Jurisprudência processo legislativo

Supremo Tribunal Federal
Ementa e Acórdão
Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 20
29/06/2017 PLENÁRIO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 1.809 SANTA CATARINA
RELATOR : MIN. CELSO DE MELLO

REQTE.(S) : GOVERNADOR DO ESTADO DE SANTA CATARINA
ADV.(A/S) : PGE-SC - GENIR JOSÉ DESTRI
INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE SANTA
CATARINA
E M E N T A: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE –

LEI Nº 10.640/1998 DO ESTADO DE SANTA CATARINA –
DIPLOMA LEGISLATIVO QUE RESULTOU DE INICIATIVA
PARLAMENTAR – CONCESSÃO DE VALE-TRANSPORTE A
SERVIDORES PÚBLICOS, INDEPENDENTEMENTE DA
DISTÂNCIA DO DESLOCAMENTO – USURPAÇÃO DO PODER DE
INICIATIVA DO PROCESSO LEGISLATIVO RESERVADO,
NOTADAMENTE, AO GOVERNADOR DO ESTADO – OFENSA AO
PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA SEPARAÇÃO DE PODERES –
INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL – AÇÃO DIRETA JULGADA
PROCEDENTE.
PROCESSO LEGISLATIVO E INICIATIVA RESERVADA DAS

LEIS
O desrespeito à prerrogativa de iniciar o processo legislativo, que

resulte da usurpação do poder sujeito à cláusula de reserva, traduz
vício jurídico de gravidade inquestionável, cuja ocorrência reflete típica
hipótese de inconstitucionalidade formal, apta a infirmar, de modo irremissível,
a própria integridade do ato legislativo eventualmente editado. Situação
ocorrente na espécie, em que diploma legislativo estadual, de
iniciativa parlamentar, institui vale-transporte em favor de servidores
públicos, independentemente da distância do seu deslocamento:
concessão de vantagem que, além de interferir no regime jurídico dos
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Ementa e Acórdão
ADI 1809 / SC
servidores públicos locais, também importa em aumento da despesa pública

(RTJ 101/929 – RTJ 132/1059 – RTJ 170/383, v.g.).
A usurpação da prerrogativa de iniciar o processo legislativo

qualifica-se como ato destituído de qualquer eficácia jurídica,
contaminando, por efeito de repercussão causal prospectiva, a própria
validade constitucional da norma que dele resulte. Precedentes.
Doutrina.
Nem mesmo a ulterior aquiescência do Chefe do Poder Executivo

mediante sanção do projeto de lei, ainda quando dele seja a prerrogativa
usurpada, tem o condão de sanar esse defeito jurídico radical. Insubsistência
da Súmula nº 5/STF, motivada pela superveniente promulgação da
Constituição Federal de 1988. Doutrina. Precedentes.
SIGNIFICAÇÃO CONSTITUCIONAL DO REGIME JURÍDICO

DOS SERVIDORES PÚBLICOS (CIVIS E MILITARES)
– A locução constitucional “regime jurídico dos servidores públicos”

corresponde ao conjunto de normas que disciplinam os diversos aspectos
das relações, estatutárias ou contratuais, mantidas pelo Estado com os seus
agentes. Nessa matéria, o processo de formação das leis está sujeito,
quanto à sua válida instauração, por efeito de expressa reserva constitucional, à
exclusiva iniciativa do Chefe do Poder Executivo. Precedentes.
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do

Supremo Tribunal Federal, em Sessão Plenária, sob a Presidência da
Ministra Cármen Lúcia, na conformidade da ata de julgamentos e das
Ementa e Acórdão
ADI 1809 / SC
notas taquigráficas, por unanimidade de votos, em julgar procedente

a ação, para declarar a inconstitucionalidade integral da Lei nº 10.640,
de 06 de janeiro de 1998, do Estado de Santa Catarina, nos termos do
voto do Relator. Ausentes o Ministro Ricardo Lewandowski, participando
do Seminário de Verão 2017, na Faculdade de Direito da Universidade de
Coimbra, em Portugal, e, neste julgamento, o Ministro Luiz Fux.
Brasília, 29 de junho de 2017.
CELSO DE MELLO – RELATOR
Relatório

INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE SANTA
CATARINA
RE LAT Ó RI O
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO – (Relator): O Senhor

Governador do Estado de Santa Catarina ajuíza ação direta de
inconstitucionalidade, impugnando a Lei nº 10.640/98, que, editada por
essa unidade da Federação, “deu nova redação ao art. 1º da Lei nº 7.975,
de 28 de junho de 1990, que dispõe sobre o Vale-Transporte aos servidores
públicos, excluindo apenas a expressão: ‘de características urbanas’” (fls. 03 –
grifei).
O diploma legislativo questionado na presente sede de fiscalização

normativa abstrata possui o seguinte conteúdo material:
“Art. 1º O art. 1º da Lei nº 7.975, de 28 de junho de 1990, que

‘Dispõe sobre o Vale-Transporte aos servidores públicos e dá outras
providências’, passa a vigorar com a seguinte redação:
‘Art. 1º Fica instituído o Vale-Transporte que os Poderes

Legislativo, Executivo e Judiciário e Tribunal de Contas
anteciparão aos servidores públicos para utilização efetiva em
despesas de deslocamento residência-trabalho e vice-versa,
através do sistema de transporte coletivo público, urbano e
intermunicipal, excluídos os serviços seletivos e os especiais.’
Art. 2º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.

