Versjon 33 av flyktninger – Store norske leksikon

Flyktninger er ifølge FNs flyktningekonvensjon «enhver person som befinner seg utenfor det land han er borger av på grunn av velbegrunnet frykt for å bli forfulgt på grunn av rase, religion, nasjonalitet, politisk oppfatning eller tilhørighet til en spesiell sosial gruppe». FNs konvensjon om flyktningenes rettigheter fra 1951 med tillegg av 1967, artikkel 1 A.

Folkerettslig betyr flyktning i alminnelighet en politisk flyktning: et menneske som har forlatt sitt hjemland i begrunnet frykt for forfølgelse på grunn av rase, religion, nasjonalitet eller politisk mening, eller for å unndra seg straff for en politisk forgåelse.

Flyktningdefinisjonen innbefatter ikke den gruppen som har økt mest fra 1990-årene og nå utgjør den langt største gruppen av flyktninger: internflyktningene (også kaltinternt fordrevne eller «internally displaced persons») – som har flyktet uten å ha forlatt hjemlandet. På tross av at denne gruppen faller utenfor konvensjonene og mandatene til mange hjelpeorganisasjoner, er det blitt vanlig å anerkjenne internt fordrevne som flyktninger, slik blant annet den norske Flyktninghjelpen (tidligere Flyktningerådet) og FNs høykommissær for flyktninger (UNHCR) gjør – og å yte dem humanitær assistanse.

Norsk rett

I norsk rett har alle flyktninger som oppfyller vilkårene i flyktningedefinisjonen rett til asyl. De får etter søknad oppholdstillatelse med grunnlag i status som flyktning, jamfør utlendingsloven § 28.

Med utlendingsloven av 2008 ble flyktningebegrepet utvidet til også å gjelde enkelte som ikke omfattes av flyktningedefinisjonen, men som allikevel har krav på beskyttelse etter det såkalte «non refoulement»-prinsippet i flyktningekonvensjonen artikkel 33, jamfør utlendingsloven §§ 28 første ledd bokstav b) og 74.

Flyktningebegrepet

Flyktningebegrepet omfatter i juridisk forstand tre grupper:

overføringsflyktninger, også kalt kvoteflyktninger, som har fått innvilget beskyttelse etter utlendingsloven § 35,
asylsøkere som har fått innvilget beskyttelse (asyl) etter utlendingsloven § 28 første ledd bokstav a) siden de oppfyller vilkårene i flyktningedefinisjonen artikkel 1 A for å få status som flyktning, og
asylsøkere som har fått innvilget beskyttelse (asyl) etter utlendingsloven § 28 første ledd bokstav b) siden de har krav på vern mot utsendelse etter prinsippet om «non refoulement» i flyktningekonvensjonen artikkel 33.

I norsk flyktningarbeid omfatter 'flyktning' også asylsøkere som har fått opphold på humanitært grunnlag.

Flyktningedefinisjonen

Flyktningedefinisjonen følger av flyktningekonvensjonen artikkel 1 A som er gjengitt i lovens § 28 første ledd bokstav a). Den består av en rekke vilkår om alle må være oppfylt:

