Orçamento: Rectificativo ou Ratificativo?

14 Savana 05-08-2016 NO CENTRO DO FURACÃO Savana 05-08-2016 15 2UoDPHQWRUHFWLÀFDWLYRRXUDWLÀFDWLYR" Por João M osca e António Francisco ste texto analisa a recente revisão do Orçamento do Estado para 2016, do Governo de Moçambique, vulgarmente designada por “Orçamento do Estado Rectiicativo” (OER). Os autores concluem que a referida revisão orçamental é, na verdade, mais ratiicária do que rectiicativa. Estas duas palavras (ratiicar e rectiicar) são palavras parônimas (possuem graia e pronúncia similares, mas signiicados diferentes). Neste caso, a diferença de signiicados aplica-se bem à actual revisão orçamental. O Governo fala de Orçamento Rectiicativo, no pressuposto de emenda e correcção da versão do Orçamento de Estado (OE) de 2016, aprovada pela Assembleia da República em Dezembro de 2015. Porém, como mostra esta nota, a revisão orçamental apresentada é muito mais ratiicadora do que rectiicadora; isto é, conirmação, reairmação ou validação dos principais elementos do OE, nos seus pressupostos, critérios, prioridades (ocultas e declaradas), face às receitas arrecadadas e despesas ixadas. Por outro lado, a própria rectiicação realizada deixa muito a desejar, principalmente porque, em grande parte, reforça ainda mais entidades e opções de despesas que deveriam corrigir e restringir seus gastos. Ainal de contas, o que foi rectiicado e o que foi ratiicado no OER para 2016? E 1 . Orçamento do Estado: Discursos e Análises O Orçamento do Estado (OE) é dos instrumentos públicos mais importantes da política económica nas sociedades modernas. É através dele que se veiculam as expectativas e os objectivos dos cidadãos, bem como se implementam as actividades das entidades administrativas ou estatais. Como instrumento de política económica e inanceira, o OE emergiu historicamente nos sistemas liberais europeus orientados para a promoção da liberdade económica e iniciativa privada, preocupados em garantir a protecção dos particulares contra excessos, abusos e manipulações dos poderes públicos. Porém, à medida que as estruturas administrativas, políticas e burocráticas do sector público se consolidam, em vez de incentivarem a iniciativa e liberdade dos actores produtivos, procuram fortalecer o intervencionismo, centralismo e dirigismo distribucionista. Ao ser convertido em instrumento legal, e, como tal, de cumprimento obrigatório segundo a legislação vigente, a elaboração de um OE constitui um grande desaio. Como conciliar a previsão das receitas a arrecadar e das despesas a realizar, para um determinado exercício económico, com o objectivo e prioridadesde prossecução da política inanceira do Estado (Art. 12 do SISTAFE)? A resposta à questão anterior pode ser encontrada no conteúdo e forma de implementação do documento do OE e sua fundamentação. Mas para quem não se dá ao trabalho de ir ver os componentes especíicos do OE, como acontece com a generalidade dos cidadãos, ica a conhecer o OR através dos discursos oiciais e comentários dos analistas. E o que dizem tais discursos oiciais? De forma resumida, os discursos oiciais insistem em atribuir a crise económico-inanceira em Moçambique a factores externos e para além da responsabilidade directa dos governantes. Não reconhecem quais foram as políticas públicas erradas que contribuíram para a crise económico-inanceira. Tão pouco admitem que o modelo de crescimento económico seguido, com ou sem dívidas escondidas e ilegais, contém em si suicientes elementos e factores de instabilidade e incerteza; que uma estratégia de crescimento, predominantemente dependente da poupança externa (investimento directo estrangeiro, ajuda externa e crédito comercial externo), precisa de garantir suicientes exportações que compensem a secundarização dos agentes económicos locais e do mercado doméstico; que um tecido económico altamente intervencionado pelo Estado e sujeito a acções predadoras e promíscuas com a política, fomenta um ambiente especulativo, não competitivo e ineiciente; que a priorização de oportunidades circunstanciais e especulativas, enquanto