Art. 3º Revogam-se as disposições em contrário.” (grifei)
Relatório
ADI 1809 / SC
O autor da presente ação direta sustenta a inconstitucionalidade do

diploma legislativo em questão, apoiando-se, para tanto, nas seguintes
razões (fls. 02/18):
“A norma impugnada deu nova redação ao art. 1º da

Lei nº 7.975, de 28 de junho de 1990, que dispõe sobre o
Vale-Transporte aos servidores públicos, excluindo apenas a expressão:
‘de características urbanas’.
…......................................................................................................
A nova redação, dada pela Lei nº 10.640/98, excluiu a
expressão ‘de características urbanas’. Com o novo texto legal, o
servidor passará a ter direito ao vale-transporte independentemente da
distância do seu deslocamento. Sem dúvida, as despesas serão
majoradas, superiores muitas vezes ao próprio valor da remuneração
atribuída a determinados servidores.
…......................................................................................................
A norma atacada fere flagrantemente o princípio da
separação dos Poderes estampado no art. 2º da Constituição
Federal, na medida em que compete exclusivamente ao Poder
Executivo iniciar o processo legislativo de matéria pertinente ao regime
jurídico dos servidores.
O Poder Legislativo extrapolou a sua função, quando deu
origem a projeto de lei de matéria que, segundo a Constituição Federal,
é de exclusiva iniciativa do Poder Executivo. Destarte, edição dessa
norma, com certeza, resulta na quebra do princípio da independência e
harmonia entre os Poderes.
…......................................................................................................
A competência de exclusiva iniciativa do processo
legislativo referente a regime jurídico de servidor público está
expressa no art. 61, § 1º, inc. II, alíneas ‘a’ e ‘c’, da Constituição, que
anota:
‘Art. 61 (…)
Relatório
ADI 1809 / SC
§ 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República

as leis que:
(…)
II – disponham sobre:
a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na

administração direta e autárquica ou AUMENTO DE SUA
REMUNERAÇÃO;
..............................................................................................
c) servidores públicos da União e Território, seu REGIME
JURÍDICO, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria
de civis, reforma e transferência de militares para inatividade;’
…...................................................................................................
No caso da Lei nº 10.640/98, é inquestionável que cuidou ela
de matéria relativa ao regime jurídico dos servidores públicos, posto
que concedeu aos servidores vale-transporte para os trechos urbanos,
municipais e intermunicipais, ainda que não guardem características
urbanas. Ou melhor, modificou a relação jurídica entre o Estado e seus
agentes, criando novo direito, e, por outro lado, aumentou
indiretamente a remuneração dos mesmos, implicando em aumento de
despesa.” (grifei)
O Plenário do Supremo Tribunal Federal, em sessão realizada

em 23/04/1998, concedeu a medida cautelar requerida, suspendendo, até
decisão final da ação, os efeitos da Lei nº 10.640/98, fazendo-o em acórdão
que está assim ementado (fls. 41):
“– CONSTITUCIONAL. SERVIDOR PÚBLICO: SANTA

CATARINA. VALE-TRANSPORTE. Lei nº 10.640, de 06.01.98,
do Estado de Santa Catarina. INCONSTITUCIONALIDADE
FORMAL. C.F., art. 61, § 1º, II, ‘a’ e ‘c’.
I – Lei nº 10.640, de 06.01.98, de Santa Catarina, que atribuiu
ao servidor público o direito ao vale-transporte, independentemente da
distância do seu deslocamento, assim alterando disposição da
Relatório
ADI 1809 / SC
Lei nº 7.975/90, que concedia o referido vale-transporte somente para

os trajetos que possuiam características urbanas: sua
inconstitucionalidade formal, dado que decorreu de projeto de origem
parlamentar e implica ela aumento da remuneração dos servidores,
além de dispor sobre o regime jurídico destes. C.F., art. 61, § 1º, II, ‘a’
e ‘c’.
II – Suspensão cautelar da Lei nº 10.640/98, do Estado de
Santa Catarina.” (grifei)
A Augusta Assembleia Legislativa do Estado de Santa Catarina, ao prestar

as informações que lhe foram solicitadas, limitou-se a sustentar a
validade constitucional do diploma legislativo ora questionado (fls. 47/54).
O eminente Advogado-Geral da União, ao pronunciar-se nestes

autos (fls. 81/93), manifestou-se pela improcedência da presente ação direta
de inconstitucionalidade.
O eminente Senhor Procurador-Geral da República, por sua vez,