For det første må søkeren ha en velbegrunnet frykt for å bli forfulgt. Dette vilkåret består i et subjektivt og et objektivt element. Subjektivt sett må asylsøkeren oppleve frykt for å bli returnert og denne frykten må objektivt sett være rasjonelt begrunnet i konstaterbare forhold.
Frykten må være begrunnet i fremtidig forfølgelse ved en eventuell retur til hjemlandet. Hva som menes med begrepet forfølgelse er nærmere eksemplifisert i Håndboken til Høykommissæren for flyktninger. Begrepet har ingen klar avgrensning, men er søkt klargjort i lovens § 29. Her fremgår det at forfølgelse enten er handlinger som enkeltvis eller på grunn av gjentakelse utgjør en alvorlig krenkelse av grunnleggende menneskerettigheter eller består i ulike tiltak som samlet sett berører utlendingen på en måte som ligner krenkelse av grunnleggende menneskerettigheter. Grunnleggende menneskerettigheter er blant annet retten til liv, menings- og trosfrihet og retten til å uttrykke seg fritt. Fysisk eller psykisk tortur, voldtekt, uforholdsmessig straffeforfølgelse vil klart falle innenfor. Trakassering, diskriminering og forskjellsbehandling vil som regel faller utenfor. Å miste arbeidet sitt vil således som regel ikke utgjøre forfølgelse, men total utestengelse fra arbeidslivet vil kunne utgjøre forfølgelse.
Forfølgelsen må ha sin årsak – «nexus» – i enkelte nærmere angitte konvensjonskriterier (se punkt 4). Forfølgelsen må skje på grunn av søkerens «rase, religion, nasjonalitet, medlemskap i en spesiell sosial gruppe eller på grunn av politisk oppfatning». Årsakssammenhengen behøver ikke være direkte. Dersom man risikerer problemer med kriminelle, men myndighetene har ikke vilje til å beskytte på grunn av søkerens etniske bakgrunn, så vil kravet til årsakssammenheng være oppfylt.
Forfølgelsen må skyldes enkelte nærmere angitte grunnlag. Grunnlagene er angitt som rase, religion, nasjonalitet, medlemskap i sosial gruppe eller politisk oppfatning. Hva dette innbefatter er nærmere eksemplifisert i lovens § 30. Begrepene rase, religion og nasjonalitet byr sjelden på avgrensningsproblemer. Begrepene sosial gruppe og politisk oppfatning har i større utstrekning vært problematisert i praksis. Høykommissæren for flyktninger har i sin håndbok redegjort nærmere for avgrensningene. Kjønnsbasert forfølgelse overfor kvinner har i praksis ikke alene vært ansett for forfølgelse på grunn av tilhørighet til sosial gruppe. Å tilhøre gruppen «kvinner» er ikke ansett som en avgrenset sosial gruppe. Militærnektere har ikke vært ansett for å bli forfulgt på grunn av politisk oppfatning uten at det foreligger overbevisningsgrunner utover motstand mot å avtjene militærtjeneste.
Det kan ikke foreligge utelukkelsesgrunner etter flyktningekonvensjonens artikkel 1 D eller E, eller grunn til å utvise utlendingen ut fra grunnleggende nasjonale interesser med videre, jamfør lovens § 31. Dersom søkeren kan oppnå beskyttelse i andre deler av hjemlandet (internfluktalternativet) eller ved å henvende seg til myndighetene i hjemlandet, så foreligger det heller ikke grunnlag for beskyttelse.

Alle vilkårene må som hovedregel være oppfylt på tidspunktet da søkeren forlot hjemlandet. I norsk rett er det imidlertid gjort unntak fra dette etter lovens § 28 fjerde ledd ved at søkeren også kan anerkjennes som flyktning selv om beskyttelsesbehovet har oppstått etter at søkeren forlot hjemlandet («sûr place»). Dette er særlig aktuelt for såkalte konvertitter der eksempelvis en muslim har blitt kristen etter å ha vært i Norge en periode. Det er også aktuelt for personer som frykter forfølgelse på grunn av sin seksuelle legning som vedkommende har skjult i hjemlandet, men vært åpen om etter flukten til Norge.

