Ovidiu Podaru, Maria-Mihaela Pop: Provocările limbajului în Codul administrativ
STUDII
PROVOCĂRILE LIMBAJULUI
ÎN CODUL ADMINISTRATIV
DOI: 10.24193/SUBBiur.65(2020).1.3
Data publicării online:
13.04.2020
Ovidiu Podaru, Maria-Mihaela Pop*
Rezumat: Intrat de curând în vigoare1, Codul administrativ a fost adoptat cu
scopul declarat de a unifica reglementările din materia administraţiei publice, pentru
a crea un cadru normativ închegat, venind în ajutorul particularilor, administraţiei
publice, dar și al practicienilor. În acest sens, o parte semnificativă din prevederile
codului sunt preluate identic din actele normative pe care le-a abrogat2, existând
totodată și prevederi noi, unele dintre ele lăsând, din păcate, impresia unui cod
adoptat în grabă. Fără a avea pretenţia unei analize aprofundate asupra întregii
reglementări, prezentul studiu urmărește să trateze unele dintre provocările pe care
* Ovidiu PODARU este Conferenţiar Universitar Doctor în cadrul Facultăţii de Drept a
Universităţii Babeș-Bolyai, Departamentul de drept public, avocat în Baroul Cluj; contact:
opodaru@yahoo.com; Maria-Mihaela POP este student-doctorand, cadru didactic asociat al
Facultăţii de Drept a Universităţii Babeș-Bolyai, Departamentul de drept public, avocat în
Baroul Cluj, contact: pop_mariamihaela@yahoo.com.
1 Codul administrativ a intrat în vigoare prin adoptarea OUG: 57/2019, publicată în M.of.: 555
din 5 iulie 2019. Constituţionalitatea codului a fost verificată în 12 februarie 2020, Curtea
Constituţională emiţând un comunicat de presă prin care a arătat că, raportat la criticile
formulate, OUG: 57/2019 este în acord cu normele constituţionale.
2 Un număr total de 99 de acte normative, cele mai cunoscute fiind L: 90/2001 „privind
organizarea și funcţionarea Guvernului României și a ministerelor”, L: 340/2004 „privind
prefectul și instituţia prefectului”, L: 215/2001 „a administraţiei publice locale”, L: 393/2004
„privind Statutul aleșilor locali”, OUG: 54/2006 „privind regimul contractelor de concesiune
de bunuri proprietate publică” ori L: 188/1999 „privind Statutul funcţionarilor publici”.
30
SUBB Iurisprudentia nr. 1/2020
Ovidiu Podaru, Maria-Mihaela Pop: Provocările limbajului în Codul administrativ
le generează limbajul folosit în OUG: 57/2019. Între cele două extreme între care
oscilează legiuitorul (fie un limbaj incomplet sau ambiguu, fie o supra-reglementare),
problema cea mai relevantă, din punct de vedere al consecinţelor pe care le poate
produce, constă, probabil, în folosirea unor noţiuni deja consacrate din punct de
vedere juridic, cu un sens total diferit (cum ar fi, de pildă, chestiunea competenţei –
exclusive, delegate ori partajate, a capacităţii ori personalităţii juridice a autorităţilor
publice). Pe lângă alterarea unor reguli sau instituţii juridice deja consacrate, în cod
se identifică pe alocuri și o dublare inutilă a unor termeni sau folosirea unor sintagme
care pot schimba cu totul sensul avut în vedere de către legiuitor; în plus, noul act
normativ rămâne restant (dacă nu cumva complică și mai mult lucrurile) în rezolvarea
clară a unor probleme identificate anterior de doctrină și practica judiciară (cum ar
fi, bunăoară, rolul secretarului în aprecierea legalităţii actelor autorităţilor
administraţiei publice locale sau majoritatea necesară în ceea ce privește hotărârile
legate de patrimoniul unităţii administrativ-teritoriale).
Cuvinte cheie: Codul administrativ, limbaj juridic, normă ambiguă,
autorităţi publice centrale, autorităţi locale, descentralizare, capacitate
administrativă, competenţe exclusive, competenţe delegate, competenţe partajate,
consilier local, oportunitate, ședinţă, majoritate absolută, majoritate calificată,
Guvern, minister, prefect, contrasemnătură, contract de concesiune.
THE CHALLENGES BROUGHT BY THE
LANGUAGE USED IN THE NEW ROMANIAN
ADMINISTRATIVE CODE
Summary: Recently entered into force, the administrative code was adopted
with the stated purpose of unifying the regulations in the field of public
administration, in order to create a normative framework, coming to the aid of
individuals, public administration, but also of practitioners. In this respect, a
significant part of the provisions were taken identically from the normative acts that
were repealed, while there are also new provisions, some of them leaving,
unfortunately, the impression of a code adopted in haste. Without claiming a
thorough analysis of the entire regulation, the present study aims to address some of
the challenges brought by the language used in OUG: 57/2019. Between the two
extremes among which the legislator oscillates (either an incomplete or ambiguous
language, or an over-regulation), the most relevant problem, in terms of the
consequences that it can produce, probably consists in using already legally
established notions, with a totally different meaning (such as, for example, the
question of competence - exclusive, delegated or shared, or of the capacity or legal
personality of public authorities). In addition to altering some already established
31
SUBB Iurisprudentia nr. 1/2020
Ovidiu Podaru, Maria-Mihaela Pop: Provocările limbajului în Codul administrativ
rules or legal institutions, the code identifies in some places an unnecessary
duplication of terms or the use of phrases that can completely change the meaning
envisaged by the legislator; furthermore, the new normative act remains in debt (if it
does not complicate matters even more) to clarify some problems previously
identified by the scholars and the judicial practice (such as, of course, the role of the
secretary in assessing the legality of the acts of the local public administration
authorities or the majority necessary regarding the decisions related to the patrimony
of the administrative-territorial unit).
Keywords: Administrative code, legal language, ambiguous norm, central
public authorities, local authorities, decentralization, administrative legal capacity,
exclusive competence, delegated competence, shared competence, local elected
councillor, opportunity, meeting, absolute majority, qualified majority, Government,
Ministry, prefect, countersignature, administrative contract of concession.
La o primă lectură a Codului administrativ, primul gând care i-ar
putea trece prin minte cuiva care și-a propus să fie atent la limbajul utilizat de
„legiuitorul” nostru (cel de la Palatul Victoria, în acest caz particular) ar putea
fi o parafrazare a unei anecdote deja clasice, al cărei final adaptat ar putea fi
exprimat astfel: „Din perspectiva limbajului, acest Cod administrativ conţine
multe prevederi bune și noi. Numai că cele bune … nu sunt noi, iar cele noi …
nu sunt bune!”
Tocmai de aceea am găsit că nu ar fi tocmai lipsit de interes să trecem
în revistă câteva prevederi (cel puţin) discutabile sub aspectul termenilor
utilizaţi. Am încercat să le ordonăm în funcţie de gravitatea consecinţelor pe
care le produc: de la lipsa unor asemenea consecinţe, până la unele efecte
juridice grave. Dar, să le luăm pe rând:
1
Limbajul redundant
Cele ce urmează sunt exemple benigne, care nu par a avea nicio
consecinţă juridică, cu excepţia îngrijorării că legiuitorul nostru nu cunoaște
32
SUBB Iurisprudentia nr. 1/2020
Ovidiu Podaru, Maria-Mihaela Pop: Provocările limbajului în Codul administrativ
prea bine noţiunile juridice, de vreme ce utilizează adesea formule (aproape)
pleonastice. Sunt cel puţin două asemenea asocieri de termeni pe care se pare
că le preferă:
1.1
„Competența și atribuțiile” (unui organ administrativ)
Această asociere se regăsește frecvent în prevederile Codului : art. 84
alin. (4) și art. 87 alin. (2) sunt doar două asemenea exemple. Mergând mai
departe cu forţarea limbajului, legiuitorul stabilește prin art. 129 alin. (7) că
„În exercitarea atribuțiilor prevăzute la alin. (2) lit. d), consiliul local
asigură, potrivit competenței sale și în condițiile legii [s.n. Ov.P., M.M. P.], cadrul necesar pentru furnizarea serviciilor publice de interes local
privind: (…)”, adăugând încă o sintagmă oarecum inutilă („în condiţiile legii”)
acestei asocieri nefericite de termeni.
Astfel, fiind o condiţie de valabilitate externă a actului administrativ,
competenţa organelor administrative s-a raportat mereu la totalitatea
atribuțiilor, circumscrise în spaţiu, timp și cu privire la persoane3. Ideea s-a
păstrat și în reglementarea din Codul administrativ, competenţa fiind definită
în partea generală drept „ansamblul atribuțiilor stabilite de lege”. Cu toate
acestea, cele două noţiuni sunt adesea folosite împreună, sugerând (în mod
eronat) că ele nu ar fi sinonimice. Totuși, exprimarea pleonastică nu pare a
avea vreo consecinţă juridică, însă sugerează în mod clar fie neatenţia
legiuitorului, fie o lipsă a stăpânirii unor noţiuni juridice pe care chiar el le-a
definit.
3 Ov. PODARU, Drept administrativ. Vol. I. Actul administrativ. Repere pentru o teorie altfel, Ed.
Hamangiu, București, 2010, p. 83.
33
SUBB Iurisprudentia nr. 1/2020
Ovidiu Podaru, Maria-Mihaela Pop: Provocările limbajului în Codul administrativ
1.2
„Necesitatea și oportunitatea” (emiterii unui act administrativ)
Și această asociere de termeni o regăsim în cel puţin trei texte de lege
diferite: art. 50 alin. (2), art. 57 alin. (5) și art. 240 alin. (2) C.adm., în toate
aceste situaţii fiind afirmată ideea că atât necesitatea cât și oportunitatea
emiterii unui act administrativ este stabilită în mod exclusiv de emitentul
acestuia.
Iată deci că, cu privire la cauza actului administrativ, codul introduce
o noţiune nouă – aprecierea „necesităţii” adoptării acestuia - noţiune care,
fără a fi definită în partea generală, nu este folosită niciodată în mod
individual, ci întotdeauna doar împreună cu oportunitatea adoptării lui,
sugerând astfel că organul administrativ competent ar trebui să aibă în vedere
la emiterea actului două chestiuni diferite: pe de o parte, caracterul necesar
și, pe de altă parte, caracterul oportun al emiterii actului. Cu toate acestea,
niciunul dintre textele amintite nu atribuie propriu-zis un alt înţeles noţiunii
de necesitate, altul decât puterea de apreciere pe care o are administraţia de
a alege între două sau mai multe conduite posibile4 (adică exact oportunitatea
emiterii actului administrativ). De altfel, atât doctrina5, cât și jurisprudenţa6,
4 Ibidem,
p. 237.
