Vetostriden, debatten om kongens vetorett i lovsaker. Med vetorett menes kongens rett til å sanksjonere eller godkjenne lovvedtak i nasjonalsforsamlingen.
At monarken med regjering, eller den utøvende makt, skulle ha vetorett, ble en en viktig komponent i de nye forfatningene som så dagens lys i Europa, Nord-Amerika og Latin-Amerika i perioden 1770–1814. Skulle den utøvende makten ha utsettende eller absolutt veto? Med andre ord: Kunne monarken eller presidenten én gang for alle stoppe et lovvedtak, eller kunne han bare stoppe lovvedtak midlertidig inntil nasjonalforsamlingen etter et visst antall vedtak kunne overprøve sanksjonsnekten. I flere land ble den folkevalgte nasjonalforsamlingen gjort til makttyngdepunktet. Tanken var at suvereniteten lå hos folket, og at nasjonalforsamlingen måtte ha den avgjørende lovgivningsmyndigheten. Samtidig var det viktig at det rådde en maktfordeling og overlappende kompetanse som skapte kontroll og balanse mellom statsmaktene, først og fremst mellom den lovgivende makten (nasjonalforsamlingen) og den utøvende makt (fyrste og regjering). Ut fra denne tankegangen kunne ikke den utøvende makt ha mer enn utsettende veto. Grunnloven av 17. mai 1814 i Norge føyer seg inn i rekken av nye forfatninger der folkesuvereniteten sto sterkest, og der stortinget kunne overprøve kongens nei til lovvedtak etter tre ganger.
Vetorettens korte historie
Grunnloven av 17. mai og 4. november 1814 (novembergrunnloven) sørget for at kongen i forhold til det norske Stortinget skulle ha utsettende veto i ordinære lovsaker. Det vil si at Stortinget kunne få vedtatt lovforslagene først når kongen hadde gitt sitt samtykke, eller drive det gjennom om kongen nektet sanksjon etter tredjegangs vedtak.
Det kom tidlig til å stå strid om hvor omfattende vetorett kongen skulle ha, om vetoretten også skulle gjelde grunnlovssaker eller ikke. I 1870- og 1880-årene kom konservative politikere i Norge til å hevde at kongen hadde absolutt veto i grunnlovssaker. Etter innføringen av prinsippet om parlamentarismen i 1884 falt den kongelige vetorett mer eller mindre bort som et styringsinstrument.
Nye tolkninger av Grunnlovens vetorett
Slik Eirik Holmøyvik har tolket det, skulle Stortinget bare ha full suverenitet når det gjaldt å foreta endringer av Grunnloven. Når det gjaldt endringer av Grunnloven, var Stortinget suveren til å gjøre det uten medvirkning og sanksjon fra kongen. I premabalen til grunnlovsrevisjonen av 4. november 1814 står det: «Vi Norges Rigers Repræsentanter ... beslutte og fastsætte» den reviderte Grunnlova. Det først overordentlige storting kom høsten 1814 til å slå fast: «Grundloven, som efter sin Natur, ikke kan henhøre blandt de Love, der udfordre Kongens Sanction for at blive til Lov». Her kunne grunnlovsforfatterne bygge på et hovedprinsipp i franske og amerikanske grunnlover fra 1776–1791. Myndigheten til å endre forfatningen ble ansett for å være en kompetanse delegert fra folket til deres representanter i nasjonalforsamlingen (Holmøyvik 2012).
Hos de norske grunnlovsforfatterne møter vi en tydelig anvendelse av folkesuverenitetslæren. Ifølge Holmøyvik kom Grunnloven av 17. mai 1814 først og fremst til å være forankret i denne læren, og et maktfordelingssystem som Montesquieu og de Lolm fikk ikke gjennomslag. Derimot kom for eksempel den svenske Regeringsformen i 1809 til å bygge på prinsippet om at kongen hadde absolutt vetorett. Alle lovvedtak måtte bygge på godkjennelse fra både stendene i Riksdagen og monarken, der med ble adelen sikret en funksjon som tredjepart i lovbehandlingen med sanksjonsrett.