Historie

Den eldste kjente flyktningberetning er fra oldtidens Egypt, og fra Bibelen og andre eldre kilder er det mange fortellinger om flukt. Årsakene var gjerne de samme som gjennom hele historien: krig og ufred, samt politisk, religiøs og annen forfølgelse. Flyktningproblemet kunne være omfattende også i tidligere tider, men ble ikke definert som sådan. Det ble mer synliggjort etter hvert som nasjonalstatene vokste frem, men en konkretisering av problemet og definisjon av begrepet med tanke på en internasjonalt grunnfestet beskyttelse for flyktninger kom først etter 1945 – som en del av arbeidet i De forente nasjoner (FN). Men også innenfor rammene av FNs forløper, Folkeforbundet, ble det gjort mye for flyktninger i Europa, og det var gjennom Folkeforbundet Fridtjof Nansen la ned sitt store og internasjonalt anerkjente arbeid for flyktninger. I kjølvannet av første verdenskrig startet de første forsøkene på å etablere et system for å bistå og beskytte flyktninger. Som et ledd i dette arbeidet ble Nansen i 1921 utnevnt til den første Høykommissær for flyktninger. Ett av flere konkrete tiltak som ble iverksatt, var utstedelse av identifikasjonspapirer for flyktninger, de såkalte Nansen-pass, fra 1922. Nansens mandat gjaldt bare russiske flyktninger, og det var særlig disse som ble hjulpet. Men også andre flyktninggrupper fikk etter hvert Nansen-pass, som på det meste ble anerkjent av vel 50 stater. En stor flyktningbølge på denne tiden fant sted på Balkan, der flere hundre tusen armenere flyktet fra folkemordet de ble utsatt for i Tyrkia, og en annen som følge av krigen mellom Hellas og Tyrkia. I 1922 ble Nansen tildelt Nobels fredspris, hovedsakelig for sitt flyktningarbeid, og den senere FNs høykommissær for flyktninger innstiftet en pris kalt Nansenprisen.

andre verdenskrig og etterkrigstiden

Andre verdenskrig skapte den største flyktningbølge noen gang – før, under og etter selve krigen; fra nazistenes forfølgelse av jøder og opposisjonelle, via borgerkrigen i Spania til selve verdenskrigen og de store ødeleggelsene som følge av den. Fra krigsutbruddet i 1939 og frem til 1948 regnet man med at det var om lag 15 millioner flyktninger, samt rundt 18 millioner hjemstavnsløse tyskere fra Øst-Europa. Avviklingen av de europeiske koloniveldene førte også flere steder til flyktningstrømmer. Størst var den som i 1947 fant sted ved Indias selvstendighet og delingen av landet i de to statene India og Pakistan; flere millioner flyktet. Enda flere flyktet som følge av Pakistans borgerkrig, som i 1971 førte til dannelsen av staten Bangladesh: rundt ti millioner flyktet til (Vest)-Pakistan. Som følge av borgerkrigen i Kina flyktet i alt rundt fem millioner, derav om lag to millioner til Taiwan etter opprettelsen av Folkerepublikken i 1949. Også fra Vietnam flyktet cirka 1,2 millioner etter krigens slutt i 1975. Den sovjetiske invasjonen av Afghanistan førte til den største flyktningbølgen i nyere tid; omkring fem millioner afghanere flyktet til Pakistan og Iran.

Et av de humanitært mest omfattende – og politisk vanskelige – flyktningspørsmål ble til som følge av at staten Israel ble etablert i 1948. Rundt 750 000 palestinere flyktet; ytterligere en halv million flyktet etter Israels okkupasjon av Gazastripen og Vestbredden i 1967. Da fredsavtalene mellom Israel og palestinerne ble undertegnet i midten av 1990-årene, hadde FN registrert cirka 3,2 millioner palestinske flyktninger, og det var urealistisk å tro at alle skulle kunne vende tilbake til sine hjemtrakter. Et tiår senere var det palestinske flyktningspørsmålet like betent – og uløst.