opinou pela inconstitucionalidade da lei estadual ora impugnada
(fls. 110/113), fazendo-o com apoio nos seguintes fundamentos
(fls. 112/113):
“5. O ato normativo atacado, ao instituir ‘Vale-Transporte’

para os servidores públicos estaduais independentemente da
distância do seu deslocamento, dispôs sobre matéria que, no
âmbito federal, é reservada à iniciativa do Chefe do Poder
Executivo, pois, a teor do disposto no art. 61, § 1º, II, ‘a’ e ‘c’, da
Constituição Federal, é da competência privativa do Presidente da
República a iniciativa das leis que disponham sobre regime jurídico de
servidores públicos e aumento de sua remuneração.
6. Ocorre que as normas de iniciativa legislativa
reservada são de observância compulsória pelos Estados-
-membros, uma vez que definem o modelo de separação de poderes
constitucionalmente positivado.
…...................................................................................................
Relatório
ADI 1809 / SC
8. Assim, parece válido concluir que o ato normativo

questionado, de iniciativa do Poder Legislativo do Estado de Santa
Catarina, ao tratar sobre o regime de servidores públicos,
desobedeceu a regra prevista no art. 61, § 1º, II, ‘c’, da
Constituição Federal, que subordina a regulamentação da
matéria a lei de iniciativa exclusiva do Poder Executivo.
9. Ademais, a Lei nº 10.640, do Estado de Santa Catarina, ora
impugnada, ofendeu a norma contida na alínea ‘a’, do art. 61, § 1º,
inciso II, da Constituição Federal, porque, como bem ressaltado por
Vossa Excelência em seu voto, quando da concessão da medida liminar
(fls. 38), ao atribuir ao servidor público ‘o direito ao vale-
-transporte, independentemente da distância do seu deslocamento –
assim alterando disposição da Lei nº 7.975/90, que concedia o referido
vale-transporte somente para os trajetos que possuíam características
urbanas –, implicou majoração de despesas, dado que importou,
de certa forma, na majoração da remuneração do servidor
público’.
10. Revela-se, pois, eivada de inconstitucionalidade
formal a norma contestada mediante a presente ação direta.”
(grifei)
Este é o relatório, de cujo texto a Secretaria remeterá cópia a todos

os Senhores Ministros deste Egrégio Tribunal (Lei nº 9.868/99, art. 9º,
“caput”; RISTF, art. 172).
__________________________________________
Voto - MIN. CELSO DE MELLO
VOTO
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO – (Relator): Tenho

por formalmente inconstitucional a Lei nº 10.640/1998 editada pelo Estado de
Santa Catarina, eis que configurada, na espécie, hipótese de usurpação do
poder de iniciativa atribuído ao Chefe do Poder Executivo local,
considerado o fato de que o diploma legislativo em questão, além de
disciplinar matéria inerente ao regime jurídico de servidores públicos,
implica aumento da despesa pública.
A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, ao examinar a

controvérsia ora em julgamento, tem reiteradamente advertido que
“O modelo estruturador do processo legislativo, tal como delineado em seus
aspectos fundamentais pela Carta da República, impõe-se, enquanto padrão
normativo de compulsório atendimento, à observância incondicional dos
Estados-membros” (RTJ 170/792, Rel. Min. CELSO DE MELLO).
A disciplina normativa pertinente à concessão de benefícios

funcionais onerosos ou de vantagens pecuniárias a servidores públicos
estaduais vinculados ao Poder Executivo traduz matéria que se insere,
por efeito de sua natureza mesma, na esfera de exclusiva iniciativa do Chefe do
Poder Executivo, em face da cláusula de reserva inscrita em preceitos da
Constituição da República, que consagram princípio fundamental
inteiramente aplicável aos Estados-membros, em tema de processo
legislativo (RTJ 150/341, Rel. Min. ILMAR GALVÃO – RTJ 150/482 ,
Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE – RTJ 155/22, Rel. Min. CÉLIO
BORJA – RTJ 156/777, Rel. Min. CELSO DE MELLO – RTJ 156/788 , Rel.
Min. ILMAR GALVÃO – RTJ 174/75, Rel. Min. MAURÍCIO CORRÊA –
RTJ 178/621, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE – RTJ 185/408-409, Rel.
ADI 1809 / SC
Min. ELLEN GRACIE – ADI 1.060-MC/RS, Rel. Min. CARLOS

VELLOSO – ADI 1.729-MC/RN , Rel. Min. NELSON JOBIM –
ADI 1.730-MC/RS, Rel. Min. MOREIRA ALVES – ADI 2.115-MC/RS,
Rel. Min. ILMAR GALVÃO – ADI 2.336-MC/SC , Rel. Min. NELSON
JOBIM – ADI 2.400-MC/SC , Rel. Min. ILMAR GALVÃO – ADI 2.417-
-MC/SP, Rel. Min. MAURÍCIO CORRÊA – ADI 2.569/CE, Rel. Min.
CARLOS VELLOSO – ADI 2.731/ES, Rel. Min. CARLOS VELLOSO, v.g.):
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.