Derimot har andre forskere ment at det rådde uklarhet om hvor omfattende den kongelige vetoretten skulle være etter norsk forfatning utover 1800-talet. Etter 1814 var det for det første ingen som kom til å stille spørsmål ved kongens vetorett i grunnlovssaker, og man måtte akseptere at kongen utøvde en vidtgående initiativsrett for å få endret Grunnloven. I 1824 slo stortingets konstitusjonskomité fast at kongen hadde absolutt veto i de tilfeller Grunnloven skulle forandres, og poengterte at begge konstitusjonelle makter måtte gi sitt samtykke
Til dette nyanserte bildet kommer også at 17. mai-Grunnloven sørget for en betydelig maktdeling mellom kongen og Stortinget når det gjaldt lovgivning. Kongen fikk ikke bare utsettende veto i lovsaker, men rett til å utstede provisoriske anordninger – midlertidige lover – i en rekke type saker når Stortinget ikke var samlet. Stortingets lovgivningsfunksjon var ikke minst begrenset av at det ble innkalt til stortingssesjoner bare hvert tredje år, og forhandlingene skulle bare pågå i tre måneder. Det må innhentes kongelig godkjenning om Stortinget ønsket å sitte lenger, og etter tre måneder hadde kongen oppløsningsrett. Omvendt hadde Stortinget gjennom riksretten en betydelig kontrollmyndighet overfor statsrådene om det ble fattet vedtak og beslutninger i strid med Grunnloven, Stortingets lover og moralsk-etiske standarder. Statsråder kunne bli fradømt embetene siden, etter at oppnevnte stortingsrepresentanter og høyesterettsdommene sammen hadde felt dom i riksretten. Her har vi flere forhold som demper bildet av det sterke folkesuverenitetsprinsippet i Grunnloven av 17. mai (Dørum 2016).
Reaksjonen og det monarkiske prinsippet
Etter 1814 meldte det seg i Europa en reaksjon på at flere land hadde fått forfatninger som knesatte folkesuverenitetslæren som hovedprinsipp. I tråd med dette hadde nasjonalforsamlingen langt på vei fått lovgivningssuverenitet ettersom monarkens vetorett bare var utsettende. Mange jurister, statstenkere og taleføre personer i offentligheten som soknet til høyresiden, la vekt på det monarkiske prinsippet. Det betydde at makttyngdepunktet burde ligge hos kongen, ikke hos den folkevalgte nasjonalforsamlingen. I dette lå det ønske om å sikre balanse og unngå massenes tyranni og et for vidtgående folkestyre, noe som kunne true sosial orden og rettsstaten.
I 1821 erklærte kong Carl Johan i Sverige-Norge at det burde innføres en fullkommen likevekt mellom statsmaktene. Han foreslo flere endringer av Grunnloven, blant annet en utvidelse av den kongelige anordningsretten, samt innføringen av absolutt kongelig vetorett istedet for utsettende veto. Alt dette betydde at han søkte å styrke kongens kompetanse i forhold til Stortinget. Han strevet også aktivt etter å stoppe grunnlovsendringer som Stortinget foreslo, slik som vedtaket av adelsloven i 1821 som avskaffet adelskap.
I 1824 tok Christian Magnus Falsen til orde for at kongen hadde absolutt veto når det gjaldt grunnlovsendringer. Dette gjorde Falsen ut fra tanken om at kongen hadde inngått en kontrakt med folket, og han baserte seg også på Benjamin Constants maktfordelingsteori. Dermed fikk både Stortinget og kongen absolutt veto i grunnlovssaker.
Han møtte mye motbør, ikke minst fra juristen Henrik Steenbuch, som mente at å gi kongen absolutt veto var å endre forfatningens hovedprinsipper. Også Fredrik Georg Lerche og Frederik Stang kom i henholdsvis 1830 og 1833 til å avvise kontraktsteorien, og dermed også premissene for å kunne tildele kongen et absolutt veto. Stang argumenterte også for at det var umulig å tolke inn et absolutt veto i paragrafene 76–79 og 112.
Monarkisk prinsipp og likevekt, eller folkets makt?