Flyktninger i vår tid

Fra 1970-årene har de mest omfattende flyktningproblemene vært å finne i Afrika, i en kombinasjon av krig og undertrykking, tørke og avlingssvikt. Som følge av Ogaden-krigen mellom Somalia og Etiopia i 1977 – samt øvrige kriger på Afrikas horn, blant annet Eritreas frigjøringskrig – flyktet rundt én million til Somalia, og omtrent like mange til Sudan. Krigen i Somalia rundt 1990 drev også flere hundre tusen på flukt, og mangel på politisk løsning og stabilitet førte til at det i 2004 var over 600 000 flyktninger fra og internt fordrevne i Somalia. I det sørlige Afrika flyktet over 1,5 millioner fra krigen i Mosambik; mange andre flyktet fra Angola – og enda flere var på flukt internt, ikke minst i Angola. Etter at borgerkrigen i Angola tok slutt i 2002, vendte en stor del av de om lag fire millioner internflyktningene tilbake til sine hjem. Borgerkrigene i de to nabolandene Liberia og Sierra Leone drev i første halvdel av 1990-årene nær tre millioner på flukt; over én million til andre land; i 2004 var cirka 850 000 liberiere på flukt. Da det i 2002 brøt ut borgerkrig i Elfenbenskysten, ble vel en halv million internt fordrevet der. I Sudan var det på 1990- og 2000-tallet anslagsvis fire millioner internt fordrevne, samtidig som rundt 600 000 sudanere hadde flyktet ut av landet. Flyktningstrømmen i Sudan var lenge knyttet til konflikten i sør, men bildet skiftet i 2003–2004, da en alvorlig konflikt brøt ut i Darfur i vest, der om lag 2,5 millioner var internt fordrevne og ytterligere cirka 200 000 hadde flyktet til Tsjad. Under folkemordet i Rwanda i 1994 flyktet vel to millioner til Kongo og Tanzania i løpet av kort tid; de fleste hadde returnert til hjemlandet tidlig på 2000-tallet. I nabolandet Burundi har politisk konflikt ført til at det på 2000-tallet var cirka 500 000 internt fordrevne, mens rundt 350 000 hadde flyktet ut av landet. Også krigen i Kongo (tidligere Zaïre) skapte rundt årtusenskiftet store flyktningtall. I 2004 var det cirka 3,4 millioner internt fordrevne; ytterligere om lag 450 000 hadde flyktet til naboland. Konflikten mellom opprørere og regjeringen i det nordlige Uganda skapte utover 1990-tallet en kritisk humanitær situasjon med omkring 1,2 millioner internflyktninger.

Også Asia har hatt mange flyktninger, med høyere tall enn Afrika på 1980-tallet, men med en nedgang fra 1990-årene. Flere store konflikter har skapt flyktningstrømmer i Asia, fremfor alt flere runder med krig i Afghanistan og Golfen, i Myanmar, Indonesia, Sri Lanka og i Kaukasus. Den sovjetiske invasjonen av Afghanistan i 1979 førte til store flyktningestrømmer særlig til Iran og Pakistan, og fortsatt konflikt etter den sovjetiske uttrekkingen har forhindret tilbakevending. Etter Taliban-regimets fall i 2001 har imidlertid rundt tre millioner afghanske flyktninger vendt tilbake, men ennå i 2004 var cirka 2,5 millioner fortsatt flyktninger utenfor landets grenser; rundt 250 000 internt. Konflikten i Myanmar førte til at cirka 850 000 flyktet fra landet (per 2004), ytterligere inntil én million var internt fordrevne. Politiske motsetninger, samt borgerkrig i Aceh-provinsen, har resultert i et omfattende flyktningproblem også i Indonesia, med cirka 600 000 internt fordrevne. Krigen på Sri Lanka har skapt en halv million flyktninger, hvorav cirka 385 000 internt fordrevne. Det var tidlig på 2000-tallet også et betydelig antall internt fordrevne i Bangladesh og India.