ART. 77, XVII, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO
RIO DE JANEIRO. FACULDADE DO SERVIDOR DE
TRANSFORMAR EM PECÚNIA INDENIZATÓRIA A
LICENÇA ESPECIAL E FÉRIAS NÃO GOZADAS. AFRONTA
AOS ARTS. 61, § 1º, II, ‘A’, E 169 DA CONSTITUIÇÃO
FEDERAL.
1. A Constituição Federal, ao conferir aos Estados a
capacidade de auto-organização e de autogoverno, impõe a obrigatória
observância aos seus princípios, entre os quais o pertinente ao
processo legislativo, de modo que o legislador constituinte estadual
não pode validamente dispor sobre as matérias reservadas à iniciativa
privativa do Chefe do Executivo.
2. O princípio da iniciativa reservada implica limitação
ao poder do Estado-Membro de criar como ao de revisar sua
Constituição, e, quando no trato da reformulação constitucional
local, o legislador não pode se investir da competência para matéria
que a Carta da República tenha reservado à exclusiva iniciativa do
Governador.
3. Constituição do Estado do Rio de Janeiro. Faculdade do
servidor de transformar em pecúnia indenizatória a licença especial e
férias não gozadas. Concessão de vantagens. Matéria estranha à Carta
Estadual. Conversão que implica aumento de despesa.
Inconstitucionalidade.
Ação direta de inconstitucionalidade procedente.”
(RTJ 177/1013, Rel. Min. MAURÍCIO CORRÊA – grifei)
ADI 1809 / SC
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.

INCONSTITUCIONALIDADES FORMAL E MATERIAL DOS
ARTS. 4º E 5º DA LEI Nº 227/1989, DO ESTADO DE
RONDÔNIA. AFRONTA AOS ARTS. 25, 37, INC. X E XIII, 61,
§ 1º, INC. I, ALÍNEA ‘A’, E 63 DA CONSTITUIÇÃO DA
REPÚBLICA.
1. Inconstitucionalidade formal dos arts. 4º e 5º da
Lei nº 227/1989, que desencadeiam aumento de despesa pública
em matéria de iniciativa privativa do Chefe do Poder
Executivo. Afronta aos arts. 25; 61, § 1º, inc. I, alínea ‘a’; e 63 da
Constituição da República.
2. Inconstitucionalidade material dos arts. 4º e 5º da
Lei nº 227/1989, ao impor vinculação dos valores remuneratórios dos
servidores rondonienses com aqueles fixados pela União para os seus
servidores (art. 37, inc. XIII, da Constituição da República).
3. Afronta ao art. 37, inc. X, da Constituição da
República, que exige a edição de lei específica para a fixação de
remuneração de servidores públicos, o que não se mostrou compatível
com o disposto na Lei estadual nº 227/89.
4. Competência privativa do Estado para legislar sobre
política remuneratória de seus servidores. Autonomia dos
Estados-membros. Precedentes.
5. Ação direta de inconstitucionalidade julgada
procedente.”
(RTJ 204/941, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA – grifei)
Na realidade, e consoante tem decidido esta Suprema Corte (RTJ 146/388,

Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.), a definição do poder de instauração
do processo legislativo, de um lado, e a designação das hipóteses de
reserva de iniciativa, de outro, derivam de postulados que, inscritos na
Carta da República, impõem-se à compulsória observância das demais
unidades federadas (Estados-membros, Distrito Federal e Municípios).
Esse entendimento jurisprudencial reflete o magistério da doutrina

(MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO, “Do Processo Legislativo”,
ADI 1809 / SC
p. 244, item n. 161-B, 3ª ed., 1995, Saraiva, v.g.) que, ao discutir a questão da
aplicabilidade aos Estados-membros dos princípios gerais consagrados
pela Constituição Federal em tema de processo legislativo, identifica, entre
os postulados vinculantes, precisamente aquele concernente à reserva de
iniciativa, em situações e em hipóteses análogas às definidas pela Carta
da República.
No caso, o conteúdo material do diploma legislativo ora impugnado

(Lei estadual nº 10.640/1998) evidencia que a matéria nele veiculada,
não obstante a cláusula de reserva, foi disciplinada por proposta parlamentar,
que se insinuou em domínio normativo (regime jurídico de servidores
públicos e aumento da despesa pública) submetido, com exclusividade, em
tema de processo de formação das leis, ao poder de iniciativa
constitucionalmente outorgado à Chefia de outros Poderes, inclusive do
Poder Executivo.
Cumpre ter presente, bem por isso, na linha do magistério