5 D.
APOSTOL TOFAN, Drept administrativ. Volumul II, Ediţia 4, Ed. C.H. Beck, București, 2017,
p. 30-35. A se vedea, de asemenea, și G. BOGASIU, Competenţa autorităţii emitente, condiţie de
validitate a actului administrativ. Caracterul autonom al competenţei, în Revista Română de
Jurisprudenţă nr. 4 din data de 30 aprilie 2011: „Caracterul autonom al competenţei
presupune, după cum subliniază doctrina de specialitate, dreptul titularului de a-și exercita
atribuţiile și, implicit, obligaţia celorlalte persoane de a asigura independenţa operativă
necesară realizării acesteia și de a nu se substitui titularului competenţei, chiar dacă acesta este
subordonat ierarhic”.
6 ÎCCJ, s.c.a.f, dec.civ.: 2702/2015, disponibilă la www.sintact.ro: „Dreptul de: apreciere
semnifică posibilitatea autorităţii administrative de a decide asupra oportunităţii unei atitudini
sau acţiuni concretizată ulterior în emiterea/ adoptarea unui act administrativ care prin
efectele produse va interveni asupra realităţii înconjurătoare în sensul modificării acesteia,
34
SUBB Iurisprudentia nr. 1/2020
Ovidiu Podaru, Maria-Mihaela Pop: Provocările limbajului în Codul administrativ
atunci când tratează oportunitatea adoptării actului au în vedere și dacă actul
administrativ este sau nu necesar, raportat la interesul public. Prin urmare,
în realitate, necesitatea se identifică cu oportunitatea, fiind inutilă
introducerea acestei noi sintagme în Codul administrativ.
Chiar dacă la prima vedere par inofensive, aceste asocieri de termeni
ar putea fi speculate în contextul unui litigiu legat de actul administrativ,
încercându-se, cu ajutorul lor, sustragerea unui act administrativ de la
controlul instanţei specializate de contencios administrativ.
2
Adevărul evident („Iarna nu-i ca vara”)
Și aici merită remarcate cel puţin două prevederi legale care, pe lângă
truismul afirmat, conţin și câte o ambiguitate care complică lucrurile:
2.1
Consilierii și ședințele de consiliu local: prezență versus absență
Potrivit art. 137 alin. (2) C.adm., „Prezenţa consilierilor locali la
ședinţă este obligatorie, cu excepția cazului în care aceștia absentează
motivat [s.n. Ov.P., M.-M. P.].” Pe lângă inexactitatea în exprimare (lipsa
motivată este, în mod evident, o situaţie de absență, iar nu una de prezență
fără caracter obligatoriu), prevederea nu pare să aibă vreun sens, raportat la
modul evident în care a fost formulată: ar fi fost mult mai clar dacă, într-o a
doua teză s-ar fi prevăzut faptul că în situaţia unei absenţe motivate
consilierului în cauză nu i se vor aplica sancţiunile prevăzute de lege.
modificare ce ar trebui să fie întotdeauna în conformitate cu interesul general și cu respectarea
drepturilor particularilor. Curtea a mai evidenţiat că oportunitatea actului administrativ este o
consecinţă a dreptului de apreciere al autorităţilor publice și poate face obiectul controlului
judecătoresc în limitele mai sus menţionate.”
35
SUBB Iurisprudentia nr. 1/2020
Ovidiu Podaru, Maria-Mihaela Pop: Provocările limbajului în Codul administrativ
În plus însă, acest text aparent inofensiv, are o continuare periculoasă:
„Absenţa este considerată motivată dacă se face dovada că aceasta a intervenit
din cauza: [...] e) alte situaţii prevăzute în regulamentul de organizare și
funcţionare a consiliului local”.
Spre deosebire de reglementarea anterioară7, când toate cazurile în
care absenţa era considerată motivată erau stabilite prin regulamentul de
organizare și funcţionare a consiliului local (fapt de asemenea criticabil), în
prevederile analizate ale codului sunt enumerate mai multe cauze în care
absenţa este justificată (boală care a necesitat spitalizarea sau o stare de
sănătate pentru care s-a eliberat certificat de concediu medical, deplasare în
străinătate, evenimente de forţă majoră), urmând ca acestea să poată fi
completate prin hotărâre de consiliu local, odată cu adoptarea regulamentului
propriu. Se recunoaște astfel că, pe lângă cauzele obiective descrise în textul
legal, fiecare consiliu local ar avea o putere discreţionară de a stabili și alte
situaţii care să-i scutească pe consilieri de sancţiunile legale; situaţii care sunt,
astfel stabilite... chiar de cei pasibili de sancţiune! Ca să nu mai vorbim de
inegalitatea de statut juridic (din această perspectivă) dintre consilierii
aparţinând unor consilii diferite! Astfel, având în vedere că, potrivit art. 73
alin. (3) lit. o) din Constituţie, organizarea și funcţionarea administraţiei
publice este de domeniul legii organice, prevederile citate sunt suspecte de
neconstituţionalitate.
Art. 40 alin. (2) din L: 215/200: „[…] Cazurile în care absenţa este motivată se stabilesc prin
regulamentul de organizare și funcţionare a consiliului local. Consilierul local care absentează
nemotivat de două ori consecutiv este sancţionat, în condiţiile regulamentului de organizare și
funcţionare a consiliului local.”
7
36
SUBB Iurisprudentia nr. 1/2020
Ovidiu Podaru, Maria-Mihaela Pop: Provocările limbajului în Codul administrativ
2.2
Criteriile de atribuire a concesiunii și ponderea acestora: o
problemă de matematică
Potrivit art. 340 alin. (2) C. adm. (care reglementează criteriile de
atribuire a contractului de concesiune de bunuri proprietate publică):
„Ponderea fiecărui criteriu se stabilește în documentaţia de atribuire și trebuie
să fie proporţională cu importanţa acestuia apreciată din punctul de vedere al
asigurării unei utilizări/exploatări raţionale și eficiente economic a bunului
închiriat. Ponderea fiecăruia dintre criteriile prevăzute la alin. (1) este de până
la 40%, iar suma acestora nu trebuie să depășească 100%.”
Un truism și o ambiguitate. Pe de o parte, este evident faptul că însăși
noţiunea de „pondere” reprezintă procentul care exprimă „greutatea”
(importanţa) unui anumit criteriu în ansamblul general, importanță
raportată (așa cum și sugerează etimologia – „cent”) la 100! În consecinţă
nici nu se poate altfel: suma ponderii tuturor criteriilor trebuie să fie exact
100. Pe de altă parte însă, exprimarea eliptică folosită de legiuitor sugerează
că suma acestora poate să fie mai mică de 100%, ambiguitate care, în mod
evident, conduce la o concluzie juridică (și matematică) greșită8.
3
Limbajul incomplet/lacunar (o tăcere care nu este de aur)
În cele ce urmează vom analiza diverse lacune: legiuitorul omite fie
unele noţiuni (termeni, cuvinte), ori trăsături ale acestora, fie idei, explicaţii
etc. care lasă în urmă un semn de întrebare.
8
Astfel, într-o ipoteză în care s-ar stabili că sunt două criterii care se vor aplica într-o anumită
situaţie, chiar dacă ponderea unui criteriu ar fi apreciată ca fiind de 25%, iar a altui criteriu tot
de 25%, în realitate, fiecare dintre acestea va avea o pondere de 50%.
37
SUBB Iurisprudentia nr. 1/2020
Ovidiu Podaru, Maria-Mihaela Pop: Provocările limbajului în Codul administrativ
3.1
Președintele consiliului județean: între „autoritate” și „ales”
Potrivit art. 3 C.adm., „Autorităţile administraţiei publice locale sunt:
consiliile locale, primarii și consiliile judeţene”. Inspirat din prevederile art.
121-122 din Constituţie, care nu vorbește defel despre președintele consiliului
judeţean, textul pare a intra într-o contradicţie (măcar parţială) cu prevederile
art. 107 alin. (2) C.adm. care stabilește expres că președintele consiliului
judeţean conduce consiliul judeţean. Chiar dacă nu știm dacă este vorba
despre o omisiune voită ori accidentală, consecinţele acesteia pot fi
semnificative în materia contenciosului administrativ. Un exemplu ar putea fi
dat, bunăoară, cu privire la limitele controlului de tutelă exercitat de prefect;
căci, potrivit art. 3 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, acesta poate ataca direct
în faţa instanţei de contencios administrativ actele emise de autorităţile
administraţiei publice locale. Or, dacă președintele consiliului judeţean nu
este enumerat printre autorităţile administraţiei publice locale, ar părea că
dispoziţiile președintelui consiliului judeţean nu pot face obiectul
contenciosului declanșat de către prefect. Apoi, dacă președintele consiliului
judeţean nu e autoritate publică, asta înseamnă automat că el nu are calitate
procesuală pasivă în contenciosul administrativ, cel vătămat trebuind să se
îndrepte fie împotriva consiliului judeţean (considerând că dispoziţia
președintelui este, în realitate, actul consiliului judeţean), fie împotriva
judeţului, în temeiul teoriei pe care o vom dezvolta succint la sfârșitul acestui
studiu.
3.2
Esența ideii de „majoritate calificată”
Potrivit art. 5 alin. (1) lit. dd) C.adm., prin majoritate calificată se
înţelege „primul număr natural care este mai mare decât valoarea numerică
38
SUBB Iurisprudentia nr. 1/2020
Ovidiu Podaru, Maria-Mihaela Pop: Provocările limbajului în Codul administrativ
rezultată în urma aplicării fracţiei/procentului stabilite/stabilit prin lege la
totalul membrilor organului colegial stabilit în condiţiile legii”.
Tradiţional, în doctrină9, majoritatea absolută este reprezentată de
votul majorităţii membrilor în funcţie ai organului administrativ, pe când cea
calificată reprezintă orice majoritate mai mare decât cea absolută (⅔, ¾, ⅗,
⅘ sau orice altă fracţie mai mare decât jumătate constituie o asemenea
majoritate, dacă legea o prevede în mod expres10). Partea generală a Codului
administrativ are o exprimare mai „matematică” care, chiar dacă în aparenţă
păstrează sensul primar al celor două noţiuni, nu indică o idee esenţială:
faptul că majoritatea calificată trebuie să fie mai mare decât majoritatea
absolută. Astfel, votul necesar în cazul majorităţi absolute (art. 5 lit. cc) este
primul numărul strict mai mare decât ½ din numărul membrilor organului
colegial stabilit în condiţiile legii (jumătate plus unu din numărul total al
membrilor în funcţie). În cazul majorităţii calificate, raportarea nu se mai face
la ½ din numărul total al membrilor în funcţie, ci la fracţia/procentul calculat
din numărul total al membrilor, fără a se stabili imperativ că această
fracţie/procent trebuie să fie mai mare decât ½ din numărul total (căci atunci
am avea fie o majoritate absolută fie nu ar mai exista majoritate raportată la
totalitatea membrilor). Prin urmare, pentru înţelegerea corectă a noţiunii de
„majoritate calificată”, prevederile Codului administrativ nu sunt suficiente,
fiind necesar a se face apel la ideea de esenţă a acestei noţiuni, așa cum a fost
ea conturată prealabil adoptării codului.