se perpetuam instituições públicas ineicientes, diiculta a criação de um ambiente produtivo saudável. Em suma, priorizando um crescimento económico gerador de riqueza extremamente concentrada, em torno de um número muito restrito de actores económicos, agravam-se as desigualdades sociais e espaciais, bem como a perpetuação da pobreza, numa população que regista elevadas taxas de crescimento demográico. Nestas circunstâncias, se o Governo insiste em criar expectativas irrealistas e não se preocupa com as consequências de opções especulativas, das distorções dos mercados e debilidades institucionais, só temos que icar preocupados e apreensivos. Perspectiva-se uma economia cada vez mais selvagem e degenerativa, onde a ética capitalista é substituída pelo chamado cabritismo, o assalto aos bens públicos e o fortalecimento de uma economia rentista, predadora e agressiva para com a sociedade e o ambiente. Ora, é este o ambiente em que a presente revisão do OE 2016 surge, com a agravante de a situação político-militar se ter deteriorado signiicativamente e não se vislumbrarem saídas para uma efectiva estabilidade política e social a curto prazo. 2 . Pressupostos Os pressupostos económicos departida do OER são duvidosos e preocupantes. Primeiro, assume que a economia possa crescer 4,5% em 2016. Apesar desta taxa alinhar-se com a estimativa recente do Fundo Monetário Mundial (FMI, 24.06.2016), a diferença é que este último admite “riscos substanciais de baixa nesta projecção”. Outros organismos (Standard Bank e he Economist) apontam taxas mais baixas, sobre as quais os autores deste texto também duvidam. Os sinais disponíveis apontam para um crescimento nulo, ou mesmo negativo. E a razão é simples. Qual é o sector produtivo que realmente crescerá em 2016? Analisemos a formação do PIB do lado da produção: (1) A agricultura enfrenta seca e cheias, em partes importantes do país. Mesmo se algumas das principais zonas de maior produção não forem afectadas por seca e cheias, será que não estão a ser afectadas pelos conlitos militares? Ou continuaremos com as duvidosas estatísticas sobre a actividade agrícola?;(2) A construção civil entrou em recessão, traduzida num desemprego massivo;(3) O mesmo se passa com os transportes, devido ao arrefecimento da economia e ao conlito armado que têm afectado importantes vias rodoviárias do país; (4) A produção dos recursos naturais (carvão, areias pesadas, madeiras e gás) estão, ou vão aumentar a produção? Nada indica que sim; (5) O negócio na banca diicilmente irá manter-se, considerando a redução drástica do investimento interno e externo, do investimento público, a subida da taxa de juros e as fortes medidas restritivas do Banco de Moçambique; (6) O comércio está a crescer? E aquele que ainda cresce, qual é e onde se concentra? (6) E o turismo... promete? Do lado do rendimento nacional, tomando como base as suas componentes (consumo, poupança, gastos públicos, exportações e importações) pergunta-se: qual destas variáveis está a crescer? Deixamos para que o leitor responda. Em suma, as estimativas de crescimento da economia levantam mais dúvidas do que esperança. Por isso, uma expectativa de crescimento nulo ou mesmo negativo representa, em vez de pessimismo, uma opção prudente e sensata, perante uma realidade dominada por enormes incertezas. Surpreendentemente, os pressupostos do OER prevêem crescimento em todos, repete-se, todos os sectores da economia nacional! O OER estima uma inlação de 16,7%, numa semana em que o mais recente discurso do governador do Banco de Moçambique admite que já ronda os 20%. Mesmo a inlação estimada pelo Instituto Nacional de Estatística (INE), aquela que é calculada com base nas cidades de Maputo, Beira e Nampula (considerando somente bens essenciais consumidos pelos grupos sociais mais pobres e, portanto, sem relectir a inlação real), será certamente muito superior à estimativa do Governo; superior, sobretudo, à sua expectativa de agravamento dos preços dos produtos alimentares urbanos. As s e mble ia da Re públic a viabilizo u s e mana pas s