Políticas de género y familia en Noruega y España

Políticas de género y familia en Noruega y España Pau Marí-Klose, Francisco Javier Moreno Fuentes, Eloisa del Pino A pesar de los problemas y retos que también afrontan, los países escandinavos permanecerán en el imaginario colectivo como el punto de referencia hacia el que convendría avanzar, aunque no resulte posible atisbar el modo en que podría realizarse dicho acercamiento. n los extremos del continente europeo encontramos dos países claramente alejados, no solo geográfica, sino sobre todo cultural, social y políticamente: Noruega y España. La lejanía no ha sido óbice, de hecho, para que Noruega (junto al resto de países escandinavos) haya estado a menudo presente como foco de atención y modelo a seguir en las reflexiones acerca del futuro de nuestro país y sobre las reformas que convendría adoptar para corregir los problemas que nos aquejan.1 Noruega ofrece la imagen de una sociedad próspera, moderna y funcional. A todo ello se une la condición de país fuertemente igualitario, valores igualitaristas que la mayoría de los españoles comparten. Ese igualitarismo noruego se expresa de diversos modos, aunque quizá el más llamativo en España (por su histórico atraso relativo en este campo) sea el de las relaciones de género. El Estado noruego lleva décadas comprometido con la promoción de la igualdad entre hombres y mujeres a través de políticas públicas. Cuestiones clave que en España llevan escasos años en la agenda política (como los problemas de conciliación de la vida familiar, la educación infantil o la atención a la dependencia), tradicionalmente han constituido ejes centrales del desarrollo del Estado de Bienestar en Noruega. E Dos trayectorias históricas, dos modelos de bienestar Noruega se ha caracterizado, históricamente, por haber apostado por un Estado de Bienestar ambicioso, que proporciona seguridad y cali- Pau Marí-Klose, Universidad de Zaragoza, Francisco Javier Moreno Fuentes, IPP-CSIC, Eloisa del Pino, IPP-CSIC. ECONOMÍA EXTERIOR. Núm. 72. Primavera 2015 44 ECONOMÍA EXTERIOR dad de vida a todos sus ciudadanos, con independencia de su situación de necesidad y de sus cotizaciones previas al sistema de Seguridad Social. Es lo que se conoce como universalismo. Al igual que otros países escandinavos, el Estado de Bienestar noruego se basa en un sistema de transferencias y servicios de gran intensidad protectora (y relativamente elevado coste). La legislación noruega garantiza la responsabilidad pública en la financiación y/o prestación de servicios de atención social, especialmente para los más jóvenes y los ancianos más vulnerables. El apoyo ciudadano al Estado de Bienestar es alto, al igual que lo son las expectativas que alberga la ciudadanía respecto a la protección social, los derechos sociales y los servicios que espera recibir. En las últimas décadas el Estado de Bienestar noruego ha ido ajustando sus estructuras para responder al surgimiento de nuevas necesidades asociadas a transformaciones en el mercado de trabajo, la composición demográfica de la población y las estructuras familiares. En este contexto, las políticas de género y familia cobraron gran protagonismo. El Estado reaccionaba al creciente número de mujeres que tenían la voluntad de mantenerse en el mercado de trabajo tras dar a luz, espoleadas por las nuevas oportunidades de empleo que surgían en una economía cada vez más terciarizada. El creciente sector servicios generaba un considerable volumen de puestos de trabajo, a menudo en el sector público, en espacios laborales tradicionalmente considerados femeninos (sanidad, educación o servicios sociales). En este contexto, los procesos de radicalización política de las décadas de los sesenta y setenta, vividos de manera especialmente intensa en Noruega, representaron un importante motor de cambio. El movimiento feminista asumió un papel central en la reivindicación del derecho al aborto libre y a la igualdad de participación en el mercado laboral, la política y la sociedad en general. A principios de la década de los setenta, las cuestiones de género y familia copaban ya la agenda pública y eran objeto de planificación política, abanderadas por el “feminismo de Estado” encarnado