ADS Anuidades Conselhos

Supremo Tribunal Federal
Ementa e Acórdão
Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 79
19/10/2016 PLENÁRIO
RECURSO EXTRAORDINÁRIO 704.292 P ARANÁ
RELATOR : MIN. DIAS TOFFOLI

RECTE.(S) : CONSELHO REGIONAL DE ENFERMAGEM DO
PARANÁ - COREN/PR
ADV.(A/S) : ANDRÉ PINTO DONADIO E OUTRO(A/S)
RECDO.(A/S) : TEREZINHA DE JESUS SILVA
ADV.(A/S) : FERNANDA TRAUTWEIN
AM. CURIAE. : CONSELHO REGIONAL DE ESTATÍSTICA - 1ª
REGIÃO
ADV.(A/S) : KÁTIA VIEIRA DO VALE
AM. CURIAE. : CONSELHO FEDERAL DE ENGENHARIA E
AGRONOMIA - CONFEA
ADV.(A/S) : LUIZ TARCÍSIO TEIXEIRA FERREIRA E OUTRO(A/S)
EMENTA
Recurso extraordinário. Repercussão geral. Tributário. Princípio da

legalidade. Contribuições. Jurisprudência da Corte. Legalidade
suficiente. Lei nº 11.000/04. Delegação aos conselhos de fiscalização de
profissões regulamentadas do poder de fixar e majorar, sem parâmetro
legal, o valor das anuidades. Inconstitucionalidade.
1. Na jurisprudência da Corte, a ideia de legalidade, no tocante às
contribuições instituídas no interesse de categorias profissionais ou
econômicas, é de fim ou de resultado, notadamente em razão de a
Constituição não ter traçado as linhas de seus pressupostos de fato ou o
fato gerador. Como nessas contribuições existe um quê de atividade
estatal prestada em benefício direto ao contribuinte ou a grupo, seria
imprescindível uma faixa de indeterminação e de complementação
administrativa de seus elementos configuradores, dificilmente
apreendidos pela legalidade fechada. Precedentes.
2. Respeita o princípio da legalidade a lei que disciplina os
elementos essenciais determinantes para o reconhecimento da
contribuição de interesse de categoria econômica como tal e deixa um
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 12039176.
Ementa e Acórdão
RE 704292 / PR
espaço de complementação para o regulamento. A lei autorizadora, em

todo caso, deve ser legitimamente justificada e o diálogo com o
regulamento deve-se dar em termos de subordinação, desenvolvimento e
complementariedade
3. A Lei nº 11.000/04 que autoriza os Conselhos de fiscalização de
profissões regulamentadas a fixar as anuidades devidas por pessoas
físicas ou jurídicas não estabeleceu expectativas, criando uma situação de
instabilidade institucional ao deixar ao puro arbítrio do administrador o
estabelecimento do valor da exação – afinal, não há previsão legal de
qualquer limite máximo para a fixação do valor da anuidade.
4. O grau de indeterminação com que os dispositivos da Lei nº
11.000/2000 operaram provocou a degradação da reserva legal (art. 150, I,
da CF/88). Isso porque a remessa ao ato infralegal não pode resultar em
desapoderamento do legislador para tratar de elementos tributários
essenciais. Para o respeito do princípio da legalidade, seria essencial que a
lei (em sentido estrito) prescrevesse o limite máximo do valor da exação,
ou os critérios para encontrá-lo, o que não ocorreu.
5. Não cabe aos conselhos de fiscalização de profissões
regulamentadas realizar atualização monetária em patamares superiores
aos permitidos em lei, sob pena de ofensa ao art. 150, I, da CF/88.
6. Declaração de inconstitucionalidade material sem redução de
texto, por ofensa ao art. 150, I, da Constituição Federal, do art. 2º da Lei nº
11.000, de 15 de dezembro de 2004, de forma a excluir de sua incidência a
autorização dada aos conselhos de fiscalização de profissões
regulamentadas para fixar as contribuições anuais devidas por pessoas
físicas ou jurídicas, e, por arrastamento, da integralidade do seu § 1º.
7. Na esteira do que assentado no RE nº 838.284/SC e nas ADI nºs
4.697/DF e 4.762/DF, as inconstitucionalidades presentes na Lei nº
11.000/04 não se estendem às Leis nºs 6.994/82 e 12.514/11. Essas duas leis
são constitucionais no tocante às anuidades devidas aos conselhos de
fiscalização de profissões regulamentadas, haja vista que elas, além de
prescreverem o teto da exação, realizam o diálogo com o ato normativo
infralegal em termos de subordinação, de desenvolvimento e de
Ementa e Acórdão
RE 704292 / PR
complementariedade.
8. A modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade é
medida extrema, a qual somente se justifica se estiver indicado e
comprovado gravíssimo risco irreversível à ordem social. As razões
recursais não contêm indicação concreta, nem específica, desse risco,
motivo pelo qual é o caso de se indeferir o pleito.
9. Negado provimento ao recurso extraordinário.
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do

Supremo Tribunal Federal, em sessão plenária, sob a presidência da
Senhora Ministra Cármen Lúcia, na conformidade da ata do julgamento e
das notas taquigráficas, por unanimidade e nos termos do voto do
Relator, apreciando o tema 540 da repercussão geral, em negar
provimento ao recurso extraordinário e declarar a inconstitucionalidade
material sem redução de texto, por ofensa ao art. 150, I, da Constituição
Federal, do art. 2º da Lei nº 11.000, de 15 de dezembro de 2004, de forma a
excluir de sua incidência a autorização dada aos Conselhos de
fiscalização de profissões regulamentadas para fixar as contribuições
anuais devidas por pessoas físicas ou jurídicas, e, por arrastamento,
declarar a inconstitucionalidade da integralidade do seu § 1º. O Tribunal,
por maioria de votos e nos termos do voto do Relator, fixou tese nos
seguintes termos: “É inconstitucional, por ofensa ao princípio da
legalidade tributária, lei que delega aos conselhos de fiscalização de
profissões regulamentadas a competência de fixar ou majorar, sem
parâmetro legal, o valor das contribuições de interesse das categorias
profissionais e econômicas, usualmente cobradas sob o título de
anuidades, vedada, ademais, a atualização desse valor pelos conselhos
em percentual superior aos índices legalmente previstos”. Vencido o
Ministro Marco Aurélio, que fixava a tese em outros termos. Ademais,
acordam os Ministros do Supremo Tribunal Federal, por unanimidade de
votos e nos termos do voto do Relator, em indeferir o pedido de
Ementa e Acórdão
RE 704292 / PR
modulação.
Brasília, 19 de outubro de 2016.
MINISTRO DIAS TOFFOLI

Relator
Relatório

PARANÁ - COREN/PR
REGIÃO
AGRONOMIA - CONFEA
RELATÓRIO
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):

Conselho Regional de Enfermagem do Paraná (COREN/PR) interpõe
recurso extraordinário, com fulcro no art. 102, III, a, da Constituição
Federal, contra acórdão proferido pela Primeira Turma Recursal do
Juizado Especial Federal – Seção Judiciária do Paraná -, que manteve a
sentença por seus próprios fundamentos. Transcrevo a sentença, na parte
que interessa:
“2.3 – Da Anuidade:
A Lei nº 6.994/82 estabeleceu os tetos das anuidades,
fixando-os em MVR (Maior Valor de Referência) - in casu, duas
MVR´s. Todavia, este índice foi extinto pela Lei nº 8.177/91,
sendo instituído novo índice a partir da edição da Lei nº
8.383/91, quando as anuidades passaram ter seu valor fixado
com base na UFIR (Unidade Fiscal de Referência), conforme o §
1º, do art. 1º, daquele dispositivo legal.
A lei deixava claro que a UFIR contemplava a correção
monetária, não se fazendo necessária aplicação de outro índice
Relatório
RE 704292 / PR
com essa finalidade, inclusive no período de dez meses que se

passaram entre a extinção da MVR e a sua criação (de fevereiro
a dezembro de 1991).
(...)
Assim, o divisor usado para a conversão do MVR em
UFIR foi de Cr$ 126,8621, que é valor do último BTN. Daí a
afirmação de que [a] primeira expressão da UFIR abarca a
correção monetária dos meses decorridos entre a extinção do
MVR e criação da UFIR.
Dessa forma, sobre o valor da MVR, extinto em março de
1991, equivalente a Cr$ 2.107,02, poderia incidir somente a
atualização com base na UFIR, não havendo qualquer
possibilidade legal de utilização de outro índice.
Ademais, ressalto que o art. 87 da Lei nº 8.906/94, ao
apontar a revogação da Lei nº 6.994/82, não abrange toda e
qualquer contribuição, vez que se refere estritamente à
categoria dos advogados. Esta última lei, portanto, deve
prevalecer quanto à fixação do valor da contribuição, ou seja,
duas vezes o maior MVR.
Feitas estas considerações, tenho por ilegal a majoração do
tributo pela aplicação de correção monetária, para o cálculo da
anuidade cobrada pela parte ré, no período entre
fevereiro/1991, data da extinção do MVR, e dezembro de 1991,
data da criação da UFIR e do uso de qualquer outro indexador
até outubro de 2000, quando da extinção da UFIR.
Em que pese a expressa impossibilidade de aplicação de
qualquer índice de correção monetária no período entre
fevereiro a dezembro/91 (vez que a UFIR já contempla a
atualização daquele interregno), o mesmo não se pode afirmar
do período posterior à extinção da UFIR, pois com a extinção da
UFIR, em outubro de 2000, não há nenhum outro índice
previsto para correção monetária da anuidade.
Note-se, se por um lado é pacífico o entendimento de que
não se pode aumentar o tributo sem previsão legal, por outro,
não se pode negar o direito da parte ré em atualizar
monetariamente o valor da anuidade. Portanto, a partir de
Relatório
RE 704292 / PR
novembro de 2000, a parte ré pode usar dos índices [oficiais]

para corrigir monetariamente as anuidades. A jurisprudência
convencionou que tal índice deve ser o IPCA-e.
Ocorre que a parte ré, em flagrante desrespeito à Carta
Maior, passou a não só corrigir monetariamente o valor das
anuidades - o que é permitido - como também a aumentar o
valor cobrado, sem qualquer previsão legal neste sentido.
A natureza jurídica da anuidade cobrada pelos Conselhos
Profissionais é de contribuição social. Logo, espécie do gênero
tributo. A majoração do tributo sem previsão legal fere o
princípio da legalidade.
Assim, compete exclusivamente à União legislar sobre a
matéria, mediante lei. É o que se infere da interpretação
sistemática dos arts. 146, III, 149, caput, e 150, I, da Constituição
Federal.
Fica claro o entendimento de que é vedado à parte ré
exigir ou aumentar a anuidade, vez que é um tributo, sem a
existência de lei que preveja tanto sua existência, quanto o seu
aumento. Ao fazer uso de Resoluções/Deliberações como forma
de respaldar o aumento do valor das anuidades, quando a
Constituição exige que a matéria seja tratada por lei, a parte ré
está afrontando o Princípio da Legalidade.
Com a edição da Lei nº 9.649/98, se poderia afirmar, a
princípio, que os Conselhos Profissionais estavam autorizados a
fixar, cobrar e executar as contribuições anuais devidas por
pessoas físicas ou jurídicas.
Contudo, o art. 58, caput e §§ 1º, 2º, 4º, 5º, 6º, 7º e 8º[,] da
mencionada lei - que previam a delegação de poder público
para o exercício, em caráter privado, dos serviços de
fiscalização de profissões regulamentadas, por autorização
legislativa - foram declarados inconstitucionais em virtude do
julgamento, pelo e. STF, da ADIN nº 1.717−6/DF, não servindo,
portanto, de suporte jurídico a justificar as alterações no valor
das anuidades por meio de atos normativos infralegais.
Também não serve de suporte a este objetivo, o artigo 2º
da Lei nº 11.000/2004, ao autorizar os Conselhos Profissionais a
Relatório
RE 704292 / PR
fixar o valor das anuidades, pois, pelo mesmo raciocínio,

incorreu novamente em inconstitucionalidade, conforme
reconheceu a Corte Especial do Tribunal Regional Federal da 4ª
Região, no julgamento do INAMS nº 2006.72.00.001284-9/SC.
Destarte, deve prosperar a pretensão ora analisada,
devendo as diferenças entre o valor devido e o efetivamente
pago a título de anuidade, a partir do qüinqüênio anterior ao
ajuizamento da ação, [ser] restituídas à parte autora, corrigidas
monetariamente pela Taxa Selic (§ 4º, artigo 39, da Lei 9.250/95)
a partir do pagamento indevido.”
Alega o recorrente ter havido violação dos arts. 5º, II; 149; 151, I e III;
196 e 197, da Constituição Federal. Em seu entender, o rigor da legislação
tributária deve ser relativizado, tendo em vista a complexidade das
funções dos conselhos profissionais e o regime jurídico que os rege.
Compreende a parte que a anuidade deve ser considerada como tributo
criado por lei “quando[,] anteriormente ao seu ano de aplicação, [é
estabelecida] por ato normativo – RESOLUÇÃO ou DECISÃO”, ocasião
em que são cumpridos os princípios da anterioridade e da legalidade.
Aduz que a lei de criação dos conselhos de enfermagem (Lei nº
5.905/73), recepcionada pela Constituição Federal, atribuiu aos
respectivos conselhos regionais a competência para fixar o valor da
anuidade devida pelos inscritos, competência que teria sido reconhecida
pela Lei nº 11.000/04. Entende que “não há como conceber a ideia de que
a edição de resolução que institui, define, cobra e executa as anuidades
esteja violando o princípio da legalidade”.
Anota ser necessário sopesar o lapso de tempo decorrido, pois “o
COREN-PR desde a sua criação majora a cobrança das anuidades dos
profissionais inscritos em seus quadros com supedâneo na lei de sua
criação”. Refere que “a forma de cobrança das anuidades do COREN-PR
a exemplo de outros Conselhos de Classe, praticamente se consolidaram
no tempo”, devendo prevalecer o princípio da segurança jurídica em
relação ao princípio da legalidade. Aduz que a lei de criação dos
Relatório
RE 704292 / PR
conselhos de enfermagem (Lei nº 5.905/73), recepcionada pela

