trabalhos nos termos da aprovação que for realizada.”
É o relatório.
19

VOTO
Trata-se de levantamento sobre o uso de plataformas privadas eletrônicas de licitação pelos

entes subnacionais.
2. O presente trabalho teve origem no Acórdão 2.154/2023-Plenário, que envolveu
acompanhamento com o objetivo de mensurar e acompanhar, por amostragem e pelo uso de
indicadores, o grau de maturação dos órgãos e entidades para a aplicação da Lei 14.133/2021,
identificando e avaliando os aspectos que possam estar dificultando a internalização e a utilização do
novo estatuto licitatório.
3. Mediante a mencionada deliberação, esta Corte assim decidiu, no que toca o presente
levantamento:
“9.2. com fulcro no art. 250, inciso III, do Regimento Interno do Tribunal de Contas da União
recomendar à Secretaria de Gestão e Inovação (Seges), do Ministério da Gestão e da Inovação
em Serviços Públicos, que, por ocasião da regulamentação do art. 175, § 1º, da Lei
14.133/2021, considere as seguintes orientações:
9.2.1. a contratação de plataforma digital para a realização de licitações eletrônicas deve, nos
termos dos arts. 6º, inciso XX, 18, inciso I, §§ 1º e 2º, da mesma lei, ser precedida de estudo
técnico preliminar (ETP), devidamente fundamentado em parâmetros objetivos acerca das
soluções tecnológicas existentes, o qual deve contemplar os seguintes aspectos, dentre outros:
9.2.1.1. facilidade de acesso e de cadastro;
9.2.1.2. suporte técnico oferecido;
9.2.1.3. integração com sistemas de gestão utilizados pelo órgão ou entidade contratante e,
obrigatoriamente, com o PNCP;
9.2.1.4. oferta de ações de capacitação/treinamento para sua utilização;
9.2.1.5. grau histórico de disputa nos certames realizados nas plataformas;
9.2.1.6. transparência, para assegurar o acesso e o controle social, materializada na
disponibilização dos dados constantes das plataformas privadas ao público em geral, no
formato de dados abertos, bem como aos órgãos de controle e fiscalização, por intermédio da
permissão de acesso e extração das informações via fornecimento de bases estruturadas;
9.2.1.7. capilaridade, para garantir máxima abrangência da licitação;
9.2.1.8. maior volume de fornecedores cadastrados;
9.2.1.9. gratuidade ou modicidade das taxas cobradas, para estimular a participação de
interessados e a competitividade;
9.2.1.10. segurança das operações e dos dados (inviolabilidade do ambiente), a partir da
apresentação de certificações;
9.2.1.11. utilidade das funcionalidades disponibilizadas;
9.2.2. quanto ao critério financeiro, que se observe o disposto no Acórdão 1.121/2023- Plenário,
que admitiu a cobrança de valores pelo uso e manutenção das plataformas, desde que razoáveis
e que seja oferecida a possibilidade de pagamento por participação em licitação única, e não
somente mediante planos de assinatura, comissionamento ou incidência de taxas variáveis
como, por exemplo, sobre um percentual da proposta do licitante vencedor, por afronta ao
princípio constitucional da razoabilidade e da ampla competição;