9
D. APOSTOL TOFAN, op. cit., p. 40; V. VEDINAȘ, Drept administrativ. Ediția a X-a revăzută și
actualizată, Ed. Universul Juridic, București, p. 217.
10 I. IOVĂNAȘ, Drept administrativ, Ed. Servo-Sat, Arad, 1997, p. 44.
39
SUBB Iurisprudentia nr. 1/2020
Ovidiu Podaru, Maria-Mihaela Pop: Provocările limbajului în Codul administrativ
3.3
Secretariatul General al Guvernului și natura sa juridică
Potrivit art. 19 C.adm., „Aparatul de lucru al Guvernului este alcătuit
din Secretariatul General al Guvernului, Cancelaria Prim-ministrului,
aparatul propriu de lucru al viceprim-ministrului, departamente și alte
structuri organizatorice cu atribuţii specifice stabilite prin hotărâre a
Guvernului”.
Spre deosebire de reglementarea anterioară11, codul nu mai arată în
prezent nici măcar dacă secretariatul general are un buget propriu (care ar
sugera, deci, și existenţa unui patrimoniu). Astfel, voit sau nu, se omite a se
tranșa problema personalităţii sale juridice, specificându-se doar, în art. 20
alin. (4), că organizarea și atribuțiile sale vor fi stabilite prin hotărâre de
Guvern12. Lipsa de claritate a legiuitorului poate avea efecte asupra calităţii
procesuale pasive într-un litigiu de contencios administrativ: în lipsa
personalităţii juridice, Secretariatul General al Guvernului nu poate sta în
judecată ca pârât, într-un petit de despăgubire formulat, atunci când
reclamantul se consideră vătămat printr-un act sau un refuz nejustificat al
Guvernului (care nici el nu are capacitate juridică deplină). Prin urmare, a lăsa
chestiunea personalităţii juridice a Secretariatului la mâna guvernului, care o
Art. 21^1 din L: 90/2001: „Aparatul propriu de lucru al viceprim-ministrului este structură
fără personalitate juridică, finanţată prin bugetul Secretariatului General al Guvernului,
condusă de viceprim-ministru.”
12 În prezent, personalitatea juridică a „Secretariatului General al Guvernului” este stabilită de
art. 1 alin. (1) din Hotărârea 137/2020 privind organizarea, funcţionarea și atribuţiile unor
structuri din cadrul aparatului de lucru al Guvernului publicată în M.of.: 123 din data de 17
februarie 2020: „Secretariatul General al Guvernului se organizează și funcţionează ca
instituţie publică cu personalitate juridică [s.n. Ov.P., M.-M. P.] în subordinea primministrului, având rolul de a asigura derularea operaţiunilor tehnice și de strategie aferente
actelor de guvernare, rezolvarea problemelor organizatorice, juridice, economice și tehnice ale
activităţii Guvernului, ale prim-ministrului, precum și reprezentarea Guvernului și a primministrului în faţa instanţelor judecătorești.”
11
40
SUBB Iurisprudentia nr. 1/2020
Ovidiu Podaru, Maria-Mihaela Pop: Provocările limbajului în Codul administrativ
poate recunoaște ori, după caz, desfiinţa, prin hotărâre, echivalează cu a
permite unei părţi dintr-un litigiu de a stabili, chiar în timpul unui proces, în
caz de nevoie, dacă acţiunea în daune a reclamantului a fost sau nu corect
introdusă13.
3.4
Actele miniștrilor – între redundanță și omisiune
Potrivit art. 57 alin. (1) și (2) C.adm., „În exercitarea atribuţiilor ce îi
revin, ministrul emite ordine și instrucțiuni cu caracter normativ sau
individual [s.n. Ov.P., M.-M. P.]. Prin ordine se pot aproba norme
metodologice, regulamente sau alte categorii de reglementări care sunt parte
componentă a ordinului prin care se aprobă”.
Una dintre problemele care puteau fi tranșate odată cu intrarea în
vigoare a Codului administrativ o reprezintă diferenţa dintre cele două
categorii de acte administrative, „ordine” respectiv „instrucţiuni”, însă
legiuitorul a ratat această șansă. Astfel, deși se menţionează expres că un
ministru poate emite ordine și instrucţiuni, pe de o parte ambele pot avea atât
caracter normativ, cât și individual, iar, pe de alta, textul de lege nu specifică
decât obiectul de reglementare al ordinelor, nu și al instrucţiunilor. Așadar,
nici la acest moment, încă nu suntem măcar la nivelul dreptului administrativ
interbelic, când diferenţa era stabilită clar: instrucţiunile sunt actele cu
caracter normativ, pe când ordinele sunt actele individuale ale miniștrilor.
13 Bunăoară, dacă textul art. 1 alin. (1) din HG: 137/2020 citat mai sus ar fi abrogat printr-o altă
hotărâre de guvern cu puţin timp înainte de pronunţarea hotărârii definitive, este evident că
petitul în daune va fi respins ca inadmisibil de vreme ce pârâtul împotriva căruia a fost introdus
și-a pierdut chiar calitatea de subiect de drept civil; sau, chiar dacă nu ar fi, hotărârea
pronunţată nu ar putea fi dusă la îndeplinire.
41
SUBB Iurisprudentia nr. 1/2020
Ovidiu Podaru, Maria-Mihaela Pop: Provocările limbajului în Codul administrativ
3.5
Din nou despre prezențe și absențe: un articol gigantic, dar mai
greu inteligibil
Potrivit art. 116 alin. (7) și (8) C.adm., „În cadrul celei de a doua ședinţe
pot depune jurământul consilierii locali validaţi care au absentat de la
prima ședință [s.n. Ov.P., M.-M. P.] și supleanţii ale căror mandate au fost
validate în condiţiile art. 119 și consilierii locali validaţi în condiţiile art. 114
alin. (6) și (7) și care nu au fost convocaţi la prima ședinţă de constituire a
consiliului local. Prin excepţie de la dispoziţiile alin. (7) consilierul local
declarat ales care nu a putut depune jurământul, ca urmare a absenței
pentru motive temeinice [s.n. Ov.P., M.-M. P.], poate depune jurământul
în cadrul primei ședințe a consiliului local [s.n. Ov.P., M.-M. P.]. Sunt
considerate motive temeinice spitalizarea sau imobilizarea la pat, dovedită
prin certificat medical, ori situaţii precum deplasarea în străinătate în interes
de serviciu, evenimente de forţă majoră, cum ar fi inundaţii sau alte catastrofe
care au împiedicat deplasarea, deces în familie ori alte situaţii similare.
Textul art. 116 este greu de urmărit pentru oricine: sunt multe alineate,
fraze lungi și multiple în aproape fiecare alineat. Așa că nu e deloc greu ca
cititorului să-i scape ceva: mai întâi se vorbește despre prima ședinţă și cei
care absentează de la aceasta; apoi de a doua ședinţă și cei care nu pot depune
jurământul nici în acest moment; și în fine, legiuitorul pare a reveni la prima
ședinţă, iar ideea poate genera nedumerire. În realitate, analizând titlul
articolului – ședinţele privind ceremonia de constituire a consiliului local – se
poate observa că primele două ședinţe despre care vorbește art. 116 sunt
ședinţe de constituire a consiliului local, alin. (7) exprimând regula potrivit
căreia consilierul ales care a absentat de la prima ședinţă, poate să depună
jurământul cu acel prilej. Prin excepţie, în măsura în care acesta lipsește, din
motive temeinice, și de la această ședinţă, va putea depune jurământul, însă
42
SUBB Iurisprudentia nr. 1/2020
Ovidiu Podaru, Maria-Mihaela Pop: Provocările limbajului în Codul administrativ
nu la prima ședinţă de constituire – nici nu ar mai avea cum să procedeze
astfel – ci la prima ședinţă obișnuită14 a consiliului local. Deși, finalmente,
după analizarea prevederilor referitoare la ședinţele consiliului local, se poate
determina care a fost intenţia legiuitorului, pentru a se respecta cerinţele de
claritate, se putea specifica expres fie că primele două ședinţe sunt ședinţele
de constituire a consiliului local, fie că prima ședinţă, menţionată în alin. (8)
se referă la prima ședinţă a consiliului local, legal constituit.
3.6
Și din nou la majoritate … de această dată la cea absolută
Potrivit art. 139 alin. (3) C.adm., „Se adoptă cu majoritatea absolută
prevăzută la art. 5 lit. cc) a consilierilor locali în funcţie următoarele hotărâri
ale consiliului local: […] g) hotărârile privind administrarea patrimoniului”.
Spre deosebire de prevederea anterioară15, când toate hotărârile care
vizau patrimoniul se adoptau cu majoritatea calificată de două treimi din
numărul total al consilierilor locali în funcţie, art. 139 C.adm. le scindează: pe
de o parte, cele privind dobândirea sau înstrăinarea dreptului de proprietate
în cazul bunurilor imobile se adoptă cu o majoritate calificată; pe de alta, cele
legate de „administrarea patrimoniului” se adoptă cu majoritate absolută.
Intenţia legiuitorului16 a fost, probabil, și aceea de a înlătura o formulare
imprecisă – „hotărârile privind patrimoniul” – care a creat un câmp larg de
interpretare și care, în unele situaţii, nu justifica aplicarea majorităţii
calificate.
Cu toate că problema semnalată era una reală, textul generând
numeroase litigii, tocmai raportat la caracterul vag al formulării, nici
14 Art.
15
133 C.adm.
Art. 45 alin. (3) din L: 215/2001.
16 A
se vedea în acest sens V. VEDINAȘ, op. cit., pag. 98.
43
SUBB Iurisprudentia nr. 1/2020
Ovidiu Podaru, Maria-Mihaela Pop: Provocările limbajului în Codul administrativ
sintagma „administrarea patrimoniului” nu este suficient de clară și nu
rezolvă în totalitate problema vechii reglementări.
