La Constitución de Weimar en su centenario

POLÍTICA LA CONSTITUCIÓN DE WEIMAR , EN SU CENTENARIO El contexto en el que se redactó determinó su trágico destino. Fue hija de la derrota pero, cuando se cumplen cien años de su nacimiento, vale la pena extraer algunas lecciones de aquella primera experiencia democrática en Alemania. J AV I E R TA JA D U R A T E JA DA E A Santos Juliá, in memoriam l 11 de agosto de 1919 el dirigente socialdemócrata Friedrich Ebert, en su condición de Presidente del Reich alemán, sancionó la primera constitución democrática de la historia de Alemania. Conocida como “Constitución de Weimar” por haber sido elaborada en el Teatro Nacional de aquella ciudad, estuvo vigente durante catorce años (1919-1933), hasta el ascenso de Hitler al poder. La Constitución quedó así vinculada a un nombre que encarnaba la alta cultura alemana, la ciudad de Schiller y de Goethe. Pero las razones de esa elección fueron más prosaicas. En Berlín el orden público no estaba 116 garantizado y por ello se consideró preferible que los diputados se trasladaran a un lugar donde pudiera garantizarse mejor su seguridad. La aprobación de la Constitución de Weimar fue un hito decisivo en la historia del constitucionalismo. El texto de Weimar fue el documento fundacional de un nuevo tipo histórico de constitución, la constitución democrática que vino a reemplazar a la constitución liberal del siglo xix. El reconocimiento del principio democrático, esto es, del sufragio universal con todas sus consecuencias, integró en el sistema a la clase trabajadora. En ese contexto, la existencia de modelos y visiones contradictorias y antagónicas sobre la organización social planteó la necesidad de lograr un “compromiso” entre las diversas fuerzas políticas y sociales, y ese acuerdo se plasmó en la Constitución. Para ser efectivo, era necesario garantizar la supremacía de la Constitución sobre la ley e impedir que mayorías parlamentarias coyunturales pudieran alterar los principios fundamentales del orden social y político. Fue así como en Weimar surgió la primera constitución democrática –emanada de una asamblea constituyente– concebida a su vez como la norma suprema del ordenamiento jurídico. El establecimiento de la República y la aprobación de la Constitución La República de Weimar nació como consecuencia de la derrota militar y el colapso del régimen imperial autoritario al finalizar la Primera Guerra Mundial. Antes de 1919 no había existido nunca en Alemania un régimen parlamentario. El sistema político configurado por la Constitución de 1871 (el ii Reich alemán) era un régimen autoritario que otorgaba los máximos poderes al káiser (rey de Prusia y emperador de Alemania), quien se apoyaba en la figura del canciller. No cabe considerar este sistema como dualista porque el Reichstag (Parlamento) ocupaba una posición secundaria en la arquitectura institucional. El canciller debía su cargo a la única y exclusiva confianza del emperador. No existía responsabilidad alguna del gobierno ni del canciller ante el Reichstag. 117 En octubre de 1918, con la intención de llegar a un acuerdo de paz con el gobierno de los Estados Unidos, se llevó a cabo un intento de parlamentarización del régimen. A finales de octubre de ese mes se aprobaron dos leyes que regulaban la responsabilidad política del canciller ante el Reichstag, y que sometían el poder militar del emperador al control parlamentario. Pero ya era tarde, y tras el derrumbe militar se produjeron una serie de movimientos revolucionarios que desbordaron al gobierno y determinaron que el 9 de noviembre, el último canciller del imperio, el príncipe Max von Baden, a pesar de no contar con una autorización expresa, anunciase la abdicación del káiser. No le fue posible contactar telefónicamente con el emperador y, consultado el presidente del Tribunal del Reich, suprema autoridad judicial del país, éste le indicó que no era momento para formalidades1. Guillermo ii, rey de Prusia y emperador de Alemania, se había resistido a abandonar el poder hasta el último momento, pero la pérdida del