ada a re vis ão do Orç ame nto Em nenhum momento o OER faz referência à possível evolução da taxa de câmbio, a qual é crucial no comportamento económico e, logo, no OE. Esta omissão é por esquecimento, ou erro? Não será, certamente, sabendo que nesta altura o Metical continua a depreciar em relação ao dólar (aproxima-se de75 MZM/ USD) e em relação ao Rand (ronda já os 5MZM/Rand). Pode entender-se este silêncio de várias formas: (1) incapacidade ou impossibilidade de previsão devido a factores imprevisíveis e fora do controlo do Banco de Moçambique e do Governo; (2) não criar expectativas negativas nos agentes económicos; ou, (3) terá o Mando de Moçambique o receio de errar. 2TXHIRL5HFWLÀFDGRQR OER 201 6 ? No OER é possível detectar mudanças de valores em certas rubricas, de elevados montantes, sobre as quais nenhuma justiicação e fundamentação existe. Não se sabe se é para acomodar a forte e determinante condicionalidade do conlito armado, omitida por razões de conveniência extra-orçamental, entre os principais pressupostos. O seu reconhecimento implicaria a aceitação de um “orçamento de guerra” que só o é, devido ao aumento das despesas com a defesa e segurança militar. R55 §5,.)5+/5(/'5),é'(.)5,tiicativo não se pode esperar mudanças fundamentais na sua composição e estrutura, pois estas devem relectir alterações estruturais da economia, das instituições, do modelo de desenvolvimento e das políticas económicas e públicas. Porém, o OER não dá qualquer sinal de possíveis reformas; nem mesmo que tal esteja em perspectiva ou na agenda governamental. Por exemplo: 1) O orçamento, como sempre, não refere dois luxos com grande peso nas contas do Estado: (a) as receitas e despesas “fora do orçamento” (“of-budget”) que, segundo vozes não oiciais, podem representar 20% do orçamento. É muito para ser escondido!; e, (b) os saldos rolantes - saldos da execução orçamental que transitam de um ano para o outro, mas que não são objecto de monitoria das autoridades respectivas e carecem de justiicação e transparência. Isto é, ainda há muita coisa escondida no orçamento do Estado. Ironicamente, presentemente escondidos já não estão a EMATUM, ProIndicus, MAM e a dívida do Ministério do Interior (da qual se deixou de falar); 2) O peso do Estado na economia, que representou nos últimos anos quase 50% do riqueza criada (PIB), mantém-se igual; (3) nada é dito sobre as reformas do Estado, não há questionamentos sobre o forte intervencionismo do Estado na economia e na sociedade, sobre a duplicação de instituições públicas, a existência de organismos inoperantes, órgãos reguladores que nada fazem, etc.; (4) a descentralização é um tabu, ou coisa do diabo, no seio do poder político. No que consta à ratiicação, vejamos os principais aspectos especíicos: R55 5 *-)5 )'5 )-5 !-.)-5 '5 *-soal não é tocado. Moçambique possui um dos piores indicadores do mundo em que os gastos em funcionários públicos represen- R55 R55 R55 R55 ta cerca de 11% do PIB. Nada é referido sobre contenção salarial, novas admissões, reformas antecipadas, mordomias dos cargos de cheia, continuação de pagamentos de salários a pessoas que já não desempenham funções do Estado, acomodação de chefes e cheinhos, não-executivos ou sem funções, etc.;
5 !,#/&./,5 )(.#(/5 -/(rizada, mesmo que tenha tido um ligeiro aumento do orçamento, cujo grau de execução é geralmente baixo. É fácil alocar recursos, sabendo que estes não serão realizados por falta de capacidade executiva das instituições ou, quando têm capacidade, reforçam actividades e mecanismos não produtivos; -5)/'(.)-5*Ě&#)-5(ã)52plicitam os gastos com a defesa e segurança, sabendo-se que existe um reforço dos gastos com a Casa Militar junto da Presidência da República – uma habilidade contabilística, no lugar de colocar os recursos nas rubricas explícitas de defesa e segurança?; ,#ŀ7-5)5-.),5*,#0)5B'presas e famílias) para reforçar um Estado despesista, descoordenado, ineiciente nas questões públicas importantes, mas eiciente como plataforma de distribuição de recursos, negócios e mordomias para as elites do poder. O Governo parece não dar importância ao déice e à continuidade do agravamento da dívida. ã)5 ï5 #.5 +/&+/,5 , ,ð(#5 a medidas de reestruturação das empresas públicas. Sabe-se que elas contribuem, directa e indirectamente, para as componentes R55 R55 R55 R55 R55 ocultas do orçamento (“fora do orçamento”), com serviços prestados ao Estado não pagos ou pagos tardiamente sem juros. (.