9.2.3. de regra, a escolha deve ser objeto de procedimento licitatório específico, pois existem
várias são as plataformas presentes no mercado;
9.2.4. o enquadramento para fins de contratação direta, por valor, deve considerar os custos
estimados para o volume médio de licitações realizados pelo ente ao longo do período
contratual e a forma de remuneração praticada;” (grifou-se).
4. Nesse histórico, o objetivo da fiscalização foi coletar informações para subsidiar a
proposição de uma futura auditoria de conformidade, em resposta à crescente utilização dessas
plataformas e à baixa adesão ao Portal de Compras do Governo Federal (compras.gov.br).
5. Em seu resumo instrutivo, a unidade técnica relatou que o mercado de plataformas
eletrônicas de licitação é dominado por empresas privadas, que oferecem sistemas mais flexíveis e
inovadores, mas com custos e riscos associados. A remuneração dessas plataformas, geralmente por
meio de taxas, pode impactar a competitividade e a economicidade das licitações.
6. Consoante reportado, a ausência de regulamentação específica gera insegurança jurídica.
Adicionalmente, divergências nos procedimentos, a segurança das informações e a arquitetura dos
sistemas também são pontos de atenção, devido ao risco de vazamento de dados e manipulação de
propostas.
7. Por seu turno, a extração de dados do Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP),
relativas a janeiro/2024 a maio/2024, evidenciou que a utilização das plataformas privadas
movimentou cerca de R$ 113 bilhões e envolveu 160 mil compras/itens, o que representa
aproximadamente 69% de todo o volume de valores contidos no PNCP. Nesse recorte temporal, 120
plataformas forneceram informações para o portal público, que possui um total de 217 sistemas
integrados e aptos ao encaminhamento de dados.
8. Nessa tônica, a Unidade de Auditoria Especializada em Tecnologia da Informação (AudTI)
reportou riscos e informações relacionados: ao ambiente mercadológico da contratação (mercado de
plataforma eletrônica; contratação das plataformas; formas de remuneração; e ambiente normativo e
regulação); à arquitetura do sistema; e às regras de contratação (incluindo a integração com o Portal
Nacional de Contratações Públicas).
9. Em suas conclusões e encaminhamento, assim consta do relatório técnico à peça 17:
“Considerando o objetivo deste levantamento de reunir informações sobre o uso de plataformas
privadas eletrônicas de licitações pelos entes subnacionais para subsidiar futura auditoria, tem-
se os procedimentos realizados nessa etapa permitiram evidenciar um ambiente atualmente com
pouco ou nenhum controle, de forma que existem riscos materializados em problemas e efeitos
deletérios ao interesse público.
110. Desse modo, a AudContratações e AudTI formularam as condições para que seja realizada
Proposta de Fiscalização de ação de controle do tipo Auditoria (Apêndice VII), com natureza de
conformidade, de maneira a realizar testes de observância e substantivos abrangendo os
seguintes aspectos: regulação, formas de remuneração e contratação, arquitetura de sistema e
regras de negócio.
11. Desta forma, será possível obter evidência de auditoria suficientes e apropriadas para
fundamentar a determinação de ações que visem aumentar o controle e clarificar os critérios de
atuação das plataformas privadas eletrônicas de licitação.”
10. Antecipo minha anuência com a realização da auditoria de conformidade sugerida.
11. Entendo, todavia, que o conhecimento acerca dos riscos, informações e/ou potenciais
irregularidades descritas – não obstante os municípios contratantes não serem exatamente
jurisdicionados deste Tribunal (salvo em transferências voluntárias e ações congêneres) – podem,
2

desde já, ser de extrema valia para os tribunais de contas dos outros entes federativos agirem de forma
mais concreta e objetiva tanto para orientar os estados e municípios sobre as melhores práticas de
contratação como para gerar alguma expectativa de controle na prestação desses serviços.
12. Apresento, a seguir, alguns desses riscos/informações/potenciais irregularidades:
a. no que se refere ao ambiente mercadológico:
a.1. 8 (oito) a cada 10 (dez) licitações realizadas por entes subnacionais com população
superior a 20 mil habitantes são processadas por meio de portais privados;
a.2. segundo informação fornecida pela Coordenação-Geral de Gestão Estratégica da
Diretoria de Normas e Sistemas de Logística (CGEST/Delog/Seges) do Ministério da Gestão e da
Inovação em Serviços Públicos (MGI), o PNCP já teve interação informacional com 217 sistemas
diferentes, predominantemente privados;
b.2. quanto à forma de contratação das plataformas:
b.2.1. de forma majoritária são empreendidas dispensas e inexigibilidades, tendo sido
identificada, ainda, a realização de termo de cooperação técnica e termo de adesão, com entendimento
de que nem seria o caso de uma contratação pública, mas sim de uma formalização de Termo de
Adesão, que objetiva a anuência da entidade aos termos e condições previamente estabelecidos, em
que o aderente concorda com as cláusulas, obrigações e responsabilidades estipuladas no documento
principal, adaptando-se às especificidades do seu envolvimento no projeto ou programa em questão;
b.2.2. nas entrevistas e relatos narrados, em nenhum caso foi mencionada a realização de
pregão eletrônico ou concorrência;
b.2.3. quando há a presença de estudos técnicos preliminares, estes seriam fornecidos pelas
próprias plataformas interessadas e, segundo dados coletados pelo questionário aplicado no âmbito do
TC 027.907/2022-8, mais de 70% dos respondentes informaram que não elaboraram estudo técnico
preliminar (ETP) de forma a fundamentar a contratação das plataformas de licitação por eles
utilizadas;
b.2.4. de acordo com julgados do Tribunal de Contas do Estado do Paraná (Acórdão
2.043/2021-Plenário) e do Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo (Processo 3.438/2023),
emitiram-se alertas para a necessidade de estudo prévio e justificativa para a escolha de plataformas
privadas, em detrimento de soluções gratuitas como o Portal de Compras do Governo Federal
(compras.gov.br), além de questionar a ideia de que essas plataformas são não onerosas, já que os
custos acabam sendo repassados à Administração Pública;
b.2.5. em nenhum caso foi identificada, nas entrevistas empreendidas, a realização de
b.2.6. não foram encontrados respaldos normativos para a ausência de processo
competitivo para escolha de uma plataforma privada de licitação, sendo que o elemento que sustenta o
escape licitatório é a relação não onerosa que, em geral, as plataformas possuem com a Administração
Pública, pelo fato de não haver cobrança direta do ente público;
c. sobre as formas de remuneração cobradas pelas plataformas:
c.1. segundo dados extraídos do Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP) e
disponibilizados no Laboratório de Informações para o Controle (LabContas), com uma amostra
representativa de onze plataformas privadas de diferentes portes de valores licitados e quantitativos de
compras informados, verificou-se que todas as empresas analisadas são remuneradas pelos
fornecedores, sendo que a maioria exige pagamento de todos os potenciais licitantes como condição
prévia de participação nos certames, ao passo que duas aplicam uma taxa aos vencedores das disputas,
calculada como um percentual sobre o valor homologado;
3