respaldo del ejército no le dejó otra opción. El 8 de noviembre el general Wilhelm Groener –segundo de Lunderdoff en el Estado Mayor– le había comunicado que ya no contaba con el respaldo y obediencia del Ejército y que solo su marcha podría evitar la guerra civil. En la mañana de ese mismo 9 de noviembre, –hacia las 12.00 horas– el príncipe Max transfirió sus poderes al dirigente socialdemócrata Ebert para que se pusiera al frente de un gobierno provisional. El dirigente socialista inicialmente se mostró reacio a asumir la tarea, pero acabó aceptando con estas palabras: “es un cargo pesado, pero lo asumo”. Cuando von Baden le dijo a Ebert que le entregaba el Reich, este le respondió que él ya había entregado al Reich a dos hijos fallecidos en la guerra. Resulta imprescindible conocer la personalidad y el carácter de Ebert porque fue un hombre clave en la construcción de la república. Fue, sin duda, el dirigente socialdemócrata más lúcido y capaz. Había empezado a trabajar a favor de la legislación socialista en la época de 1 Parece ser que en esas horas cruciales la principal preocupación de Guillermo II era lograr una fórmula que le permitiera conservar la corona de Prusia aunque renunciara a la imperial. Se trataba de una pretensión absolutamente incompatible con la Constitución del Reich de 1871, que ligaba indisolublemente ambas. 118 Javier Tajadura Tejada Otto von Bismarck y seguido la carrera clásica: trabajador manual, sindicalista, redactor, diputado y, al final, presidente del partido. Todos reconocían su capacidad de trabajo, su autoridad y su experiencia. Creía en el socialismo pero sobre todo creía en la democracia. Por ello tras dar la bienvenida al derrocamiento del zar enseguida denunció el carácter atroz de la dictadura bolchevique. Los socialdemócratas, bajo su dirección, fueron los más tenaces y coherentes adversarios de la tiranía comunista. “El socialismo –advertía Ebert– excluye cualquier forma de arbitrariedad (…) el desorden, la obstinación personal, los actos de violencia son los enemigos mortales del socialismo”2. Alrededor de las 14:00 de ese mismo 9 de noviembre3, el dirigente socialdemócrata Philipp Scheidemann proclamó la república desde un balcón del Reichstag. Ebert se lo recriminó alegando que si Alemania iba a ser una República o una Monarquía era una decisión que legítimamente solo podía adoptar una asamblea representativa de todo el pueblo alemán. Pero Scheidemann hizo bien, sabía que otros iban a proclamar la República socialista (de tipo soviético) y había que adelantarse a ellos. Desde ese día y hasta su muerte, Ebert consagró su vida al establecimiento y consolidación de un régimen democrático parlamentario en Alemania. Para ello, y venciendo las resistencias de los partidarios de una “democracia de consejos” (según el modelo soviético), convocó elecciones para una asamblea constituyente que tuvieron lugar el 19 de enero de 1919, asamblea que, reunida en Weimar, elaboraría el texto constitucional. 2 Siendo presidente, Ebert tuvo que emprender más de 170 procesos judiciales contra periodistas de derechas que le acusaban de alta traición por su supuesta complicidad con una huelga en el sector de las fábricas de municiones durante la guerra. Aunque los tribunales admitieron que la implicación de Ebert fue para paliar las consecuencias de la huelga, dejaron abierta la cuestión de la traición y cualquiera podía llamar impunemente traidor al jefe del Estado. En uno de esos procesos celebrados en 1925, Ebert tuvo que comparecer y para ello pospuso una intervención de apendicetomía urgente, lo que contribuyó a su fallecimiento. No es exagerado decir que Ebert dio su vida por la libertad y la democracia. 