Economia e Finanças Públicas

Economia e Finanças Públicas Índice  Aula Teórica nº 2 7 Análise Positiva e Normativa: 7 Eficiência: 7 Equidade (ou justiça): 7 Liberdade (negativa): 8 Divergências entre Economistas: 8 Funções do setor público: 8  Aula Teórica nº 3 9 Conceções do Estado: 9 Estado “mínimo” ou liberal (nos clássicos): 9 Papel do Estado Mínimo: Síntese: 10 Defesa contemporânea do “Estado Mínimo” 10 Estado de Bem-Estar (ou protetor): 10 Definição de Bem-Estar (welfare state): 11 O Estado Redistribuidor: 11 O Estado fornecedor de bens primários: 11  Aula Teórica nº 4 12 O Estado Imperfeito: 12 Papel do Estado e tipo de Finanças Públicas 13 Tipo de Finanças Públicas: 13 Resumo dos 3 tipos de “finanças públicas”: 14 Tipos de Finanças Públicas: 14  Aula Teórica nº 5 15 Enquadramento Normativo do Papel do Estado: 15 Conceito de Fracasso de Mercado: 15 Rivalidades no consumo: 16 Não rivalidade no consumo: 16 Exclusão: 16 Bem público puro: 17 Bens públicos e fracassos de mercado: 17 Equilíbrio e Eficiência: bens públicos e privados: 18 Bem privado (X): procura total resulta da soma horizontal das procuras individuais. 18 Bem público (Y): “procura” total resulta da soma vertical das (pseudo) procuras individuais. 18  Aula Teórica nº 6 19 Formas de Produção e Provisão: 19 Externalidades: 20 Externalidades e sistema fiscal 21 Externalidades e sistema fiscal 21 Tipologia de intervenções (eficiência) 21  Aula Teórica nº 7 22 Fronteira de possibilidades de utilidade (FPU) 22 Ótimo social 22 Função de Bem-Estar Social (FBES) 22 Distribuição ótima do rendimento: 22 Ótimo social e distribuição ótima do rendimento – Utilitarista: 23 Ótimo social e distribuição ótima do rendimento – Rawlsiano: 23 Ótimos sociais e conceções éticas distintas 23 Bens de Mérito 24 Potenciais conflitos eficiência/equidade 24 Os custos de redistribuição 24 Conflito eficiência/equidade 25 Equidade (conclusão): 25  Aula Teórica nº 8 25 Tipologia das Receitas Públicas: 25 Tipos de receitas efetivas: 25 Impostos e sistema fiscal: definições 26 Importância das receitas fiscais 26 Um sistema fiscal ótimo 26 Características desejáveis do SF: 26  Aula Teórica nº 9 28 Receitas tributárias e eficiência 28 Representação Gráfica: cálculo (aproximado) da carga excedentária 28 Impostos e (in)eficiência: 29 Equidade de um sistema fiscal 29 Princípios de tributação (conclusão): 31  Aula Teórica nº 10: 31 Equidade e progressividade dos impostos: 31 Incidência legal vs económica: distinção 32 Incidência económica e repercussão: 32 Análise Gráfica: 33 Análise Gráfica: 33 Análise Gráfica: 33 Incidência dos impostos (conclusão): 34 Equidade e Eficiência: conflitos: 34 A “curva de Dupuit-Laffer” 34  Aula Teórica nº 11: 35 SFP – Principais tipos de Impostos 35 Contribuições para a Segurança Social 35 SFP – Titularidade da receita 35 Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares – IRS 36 IRS – Taxas (OE 2017) 36 IRS – deduções à coleta (2015) 36 IRS – sequência de cálculo 36 Imposto sobre Rendimento das Pessoas Coletivas – IRC 37 IRC – Benefícios Fiscais 38 Imposto sobre o valor acrescentado – IVA 38 IVA – taxa (OE 2015) 38 Imposto sobre o consumo – IEC e outros 38 SFP – Medidas Fiscais de 2013 e 2014 38 SPF – Medidas Fiscais de 2015 39 SFP – Breve avaliação 39  Aula Teórica nº 12: 40 Setor Público 40 AP: abordagens contabilísticas 40 Administrações Públicas: âmbito 41 Administrações Públicas: estrutura 41 AP, poder político e descentralização 41 Estado: 2 sentidos 41 Administração Central 42 Regimes de Autonomia: Comparação 43 Segurança Social 43 Administração regional e local – ARL 43 O setor público empresarial 44  Aula Teórica nº 13: 44 Saldo Global da AP 44 Cálculo do Saldo Orçamental 44 Classificação económica das receitas 45 Classificação económica das despesas 46 Saldos Orçamentais 46 Saldos corrente e de capital 46 “Regra de Ouro” das FP 46 Saldo global ou efetivo 47 Saldo Primário 47 A natureza da Política Orçamental 47  Aula Teórica nº 14: 47 Conta das Administrações Públicas 47 Conta das AP: valores não consolidados 47 Receitas Correntes Não Consolidadas 48 Transferências entre subsetores das AP 49 A consolidação das receitas 49 Dimensão e grau de centralização das AP 49 Notas: 49  Aula Teórica nº 15: 50 Contexto legal do orçamento 50 Orçamento do Estado 50 Ciclo Orçamental 50 Fase I 50 Fase II 51 Fase III 51 Fase IV 51 Regras Orçamentais 52 Anualidade 52 Unidade 52 Universalidade 52 Desorçamentação 53 Tipos: 53 Não compensação 53 Não consignação 53 Especificação 54 Anexos (mapas orçamentais) 54  Aula Teórica nº 16 54 Regra do Equilíbrio 54 Sistema de classificação 55 Classificação das despesas 55 Classificação económica das despesas 55 Classificação funcional das despesas 56 Classificação orgânica das despesas 56 Programas Orçamentais 56 Classificação das receitas 56 Processo de elaboração do OE: metodologia 57  Aula Teórica nº 17 57 Política Orçamental 57 Objetivos de política orçamental 57 Instrumentos de política orçamental 57 Política Orçamental: indicadores e conceitos 57 Limites dos indicadores 58 Componente cíclica e estrutural do saldo orçamental 58 Hiato do produto, elasticidades 59  Aula Teórica nº 18 59 Política Orçamental 59 Componentes da Política Orçamental 59 Política Orçamental Discricionária 60 Estabilizadores Automáticos 60 Multiplicadores dos gastos, dos impostos e das transferências 61 Política Orçamental Expansionista 61 Estudo de casos: Portugal 62  Aula Teórica nº 18 62 Restrição Orçamental 62 Sustentabilidade da dívida 63 Pacto de estabilidade e sustentabilidade da dívida 63 Necessidades de financiamento, Portugal 63 A dívida pública 64 Necessidades de financiamento 64 PO no contexto da UEM: Enquadramento 64 União Europeia – objetivos 64 EU – principais instrumentos 64 União Económica e Monetária 65 PO na UEM – Legislação 65 PO na UEM – Instituições 65 Pacto de Estabilidade e Crescimento, PaEC 65 Programa de Estabilidade 66 PDE – Procedimento de défices excessivos 67 PO na UEM – na prática 67 PO na UEM – revisão do PaEC 67 Pacto de Estabilidade e Crescimento, PaEC, alterações de 2011 (six-pack: 5 regulamentos e uma diretiva) 68 Economia e Finanças Públicas Aula Teórica nº 2 Análise Positiva e Normativa: Análises desenvolvidas no âmbito das finanças públicas. Análise Positiva: medir e avaliar as consequências em certas variáveis-objectivo decorrentes de alterações em uma ou mais variáveis instrumentais Análise Normativa: produzir juízos de valor acerca de: Situação atual da sociedade; Adoção de uma politica pública (meios a esperar; efeitos esperados). A