ï'7-5 )5 &0)5 !,/5 5 não transparência e falta de justiicação adequada de opções de realocação das despesas. )(.#(/7-5 5 #!(),,5 )5 *,-#-tente aumento da dívida pública insustentável, enquanto se secundariza os sectores produtivos constitucionalmente identiicados como prioritários. #4,'7-5 &#!#,)-5 ),.-5 *&#tivos em quase todas as despesas por sector (no total, as despesas foram reduzidas em menos de 1%), incluindo sectores sociais, como a educação, segurança social sistema judicial e a acção social e trabalho. Nos textos oiciais nada é referido sobre as despesas com a defesa e segurança, sabendo-se da existência de aumentos signiicativos. As receitas apresentam também uma redução similar (menos de 1%) mantendo assim o déice e o contributo do ano iscal de 2016 para o agravamento da dívida pública, agravando a sua insustentabilidade. §5#(,ù0&55*,0#-ã)5)5/'(.)5 das receitas iscais sobre o rendimento das empresas (pessoas colectivas) em momento de recessão e abrandamento do crescimento e, eventualmente, de crescimento negativo. 5 ŀ((#'(.)5 )5 ),é'(.)5 conta agora, por redução do inanciamento externo, com um grande contributo interno, através de bilhetes do tesouro a taxas de juro necessariamente mais altas que agravam a dívida (através do serviço da dívida) e retiram recursos ao crédito para as empresas e a economia. O inanciamento interno do orçamento passou de 7.619,7 para 21.767,7 milhões de Meticais que serão suportados, na sua quase totalidade, pelo sistema bancário. R55 -.á5*,0#-.)5/'50&),55o55gf5 milhões de meticais para emergências, incluindo a cobertura da não entrada do inanciamento externo e da cooperação. Isto é, o Governo conta ainda, até ao im de 2016, com o esclarecimento das dívidas ocultas e seus processos de responsabilização e a retirada da suspensão do apoio da cooperação. Os valores da emergência são para cobrir a possível, no entendimento do Governo, perda dos recursos dos países que inanciavam o OE. Mas estes valores podem também cobrir outras “emergências” não explicitadas no orçamento, como, por exemplo, os compromissos da dívida privada das empresas Ematum, Proindicus e MAM. R55 5,ï#.)655-,5ŀ((#)5#(.,namente, mais as reservas para “emergência” representam cerca de 12% do total dos gastos públicos. Um valor muito elevado para passar sem explicações claras e transparentes. Ao mesmo tempo que o Banco de Moçambique anuncia o reforço da política monetária restritiva (aumento das taxas de juros, elevação dos depósitos da banca comercial junto do Banco de Moçambique) e a depreciação do Metical prossegue, o Governo anuncia medidas iscais expansionistas para sectores unicamente governamentais. No entanto, é importante compreender alguns elementos que estão por detrás desta política monetária. Ressaltam-se os aspectos seguintes: R55 5 ,ï#.)5 )5 ïŀ5 *Ě&#)5 *),5 recursos internos será coberto basicamente com créditos da banca comercial, o que implica: (1) redução da oferta monetária sob a forma de crédito à economia e às famílias, diicultando, ainda mais, o investimento e a criação de emprego; e, (2) maior aumento da taxa de juros para refrear a procura de dinheiro disponibilizando-o para reforço do inanciamento do orçamento do Estado. R55 5ŀ((#'(.)5)5-.)5*)5 ainda ser por emissão não tangível de dinheiro, através de um inanciamento nominal ao Estado (sem base monetária real), o que signiica não afectação da oferta monetária à economia mas sempre com consequências sobre a inlação e a taxa de juros. O Banco de Moçambique, ao promover o inanciamento interno através do sistema bancário (no passado existiram pressões para o efeito), está fazendo um favor ao Governo, correndo o risco de ser incoerente e fracassar no combate à