3 El 9 de noviembre condensa la historia de Alemania. En 1918 con la caída del régimen imperial autoritario y en 1989 con la caída del muro y del comunismo, el 9 de noviembre se identifica con la libertad, pero entre ambos hubo dos 9 de noviembre de infausto recuerdo, el de 1923, en el que Hitler intentó dar un golpe de Estado en Munich y por el que fue condenado, a pesar de la gravedad del delito, a una pena levísima, y el de 1938 –la noche de los cristales rotos– en el que el ataque sistemático y sincronizado de comercios y establecimientos judíos fue el preludio del Holocausto. La Constitución de Weimar en su centenario 119 Las elecciones a la Asamblea Nacional supusieron el reconocimiento del sufragio universal masculino y femenino por primera vez en la historia de Alemania. El derecho al voto igual, secreto y directo para hombres y mujeres mayores de 20 años fue recogido en la Ley Electoral del Reich del 30 de noviembre de 1918, e inmediatamente después reafirmado por la Constitución de Weimar en varios de sus artículos (109, 119 y 128) que apuntalaban la igualdad de derechos y deberes entre mujeres y hombres. La participación de las mujeres alcanzó el 90 por ciento. El primer parlamento democrático de Alemania tuvo una presencia femenina considerable (37 diputadas), sin parangón en ningún otro país. Hubo que esperar a la década de los 80 para alcanzar de nuevo ese porcentaje de mujeres diputadas. Las elecciones constituyentes alumbraron una cámara en la que los partidarios de la república democrática eran mayoría. La denominada coalición de Weimar estuvo integrada por los socialdemócratas, los liberales progresistas del Partido Democrático y los católicos del Zentrum, que obtuvieron en conjunto 329 de los 423 escaños en juego. El resultado de esas primeras elecciones no volvió a repetirse. Los partidos comprometidos con la nueva República fueron perdiendo apoyo electoral –desde 1920 en que la coalición de Weimar perdió la mayoría– en beneficio de los enemigos del régimen. En las elecciones de noviembre de 1932, los partidos nazi y comunista, que aspiraban abiertamente a la destrucción de la República, obtuvieron conjuntamente más del 50 por ciento de votos y escaños. Con anterioridad a las elecciones, Ebert había encargado ya la elaboración de un proyecto de constitución a Hugo Preuss, un gran experto en derecho constitucional, liberal de izquierdas y reconocido enemigo del viejo régimen. Desde 1903 Preuss se había manifestado a favor de la cooperación con los socialdemócratas y en 1917, a iniciativa propia, elaboró un borrador de constitución que instauraba un sistema parlamentario. Así concibió su nueva tarea. Y para ello apeló tanto a la tradición reformista de Lorenz von Stein4 como, sobre todo, a la 4 Influyente economista, sociólogo y funcionario alemán (1815-1890). Su pensamiento liberal reformista influyó en la redacción de la constitución japonesa de la era Meiji. Su obra Socialismo y comunismo de la Francia contemporánea (1842) tuvo una repercusión extraordinaria. 120 Javier Tajadura Tejada constitución de la Iglesia de San Pablo de 18495: “Lo que entonces no fue posible es hoy necesario”, escribió. Con su nombramiento Ebert tendió un puente a la burguesía liberal, desde el entendimiento de que solo una alianza entre el liberalismo y la socialdemocracia, esto es, entre la burguesía y la clase obrera reformista podría ofrecer un fundamento sólido al nuevo régimen. Con los mimbres de los sucesivos proyectos elaborados por Preus que sufrieron diversas modificaciones al ser examinados por los representantes de los antiguos estados miembros del Reich, la Asamblea Constituyente elaboró un texto técnicamente solvente y políticamente avanzado. En su parte orgánica establecía un régimen parlamentario y federal –con un impulso centralizador muy considerable– y su parte dogmática contenía un amplio catálogo de derechos que incluía, también por vez primera, muchos de contenido económico y social. Hacía hincapié en la educación y en la cultura. El 31 de julio el proyecto definitivo de Constitución fue aprobado, en votación nominal, por 262 votos a favor de los partidos de la coalición, 75 en contra y una abstención. Los votos negativos procedieron de la derecha nacionalista y de la extrema izquierda. Ahora bien, en esta votación final se ausentaron 86 diputados; la mayoría de ellos pertenecía a alguno de los partidos de la coalición mayoritaria. Estos datos son muy ilustrativos. Reflejan