análise positiva pretende explicar o que existe ou que se prevê que aconteça; A análise normativa pretende avaliar as consequências das políticas e fazer recomendações; Critérios Normativos: Eficiência Equidade Liberdade Só a partir destes critérios, e da importância relativa dada a cada um deles, é possível dar uma resposta ao carácter desejável dessa medida. Eficiência: Afetar os recursos económicos de forma ótima; No sentido de que não é possível melhorar o bem-estar de um agente sem ser à custa da diminuição do bem-estar de outro – ótimo de Pareto; Não interessam as comparações interpessoais de bem-estar (ou utilidade) entre indivíduos. Equidade (ou justiça): No seu significado económico mais simples, significa afetar os recursos económicos de forma ótima, no sentido em que não é possível melhorar o bem-estar de um agente económico sem que seja através da diminuição do bem-estar de outro; Analisar ou medir o bem-estar social, o que exige uma comparação interpessoal de níveis de bem-estar; Melhorar a situação dos mais desfavorecidos e diminuir as desigualdades; É o segundo grande critério para avaliar os problemas que se colocam no setor público; Exemplo: determinar os efeitos da carga fiscal e dos benefícios da despesa pública no bem-estar social. Liberdade (negativa): Significa que o individuo deve reter uma esfera de autonomia imune à intervenção coerciva do Estado, ou seja, que deve haver limites às possibilidades de intervenção deste; O individuo deve reter uma esfera de autonomia imune à intervenção coerciva do Estado; Exemplo: devem existir limites às possibilidades de intervenção do Estado na vida (privada) dos cidadãos. Eficiência, equidade e liberdade são critérios normativos aos quais os cientistas dão uma importância diferente: Os juristas, ao tratarem do fenómeno financeiro, dão primazia clara aos critérios de justiça (ou equidade) em detrimento da eficiência e liberdade; Os economistas dividem-se nas suas opiniões: há os que dão primazia aos critérios de eficiência e liberdade, e há os que dão maior importância ao critério de equidade e justiça social; Esta diferente hierarquização dos critérios normativos, assim como a perceção do eventual conflito entre eles é, pois, uma das fontes de divergência entre economistas. Divergências entre Economistas: Fontes de Divergência: Análise positiva – divergências quanto: Aos modelos mais realistas; À análise empírica. Análise normativa – divergências quanto: À hierarquização dos critérios normativos; Ao grau de conflito entre os critérios. Os economistas que dão prioridade ao critério de eficiência são claramente favoráveis à introdução da taxa moderadora; Os economistas que dão prioridade ao critério de equidade, poderão ser contra essa introdução, mesmo ainda quando a taxa for de montante reduzido, se pensarem que a mesma irá excluir um número significativo de indivíduos por não terem capacidade de pagar. Funções do setor público: De acordo com Musgrave, são três as funções orçamentais: Função Afetação Função Distribuição Função Estabilização Ótica Microeconómica Afetação: Atividade do setor público com o objetivo de contribuir para uma afetação eficiente de recursos na economia, com o sentido que anteriormente se deu a este conceito; Promover a afetação eficiente de recursos; Assegurar os fundamentos do funcionamento dos mercados (direitos de propriedade, etc.); Ultrapassar os fracassos do mercado (provisão de bens públicos, correção de externalidades, lidar com informação assimétrica). Distribuição: A distribuição de rendimento e riqueza numa dada sociedade é, em grande parte, uma herança do passado, na medida em que determina a distribuição de direitos de propriedade entre os agentes económicos , sendo que algumas pessoas detém terras, ativos financeiros, etc., outras apenas a sua força de trabalho, os seus talentos e capacidades; Promover uma sociedade mais justa; Igualdade de oportunidades – assegurar a todos os cidadãos o acesso a certos bens e serviços considerados meritórios (cuidados básicos de saúde, ensino básico); Desigualdade de Rendimentos – alterar a distribuição de rendimentos resultante do mercado. Ótica Macroeconómica Estabilização: Promover a estabilização macroeconómica ao nível de: Crescimento económico e emprego; Estabilidade dos preços; Equilíbrio das contas externas. Aula Teórica nº 3 Conceções do Estado: 3 tipos ideais: O Estado Mínimo O Estado de Bem-Estar O Estado Imperfeito Diferentes conceções acerca do papel do Estado traduzem-se em diferentes abordagens acerca do papel das finanças públicas numa economia mista. Estado “mínimo” ou liberal (nos clássicos): Peso reduzido do setor público numa economia mista Despesa pública: 10-15% do PIB Provisão de bens públicos necessários ao bom funcionamento dos mercados Direitos de propriedade (definição e manutenção) Regulação e proteção jurídica dos contratos Infraestruturas Defensores do Estado Mínimo: Escola clássica inglesa: laissez-faire (séc. XVIII/XIX) Adam Smith: defensor do sistema de “liberdade natural”, o qual passava por o “príncipe” (o governante) não interferir com as atividades produtivas da população; David Ricardo: “o melhor de todos os planos financeiros consiste em gastar pouco, e o melhor de todos os impostos é o que proporciona menos receitas”; John Stuart Mill: “Laissez-faire deve ser a prática geral: qualquer afastamento deste princípio, a menos que seja necessário para um bem melhor, é com certeza um mal”. Adam Smith desenvolveu três funções essenciais que devem ser atribuídas ao “príncipe”: Proteger a sociedade contra a invasão estrangeira; “Defesa Nacional” Proteger cada membro da sociedade contra as injustiças que possam ser cometidas por outros membros; “Segurança Interna e Justiça” Fornecer certas instituições e obras públicas que são do interesse público, mas que não serão fornecidas pelo mercado. Ética Utilitarista (Jeremy Bentham): O bem-estar de uma sociedade é identificado como o bem-estar agregado de todos os indivíduos dessa sociedade. A “riqueza das nações” é o objetivo, e não a redistribuição do rendimento e da riqueza Está implícita a ideia de que a utilidade marginal do rendimento é constante Papel do Estado Mínimo: Síntese: Criar condições para que os mercados possam funcionar (deseja nacional, segurança, justiça); Fornecer alguns bens que nunca serão produzidos pelo mercado, mesmo que os mercados funcionem livremente. A razão da intervenção do Estado tem a ver, essencialmente, com a função afetação. Defesa contemporânea do “Estado Mínimo” A ideia da existência de direitos invioláveis dos