Constituição Federal, atribuiu aos respectivos conselhos regionais a
competência para fixar o valor da anuidade devida pelos inscritos e que
essa mesma competência foi reconhecida pela Lei nº 11.000/04. Destaca
ser evidente a possibilidade de correção monetária dos valores máximos
fixados na legislação, “de forma que sigam representando, na medida do
possível, a importância real equivalente através dos tempos”. Defende ser
as resoluções parte do processo legislativo, consoante o art. 59 da
Constituição Federal.
Entende que, por força da Lei nº 5.905/73, “cabe aos conselhos
Regionais de Enfermagem, dentro das respectivas competências legais, a
fixação de contribuições anuais para as Pessoas Físicas e Jurídicas
inscritas, de natureza parafiscal”. Refere que o acórdão recorrido merece
reforma, “posto que a aplicação de índices diversos, menor para atualizar
a anuidade e o maior para corrigir a devolução, age em desigualdade
para com o Conselho”; nesse sentido, pugna pela aplicação da taxa SELIC
“como índice de correção monetária a ser utilizado na anuidade (35,7265
UFIR) a partir de outubro de 2000, quando da extinção da UIR, por ser
matéria em questão de natureza tributária”.
Alega que o COREN-PR, “de boa-fé, majorou as suas anuidades em
parâmetros legais diversos dos estabelecidos para as questões
tributárias”. Requer, caso esta Corte entenda pela improcedência do
recurso, que a declaração de inconstitucionalidade da Lei nº 11.000/04
surta efeitos apenas inter partes e somente para o futuro.
Por fim, entende ser necessário a formação de litisconsórcio passivo
necessário com o respectivo Conselho Federal, tendo em vista a previsão
de repasse de percentual de anuidades do COREN-PR para o COFEN.
Sem contrarrazões.
Pelo despacho de fls. 176/179, reconheci a existência de repercussão
geral da matéria aqui em discussão, decisão essa referendada pelo
Plenário Virtual desta Corte (fls. 186/187).
Na sequência, opinou a douta Procuradoria-Geral da República, em
parecer da lavra do Subprocurador-Geral da República Dr. Wagner de
Relatório
RE 704292 / PR
Castro Mathias Netto, pelo não provimento do recurso (fls. 193/195).

Por fim, deferi o ingresso do Conselho Regional de Estatística e do
Conselho Federal de Engenharia e Agronomia (CONFEA) como Amicus
Curiae.
É o relatório.
Voto - MIN. DIAS TOFFOLI
VOTO

Preliminarmente, destaco que a questão da não inclusão do
Conselho Federal de Enfermagem no polo passivo como litisconsorte
necessário tem natureza infraconstitucional. Nesse sentido: RE nº
588.134/SP-AgR, Primeira Turma, Relatora a Ministra Cármen Lúcia, DJe
de 1º/7/11. De mais a mais, o Conselho Federal de Enfermagem poderia
ter ingressado no presente feito como amicus curiae, o que não fez.
Observe-se, ainda, que, ao contrário do que quer fazer crer o
recorrente, as resoluções emanadas dos conselhos de enfermagem não
integram o processo legislativo, não se enquadrando no conceito de
resoluções adotado no inciso VII do art. 59 da Constituição Federal.
Embora tenham o mesmo nome, é inequívoco que eles possuem
naturezas jurídicas diversas – as resoluções confeccionadas pelos
conselhos de fiscalização de profissões regulamentadas para a fixação do
valor das anuidades revelam-se verdadeiros atos normativos infralegais.
Também quanto a esse aspecto, nada colhe o recorrente.
No mérito, em suma, entendeu a instância de origem não ser
possível o conselho de fiscalização profissional aumentar o valor das
anuidades acima do patamar estabelecido legalmente. Concluiu também
ser inconstitucional o art. 2º da Lei nº 11.000/04 na parte em que autoriza
os conselhos de fiscalização de profissões regulamentadas a fixar as
contribuições anuais independentemente de qualquer teto. O acórdão
recorrido, além de manter a sentença por seus próprios fundamentos,
fundamentou-se no seguinte julgado:
“ANUIDADE DO CONSELHO PROFISSIONAL.

LEGITIMIDADE PASSIVA. ILEGALIDADE DA COBRANÇA
ACIMA DO TETO DA LEI 6.994/1982. ILEGALIDADE DA
CUMULAÇÃO DE QUALQUER ÍNDICE DE CORREÇÃO
MONETÁRIA COM A UFIR.
RE 704292 / PR
1. Nas ações em que se pleiteia a declaração de

inexigibilidade e repetição do indébito relativo à anuidade de
Conselho Profissional, a legitimidade passiva é do Conselho
Regional, pois ele detém a competência para desfazer o ato que
ensejou a demanda.
2. A primeira expressão da UFIR (janeiro/1992), engloba a
correção monetária dos meses decorridos entre a extinção do
MVR e a criação da UFIR, sendo ilegal a aplicação de qualquer
outro índice de correção no período.
3. A Lei nº 6.994/1994 continua a regulamentar a fixação do
valor das anuidades de Conselho Profissional, uma vez que as
Leis 9.649/1998 e 11.000/2004 foram declaradas
inconstitucionais, respectivamente, pelo Supremo Tribunal
Federal (ADIN 1717/6) e pelo Tribunal Regional Federal da 4ª
Região (INAMS 2006.72.00.001284-9).
4. Recurso Inominado do autor provido e Recurso
Inominado do réu improvido. (1ª TRJEFPR – 200670530004918 –
Rel. Sílvia Regina Sallau Brollo – Julgado em 13/11/2008)”.
Inicio por traçar um breve retrospecto acerca do tratamento da

matéria relativa às anuidades devidas aos conselhos profissionais na
legislação. No que interessa, é certo que somente na década de trinta do
século passado começaram a ser instituídos no Brasil os conselhos
profissionais nos moldes em que conhecemos atualmente. Os primeiros
conselhos profissionais (desconsiderada a OAB) cujos diplomas legais
expressamente trataram das anuidades foram os de Engenharia e
Arquitetura e o de Contabilidade. Os respectivos diplomas de regência
já fixavam o valor exato da anuidade.1 Para esses, embora as Cartas
Federais de 1934 e 1937 não dispusessem sobre as contribuições de
interesse de categorias econômicas (se tributária ou não), a questão de
1 Assim, por exemplo, os profissionais de Engenharia e Arquitetura estavam sujeitos,

conforme o Decreto-Lei nº 3.995/41, art. 1º, ao pagamento de uma anuidade de 20.000,00
(vinte mil) réis aos Conselhos Regionais; os profissionais de contabilidade estavam
obrigados, por força do Decreto-Lei nº 9.295/46, ao pagamento de uma anuidade de Cr$
20,00 (vinte cruzeiros).
RE 704292 / PR
eventual ofensa ao princípio da legalidade não se impunha, tendo em

vista, obviamente, a fixação do valor exato dessas contribuições por lei
(ou por diploma com igual força).
Na Carta Federal de 1946, também não havia previsão das
contribuições instituídas em favor dos conselhos profissionais. Seja como
for, em 1951 foi criado o Conselho de Economia, cuja lei já previa o valor
exato de Cr$ 60,00 (sessenta) cruzeiros a ser cobrado dos profissionais a
título de anuidade. Além do mais, a partir da segunda metade daquela
década, surgiram dezenas de outros conselhos de fiscalização. A fixação
das anuidades, contudo, não encontrou homogeneidade de tratamento.
Para se ter uma ideia da disparidade de tratamento, note-se que
houve leis criadoras de conselhos profissionais que confiaram a fixação
do valor das anuidades ao Poder Executivo, por decreto 2; outras leis
conferiram essa atribuição aos conselhos regionais 3. Houve, também, o
caso de leis que possibilitavam, de maneira genérica, ao presidente da
República baixar decreto aprovando seu regulamento, ocasião em que o
ato infralegal acabava estatuindo o valor das anuidades em percentual de
salário-mínimo4.
Embora não houvesse uma uniformidade de tratamento na fixação
do valor das anuidades, era possível encontrar um elemento em comum
nesses novos conselhos profissionais: não havia qualquer limite máximo
estipulado em lei para a fixação do valor das anuidades.
Pois bem. A omissão quanto ao tema continuou com o advento da
Carta Federal de 1967, diante da qual foi publicada lei criadora de novos
conselhos profissionais, prevendo a competência do respectivo órgão
federal para fixar, sem qualquer patamar legal, o valor das anuidades5.
2 Conselhos de Química – Lei nº 2.800/56, art. 29; Conselhos de Biblioteconomia – Lei

nº 4.084/62, art. 28.
3 Conselhos de Farmácia – Lei nº 3.820/60, art. 25; Conselhos de Representantes
Comerciais – Lei nº 4.886/65, art. 17, f.
4 Conselhos de Estatística – art. 14 da Lei nº 4.739/65, c/c art. 50 do Decreto nº
62.497/68; Conselhos de Administração – art. 19, a, da Lei nº 4.769/65, c/c art. 47 do Decreto
nº 61.934/67.
5 Conselhos de Medicina Veterinária – Lei nº 5.517/68, art. 31.
RE 704292 / PR
As contribuições no interesse de categorias profissionais apenas passaram

a ter disciplina expressa no corpo constitucional com a Carta Federal de
1969 (ou EC nº 1/69 à Constituição de 1967).
Na vigência da Constituição Federal de 1969, não obstante tivessem
natureza tributária (Rp nº 1.169/DF, Tribunal Pleno, Relator o Ministro
Soares Muñoz, DJ de 6/9/84; RE nº 105.164/SP-AgR, Relator o Ministro
Joaquim Barbosa, DJe de 10/11/11), as contribuições no interesse de
categorias profissionais (bem como as de intervenção no domínio
econômico e de interesse da previdência social) podiam ter suas
alíquotas ou bases de cálculo alteradas pelo Poder Executivo, nas
condições e nos limites estabelecidos em lei. Veja-se que a expressão
“Poder Executivo” contida no inciso I do art. 21 da Constituição de 1969
não significava dizer que a atribuição de alterar as alíquotas ou as bases
de cálculo das contribuições de interesse de categorias profissionais, nas
condições e nos limites estabelecidos em lei, seria privativa do Presidente
da República. Em outros termos, abriu-se a possibilidade de um órgão
ou entidade governamental dispor a respeito daquele específico
assunto.
Nesse contexto é que foi editada a Lei nº 6.994, de 26 de maio de
1982 – aplicável a todos os conselhos profissionais –, como uma
primeira tentativa de uniformização da matéria: segundo seu art. 1º, cabia
aos respectivos órgãos federais a competência para fixar o valor das
anuidades devidas às entidades criadas por lei com atribuições de
fiscalização do exercício de profissões liberais. Essa mesma lei
estabeleceu como limite máximo para a fixação das anuidades, para as
pessoas físicas, duas (2) vezes o Maior Valor de Referência (MVR)
vigente no País; para as pessoas jurídicas, o limite máximo variava de
dois (2) a dez (10) MVR, conforme seu capital social.
Bem delimitada no contexto histórico a sistemática de cobrança das
contribuições instituídas em favor dos conselhos profissionais, cumpre
adentrar no tema sob a perspectiva da Constituição Federal de 1988. Em
discussão, a validade da Lei nº 11.000, de 15 de dezembro de 2004,
vigente até a edição da Lei nº 12.514, de 28 de outubro de 2011, à luz do
RE 704292 / PR
art. 150, I, da Constituição, o qual alberga o princípio da legalidade em

matéria tributária.
Antes de adentrar na análise da norma acoimada de
inconstitucional, teço considerações sobre o princípio da legalidade
tributária, o qual, apesar de sua centralidade no Estado de Direito, é
ambíguo e não tem contornos bem definidos. A corrente ortodoxa,
capitaneada por Alberto Xavier, sempre apregoou a legalidade absoluta
no direito tributário, exigindo da lei o tratamento, com elevado grau de
precisão e profundidade, de todos os elementos da regra matriz de
incidência tributária. Não obstante, atualmente, há uma clara tendência
da doutrina em oferecer uma alternativa teórica à corrente formalista
tradicional e em desfazer o dogma de que a segurança jurídica do
contribuinte seria garantida pela tipicidade fechada. Aponta-se para um
esgotamento do modelo, incapaz de garantir os direitos da maioria dos
cidadãos.
No cenário nacional, Marco Aurélio Greco, (Planejamento
Tributário. 3. ed. São Paulo: Dialética, 2011. p. 143), destaca que a ideia de
legalidade vem mudando nos últimos duzentos anos. Afirma que, com a
Revolução Francesa e a queda do absolutismo, a “lei passou a ser mais
amplamente concebida como grande instrumento de controle da ação do
poder estatal e, como tal, a legalidade neste período assumiu o perfil
fundamentalmente de uma legalidade de meios” (idem p. 144) – donde
viria a ideia de que o administrador só poderia fazer o que estivesse
especificado em lei. Após a Segunda Guerra Mundial, continua o
tributarista, a legalidade passou a ser não mais apenas “de meios ou de
pressupostos da ação”, mas também “uma legalidade de fins ou de
objetivos e resultados” (idem, p. 144). Para as contribuições, caso dos
autos, revela que a ideia seria de fim ou de resultado, notadamente em
razão de a Constituição não ter traçado as linhas de seus pressupostos
de fato ou fato gerador, isto é, os meios para a cobrança da exação
(diferentemente do que ocorre com os impostos, por exemplo).
Repare-se que o professor não diz que a legalidade pode ser
ignorada; pelo contrário, afirma ser ela indispensável. A discussão
RE 704292 / PR
colocada é saber “qual é o tipo e o grau de legalidade que satisfazem a