que desde su momento fundacional quedó de manifiesto el rechazo de los nacionalistas de derechas y de la izquierda más radical. Pero quedó también patente, y esto reviste mayor gravedad, la falta de compromiso con la república democrática de quienes constituían su fundamento más sólido. En todo caso, no fue el texto sino el contexto de Weimar el que determinó su trágico destino. La República fue hija de la derrota. Una derrota de la que los únicos responsables eran la incompetencia del emperador y de su Alto Estado Mayor. Sin embargo, el Ejército eludió sus responsabilidades y propagó la tesis de “la puñalada por la espalda”. 5 La Asamblea de Frankfurt, convocada tras la revolución de marzo de 1848, intentó llevar a cabo la unificación de Alemania a través de un proceso democrático. Resultado de sus trabajos fue la redacción de la primera Constitución alemana (1849) que no llegó a entrar en vigor. La Constitución de Weimar en su centenario 121 Según ella, Alemania no había sido derrotada en el frente de batalla sino traicionada por la espalda por los políticos (socialistas y judíos). En ese contexto, correspondió al primer gobierno democrático de la historia de Alemania la ingrata tarea de gestionar la derrota y, ante la amenaza de una invasión militar, aceptar las durísimas condiciones impuestas por los aliados. La firma del Tratado de Versalles –impuesto a Alemania tras su derrota por los vencedores de la Primera Guerra Mundial– marcó el sentimiento colectivo. Un sentimiento de humillación por el artículo 2316 que establecía la culpabilidad alemana en el conflicto y abría la puerta a la exigencia de unas reparaciones económicas que, entre otros efectos, provocó la hiperinflación de 1923. Con el Tratado de Versalles Alemania perdió un 13 por ciento de su territorio, el 10 por ciento de su población y todas sus colonias. Su ejército se vio reducido del medio millón de efectos con los que contaban en tiempo de paz a un máximo de 100.000 hombres, y se le impedía crear fuerzas aéreas. Además, se le prohibía establecer cualquier tipo de unión con Austria. En última instancia, y este es un dato crucial, la constitución apareció vinculada al Tratado de Versalles, y de esta forma se identificó desde su inicio, y no solo por sus enemigos declarados, sino por amplias capas de la sociedad alemana, con la humillación y la derrota. El Tratado aprobado en junio, un mes antes que la constitución, proyectó su tenebrosa sombra sobre la república. Todo el mundo era consciente de que las cláusulas del Tratado eran de una concreción y precisión extrema. Sus consecuencias formidables. Por el contrario, las disposiciones constitucionales se consideraban muy abstractas y no se percibían sus consecuencias. Si el contexto internacional no fue propicio para el nuevo régimen democrático, la situación económica fue catastrófica. Como conse6 El artículo 231 del Tratado impuso la siguiente fórmula: “Los gobiernos aliados y asociados declaran, y Alemania reconoce, la responsabilidad de Alemania y sus aliados por haber causado todos los daños y pérdidas a los cuales los gobiernos aliados y asociados se han visto sometidos como consecuencia de la guerra impuesta a ellos por la agresión de Alemania y sus aliados.” 122 Javier Tajadura Tejada cuencia de la necesidad de hacer frente tanto a las deudas contraídas durante la guerra como a las indemnizaciones impuestas por los aliados, el país incurrió en una política monetaria inflacionista que desbordó cualquier previsión posible. Las imágenes de gente con carretillas para poder recoger sus pagas son bien elocuentes. Esa hiperinflación que arruinó a miles de alemanes pudo ser superada y el valor del marco estabilizado mediante la creación de un nuevo marco alemán, pero las consecuencias –culturales y morales– se proyectaron durante todos los años de vida de la República. Con todo, lo que acabó de hundir económicamente a Alemania fue la crisis del 29, que llevó al paro a la tercera parte de la mano de obra alemana. Las lecciones de Weimar: la fragilidad de la democracia ¿Qué lecciones cabe extraer de