Astfel, pe de o parte, codul nu arată ce fel de hotărâri pot fi calificate
drept hotărâri privind administrarea patrimoniului, Consiliul local putânduși aroga libertatea de a stabili ce decizii pot fi calificate drept acte de
administrare sau, dimpotrivă, acte de dispoziţie, așa cum sunt ele definite și
în dreptul civil. Întrucât cele două noţiuni sunt împrumutate din Codul civil,
iar potrivit art. 1 alin. (2) prevederile Codului administrativ se completează cu
cele ale Codului civil, trebuie amintită discuţia pe care o face doctrina în
dreptul comun17: o anumită operaţiune juridică se încadrează în categoria
actelor de administrare sau a celor de dispoziţie nu neapărat după natura
17
M. NICOLAE, Drept civil. Teoria generală. Vol. II, Teoria drepturilor subiective civile, Ed.
Solomon, București, 2018, p. 325-326. Autorul arată că, deși potrivit literaturii de specialitate,
actele de gestiune sunt clasificate în acte de conservare, de administrare și de dispoziţie, având
în vedere importanţa sau gravitatea actului, le clasifică în acte de conservare și acte de
administrare. Astfel, arată că actul de conservare acel act juridic care are ca efect
preîntâmpinarea pierderii unui drept subiectiv civil (asigurarea bunului, întreruperea unei
prescripţii prin acţiunea în justiţie, înscrierea unei ipoteci sau a unui privilegiu în registrele de
publicitate), iar actul de administrare este acel act juridic civil prin care se realizează o normală
punere în valoare a unui bun ori a unui patrimoniu sau a unei mase patrimoniale, după caz.
Aceste din urmă acte le subclasificată în acte de administrare simplă (actul juridic prin care se
realizează exploatarea bunului sau a patrimoniului de către proprietarul bunului direct sau prin
intermediul altei persoane - închirierea sau arendarea bunului, investirea sumelor de bani în
titluri de valoare, înstrăinarea bunurilor devenite nefolositoare sau care sunt supuse pieirii și
stricăciunii ori sunt necesare conservării bunurilor, achitării datoriilor sau menţinerii modului
de folosinţă potrivit cu destinaţia obișnuită a bunurilor, înstrăinarea fructelor), respectiv acte
de administrare deplină (actul juridic civil care are ca rezultat ieșirea din patrimoniu a unui
bun sau drept - actele de înstrăinare propriu-zise ori grevarea unui bun cu o sarcină reală uzufruct, ipotecă, gaj, cum ar fi, spre exemplu, vânzarea și donaţia, constituirea unui drept de
folosinţă limitată ipoteca convenţională, contractul de administrare a bunurilor comune).
Același criteriu, al importanţei sau gravităţii actului este folosit și de alţi autori: G. BOROI, L.
STĂNCIULESCU, Instituții de drept civil în reglementarea noului Cod Civil, Ed. Hamangiu,
București, 2012, p. 83; I. REGHINI, Ș. DIACONESCU, P. VASILESCU, Introducere în dreptul civil.
Vol. 2, Ed. Sfera Juridică, București, 2007, p. 128-131.
44
SUBB Iurisprudentia nr. 1/2020
Ovidiu Podaru, Maria-Mihaela Pop: Provocările limbajului în Codul administrativ
actului, ci mai degrabă după ponderea obiectului material al actului juridic în
ansamblul patrimoniului dispunătorului. Prevederile codului nu fac însă o
asemenea distincţie, rămânând deci ca soluţia la neclaritatea normei să își
găsească rezolvarea în dreptul civil.
Pe de altă parte, din perspectiva importanţei concrete a unei hotărâri
a consiliului, raportat la impactul pe care l-ar avea asupra interesului public,
aceasta ar putea fi mai mare la un act de administrare a patrimoniului
(impunându-se astfel o majoritate calificată), decât la un act de dispoziţie. De
pildă, hotărârea de a concesiona un bun din proprietatea publică a unei unităţi
administrativ-teritoriale pe o durată de 49 de ani, chiar dacă se încadrează
formal în categoria actelor de administrare a patrimoniului, are o însemnătate
mai mare asupra domeniului public, decât o hotărâre care vizează vânzarea
unui bun din domeniul privat al unităţii administrativ teritoriale care nu mai
este util interesului public. Așadar, categoria hotărârilor adoptate de consiliul
local, cu privire la patrimoniul unităţii administrativ-teritoriale nu e scutită
nici acum de o doză semnificativă de echivoc.
4
Limbajul ambiguu. Câteva situații, cauze și consecințe
posibile
Exprimarea neclară regăsită în unele texte de lege a constituit
întotdeauna o sursă de dispute. Condamnat adesea de către Curtea de la
Strasbourg, care reclamă întotdeauna respectarea calității dreptului ca o
componentă indispensabilă a principiului securităţii raporturilor juridice18,
18
A se vedea în acest sens cauza PĂDURARU C. ROMÂNIA, publicată în M.of. partea I, nr. 514 din
14 iunie 2006, pg. 92, 99.
45
SUBB Iurisprudentia nr. 1/2020
Ovidiu Podaru, Maria-Mihaela Pop: Provocările limbajului în Codul administrativ
un limbaj juridic ambiguu nu poate fi, desigur, de dorit. În Codul
administrativ am găsit însă asemenea situaţii, grupate în funcţie de unele
criterii evidenţiate în titlurile paragrafelor care urmează.
4.1
Limbajul (aparent) clar, dar care alterează o regulă/instituție
juridică preexistentă (și consacrată): despre joaca Guvernului dea organul ierarhic superior
Potrivit art. 26 alin. (2) C.adm., „În exercitarea controlului prevăzut la
alin. (1), Guvernul poate solicita revocarea [s.n. Ov.P., M.-M. P.] actelor
administrative nelegale, netemeinice sau inoportune emise de autorităţile
prevăzute la alin. (1) care nu au intrat în circuitul civil și nu au produs efecte
juridice și care pot leza interesul public”.
a) Are Guvernul un veritabil control ierarhic la dispoziție?
Văzut ca o atribuţie a Guvernului19, controlul ierarhic exercitat de acesta (și
care reflectă rolul său de conducător general al administraţiei publice) este
reglementat de prevederile art. 26 alin. (1) din C.adm. În exercitarea acestui
tip de control, potrivit prevederilor mai sus citate, Guvernul „poate solicita
revocarea actelor administrative” emise de organele inferioare. La prima
vedere, textul ar părea că enunţă una din consecinţele prerogativei de control
ierarhic asupra actelor20 autorităţilor din subordinea sa, prerogativă pe care o
19
Potrivit art. 25 pct. l) C.adm., Guvernul „controlează activitatea ministerelor și a celorlalte
organe de specialitate din subordinea sa”. Și acest text pare a fi lacunar, având în vedere că din
enumerare este exclus prefectul, un organ ierarhic inferior Guvernului. Dimpotrivă, acesta este
amintit în prevederile art. 26 alin. (1), când sunt reluate organele administrative asupra cărora
Guvernul exercită un asemenea control.
20 Controlul ierarhic asupra actelor conferă Guvernului puterea de revocare, suspendare și
chiar de reformare a actelor administrative (cu excepţia situaţiilor de competenţă exclusivă a
organului inferior într-un anumit domeniu, când această putere de reformare este înlocuită cu
puterea de injoncţiune). În ipoteza existenţei doar a unei asemenea puteri de injoncţiune, dacă
46
SUBB Iurisprudentia nr. 1/2020
Ovidiu Podaru, Maria-Mihaela Pop: Provocările limbajului în Codul administrativ
are Guvernul: puterea de revocare a acestora. Din formularea textului reiese
însă că, la fel ca un simplu particular care s-ar putea considera vătămat de un
asemenea act și care recurge la procedura administrativă prealabilă, și
organul conducător al administraţiei publice poate doar să solicite revocarea
unui asemenea act, nu să o și dispună.
Consecinţele acestei formulări se produc în primul rând în ceea ce
privește limitele controlului ierarhic: atribuţia Guvernului se transformă
dintr-una decizională (prerogativa de a dispune revocarea), într-una
consultativă21 (prerogativa de a propune revocarea). Cu alte cuvinte, în
realitate, Guvernul nu ar mai avea un veritabil control ierarhic asupra actelor
organelor din subordinea sa. Și, cum textul nu clarifică cine ar avea în această
situaţie competenţa emiterii actului de revocare, singura variantă este aceea
în care ea aparţine organului inferior care l-a emis. Astfel, instituţia recursului
ierarhic ar fi, din această perspectivă, lipsită de efecte pentru particularul
vătămat de act, din moment ce oricum Guvernul poate emite doar o „opinie”
în ce privește scoaterea actului din ordinea juridică. Așadar, din perspectiva
prevederilor art. 7 din Legea nr. 554/2004, un asemenea recurs ierarhic, chiar
dacă e posibil din punct de vedere juridic, este ineficient pentru particular,
prelungind în mod inutil momentul introducerii cererii de chemare în
judecată. De exemplu, persoana vătămată printr-un ordin al unui ministru nu
actul (ilegal sau inoportun) nu este reformat de bună voie de organul inferior la cererea expresă
a organului superior, acesta din urmă poate trece la exercitarea controlului ierarhic asupra
persoanelor, care constă în general în posibilitatea (discreţionară sau nu, în funcţie de criteriul
de numire în funcţie, reglementat de lege) organului superior de numire, mutare, sancţionare
și chiar revocare din funcţie a organului inferior (în cazul nostru ministru, secretar de stat ori
prefect).
21 Propunerea este doar consultativă, iar nu conformă căci, potrivit textului de lege, Guvernul
poate să solicite, fără ca solicitarea să fie obligatorie pentru organul emitent (pentru detalii cu
privire la clasificarea propunerilor în facultative, consultative și conforme a se vedea Ov.
Podaru, Actul administrativ, op.cit., p. 175-179).
47
SUBB Iurisprudentia nr. 1/2020
Ovidiu Podaru, Maria-Mihaela Pop: Provocările limbajului în Codul administrativ
va mai avea interes să solicite revocarea actului Guvernului – deși este o
variantă permisă de lege – fiind de preferat să aleagă calea recursului graţios,
singura eficientă juridic în acest caz.
Este interesant de analizat cum s-ar corela acest text cu prevederile
art. 275 alin. (8) C.adm. potrivit cărora „Ministrul care coordonează instituţia
prefectului poate propune Guvernului [s.n. Ov.P., M.-M. P.] revocarea
ordinelor emise de prefect care au caracter normativ sau a celor prevăzute la
alin. (2) și (6), dacă le consideră nelegale sau netemeinice, în cazul în care
acestea nu au intrat în circuitul civil și nu au produs efecte juridice și pot leza
interesul public”. Cu alte cuvinte, în cazul ordinelor emise de prefect,
Ministrul poate să solicite Guvernului revocarea actului, dar acesta din urmă,
potrivit art. 26 alin. (2) din același act normativ, nu poate decât să solicite
prefectului să-și revoce propriul act.