jurisprudencial longamente consolidado nesta Corte Suprema, que
“A cláusula de reserva pertinente ao poder de instauração do processo
legislativo traduz postulado constitucional de observância compulsória pelos
Estados-membros” (ADI 766/RS, Rel. Min. CELSO DE MELLO), de modo
que “Incide em vício de inconstitucionalidade formal a norma legal estadual
que, oriunda de iniciativa parlamentar, versa matéria sujeita à iniciativa
constitucionalmente reservada ao Chefe do Poder Executivo” (ADI 766/RS,
Rel. Min. CELSO DE MELLO).
Impende relembrar que a análise da fase introdutória do processo de

formação das leis permite nele distinguir, em face da própria
excepcionalidade de que se reveste, a modalidade de iniciativa exclusiva de sua
instauração.
Nesse contexto, a Lei Fundamental da República elegeu

determinados núcleos temáticos para o efeito de, ao discriminá-los de modo
ADI 1809 / SC
taxativo, submetê-los, em regime de absoluta exclusividade, à iniciativa

de determinados órgãos ou agentes estatais.
A natureza especial que assume a cláusula referente à iniciativa

reservada das leis caracteriza, em nosso sistema de direito, derrogação que
excepciona o princípio geral da legitimação concorrente para a instauração
do processo de formação das espécies legislativas. Disso decorre,
portanto, que não se deve presumir a incidência da cláusula de reserva,
que deve resultar, necessariamente, como no caso ora em exame,
de explícita previsão constitucional.
Nesse sentido, cabe registrar o magistério de JOSÉ AFONSO DA

SILVA (“Curso de Direito Constitucional Positivo”, p. 497/498, 10ª ed.,
1995, Malheiros), para quem a outorga do poder de instauração do
processo legislativo, qualificada, “ope constitutionis”, pela nota da
privatividade, afasta – em função do caráter extraordinário de que se reveste –
a possibilidade jurídica da coparticipação de terceiros na fase introdutória
do procedimento de produção normativa.
Nesse quadro delineado pela própria Constituição da República,

a ação legislativa do Estado-membro revela-se essencialmente condicionada
pela necessidade de fiel observância e submissão às diretrizes
constitucionais referentes ao postulado da iniciativa reservada,
em tema de formação das leis.
O desrespeito à prerrogativa de iniciar o processo de positivação

formal do Direito, gerado pela usurpação do poder sujeito à cláusula de
reserva, traduz vício jurídico de gravidade inquestionável, cuja
ocorrência reflete típica hipótese de inconstitucionalidade formal,
apta a infirmar, de modo irremissível, a própria integridade jurídica
do ato legislativo eventualmente editado.
Presente referido contexto – que faz ressaltar a imperatividade da

vontade subordinante do poder constituinte –, nem mesmo a aquiescência do
ADI 1809 / SC
Chefe do Executivo mediante sanção ao projeto de lei, ainda quando dele

seja a prerrogativa usurpada, tem o condão de sanar esse defeito jurídico
radical.
Por isso mesmo, a tese da convalidação das leis resultantes

do procedimento inconstitucional de usurpação – ainda que admitida por esta
Corte sob a égide da Constituição de 1946 (Súmula nº 5) – não mais
prevalece, repudiada que foi, seja em face do magistério da doutrina
(MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO, “Do Processo Legislativo”,
p. 214/217, item n. 133, 5ª ed., 2002, Saraiva; ALEXANDRE DE MORAES,
“Constituição do Brasil Interpretada”, p. 1.098, 2002, Atlas; MARCELLO
CAETANO, “Direito Constitucional”, vol. II/332, item n. 116, 1978,
Forense; PINTO FERREIRA, “Comentários à Constituição Brasileira”,
vol. 3/262-263, 1992, Saraiva; FRANCISCO CAMPOS, “Parecer”,
“in” RDA 73/380; CAIO TÁCITO, “Parecer”, “in” RDA 68/341),
seja, ainda, em razão da jurisprudência dos Tribunais, inclusive
a desta Corte (RTJ 69/625 – RTJ 103/36 – RDA 72/226, v.g.).
Refira-se, neste ponto, que o magistério jurisprudencial que o

Supremo Tribunal Federal firmou na matéria em questão orienta-se no
sentido de que a sanção não supre o vício resultante da usurpação de
iniciativa, não mais subsistindo, em consequência, ante a sua manifesta
incompatibilidade com o modelo positivado na vigente Constituição da
República, a Súmula 5 enunciada por esta Corte (RTJ 174/75, Rel.
Min. MAURÍCIO CORRÊA – RTJ 180/91, Rel. Min. MAURÍCIO
CORRÊA – ADI 2.192-MC/ES, Rel. Min. MARCO AURÉLIO –
ADI 2.840/ES, Rel. Min. ELLEN GRACIE, v.g.):
“(...) USURPAÇÃO DE INICIATIVA E SANÇÃO