c.2. algumas plataformas também cobram da Administração Pública, no entanto, essas

cobranças variam conforme a relação contratual entre o ente público e a plataforma, podendo ocorrer
por um valor total anual ou por valor relativo a licitações realizadas ou ainda conforme os itens
existentes em um certame, não sendo possível determinar, ainda que aproximadamente, os valores
pagos pela Administração Pública, devido a essa diversidade de informações coletadas;
c.3. possibilidade legal de exigir pagamento dos particulares, haja vista que, sob a égide do
art. 5º, III, da Lei 10.520/2002, havia autorização expressa para que os provedores de sistemas
recebessem pelos serviços, desde que as taxas não superassem os custos de utilização dos recursos
tecnológicos. No entanto, a Lei 14.133/2021, que substituiu o diploma dos pregões, não traz previsão
expressa equivalente;
c.3.1. acerca do subitem supra, identificou-se decisão do Tribunal de Contas do Piauí
(TCE/PI), no TC 4.158/2023, interpretando que a lacuna deixada pela Lei 14.133/2021 impede a
cobrança de custos dos licitantes para participação nas licitações, ainda que vinculados à utilização de
recursos de tecnologia da informação; bem como julgado do Tribunal de Contas de Santa Catarina
(TCE/SC) ao determinar, na Nota Técnica TC-5/2023, que, até que sobrevenha regulamentação
específica, as unidades gestoras se abstenham de contratar plataformas privadas que cobram taxas pela
contratação dessas plataformas, que assumam integralmente os custos pela utilização dos sistemas;
c.4. potencial prejuízo ao controle social, como identificado na auditoria realizada no
âmbito do Processo TC 4.158/2023, em que o TCE/PI testou as funcionalidades gerais e específicas
das plataformas privadas mais utilizadas pelos municípios naquele Estado e observou que, enquanto
algumas permitiam o acesso gratuito ao cidadão, incluindo a possibilidade de impugnação e
acompanhamento das sessões (embora sem interação), outras plataformas restringiam o acesso às
informações do certame e reservavam a impugnação ao edital apenas para usuários pagantes;
c.5. a transparência dos custos tornam-se igualmente problemáticos quando os valores de
utilização das plataformas são arcados diretamente pelos licitantes, o que inviabiliza o controle sobre
os valores efetivamente pagos pelos órgãos públicos, sendo relatado por diversos stakeholders
entrevistados que o ônus de acesso às plataformas são repassados à Administração Pública pelos
licitantes vencedores, que os incluem em suas propostas de forma que o ente público desconhece tais
valores, assumindo-os de maneira indireta;
c.5.1. o desconhecimento dos custos dos fornecedores impacta, inclusive, a elaboração de
um estudo técnico preliminar, pois, de acordo com o inciso VI do art. 9º da IN Seges/ME 58/2022, é
essencial que o ETP inclua a estimativa do valor da contratação, acompanhada dos preços unitários
referenciais, das memórias de cálculo e dos documentos que lhe dão suporte;
c.6. um modelo de negócio em que o licitante é o principal cliente pode conduzir a
favorecimentos e práticas ímprobas, incluindo conluios entre fornecedores e a plataforma, que ocorrem
à revelia da Administração Pública, o que resulta do problema de conflito de agência, em que o
principal (Administração Pública) desconhece as negociações entre a empresa privada que opera a
plataforma e os licitantes (fornecedores);
c.7. foram reportadas à equipe de auditoria deste Tribunal algumas práticas ilícitas, como a
concessão de segundos adicionais para licitantes específicos nas fases de lances e envio de
documentações, impedimento de participar de licitação devido a não pagamento ou inadimplência,
venda de identidade de licitantes para criar um ambiente artificial de disputa, além de outras
personalizações escusas que poderiam favorecer direcionamentos;
c.7.1. o Acórdão 1.121/2023-Plenário, de relatoria do Ministro-Substituto Augusto
Sherman, veda “a utilização de sistema informatizado que exige o pagamento de plano de assinatura
periódico como condição para participação na licitação, sem a possibilidade de pagamento para
4