Un alt semn de întrebare pe care-l ridică sintagma „poate solicita” se
întrevede în sfera consecințelor refuzului de revocare al actului; având în
vedere că textul nu atribuie un caracter obligatoriu acestei propuneri, singura
variantă pe care ar avea-o Guvernul la dispoziţie ar fi aceea de a recurge la
controlul ierarhic asupra persoanelor: dacă organul inferior nu răspunde
favorabil solicitării de revocare venite din partea acestuia, Guvernul ar putea
dispune aplicarea unei sancţiuni (politice, în cazul lipsei unei prevederi legale
în acest sens) sau chiar revocarea din funcţie a organului inferior.
Textul este criticabil așadar din perspectiva limitării – voite sau nu –
a competenţei de revocare a actelor organelor inferioare, fiind de esenţa
controlului ierarhic ca Guvernul să poată dispune, nu doar să propună
revocarea.
b) Când s-ar putea dispune/propune revocarea unui act
administrativ? Elementul nou introdus de art. 26 alin. (2) C.adm. în
48
SUBB Iurisprudentia nr. 1/2020
Ovidiu Podaru, Maria-Mihaela Pop: Provocările limbajului în Codul administrativ
materie de motive care ar putea sta la baza revocării este cel care ţine de
„netemeinicie”. Până la momentul adoptării Codului administrativ, limitele
controlului ierarhic erau clare: spre deosebire de controlul exercitat de
instanţele de judecată sau controlul de tutelă, unde se poate verifica doar
legalitatea actului administrativ, prerogativele de control ierarhic asupra
actelor sunt extinse: atât asupra legalității, cât și asupra oportunității actelor
administrative. Codul administrativ pare însă că extinde sfera motivelor de
revocare, introducând în plus, pe lângă cele două motive consacrate deja în
doctrină și jurisprudenţă, și noţiunea de „netemeinicie”.
Sintagma este folosită de legiuitor în trei prevederi distincte: (i) art. 26
alin. (2) – cazurile în care Guvernul poate să propună revocarea unui act
administrativ emis de un organ inferior; (ii) art. 275 alin. (8) – cazurile în care
actele prefectului pot fi revocate de către Guvern; (iii) art. 527 alin. (1)22 –
motivele pe care le poate invoca funcţionarul al cărui raport de serviciu a
încetat, în faţa instanţei de contencios. Elementul comun al acestor texte este
că ele încadrează netemeinicia în sfera viciilor de care este afectat actul care
riscă să fie propus spre revocare, revocat sau anulat de către instanţa de
contencios administrativ.
Fără a fi explicată în vreun fel în partea generală, raportat la condiţiile
de valabilitate ale actului administrativ, temeinicia sugerează o analiză a
motivelor care au stat la baza emiterii, adică a condiţiei oportunităţii actului
Potrivit art. 527 C.adm. (Anularea actului administrativ de încetare a raportului de serviciu),
alin. (1), „În cazul în care raportul de serviciu a încetat din motive pe care funcţionarul public
le consideră netemeinice sau nelegale, acesta poate cere instanţei de contencios administrativ
anularea actului administrativ prin care s-a constatat sau s-a dispus încetarea raportului de
serviciu, în condiţiile și termenele prevăzute de legea contenciosului administrativ […]”. Cu
precizarea că în acest text de lege am putea considera netemeinicia un sinonim al
inoportunităţii, lucru pe care, în mod riguros, nu-l putem face și cu privire la art. 26 alin. (2)
C.adm., unde și termenul de „inoportunitate” este utilizat în mod distinct.
22
49
SUBB Iurisprudentia nr. 1/2020
Ovidiu Podaru, Maria-Mihaela Pop: Provocările limbajului în Codul administrativ
administrativ23. Și care ar fi atunci diferenţa între temeinicie și oportunitate?
Din punctul nostru de vedere, o astfel de diferenţă nu există, cele două noţiuni
trebuind să fie considerate sinonime. Cu toate acestea, având în vedere că art.
26 alin. (2) le consideră noţiuni diferite, acest aspect poate da naștere unor
probleme în aplicarea sa concretă, textul putând fi speculat atât de organele
administrative (care ar putea imagina o nouă categorie de motive de refuz de
emitere a unui act administrativ), dar și de către justiţiabili (care ar putea să
forţeze limitele cenzurii instanţei de contencios administrativ prin crearea
unei categorii incerte a motivelor de temeinicie).
c) Când este interzisă revocarea unui act administrativ? În
ceea ce privește condiţiile de revocare, codul preia formularea art. 1 alin. (6)
din Legea nr. 554/200424, arătând că revocarea se poate dispune în cazul în
care actul nu a devenit irevocabil prin intrarea în circuitul civil și dacă nu a
produs efecte juridice, adăugând însă suplimentar condiţia ca actul să nu
poată leza interesul public.
(i) Prima cerință, irevocabilitatea actului, este preluată de art. 26
alin. (2) cu tot cu problemele pe care le ridica art. 1 alin. (6) din Legea nr.
554/2004, mai cu seamă chestiunea semnificaţiei sintagmei „a intra în
23
De altfel, tandemul „legalitate – temeinicie” îl regăsim și în sfera dispoziţiilor procedural
civile atunci când ne referim la hotărârile judecătorești: temeinicia este un aspect care ţine de
fondul raportului juridic litigios, motiv pentru care ea poate fi analizată decât în primă instanţă
sau în căile ordinare de atac, nefiind posibil a fi invocată în căile extraordinare de atac, unde se
pot tranșa doar aspectele de legalitate expres indicate de lege.
24 Potrivit art. 1 alin. (6) din L: 554/2004 „a contenciosului administrativ”, „Autoritatea publică
emitentă a unui act administrativ unilateral nelegal poate să solicite instanţei anularea
acestuia, în situaţia în care actul nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil
și a produs efecte juridice [s.n. Ov.P., M.-M. P.]. În cazul admiterii acţiunii, instanţa se
pronunţă, dacă a fost sesizată prin cererea de chemare în judecată, și asupra validităţii actelor
juridice încheiate în baza actului administrativ nelegal, precum și asupra efectelor juridice
produse de acestea. Acţiunea poate fi introdusă în termen de un an de la data emiterii actului”.
50
SUBB Iurisprudentia nr. 1/2020
Ovidiu Podaru, Maria-Mihaela Pop: Provocările limbajului în Codul administrativ
circuitul civil”25; toate aceste probleme sunt relevante în practică, în special
atunci când se punea problema inadmisibilităţii acţiunii pentru neurmarea
unei proceduri prealabile, reclamantul invocând faptul că actul a intrat în
circuitul civil și a produs efecte juridice, astfel că o asemenea cerere de
revocare era inutilă. Întrucât nu au existat criterii de aplicare a art. 1 alin. (6)
din Legea nr. 554/2004, soluţiile au variat de la instanţă la instanţă,
rămânând în sarcina doctrinei și jurisprudenţei să ofere mai multă claritate
asupra sintagmei în cauză. Așa cum am arătat și cu alt prilej26, se poate discuta
despre „intrare în circuitul civil” a unui act administrativ doar în cazul celor
individuale (un act normativ nu poate intra în circuitul civil, pentru că el
creează doar vocaţii, nu și drepturi subiective, apte să fie „tranzacţionate” în
„comerţ”). În acest context, trebuie subliniat că majoritatea actelor adoptate
la nivelul Guvernului sau al organelor administrative subordonate acestuia
sunt acte normative, astfel că textul art. 26 alin. (2) are o sferă de aplicabilitate
mai redusă (de pildă, ar putea fi folosit în situaţia în care se revocă un ordin
al Prefectului cu caracter individual). În plus faţă de caracterul individual al
actului, acesta trebuie să creeze un efect patrimonial, să fi fost dobândit cu
bună-credinţă de beneficiar, dreptul dobândit să fi fost deja tranzacţionat,
respectiv ca între actul administrativ iniţial și cel civil subsecvent să fie o
legătură atât de strânsă încât, în temeiul principiului resoluto iure dantis
resolvitur iure accipientis, revocarea primului să atragă desfiinţarea celui deal doilea.
(ii) A doua cerință – ca actul să fi produs efecte juridice – este inutilă
căci este de esenţa oricărui act administrativ să producă efecte juridice,
25
Ov. PODARU, op. cit., p. 288-296.
26 Ibidem.,
p. 289.
51
SUBB Iurisprudentia nr. 1/2020
Ovidiu Podaru, Maria-Mihaela Pop: Provocările limbajului în Codul administrativ
potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, „actul administrativ este
actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate
publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau
a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi
juridice”.
(iii) Mai vagă este însă condiția ca actul „să poată leza interesul
public”. Pe de o parte, trebuie observat că legiuitorul folosește conjuncţia „și”
în construcţia sa, ceea ce sugerează faptul că cele trei cerinţe sunt cumulative:
actul să nu fi intrat în circuitul civil și să nu fi produs efecte juridice și,
suplimentar, să fie apt (susceptibil) să lezeze interesul public. S-ar putea
interpreta astfel că un act nelegal, dacă nu este vătămător pentru interesul
public, nu ar mai putea fi supus revocării de către Guvern. Pe de altă parte,
legiuitorul folosește verbul „a putea”, ceea ce sugerează că vătămarea
interesului public nu s-a produs încă. Această formulare ne poate duce cu
gândul la cererea de suspendare reglementată de art. 14 din Legea nr.
554/2004, care poate fi dispusă numai dacă paguba este iminentă, dar care
nu s-a produs încă, un act deja executat nemaiputând fi suspendat. Astfel, din
formularea textului art. 26 alin. (2) ar reieși că revocarea nu ar mai fi posibilă
dacă interesul public ar fi fost deja vătămat, ceea ce, în mod evident,
reprezintă un alt neajuns al limbajului utilizat de legiuitorul nostru în Codul
administrativ.
4.2
Limbajul impropriu: utilizarea unor noțiuni aparținând altor
instituții juridice (vânzarea, închirierea și elementele lor)
Potrivit art. 333 alin. (2) C.adm. (care se referă la actul administrativ
prin care se aprobă închirierea bunurilor proprietate publică) „Hotărârea
52
SUBB Iurisprudentia nr. 1/2020
Ovidiu Podaru, Maria-Mihaela Pop: Provocările limbajului în Codul administrativ
prevăzută la alin. (1) cuprinde următoarele elemente: […] preţul minim al
închirierii”.
În materie de închiriere, cu toate că art. 340 alin. (1) lit. a), art. 341
alin. (2) lit. g), respectiv art. 347 alin. (1) lit. b) C.adm.27 vorbesc toate de chirie
și nivelul acesteia, atunci când tratează hotărârea prin care se aprobă
închirierea, art. 333 alin. (2) stabilește că aceasta trebuie să cuprindă prețul
minim al închirierii. Or, noţiunea de „preț” este specifică unui contract de
vânzare-cumpărare, nu unui contract de închiriere. Consecinţa acestei
formulări inexacte ar putea genera dispute artificiale legate de formarea
contractului, putând fi îngreunată astfel o procedură de închiriere a unui bun
proprietate publică ori privată a unităţii administrativ-teritoriale.