indivíduos (esfera privada) – critério de liberdade Uma teoria sobre a criação de desigualdades Baseada na diferença de atitudes dos agentes (consumo/poupança; trabalho/lazer) A noção do Estado como associação voluntária de indivíduos Relação quid pro quo entre cidadãos e governo O mercado é um processo justo se a propriedade individual foi adquirida de forma justa e não resultou de roubo, extorsão ou outra forma ilegal (R. Nozick). Estado de Bem-Estar (ou protetor): A conceção de Estado de Bem-Estar, ou protetor, parte de uma diferente perspetiva sobre os mercados: Se forem competitivos, são um mecanismo poderoso e insubstituível de transmissão de informação entre agentes económicos (afetação eficiente de recursos). No entanto, não constituem um processo plenamente justo, e podem (re)produzir enormes desigualdades, sobretudo se partirem de uma distribuição inicial muito desigual dos direitos de propriedade. Definição de Bem-Estar (welfare state): É um Estado em que o poder organizado é deliberadamente usado num esforço de modificar o funcionamento das forças de mercado, em pelo menos 3 direções: Garantindo aos indivíduos e às famílias um rendimento mínimo independente do valor de mercado da sua propriedade. Diminuindo a extensão de insegurança, permitindo aos indivíduos e famílias fazerem face a “contingências social”. Assegurando que a todos os cidadãos, sem distinção de status ou classe, seja oferecido um certo tipo de serviços sociais. A razão essencial do Estado de Bem-Estar é a função distribuição, assegurada a dois níveis distintos: Redistribuição de rendimento: utilitarismo Fornecimento de bens e serviços básicos ou primários: rawlsianismo O Estado Redistribuidor: Pode fundamentar-se numa versão modificada do utilitarismo clássico: Utilidade Marginal Decrescente. A utilidade de um euro adicional para um indivíduo pobre é muito superior à desutilidade de menos um euro para um indivíduo rico. Logo, a redistribuição do rendimento a favor dos mais pobres aumenta o bem-estar social (a soma das utilidades de todos os indivíduos). A dimensão redistributiva tem três componentes distintas: O Estado enquanto redistribuidor de rendimento; O Estado enquanto fornecedor de bens primários; O Estado enquanto agente que diminui o risco, à incerteza e a informação assimétrica. O Estado fornecedor de bens primários: John Rawls dá ênfase ao papel do Estado na construção de uma sociedade justa, assente em 2 princípios: Princípio de iguais liberdades: cada pessoa deve ter as mais extensas liberdades básicas, compatíveis com semelhantes liberdades dos outros. Princípio da diferença: desigualdades sociais e económicas devem ser combinadas de modo a serem simultaneamente: Vantajosas para todos Ligadas a posições acessíveis a todos Aspetos a ter em conta: O 1º princípio tem prioridades sobre o 2º: Não se podem sacrificar liberdades básicas (da expressão, de pensamento), para obter vantagens económicas e sociais. As desigualdades são definidas em termos de bens primários e não em termos de rendimentos: Deve haver igualdade de oportunidades e pode justificar-se uma discriminação positiva face a grupos marginalizados (ex: minorias étnicas, pessoas portadoras de deficiência,...). As desigualdades só se justificam se conduzirem à melhoria da situação dos mais desfavorecidos – princípio do maximin. As instituições sociais tendem a reproduzir as desigualdades naturais e as que resultam de opções de vida (escolhas, decisões). O papel do Estado é o de assegurar o acesso aos bens primários sociais (direitos, liberdades e garantias, poderes e oportunidades, rendimento e riqueza), sobretudo aos mais pobres. Aula Teórica nº 4 O Estado Imperfeito: Abordagem pretensamente positiva (preditiva) da atuação das entidades do setor público: Será que o Estado prossegue sempre o interesse público? Há autores que defendem que os cidadãos, quer na esfera privada (dos mercados) quer na esfera pública, defendem essencialmente os seus interesses (hipótese crucial para o desenvolvimento da análise). Esta posição conduz a uma visão crítica e algo negativa do Estado. Razão de ser (histórica) do Estado: O Estado Leviatã Hobbes (sec.XVII): “o homem é o lobo do homem” O Estado deve ter o monopólio do uso da força para forçar os agentes a soluções cooperativas Exemplo de jogo não cooperativo (paz/guerra) entre senhores feudais (Ver Quadro 2.2 de EFP). Com o poder absoluto concedido pelos súbditos, o Estado (“o príncipe”) pode crescer desmesuradamente através da recolha ‘ilimitada’ de receitas (fiscais). O Estado, ao deter o monopólio da força (forças armadas) e a capacidade de tributação, pode tornar-se um “monstro”, indo para além da satisfação dos seus súbditos, alimentando-se a si próprio. O Estado ao serviço dos interesses, ou os chamamos fracassos do governo: Procura de rendas (rent seeking): favorecimentos especiais a alguns agentes (ex: certos subsídios ou benefícios fiscais). Burocracia: governos com menor informação que os agentes da administração que supostamente controlam (cf. Niskanen). Ciclos político-económicos: decisões políticas sujeitas aos ciclos eleitorais. Inconsistência inter-temporal: tendência endémica para se gerarem défices em regimes democráticos (sacrifício das gerações futuras, que “não podem votar”). Papel do Estado e tipo de Finanças Públicas Conceção de Estado Abordagem das FP Estado Mínimo Finanças Clássicas Estado de Bem-Estar Finanças Intervencionistas Estado Imperfeito Constitucionalismo Financeiro EB e EI (abordagem normativa e positiva) Fianças Modernas Tipo de Finanças Públicas: Finanças Clássicas (e Estado Mínimo) Despesas (função afetação): bens públicos (ex.: diplomacia, defesa, segurança interna, justiça, infraestruturas) Receitas: impostos (não aceitam o recurso à emissão de dívida) Saldo Orçamental: equilibrado Função das Finanças Públicas: efetuar as despesas públicas com mínima interferência nos agentes privados Dimensão do setor público: despesa pública entre 8-12% do PIB Enquadramento histórico: escola clássica inglesa (séc. XVIII-XIX) 
 Finanças Intervencionistas (e Estado de Bem-Estar) Despesas (f. afetação, redistribuição e estabilização): bens públicos, redistribuição do rendimento, política orçamental. Receitas: Impostos e dívida pública. Saldo orçamental: aceita-se défice (particularmente em recessão). 
 Função das finanças públicas: financiar despesas em bens públicos, redistribuição e incentivos à atividade económica. Dimensão do sector público: despesa pública aprox. 40%-60% do PIB. 
 Enquadramento histórico: New deal de Roosevelt; Keynesianismo. 