exigência do art. 150, I, da CF/88” (idem, p.143). Quer, com isso, o jurista
evitar as interpretações caricatas da legalidade (idem, p. 145).
Também para Ricardo Lobo Torres, a ideia da legalidade tem sofrido
mudanças. Destaca que o movimento de flexibilização é encontrado na
Alemanha, na Itália, na Argentina e no Uruguai, e conclui que o princípio
da reserva de lei não é absoluto, podendo o legislador tributário valer-se
de cláusulas gerais, tal como ocorre nos demais ramos do Direito:
“Tipke, criticando o positivismo legalista, aponta a

passagem do ‘Estado de Leis ao Estado de Direito (Vom
Gesetzesstaat zum Rechtsstaat), dizendo que ‘as leis que não
possam ser justificadas não são direito (Gesetze, die nicht
gerechtfertig werden können, sind kein Recht); em outra página
de sua imensa obra Tipke frisou que a legalidade é quanto à
iniciativa do Parlamento, mas não quanto ao fechamento da lei,
o que é impossível. Isensee criticou a tendência de se exigir lei
formal para qualquer assunto, o que enfraquece a separação de
poderes e a teoria dos conceitos indeterminados; afirmou que o
princípio da reserva da lei só se justifica quando o bem jurídico
do cidadão deva ser protegido frente ao Estado (vor dem Staat)
e através do Estado (durch dem Staat); mas repudiou a ideia de
‘uma reserva total de competência parlamentar' (ein totaler
Parlamentsvorbehalt).
Na Itália há também amplo movimento no sentido da
flexibilização da legalidade. Victor Uckmar defende que o
princípio da reserva da lei (art. 23 da Constituição Italiana) é
relativo e que se torna admissível a delegação, desde que o
legislador estabeleça o desenho mínimo que evite o arbítrio:
‘o legislador pode limitar-se a determinar os critérios idôneos
para excluir o arbítrio da autoridade delegada’.
Na Argentina e no Uruguai afirma-se orientação
semelhante.
No Brasil aos poucos vão se expressando novos conceitos
sobre a reserva de lei. Marco Aurélio Greco dirige certeira
crítica à ideia da reserva absoluta e tipicidade fechada. Posições
RE 704292 / PR
semelhantes são desenvolvidas pela literatura mais recente:

Ricardo Aziz Cretton e Ricardo Lodi Ribeiro. A própria
legislação brasileira vai se afastando do dogma da reserva
absoluta da lei, como aconteceu com a LC 104/01, que criou as
normas gerais antielisivas, de inequívoca tendência para a
contra-analogia e a redução teleológica, instrumentos de
atuação normativa fora dos limites expressivos da palavra lei”
(TORRES, Ricardo Lobo. A legalidade tributária e os seus
subprincípios constitucionais. Revista de Direito da
Procuradoria Geral do Estado do Rio de Janeiro. Rio de
Janeiro, n. 58, p. 193-219, 2004).
Segundo Silvia Faber Torres, a ortodoxa legalidade tributária

fechada, absoluta e exauriente deve ser rechaçada, tendo em vista a
complexidade da sociedade hodierna e a necessidade de a legislação
tributária “adaptar-se à realidade em constante transformação”
(TORRES, Silvia Faber. A flexibilização do princípio da legalidade no
direito do estado. Rio de Janeiro: Renovar. p. 268). Apoiando-se em lições
de Lerke Osterloh, entende Silvia Faber Torres ser ilusória “a previsão
pormenorizada que representaria o ‘cálculo antecipado legal de todas as
decisões possíveis’” (ibidem, p. 269 e 270). Ainda segundo a autora, uma
maior flexibilidade quanto ao princípio da legalidade seria
reconhecível às contribuições especiais (das quais fazem parte as
contribuições no interesse de categorias profissionais e econômicas),
visto constituírem “espécie tributária correspondente a uma prestação
estatal que se abre a uma escolha balanceada e ponderada pelo legislador
e administrador” (ibidem, p. 333). Afinal, como nas contribuições existe
um que de atividade estatal prestada em benefício direto ao contribuinte
ou a grupo, seria imprescindível “uma faixa de indeterminação e de
complementação administrativa dos seus elementos configuradores,
dificilmente apreendidos pela legalidade fechada” (ibidem, p. 333 e
334).
A Corte tem caminhado nesse sentido: exemplifico com o RE nº
343.446/SC, DJ de 4/4/03. Na assentada o Relator, o Ministro Carlos
RE 704292 / PR
Velloso, reiterou os fundamentos de seu voto-vista proferido no

julgamento do RE nº 290.079/SC, observando, ainda, que a jurisprudência
norte-americana se valia dos seguintes critérios para aferir a
constitucionalidade da norma regulamentar: “a) a delegação pode ser
retirada daquele que a recebeu, a qualquer momento, por decisão do
Congresso; b) o Congresso fixa standards ou padrões que limitam a ação
do delegado; c) razoabilidade da delegação”. Nesse sentido, o Ministro
Carlos Velloso concluiu condizente com o interesse público “deixar por
conta do Executivo estabelecer normas, em termos de regulamento,
regulamento que não pode ir além do conteúdo da norma
regulamentada”.
Interpretando esse julgado (RE nº 343.446/SC), Marco Aurélio Greco
entendeu que “a exigência constitucional – a teor da jurisprudência do
STF – é de uma legalidade suficiente e não de uma legalidade estrita”
(Planejamento Tributário. 3. ed. São Paulo: Dialética, 2011, p. 147).
Dessa perspectiva, é possível dizer que há respeito ao princípio da
legalidade quando uma lei disciplina os elementos essenciais e
determinantes para o reconhecimento de um tributo como tal e deixa um
espaço de complementação para o regulamento. A lei autorizadora, em
todo caso, deve ser legitimamente justificada e o diálogo com o
regulamento deve-se dar em termos de subordinação, desenvolvimento
e complementariedade. Essas exigências devem ser verificadas à luz de
cada caso concreto, de acordo com a natureza do tributo, uma vez que o
princípio da legalidade não atinge de maneira uniforme todos os
elementos da regra matriz de incidência tributária. Nesse sentido:
VALEGA, César M. Gamba. Notas para un estudio de la reserva de ley
tributaria. In: CARVALHO, Paulo de Barros. Tratado de derecho
tributario. Lima: Palestra Editores, 2003. Igualmente convergindo com a
orientação: Tribunal Constitucional Espanhol, STC 102/2005, de 20 de
abril de 2005, FJ 3.
Vejamos se a Lei nº 11.000/04 atende aos parâmetros acima definidos.
Referida lei estabeleceu a possibilidade de os conselhos de fiscalização de
profissões regulamentadas fixar, livremente, o valor das contribuições
RE 704292 / PR
anuais devidas por pessoas físicas ou jurídicas relacionadas com suas

atribuições, nos termos seguintes:
“Art. 2º Os Conselhos de fiscalização de profissões

regulamentadas são autorizados a fixar, cobrar e executar as
contribuições anuais, devidas por pessoas físicas ou jurídicas,
bem como as multas e os preços de serviços, relacionados com
suas atribuições legais, que constituirão receitas próprias de
cada Conselho.
§ 1º Quando da fixação das contribuições anuais, os
Conselhos deverão levar em consideração as profissões
regulamentadas de níveis superior, técnico e auxiliar.
§ 2º Considera-se título executivo extrajudicial a certidão
relativa aos créditos mencionados no caput deste artigo e não
pagos no prazo fixado para pagamento.”
Não obstante a lei tenha previsto o diálogo com o regulamento em

termos de desenvolvimento (confiando, à primeira vista, ao ato infralegal
a otimização dos princípios da capacidade contributiva e da isonomia, ao
prever a necessidade de graduação das anuidades conforme os níveis
superior, técnico e auxiliar), não o fez em termos de subordinação nem de
complementariedade.
Note-se que os dispositivos citados não estabelecem expectativas ou
criam situação de instabilidade institucional, deixando ao puro arbítrio
do administrador o estabelecimento do valor da exação – afinal, não há
previsão legal de qualquer limite máximo para a fixação do valor da
anuidade. Ao cabo, fazem com que a deliberação política de obter o
consentimento dos contribuintes deixe de ser do parlamento e passe para
um nível eminentemente administrativo – os conselhos de fiscalização,
entidades autárquicas destituídas de poder político.
Para o contribuinte, surge uma situação de intranquilidade e
incerteza, pois não se sabe o quanto lhe poderá ser cobrado; para o fisco,
significa uma atuação ilimitada e carente de controle. Tudo retrata que a
remissão ao regulamento se deu de maneira insubordinada, inexistindo a
delimitação do grau de concreção com que o elemento do tributo (seu
RE 704292 / PR
valor) pode ser disciplinado pelo ato autorizado. Nesse sentido, o

regulamento autorizado não complementa o aspecto quantitativo da
regra matriz de incidência tributária (elemento essencial na definição do
tributo), mas sim o cria, inovando, assim, a ordem jurídica.
O grau de indeterminação com que operou o art. 2º da Lei nº
11.000/04, na parte em que autoriza os conselhos de fiscalização de
profissões regulamentadas a fixar as contribuições anuais devidas por
pessoas físicas ou jurídicas relacionadas com suas atribuições, provocou a
degradação da reserva legal, consagrada pelo art. 150, I, da Constituição
Federal. Isso porque a remessa ao ato infralegal não pode resultar em
desapoderamento do legislador para tratar de elementos tributários
essenciais. Para o respeito do princípio da legalidade, seria essencial que a
lei (em sentido estrito) prescrevesse o limite máximo do valor da exação,
ou os critérios para encontrá-lo, o que não ocorreu.
Esses vícios são equiparáveis aos do art. 58, § 4º, da Lei nº 9.649/98,
declarado inconstitucional por esta Corte na ADI nº 1.717/DF, o qual
igualmente autorizava os conselhos de fiscalização de profissões a fixar,
cobrar e executar as contribuições anuais devidas por pessoas físicas e
jurídicas sem a previsão de qualquer teto legal. Também verifico que a
Segunda Turma desta Corte, no ARE nº 640.937/PR-AgR-segundo, Relator
o Ministro Ricardo Lewandowski, DJe de 6/9/11, no qual estava em
discussão a adequação material da Lei nº 11.000/04, considerou
inconstitucional a “delegação aos conselhos de fiscalização profissional
da competência para fixação de suas contribuições anuais”, apoiando-se
na citada ação direta de inconstitucionalidade.
Da mesma forma que é vedado aos conselhos de fiscalização de
profissões regulamentadas fixar em abstrato as contribuições anuais, lhes
é defeso, a pretexto de atualização monetária, majorar as anuidades em
patamar superior ao teto fixado em lei. Entendimento contrário
possibilitaria a efetiva majoração do tributo por ato infralegal, em
nítida ofensa ao art. 150, I, da Constituição Federal. Nessa direção, cito o
RE nº 648.245/MG, Tribunal Pleno, Relator o Ministro Gilmar Mendes,
DJe de 24/2/14, submetido à sistemática da repercussão geral, em que
10
RE 704292 / PR
ficou assentado ser “inconstitucional a majoração do IPTU sem edição

de lei em sentido formal, vedada a atualização, por ato do Executivo, em
percentual superior aos índices oficiais”.
O acórdão recorrido não destoa desse entendimento. Ao reconhecer
a inconstitucionalidade constante do art. 2º da Lei nº 11.000/04,
possibilitou, em razão do efeito repristinatório, a cobrança em face da
recorrida, auxiliar de enfermagem, das anuidades em conformidade
com o teto de 2 (duas) vezes o Maior Valor de Referência – MVR
previsto na Lei nº 6.994/82, “com as alterações das Leis nºs 8.177/91,
8.178/91 e 8.383/91, aplicando-se como índice de correção monetária a
UFIR, até outubro de 2000, e, após sua extinção (em 26 de outubro de
2000), o IPCA-E” (fl. 150). Além disso, manteve a condenação do ora
recorrente a pagar à recorrida a diferença entre os valores efetivamente
pagos a título de anuidades e os valores devidos segundo o
anteriormente assentado, corrigida pela Taxa Selic, “observando-se a
prescrição quinquenal, e, acatando-se, para fins de execução de sentença,
o cálculo apresentado pela Contadoria Judicial, no valor de R$ 47,37 (...),
atualizado até junho de 2010” (fl. 150).
No tocante à discussão sobre o correto índice de atualização
monetária a ser aplicável ao período, seja para a correção do referido teto
legal, seja para a correção do valor devido à recorrida, destaco que, de
regra, esse assunto possui natureza infraconstitucional, como na espécie.
Impossível, portanto, seu reexame em sede de recurso extraordinário.
Nesse sentido: AI nº 655.156/SP-AgR, Primeira Turma, Relatora a Ministra
Cármen Lúcia, DJe de 1º/8/12; RE nº 569.801/SP-ED, Segunda Turma,
Relator o Ministro Joaquim Barbosa, DJe de 21/3/12; RE nº 472.981/DF-
ED, Segunda Turma, Relator o Ministro Joaquim Barbosa, DJe de 2/3/11;
RE nº 411.861/RS-AgR-ED, Primeira Turma, Relator o Ministro Ricardo
Lewandowski, DJe de 25/6/10.
Assim, concluo:
• pela declaração de inconstitucionalidade material sem redução

de texto, por ofensa ao art. 150, I, da Constituição Federal, do art. 2º da
11
RE 704292 / PR
Lei nº 11.000, de 15 de dezembro de 2004, de forma a excluir de sua

incidência a autorização dada aos conselhos de fiscalização de
profissões regulamentadas para fixar as contribuições anuais devidas
por pessoas físicas ou jurídicas, e, por arrastamento;
• pela declaração de inconstitucionalidade da integralidade de
seu § 1º.
Ante o exposto, nego provimento ao recurso extraordinário.