EXECUTIVA: A sanção a projeto de lei que veicule norma resultante
de emenda parlamentar aprovada com transgressão à cláusula
inscrita no art. 63, I, da Carta Federal não tem o condão
de sanar o vício de inconstitucionalidade formal, eis que a só vontade
do Chefe do Executivo – ainda que deste seja a prerrogativa
ADI 1809 / SC
institucional usurpada – revela-se juridicamente insuficiente

para convalidar o defeito radical oriundo do descumprimento da
Constituição da República. Precedente. (…).”
(RTJ 168/87, Rel. Min. CELSO DE MELLO)
“VENCIMENTOS – INICIATIVA DE PROJETO. A teor

do artigo 61, § 1º, inciso II, alínea ‘a’, da Constituição Federal,
são de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo as leis
que disponham acerca da criação de cargos, funções ou empregos
públicos na administração direta e autárquica e aumento de
remuneração. Relevância de pedido de liminar formulado em ação
direta de inconstitucionalidade, no que, encaminhado o projeto pelo
Executivo versando sobre tributo, veio a ser emendado na Assembleia
para ser normatizada remuneração de servidores. Irrelevância da
sanção que se seguiu.”
(ADI 2.192-MC/ES, Rel. Min. MARCO AURÉLIO – grifei)
“A SANÇÃO DO PROJETO DE LEI NÃO CONVALIDA

O VÍCIO DE INCONSTITUCIONALIDADE RESULTANTE DA
USURPAÇÃO DO PODER DE INICIATIVA
– A ulterior aquiescência do Chefe do Poder Executivo
mediante sanção do projeto de lei, ainda quando dele seja a
prerrogativa usurpada, não tem o condão de sanar o vício radical
da inconstitucionalidade. Insubsistência da Súmula nº 5/STF.
Doutrina. Precedentes.”
(ADI 2.867/ES, Rel. Min. CELSO DE MELLO)
No caso presente, o diploma legislativo questionado – que dispõe

sobre matéria peculiar ao regime jurídico dos servidores públicos, além de
importar em aumento da despesa pública – decorreu de processo instaurado
por iniciativa parlamentar. Não obstante o veto governamental, a
Assembleia Legislativa local, ao rejeitá-lo, fez promulgar, por intermédio
de seu Presidente, a Lei estadual nº 10.640/1998.
Daí porque o Governador do Estado de Santa Catarina,

insurgindo-se contra o diploma legal referido, deduziu pretensão de
ADI 1809 / SC
inconstitucionalidade, sustentando ofensa ao postulado nuclear da

separação de poderes, a partir da ocorrência de usurpação da prerrogativa
exclusiva de iniciar, na matéria, o devido processo legislativo.
Tenho por evidente que a lei estadual ora questionada veicula

normas que se submetem, em função de seu próprio conteúdo material, ao
exclusivo poder de iniciativa do Chefe do Executivo estadual e, também,
dos demais Poderes do Estado.
Não se pode perder de perspectiva, neste ponto – e especialmente no

que concerne ao sentido da locução constitucional “regime jurídico dos
servidores públicos” –, que tal expressão exterioriza o conjunto de normas
que disciplinam os diversos aspectos das relações, estatutárias ou
contratuais, mantidas pelo Estado com os seus agentes.
Trata-se, em essência, de noção que, em virtude da extensão de sua

abrangência conceitual, compreende, como enfatiza a jurisprudência
desta Corte (ADI 1.381-MC/AL, Rel. Min. CELSO DE MELLO –
ADI 2.867/ES, Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.), todas as regras
pertinentes (a) às formas de provimento, (b) às formas de nomeação,
(c) à realização do concurso, (d) à posse, (e) ao exercício, inclusive as
hipóteses de afastamento, de dispensa de ponto e de contagem de tempo
de serviço, (f) às hipóteses de vacância, (g) à promoção e respectivos
critérios, bem como avaliação do mérito e classificação final (cursos,
títulos, interstícios mínimos), (h) aos direitos e às vantagens de ordem
pecuniária, (i) às reposições salariais e aos vencimentos, (j) ao horário de
trabalho e ao ponto, inclusive os regimes especiais de trabalho,
(k) aos adicionais por tempo de serviço, gratificações, diárias, ajudas de
custo e acumulações remuneradas, (l) às férias, licenças em geral,
estabilidade, disponibilidade, aposentadoria, (m) aos deveres e
proibições, (n) às penalidades e sua aplicação e (o) ao processo
administrativo.
ADI 1809 / SC
A lei em causa, cuja formação derivou de iniciativa parlamentar, gerou

aumento da despesa pública e interferiu no regime jurídico dos servidores
públicos locais, com o que incidiu em domínio constitucionalmente reservado à
discrição do Governador do Estado, sem cuja provocação formal não se
poderia ter como legítimo e válido o processo legislativo instaurado.
Assiste, desse modo, plena razão ao autor da presente ação direta,

quando sustenta, corretamente, que o comportamento institucional da
Assembleia Legislativa do Estado de Santa Catarina “extrapolou a sua
função, quando deu origem a projeto de lei de matéria que, segundo a
Constituição Federal, é de exclusiva iniciativa do Poder Executivo”
(fls. 07 – grifei).
É por essa razão – e considerando, ainda, os fundamentos