aquella primera experiencia democrática alemana? a) La primera es que un sistema democrático, para ser viable, tiene que ser eficaz. Weimar no lo fue debido al comportamiento irresponsable de los partidos políticos que debieron vertebrar el sistema. El sistema proporcional, unido a la falta de cultura política pactista, condujo a una inestabilidad crónica. Entre 1919 y 1933 hubo veinte gobiernos en Alemania. El más duradero, la “gran coalición” de H. Müller (1928-1929) duró veintiún meses. Solo dos parlamentos completaron su mandato de cinco años. Se consideraba un éxito que durara dos años, porque hubo muchos cuya existencia se contó por meses. Los socialdemócratas –desoyendo las lúcidas advertencias de Ebert– prefirieron la comodidad de la oposición a la responsabilidad del gobierno y de 1923 a 1928 se negaron a participar en gobiernos de coalición. El partido que había creado la República acabó controlado por una minoría dogmática cuyo discurso era: “esta República tiene el mismo tejido económico que tenía el viejo estado autoritario y esto determina la posición básica del movimiento socialdemócrata, que es de oposición”. Ni siquiera cuando se alumbraba una coalición de gobierno estaba garantizado el respaldo de los diputados de los partidos que conformaban aquella. Cuarenta y La Constitución de Weimar en su centenario 123 OJO: COM- PROBAR ESTA FECHA: (19281939) cinco diputados socialdemócratas se negaron a respaldar al primer gobierno de Stresemann en el que contaban con cuatro ministros. El antiparlamentario “no es no”, que tantos partidarios tiene en la actual clase política española, destruyó la democracia de Weimar. b) La segunda es que la democracia se sustenta en la confianza de los ciudadanos en las instituciones. La ineficacia del sistema condujo inexorablemente a la erosión de la confianza ciudadana en él. En la medida en que el Parlamento solo era capaz de alumbrar coaliciones negativas y no servía para encauzar y resolver los graves problemas del país, los ciudadanos dejaron de confiar en él. c) La tercera es la importancia que tiene el correcto diseño de la jefatura del Estado en un régimen parlamentario, y sobre todo, la concreta personalidad y cualidades de la persona titular del cargo. Alemania dejó de tener gobiernos parlamentarios en 1930. A partir de entonces, los gobiernos actuaron a través de los decretos de emergencia del Jefe del Estado. En cierta medida, en el texto de Weimar coexistían dos constituciones. Ambas pivotaban sobre las dos instituciones dotadas de legitimidad democrática directa por ser elegidas por el cuerpo electoral: el Parlamento y el Jefe del Estado. Así, la constitución ordinaria, que establecía una forma de gobierno parlamentaria, coexistía con otra de reserva que, ante una posible colapso del parlamento, atribuía poderes de emergencia (el art. 48 de la Constitución) al Jefe del Estado, el Presidente del Reich. El drama de Weimar fue que así como su primer presidente –Ebert– era la encarnación de los valores de la libertad y la democracia, su sucesor fue el mariscal Hindenburg, el máximo representante del militarismo y el autoritarismo del fenecido régimen imperial. Y no esta de más recordar, como lo hacía un diario liberal de la época, que fue elegido gracias al Partido Comunista cuyo candidato presidencial era Thälmann7. Hindenburg se impuso a Wilheim Marx, un católico liberal apoyado también por los socialdemócratas. Aunque Thälmann no obtuvo más que un 6 por ciento de los votos, esto bastó para que Marx no tuviera 7 “Hindenburg por la gracia de Thälman” era el títular. 