Em relação ao tema 540 da Gestão por Temas da Repercussão Geral
do portal do STF na internet proponho a seguinte tese:
“É inconstitucional, por ofensa ao princípio da legalidade

tributária, lei que delega aos conselhos de fiscalização de
profissões regulamentadas a competência de fixar ou majorar,
sem parâmetro legal, o valor das contribuições de interesse das
categorias profissionais e econômicas, usualmente cobradas sob
o título de anuidades, vedada, ademais, a atualização desse
valor pelos conselhos em percentual superior aos índices
legalmente previstos”.
Modulação dos efeitos da decisão:

A modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade é
comprovado gravíssimo risco irreversível à ordem social.
As razões recursais não contêm indicação concreta nem específica
desse risco, motivo pelo qual entendo ser o caso de indeferir o pleito. Não
obstante, creio ser assente na Corte que a declaração de
inconstitucionalidade tem efeitos repristinatórios, porquanto fulmina a
norma desde seu surgimento, na medida em que não estou a dar o efeito
prospectivo à modulação.
Ante à nulidade que eu assento, se assim for acompanhado pela
douta maioria, dos dispositivos da Lei nº 11.000/2004, os quais permitiam
aos conselhos de fiscalização de profissões regulamentadas, sem nenhum
12
RE 704292 / PR
limite, fixar e alterar as contribuições anuais devidas por pessoas físicas

ou jurídicas, torna-se novamente aplicável a legislação anteriormente
vigente.
O acórdão recorrido foi explícito no que se refere ao efeito
repristinatório da declaração de constitucionalidade ao assegurar ao
Conselho Regional de Enfermagem do Paraná o lançamento dos valores
fixados até o teto da Lei nº 6.994/82. Na verdade, não o acórdão, mas a
deliberação proferida, porque o acórdão ainda vai ser publicado.
Destaco que o entendimento proferido neste feito acerca da
inconstitucionalidade presente na Lei 11.000/2004 não se aplica às Leis nº
6.994/82 e 12.514/2011, na esteira do entendimento por mim defendido no
RE 838.284/SC, que é o outro que está em pauta e que estavam sendo
julgados em conjunto. Considero essas duas leis constitucionais no
tocante às anuidades devidas aos conselhos de fiscalização de profissões
regulamentadas, bem como no que se refere à taxa de anotação de
responsabilidade técnica, haja vista que elas, além de prescreverem o teto
da exação, realizam o diálogo com o ato normativo infralegal em termos
de subordinação de desenvolvimento e de complementaridade.
Então, no caso concreto - e já proferi voto no RE 838.284 no mesmo
sentido -, eu estou indeferindo a modulação.
É como voto.
13
Antecipação ao Voto
ANTECIPAÇÃO AO VOTO
O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN - Senhor Presidente, ao

cumprimentar o eminente Relator, eu registro que, em ambos os recursos,
do estudo que eu fiz, trouxe comigo uma declaração de voto, que é
coerente com o voto que proferi na Ação Direta de Inconstitucionalidade
nº 4.697, e, portanto, tenho a honra de acompanhar o eminente Relator na
conclusão de ambos os Recursos Extraordinários.
Ao prosseguir eventualmente nessa linha majoritária, reservo-me
para depois me pronunciar sobre as teses e sobre a questão específica da
modulação.
Estou acompanhando o voto de Sua Excelência na conclusão em
ambos os Recursos Extraordinários.
Voto - MIN. EDSON FACHIN
VOTO
O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN: Trata-se de recurso

extraordinário, sob a sistemática da repercussão geral, cujos temas são (i)
a natureza jurídica da anuidade cobrada por conselhos de fiscalização
profissional, assim como (ii) da possibilidade de fixação de seu valor por
meio de resolução interna de cada conselho.
Acompanho o bem lançado relatório de Sua Excelência o Ministro
Relator Dias Toffoli.
Inicialmente, cumpre tecer breves comentários acerca do arcabouço
legislativo e da jurisprudência desta Corte pertinentes à natureza jurídica
dos conselhos profissionais e respectivas anuidades.
A jurisprudência desta Corte se fixou há muito no sentido de serem
os conselhos profissionais autarquias de índole federal.
Cita-se, inter alia, o MS 10.272, de relatoria do Ministro Victor Nunes
Leal, Tribunal Pleno, DJ 11.07.1963.
Já sob a égide da Constituição da República de 1988, o Tribunal
Pleno do STF assentou que o precitado entendimento é extensível aos
conselhos regionais de atividade profissional, o que os coloca sob o
controle externo do Tribunal de Contas da União.
Veja-se a ementa do MS 22.643, de relatoria do Ministro Moreira
Alves, DJ 04.12.1998:
“Mandado de segurança. - Os Conselhos Regionais de

Medicina, como sucede com o Conselho Federal, são autarquias
federais sujeitas à prestação de contas ao Tribunal de Contas da
União por força do disposto no inciso II do artigo 71 da atual
Constituição. - Improcedência das alegações de ilegalidade
quanto à imposição, pelo TCU, de multa e de afastamento
temporário do exercício da Presidência ao Presidente do
Conselho Regional de Medicina em causa. Mandado de
segurança indeferido.”
RE 704292 / PR
A propósito, transcreve-se excerto da percuciente análise do e.

Ministro Moreira Alves:
“Esses Conselhos - o Federal e os Regionais - foram,

portanto, criados por lei, tendo cada um deles personalidade
jurídica de direito público, com autonomia administrativa e
financeira. Ademais, exercem eles a atividade de fiscalização de
exercício profissional que, como decorre do disposto nos artigos
5º, XIII, 21, XXIV, e 22, XVI, da Constituição Federal, é atividade
tipicamente pública. Por preencherem, pois, os requisitos de
autarquia, cada um deles é uma autarquia, embora a Lei que os
criou declare que todos, em seu conjunto, constituem uma
autarquia, quando, em realidade, pelas características que ela
lhes dá, cada um deles é uma autarquia distinta.”
No campo legislativo, o art. 15, XI, da Lei 5.905/1973, remeteu aos

Conselhos Regionais de Enfermagem a fixação do valor da anuidade.
Ademais, ainda sob vigência da ordem constitucional anterior, a Lei
6.994/1982 dispunha sobre a fixação do valor das anuidades e taxas
devidas aos órgãos fiscalizadores do exercício profissional, relegando às
respectivas entidades a fixação do valor das anuidades.
Após, com inspiração no modelo de Estado Gerencial esposado pelo
Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado e cristalizado na EC
19/98 (Reforma Administrativa), a Lei 9.649/98, que dispõe sobre a
organização da Presidência da República e dos Ministérios, preconizou
norma em sentido contrário ao entendimento iterativo da Suprema Corte,
assim como revogou a Lei 6.994/82, uma vez que os conselhos
profissionais seriam entidades de caráter privado e delegatárias de
serviço público.
Eis o teor do art. 58 do diploma supracitado:
“Art. 58. Os serviços de fiscalização de profissões

regulamentadas serão exercidos em caráter privado, por
delegação do poder público, mediante autorização legislativa.
RE 704292 / PR
§ 1o A organização, a estrutura e o funcionamento dos

conselhos de fiscalização de profissões regulamentadas serão
disciplinados mediante decisão do plenário do conselho federal
da respectiva profissão, garantindo-se que na composição deste
estejam representados todos seus conselhos regionais.
§2o Os conselhos de fiscalização de profissões
regulamentadas, dotados de personalidade jurídica de direito
privado, não manterão com os órgãos da Administração Pública
qualquer vínculo funcional ou hierárquico.
(...)
§4o Os conselhos de fiscalização de profissões
contribuições anuais devidas por pessoas físicas e jurídicas,
bem como preços de serviços e multas, que constituirão receitas
próprias, considerando-se título executivo extrajudicial a
certidão relativa aos créditos decorrentes.
§5o O controle das atividades financeiras e
administrativas dos conselhos de fiscalização de profissões
regulamentadas será realizado pelos seus órgãos internos,
devendo os conselhos regionais prestar contas, anualmente, ao
conselho federal da respectiva profissão, e estes aos conselhos
regionais."
Essa medida desestatizadora foi objeto de impugnação em processo

objetivo na espacialidade deste Tribunal, o qual, por sua vez, reafirmou
sua jurisprudência e rechaçou a inovação legislativa, ao fundamento de
indelegabilidade, a uma entidade privada, de atividade típica de Estado.
Confira-se a ementa da ADI 1.717, de relatoria do Ministro Sydney
Sanches, Tribunal Pleno, DJ 28.03.2003:
“DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO.

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE DO ART. 58
E SEUS PARÁGRAFOS DA LEI FEDERAL Nº 9.649, DE
27.05.1998, QUE TRATAM DOS SERVIÇOS DE
RE 704292 / PR
FISCALIZAÇÃO DE PROFISSÕES REGULAMENTADAS. 1.

Estando prejudicada a Ação, quanto ao § 3º do art. 58 da Lei nº
9.649, de 27.05.1998, como já decidiu o Plenário, quando
apreciou o pedido de medida cautelar, a Ação Direta é julgada
procedente, quanto ao mais, declarando-se a
inconstitucionalidade do "caput" e dos § 1º, 2º, 4º, 5º, 6º, 7º e 8º
do mesmo art. 58. 2. Isso porque a interpretação conjugada dos
artigos 5°, XIII, 22, XVI, 21, XXIV, 70, parágrafo único, 149 e 175
da Constituição Federal, leva à conclusão, no sentido da
indelegabilidade, a uma entidade privada, de atividade típica
de Estado, que abrange até poder de polícia, de tributar e de
punir, no que concerne ao exercício de atividades profissionais
regulamentadas, como ocorre com os dispositivos impugnados.
3. Decisão unânime.”
Nos termos desse precedente, estabeleceu-se ser a anuidade cobrada

por essas autarquias um tributo, sujeitando-se, por óbvio, ao regime
tributário pátrio, tendo em conta que a fiscalização dos conselhos
profissionais envolve o exercício de poder de polícia, de tributar e de
punir.
Enfim, cumpre ressaltar que a jurisprudência do STF se firmou no
sentido de que as anuidades cobradas pelos conselhos profissionais se
caracterizam como tributos da espécie “contribuições de interesse das
categorias profissionais”, nos termos do art. 149 da Constituição da
República.
Vejam-se, a propósito, os seguintes precedentes:
“CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. ENTIDADES

FISCALIZADORAS DO EXERCÍCIO PROFISSIONAL.
CONSELHO FEDERAL DE ODONTOLOGIA: NATUREZA
AUTÁRQUICA. Lei 4.234, de 1964, art. 2º. FISCALIZAÇÃO
POR PARTE DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. I. -
Natureza autárquica do Conselho Federal e dos Conselhos
Regionais de Odontologia. Obrigatoriedade de prestar contas
ao Tribunal de Contas da União. Lei 4.234/64, art. 2º. C.F., art.
RE 704292 / PR
70, parágrafo único, art. 71, II. II. - Não conhecimento da ação
de mandado de segurança no que toca à recomendação do
Tribunal de Contas da União para aplicação da Lei 8.112/90,
vencido o Relator e os Ministros Francisco Rezek e Maurício
Corrêa. III. - Os servidores do Conselho Federal de Odontologia
deverão se submeter ao regime único da Lei 8.112, de 1990:
votos vencidos do Relator e dos Ministros Francisco Rezek e
Maurício Corrêa. IV. - As contribuições cobradas pelas
autarquias responsáveis pela fiscalização do exercício
profissional são contribuições parafiscais, contribuições
corporativas, com caráter tributário. C.F., art. 149. RE 138.284-
CE, Velloso, Plenário, RTJ 143/313. V. - Diárias: impossibilidade
de os seus valores superarem os valores fixados pelo Chefe do
Poder Executivo, que exerce a direção superior da
administração federal (C.F., art. 84, II). VI. - Mandado de
Segurança conhecido, em parte, e indeferido na parte
conhecida.” (MS 21797, Rel. Min. CARLOS VELLOSO, Tribunal
Pleno, DJ 18.05.2001, grifos nossos)
“TRIBUTÁRIO. AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO

DE INSTRUMENTO. CONSELHO REGIONAL DE
ENGENHARIA ARQUITETURA E AGRONOMIA DO ESTADO
DE SANTA CATARINA. AUTARQUIA. CONTRIBUIÇÕES.
NATUREZA TRIBUTÁRIA PRINCÍPIO DA LEGALIDADE
TRIBUTÁRIA. INCIDÊNCIA. ANUIDADES. CORREÇÃO
MONETÁRIA. DISCUSSÃO INFRACONSTITUCIONAL.
AGRAVO IMPROVIDO. I – As contribuições devidas ao
agravante, nos termos do art. 149 da Constituição, possui
natureza tributária e, por via de consequência, deve-se observar
o princípio da legalidade tributária na instituição e majoração
dessas contribuições. Precedentes. II – A discussão acerca da
atualização monetária sobre as anuidades devidas aos
conselhos profissionais, possui natureza infraconstitucional.
Precedentes. III - Agravo regimental improvido.” (AI 768577
AgR-segundo, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Primeira
Turma, DJe 16.11.2010)
RE 704292 / PR
Depois, adveio a Lei 11.000/04, resultante da conversão da MP

203/04, com o seguinte dispositivo:
“Art. 2o Os Conselhos de fiscalização de profissões

contribuições anuais, devidas por pessoas físicas ou jurídicas,
bem como as multas e os preços de serviços, relacionados com
suas atribuições legais, que constituirão receitas próprias de
cada Conselho.
§1o Quando da fixação das contribuições anuais, os
Conselhos deverão levar em consideração as profissões
regulamentadas de níveis superior, técnico e auxiliar.
§ 2o Considera-se título executivo extrajudicial a certidão
relativa aos créditos mencionados no caput deste artigo e não
pagos no prazo fixado para pagamento.
§ 3o Os Conselhos de que trata o caput deste artigo ficam
autorizados a normatizar a concessão de diárias, jetons e
auxílios de representação, fixando o valor máximo para todos
os Conselhos Regionais.”
O artigo precitado também fora impugnado pela Confederação