participação em um único certame”, mas, nada obstante, identificaram-se pelo menos duas
plataformas que não oportunizam plano para participação em licitação avulsa, ao passo que as demais
oferecem assinaturas únicas e periódicas aos licitantes (mensais, trimestrais, semestrais e anuais);
c.8. constatou-se ser usual a adoção, por uma mesma prefeitura, de diferentes plataformas
para gerenciar seus procedimentos eletrônicos, sendo comum, por consequência, que os fornecedores
precisem estar credenciados, simultaneamente, em diversas plataformas, em oneração dos concorrentes
e, obviamente, dos produtos/serviços licitados, com barreiras à competitividade e sobretudo a presença
de pequenas e microempresas;
c.9. licitantes com pendências financeiras junto às plataformas podem vir a ser impedidos
de participar dos certames, com restrição à competitividade não amparada por lei;
c.10. a cobrança de taxas variáveis com base no valor da proposta vencedora se assemelha
a uma condição de sociedade entre plataforma e vencedor e impede que haja qualquer tipo de análise
de preço a partir de critérios razoáveis de custos envolvidos;
d. quanto ao ambiente normativo e regulatório:
d.1. a regulamentação do art. 175, § 1º, da Lei 14.133/2021, que autoriza o uso de
plataformas privadas de licitação, é pilar para possibilitar o estabelecimento de critérios de atuação de
modo a promover a transparência, competitividade e segurança nos processos licitatórios;
d.2. considerando o cenário atual, em que o único aspecto de atuação existente é a sua
aderência e integração ao PNCP, mas que este não realiza nenhum tipo de atividade de verificação ou
alerta de inconsistência informacional, não há qualquer tipo de certificação ou parametrização para as
operações dessas plataformas;
d.3. a regulamentação do art. 175, § 1º, da Lei 14.133/2021 é passo primordial para a
proteção do interesse público em detrimento da atuação privada irrestrita e para o aprimoramento do
sistema de licitações públicas, fortalecendo a governança, a transparência e a eficiência, em benefício
da Administração Pública e da sociedade;
e. no que se refere à arquitetura do sistema e às regras de negócio:
e.1. não foram identificados no PNCP os extratos de pagamentos por meio de cartão das
despesas realizadas sob a modalidade dispensa de valor, previstas nos incisos I e II do art. 75 da citada
Lei;
e.2. conforme entrevista com o Ministério da Gestão e Inovação em Serviços Públicos
(MGI), não há funcionalidade no PNCP de realizar críticas ou verificações automatizadas acerca da
consistência das informações transmitidas pelas plataformas, de maneira que a mera integração ao
PNCP não é, atualmente, uma garantia de integridade ou uma forma de controle sobre o que lhe é
transmitido, o que reforça as observações contidas no âmbito do TC 027.907/2022-8, no sentido de que
o conjunto informacional do portal tem um grau elevado de inconsistências;
e.3. a arquitetura de sistema e as regras de negócio e funcionamento dos sistemas privados
que já estão ou que vierem a estar integrados ao PNCP podem ser fonte de riscos em relação à
integridade das informações transmitidas;
e.4. inexiste regulamentação acerca do funcionamento das plataformas, com ausência de
diretrizes e parâmetros de seus aspectos funcionais, o que permite que, dada a vasta gama de
plataformas atuantes no mercado, com estruturas e regras customizadas, haja riscos à auditabilidade,
integridade e segurança informacional de um certame realizado por uma plataforma privada;
e.5. existem, no âmbito do Executivo Federal, disposições e orientações sobre as
contratações de desenvolvimento de sistemas de Tecnologia da Informação (TI) que seguem guias
expedidos pela Secretaria de Governo Digital (SGD) do MGI, trazendo recomendações e obrigações
5

para os requisitos de termos de referência para a contratação de desenvolvimento de sistemas;