por mujeres que ganaban un creciente protagonismo en la toma de decisiones gubernamentales. Durante estos años se redibujarían las fronteras entre los ámbitos público y privado, y en especial en la división de responsabilidades entre el Estado y las familias. Dos hitos tuvieron particular relevancia en este sentido: a) la adopción de legislación reguladora de la atención a la infancia que comprometía a los gobiernos 1. Este artículo está basado en el proyecto de investigación NorSpaR “Respuestas a los nuevos riesgos sociales en España y Noruega”, financiado por los fondos del Mecanismo Financiero del Espacio Económico Europeo a través de la Real Embajada de Noruega en España. PAU MARÍ-KLOSE, FRANCISCO JAVIER MORENO FUENTES, ELOÍSA DEL PINO 45 locales a ofrecer servicios de escuela infantil (1975), y b) la introducción de permisos parentales que implicaban a los varones en el cuidado de sus hijos recién nacidos, ofreciéndoles la oportunidad de compartir con las madres (a discreción de la pareja) el tiempo de permiso. Estas políticas representaron un verdadero desafío al orden social tradicional, consagrando un nuevo modelo de familia en el que ambos progenitores debían estar implicados en el trabajo y el cuidado. Aunque estas iniciativas despertaron inicialmente suspicacias en algunas capas de la población, durante las décadas siguientes partidos políticos de izquierdas y de derechas convergieron en la idea de que había que proporcionar apoyo a las familias con niños pequeños, abonando el terreno para una segunda Noruega se ha oleada de reformas en los años noventa y en dotado de un sistema la mitad de la primera década del siglo XXI de escuela infantil que profundizaran en el modelo introducido universal para todos en los años setenta. Un hito en esta segunda los niños de uno a etapa ha sido la ampliación del permiso patres años rental y su complementación con un “permiso paternal” (daddy quota), un derecho individual del padre a cuatro semanas de permiso remunerado (posteriormente ampliado hasta 14) para cuidar a un hijo menor de 14 años. El permiso paternal está reservado al padre, y solo puede transferirse a la madre en circunstancias muy especiales. Se persigue con ello el involucramiento pleno de los padres en el cuidado de sus hijos. El permiso paternal ganó popularidad rápidamente y hoy día es aprovechado por la mayoría de quienes pueden solicitarlo. En 2012, los padres asumían ya el 20 por cien del total de días de permiso por embarazo, parto o adopción. En estos últimos años, Noruega se ha dotado también de un sistema de escuela infantil universal para todos los niños de uno a tres años cuyos padres deseen escolarizarlos (existe la alternativa de optar a apoyo económico para criarlos en casa). Gracias a ello, la proporción de niños escolarizados en ese rango de edad se sitúa por encima del 50 por cien, una de las más altas del mundo. La trayectoria política e institucional de las políticas de género y familia presenta pocos paralelismos con la de España. El desarrollo de estas políticas puede calificarse de tardío (consecuencia del largo retraso impuesto por una dictadura comprometida en la defensa de la “familia tradicional”) y vacilante (resultado del desinterés de algunos de los agentes que hubieran podido erigirse en promotores principales de estas políticas, incluyendo el feminismo). Desde el inicio de la democracia, el pensamiento feminista en España descuidó el potencial 46 ECONOMÍA EXTERIOR papel de la escuela infantil en el mejoramiento de la situación de las mujeres. Tras cuatro décadas de régimen autoritario y patriarcal, el pliego de necesidades y demandas insatisfechas era extenso y ayudar a las madres a conciliar el trabajo con las responsabilidades familiares no ocupaba una posición particularmente destacada en dicha lista. Los principales objetivos y reivindicaciones se centraron en la consecución de la igualdad jurídica entre hombres y mujeres en los diversos ámbitos en los que aún no estaba garantizada (protección contra la discriminación y el acoso en el mercado de trabajo), la lucha por el desarrollo de una ley de divorcio, el reconocimiento de los derechos reproductivos (aborto y pleno acceso a anticonceptivos), o la