Nacional das Profissões Liberais, ora Requerente, no bojo da ADI 3.408,
de relatoria do Ministro Dias Toffoli.
Em decisão monocrática de 1º.10.2015, Sua Excelência entendeu que
as normas ali impugnadas foram revogadas tacitamente pela Lei
12.514/11. Assim, julgou aquela ADI extinta, sem julgamento de mérito,
por perda superveniente do objeto. Ressalta-se, ainda, que dessa decisão
pende agravo regimental.
Visto isso, voto no âmbito da solução da primeira controvérsia do
presente Tema de repercussão geral, isto é, a natureza jurídica das
contribuições de classe, por reafirmar a jurisprudência desta Corte no
sentido de que as anuidades são tributos da espécie “contribuição de
interesse das categorias profissionais”, nos termos do art. 149 da
RE 704292 / PR
Constituição da República.
Em relação à segunda questão suscitada na preliminar de
repercussão geral, registre-se que meu exame cinge-se às Leis federais
5.905/73 e 11.000/2004. Logo, aqui, não está a tratar-se da instituição de
contribuições de interesse das categorias profissionais, nos moldes da
Lei 12.514/11, por sua vez objeto de questionamento em controle
abstrato e concentrado perante esta Corte nas AADDI 4.697 e 4.762,
ambas de minha relatoria. Frise-se que a esta lei é, inclusive, posterior
ao ajuizamento do recurso extraordinário e, por evidente, da ocorrência
do fato gerador ora analisado. Desse modo, não cabe a abertura da
demanda para abstrativizar a controvérsia.
Feito esse balizamento, verifica-se que as Leis federais 5.905/73 e
11.000/2004 realizaram completa delegação normativa ao plano infralegal
referente a todos os aspectos da hipótese de incidência das anuidades.
Nesse ponto, entendo que há intransponível afronta ao princípio da
legalidade tributária.
A esse respeito, reproduz-se dispositivo constitucional relevante:
“Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao

contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal
e aos Municípios:
I - exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça;”
No bojo do Código Tributário Nacional, tem-se que a legalidade

emana da própria definição do tributo, como consta em seu art. 3º, in
verbis: “Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor
nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e
cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada.”
Na seara jurisprudencial, além da precitada ADI 1.717, de relatoria
do Ministro Sydney Sanches, Tribunal Pleno, DJ 28.03.2003, constata-se
que essa Corte reconheceu inconstitucional a taxa referente à “Anotação
de Responsabilidade Técnica”, tal como instituída pela Lei 6.496/1977,
uma vez que esta representou hipótese de deslegalização tributária.
Veja-se, a propósito, a ementa do ARE-RG 748.445, de relatoria do
RE 704292 / PR
Ministro Ricardo Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe 12.02.2014:
“RECURSO EXTRAORDINÁRIO. REPERCUSSÃO

GERAL. ANOTAÇÃO DE RESPONSABILIDADE TÉCNICA.
LEI 6.496/1977. MANIFESTAÇÃO DO EXERCÍCIO DO PODER
DE POLÍCIA. NATUREZA DE TAXA. SUBMISSÃO AO
PRINCÍPIO DA ESTRITA LEGALIDADE. EXISTÊNCIA DE
REPERCUSSÃO GERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO A
QUE SE NEGA PROVIMENTO. - O Tribunal reconheceu a
existência de repercussão geral da matéria debatida nos
presentes autos, para reafirmar a jurisprudência desta Corte, no
sentido de que a Anotação de Responsabilidade Técnica,
instituída pela Lei 6.496/1977, cobrada pelos Conselhos
Regionais de Engenharia, Arquitetura e Agronomia, tem
natureza jurídica de taxa, sendo, portanto, necessária a
observância do princípio da legalidade tributária previsto no
art. 150, I, da Constituição. Em consequência, conheceu do
recurso extraordinário, desde já, mas lhe negou provimento.”
Com amparo na doutrina de Gerd W. Rothmann, pode-se afirmar

que o princípio da legalidade na tributação se apresenta sob as seguintes
feições: (i) legalidade da administração pública; (ii) reserva de lei; (iii)
estrita legalidade tributária; e (iv) conformidade da tributação com o fato
gerador.1
Nesses termos, o eminente tributarista afirma que “o princípio da
estrita legalidade tributária se apresenta como proibição constitucional dirigida à
administração federal, estadual e municipal de instituir ou aumentar tributos
sem que haja uma lei que o autorize.”2
No presente caso, ambos os diplomas legais terminam por
transpassar a referida proibição constitucional, atraindo, então, a pecha
de inconstitucionalidade
Conclui-se, portanto, pela inviabilidade da delegação legislativa de
1 ROTHMANN, Gerd. W. O Princípio da Legalidade Tributária. In: Revista de Direito

Administrativo, Rio de Janeiro, n. 109, pp. 11-33, jul./set. 1972.
2 Ibid., p. 20.
RE 704292 / PR
todos os aspectos da hipótese de incidência à resolução interna de

Conselhos de fiscalização profissionais.
Ante o exposto, conheço do recurso extraordinário a que se nega

provimento.
Demais disso, sumario o presente voto em duas proposições
relativas às controvérsias destacadas na preliminar de reconhecimento de
repercussão geral:
(i) As anuidades cobradas por conselhos de fiscalização
profissional possuem natureza jurídica de contribuições de interesse de
categorias profissionais; e
(ii) É inviável a delegação legislativa de todos os aspectos da
hipótese de incidência de tributo à ato infralegal emanado de autarquia
profissional.
Voto - MIN. ROBERTO BARROSO
VOTO
O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Presidente,

também eu, em ambos, estou acompanhando o Relator.
Em verdade, eu estou confortável também com as proposições
jurídicas com as quais Vossa Excelência encerra cada um dos dois votos.
No primeiro caso, a hipótese rigorosamente análoga a do Ministro Fachin,
portanto, estamos decidindo na mesma linha. E, na segunda,
contrariamente, a Lei não fixava limites máximos, e, portanto, é
inconstitucional. Portanto, eu estou de acordo plenamente.
Onde é que Vossa Excelência sugeriria incluir o critério de correção,
porque estamos dizendo que ...
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR)
É, ou ficaríamos com a sugestão ...
O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Vossa
Excelência diz: é inconstitucional, por ofensa princípio da legalidade
tributária, a delegação, aos conselhos de fiscalização de profissões
regulamentadas, da competência de fixar ou majorar, sem parâmetro
legal - o que aí incluiria a correção -, o valor das contribuições de interesse
das categorias profissionais e econômicas, usualmente cobradas sob o
título de anuidade. Eu acho que reflete bem o voto e eu estou de pleno
acordo, Presidente.
De modo que estou acompanhando Sua Excelência, na conclusão e
na tese, em ambas as situações.
Voto - MIN. TEORI ZAVASCKI
VOTO
O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - Senhor Presidente,

eu estou acompanhando o Relator, mas, como o Ministro Fachin, também
me reservo para apreciar, em separado, a questão da tese e da modulação.
Voto - MIN. ROSA WEBER
VOTO
A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER - Senhor
Presidente, eu saúdo os belos votos do eminente Ministro Dias Toffoli e
acompanho Sua Excelência.
Voto - MIN. CÁRMEN LÚCIA
VOTO
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - Também, Presidente,

estou acompanhando.
Estamos fazendo uma repetição do que foi inicialmente posto nos
votos dos julgamentos do Ministro Fachin: mesmo quando se declara
inconstitucional, é observando-se o mesmo princípio.
Portanto, acompanho, no caso, na conclusão e, na tese, apenas não
me pronunciando quanto à modulação.
Voto - MIN. MARCO AURÉLIO
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Presidente,

acompanho o Relator no tocante ao recurso extraordinário nº 704.292,
porque, realmente, deu-se carta em branco aos conselhos de fiscalização
de profissões regulamentadas para fixar, cobrar e executar contribuições
anuais, abandonando-se o princípio da legalidade estrita.
Desprovejo o recurso e declaro a inconstitucionalidade do artigo 2º
da Lei nº 11.004/2004.
Esclarecimento
ESCLARECIMENTO
O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI

(PRESIDENTE) - Ministro Marco Aurélio, com relação ao RE 838.284,
vossa Excelência pede vista?
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Peço vista e estendo…

(PRESIDENTE) - E também com relação àquela ADI que acabamos de
julgar, que é a de número 4.697?
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Mesmo porque ficou-

se de reabrir o julgamento para eleição de tese…

(PRESIDENTE) - Eu acredito que, embora o julgamento formalmente
tenha encerrado, mas a Sessão não se encerrou ainda, eu acho válido que
algum Ministro, ante as discussões relativas ao mesmo tema, possa pedir
vista para fazer uma nova reflexão sobre a questão.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Tem sido a prática no

Tribunal: até o encerramento da sessão, viabiliza-se o reajuste de voto.

(PRESIDENTE) - Exatamente, essa é a praxe do Tribunal.
Eu vou tomar o voto do Ministro Celso de Mello com relação ao RE
704.292, do Paraná.
Voto - MIN. CELSO DE MELLO
VOTO
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: Acompanho,

integralmente, o voto do eminente Ministro Relator, reservando-me para
apreciar a questão da modulação assim que se concluir o presente
julgamento.
Quanto ao RE 838.284/SC, aguardarei a manifestação do eminente

Ministro MARCO AURÉLIO.
É o meu voto.
Voto - MIN. RICARDO LEWANDOWSKI
VOTO

(PRESIDENTE) - Eu acompanho integralmente o voto do eminente
Ministro Toffoli, cumprimentando-o pela densidade de seu
pronunciamento no RE 704.292.
Com relação ao RE 838.284, eu aguardo também o retorno do voto
do Ministro Marco Aurélio.
Debate
DEBATE
O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Eu gostaria

de fazer uma indagação, Presidente: alguém postulou, como pedido
subsidiário, a modulação, ou não? Houve pedido, na inicial, de
modulação?

O recurso faz expressa menção.
O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Ah, perdão!

O recurso faz expressa menção? Se não fizesse, eu ia dizer que isso era
matéria que deveria ser tratada em embargos de declaração, mas, se há
pedido expresso...

Houve pedido expresso, e eu entendi que os elementos trazidos
nesse pedido expresso não demonstraram que houvesse algum tipo de...
O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Qual seria

o temor: ter de restituir?

É, restituir valores.
O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - Ministro Toffoli, essa

Lei é de 2004.

De 2004; são doze anos.
Debate
RE 704292 / PR
O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - São doze anos.

Uma conta de chegada de doze anos, e vai ter de ser feita caso a caso.
O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - A verdade é que fica

nula a fixação das contribuições.

Por outro lado, são inúmeras as ações que há na Justiça dando essa
diferença.
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - Incluídas, muitas já

chegaram aqui, e que nós já decidimos.
O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - Mas imagine, Vossa

Excelência, a enxurrada...
O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Em que

sentido decidimos?

Mantendo a inconstitucionalidade.
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - Exatamente, e muitas

decisões monocráticas.

E as decisões de instâncias ordinárias têm repristinado a lei anterior.
Veja que, neste caso concreto, a diferença seria de 47 reais - pelo menos
neste caso aqui.
Debate
RE 704292 / PR
O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - Mas seria automática

a fixação do valor anterior? Repristina-se a legislação anterior, que
autoriza a fixação dentro de um teto.

Seria, então, a análise da diferença entre o que se poderia cobrar de
acordo com a legislação anterior e o que foi cobrado.
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - Algumas vezes,

Ministro, não precisa nem devolver.
O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - O problema não é

quem não pagou, o problema é quem pagou, porque o Conselho vai ter
que restituir.
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - Ou, normalmente, o

que tem sido feito nesses casos, não é nem a restituição. Ele abate na
subsequente, o que já vem sendo adotado em alguns casos.
O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - Vai ser uma

enxurrada de ações judiciais.
O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Esses

Conselhos são autarquias, certo? Portanto, cinco anos de prescrição.

Eu vou sugerir, em relação à modulação, uma solução prática,
porque, evidentemente, vão vir embargos de declaração. Os elementos
que foram trazidos aqui não me convenceram, como Relator, a modular
os efeitos.
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - Então, por que Vossa

Excelência não aguarda?
Debate
RE 704292 / PR

Então, eu não modulo os efeitos. Na hipótese de surgirem embargos
de declaração que tragam elementos que comprovem um colapso social
dos Conselhos, aí, nós teríamos condições concretas …
O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - Deixar aberta a via

dos embargos declaratórios?

Sim.
O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - É, eu acho que é uma

boa solução.

Uma solução prática. No atual momento, nós não modulamos, sem
prejuízo de os Conselhos trazerem, em embargos de declaração, motivos
que, eventualmente...
O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - É um

conselho específico, não é? O de Enfermagem.

Mas, na verdade, essa Lei atinge a todos, e, aí, tem repercussão geral.
O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Uma

alternativa, não para decidir agora, mas se vierem os embargos, é a de
ressalvar quem tenha ajuizado ações.

Nesse caso concreto, a diferença que eu apurei foi de 47 reais.
Debate
RE 704292 / PR
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - A minha dúvida é a

seguinte: se não se falasse sobre isso e houvesse omissão, e ele trouxesse
dados, nós teríamos os requisitos dos embargos de declaração; se nós
dissermos que não modulamos - se esta for a conclusão -, depois eles
virem se esses embargos teriam que ter efeitos infringentes em relação a
uma parte da decisão.