 Constitucionalismo Financeiro (e Estado Imperfeito) Dados os potenciais fracassos do governo é necessário dispor de regras, de preferência constitucionais, para limitar o défice e a dívida pública. Enquadramento histórico: Anos 80 e 90 do séc. XX; correntes liberais e neoliberais críticas do keynesianismo; Pacto de Estabilidade e Crescimento (UEM). Resumo dos 3 tipos de “finanças públicas”: Finanças clássicas: Estado mínimo: Laissez-faire, com mínima intervenção na atividade privada e primado do parlamentarismo. Mercado auto-regulado, como processo justo e quase eficiente, com alguns fracassos de mercado. Atividade financeira do Estado limitada ao quadro orçamental e à função afetação. Orçamento reduzido (aprox. 10% do PIB), essencialmente despesas administrativas e receitas efetivas (impostos, receitas patrimoniais). Regras: orçamento neutro e equilibrado (i.e. sem défices). Financiamento por impostos, condenando-se o endividamento público e a criação de moeda. Finanças intervencionistas: Estado de bem-estar: enfoque nos fracassos de mercado, quer a nível micro quer macro, visando “corrigir” e regular a economia privada, e com relevância do poder executivo. Mercado, não autorregulado e reprodutor das desigualdades. Ênfase na política de redistribuição (de rendimentos e de igualdade de oportunidades) e na função estabilização, para além da afetação. Orçamento de mais amplo (aprox. 40-60% do PIB), com despesas “sociais”, intervencionista, produtivo e desequilibrado se necessário. Regras: não é dada importância a regras orçamentais à exceção da “regra de ouro”. Financiamento por impostos, com recurso ao crédito e admitindo-se emissão de moeda. Constitucionalismo financeiro: Estado imperfeito: relevância aos fracassos do Estado e do sistema politico. Federalismo politico como forma de limitar o poder executivo. Mercado, de certa forma não autorregulado, mas “captura” das entidades reguladoras pelas entidades reguladoras pelas entidades que supostamente regulam. Ênfase no papel do Estado na afetação eficiente de recursos e redistribuição generalista. Orçamento relativamente reduzido (aprox. 20-30% do PIB): despesas de capital e despesas sociais gerais. Regras: defesa de regras de natureza constitucional (orçamento equilibrado), poucas isenções e reduzidos benefícios fiscais. Financiamento, sobretudo, através de impostos e endividamento (com restrições). Tipos de Finanças Públicas: Alguns consensos quanto a princípios essenciais devem respeitar umas Finanças Públicas “saudáveis” estão consagrados nas designadas “finanças modernas”. Tais princípios estão fortemente presentes na perspetiva vigente sobre a condução das finanças públicas nos países da União Europeia. As Finanças Modernas contêm elementos das finanças intervencionistas (peso do Estado, aceitação de dívida pública, etc.), mas também do constitucionalismo financeiro. Essas características comuns são: Sustentabilidade – as finanças públicas devem ser sustentadas, isto significa que os défices públicos e dívida pública são controlados de forma a manterem a estabilidade intertemporal. Prioridades: Afetação de recursos para o crescimento económico Promoção da justiça social e diminuição das desigualdades Financiamento da despesa: Despesas corrente financiadas, sobretudo, por impostos e (parte das) despesas de capital financiadas pelo recurso à emissão de dívida pública (por recurso ao endividamento). Existência de um setor empresarial do Estado – a atividade financeira do Estado não se limita às administrações públicas, mas também abrange o setor público empresarial. Aula Teórica nº 5 Enquadramento Normativo do Papel do Estado: Os mercados desempenham um papel central na economia, sobretudo na produção de bens privados Sob um conjunto de condições ideais, asseguram uma afetação eficiente de recursos (Pareto) Contudo, quatro razões explicam o fracasso de mercado: Mercados não competitivos Bens públicos Externalidades Informação assimétrica Conceito de Fracasso de Mercado: Situação em que existe um bem ou serviço, que afeta o bem-estar dos indivíduos (é argumento da função utilidade) ou que afeta os custos de uma empresa (é argumento da função de produção), para o qual há pelo menos um preço ao qual certos agentes estão dispostos a vender e outros a comprar. Fracasso Total: não há mercado para esse bem. Fracasso Parcial: há mercado, mas a quantidade transacionada (de equilíbrio) é inferior à quantidade ótima. O facto de não existir mercado em relação a determinado bem ou serviço não é, por si só, sinónimo de fracasso de mercado, pois pode significar apenas que a máxima disposição a pagar por certo bem é inferior ao preço mínimo que as empresas estariam dispostas a receber pela produção do mesmo. Os fracassos de mercado significam que afetação de recursos, sem intervenção do Estado, é ineficiente. Primeira racionalidade para a intervenção do Estado numa economia mista: Melhorar a eficiência na afetação de recursos. MAS: Mesmo que os mercados garantissem uma afetação de recursos eficiente podem não ser justos Os níveis de bem-estar resultantes do livre funcionamento do mercado dependem da distribuição inicial de direitos de propriedade. Segunda racionalidade para a intervenção do Estado na economia: Alcançar uma sociedade mais justa Distinção entre: Bens públicos Bens privados Bens mistos A classificação de um bem segundo esta tipologia decorre de duas caracerísticas: Rivalidade no consumo Exclusão Rivalidades no consumo: O consumo é rival se o consumo de um bem (ou serviço) por parte de um indivíduo impossibilita outro indivíduo de o consumir. Ex.: uma maçã Se dois indivíduos (1 e 2) desejam consumir um bem rival X, o consumo total será a soma dos consumos individuais: X1 + X2 = X Nos bens privados o consumo é totalmente rival. Não rivalidade no consumo: O consumo é não rival se o consumo por parte de um indivíduo em nada subtrai a quantidade disponível para os restantes indivíduos. Ex.: um farol costeiro Se dois indivíduos (1 e 2) consomem o bem, a quantidade total disponível para consumo (Y) é igual ao consumo de cada um (Yi): Y1 = Y2 = Y Ou seja, aquilo que é fornecido é imediatamente disponibilizado para todos os indivíduos na mesma quantidade, o que não quer dizer que todos o usufruam da mesma forma (a defesa nacional e a iluminação pública são exemplos de bens públicos em que existe não rivalidade no “consumo”). Nos bens públicos puros o consumo é não rival. Exclusão: Um bem é passível de exclusão se é possível excluir um indivíduo do seu consumo. Nos bens privados há possibilidade de exclusão O mecanismo de exclusão é o mercado, usualmente através do sistema de preços. Nota: há outras formas de exclusão, mas mais ineficientes. Condições para se praticar a exclusão: Possibilidade legal (direitos de propriedade) Ex. de impossibilidade legal: as praias portuguesas. Viabilidade tecnológica Ex. de impossibilidade tecnológica: uma ponte não congestionada. Razoabilidade