Den palestinske flyktningsituasjonen har vært vedvarende fra 1948 og 1967, og er forblitt uløst. FNs hjelpeorganisasjon for Palestina-flyktninger (UNRWA) hadde per 2004 registrert 4,2 millioner flyktninger, hvorav de fleste i Palestina (Gaza og Vestbredden; henholdsvis 940 000 og 675 000) og nabolandene Jordan (1,7 millioner), Libanon (395 000) og Syria (420 000). Flere konflikter i Golfen har ført til flyktningstrømmer fra og innad i Irak. Etter den andre golfkrigen (1991) førte represalier mot den kurdiske befolkningen i Irak til at cirka to millioner ble drevet på flukt, de fleste internt i Nord-Irak (irakisk Kurdistan). Den store flyktningstrømmen som var fryktet som følge av angrepet på Irak i 2003, inntrådte derimot ikke. Også en betydelig del av den kurdiske befolkningen i Tyrkia er drevet fra sine hjem; i 2004 var det cirka én million internflyktninger i landet.

Flyktningtallene i Latin-Amerika sank mot slutten av 1980-årene, men over én million flyktet fra terror og borgerkrig, blant annet i El Salvador. Den politiske konflikten i Colombia var i 1990-årene årsak til den alvorligste flyktningsituasjon i Amerika; i 2004 var det 2,9 millioner internt fordrevne i Colombia, og ytterligere 230 000 hadde flyktet fra landet.

I Europa kom en ny alvorlig flyktningsituasjon som følge av Jugoslavias oppløsning i 1991, da rundt tre millioner var på flukt på Balkan. Blant annet flyktet om lag halvparten av Bosnia-Hercegovinas innbyggere, cirka to millioner. Per 2004 var det fortsatt rundt 330 000 internt fordrevne i Bosnia-Hercegovina; ytterligere cirka 140 000 var flyktninger i eksil – mens om lag én million hadde vendt hjem. Også oppløsningen av Sovjetunionen førte flere steder til konflikter og flyktningstrømmer, ikke minst under krigen mellom Armenia og Aserbajdsjan, som tvang cirka 1,3 millioner på flukt, samt interne stridigheter i Georgia, der det i 2004 var cirka 260 000 internt fordrevne. Ennå i 2004 var det om lag 570 000 internt fordrevne i Aserbajdsjan.

I 2015 startet en ny flyktningebølge til Europa med bakgrunn i krigen i Syria. Ifølge tall fra Frontex var det i 2015 registrert over 1,2 millioner irregulære grensekrysninger til EU mot 282 000 i hele 2014. Mange av asylsøkerne tok seg over til Hellas fra Tyrkia med gummibåter og mange omkom underveis. En annen reiserute var over Middelhavet fra Libya til Italia. Til Norge var det også noen som fant veien gjennom Russland til Kirkenes over grensestasjonen i Storskog. Til Norge kom det 30 110 asylsøkere i løpet av de første elleve månedene i 2015. Til Tyskland kom 262 000 asylsøkere i løpet av de første ni månedene i 2015. Fra og med november 2015 avtok flyktningebølgen og i løpet av de første seks månedene i 2016 kom det kun 1 678 asylsøkere til Norge. Mens det i 2015 kom 1 015 000 flyktninger til Europa via sjøveien kom det bare 231 000 til Europa i 2016.

Skiftende flyktningebilde

FNs høykommissær for flyktninger (UNHCR) fører statistikk over verdens flyktningsituasjon. FNs hjelpeorganisasjon for Palestina-flyktninger (UNRWA) registrerer palestinske flyktninger. Flyktninghjelpen i Norge har siden 1998 ledet er internasjonalt prosjekt, Global IDP Project, som blant annet kartlegger situasjonen for internt fordrevne. Sistnevnte kategori er de senere år blitt gradvis akseptert som del av det reelle flyktningbilde, selv om de ikke favnes av de internasjonale konvensjoner. I samlede tall over verdens flyktninger er det nå vanlig å inkludere internflyktninger, som fra 1990-tallet utgjør en stadig større andel av det totale antallet. Mens antall flyktninger i eksil sank fra midten av 1990-tallet, har totalt antall mennesker på flukt økt på grunn av et stigende antall internflyktninger. Dette skyldes dels flere nye konflikter, men også mindre vilje til å ta imot flyktninger i flere land, noe som har gjort det vanskeligere å forlate hjemlandet. Flere land, derunder EU-landene, har også strammet inn sin asylpolitikk, og dermed gjort det vanskeligere for folk på flukt å finne tilfluktssteder. Kampen mot terror fra 2001 har gjort det vanskeligere for en del å flykte, både fordi grenseovervåkning er skjerpet, og fordi flere utsettes for mistanke om tilknytning til terrornettverk.