I 1845 tok Berhard Dunker opp tankene til Christian Magnus Falsen, men han valgte å avvise at Grunnloven bygde på kontraktsteori, i tråd med Frederik Stang. Derimot argumenterte han for at kongen burde ha absolutt veto ut fra paragraf 1, som slo fast at regjeringsformen var innskrenket monarkisk. I hovedsaken sto kongen for statsstyringen, med unntak for i visse saker der nasjonalforsamligen måtte medvirke. At kongen hadde suspensivt (utsettende) måtte anses som unntak, og hovedregelen måtte være at kongen hadde absolutt veto i alle lovsaker som ikke var dekt av paragraf 79, som nevnte mange saksområder der kongen hadde utsettende veto. I tillegg viste han til det allmenne likevekssystemet og maktfordelingen som Grunnloven fulgte som hovedprinsipp. Av det fulgte at delt suverenitet og gjensidig blokkerende vetorett mellom kongen og Stortinget i lovsaker måtte gjelde.
I årene 1880–1883 kom kongen, statsrådet og den juridiske eliten i Norge til å argumentere for at kongen hadde absolutt veto i grunnlovssaker. Et argument var å vise til praksis i norsk lovbehandling. Fra først stund etter 1814 var det blitt slik at kongen hadde absolutt i grunnlovssaker. Det andre argumentet var at en måtte forutsette at maktfordelingssystem og likevektsteori lå innebygd i Grunnloven, i tråd med Montesquieu. Dermed la forsvarerne vekt på at suverniteten var delt mellom kongen og folket i utgangspunktet.
Aktoratet i riksretten i 1883–1884 mot embetsmannsstatens statsråder, sammen med venstrepolitikere, framhevet at Grunnloven var skrevet under sterk påvirkning av folkesuverenitetsprinsippet, med henvisning til amerikanske og franske grunnlover. Man tok også fram § 112 som ikke tilla kongen noen aktiv rolle i arbeidet med grunnlovsendringer. Derimot mente høyesterettsdommerne i Riksretten i 1884 at kongen hadde absolutt veto i grunnlovssaker ut fra innarbeidet praksis og ut fra forutsetningen at Grunnloven var tuftet på maktfordelingslæren og balanseteori.
Vetoretten dør ut med parlamentarismen
Innføringen av parlamentarismen kom til å undergrave sterkt vetoretten, og gjorde den snart ubrukelig. Regjeringen måtte hele tiden sikre seg flertall og støtte fra Stortinget. Bak venstrebevegelsens kamp for å få innført parlamentarisme lå sterkt tanken om at folkesuvereniteten måtte veie tyngst, og at det var viktig å innføre ordninger som sikret et varig folkestyre, representert ved Stortinget. Nå ble Stortinget sikret ikke bare en suveren lovgivningsmyndighet, men regjeringer må sikre seg flertallsstøtte fra Stortinget og hele tiden nye tillit.
Les mer i Store norske leksikon
Litteratur
- Dørum, Knut, Frå undersått til medborgar. Styreform og politisk kultur i Noreg ca. 1660–1884. Oslo.
- Dørum, Knut 2013: Et oppgjør med eneveldet og standssamfunnet. Dannelsen av en folkelig offentlighet i norske bygder 1814–1850. Historisk tidsskrift.
- Holmøyvik, Eirik 2012: Maktfordeling og 1814. Bergen.
- Kaartvedt, Alf 1956/1967: Kampen mot parlamentarisme 1880–1884. Den konservative politikken under vetostriden. Oslo.
- Kaartvedt, Alf 1964: Fra riksforsamling til 1869, bd. 1 i Det norske Stortinget gjennom 150 år. Oslo.
- Mykland, Knut 1978: Kampen om Norge, bd. 9. Oslo: Cappelen.
- Seip, Jens Arup 1974: Utsikt over Norges historie. Tidsrommet 1814–ca. 1860, første del. Oslo.
- Seip, Jens Arup 1980: Dyd og nødvendighet. Høyres historie gjennom hundre år 1880– 1980. Oslo.
- Seip, Jens Arup 1981: Utsikt over Norges historie. Tidsrommet ca. 1850–1884, annen del. Oslo.