e.6. nos procedimentos realizados no presente levantamento, foram relatados problemas
reais sobre a customização ilegítima de sistemas com vistas a burla às normas de licitação, fato que se
coaduna com disposto no voto condutor do Acórdão 2.154/2023-Plenário, reforçando riscos de atuação
dessas plataformas, sem a presença de critérios tecnológicos de avaliação e com funcionalidades
capazes de mascarar irregularidades que a legislação, com a imposição de processos eletrônicos, quis
inibir.
13. Ajuízo que se deva encaminhar cópia desta decisão, acompanhada do respectivo relatório e
voto que a fundamentarem, bem como do relatório à peça 17, a cada um dos tribunais de contas dos
estados e municípios, subsidiando-os das seguintes informações, riscos e/ou potenciais irregularidades
relativos à contratação de plataformas privadas eletrônicas de licitação por entes subnacionais, para
tomarem as providências que entenderem cabíveis.
14. Adicionalmente, tendo em vista a eventual presença dos mesmíssimos riscos em
contratações de estatais, entes do “Sistema S” e conselhos profissionais – esses, sim, diretamente
jurisdicionados desta Corte –, avalio que se deva promover semelhante levantamento no modo de
contratações dessas plataformas privadas por essas entidades. Nessa linha, o Tribunal pode empreender
encaminhamentos ainda mais assertivos sobre o tema.
15. Finalmente, de sorte a prover ampla publicidade a assunto tão relevante, não havendo
balizamento legal para manutenção do status reservado, deve-se levantar o sigilo da peça 17 do
corrente processo.
Ante o exposto, VOTO por que seja adotado o acórdão que ora submeto a este Colegiado.
TCU, Sala das Sessões, em 31 de julho de 2024.
BENJAMIN ZYMLER
Relator

ACÓRDÃO Nº 1507/2024 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC 007.928/2024-6.
2. Grupo I – Classe de Assunto: V – Relatório de Levantamento.
3. Interessados/Responsáveis:
3.1. Interessado: Identidade preservada (art. 55, caput, da Lei n. 8.443/1992).
3.2. Responsável: Identidade preservada (art. 55, caput, da Lei n. 8.443/1992).
4. Órgãos/Entidades: Prefeituras Municipais do Estado de Minas Gerais (853 Municípios); Prefeituras
Municipais do Estado do Maranhão (217 Municípios).
5. Relator: Ministro Benjamin Zymler.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Unidade de Auditoria Especializada em Contratações (AudContratações).
8. Representação legal: não há
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de relatório de levantamento para analisar o uso
de plataformas privadas eletrônicas de licitação por entes subnacionais, a pedido do Acórdão
2.154/2023-Plenário,
ACORDAM os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário,
ante as razões expostas pelo relator, em:
9.1. encaminhar cópia desta decisão, acompanhada do respectivo relatório e voto que a
fundamentam, bem como do relatório à peça 17, a cada um dos tribunais de contas dos estados e
municípios e à Associação dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil (Atricon), subsidiando-os
das seguintes informações, riscos e/ou potenciais irregularidades relativos à contratação de plataformas
privadas eletrônicas de licitação por entes subnacionais, para tomarem as providências que entenderem
cabíveis:
9.1.1. no que se refere ao ambiente mercadológico:
9.1.1.1. 8 (oito) a cada 10 (dez) licitações realizadas por entes subnacionais com população
superior a 20 mil habitantes são processadas por meio de portais privados;
9.1.1.2. segundo informação fornecida pela Coordenação-Geral de Gestão Estratégica da
Diretoria de Normas e Sistemas de Logística (CGEST/Delog/Seges) do Ministério da Gestão e da
Inovação em Serviços Públicos (MGI), o PNCP já teve interação informacional com 217 sistemas
diferentes, predominantemente privados;
9.1.2. quanto à forma de contratação das plataformas:
9.1.2.1. de forma majoritária são realizadas dispensas e inexigibilidades, tendo sido
identificada, ainda, a promoção de termo de cooperação técnica e termo de adesão, com entendimento
de que nem seria o caso de uma contratação pública, mas sim de uma formalização de Termo de
Adesão, que objetiva a anuência da entidade aos termos e condições previamente estabelecidos, em
que o aderente concorda com as cláusulas, obrigações e responsabilidades estipuladas no documento
principal, adaptando-se às especificidades do seu envolvimento no projeto ou programa em questão;
9.1.2.2. nas entrevistas e relatos empreendidos, em nenhum caso foi mencionada a
realização de pregão eletrônico ou concorrência;
9.1.2.3. quando há a presença de estudos técnicos preliminares, estes seriam fornecidos
pelas próprias plataformas interessadas e, segundo dados coletados pelo questionário aplicado no
âmbito do TC 027.907/2022-8, mais de 70% dos respondentes informaram que não elaboraram ETP
prévio de forma a fundamentar a contratação das plataformas de licitação por eles utilizadas;
9.1.2.4. de acordo com os julgados do Tribunal de Contas do Estado do Paraná (Acórdão
2.043/2021-Plenário) e do Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo (Processo 3.438/2023),
emitiram-se alertas para a necessidade de estudo prévio e justificativa para a escolha de plataformas

privadas, em detrimento de soluções gratuitas como o Portal de Compras do Governo Federal