Eu tenho que enfrentar, sem prejuízo de, eventualmente, analisar os
embargos. Geralmente, os embargos ocorrem. Nós estamos acostumados
a enfrentá-los.
Eu penso que a preocupação do Ministro Teori é concreta. Agora, há
situações também diferentes em relação a conselhos e conselhos. Talvez
um conselho em relação a outro tenha uma situação mais dramática, mas
eu não tenho elementos nesses autos para isso.
O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Ressalvado

que a OAB tem uma situação totalmente diferenciada por jurisprudência
do Supremo.

E ela tem legislação própria sobre...
O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Eu tenho

dúvida da modulação também, mas eu temo que nós não tenhamos
quorum, Ministro Teori.
Aliás, Ministra Cármen, talvez aqui uma solução, porque a
modulação, como é declaração de inconstitucionalidade, nós
precisaríamos de dois terços para modular e temos, neste momento, o
Plenário desfalcado de duas pessoas, e decidimos, há pouco tempo, que,
havendo desfalque no Plenário que possa afetar este tipo de votação, nós
até adiaríamos, eventualmente. Mas eu, talvez, Ministro Toffoli …
Debate
RE 704292 / PR
O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - Estamos em nove.
O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Então,

faltam dois.

Eu voto pela não modulação neste momento. Eu mantenho minha
posição, eu não tenho elementos para modular.
O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Pronto, já

acabou, precisa ter oito.
O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - E nós estamos em

nove.
O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Não, eu sei,

mas o que nós decidimos é que, se estiverem faltando Ministros em
número suficiente para afetar o resultado, é legítimo o adiamento.
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - O adiamento.

O Ministro Toffoli, Relator, já se manifestou e aí poderia adiar para
aguardar todos.
O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Neste

momento, se formos nos manifestar sobre a modulação, eu me inclinaria
pela modulação. Acho que se pode trazer um transtorno imenso a esses
Conselhos, além de fomentar um pouco a judicialização, entendeu?
Crise? Todo mundo vai querer ganhar um trocado.
O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - Bastante.

Mas Vossa Excelência ressalva quem está em juízo?
Debate
RE 704292 / PR
O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Acho que

eu ressalvaria quem está em juízo.
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - E mais, como é que nós

decidimos na maioria? Não tenho esse elemento.
O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Declarando

inconstitucional. Portanto, quem entrou, recebeu. Mas eu não acho que
seja anti-isonômico você dar um tratamento diverso a quem ingressou em
juízo, quem não se conformou.
O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - O problema é quem

já pagou e está conformado em ter pago; quer dizer, obrigar o Conselho a
restituir?
O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Não, pois é,

exatamente. Então, quem pagou e não questionou, nós modulamos para
dizer que não pode.
O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - Que é a grande

maioria.
O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Que deve

ser a grande maioria.
Então, eu votaria, Presidente, só antecipando o meu ponto de vista,
se formos avançar na modulação, eu votaria pela modulação dos efeitos
temporais, ressalvados aqueles que já ingressaram em juízo, postulando,
incidentalmente, a invalidade da norma.

(PRESIDENTE) - Ministro Toffoli, Vossa Excelência estaria de acordo?
Debate
RE 704292 / PR

Eu mantenho meu voto.

(PRESIDENTE) - Bem, então, nós não temos quorum para modular, não
é?
O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Não,

podemos votar e não proclamar o resultado.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Quórum, nós temos.

(PRESIDENTE) - Bem, não temos é número suficiente, tendo em conta...

Mas, aí, a jurisprudência...
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Temos e fomos

convocados para trabalhar e entregar a prestação jurisdicional. Não
podemos – vou reafirmar o que disse no passado – manobrar quórum.

(PRESIDENTE) - Eu concordo com Vossa Excelência, Ministro, porque,
na verdade, nós temos também, até por uma questão de economia
processual, que terminar o julgamento. Nós estamos todos aqui, e já há
número regimental para decidirmos sobre a questão, mas não alcançamos
o número necessário para modular, tollitur quaestio.

Mas o Regimento é explícito: matéria constitucional aguarda. É o
Regimento.
Debate
RE 704292 / PR
O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Mas nós

tomamos uma decisão...

Mas o regimento diz, é expresso: quando não alcança, em matéria
constitucional, o quorum, por Ministros que estão ausentes no momento,
suspende-se e continua-se posteriormente. Isso é norma regimental,
Senhor Presidente.
O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Ministro-

Presidente, essa foi uma posição liderada por Vossa Excelência num
precedente em que, por exemplo, nós precisamos de oito votos, vamos
supor que seis votem pela modulação e os três não. O Ministro Marco
Aurélio, na ocasião, se opôs, mas foi uma posição...
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – E imaginamos,

primeiro, a deliberação do Tribunal, mesmo tendo número para se
implementar a sessão. Imaginamos o resultado, e, então, não chegando ao
imaginado, adia-se.
O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Certo, essa

foi a posição que Vossa Excelência adotou quando nós discutimos isso. E
eu entendo, respeito e compreendo as razões. Mas, o que nós
deliberamos, é que, se houver... Agora, se aqui ficar cinco a quatro, aí, não
se adia.
Portanto, talvez, faça sentido em tomar esses votos.
O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN - Eu acho melhor,

Senhor Presidente, que colhamos os votos, porque, como o Ministro
Barroso acaba de dizer, se a diferença for superior a dois, talvez possamos
prosseguir.
Debate
RE 704292 / PR
(PRESIDENTE) - É isso que eu estou dizendo.

Eu não tenho bem certeza, Ministro Barroso, se eu até me inclinei
por essa solução. Eu me sensibilizei pelas observações do Ministro Marco
Aurélio naquela época e tenho a impressão... é que são tantos feitos que
nós temos decidido...
O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Era uma

divergência de Vossa Excelência com o Ministro Joaquim Barbosa.

(PRESIDENTE) - Exatamente. E Vossa Excelência depois acabou
desempatando no sentido de entender que não seria possível, digamos
assim, manipular o quorum aguardando que algum outro Ministro venha.
O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Não, não,

não.

(PRESIDENTE) - Não foi assim?
O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - A minha

posição, inclusive, é a de que, como não era matéria constitucional, nem
precisava de dois terços, essa é a minha posição. Mas, seja como for, o que
nós decidimos, sob os protestos do Ministro Marco Aurélio, devo
registrar, é que, se faltarem Ministros em número suficiente para afetar...

Não foi só um caso, desde que eu estou aqui, já se decidiram vários
casos. Eu mesmo, quando entrei aqui, desempatei casos que foram
suspensos por conta do alcance de quorum.
O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Acho que

podíamos tomar votos, se Vossa Excelência estiver de acordo.
10
Debate
DEBATE

(PRESIDENTE) - Quanto à tese, todos estão de acordo?
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - Não, o Ministro Celso

de Mello parece que faria uma observação.
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: A necessária

imposição, na própria lei, de observância do limite máximo (teto) já
bastaria, por si só, para impedir qualquer atualização em nível superior ao
dos índices oficiais, tal como esta Corte o fez quando julgou o
RE 648.245/MG.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Ministro Celso de

Mello, a questão do sem parâmetro legal, e admitindo-se que a Lei possa
prever simplesmente, em vez do valor do tributo, o teto.
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: Sim. Isso, porém,

ocorreu em relação ao Tema 829.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Por isso, deveríamos

ficar numa proclamação minimalista, desprovendo o recurso e, em cima
desse provimento, considerado o que foi julgado, haver a edição da tese.
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: A formulação da tese

orienta-se, clara e corretamente, no sentido de ser inconstitucional o diploma
legislativo que delega aos Conselhos de Fiscalização de profissões
regulamentadas atribuição de fixar ou de majorar o valor das
contribuições, sem a concomitante estipulação de limite máximo para a
definição do “quantum” concernente às anuidades.
Debate
RE 704292 / PR
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Admite-se, portanto,

que os Conselhos possam buscar a reposição do poder aquisitivo da
moeda, é isso?

Nós poderíamos, talvez, acrescentar no final: usualmente cobrado
sob o título de anuidade, inclusive, quanto às eventuais correções.
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: É importante

explicitar que a atualização não poderá exceder o limite inultrapassável do
teto estipulado em lei, sob pena de outorga aos Conselhos Profissionais
de um espaço de liberdade decisória absolutamente incompatível com o
postulado da estrita legalidade tributária.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Índices inflacionários.

(PRESIDENTE) - Sim, ou vedada a sua atualização pelo Conselho.
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: No caso, o art. 12 da

Lei nº 11.000/2004, ao proceder à delegação ora questionada, omitiu-se na
fixação do limite máximo conformador de qualquer majoração atinente ao
valor das anuidades. E foi, precisamente por tal motivo, que essa norma
legal teve sua inconstitucionalidade material declarada, por ofensa ao
art. 150, I, da Constituição da República.

Talvez, neste caso, devamos manter dessa forma, Ministro Celso.
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: Foi apenas uma

sugestão...
Debate
RE 704292 / PR

(PRESIDENTE) - Então, Vossa Excelência acolhe essa sugestão?
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: Penso que o

eminente Ministro DIAS TOFFOLI mantém a sua proposta.

Eu acho que mantenho, porque aqui nós não enfrentamos realmente
a questão da ..., e ela não é um teto.
O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - Eu também tinha

uma sugestão de redação.
Na verdade, inconstitucional é o aumento, e o aumento se dá por
resolução. O que fere o princípio da legalidade é a norma infralegal que
concede o aumento.

Não, aqui eu declarei a norma ilegal.
O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - Eu deixaria isso mais

claro.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Autoriza criar.
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - A delegação é que foi

considerada inconstitucional.
O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI - Eu sei, eu só queria

deixar isso mais claro como sugestão: é inconstitucional a lei que, sem
fixar o teto para exação, delega aos Conselhos, etc.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Mas essa questão de

não fixação do teto é que está pendente. Pedi vista, senão o pedido de
Debate
RE 704292 / PR
vista fica prejudicado. Pedi vista do outro recurso extraordinário que

aborda essa matéria, e também das duas ações diretas de
inconstitucionalidade.

A solução seria suspender o julgamento, com a proclamação, até
agora...
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - Até o advento ...
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: …suspender a

conclusão do julgamento da causa, que já ocorreu, até que sobrevenha a
formulação da tese.
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - Não, suspender só

para a tese, não é Ministro?

Isso, para a tese...
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - Quer dizer, proclama-

se o resultado, mas a tese ficaria adiada?

Unanimemente, foi negado provimento ao recurso e suspenso o
julgamento em relação à tese e à modulação.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Como apenas tenho

um processo, Presidente, em relação ao qual pedi vista – e estarei
liberando antes das férias coletivas –, trarei, logo em agosto, esses três.

Aí, volta o pacote conjunto desses quatro processos juntos.
Debate
RE 704292 / PR
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Porque a matéria é

única.

É, matéria única. Penso que é a melhor solução.

(PRESIDENTE) - Está ótimo.

E, nesse período, os Conselhos eventualmente podem até peticionar
em relação a trazer dados mais concretos sobre a modulação.

(PRESIDENTE) - Então, adiamos o julgamento da tese e da modulação e
ficamos apenas no resultado.
Extrato de Ata - 30/06/2016
PLENÁRIO
EXTRATO DE ATA
RECURSO EXTRAORDINÁRIO 704.292

PROCED. : PARANÁ
RECTE.(S) : CONSELHO REGIONAL DE ENFERMAGEM DO PARANÁ - COREN/PR
ADV.(A/S) : ANDRÉ PINTO DONADIO (045929/PR) E OUTRO(A/S)
ADV.(A/S) : FERNANDA TRAUTWEIN (47647/PR)
AM. CURIAE. : CONSELHO REGIONAL DE ESTATÍSTICA - 1ª REGIÃO
ADV.(A/S) : KÁTIA VIEIRA DO VALE (11737/DF)
AM. CURIAE. : CONSELHO FEDERAL DE ENGENHARIA E AGRONOMIA - CONFEA
ADV.(A/S) : LUIZ TARCÍSIO TEIXEIRA FERREIRA (67999/SP) E
OUTRO(A/S)
Decisão: O Tribunal, por unanimidade e nos termos do voto do

Relator, apreciando o tema 540 da repercussão geral, negou
provimento ao recurso extraordinário e declarou a
inconstitucionalidade material sem redução de texto, por ofensa ao
art. 150, I, da Constituição Federal, do art. 2º da Lei nº 11.000,
de 15 de dezembro de 2004, de forma a excluir de sua incidência a
autorização dada aos Conselhos de fiscalização de profissões
regulamentadas para fixar as contribuições anuais devidas por
pessoas físicas ou jurídicas, e, por arrastamento, declarou a
inconstitucionalidade da integralidade do seu § 1º. Em seguida, o
Tribunal deliberou suspender o julgamento em relação à modulação e
à fixação de tese. Ausentes, nesta assentada, os Ministros Gilmar
Mendes e Luiz Fux. Presidiu o julgamento o Ministro Ricardo
Lewandowski. Plenário, 30.06.2016.
Presidência do Senhor Ministro Ricardo Lewandowski. Presentes

à sessão os Senhores Ministros Celso de Mello, Marco Aurélio,
Gilmar Mendes, Cármen Lúcia, Dias Toffoli, Luiz Fux, Rosa Weber,
Teori Zavascki, Roberto Barroso e Edson Fachin.
Subprocurador-Geral da República, Dr. Odim Brandão Ferreira.
p/ Maria Sílvia Marques dos Santos

Assessora-Chefe do Plenário
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infra-estrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o número 11484937
Proposta
PROPOSTA
(S/ TESE EM REPERCUSSÃO GERAL)

Senhora Presidente, eu fiz distribuir duas versões de propostas de
tese para esse caso. Eu, até por não estar presente o Ministro Celso, estou
optando por aquela acolhe a sugestão de sua Excelência quanto a já,
desde logo, também vedar a atualização desse valor pelos conselhos em
porcentagem superior aos índices legais de correção previstos em lei.
Então, minha sugestão de modulação, neste caso, é a segunda opção das
duas que eu passei aos eminentes Colegas. Faço a leitura dela, se me
permite, Senhora Presidente:
“É inconstitucional, por ofensa ao princípio da legalidade

tributária, lei que delega aos conselhos de fiscalização de
profissões regulamentadas a competência de fixar ou majorar
sem parâmetro legal o valor das contribuições de interesse das
categorias profissionais e econômicas usualmente cobradas sob
o título de anuidades - e aí vem a sugestão do Ministro Celso,
que eu estou a acatar -, vedada, ademais, a atualização desse
valor pelos conselhos em percentual superior aos índices
legalmente previstos”.
Com essa tese, nós já cobrimos uma hipótese de discussões futuras -

e penso que o Ministro Teori também, nos debates, secundou essa
sugestão -, para já deixar, então, essa hipótese da atualização também na
tese e evitar futuros questionamentos.
Então, é essa a tese que sugiro e, depois de fixada a tese, eu falaria
sobre a modulação.
Debate
DEBATE
O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - Ministro

Toffoli, eu tenho uma dúvida com relação a essa nova redação proposta
por Vossa Excelência. Parece-me que a primeira redação que Vossa
Excelência propôs é suficiente, porque, se nós dizemos que os conselhos
de fiscalização das distintas profissões não podem fixar as suas
contribuições fora dos parâmetros legais - os parâmetros são balizas,
evidentemente -, este último parágrafo para mim, data venia, parece
supérfluo: "vedadas demais atualizações desse valor pelos conselhos em
percentual superior aos índices legalmente previstos". Se nós dissemos
que não se pode ultrapassar as balizas, os parâmetros...