económica Ex. de não razoabilidade económica: uma ponte não congestionada. Bem público puro: Def.: um bem público puro é aquele em que, para a totalidade dos indivíduos: Não existe rivalidade no consumo A exclusão ou não é possível ou, caso seja possível, não é desejável Não havendo rivalidade no consumo, o custo adicional de se ter mais um indivíduo a consumir o bem público é nulo O racionamento de um bem não congestionado é ineficiente: Bens públicos e fracassos de mercado: os mercados competitivos (provisão voluntária do bem): ou não conseguem fornecer nenhuma quantidade dos bens públicos; ou conseguem fornecer quantidades insuficientes desses bens. Razão principal: Não rivalidade e comportamento free-rider dos agentes Podem beneficiar sem contribuir/pagar Exemplos: Defesa nacional Bem público Iluminação pública Bem público Ponte não-congestionada Bem público Porque é que a exclusão não é desejável?: porque não há benefícios da exclusão e há custos. Equilíbrio e Eficiência: bens públicos e privados: Disposição marginal a pagar pelo bem público: É quanto um indivíduo esta disposto a pagar por uma unidade adicional do bem. Provisão ótima (ou eficiente) de bem público: É a quantidade para a qual a soma das disposições marginais a pagar pelo bem público iguala o custo marginal da produção (condição de Samuelson). A provisão eficiente pode-se determinar teoricamente, mas não empiricamente. Bem Privado (X) vs Bem Público (Y) Problema: Não é possível determinar empiricamente as disposições marginais a pagar pelo bem público. Revelação de preferências e “borlismo” (free riders). Consequência: Não há mercado para bens públicos (nem preços reais, nem procura, mas pode falar-se em “preços fiscais”) Preços fiscais individuais (tax prices): “preço” definido em termos do imposto adicional a pagar por cada unidade suplementar do bem público (figura acima). Bem privado (X): procura total resulta da soma horizontal das procuras individuais. Bem público (Y): “procura” total resulta da soma vertical das (pseudo) procuras individuais. Em ambos, a eficiência é dada por: Q*: D=S Mas enquanto nos bens privados o equilíbrio é eficiente, em certas condições, nos bens públicos não. Aula Teórica nº 6 Formas de Produção e Provisão: Produção: entidade responsável pela produção/manutenção do bem. Provisão: forma de os cidadãos terem acesso ao bem. Provisão Pública: Financiada pelo orçamento de uma entidade pública (Estado ou autarquia local); no essencial, através de impostos. Os utilizadores não pagam um preço pela sua utilização (o financiamento é indireto, através dos impostos). Provisão Privada*: Financiada através de um preço, tarifa ou taxa, que deverá ser semelhante ao custo marginal ou médio de produção. É o utilizador o pagador do bem ou serviço: lógica do utilizador-pagador. *a entidade que produz e fornece bem pode ser pública ou privada. Produção Pública: é aquela cujo processo produtivo, ou manutenção, é assegurada por uma entidade pública. Produção Privada: É a que é assegurada por uma entidade privada. 4 combinações possíveis: Provisão Privada Pública Produção Privada 1 3 Pública 2 4 Exemplo: “centro de saúde” Provisão pública e produção pública – equipamento coletivo aparentemente “gratuito” (financiado pelo orçamento de Estado) com livre acesso dos utentes; manutenção a cargo da Administração Regional de Saúde: caso 4 Provisão pública e produção privada – centro de saúde gerido por uma empresa privada, mas mantendo-se o livre acesso (ou tendencialmente gratuito): caso 3 Provisão privada com produção pública – pagamento de uma taxa de utilização do centro de saúde (significativa relativamente aos custos marginais), mas o centro continua integrado no Serviço Nacional de Saúde: caso 2 Provisão privada com produção privada – exclusão no consumo (pratica-se um preço que cobre os custos marginais); propriedade, manutenção e gestão privadas: caso 1 
 Externalidades: Conceito: Existe uma externalidade quando: A ação de um agente afeta significativamente o bem-estar de outro agente, e esse efeito não é transmitido através do sistema de preços. As externalidades podem ser: Positivas ou Negativas; No Consumo e na Produção; Envolvendo poucos ou muitos agentes; Unidirecionais ou bidirecionais. Custo/benefício marginal externo: Uma externalidade negativa (positiva) gera um custo (benefício) marginal externo que é o custo (benefício) adicional sobre todos os agentes económicos afetados pela externalidade, de se produzir mais uma unidade do bem. Custo/benefício marginal privado e social: Uma externalidade negativa introduz uma divergência entre: custo marginal privado e custo marginal social. Uma externalidade positiva introduz uma divergência entre: benefício marginal privado e benefício marginal social. Exemplo 1: Externalidade negativa Ex: Poluição ambiental causada pela produção de aço Preço de equilíbrio de mercado (CMgP) inferior ao preço ótimo (CMgS) Pe = CMgP < P*= CMgS = CMgP+CMgE Quantidade de equilíbrio superior à quantidade ótima 􏰀 Qe = Q(Pe) > Q*=Q(P*)
 Externalidade negativa da produção Externalidades e sistema fiscal Para lidar com uma externalidade negativa: Imposto pigouviano: Imposto unitário (por unidade de produção) igual ao custo marginal externo, para o nível de output eficiente, Q*, ou seja: t = CMgE (Q*) Exemplo 2: Externalidade positiva Ex: Ensino superior (bem misto) possibilidade de exclusão rivalidade (parcial) no consumo outros ex.: escola, museu, piscina municipal Nota: esses bens devem ser subsidiados na exata medida da externalidade apresentada Problema: dificuldades de medição Externalidade positiva da produção Externalidades e sistema fiscal Para lidar com uma externalidade positiva: Imposto pigouviano: é o subsídio unitário (por unidade de produção) igual ao benefício marginal externo, para o nível do output ótimo, Q*, ou seja: s = BMgE (Q*) Tipologia de intervenções (eficiência) Tipo de fracasso de mercado Tipo de intervenção Exemplos Bens Públicos Despesa pública (em bens/serviços) Defesa Nacional Iluminação pública Externalidades (positivas) Externalidades (negativas) Subsídios/Benefícios fiscais Impostos Subsídios/Isenção IRC a associações Imposto sobre o tabaco Concorrência Imperfeita Regulação I.P. Comunicações (regulador) Informação Assimétrica Regulação I. Defesa Consumidor (regulador) Aula Teórica nº 7 Fronteira de possibilidades de utilidade (FPU) Conceito: Ilustra o nível máximo de utilidade (ou bem-estar) que pode ser obtido por um indivíduo (ou um grupo), dados os níveis de bem-estar alcançados pelos restantes indivíduos (ou outro grupo). Corresponde a todos os estados ótimos (ou Pareto-eficientes) que é possível alcançar através do funcionamento de mercados competitivos (2º teorema fundamental da economia do bem-estar): Ótimo social Conceito: O Ótimo social é o “estado social” que, para além de ser eficiente (sobre a FPU), maximiza o bem-estar da sociedade (pode ser considerado o ótimo de entre os ótimos).