lucha contra la violencia de género. Buena parte de las feministas españolas seguían tradiciones inteletuales que restaban importancia a la experiencia de la maternidad y a las responsabilidades relacionadas con los hijos. Al mismo tiempo, las corrientes feministas eran muy reacias a abordar cuestiones en un ámbito (la familia) que el régimen franquista había considerado “célula primordial” de la sociedad española. Muchas de las feministas que tuvieron responsabilidades públicas en los primeros gobiernos democráticos habían participado activamente en los movimientos de oposición contra el régimen autoritario, donde la crítica contra los discursos oficiales se convirtió, a menudo, en rechazo explícito de la familia como institución potencialmente democrática.2 Las primeras dos décadas del régimen democrático pueden considerarse “tiempo perdido” para la modernización y el progreso en el ámbito de las políticas de familia. Sin embargo, a partir de mediados de los noventa, se hizo cada vez más evidente que, con la emergencia de nuevos estilos de vida, riesgos y necesidades sociales, el desarrollo de políticas favorables a la familia iba a convertirse en una línea de acción que los dos partidos nacionales con opciones de gobierno no podían ignorar. A finales de los noventa, el gobierno conservador de José María Aznar introduce un nuevo enfoque sobre el permiso por baja parental, que ofrece a los hombres que trabajan la posibilidad de tomar 10 de las 16 semanas del permiso otorgado a las mujeres después del parto. Impulsa también un programa de ayudas económicas a las madres trabajadoras (de 100 euros mensuales). A mediados de los 2000, el gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero introdujo una amplia gama de medidas destinadas a los colectivos afectados por los nuevos riesgos socia2. Véase Valiente, C. (1996) “The rejection of authoritarian policy legacies: Family policy in Spain 1975-1995”, South European Society and Politics 1: 95-114. PAU MARÍ-KLOSE, FRANCISCO JAVIER MORENO FUENTES, ELOÍSA DEL PINO 47 les asociados a las transformaciones sociodemográficas. Estas medidas incluyeron iniciativas para promover el empleo femenino y la conciliación de trabajo y familia (a través de una expansión de los servicios de escuela infantil y atención a la dependencia) estimular la natalidad y ayudar a las familias jóvenes a través de una transferencia monetaria por nacimiento. Los programas de permiso parental se revisaron y ampliaron. En este sentido, a los padres de bebés recién nacidos se les concedió un permiso de 15 días (con la promesa, todavía no materializada, de aumentar el periodo de licencia a cuatro semanas) al tiempo que los criterios de elegibilidad para las madres que trabajan se relajaron para que un mayor número de mujeres pudieran beneficiarse. Entre 2004 y Las primeras dos 2010, el gasto en protección social por famidécadas de la lia/infancia aumentó a ritmos superiores a la democracia española media europea (36 por cien durante el periofueron tiempo perdido do de seis años, solo por debajo del increpara las políticas mento de Irlanda en la UE-15, según datos de de familia Eurostat). Las iniciativas del gobierno socialista para la familia fueron integradas en un programa más amplio que aspiraba a avanzar en igualdad de género a través de la regulación de las relaciones laborales (con el doble objetivo de prevenir la discriminación y favorecer la promoción interna de las mujeres en sus puestos de trabajo), una estrategia nacional de lucha contra la violencia doméstica, y campañas educativas para promover nuevos valores de género. Sin embargo, esta expansión de las políticas de género no duró lo suficiente para garantizar su consolidación institucional. Las reformas sufrieron un parón repentino en 2008 con el estallido de la crisis financiera y económica. Ante las crecientes presiones presupuestarias, los gobiernos (primero el socialista y más tarde el conservador) optaron por salvar el “núcleo duro” del Estado de Bienestar (pensiones, prestaciones por desempleo), sometiendo a severos ajustes los programas destinados a ofrecer respuesta a los nuevos riesgos sociales, incluyendo las políticas dirigidas a la familia. Así, el gobierno de Rodríguez Zapatero eliminó en 2010 el “cheque bebé” (que garantizaba 2.500 euros a las familias con hijos recién nacidos o recién adoptados) y tras la derrota electoral de los socialistas a finales de 2011 el nuevo gobierno liderado por Mariano Rajoy redujo significativamente los recursos destinados a cuidados de larga duración y al desarrollo de escuelas infantiles, comprometiendo gravemente la sostenibilidad financiera de estos programas. 