Vossa Excelência está exatamente apoiando minha sugestão original.
O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - Pois é.

Mas os debates me levaram a concluir que, realmente, indo um
pouco além, vão-se evitar interpretações a respeito da correção. E a
correção, está ou não dentro desses parâmetros?
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE) -

Desculpem-me, se posso também anotar, nos debates - eu copiei -, tanto o
Ministro Celso quanto o Ministro Teori fizeram referência a que se
poderia ter, por algum - não vou usar a palavra subterfúgio no pior
sentido - atalho para: Não se pode majorar, não se pode fixar, mas a
título, por exemplo, de atualização, sem o parâmetro legal, já que em
outras leis se tem fixação de índices de inflação que fosse adotar-se por aí,
nós teríamos um novo debate, como se não tivesse acobertado. O que o
Debate
RE 704292 / PR
Ministro Celso ponderou, pelo menos na minha anotação...

Eu tenho aqui escrito, posso fazer a leitura do trecho.
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE) - Por

favor. Eu tenho nas minhas anotações que a preocupação do Ministro era
de ir além por isso.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – A conclusão do

julgamento foi no sentido de o Conselho não poder fixar ou majorar a
anuidade, ainda que haja parâmetros legais, autorização para fazê-lo.

Exatamente, porque não poderia ter lei delegada sem parâmetros legais.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Devemos redigir tese

enxuta. Ele não pode simplesmente, ante o princípio da legalidade estrita,
fixar ou majorar a contribuição que tem natureza jurídica de taxa.

Mas a lei traz um teto, e, dentro desse teto, o conselho pode fixar a
menor e ele pode ir majorando até o limite do teto.
O Ministro Celso de Mello não está presente, farei a leitura do
seguinte trecho. Disse Sua Excelência:
"É que a formulação da tese orienta-se no sentido do

reconhecimento da inconstitucionalidade. E haveria a
inconstitucionalidade se fossem superados os índices oficiais,
caso os Conselhos de fiscalização pretendessem, por ato
próprio, a pretexto do exercício dessa delegação, majorar
aqueles valores em índices superiores àqueles coeficientes
estabelecidos oficialmente. Apenas isso."
Debate
RE 704292 / PR
Então, concluiu Sua Excelência, dizendo que, da leitura que fazia da

minha proposta inicial, já entendia que isso estava realmente implícito,
mas sugeria essa explicitação. O Ministro Teori secundou essa
abordagem, eu sugeri o adiamento para poder compartilhar com Vossas
Excelências.
O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - Vossa

Excelência está fazendo uma distinção entre o verbo majorar e atualizar?
Porque, se não, podemos colocar "fixar, majorar ou atualizar, sem
parâmetro legal". Assim, evitaríamos toda essa última frase.
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE) - E

manteríamos a preocupação do Ministro Celso e do Ministro Teori.
O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - Ficaria

mais enxuta. Manteríamos essa preocupação do Ministro Teori e do
Ministro Celso e colocaríamos, depois de fixar ou majorar, o verbo
atualizar.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – A referência,

Presidente "sem parâmetro legal", implica admitir-se a delegação, o que
entendemos incabível. A lei não pode delegar.

Exatamente, que não poderia ter lei delegando.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Ficaria com a tese: “é

inconstitucional, por ofensa ao princípio da legalidade tributária, lei que
delega – foi a tese vencedora – aos Conselhos de fiscalização de profissões
regulamentadas a competência de fixar ou majorar..."
O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - Ou

atualizar.
Debate
RE 704292 / PR
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Podemos lançar: "ou

atualizar o valor das contribuições de interesse das categorias profissional
e econômica, usualmente cobradas sob o título de anuidades".
Pararia aí.
O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - Ficaria

bem.
O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN - Presidente, se Vossa

Excelência, o Ministro Marco Aurélio, o Ministro Lewandowski e o
Ministro Toffoli me permitem, se inserirmos o verbo "atualizar" após
"majorar", a atualização deve ser de acordo com o parâmetro legal. Aí,
poderemos manter sem a vírgula após o verbo...
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – … deixamos sem a

referência à atualização, isso para não complicar.
O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN - Para dizer que só a

atualização seguirá o parâmetro, porque a atualização, evidentemente, é
permitida. Contida...
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Vamos consignar

apenas fixar ou majorar, não aludindo à atualização.
Presidente, penso que a tese deve evitar controvérsias sobre a
matéria. Então, devemos ser minimalistas na edição e estar centrados no
julgamento verificado.
O julgamento foi em que sentido? Que a lei não pode delegar – isso é
pacífico, como está na proposta inicial do Relator – a competência para
fixar ou majorar a contribuição. Deixe-se a atualização, então, para um
caso concreto que verse essa matéria. Porque, para haver referência à
atualização, teremos, como ponderado pelo ministro Luiz Edson Fachin,
que fazer referência a parâmetro legal.
Debate
RE 704292 / PR
O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - Eu estou

imaginando que esse verbo "atualizar" veio no sentido de se impedir que
os conselhos atualizassem monetariamente as suas contribuições,
eventualmente, defasadas.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Uma época em que se

pretende desindexar a economia!
O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - Vamos

supor que a lei demore dez anos para ser aprovada, e aí como é que se
faz? Ele atualiza pela correção monetária ou não pode? Tem que cobrar
aquela contribuição defasada? Porque realmente atualização é conceito
distinto de majoração, nós falamos em majoração de vencimentos, é um
plus, e atualização de vencimentos, que é simplesmente uma correção
monetária de vencimento.
Então resta saber se o Plenário decidiu ou não a possibilidade de se
majorar a contribuição em face da inflação, tendo em vista, enfim,
aprovação a destempo da lei.

A observação que o Ministro Lewandowski faz é a mesma que o
Ministro Barroso já fizera, no sentido de que dentro dos parâmetros
legais já estaria a atualização.
De toda sorte, uma vez apresentada a proposição do Ministro Celso,
eu cheguei à conclusão de que ficaria melhor, já que está dentro da
vedação do teto, e hoje existe uma lei que fixa um teto. Então, esse teto já
existe, o que não significa que os conselhos fixem as anuidades nesse teto.
Muitos conselhos fixam a menor, e depois há uma atualização. Essa
atualização, evidente, vai estar sujeita ao teto.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – O Plenário placitou

essa disposição legal quanto ao teto? Sustentei tese contrária, mas penso
Debate
RE 704292 / PR
que fiquei vencido.
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI :

Eu vou, por ora, manter, embora sempre aberto às discussões do
Plenário, essa proposta de tese de que fiz a leitura.
Voto s/ Proposta
VOTO S/ PROPOSTA
O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN - Senhora Presidente, eu

concordo com a premissa em face da qual devamos formular, de modo
sintético, a tese, mas também há um efeito normativo, didático,
pedagógico, traumático que deve emergir dessas teses, ou seja, elas
implicam uma mensagem e fixam limites.
E nesse sentido, portanto, estou acolhendo a sugestão que o
eminente Ministro-Relator Dias Toffoli traz, com o acréscimo feito pelo
nosso Decano, pelo Ministro Celso, exatamente porque espanca qualquer
dúvida, ainda que reconheça uma certa obviedade. Ele é quiçá quase
pleonástico, mas advindo da experiência do nosso Decano, que,
certamente, banhado pelo sereno da vida, olhou essa realidade e tomou
como premissa fixar um limite de antemão.
Portanto, como não há uma incoerência na formulação, ainda que
ela desborde da dimensão mais sucinta, eu fico com a segunda
formulação.
Esclarecimento
ESCLARECIMENTO
O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - Permita-

me, Senhora Presidente, eu vejo que nós estamos caminhando no mesmo
sentido, no sentido da convergência.
Eu penso que nós poderíamos ser econômicos na nossa formulação
se utilizarmos a primeira sugestão do Ministro Toffoli, acrescentado
aquilo que o Ministro Decano agora sugere, dizendo o seguinte: A
competência de fixar, majorar ou atualizar, em percentual superior aos
índices legalmente previstos. E tiramos esse "sem parâmetro legal". Eu
acho que isso contempla as duas sugestões e ficaria bem sintético.
Repetindo: É inconstitucional, por ofensa ao princípio da legalidade
tributária, lei que delega aos conselhos de fiscalização de profissões
regulamentadas a competência de fixar, majorar ou atualizar, em
percentual superior aos índices legalmente previstos o valor das
contribuições de interesse e tal. Aí tiraríamos essa expressão "sem
parâmetro legal" e a substituíramos por...
Acrescentaríamos o "atualizar" no texto inicial como Vossa Excelência leu
no texto.
Voto s/ Proposta
VOTO S/ PROPOSTA
O SENHOR MINISTRO ROBERTO BARROSO - Presidente, também
eu, em ambos, estou acompanhando o Relator. Em verdade, eu estou
confortável também com as proposições jurídicas com as quais Vossa
Excelência encerra cada um dos dois votos. No primeiro caso, a hipótese
rigorosamente análoga a do Ministro Fachin, portanto, estamos decidindo
na mesma linha. E, na segunda, contrariamente, a Lei não fixava limites
máximos, e, portanto, é inconstitucional. Portanto, eu estou de acordo
plenamente.
Observação
OBSERVAÇÃO
O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI -

Presidente, eu retiro minha proposta, porque também não vamos fazer
um cavalo de batalha nisso. É um pouco mais extensa essa segunda
sugestão, mas eu...
O SENHOR MINISTRO ROBERTO BARROSO - Estou sendo só
pragmático.
O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - Perfeito.
Eu lembro, Ministro Lewandowski, que a própria Lei
Complementar 95, que disciplina a forma de elaboração das leis...
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE) - A
feitura da leis. A Lei das Leis.
A Lei das Leis. E a formulação de uma súmula, a formulação de uma
tese, não deixa de ser um enunciado com aplicação erga omnes. A Lei
Complementar 95 diz que o conteúdo das leis tem que levar mais em
consideração, mesmo que seja do ponto de vista formal, algo feio, algo
pleonástico, mas que leve mais em consideração o alcance da
compreensão do que o melhor português, ou a melhor gramática, ou o
melhor vernáculo.
O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - O
didatismo, não é? O efeito pedagógico.
É, em razão de se evitar exatamente a dubiedade de interpretações.
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE) - Em
nosso caso, é para evitar, inclusive, judicializações.
E se evitarem judicializações. Por isso eu dei a mão à palmatória e
passei a atender a sugestão que veio do Ministro Celso, mas, sem dúvida,
Observação
RE 704292 / PR
do ponto de vista das ponderações, estão corretas as posições do Ministro

Lewandowski.
Claro!
Voto s/ Proposta
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Presidente, o que foi

julgado? O Tribunal de origem declarou a inconstitucionalidade do artigo
2º da Lei nº 11.000/2004, na parte em que autorizava os Conselhos de
Fiscalização de Profissões Regulamentadas a fixar as contribuições
anuais, independentemente de qualquer teto. A decisão do Relator – e
somei o voto à óptica de Sua Excelência – foi no sentido de negar
provimento ao recurso, na esteira do pronunciamento da Procuradoria-
Geral da República, e, portanto, proclamar a inconstitucionalidade. Disse
Sua Excelência:
"Assim, concluo:
• pela declaração de inconstitucionalidade material sem

redução de texto, por ofensa ao art. 150, I," – princípio da
legalidade estrita – "da Constituição Federal, do art. 2º da Lei nº
11.000, de 15 de dezembro de 2004, de forma a excluir de sua
incidência a autorização dada aos Conselhos de fiscalização de
profissões regulamentadas para fixar (...)"
Apenas analisamos isto: a fixação. Não julgamos a problemática da

atualização, para repor o poder aquisitivo das anualidades; não
apreciamos, também, o problema da majoração, da fixação. Por
arrastamento – está dito no voto –, chegou-se à declaração de
inconstitucionalidade da integralidade do § 1º do artigo 2º aludido.
Então, limito-me ao que foi julgado e, limitando-me ao que foi
julgado pelo Plenário – inclusive a decisão foi unânime –, lanço a seguinte
tese: É inconstitucional, por ofensa ao princípio da legalidade tributária,
lei que delegue aos Conselhos de Fiscalização de Profissões
Regulamentadas a competência de fixar – foi o único tema debatido pelo
Plenário – o valor das contribuições de interesse das categorias
profissional e econômica, usualmente cobrado sob o título de anuidade.
Voto s/ Proposta
RE 704292 / PR
Fico nessa tese minimalista e, a meu ver, consentânea com o

decidido pelo Plenário, a uma só voz.
É como voto.
Voto s/ Proposta
VOTO S/PROPOSTA
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE) - Eu

vou pedir vênia ao Ministro Marco Aurélio para acompanhar, também, a
proposta do Ministro Dias Toffoli quanto à tese.
Aditamento à proposta