(compras.gov.br), além de questionar a ideia de que essas plataformas são não onerosas, já que os
custos acabam sendo repassados à Administração Pública;
9.1.2.5. em nenhum caso foi identificada, nas entrevistas empreendidas, a realização de
9.1.2.6. não foram encontrados respaldos normativos para a ausência de processo
competitivo para escolha de uma plataforma privada de licitação, sendo que o elemento que sustenta o
escape licitatório é a relação não onerosa que, em geral, as plataformas possuem com a Administração
Pública, pelo fato de não haver cobrança direta do ente público;
9.1.3. sobre as formas de remuneração cobradas pelas plataformas:
9.1.3.1. segundo dados extraídos do Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP) e
disponibilizados no Laboratório de Informações para o Controle (LabContas), com uma amostra
representativa de onze plataformas privadas de diferentes portes de valores licitados e quantitativos de
compras informados, verificou-se que todas as empresas analisadas são remuneradas pelos
fornecedores, sendo que a maioria exige pagamento de todos os potenciais licitantes como condição
prévia de participação nos certames, ao passo que duas aplicam uma taxa aos vencedores da disputa,
calculada como um percentual sobre o valor homologado;
9.1.3.2. algumas plataformas também cobram da Administração Pública, no entanto essas
cobranças variam conforme a relação contratual entre o ente público e a plataforma, podendo ocorrer
por um valor total anual ou por valor relativo a licitações realizadas ou ainda conforme os itens
existentes em um certame, não sendo possível determinar, ainda que aproximadamente, os valores
pagos pela Administração Pública, devido a essa diversidade de informações coletadas;
9.1.3.3. possibilidade legal de exigir pagamento dos particulares, haja vista que, sob a
égide do art. 5º, III, da Lei 10.520/2002, havia autorização expressa para que os provedores de
sistemas recebessem pelos serviços, desde que as taxas não superassem os custos de utilização dos
recursos tecnológicos. No entanto, a Lei 14.133/2021, que substituiu o diploma dos pregões, não traz
previsão expressa equivalente;
9.1.3.3.1. acerca do subitem supra, identificou-se decisão do Tribunal de Contas do Piauí
(TCE/PI), no TC 4.158/2023, interpretando que a lacuna deixada pela Lei 14.133/2021 impede a
cobrança de custos dos licitantes para participação nas licitações, ainda que vinculados à utilização de
recursos de tecnologia da informação; bem como julgado do Tribunal de Contas de Santa Catarina
(TCE/SC) ao determinar, na Nota Técnica TC-5/2023, que, até que sobrevenha regulamentação
específica, as unidades gestoras se abstenham de contratar plataformas privadas que cobram taxas pela
contratação dessas plataformas, que assumam integralmente os custos pela utilização dos sistemas;
9.1.3.4. potencial prejuízo ao controle social, como identificado na auditoria realizada no
âmbito do Processo TC 4.158/2023, em que o TCE/PI testou as funcionalidades gerais e específicas
das plataformas privadas mais utilizadas pelos municípios naquele Estado e observou que, enquanto
algumas permitiam o acesso gratuito ao cidadão, incluindo a possibilidade de impugnação e
acompanhamento das sessões (embora sem interação), outras plataformas restringiam o acesso às
informações do certame e reservavam a impugnação ao edital apenas para usuários pagantes.
9.1.3.5. a transparência dos custos tornam-se igualmente problemáticos quando os valores
de utilização das plataformas são arcados diretamente pelos licitantes, o que inviabiliza o controle
sobre os valores efetivamente pagos pelos órgãos públicos, sendo relatado por diversos stakeholders
entrevistados que os custos de acesso às plataformas são repassados à Administração Pública pelos
licitantes vencedores, que os incluem em suas propostas de forma que o ente público desconhece tais
valores, assumindo-os de maneira indireta;
9.1.3.5.1. o desconhecimento dos custos dos fornecedores impacta, inclusive, a elaboração
de um estudo técnico preliminar, pois, de acordo com o inciso VI do art. 9º da IN Seges/ME 58/2022, é