4.3 Ambiguități (aparent) fără sens: sintagma „cel puțin” utilizată în
materie de frecvență
Potrivit art. 133 alin. (1) C.adm., „Consiliul local se întrunește în
ședinţe ordinare, cel puţin o dată pe lună, la convocarea primarului.”
Din punct de vedere gramatical, sintagma „cel puţin o dată pe lună”
presupune că trebuie organizată minimum o ședinţă de consiliu local pe lună
(consiliul local trebuind să se întâlnească, cel mai rar, o dată pe lună). Cu
toate acestea, regula existentă până la adoptarea codului, raportat și la
volumul de activitate al consiliului local, a fost ca ședinţele ordinare să fie, cel
mai des o dată pe lună, putând exista unele luni (în mod accidental și fără a
Potrivit art. 340 alin. (1) C.adm. „Criteriile de atribuire a contractului de închiriere sunt: a)
cel mai mare nivel al chiriei; [...]”; de asemenea, potrivit art. 341 alin. (2) C.adm., „Anunţul de
atribuire trebuie să cuprindă cel puţin următoarele elemente: [...] g) nivelul chiriei;”. În fine,
conform art. 347 alin. (1) C.adm., „Autorităţile prevăzute la art. 287 sau titularul dreptului de
administrare, după caz, au următoarele drepturi și/sau obligaţii: [...] b) să încaseze chiria, în
conformitate cu dispoziţiile contractului de închiriere;. [...]”
27
53
SUBB Iurisprudentia nr. 1/2020
Ovidiu Podaru, Maria-Mihaela Pop: Provocările limbajului în Codul administrativ
se pune în discuţie dizolvarea consiliului local) în care consilierii nu se
întrunesc în ședinţă. Prin urmare, textul poate avea două interpretări posibile:
minim o ședinţă pe lună (consiliul să se întrunească cel mai rar o dată pe lună)
sau maxim o ședinţă pe lună (consiliul să se întrunească cel mai des o dată pe
lună).
Or, din aceste prevederi, nu rezultă nicicum care a fost voinţa
legiuitorului. Pe de altă parte însă, dacă am utiliza metoda gramaticală ar
trebui să ajungem la concluzia că pot exista mai multe ședinţe ordinare în
fiecare lună. Și atunci, care ar mai fi diferenţa între ședinţele ordinare și cele
extraordinare?
4.4
Ambiguități suplimentare cu privire la o instituție deja (suficient
de) ambiguă: despre contrasemnătură în dreptul administrativ
Contrasemnătura (unui secretar) se regăsește în două locuri în Codul
administrativ: pe de o parte în ceea ce privește deciziile primului-ministru (a),
pe de alta în situaţia actelor administraţiei publice locale (b).
a) La nivel central, potrivit art. 30 C.adm., „Deciziile primministrului se contrasemnează [s.n. Ov.P., M.-M. P.] de secretarul general
al Guvernului”.
O chestiune de noutate a codului vizează contrasemnarea deciziilor
prim-ministrului de către secretarul general al Guvernului, atribuţie care este
menţionată expres doar în prevederile art. 30 din cod (care îl privesc în
principal pe primul-ministru), nu și de art. 20 din același act normativ care,
la alin. (4), se mărginește să arate că atribuţiile secretarului general se
stabilesc prin hotărâre de Guvern. Dar textul de lege nu stabilește nici rolul
contrasemnăturii în procesul emiterii actului administrativ, și, (cu atât mai
puţin), nici consecinţele juridice ale încălcării acestei formalităţi. Textului de
54
SUBB Iurisprudentia nr. 1/2020
Ovidiu Podaru, Maria-Mihaela Pop: Provocările limbajului în Codul administrativ
lege citat mai sus i se poate imputa astfel nu numai un caracter ambiguu, ci și
unul lacunar.
b) La nivel local, lucrurile se înfăţișează încă și mai complicat.
Astfel, potrivit art. 140 alin. (1) C.adm., „După desfășurarea ședinţei,
hotărârile consiliului local se semnează de către președintele de ședinţă și se
contrasemnează, pentru legalitate [s.n. Ov.P., M.-M. P.], de către
secretarul general al unităţii/subdiviziunii administrativ-teritoriale”. Așadar,
până aici s-ar părea că e vorba de atribuţia de a contrasemna un act
administrativ deja emis. Apoi însă, potrivit art. 240 alin. (2) teza a II-a C.adm.,
„[...] contrasemnarea sau avizarea pentru legalitate [s.n. Ov.P., M.M. P.] [...] angajează răspunderea administrativă, civilă sau penală, după caz,
a semnatarilor, în cazul încălcării legii, în raport cu atribuţiile specifice”,
respectiv art 243 alin. (1) C.adm., „Secretarul general al unităţii/subdiviziunii
administrativ-teritoriale îndeplinește, în condiţiile legii, următoarele
atribuţii: a) avizează proiectele de hotărâri și contrasemnează
pentru legalitate [s.n. Ov.P., M.-M. P.] dispoziţiile primarului, respectiv ale
președintelui consiliului judeţean, hotărârile consiliului local, respectiv ale
consiliului judeţean, după caz; [...]”. Din cele două texte s-ar părea că, în
realitate, secretarul unităţii administrativ-teritoriale ar avea două atribuţii
distincte: aceea de a aviza, respectiv cea de a contrasemna, pentru legalitate,
actele administrative emise/adoptate la nivel local.
Situaţia își găsește rădăcinile în vechea problemă existentă în
prevederile Legii nr. 215/2001 a administraţiei publice locale (abrogată prin
Codul administrativ): astfel, potrivit art. 47 teza I din lege, hotărârile
consiliului local se contrasemnau pentru legalitate de către secretar, iar
conform art. 117 alin. (1) lit. a) din același act normativ, secretarul aviza
pentru legalitate actele autorităţilor administraţiei publice locale. Atât la nivel
55
SUBB Iurisprudentia nr. 1/2020
Ovidiu Podaru, Maria-Mihaela Pop: Provocările limbajului în Codul administrativ
doctrinar28, cât și la nivel jurisprudenţial, interpretarea coroborată a celor
două texte a fost în sensul că, raportat la semnificaţia intervenţiei secretarului
în procesul decizional – aceea de a informa organul emitent cu privire la
legalitatea actului care urmează a fi emis – este absolut necesar ca această
intervenţie să fie anterioară emiterii actului (pentru că altfel ea nu și-ar atinge
scopul), deci anterioară semnării acestuia, fiind exclusă așadar o „contra”semnătură, de vreme ce, la momentul avizării, prin semnătură, a proiectului
de hotărâre ori dispoziţie, acesta încă nu era semnat.
Această problemă nu a fost tranșată nici de prevederile Codului
administrativ. Astfel, din prevederile art. 240 alin. (2) și 243 alin. (1) reiese că
legiuitorul a prevăzut, în sarcina secretarului, două atribuţii distincte: de
avizare a proiectelor de hotărâri, respectiv de contrasemnare pentru legalitate
a dispoziţiilor primarului sau președintelui consiliului judeţean, respectiv a
hotărârilor de consiliu local sau judeţean, putându-i-se antrena răspunderea
pentru ambele aceste atribuţii. Cu toate că sunt reglementate distinct,
raportat la rolul pe care îl are secretarul, semnătura sa aplicată pe actul
administrativ (indiferent de momentul la care s-ar realiza acest lucru) nu
poate avea decât semnificaţia unui aviz consultativ (opinie consultativă)
pentru legalitatea acestui act. Alăturarea sintagmei „pentru legalitate”
contrasemnăturii conduce la ideea unei analize ex-ante, prealabile emiterii
actului, aceasta fiind și interpretarea care reiese din prevederile art. 140 alin.
(2) C.adm., secretarul putând emite un punct de vedere cu privire la
nelegalitatea proiectului de hotărâre care i-a fost spus analizei. Or, în cazul
unei contrasemnături văzută în sensul ei clasic, secretarul ar fi avut
28
Ov. PODARU, op. cit., p. 142-143.
56
SUBB Iurisprudentia nr. 1/2020
Ovidiu Podaru, Maria-Mihaela Pop: Provocările limbajului în Codul administrativ
posibilitatea să oprească intrarea în vigoare a actului, căci lipsa
contrasemnăturii lipsește actul de forţă executorie.
Desigur, ne putem gândi și la o reglementare redundantă dintr-o prea
mare grijă la detalii, respectiv dintr-o neîncredere aproape viscerală a
legiuitorului în „aptitudinile” mai puţin onorante ale aleșilor noștri locali:
secretarul trebuie să avizeze atât proiectul, mai înainte de semnarea sa, cât și
actul final, care ar putea diferi puţin, în conţinut, de proiectul avizat favorabil
anterior, pentru că autorul său s-a răzgândit ori și-a modificat voinţa în
ultimul moment. Doar că, în această situaţie, stabilirea răspunderii
secretarului pentru un act deja emis reprezintă o sarcină anevoioasă.
4.5
„Hocus-pocus” cu despăgubirea, în materia rezilierii contractului
de concesiune: o ambiguitate inserată cu rea-credință
Potrivit art. 327 alin. (1) C.adm., „Încetarea contractului de concesiune
de bunuri proprietate publică poate avea loc în următoarele situaţii: […] d) în
cazul nerespectării obligaţiilor contractuale de către concesionar, prin
reziliere de către concedent, cu plata unei despăgubiri [s.n. Ov.P., M.-M.
P.] în sarcina concesionarului; e) în cazul nerespectării obligaţiilor
contractuale de către concedent, prin reziliere de către concesionar; f) la
dispariţia, dintr-o cauză de forţă majoră, a bunului concesionat sau în cazul
imposibilităţii obiective a concesionarului de a-l exploata, prin renunţare,
fără plata unei despăgubiri [s.n. Ov.P., M.-M. P.]”. Textul ilustrează un
alt caz în care s-a manifestat tăcerea (aparent intenţionată) a legiuitorului,
generatoare de ambiguitate. Astfel, în materia despăgubirilor generate de
încetarea unui contract de concesiune, la lit. d) și e) se poate observa o
abordare legală (puţin) diferită în funcţie de partea căreia îi aparţine culpa
încetării contractului: în cazul în care rezilierea este dispusă ca urmare a
57
SUBB Iurisprudentia nr. 1/2020
Ovidiu Podaru, Maria-Mihaela Pop: Provocările limbajului în Codul administrativ
nerespectării obligaţiilor contractuale de către concesionar, concedentul este
îndreptăţit la plata unor daune, textul o arată în mod expres. Nu la fel stau
lucrurile în situaţia „în oglindă”, atunci când concedentul este cel care nu și-a
îndeplinit obligaţiile contractuale, când legiuitorul nu mai prevede expres că
și concesionarul este îndreptăţit la acordarea unor despăgubiri. Semnificaţia
lipsei reglementării este cu atât mai bizară cu cât, în caz de forţă majoră ori
imposibilitate obiectivă de exploatare a bunului (renunţarea concesionarului
la contract – lit. f), se menţionează expres că nu se acordă despăgubiri.