 É o mais justo de entre as afetações eficientes A sua seleção exige comparações interpessoais de utilidade juízos de valor éticos sobre equidade e justiça social O ótimo social deve basear-se na escolha de uma FBES – Função de Bem-Estar Social Função de Bem-Estar Social (FBES) Conceito: É a tradução do que se entende por bem-estar social, como função exclusiva dos níveis de bem-estar de cada indivíduo (ou grupos de indivíduos) na sociedade. FBES utilitarista: o bem-estar social é dado pela soma, não ponderada, dos níveis de utilidade individuais FBES rawlsiana: o bem-estar social é definido em função do nível de utilidade dos indivíduos que estão em pior posição na sociedade. A partir de cada FBES derivam-se Curvas de Indiferença Social. Distribuição ótima do rendimento: Qual é a distribuição de rendimento que maximiza o bem-estar social segundo as duas conceções? Hipóteses da análise: Não há custos de redistribuição O bem-estar só depende do rendimento A utilidade marginal do rendimento é decrescente A capacidade dos indivíduos transformarem rendimento em bem-estar é diferente (funções de utilidade diferentes) Ótimo social e distribuição ótima do rendimento – Utilitarista: O ótimo social utilitarista é a afetação de recursos que maximiza a soma dos níveis de utilidade individuais. A distribuição de rendimento ótima é aquela que iguala as utilidades marginais de todos os indivíduos. Indivíduos com funções utilidade diferentes: a maximização do bem-estar social, corresponde, regra geral, a níveis de rendimento diferentes. Ótimo social e distribuição ótima do rendimento – Rawlsiano: O ótimo social rawlsiano é a afetação de recursos que maximiza o nível de utilidade dos que estão pior na sociedade. A distribuição de rendimento ótima rawlsiana é a que está associada ao ótimo social. Sem custos de redistribuição, a distribuição de rendimento ótima é aquela que iguala as utilidades totais. Ótimos sociais e conceções éticas distintas As duas conceções podem ser resumidas usando, de novo, os conceitos de FUP e de CI social. Ótimo social para o utilitarismo – ponto 2 Ótimo social para o rawlsianismo – ponto 1 Ótimos Sociais Bens de Mérito Conceito: Bens/Serviços que uma sociedade democrática decide, expresso na Constituição, que todos os indivíduos devem usufruir, independentemente das suas preferências ou dos seus rendimentos Saúde, educação básica, direitos, liberdades e garantias Também se pode designar por bens primários (Rawls) Provisão pública de bens de mérito: O acesso a este tipo de bens deve ser (total ou tendencialmente) gratuito Numa perspetiva dinâmica, uma boa dotação destes bens é vital para a produtividade individual e para o crescimento económico de um país. Na prática, o nível e a qualidade do seu fornecimento dependem de um processo político. Potenciais conflitos eficiência/equidade Estes conflitos não são inevitáveis: Se existirem desperdícios de recursos públicos, podem obter-se ganhos de eficiência e eficácia... No entanto, as medidas para aumentam o bem-estar dos mais desfavorecidos implicam normalmente diminuição de eficiência. 2 exemplos: custos de redistribuição e sobre-consumo de bens privados (bens de mérito). Os custos de redistribuição Conceito: São os custos associados ao prosseguimento de objetivos de equidade, quer através das políticas redistributivas, quer através da provisão pública de bens privados. Diretos: administração fiscal e segurança social Indiretos: distorções provocadas no comportamento dos agentes económicos Conflito eficiência/equidade Provisão pública de bens privados Existem perdas de eficiência quando, por razões de equidade, o Estado fornece bens privados: Gratuitamente ou a preços muito inferiores aos custos (marginais ou médios) Exemplos: água, transportes públicos, ... Provisão pública de bens privados (sobre-consumo) Exemplo: Provisão gratuita de água: Equidade (conclusão): Tipo de objetivo para promover Justiça Social Tipo de intervenção Pública (possível) Exemplos Promoção de igualdade de oportunidades Despesa pública em bens de mérito Provisão pública de escolaridade básica; Provisão pública de cuidados de saúde primários. Diminuição da desigualdade na repartição do rendimento Tributação e despesa com prestações sociais Tributação progressiva em IRS; Esquema redistributivo de pensões na Segurança Social. Diminuição do risco individual através de partilha do risco Despesa com prestações sociais Subsídios de desemprego, doença, invalidez Aula Teórica nº 8 Tipologia das Receitas Públicas: 1ª distinção: quanto à natureza económica correntes de capital 2ª distinção: quanto ao grau de efetividade efetivas não efetivas (creditícias) Tipos de receitas efetivas: receitas fiscais receitas parafiscais (contribuições sociais) receitas patrimoniais receitas de taxas e licenças receitas de multas, penalidades e coimas Impostos e sistema fiscal: definições Impostos: “Prestação pecuniária, de carácter coercivo, definitiva, em benefício do Estado, [...] e sem uma contrapartida imediata e direta para o contribuinte”. Sistema fiscal: “Conjunto de impostos vigente num determinado país ou espaço geográfico”. Importância das receitas fiscais Em termos financeiros: Os impostos e as CSS são a componente mais importante das receitas necessárias para financiar as despesas do sector público (provisão de bens públicos e mistos; redistribuição; estabilização). Em 2014 (Eurostat) U.E.28: 40.0% do PIB Portugal: 36.9% do PIB Em termos económicos: Os impostos induzem efeitos importantes no comportamento e nas escolhas dos agentes económicos. Um sistema fiscal ótimo De um ponto de vista normativo, podem ser identificadas 6 características de um sistema fiscal ideal: Equidade Eficiência Flexibilidade Transparência Baixo custo de funcionamento Eficácia financeira Características desejáveis do SF: Equidade A distribuição da “carga fiscal” entre os indivíduos deve ser equitativa e não arbitrária, devendo cada um suportar uma parcela considerada justa dos encargos com a atividade pública Duas questões a ter em conta: Base de tributação Evasão fiscal Contudo, práticas extensas de evasão fiscal ou um grande número de benefícios fiscais de equidade duvidosa podem, com frequência, conduzir a bases estreitas de incidência, reduzindo fortemente as taxas efetivas de tributação e o papel redistributivo do imposto. Eficiência: Os impostos devem ser escolhidos de forma a minimizarem as interferências com decisões eficientes dos agentes económicos, tomadas em mercados competitivos. Exemplos sugestivos: Imposto sobre as janelas (Inglaterra; séc. XVIII); Impostos sobre veículos “todo o terreno” (Portugal; séc. XX). Flexibilidade: A estrutura dos impostos deve ser concebida de modo a constituir um instrumento eficaz de estabilização automática da conjuntura. Exemplo de estabilizador automático: IRS: pois que, numa situação situação em que o investimento privado diminua, provocando uma baixa do nível da procura agregada, do produto nacional e do emprego, a receita deste tipo de impostos tende a reduzir-se automaticamente, e em montante mais que tem um impacto expansionista e minimiza o efeito contracionista causado inicialmente pela redução do investimento e da atividade económica. Transparência: O sistema fiscal deve ser de fácil compreensão para os contribuintes, bem como permitir a identificação e responsabilização política dos governos pelas medidas fiscais tomadas. Exemplo: nos impostos indiretos é maior a ilusão fiscal. Baixo custo de financiamento: Os custos associados à administração e cumprimento do sistema de impostos e regras fiscais, devem ser tão baixos quanto o permitam os restantes objetivos de política fiscal. Dois tipos de custos: Custos diretos – funcionamento da administração tributária. Custos indiretos – tempo, trabalho e dinheiro necessários