essencial que o ETP inclua a estimativa do valor da contratação, acompanhada dos preços unitários
referenciais, das memórias de cálculo e dos documentos que lhe dão suporte;
9.1.3.6. um modelo de negócio em que o licitante é o principal cliente pode conduzir a
favorecimentos e práticas ímprobas, incluindo conluios entre fornecedores e a plataforma, que ocorrem
à revelia da Administração Pública, o que resulta do problema de conflito de agência, em que o
principal (Administração Pública) desconhece as negociações entre a empresa privada que opera a
plataforma e os licitantes (fornecedores);
9.1.3.7. foram reportadas à equipe de auditoria deste Tribunal algumas práticas ilícitas,
como a concessão de segundos adicionais para licitantes específicos nas fases de lances e envio de
documentações, impedimento de participar de licitação devido a não pagamento ou inadimplência,
venda de identidade de licitantes para criar um ambiente artificial de disputa, além de outras
personalizações escusas que poderiam favorecer direcionamentos;
9.1.3.8. o Acórdão 1.121/2023-Plenário, de relatoria do Ministro-Substituto Augusto
Sherman, veda “a utilização de sistema informatizado que exige o pagamento de plano de assinatura
periódico como condição para participação na licitação, sem a possibilidade de pagamento para
participação em um único certame”, mas, nada obstante, identificaram-se pelo menos duas
plataformas que não oportunizam plano para participação em licitação avulsa, ao passo que as demais
oferecem assinaturas únicas e periódicas aos licitantes (mensais, trimestrais, semestrais e anuais);
9.1.3.8. constatou-se ser usual a adoção, por uma mesma prefeitura, de diferentes
plataformas para gerenciar seus procedimentos eletrônicos, sendo comum, por consequência, que os
fornecedores precisem estar credenciados, simultaneamente, em diversas plataformas, em oneração
dos concorrentes e, obviamente, dos produtos/serviços licitados, com barreiras à competitividade e
sobretudo a presença de pequenas e microempresas;
9.1.3.9. licitantes com pendências financeiras junto às plataformas podem vir a ser
impedidos de participar dos certames, com restrição à competitividade não amparada por lei;
9.1.3.10. a cobrança de taxas variáveis com base no valor da proposta vencedora se
assemelha a uma condição de sociedade entre plataforma e vencedor e impede que haja qualquer tipo
de análise de preço a partir de critérios razoáveis de custos envolvidos;
9.1.4. quanto ao ambiente normativo e regulatório:
9.1.4.1. a regulamentação do art. 175, § 1º, da Lei 14.133/2021, que autoriza o uso de
plataformas privadas de licitação, é pilar para possibilitar o estabelecimento de critérios de atuação de
modo a promover a transparência, competitividade e segurança nos processos licitatórios;
9.1.4.2. considerando o cenário atual, em que o único aspecto de atuação existente é a sua
aderência e integração ao PNCP, mas que este não realiza nenhum tipo de atividade de verificação ou
alerta de inconsistência informacional, não há qualquer tipo de certificação ou parametrização para as
operações dessas plataformas;
9.1.4.3. a regulamentação do art. 175, § 1º, da Lei 14.133/2021 é passo primordial para a
proteção do interesse público em detrimento da atuação privada irrestrita e para o aprimoramento do
sistema de licitações públicas, fortalecendo a governança, a transparência e a eficiência, em benefício
da Administração Pública e da sociedade;
9.1.5. no que se refere à arquitetura do sistema e às regras de negócio:
9.1.5.1. não foram identificados no PNCP os extratos de pagamentos por meio de cartão
das despesas realizadas sob a modalidade dispensa de valor, previstas nos incisos I e II do art. 75 da
citada Lei;
9.1.5.2. conforme entrevista com o Ministério da Gestão e Inovação em Serviços Públicos
(MGI), não há funcionalidade no PNCP de realizar críticas ou verificações automatizadas acerca da
consistência das informações transmitidas pelas plataformas, de maneira que a mera integração ao
PNCP não é, atualmente, uma garantia de integridade ou uma forma de controle sobre o que lhe é
transmitido, o que reforça as observações contidas no âmbito do TC 027.907/2022-8, no sentido de que
o conjunto informacional do portal tem um grau elevado de inconsistências;