inlação; está claramente a suportar o reforço de um Estado absorvedor de recursos para a economia em desfavor das empresas, das famílias e do crescimento económico. Em resumo, numa análise geral, o orçamento rectiicativo continua sendo um mecanismo de transmissão de recursos inanceiros para uma certa elite e interesses inconfessáveis, directa ou indirectamente, envolvidos na gestão dos recursos orçamentais do Estado. Assim sendo, no presente OER, para espanto de muitos observadores, o Governo aproveitou a revisão orçamental para reforçar ainda mais as despesas de consumo de sectores como a Presidência e a Assembleia da República. Isto é, no mínimo espantoso! Por outro lado, observa-se uma clara tentativa de compensação de perdas noutras áreas públicas, através da realocação de recursos e sustentação de actividades especulativas (sobretudo, o crédito interno e outras despesas não especiicadas), em prejuízo do sector privado e da actividade produtiva. 2TXHHVWiSRUGHWUiVGR2UoDPHQWR 5HFWLÀFDWLYR5DWLÀFDWLYR" governo continua a esconder componentes importantes do orçamento (empresas públicas, despesas e receitas “fora do orçamento” e saldos rolantes) e não evidencia preocupações sobre o aumento da dívida. A não transparência é acrescida, através da utilização de pressupostos mais que duvidosos para o cálculo dos valores rectiicativos, e não é realista no cálculo das receitas. O Governo cria expectativas duvidosas nas quais nem os membros do Governo (pelo menos alguns) acreditam. As despesas com a defesa e segurança não são explícitas nos documentos oiciais. Por isso, os discursos mantêm-se pouco transparentes e manipuladores. Esquece-se o Governo que a cooperação, as organizações internacionais e a sociedade civil moçambicana conhecem a situação da economia e da sociedade tão bem, ou melhor, que o próprio Governo. Isto torna o discurso não verdadeiro, ineicaz, perverso e manipulador. O orçamento rectiicativo tem subjacente que Governo possui esperanças no retorno, a curto prazo, da ajuda e do inanciamento, por parte O dos países cooperantes, do retorno do investimento externo massivo e dos recursos do FMI. Os discursos e posicionamento do Governo procuram escamotear a realidade do país, evitar o apuramento das responsabilidades e criar expectativas nas quais, pelo menos uma parte dos seus membros, não acreditam. Mantém-se a mentira como instrumento de gestão político-económica. O orçamento rectiicativo perde uma oportunidade de ouro para iniciar um processo de desintoxicação, após uma embriaguez especulativa que colocou os governantes num verdadeiro delírio inanceiro. Desperdiça, também, a oportunidade para dar sinais que reconhece a necessidade de reformas profundas no Estado e na economia, para que o ambiente produtivo, de negócios e da macroeconomia melhore. Pelo contrário, com esta postura, diicilmente se pode esperar que as entidades de monitoria internacional (e.g. as agências de rating ou notação de crédito) sobre as condições do crédito, interno e externo, encontrem motivos para melhorarem suas avaliações. O grave, neste caso, é que corremos o risco de o Governo pretender que nos acostumemos já à situação de ambiente especulativo (ou “lixo”, como se costuma chamar). Com um OER destes, estamos a ser empurrados para nos resignarmos à condição de extremamente especulativo e incumprimento (default) selectivo ou quase-falência. Numa economia de mercado, com um ambiente de investimento saudável, as empresas em situação de falência são forçadas a reformar-se ou reinventar-se, ou então, fecham e desaparecem. Sabendo que o Estado, em situação de falência, por razões óbvias, não pode encerrar as portas e fechar, a sociedade moçambicana corre o risco de ser empurrada para uma degenerescência social crescente e perigosa. É preocupante que o Estado Moçambicano não consiga oferecer melhor alternativa à má política económico-inanceira que conduziu à deterioração dos níveis e sobretudo do tipo de crescimento económico prevalecente. Os autores deste texto acreditam que Moçambique merecia e deve esforçar-se por melhor destino.