inicialmente expostos no presente voto – que entendo plenamente acolhível
a pretensão de inconstitucionalidade deduzida pelo Senhor Governador
do Estado de Santa Catarina.
Em suma: mostra-se formalmente inconstitucional o diploma legislativo

estadual, de iniciativa parlamentar, que concede aos servidores públicos
dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário e Tribunal de Contas
o direito ao vale-transporte, independentemente da distância de seu deslocamento,
pois, nesse domínio temático, a prerrogativa de instaurar o processo
legislativo pertence, com exclusividade, ao Chefe do Poder Executivo, por
tratar-se de concessão de vantagem que, por efeito de sua natureza mesma,
interfere no regime jurídico dos servidores públicos locais, além de importar
em aumento da despesa pública (RTJ 101/929 – RTJ 132/1059 – RTJ 170/383 –
ADI 227/RJ, Rel. Min. MAURÍCIO CORRÊA, v.g.):
“(…) 1. Conversão em pecúnia de metade das férias e da

licença-prêmio adquirida, pagamento de indenização a servidor
exonerado de cargo em comissão, estabilidade financeira relativamente
a gratificação ou comissão a qualquer título percebida.
Impossibilidade. São inconstitucionais dispositivos de Cartas
ADI 1809 / SC
Estaduais, inclusive Emendas, que fixem vencimentos e vantagens,

concedem subvenção ou auxílio, ou, de qualquer modo,
aumentem a despesa pública, por ser da competência
exclusiva do Chefe do Poder Executivo a iniciativa de lei
sobre a matéria. Precedentes.”
(ADI 199/PE, Rel. Min. MAURÍCIO CORRÊA – grifei)
Assinale-se, finalmente, que o Plenário do Supremo Tribunal

Federal, em recentíssimo julgamento (18/05/2017), apreciando controvérsia
jurídica idêntica à ora em exame, proferiu decisão declaratória de
inconstitucionalidade de diploma legislativo estadual, fazendo-o em
acórdão assim ementado:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI

COMPLEMENTAR Nº 122/94 DO ESTADO DE RONDÔNIA –
DIPLOMA LEGISLATIVO QUE RESULTOU DE INICIATIVA
PARLAMENTAR – SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL –
LICENÇA PRÊMIO POR ASSIDUIDADE NÃO GOZADA EM
VIRTUDE DE NECESSIDADE DO SERVIÇO –
POSSIBILIDADE DE CONVERSÃO EM PECÚNIA –
USURPAÇÃO DO PODER DE INICIATIVA RESERVADO AO
GOVERNADOR DO ESTADO – OFENSA AO PRINCÍPIO
CONSTITUCIONAL DA SEPARAÇÃO DE PODERES –
INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL – AÇÃO DIRETA
JULGADA PROCEDENTE.
PROCESSO LEGISLATIVO E INICIATIVA RESERVADA

DAS LEIS
– O desrespeito à prerrogativa de iniciar o processo
legislativo, que resulte da usurpação do poder sujeito à cláusula de
reserva, traduz vício jurídico de gravidade inquestionável, cuja
ocorrência reflete típica hipótese de inconstitucionalidade formal,
apta a infirmar, de modo irremissível, a própria integridade do ato
legislativo eventualmente editado. Situação ocorrente na espécie, em
que diploma legislativo estadual de iniciativa parlamentar autoriza a
conversão em pecúnia da licença prêmio por assiduidade não gozada
10
ADI 1809 / SC
em razão de necessidade de serviço: concessão de vantagem que,

além de interferir no regime jurídico dos servidores públicos locais,
também importa em aumento da despesa pública (RTJ 101/929 –
RTJ 132/1059 – RTJ 170/383, v.g.).
A usurpação da prerrogativa de iniciar o processo legislativo
qualifica-se como ato destituído de qualquer eficácia jurídica,
contaminando, por efeito de repercussão causal prospectiva, a
própria validade constitucional da norma que dele resulte.
Precedentes. Doutrina.
Nem mesmo a ulterior aquiescência do Chefe do Poder
Executivo mediante sanção do projeto de lei, ainda quando dele seja
a prerrogativa usurpada, tem o condão de sanar esse defeito jurídico
radical. Insubsistência da Súmula nº 5/STF, motivada pela
superveniente promulgação da Constituição Federal de 1988.
Doutrina. Precedentes.
SIGNIFICAÇÃO CONSTITUCIONAL DO REGIME

JURÍDICO DOS SERVIDORES PÚBLICOS (CIVIS E
MILITARES)
– A locução constitucional ‘regime jurídico dos servidores
públicos’ corresponde ao conjunto de normas que disciplinam os
diversos aspectos das relações, estatutárias ou contratuais,
mantidas pelo Estado com os seus agentes. Nessa matéria, o
processo de formação das leis está sujeito, quanto à sua válida
instauração, por efeito de expressa reserva constitucional, à
exclusiva iniciativa do Chefe do Poder Executivo. Precedentes.”
(ADI 1.197/RO, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Pleno)
Sendo assim, tendo em consideração as razões expostas, notadamente os

precedentes invocados, e acolhendo, ainda, o douto parecer do eminente
Procurador-Geral da República, julgo procedente a presente ação direta,
para declarar a inconstitucionalidade integral da Lei nº 10.640, de 06 de
janeiro de 1998, editada pelo Estado de Santa Catarina.
É o meu voto.
11
Extrato de Ata - 29/06/2017
PLENÁRIO
EXTRATO DE ATA
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 1.809