9.1.5.3. a arquitetura de sistema e as regras de negócio e funcionamento dos sistemas

privados que já estão ou que vierem a estar integrados ao PNCP podem ser fonte de riscos em relação
à integridade das informações transmitidas;
9.1.5.4. inexiste regulamentação acerca do funcionamento das plataformas, com ausência
de diretrizes e parâmetros de seus aspectos funcionais, o que permite que, dada a vasta gama de
plataformas atuantes no mercado, com estruturas e regras customizadas, haja riscos à auditabilidade,
integridade e segurança informacional de um certame realizado por uma plataforma privada;
9.1.5.5. existem, no âmbito do Executivo Federal, disposições e orientações sobre as
contratações de desenvolvimento de sistemas de Tecnologia da Informação (TI) que seguem guias
expedidos pela Secretaria de Governo Digital (SGD) do MGI, trazendo recomendações e obrigações
para os requisitos de termos de referência para a contratação de desenvolvimento de sistemas;
9.1.5.6. nos procedimentos realizados no presente levantamento, foram relatados
problemas reais sobre a customização ilegítima de sistemas com vistas a burla às normas de licitação,
fato que se coaduna com disposto no voto condutor do Acórdão 2.154/2023-Plenário, reforçando
riscos de atuação dessas plataformas, sem a presença de critérios tecnológicos de avaliação e com
funcionalidades capazes de mascarar irregularidades que a legislação, com a imposição de processos
eletrônicos, quis inibir;
9.2. autorizar à Unidade de Auditoria Especializada em Tecnologia da Informação (AudTI)
a realização de fiscalização do tipo Auditoria (Apêndice VII do relatório à peça 17), nos termos do art.
239, inciso I, do Regimento Interno do TCU, sobre o uso das plataformas privadas eletrônicas pelos
entes subnacionais conforme indicado neste levantamento, realizado conforme o subitem 9.4 do
Acórdão 2.154/2023-Plenário, abrangendo como escopo a regulação, as formas de remuneração e
contratação, a arquitetura de sistema e as respectivas regras de negócio, atribuindo a mesma relatoria
daquele julgado, por conexão;
9.3. determinar à Secretaria Geral de Controle Externo (Segecex), com base no art. 157,
caput, e 238 do Regimento Interno do TCU, a realização de levantamento de auditoria acerca do uso
de plataformas privadas eletrônicas de licitação pelas empresas estatais federais, pelos entes do
Sistema S e pelos Conselhos Profissionais, nos moldes da correntemente tratada nestes autos,
atribuindo a mesma relatoria do Acórdão 2.154/2023-Plenário, por conexão;
9.4. levantar o sigilo da peça 17 do corrente processo;
9.5. arquivar os correntes autos.
10. Ata n° 31/2024 – Plenário.

11. Data da Sessão: 31/7/2024 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-1507-31/24-P.
13. Especificação do quórum:
13.1. Ministros presentes: Bruno Dantas (Presidente), Benjamin Zymler (Relator), Aroldo Cedraz,
Jorge Oliveira, Antonio Anastasia e Jhonatan de Jesus.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa e Weder de Oliveira.
(Assinado Eletronicamente) (Assinado Eletronicamente)

BRUNO DANTAS BENJAMIN ZYMLER
Presidente Relator
Fui presente:
(Assinado Eletronicamente)
CRISTINA MACHADO DA COSTA E SILVA
Procuradora-Geral
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 007.

GRUPO I – CLASSE V – Plenário

SUMÁRIO: RELATÓRIO DE LEVANTAMENTO

Trata-se de Levantamento sobre uso de plataformas eletrônicas privadas de licitações pelos

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remuneração dessas plataformas, geralmente por meio de taxas, pode impactar a

Fonte: Portal Nacional de Compras Públicas

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a) processo de seleção das plataformas, incluindo a sua fundamentação legal e

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19. As interações realizadas com representantes de cada camada de partes interessadas

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Contratação das Plataformas

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Tabela 1 – Remuneração das Plataformas Privadas

Épsilon Não Não Não Não

Fonte: Sítios Eletrônicos das Plataformas Privadas

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delimitação das responsabilidades da Administração pública e das empresas fornecedoras das

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84. A alimentação de informações no PNCP se dá a partir da integração, via API

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Trata-se de levantamento sobre o uso de plataformas privadas eletrônicas de licitação pelos

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c.2. algumas plataformas também cobram da Administração Pública, no entanto, essas

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para os requisitos de termos de referência para a contratação de desenvolvimento de sistemas;

TCU, Sala das Sessões, em 31 de julho de 2024.

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ACÓRDÃO Nº 1507/2024 – TCU – Plenário

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privadas, em detrimento de soluções gratuitas como o Portal de Compras do Governo Federal

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9.1.5.3. a arquitetura de sistema e as regras de negócio e funcionamento dos sistemas

10. Ata n° 31/2024 – Plenário.

(Assinado Eletronicamente) (Assinado Eletronicamente)

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