ao cumprimento das obrigações fiscais. A existência de um sistema fiscal leva à necessidade de manutenção e funcionamento de uma estrutura organizativa específica (a administração tributária, entendida em sentido amplo), bem como ao cumprimento por parte dos contribuintes (indivíduos e empresas) de um conjunto, por vezes exigente, de obrigações ao nível declarativo, de registo, de retenção de imposto, etc. Ambas as realidades envolvem a utilização de recursos (dinheiro, trabalho, tempo), cujo montante deverá ser adequadamente ponderado numa perspetiva de custo-eficácia. Eficácia Financeira: As receitas geradas por um sistema fiscal devem ser adequadas e suficientes para fazer face às necessidades financeiras e objetivos de política orçamental. Conclusão: Na prática, frequentemente há dificuldades em respeitar simultaneamente estes seis requisitos. Restrições de carácter económico, social e político Exemplo: pressão dos grupos de interesse. Conflitualidade de objetivos Exemplo: redistribuição e estabilização em período de inflação elevada. O objetivo será sempre o de conhecer e alcançar uma combinação de características que permita retirar a máxima vantagem relativa, quer em termos de equidade, quer de eficiência (económica e administrativa), da estrutura e do sistema fiscal existentes, embora escolhas políticas e hierarquização de prioridades sejam inevitáveis e inerentes ao papel do decisor público. Aula Teórica nº 9 Receitas tributárias e eficiência Quando a política fiscal interfere, de forma involuntária, nas decisões dos agentes, em mercados competitivos, pode determinar ineficiências. Nestes casos, estamos perante uma situação de carga excedentária. Cargas Excedentária: Definida, de forma simples, como a perda de bem-estar (ineficiência) gerada por um imposto. É aproximadamente igual À diferença entre a perda de bem-estar global (de consumidores e produtores) resultante do imposto e a receita fiscal obtida com o mesmo. A carga excedentária (CE) depende de: Tipo de imposto (unitário, ad valorem) Montante ou nível do imposto Tipo de mercado (concorrencial, monopolista, etc.) Elasticidade da oferta e da procura Representação Gráfica: cálculo (aproximado) da carga excedentária Mercado competitivo de bens e serviços Oferta e procura normais (relativamente elásticas) Imposto unitários Situação: procura e oferta relativamente elásticas Resultado: CE (deadweight loss) partilhada entre produtores e consumidores é aproximada por: Q0 – equilíbrio pré-imposto Q1 – equilíbrio pós-imposto Notar que dP = Pc – Pp = tu (imp. Unitário) Triângulo de Harberger (bde) Impostos e (in)eficiência: Um imposto diz-se “não-distorcedor” se, e só se, não existir (legalmente) nada que um agente económico possa fazer para evitar ou alterar a sua incidência económica A este tipo de imposto chama-se na literatura económica “imposto lump-sum” ou de montante fixo Exemplo: um imposto por cabeça (“head tax”) Impostos intencionalmente distorcedores: Os impostos pigouvianos (usados na presença de externalidades) distorcem intencionalmente as escolhas dos agentes para melhorar a eficiência. Logo, não só não geram ineficiências, como promovem a eficiência Exemplo: um imposto sobre o consumo de bebidas alcoólicas (“sin taxation”) A maioria dos impostos induzem soluções de menor eficiência por alterarem as decisões dos agentes ao nível, por exemplo: Opções ao nível da oferta de trabalho Escolhas entre poupança e investimento Opção familiar casamento/divórcio e no de filhos Opção por remunerações em espécie (fringe benefits) Equidade de um sistema fiscal É difícil definir de forma precisa o que é um sistema fiscal justo (“fairness”) Desde logo, há que considerar dois conceitos distintos de equidade: Equidade horizontal Equidade vertical Equidade horizontal: Definição de Stiglitz: “Indivíduos que são idênticos ou semelhantes em todos os aspetos relevantes, devem ser tratados de forma igual”. A equidade horizontal aponta para que a distribuição entre os indivíduos seja efetuada de modo a que montantes idênticos de imposto e, consequentemente, idênticos “sacrifícios”, sejam suportados por pessoas em idênticas ou similares circunstâncias. Equidade vertical: Este termo pode ser entendido como consequência do anterior, dado que postula que a entidade na tributação deverá, igualmente, conduzir a que indivíduos/famílias em situação distinta suportem distintos montantes de imposto. Definição de Stiglitz: “Alguns indivíduos estão em situação de pagar mais impostos e deverão fazê-lo”. Porquê? Porque têm maior capacidade de pagar? Porque têm maiores benefícios? Porque têm maior bem-estar? A resposta às interrogações implica a identificação dos 2 princípios de tributação: Princípio da capacidade de pagar Definição: “Os impostos deverão ser distribuídos equitativamente em função da respetiva capacidade económica” Implementação: Como se determina a “capacidade de pagar”? Qual o montante de imposto a cobrar a pessoas com “capacidade de pagar” distintas? Que tipo de aplicação concreta é dada aos conceitos de equidade horizontal e vertical? Indicadores: Rendimento (“simples” ou “equivalente”) Propriedade e riqueza Consumo Indicador mais consensual: Rendimento Numa perspetiva abrangente: inclui rendimentos periódicos e ganhos extraordinários (mais-valias, ganhos do jogo, etc.). Considera fatores específicos: situação familiar (ex.: no de filhos), despesas socialmente relevantes (saúde, educação, habitação, etc.). Noção-chave: capacidade económica líquida Exemplo: imposto pessoal sobre o rendimento: Princípio do benefício Definição: “Os impostos devem ser distribuídos entre os indivíduos, em função dos benefícios recebidos da provisão pública de bens e serviços”. Este princípio baseia-se numa coceção contratualista da atividade do Estado. Os impostos são considerados uma espécie de “preços-sombra” (ou “pseudo-preços”). Vantagens: Ligar “usos” (dimensão e estrutura da despesa pública) a 
“fontes” (receita fiscal) e a “ónus” (repartição da carga fiscal); Proporcionar maior eficiência e transparência na provisão de bens públicos; Aumentar a aceitação social dos impostos. Limitações: Exigiria que se conhecessem as preferências dos indivíduos; Não permitiria políticas redistributivas. Princípios de tributação (conclusão): Na prática, regra geral, a implementação da equidade através do sistema fiscal faz-se melhor através do princípio da capacidade de pagar. A lógica do princípio do benefício aplica-se mais a taxas. Aula Teórica nº 10: Equidade e progressividade dos impostos: Tipo de Impostos: Imposto progressivo: a taxa média aumenta quando o rendimento cresce. Imposto proporcional: a taxa média mantém-se constante. Imposto regressivo: a taxa média decresce quando o rendimento aumenta. Usualmente, o conceito de equidade vertical está associado à progressividade do imposto. O imposto sobre o rendimento das pessoas singulares (tipo IRS) é progressivo, por excelência: É personalizado; Baseia-se no rendimento, líquido de encargos vários (custos 