PARANÁ - COREN/PR
REGIÃO
AGRONOMIA - CONFEA
ADITAMENTO À PROPOSTA
(S/ MODULAÇÃO DOS EFEITOS)

A modulação dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade é
comprovado gravíssimo risco irreversível à ordem social.
As razões recursais não contêm indicação concreta nem específica
desse risco, motivo pelo qual entendo ser o caso de indeferir o pleito. Não
obstante, creio ser assente na Corte que a declaração de
inconstitucionalidade tem efeitos repristinatórios, porquanto fulmina a
norma desde seu surgimento, na medida em que não estou a dar o efeito
prospectivo à modulação.
Ante à nulidade que eu assento, se assim for acompanhado pela
douta maioria, dos dispositivos da Lei nº 11.000/2004, os quais permitiam
aos conselhos de fiscalização de profissões regulamentadas, sem nenhum
limite, fixar e alterar as contribuições anuais devidas por pessoas físicas
ou jurídicas, torna-se novamente aplicável a legislação anteriormente
vigente.
Aditamento à proposta
RE 704292 / PR
O acórdão recorrido foi explícito no que se refere ao efeito

repristinatório da declaração de constitucionalidade ao assegurar ao
Conselho Regional de Enfermagem do Paraná o lançamento dos valores
fixados até o teto da Lei nº 6.994/82. Na verdade, não o acórdão, mas a
deliberação proferida, porque o acórdão ainda vai ser publicado.
Destaco que o entendimento proferido neste feito acerca da
inconstitucionalidade presente na Lei 11.000/2004 não se aplica às Leis nº
6.994/82 e 12.514/2011, na esteira do entendimento por mim defendido no
RE 838.284/SC, que é o outro que está em pauta e que estavam sendo
julgados em conjunto. Considero essas duas leis constitucionais no
tocante às anuidades devidas aos conselhos de fiscalização de profissões
regulamentadas, bem como no que se refere à taxa de anotação de
responsabilidade técnica, haja vista que elas, além de prescreverem o teto
da exação, realizam o diálogo com o ato normativo infralegal em termos
de subordinação de desenvolvimento e de complementaridade.
Então, no caso concreto - e já proferi voto no RE 838.284 no mesmo
sentido -, eu estou indeferindo a modulação.
Voto s/ Proposta
VOTO S/PROPOSTA
O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN - Só uma dúvida,

Senhora Presidente. Indagaria ao Ministro-Relator, o Ministro Dias
Toffoli: isso significa que os conselhos que, eventualmente, tiverem
cobrado fora desses parâmetros poderão ser compelidos à restituição?
Se estiverem fora do parâmetro da legislação anterior, sim.
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE) - Da
legislação anterior.
Sim, que fica repristinada, isso.
O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN - Ou seja, o que Vossa
Excelência faz é, portanto, manter a legislação anterior e atribui-se a essa
declaração de constitucionalidade uma eficácia ex nunc.
Exato.
Exatamente.
O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN - Eu acompanho o
eminente Relator.
Não, não, eu não estabeleço eficácia ex nunc não, ex tunc.
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE) - Ex
tunc, ele disse.
E considero a repristinação da legislação anterior.
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE) - Vale
a legislação anterior.
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR) :
Existem ações, sim, em curso. Existem ações em curso que tratam
Voto s/ Proposta
RE 704292 / PR
dessa diferença.
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE) - E
existem, inclusive, aqui.
Mas eu não vejo, aqui, razão suficiente para fazer a modulação, com
a devida vênia, se Vossa Excelência entender de modo contrário.
O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN - Não, eu estou aqui,
apenas, refletindo sobre os eventuais efeitos ou as sequelas.
Eles não ficam descobertos.
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE) - Eles
não ficam descobertos, porque havia uma lei anterior, e essa lei fixava
esses parâmetros.
Sim, e, em 2011, surgiu uma lei fixando o teto. Estabelecendo, então,
o parâmetro, a partir de 2011.
O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN - Essa solução que o
Ministro Dias Toffoli traz resolve uma das questões que havia sido
suscitada no sentido de gerar uma espécie de eficácia pro futuro até que
viesse uma nova lei. A solução que Vossa Excelência está dando, do efeito
repristinatório, isso está solvido.
Veja, em razão de já existir uma lei, em 2011, e nós estamos em 2016,
na prática, não surgirão processos novos. Aqueles processos que estão na
Justiça é que serão liquidados de acordo com o parâmetro que nós
fixamos.
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE) - De
acordo com a nossa orientação agora.
A legislação de 2004 é inconstitucional e repristinou a anterior.
O SENHOR MINISTRO ROBERTO BARROSO - A lei é de 2011? É
mas, aí, acho que realmente o problema fica ...
Voto s/ Proposta
RE 704292 / PR
Porque só aquilo que está colocado na Justiça...

A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE) - Não
há o risco que haveria, por exemplo, se nós não tivéssemos a anterior.
O SENHOR MINISTRO ROBERTO BARROSO - E acho que, mesmo
quando a gente modula, como fizemos hoje mais cedo, eu acho que é o
caso de se ressalvar quem já tenha ingressado em juízo. Portanto ...
Na prática, vai ser isso.
O SENHOR MINISTRO ROBERTO BARROSO - Só vai se beneficiar
quem já tenha ingressado, de modo que eu mesmo havia sugerido a
modulação, mas ...
Mas, aí, tem a aplicação dessa decisão.
Porque se fosse ressalvar quem está na Justiça, na prática, a lei ...
O SENHOR MINISTRO ROBERTO BARROSO - Acho que não
precisa. Estou de acordo.
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE) - Não
precisa, porque, no nosso caso, esse recurso é com repercussão geral.
O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN - Estou esclarecido,
Senhora Presidente, acompanho o eminente Relator.
PLENÁRIO
EXTRATO DE ATA
RECURSO EXTRAORDINÁRIO 704.292

PROCED. : PARANÁ
RECTE.(S) : CONSELHO REGIONAL DE ENFERMAGEM DO PARANÁ - COREN/PR
ADV.(A/S) : ANDRÉ PINTO DONADIO (045929/PR) E OUTRO(A/S)
ADV.(A/S) : FERNANDA TRAUTWEIN (47647/PR)
AM. CURIAE. : CONSELHO REGIONAL DE ESTATÍSTICA - 1ª REGIÃO
ADV.(A/S) : KÁTIA VIEIRA DO VALE (11737/DF)
AM. CURIAE. : CONSELHO FEDERAL DE ENGENHARIA E AGRONOMIA - CONFEA
ADV.(A/S) : LUIZ TARCÍSIO TEIXEIRA FERREIRA (67999/SP) E
OUTRO(A/S)
Decisão: O Tribunal, por unanimidade e nos termos do voto do

Relator, apreciando o tema 540 da repercussão geral, negou
provimento ao recurso extraordinário e declarou a
inconstitucionalidade material sem redução de texto, por ofensa ao
art. 150, I, da Constituição Federal, do art. 2º da Lei nº 11.000,
de 15 de dezembro de 2004, de forma a excluir de sua incidência a
autorização dada aos Conselhos de fiscalização de profissões
regulamentadas para fixar as contribuições anuais devidas por
pessoas físicas ou jurídicas, e, por arrastamento, declarou a
inconstitucionalidade da integralidade do seu § 1º. Em seguida, o
Tribunal deliberou suspender o julgamento em relação à modulação e
à fixação de tese. Ausentes, nesta assentada, os Ministros Gilmar
Mendes e Luiz Fux. Presidiu o julgamento o Ministro Ricardo
Lewandowski. Plenário, 30.06.2016.
Decisão: Por indicação do Relator, o Tribunal deliberou adiar

a fixação da tese e a análise da modulação. Ausentes,
justificadamente, os Ministros Celso de Mello e Gilmar Mendes.
Presidência da Ministra Cármen Lúcia. Plenário, 06.10.2016.
Decisão: O Tribunal, por maioria e nos termos do voto do

Relator, fixou tese nos seguintes termos: “É inconstitucional, por
ofensa ao princípio da legalidade tributária, lei que delega aos
conselhos de fiscalização de profissões regulamentadas a
competência de fixar ou majorar, sem parâmetro legal, o valor das
contribuições de interesse das categorias profissionais e
econômicas, usualmente cobradas sob o título de anuidades, vedada,
ademais, a atualização desse valor pelos conselhos em percentual
superior aos índices legalmente previstos”, vencido o Ministro
Marco Aurélio, que fixava tese em outros termos. Em seguida, o
Tribunal, por unanimidade e nos termos do voto do Relator,
indeferiu o pedido de modulação. Ausentes, justificadamente, o
Ministro Celso de Mello, e, nesta assentada, o Ministro Gilmar
Mendes. Presidiu o julgamento a Ministra Cármen Lúcia. Plenário,

19.10.2016.
Presidência da Senhora Ministra Cármen Lúcia. Presentes à

sessão os Senhores Ministros Marco Aurélio, Gilmar Mendes, Ricardo
Lewandowski, Dias Toffoli, Luiz Fux, Rosa Weber, Teori Zavascki,
Roberto Barroso e Edson Fachin.
Procurador-Geral da República, Dr. Rodrigo Janot Monteiro de

Barros.
p/ Doralúcia das Neves Santos

Assessora-Chefe do Plenário

ADS Anuidades Conselhos

Enviado por

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

ADS Anuidades Conselhos

Enviado por

Dados do documento

Direitos autorais

Formatos disponíveis

Compartilhar este documento

Compartilhar ou incorporar documento

Opções de compartilhamento

Você considera este documento útil?

Este conteúdo é inapropriado?

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

ADS Anuidades Conselhos

Enviado por

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

Supremo Tribunal Federal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 79

RECURSO EXTRAORDINÁRIO 704.292 P ARANÁ

RELATOR : MIN. DIAS TOFFOLI

Recurso extraordinário. Repercussão geral. Tributário. Princípio da

Inteiro Teor do Acórdão - Página 2 de 79

espaço de complementação para o regulamento. A lei autorizadora, em

Inteiro Teor do Acórdão - Página 3 de 79

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do

Inteiro Teor do Acórdão - Página 4 de 79

Brasília, 19 de outubro de 2016.

MINISTRO DIAS TOFFOLI

Inteiro Teor do Acórdão - Página 5 de 79

RECURSO EXTRAORDINÁRIO 704.292 P ARANÁ

RELATOR : MIN. DIAS TOFFOLI

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):

Inteiro Teor do Acórdão - Página 6 de 79

com essa finalidade, inclusive no período de dez meses que se

Inteiro Teor do Acórdão - Página 7 de 79

novembro de 2000, a parte ré pode usar dos índices [oficiais]

Inteiro Teor do Acórdão - Página 8 de 79

fixar o valor das anuidades, pois, pelo mesmo raciocínio,

Inteiro Teor do Acórdão - Página 9 de 79

conselhos de enfermagem (Lei nº 5.905/73), recepcionada pela

Inteiro Teor do Acórdão - Página 10 de 79

Castro Mathias Netto, pelo não provimento do recurso (fls. 193/195).

Inteiro Teor do Acórdão - Página 11 de 79

RECURSO EXTRAORDINÁRIO 704.292 P ARANÁ

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):

“ANUIDADE DO CONSELHO PROFISSIONAL.

Inteiro Teor do Acórdão - Página 12 de 79

1. Nas ações em que se pleiteia a declaração de

Inicio por traçar um breve retrospecto acerca do tratamento da

1 Assim, por exemplo, os profissionais de Engenharia e Arquitetura estavam sujeitos,

Inteiro Teor do Acórdão - Página 13 de 79

eventual ofensa ao princípio da legalidade não se impunha, tendo em

2 Conselhos de Química – Lei nº 2.800/56, art. 29; Conselhos de Biblioteconomia – Lei

Inteiro Teor do Acórdão - Página 14 de 79

As contribuições no interesse de categorias profissionais apenas passaram

Inteiro Teor do Acórdão - Página 15 de 79

art. 150, I, da Constituição, o qual alberga o princípio da legalidade em

Inteiro Teor do Acórdão - Página 16 de 79

colocada é saber “qual é o tipo e o grau de legalidade que satisfazem a

“Tipke, criticando o positivismo legalista, aponta a

Inteiro Teor do Acórdão - Página 17 de 79

semelhantes são desenvolvidas pela literatura mais recente:

Segundo Silvia Faber Torres, a ortodoxa legalidade tributária

Inteiro Teor do Acórdão - Página 18 de 79

Velloso, reiterou os fundamentos de seu voto-vista proferido no

Inteiro Teor do Acórdão - Página 19 de 79

anuais devidas por pessoas físicas ou jurídicas relacionadas com suas

“Art. 2º Os Conselhos de fiscalização de profissões

Não obstante a lei tenha previsto o diálogo com o regulamento em

Inteiro Teor do Acórdão - Página 20 de 79

valor) pode ser disciplinado pelo ato autorizado. Nesse sentido, o

Inteiro Teor do Acórdão - Página 21 de 79

ficou assentado ser “inconstitucional a majoração do IPTU sem edição

• pela declaração de inconstitucionalidade material sem redução

Inteiro Teor do Acórdão - Página 22 de 79

Lei nº 11.000, de 15 de dezembro de 2004, de forma a excluir de sua