PROCED. : SANTA CATARINA
INTDO.(A/S) : ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE SANTA CATARINA
Decisão: O Tribunal, por unanimidade e nos termos do voto do

Relator, julgou procedente a ação para declarar a
inconstitucionalidade integral da Lei 10.640, de 6 de janeiro de
1998, do Estado de Santa Catarina. Ausentes o Ministro Ricardo
Lewandowski, participando do Seminário de Verão 2017, na Faculdade
de Direito da Universidade de Coimbra, em Portugal, e, neste
julgamento, o Ministro Luiz Fux. Presidiu o julgamento a Ministra
Cármen Lúcia. Plenário, 29.6.2017.
Presidência da Senhora Ministra Cármen Lúcia. Presentes à

sessão os Senhores Ministros Celso de Mello, Marco Aurélio, Gilmar
Mendes, Dias Toffoli, Luiz Fux, Rosa Weber, Roberto Barroso, Edson
Fachin e Alexandre de Moraes.
Procurador-Geral da República, Dr. Rodrigo Janot Monteiro de

Barros, e Vice-Procurador-Geral da República, Dr. José Bonifácio
Borges de Andrada.
p/ Doralúcia das Neves Santos

Assessora-Chefe do Plenário
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infra-estrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
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Supremo Tribunal Federal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 20

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 1.809 SANTA CATARINA

RELATOR : MIN. CELSO DE MELLO

E M E N T A: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE –

PROCESSO LEGISLATIVO E INICIATIVA RESERVADA DAS

O desrespeito à prerrogativa de iniciar o processo legislativo, que

Inteiro Teor do Acórdão - Página 2 de 20

servidores públicos locais, também importa em aumento da despesa pública

A usurpação da prerrogativa de iniciar o processo legislativo

Nem mesmo a ulterior aquiescência do Chefe do Poder Executivo

SIGNIFICAÇÃO CONSTITUCIONAL DO REGIME JURÍDICO

– A locução constitucional “regime jurídico dos servidores públicos”

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do

Inteiro Teor do Acórdão - Página 3 de 20

notas taquigráficas, por unanimidade de votos, em julgar procedente

Brasília, 29 de junho de 2017.

CELSO DE MELLO – RELATOR

Inteiro Teor do Acórdão - Página 4 de 20

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 1.809 SANTA CATARINA

RELATOR : MIN. CELSO DE MELLO

O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO – (Relator): O Senhor

O diploma legislativo questionado na presente sede de fiscalização

“Art. 1º O art. 1º da Lei nº 7.975, de 28 de junho de 1990, que

‘Art. 1º Fica instituído o Vale-Transporte que os Poderes

Art. 2º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.

Inteiro Teor do Acórdão - Página 5 de 20

O autor da presente ação direta sustenta a inconstitucionalidade do

“A norma impugnada deu nova redação ao art. 1º da

Inteiro Teor do Acórdão - Página 6 de 20

§ 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República

a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na

O Plenário do Supremo Tribunal Federal, em sessão realizada

“– CONSTITUCIONAL. SERVIDOR PÚBLICO: SANTA

Inteiro Teor do Acórdão - Página 7 de 20

Lei nº 7.975/90, que concedia o referido vale-transporte somente para

A Augusta Assembleia Legislativa do Estado de Santa Catarina, ao prestar

O eminente Advogado-Geral da União, ao pronunciar-se nestes

O eminente Senhor Procurador-Geral da República, por sua vez,

“5. O ato normativo atacado, ao instituir ‘Vale-Transporte’

Inteiro Teor do Acórdão - Página 8 de 20

8. Assim, parece válido concluir que o ato normativo

Este é o relatório, de cujo texto a Secretaria remeterá cópia a todos

Inteiro Teor do Acórdão - Página 9 de 20

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 1.809 SANTA CATARINA

O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO – (Relator): Tenho

A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, ao examinar a

A disciplina normativa pertinente à concessão de benefícios

Inteiro Teor do Acórdão - Página 10 de 20

Min. ELLEN GRACIE – ADI 1.060-MC/RS, Rel. Min. CARLOS

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.

Inteiro Teor do Acórdão - Página 11 de 20

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.

Na realidade, e consoante tem decidido esta Suprema Corte (RTJ 146/388,

Esse entendimento jurisprudencial reflete o magistério da doutrina

Inteiro Teor do Acórdão - Página 12 de 20

No caso, o conteúdo material do diploma legislativo ora impugnado

Cumpre ter presente, bem por isso, na linha do magistério