Așadar, atunci când a intenţionat ca despăgubirile să nu fie acordate,
legiuitorul a menţionat acest aspect în mod expres. În consecinţă, din
interpretarea coroborată a celor trei prevederi legale și raportat la principiul
egalităţii în faţa legii (respectiv la principiile generale ale dreptului civil în
materie de reziliere și rezoluţiune29), calea unei petit în daune ar trebui să-i
fie deschisă și concesionarului, însă modul în care textul a fost reglementat va
genera, cu siguranţă, discuţii în cadrul unui viitor litigiu care are drept obiect
încetarea unui contract de concesiune. Modul de abordare al acestei chestiuni
ne face să credem că legiuitorul în mod intenţionat a omis precizarea acordării
daunelor în ipoteza culpei concedentului, în speranţa evitării acestei
sancţiuni, măcar în unele situaţii, în diversele situaţii care se vor ivi în
jurisprudenţă.
A se vedea, bunăoară C. STĂTESCU, C. BÎRSAN, Drept civil. Teora generală a obligațiilor,
Editura All Educational, București, 1998, p. 90; L. POP, Tratat de drept civil. Obligațiile. Vol.
II. Contractul, Ed. Universul Juridic, București, 2009, p. 728-731.
29
58
SUBB Iurisprudentia nr. 1/2020
Ovidiu Podaru, Maria-Mihaela Pop: Provocările limbajului în Codul administrativ
4.6
Ambiguități create artificial: schimbarea sensului consacrat (în
doctrină și jurisprudență) al unor noțiuni de drept administrativ
La finalul studiului nostru ajungem și la definiţiile stabilite în partea
introductivă a Codului administrativ. Omnia definitio periculosa est, căci
acestea au, între altele, efectul negativ al „încremenirii” dreptului care, astfel,
nu mai poate evolua natural așa cum i-o impune evoluţia vieţii sociale după
care se mulează. Iar dacă aceste definiţii mai și bulversează sensurile unor
noţiuni, așa cum sunt ele anterior formate în doctrină ori jurisprudenţă,
utilitatea acestora devine mai mult decât îndoielnică. În continuare vom
aborda două asemenea situaţii.
a) Despre competență și tipurile acesteia. Potrivit art. 5 alin. (1)
lit. r) C.adm., prin competenţă se înţelege „ansamblul atribuţiilor stabilite de
lege, care conferă autorităţilor și instituţiilor administraţiei publice drepturi
și obligaţii de a desfășura, în regim de putere publică și sub propria
responsabilitate, o activitate de natură administrativă”. Până aici definiţia nu
aduce nimic nou. Însă în continuare sunt definite trei tipuri distincte ale
acestei noţiuni:
(i) competența delegată – „atribuţiile stabilite prin lege și
transferate, împreună cu resursele financiare corespunzătoare, autorităţilor
administraţiei publice locale de către autorităţile administraţiei publice
centrale pentru a le exercita în numele și în limitele stabilite de către acestea
din urmă” (lit. s);
(ii) competența exclusivă – „atribuţiile stabilite prin lege în mod
expres și limitativ în sarcina autorităţilor administraţiei publice locale, pentru
realizarea cărora acestea au drept de decizie și dispun de resursele și
mijloacele necesare” (lit. ș);
59
SUBB Iurisprudentia nr. 1/2020
Ovidiu Podaru, Maria-Mihaela Pop: Provocările limbajului în Codul administrativ
(iii) competența partajată – „atribuţiile exercitate potrivit legii de
autorităţi ale administraţiei publice locale, împreună cu alte autorităţi ale
administraţiei publice, stabilite în mod expres și limitativ, cu stabilirea
resurselor financiare și a limitelor dreptului de decizie pentru fiecare
autoritate publică în parte” (lit. t).
Astfel, dacă la nivelul teoriei generale a competenţei analizate atât în
doctrina noastră, cât și în cea străină30 binomul competență exclusivă –
competență partajată vizează modul de exercitare a competenţei (stabilit
ab initio de lege) fie de către un singur organ administrativ, fie de mai multe,
în comun ori prin scindarea unei anumite atribuţii, în vreme ce delegarea de
atribuţii (în urma căreia apare și noţiunea de „competenţă delegată”)
reprezintă o modalitate de transfer a exerciţiului acesteia de la organul
administrativ care are competenţa originară la un altul, în condiţiile stabilite
de lege, Codul administrativ schimbă lucrurile dintr-o dublă perspectivă:
(i) Pe de o parte cele trei noţiuni par a reglementa exclusiv raporturi
între autorităţile publice centrale și cele locale; or, așa cum am arătat deja, ele
sunt considerate de multă vreme ca având un conţinut mult mai larg, căci
competenţa exclusivă există ori de câte ori o anumită atribuţie poate fi
exercitată de un anumit organ administrativ (fără imixtiunea/„ajutorul”
altuia), în vreme ce competenţa delegată și competenţa partajată sunt vizibile
ori de câte ori un organ transmite altuia exerciţiul unei atribuţii în condiţiile
legii, respectiv atunci când o anumită atribuţie este exercitată de cel puţin
30
Pentru detalii a se vedea Ov. PODARU, op. cit., p. 96-108 precum și autorii străini indicaţi la
notele de subsol 1 de la p. 98, 2 de la p. 99, respectiv 1-4 de la p. 100.
60
SUBB Iurisprudentia nr. 1/2020
Ovidiu Podaru, Maria-Mihaela Pop: Provocările limbajului în Codul administrativ
două autorităţi diferite care conlucrează la emiterea unui act administrativ
(complex )31.
(ii) Pe de altă parte, competența delegată pare chiar că se confundă
cu o altă noţiune, cea de descentralizare, definită în art. 5 lit. x): „transferul de
competenţe administrative și financiare de la nivelul administraţiei publice
centrale la nivelul administraţiei publice din unităţile administrativ
teritoriale, împreună cu resursele financiare necesare exercitării acestora”.
Or, chiar la nivelul teoriei dreptului administrativ, cele două noţiuni trebuie
să fie considerate distincte: dacă delegarea reprezintă transferul (temporar)
de atribuţii de la un organ administrativ la altul, prin manifestarea de voinţă
a primului, în condiţiile prevăzute (permise) expres de lege, transfer valabil
până la revocarea delegării de către organul titular al atribuţiei delegate,
descentralizarea ar trebui să constea în transferul (definitiv) impus prin lege
autorităţilor centrale care astfel pierd, în favoarea autorităţilor locale,
exerciţiul anumitor atribuţii legale. Rămâne de văzut ulterior care a fost
intenţia legiuitorului nostru cu privire la această problemă.
Coroborând prevederile art. 5 cu cele ale art. 110 din Codul
administrativ, reiese faptul că distincţiile pe care le-a făcut legiuitorul în
materie de competenţă se aplică doar la nivelul autorităţilor publice locale;
astfel, competenţa exclusivă este raportată la atribuţiile stabilite în sarcina
autorităţilor administraţiei publice locale, competenţa partajată presupune o
scindarea competenţei în anumite situaţii între organele administraţiei
publice locale, iar competenţa delegată se referă și ea la cazul în care o
autoritate publică centrală transferă o atribuţie în sarcina autorităţilor publice
locale.
31
Pentru detalii cu privire la teoria actelor complexe a se vedea ibidem, p. 46-48 precum și
autorii străini indicaţi la nota de subsol 1 de la p. 46.
61
SUBB Iurisprudentia nr. 1/2020
Ovidiu Podaru, Maria-Mihaela Pop: Provocările limbajului în Codul administrativ
b) Despre capacitatea administrativă – un respectat
dinozaur al dreptului administrativ. Potrivit art. 5 alin. (1) lit. o) C.adm.,
prin capacitate administrativă se înţelege „ansamblul resurselor materiale,
financiare, instituţionale și umane de care dispune o unitate administrativteritorială, cadrul legal care reglementează domeniul de activitate, precum și
modul în care acestea sunt valorificate în activitatea proprie potrivit
competenţei stabilite prin lege”.
(i) O turnură... fără sens(!?) Cu toate că, în ce privește dispoziţiile
generale ale codului, intenţia legiuitorului a fost, potrivit unei opinii „din
interior”, aceea de a reglementa expres noţiuni care până la momentul
adoptării nu aveau decât o consacrare doctrinară sau jurisprudenţială32, unele
dintre definiţii sunt total diferite faţă de înţelesul acestor noţiuni în materia
dreptului administrativ, cel mai evident exemplu fiind cel al capacității
administrative. Integrarea acestei noţiuni în sfera condiţiilor de valabilitate a
actului administrativ a reprezentat una dintre provocările dreptului
administrativ, căci trăsăturile capacităţii administrative, împrumutate din
dreptul civil, nu se pliază întocmai pe modul în care sunt construite și
funcţionează organele administrative33. Tocmai din acest motiv, acum zece
ani am (re)definit capacitatea administrativă ca fiind aptitudinea abstractă a
unui subiect de drept de a exercita puterea publică (prin emiterea de acte
administrative), aptitudine care-l transformă în persoană juridică de drept
public34, iar subsecvent și indisolubil legată de aceasta, competenţa –
32 V. VEDINAȘ, Codul administrativ adnotat. Noutăţi. Examinare comparativă. Note explicative,
Ed. Universul Juridic, București, 2019, p. 19.
Ov. PODARU, op. cit., p. 82-93.
33
34
Am analizat astfel critic opinia Prof. IOVĂNAȘ care, în anii '70 introducea conceptul de
capacitate administrativă (sau restrânsă) a organelor administrative (fără personalitate
62
SUBB Iurisprudentia nr. 1/2020
Ovidiu Podaru, Maria-Mihaela Pop: Provocările limbajului în Codul administrativ
modalitatea de divizare legală a exerciţiului capacităţii administrative. Cu alte
cuvinte, capacitatea administrativă este exercitată prin intermediul
competenţei, determinată prin însumarea atribuţiilor reglementate expres de
lege.