48 ECONOMÍA EXTERIOR Una revolución inacabada En el transcurso de las últimas décadas, los cambios sociales experimentados tanto en Noruega como en España han sido extraordinarios. La terciarización de la economía, la expansión educativa y el afianzamiento de nuevos valores han abonado el terreno para el cambio en las relaciones de género en la sociedad. En ambos países, las mujeres se han incorporado masivamente al mercado de trabajo formal y con ello, han redefinido su posición en el ámbito público y familiar. En la sociedad noruega, la participación laboral de las mujeres es muy alta. Más del 80 por cien en las edades centrales del ciclo vital (2549) trabaja y resulta insólito que abandone el mercado de trabajo para criar a sus hijos pequeños tras dar a luz. Tanto los permisos parentales, como los servicios de escuela infantil, propician la rápida reincorporación de las mujeres al mercado de trabajo. Aparentemente, el permiso paternal obligatorio no transferible ha sido bien acogido por los hombres, contribuyendo a conformar nuevas formas de masculinidad que asumen la corresponsabilidad en el cuidado infantil. Desde fuera de Noruega, la medida ha sido vista como una vía de avance decisiva hacia la igualdad de género, bajo la presunción de que la mayor corresponsabilidad del padre en la crianza de los niños desde temprana edad tiene un efecto duradero, que terminará expresándose en el mercado laboral, si los empresarios dejan de percibir las actividades de cuidado como una actividad fundamentalmente femenina y superan sus reticencias a tratar a mujeres y hombres en pie de igualdad, ante la expectativa de que las orientaciones hacia el empleo sean diferentes. Lo cierto es que, aunque la inmensa mayoría de los hombres se acogen al permiso paternal, las familias siguen haciendo un uso segado del periodo de uso discrecional al que también tienen derecho. En ese sentido, aunque en Noruega los varones están más implicados en tareas domésticas y de cuidados que en otros países europeos, las expectativas más optimistas no parecen haberse cumplido. Buena parte de las madres permanecen en situación de baja en el periodo en que los padres cogen su permiso, lo que sugiere que, en muchos casos, continúan manteniendo el papel de cuidadora principal durante ese periodo. En algunos segmentos de la sociedad noruega existe una creciente desconfianza hacia la medida, lo que se refleja en distintas voces que desde fuerzas políticas conservadoras reclaman que las familias puedan hacer una asignación libre del tiempo de permiso total de los dos progenitores. El segundo gran problema, desde el punto de vista de género, es la fuerte segregación del mercado de trabajo, tanto horizontal como vertical. A pesar de las medidas adoptadas, un alto porcentaje de mujeres PAU MARÍ-KLOSE, FRANCISCO JAVIER MORENO FUENTES, ELOÍSA DEL PINO 49 trabaja en el sector público, la educación, la salud o los servicios sociales, mientras que los hombres están más centrados en el sector privado, la industria y las finanzas. Cerca de la mitad de las mujeres tienen empleos a tiempo parcial, frente a tan solo el 23 por cien de los varones. Pocas son las que alcanzan los puestos con más altas remuneraciones y prestigio (a pesar de que Noruega ha introducido una ley para asegurar que los consejos de dirección de todo tipo de organizaciones estén compuestos por, al menos, un 40 por cien de mujeres). La sociedad española también se ha visto inmersa en cambios vertiginosos. Las estructuras familiares y las actitudes sociales hacia los equilibrios y prácticas familiares empezaron a cambiar a una velocidad inusual y bastante inesperada a partir de la segunda mitad de la década de los noventa. En este proceso resulta crucial la aparición de nuevos estilos de vida y los riesgos