Ifølge tall fra flere kilder var det i 2005 i alt om lag 37 millioner flyktninger i verden; derav cirka tolv millioner som flyktninger i eksil, og rundt 25 millioner på flukt i eget land. I 2017 var tallet økt til over 68 millioner ifølge tall fra FNs høykommissær for flyktninger hvorav 40 millioner var internt fordrevne. Blant de som ikke fanges opp av disse, mottar mange hjelp fra annet hold, men mange flyktninger får ingen humanitær hjelp – og enda flere mangler den beskyttelse flyktninger i henhold til konvensjonene har krav på; fremfor alt internflyktninger. Krisen i Den demokratiske republikken Kongo, krigen i Sør-Sudan og strømmen av rohingya-flyktninger fra Myanmar til Bangladesh er hovedårsakene til dagens rekordhøye flyktningetall. Det er i all hovedsak utviklingsland som blir berørt av de store flyktningestrømmene.

Tilbakevending til hjemlandet blir ansett som den beste løsningen på en flyktningsituasjon; å kunne vende hjem er også hva flertallet av flyktningene selv foretrekker. Å bistå flyktninger i å vende tilbake til sine hjemland og hjemsteder er derfor en høyt prioritert oppgave i det internasjonale flyktningarbeidet. Liksom flyktninger i henhold til internasjonale avtaler har krav på beskyttelse, har de også etter FNs menneskerettighetserklæring rett til å vende tilbake til hjemlandet. Til tross for at all tilbakevending skal være frivillig, blir det allikevel ofte foretatt tvangsmessig tilbakesending.

Rundt 80 prosent av asylsøkerne i Norge fikk tidlig på 2000-tallet avslag på sine søknader, og asylpolitikken ble strammet ytterligere inn. Norsk flyktningpolitikk ble endret midtveis i 1990-årene ved at det ble lagt større vekt på hjelpetiltak i flyktningenes nærområder fremfor å ta imot et større antall til Norge. Omfanget av norsk bistand til flyktninger har gjennom mange år vært høyt, og Norge har i forhold til folketallet i flere år vært den viktigste bidragsyter til UNHCR og UNRWA. Flere norske organisasjoner driver også et omfattende hjelpearbeid for flyktninger.

Eksterne lenker

Litteratur

Bølstad, Trygve med flere: Jordas fordrevne : Flyktninger i 90-åra, 1995, isbn 82-00-22442-2, Finn boken
Deng, Francis Mading: Protecting the dispossessed : A challenge for the international community, 1993, isbn 0-8157-1825-x, Finn boken
Global IDP Project, Norwegian Refugee Council: Internally displaced people : A global survey, 2nd ed., 2002, isbn 1-85383-953-1, Finn boken
Helton, Arthur C.: The price of indifference : Refugees and humanitarian action in the new century, 2002, isbn 0-19-925031-6, Finn boken
Loescher, Gil: The UNHCR and world politics : A perilous path, 2001, isbn 0-19-924691-2, Finn boken
Morris, Benny: The birth of the Palestinian refugee problem revisited, 2nd ed., 2004, isbn 0-521-00967-7, Finn boken
Newman, Edward & Joanne van Selm, red.: Refugees and forced displacement, 2003, isbn 92-808-1086-3, Finn boken
Steiner, Niklaus med flere, red.: Problems of protection : The UNHCR, refugees, and human rights, 2003, isbn 0-415-94574-7, Finn boken
Vincent, Marc & Birgitte Sørensen, red.: Caught between borders : Response strategies of the internally displaced, 2001, isbn 0-7453-1819-3, Finn boken