124 Javier Tajadura Tejada mayoría. En todo caso, la lección es que de todas las formas posibles de designar a un jefe del Estado para que pueda cumplir funciones arbitrales y moderadoras en un sistema parlamentario la peor es la elección directa por la ciudadanía, dado que polariza a la sociedad. Es preferible siempre una elección parlamentaria por mayoría cualificada. d) La cuarta es que un sistema democrático debe defenderse de sus enemigos, entre los que hay que incluir necesariamente a todos los que apelan a la violencia y aspiran a su destrucción. Weimar no lo hizo. Muchos partidos contaban con fuerzas paramilitares. La violencia revolucionaria de la extrema izquierda fue combatida con contundencia y eficacia, pero no así la de extrema derecha. Esta perpetró cientos de asesinatos políticos en un clima de impunidad. e) La quinta es que el funcionamiento del Estado democrático requiere siempre de la lealtad –a sus valores e instituciones– del funcionariado civil y militar. En Weimar, tanto los altos funcionarios como los oficiales del Ejército, así como la mayor parte de la Judicatura consideraron la República democrática como la única opción que, a la altura de 1918, podía evitar una dictadura comunista, pero nunca se comprometieron con sus valores. Y, finalmente, no tuvieron reparos en optar por el nacionalsocialismo como definitivo baluarte contra el comunismo. Se decía que la judicatura “estaba tuerta del ojo derecho” por la benevolencia de las sentencias dictadas contra los extremistas de derechas y la negligencia con la que se combatía la violencia política de este signo ideológico, que contrastaba con la contundencia de las penas impuestas a los radicales de izquierdas. Respecto al ejército se decía “el Kaiser se fue pero los generales se quedaron” y estos fueron hostiles a la República8 . Este es un problema que se manifiesta siempre que un régimen democrático sucede a otro autoritario. El 8 Bajo el principio de su supuesta neutralidad política, en el Ejército subyacía una oposición radical a las nuevas instituciones. No aceptaban la responsabilidad en la derrota. Como indicaba el muy significativo título de una novela documental sobre la guerra escrita por un autor anarquista, Theedor Pliever: Der Kaiser ging, die Generäle blieben. (El emperador se ha ido, los generales se han quedado)1932. Por otra parte, en la escuela, los libros continuaban ensalzando las glorias el imperio e inoculaban el virus de la revancha. Las iglesias protestantes de tradición ultraconservadora se mantuvieron hostiles al nuevo régimen y a pesar de defender la paz social abrazaron postulados muy nacionalistas. La Constitución de Weimar en su centenario 125 nuevo régimen no puede prescindir del funcionariado. No se puede crear ex novo un poder judicial o unas fuerzas armadas. La lealtad hacia el nuevo régimen se impone progresivamente conforme este va estabilizándose y consolidándose. Lamentablemente, ese no fue el caso de Weimar. En definitiva, la primera experiencia democrática de la historia de Alemania puso de manifiesto la fragilidad inherente a toda democracia. En la medida en que –como advirtió Kelsen en aquellos días– la esencia de la democracia es el acuerdo y el compromiso, requiere de una determinada cultura política para sobrevivir. En Weimar la polarización extrema hizo imposible el compromiso y la democracia se quebró. Los proyectos totalitarios de diferente signo ideológico, comunista y nacionalista de derecha, se retroalimentaron. Con la coartada de evitar una dictadura comunista, los nostálgicos del anterior régimen imperial acabaron abrazando al nacionalsocialismo y la primera experiencia democrática de Alemania se truncó. Recordarlo hoy –en un momento en que, por todo el planeta, las fuerzas populistas, nacionalistas excluyentes, antiliberales y antiparlamentarias están adquiriendo un protagonismo considerable– es una buena forma de conmemorar el centenario de la aprobación del texto fundacional del constitucionalismo democrático. Al fin y al cabo, como recordara George Santayana, “aquellos que no recuerdan el pasado están condenados a repetirlo”. • [Trabajo realizado en el marco del proyecto de investigación financiado por el Ministerio de Economía y Competitividad (“Aproximación interdisciplinar a los lenguajes jurídico-políticos de la modernidad euroamericana. Dimensiones espacio-temporales”), HAR2017-84032-P. y del Grupo consolidado de investigación de la UPV-EHU, GIU18/215.] Javier Tajadura Tejada es profesor de Derecho Constitucional en la Universidad del País Vasco. 126 Javier Tajadura Tejada