sociales que afrontan las más jóvenes. El modelo de familia de doble fuente de ingresos se ha generalizado en las más jóvenes. Un gran número de mujeres en estos grupos ha alcanzado altos niveles educativos, alimentando aspiraciones profesionales que son generalmente incompatibles con asumir responsabilidades domésticas y de cuidado de los hijos de modo exclusivo. Incluso las mujeres con bajos niveles de instrucción tienden a priorizar cada vez más su carrera profesional. En estas condiciones, los problemas de conciliación de la vida laboral y familiar se han hecho cada vez más acuciantes. A falta de estructuras públicas adecuadas (homologables a las de Noruega), se ha dicho a menudo que las familias españolas han transferido parte de las responsabilidades de cuidado a los abuelos (generalmente a abuelas, que hacen las veces de madres) y otros familiares, reforzando así las bases culturales de un modelo de “solidaridad entre miembros del grupo de parentesco”. Pero la evidencia de que se han resuelto así los problemas de conciliación resulta poco concluyente. Un número creciente de familias tiende a externalizar el cuidado, poniéndolo en manos de prestadores de servicios externos (formales o informales). Así, muchas mujeres han perdido la reticencia a inscribir a sus hijos más pequeños en centros de cuidado infantil. Las presiones sociales que les habían empujado tradicionalmente a dedicarse a tiempo completo al cuidado de los niños pequeños se ha debilitado. En la actualidad, la matriculación de niños y niñas de tres a cinco años en la enseñanza preescolar es casi universal. De igual modo, la participación de niños menores de tres años en centros de cuidado infantil se ha incrementado notablemente en la última década. Según datos de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), la proporción de niños de cero a tres años en estos centros (tanto públicos 50 ECONOMÍA EXTERIOR como privados) ha aumentado de un cinco por cien en 2000, al 39 por cien en 2010. Sin embargo, persiste una brecha significativa en las tasas de matriculación de niños de familias de altos y medianos ingresos (que están aprovechando el compromiso público con este tipo de políticas) y las familias de bajos ingresos, incluso después de controlar por otros factores potencialmente implicados como la participación de la madre en el mercado de trabajo. Las familias de bajos ingresos parecen reacias a utilizar este tipo de servicios, ya sea por razones normativas y de expectativas (la creencia de que, en estas edades, la persona que debe encargarse del hijo es la madre), o por barreras financieras e institucionales (como las altas tasas, o los criterios de admisión) que evitan que estas familias tengan acceso pleno a los mismos. Muchas familias españolas han tendido también a recurrir a sistemas de provisión de cuidados informales proporcionados por mujeres de origen inmigrante, en especial en las actividades de cuidado a personas de edad avanzada y/o dependientes. Así, tanto la imposibilidad de adquirir servicios de cuidado en el mercado formal (por su elevado coste), como la opción por transferencias monetarias en lugar de por la provisión de servicios por parte de las autoridades responsables del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia (SAAD), han contribuido al mantenimiento de un sistema de cuidado marcadamente sustentado en una combinación de cuidados familiares y de prestaciones informales a cargo de inmigrantes. El impacto de estos equilibrios en términos de igualdad de oportunidades de género es claro, constituyendo un claro obstáculo para los proyectos vitales de las mujeres españolas. En España, el futuro de las políticas de género y de familia es incierto en un contexto de austeridad presupuestaria. Es poco probable que los problemas y necesidades que hemos destacado susciten, a corto plazo, respuestas públicas como las implementadas en las últimas décadas en Noruega. Posiblemente por ello, los países escandinavos, a pesar de los problemas y retos que también afrontan, permanecerán en el imaginario colectivo como el punto de referencia hacia el que convendría avanzar, aunque no resulte posible atisbar el modo en que podría realizarse dicho acercamiento.