Prevederile art. 5 alin. (1) lit. o) C.adm. conferă însă o altă definiţie a
capacităţii administrative, complet diferită de cea discutată în doctrină până
la acest moment: un ansamblu de resurse materiale, financiare, instituţionale
și umane de care dispune o unitate administrativ teritorială, cadrul legal care
reglementează domeniul de aplicare, precum și modul în care acestea sunt
valorificate. Așadar, capacitatea administrativă nu mai este o parte a
capacităţii juridice – aptitudinea unui subiect de drept de a fi parte într-un
raport juridic, ca titular de drepturi și obligaţii – ci ar părea că reprezintă o
parte a patrimoniului unei unităţi administrativ teritoriale (resursele
materiale și financiare), respectiv persoanele fizice care ocupă funcţii publice
(resursele umane). Noţiunea capătă un sens mai larg, fiind compusă și din
cadrul legal care reglementează domeniul de aplicare al acestor resurse și
modul în care ele sunt valorificate. Exprimarea este, din nou, foarte generală,
căci nu arată în concret ce se înţelege prin domeniu de aplicare, respectiv
modalitate de valorificare a resurselor.
Dar, mai mult de atât, oare care să fie valoarea pentru juriști a acestui
concept eterogen? Doar dacă nu încercăm să găsim un sens tocmai din ceea
ce nu a făcut legiuitorul, refuzând să dea valoare legală conceptului de
capacitate administrativă așa cum a fost el conceput acum câteva decenii de
Ilie Iovănaș... va fi ultima noastră preocupare în cuprinsul acestui studiu.
juridică) pentru a justifica la nivel teoretic calitatea procesuală pasivă a acestora în contenciosul
administrativ (a se vedea Ov. PODARU, op. cit., p. 84).
63
SUBB Iurisprudentia nr. 1/2020
Ovidiu Podaru, Maria-Mihaela Pop: Provocările limbajului în Codul administrativ
(b) O (posibilă) răstălmăcire pentru găsirea unui sens … Vom
porni această analiză încercând să corelăm această noţiune cu altele cu care
are raporturi juridice extrem de apropiate.
Astfel, potrivit art. 96 C.adm., (întitulat „Personalitatea juridică a
unităţilor administrativ-teritoriale), acestea „sunt persoane juridice de drept
public, cu capacitate juridică deplină și patrimoniu propriu [s.n.
Ov.P., M.-M. P.]”35. (alin. 1). Apoi, potrivit alin. (2), atât ele cât și
„subdiviziunile administrativ-teritoriale sunt subiecte juridice de drept fiscal,
titulare ale codului de înregistrare fiscală și ale conturilor deschise la unităţile
teritoriale de trezorerie, precum și la unităţile bancare”. În fine, alin. (3)
stabilește doar consecinţa juridică firească a principiului de la alin. (1):
„Unităţile administrativ-teritoriale sunt titulare ale drepturilor și obligaţiilor
ce decurg din contractele privind administrarea bunurilor care aparţin
domeniului public și privat în care acestea sunt parte, precum și din
raporturile cu alte persoane fizice sau juridice, în condiţiile legii”.
Altfel spus, fiind persoane juridice de drept public, unitățile
administrativ-teritoriale au, pe de o parte, o capacitate juridică de drept
privat (civil), „deplină”, adică nelimitată de vreun principiu al specialităţii
capacităţii de folosinţă specific persoanelor juridice, iar, pe de alta, o
capacitate juridică de drept public, căci sunt deţinătoare ale puterii publice,
exercitate prin intermediul organelor lor administrative. Dimpotrivă, întrucât
legea nu o prevede în mod expres, aceste autorități publice locale nu au o
asemenea capacitate (nici civilă, nici de drept public).
35
Ca prevedere suplimentară, art. 92 alin. (2) precizează clar: „Comunele pot avea în
componenţa lor mai multe localităţi rurale denumite sate, care nu au personalitate
juridică [s.n. Ov.P., M.-M. P.]”.
64
SUBB Iurisprudentia nr. 1/2020
Ovidiu Podaru, Maria-Mihaela Pop: Provocările limbajului în Codul administrativ
Pe de altă parte, potrivit art. 109 („Reprezentarea în justiţie a unităţilor
administrativ-teritoriale”),
„Reprezentarea
în
justiţie
a
unităţilor
administrativ-teritoriale se asigură de către primar sau de către președintele
consiliului judeţean”. Apoi, potrivit alin. (2), „Primarul sau președintele
consiliului judeţean stă în judecată în calitate de reprezentant legal al unităţii
administrativ-teritoriale, pentru apărarea drepturilor și intereselor legitime
ale acesteia, și nu în nume personal36”
Ce ne spun toate aceste prevederi legale? Instituie ele o revoluţie cu
privire la calitatea procesuală pasivă în contenciosul administrativ sau
regăsim aici doar o altă ambiguitate a Codului administrativ? Desigur că
legiuitorul ar fi putut-o arăta mai clar; însă credem că este un moment bun
pentru a abandona conceptul de „capacitate administrativă (restrânsă)” a
organelor administrative, concept care le conferă calitate procesuală pasivă în
litigiile care au ca obiect acte administrative emise de acestea. Altfel spus, ar
trebui abandonată regula (jurisprudenţială, poate și doctrinară) după care
într-un litigiu de contencios administrativ în care se solicită anularea unui act
administrativ ori obligarea unei autorităţi publice (administrative) la
soluţionarea unei cereri, calitate procesuală pasivă are organul emitent al
actului/competent să soluţioneze cererea (char dacă acesta nu are capacitate
juridică
de
drept
public
ori
privat,
în
temeiul
capacităţii
administrative/restrânse de care se bucură doctrinar/jurisprudenţial), și
36
Două precizări importante aduc și alin. (3), potrivit căruia „Atribuţia de reprezentare în
justiţie poate fi exercitată în numele primarului sau, după caz, al președintelui consiliului
judeţean de către consilierul juridic din aparatul de specialitate ori de către un avocat angajat
în condiţiile legii”, respectiv alin. (4) după care „Cheltuielile de judecată sau, după caz,
despăgubirile stabilite pe baza hotărârilor judecătorești definitive se suportă/se fac venit de
la/la bugetul local al unităţii administrativ-teritoriale. Cheltuielile de judecată cuprind toate
sumele cheltuite din bugetul local.”
65
SUBB Iurisprudentia nr. 1/2020
Ovidiu Podaru, Maria-Mihaela Pop: Provocările limbajului în Codul administrativ
înlocuită cu aceea potrivit căreia într-un litigiu de contencios administrativ,
indiferent de pretenţiile reclamantului, calitate procesuală pasivă poate avea
doar o persoană juridică de drept public: cea a cărui origan administrativ a
emis actul atacat, respectiv este competent să soluţioneze cererea formulată
de acesta. Dar, să luăm pe rând ideile care, credem noi, se desprind din
prevederile art. 109 C.adm., mai sus citate și susţin ideea de mai sus:
(i) textul de lege nu trebuie interpretat în sensul că alesul local (ca
persoană fizică) nu poate sta în judecată în nume propriu, în situaţia în care
i se solicită daune, căci acceptarea unei asemenea interpretări echivalează
implicit cu acceptarea ideii că art. 109 C.adm. a abrogat implicit prevederile
art. 16 alin. (1) teza I din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ,
potrivit cărora „Cererile în justiţie prevăzute de prezenta lege pot fi formulate
și personal împotriva persoanei care a contribuit la elaborarea, emiterea,
adoptarea sau încheierea actului ori, după caz, care se face vinovată de refuzul
de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim,
dacă se solicită plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat ori pentru
întârziere”. Or, o asemenea concluzie nu poate fi primită în niciun caz;
(ii)
dimpotrivă,
singurul
sens
rezonabil
este
acela
că
primarul/președintele consiliului judeţean nu poate sta în judecată ca ales
local (ca „autoritate” sau „instituţie” de drept administrativ) în nume propriu,
ci ca reprezentant al unităţii administrativ-teritoriale, singura entitate care
poate avea, deci, calitatea de parte în litigiul în cauză. Mai simplu spus,
capacitatea
administrativă
(restrânsă)
nu-i
este
suficientă
primarului/președintelui consiliului judeţean pentru a putea fi parte într-un
litigiu de contencios administrativ, pentru asta o entitate juridică având
nevoie de capacitate (personalitate) juridică de drept public;
66
SUBB Iurisprudentia nr. 1/2020
Ovidiu Podaru, Maria-Mihaela Pop: Provocările limbajului în Codul administrativ
(iii) ideea ar trebui extinsă la toate organele administrative locale dar
și la cele centrale, dar ca efect al principiului general potrivit căruia
capacitatea juridică (materială) atrage după sine capacitatea juridică
procesuală, iar nu ca o analogie a prevederii art. 109 alin. (2) care are, în sine,
o aplicabilitate strictă, la raporturile pe care le reglementează în mod expres;
(iv) apoi, dacă ne raportăm la prevederile alin. (4) al art. 109, vom
constata că este nefiresc să existe o parte într-un litigiu (autoritatea publică
emitentă, lipsită de capacitate juridică deplină) care nici să nu poată solicita
și nici să nu poată fi obligată la plata cheltuielilor de judecată... Situaţia este
astfel inutil de complicată în orice litigiu de contencios administrativ în care,
aproape întotdeauna trebuie să existe cel puţin doi pârâţi: emitentul și
persoana juridică de drept public căreia îi aparţine acesta: ministrul și
ministerul, prefectul și instituţia prefectului, consiliul judeţean ori
președintele
acestuia
și
judeţul,
consiliul
local
ori
primarul
și
comuna/orașul/municipiul sunt doar câteva exemple de pârâţi în tandem pe
care-i cunoaște jurisprudenţa. O sursă de cheltuieli judiciare inutile: mai
multe citaţii, mai multe seturi de documente de comunicat etc., în condiţiile
în care, în cvasitotalitatea cazurilor apărarea este făcută de aceeași persoană
(consilier juridic ori avocat).
De ce să nu simplificăm lucrurile? De ce să nu considerăm că, prin
definirea (aparent inofensivă) a capacităţii administrative așa cum e aceasta
realizată în Codul administrativ nu s-a pus definitiv capăt conceptului de
capacitate administrativă (restrânsă) a organelor administrative așa cum e
acesta cunoscut în doctrina și jurisprudenţă de aproape jumătate de secol?
67
SUBB Iurisprudentia nr. 1/2020
Ovidiu Podaru, Maria-Mihaela Pop: Provocările limbajului în Codul administrativ
5
Încheiere
Cele de mai sus sunt doar câteva gânduri legate de exprimările utilizate
în Codul administrativ, recent intrat în vigoare. Poate că unele dintre ele n-au
fost înţelese bine; poate că altele, ambigue într-adevăr, se vor clarifica în
viitorul apropiat prin intervenţia doctrinei ori a jurisprudenţei; în fine, poate
că altele vor fi formulate mult mai bine prin chiar intervenţia legiuitorului.
Noi n-am intenţionat, prin acest studiu, decât să stabilim un punct de plecare
în discuţiile și analizele care, cu siguranţă, vor urma.
68
SUBB Iurisprudentia nr. 1/2020