de obtenção, despesas familiares, etc.); Em uma taxa média que cresce com rendimento (a partir de taxas marginais crescentes). Os impostos sobre o consumo (tipo Imposto Geral sobre Consumo ou IVA) são normalmente regressivos: Porque são independentes do rendimento auferido; Porque a propensão a consumir é maior nas classes de rendimento mais baixo, logo a taxa média (implícita) decresce com o nível de rendimento. Nota Final: Ainda que cada imposto deva ser avaliado pelos seus próprios méritos, o objetivo mais relevante é a análise da equidade do sistema fiscal no seu todo. Incidência legal vs económica: distinção Incidência legal de um imposto: De acordo com definição constante da lei ou código tributário é a realidade sobre a qual o imposto incide, ou a pessoa a quem incumbe a obrigação do seu pagamento (contribuinte legal ou sujeito passivo). Exemplos: titular do rendimento, no caso do IRS; empresa vendedora de um bem, no caso do IVA. Incidência económica de um imposto: Refere-se à realidade ou à pessoa sobre quem efetivamente recaiu o ónus da tributação (contribuinte de facto), após a “cadeia de reações” e ajustamentos operados no comportamento dos agentes (o designado, fenómeno da “repercussão”). Incidência económica e repercussão: Repercussão: efeito sobre a partilha do imposto entre os agentes económicos envolvidos que resultou das alterações ocorridas nos preços dos bens e fatores produtivos. Ocorre, portanto, sempre que a incidência legal do imposto difere da sua incidência económica. O sentido e a amplitude do fenómeno da repercussão depende, simultaneamente, de um grande nº de fatores, nomeadamente: Tipo de imposto (direto, indireto, geral, seletivo); Natureza das suas taxas (unitária ou “ad valorem”; proporcional ou progressiva); Elasticidade-preço da oferta e da procura; Estrutura de mercado (concorrência perfeita, monopólio, etc.); Economia aberta ou fechada; Perfil dos custos de produção (crescentes, constantes, decrescentes); Duração do período de ajustamento (incidência no curto ou no médio/longo prazo). Relativamente à elasticidade-preço da procura e da oferta, o seu papel pode ser resumido da seguinte maneira: Elasticidade-preço da procura: quanto mais rígida for a procura e/ou mais elástica a oferta à variação do preço, maior a repercussão do imposto para a frente, sob a forma de aumento de preço (a incidência económica far-se-á mais fortemente sobre os consumidores); Elasticidade-preço da oferta: quanto mais rígida for a oferta e/ou mais elástica a procura, mais difícil é a repercussão do imposto para a frente (a incidência económica far-se-á sobre os produtores). Repercussão total para a frente: Quando o imposto é repercutido totalmente sobre os consumidores ou utilizadores dos bens, através do aumento do preço. Análise Gráfica: Mercado bens e serviços (concorrência perfeita) Imposto unitário Contribuinte legal: produtor Repercussão total para a frente de imposto unitário sobre os produtores: ver painel A Pc – Po = t Não Repercussão: Quando se dá a total identificação entre o contribuinte legal e o contribuinte de facto, ou seja, entre incidência legal e incidência económica. Análise Gráfica: Mercado bens e serviços (concorrência perfeita) Imposto unitário Contribuinte legal: produtor N ão repercussão de um imposto unitário sobre os produtores: ver painel B Po – Pp = t Repercussão partilhada ou mista: Quando consumidores e produtores repartem entre si a incidência económica do imposto. Análise Gráfica: Mercado bens e serviços (concorrência perfeita) Imposto unitário Contribuinte legal: produtor Repercussão partilhada ou mista: ver painel C (Pc – Po) + (Po – Pp) = t Incidência dos impostos (conclusão): Fatores explicativos da incidência económica Tipo de imposto unitário, ad valorem; geral ou seletivo Tipo de mercado concorrencial, monopolista Elasticidades da oferta e da procura os agentes que tiverem a função de procura mais rígida são os que mais suportam o ónus da tributação Economia aberta ou fechada
 Equidade e Eficiência: conflitos: Há, por vezes, conflitos entre equidade e eficiência: Exemplo: um imposto sobre o tabaco Do ponto de vista da equidade é criticável pois é regressivo mas, simultaneamente, pode justificar-se por razões de eficiência (correcção de um “efeito externo negativo”). Trade-offs: Um imposto desejável do ponto de vista da equidade, pode ser mau no que respeita à eficiência, pois que: Quanto mais progressivo for um imposto, menor será o grau de desigualdade na distribuição, mas maior tenderá a ser a carga excedentária por ele gerada. Um imposto desejável do ponto de vista da eficiência, pode ser mau no que respeita à equidade, pois que: Do ponto de vista da eficiência teria sentido tributar mais fortemente os bens de procura menos elástica/mais rígida (Ramsey), mas do ponto de vista da equidade não necessariamente. Porquê? A “curva de Dupuit-Laffer” “Existe um nível de tributação para o qual as receitas fiscais são maximizadas” Aula Teórica nº 11: SFP – Principais tipos de Impostos Imposto sobre o rendimento IRS e IRC Imposto sobre a despesa Geral: IVA Específicos: ISP, ISV, IUC, IT, outros Impostos sobre o património Imposto Municipal sobre Imóveis – IMI Imposto Municipal sobre Transmissões Onerosas de Imóveis – IMT Outros (Imposto do Selo, Derramas) Contribuições para a Segurança Social Pagas pelos trabalhadores (TI e TCO) e pelas entidades patronais; Visam o financiamento da despesa em prestações sociais de substituição temporária (desemprego, doença) ou definitiva (velhice, invalidez) do rendimento perdido pela ocorrência dos riscos sociais; Constituem receita do Sistema de Segurança Social. SFP – Titularidade da receita Impostos sobre o rendimento e sobre o consumo são, essencialmente, receita da Administração Central (Estado) e das Regiões Autónomas (na parte nelas gerada). Impostos sobre o património são receita d Administração Local Exceção: receita decorrente da taxa adicional de IMI aplicada a partir de 2017. Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares – IRS Principais características: É um imposto personalizado De características unitárias Progressivo Que tributa os rendimentos: Das pessoas singulares residentes no território português E dos não-residentes que obtenham rendimentos em Portugal Categorias de rendimento: Do trabalho dependente (Cat. A) Profissionais e empresariais (Cat. B) De capitais (Cat. E) Prediais (Cat. F) Incrementos patrimoniais (Cat. G) Mais-valias, ganhos de jogo, outros Pensões (Cat. H) IRS – Taxas (OE 2017) IRS – deduções à coleta (2015) Deduções pessoais Relativas a dependentes e ascendentes. Despesas Gerais familiares (limite de 250€ por sujeito passivo; faturas registadas na AT); De saúde, de educação e formação, encargos com habitação (própria ou arrendada), com lares, etc. Aplicações financeiras Em planos poupança-reforma, seguro de vida, etc. Outros Benefícios e incentivos fiscais (dedução do IVA suportado em certos setores de atividade). IRS – sequência de cálculo Exemplo: Casal (Trabalho dependente) com 1 dependente Rendimento bruto: 35.000€ (sujeito passivo A) e 12.000€ (sujeito passivo B) Opção pela tributação conjunta (Ver Reformas) Despesas fiscalmente relevantes 2016: 800€ (saúde); 1.000€ (educação); 2.500€ (gerais familiares) Dedução por dependente: 550 € Admite-se, por simplificação: ausência de retenção na fonte; inexistência da sobretaxa Observações: Rendimento por sujeito passivo: aplicação do quociente conjugal -ver Reformas Coleta por sujeito passivo: o rendimento por sujeito passivo é inferior a 20.000€ (limite superior do 2º escalão); logo, são aplicadas a taxa média do 1º escalão e a taxa marginal do 2º escalão. Deduções à coleta: Deduções pessoais: 550€ por dependente Despesas gerais familiares, saúde e educação – Ver Reformas Ao valor do IRS liquidado deduzem-se as retenções na fonte que incidiram sobre as remunerações auferidas. O resultado dará lugar a um pagamento adicional (se positivo) ou a um reembolso (se negativo) Imposto sobre Rendimento das Pessoas Coletivas – IRC Principais características: É um imposto de taxa “proporcional” Que incide sobre os rendimentos obtidos por pessoas coletivos (fundamentalmente, sociedades por quotas e anónimas, cooperativas, empresas públicas ou privadas) Que tenham sede ou direção efetiva em território português, incluindo os obtidos fora deste território ou, sobre os rendimentos aqui obtidos por entidades não-residentes Taxa: 21% sobre a matéria coletável; para as PME é aplicável uma taxa de 17% aos primeiros 15.000€ de matéria coletável. Derrama: Derrama estadual: taxas de 3%, 5% e 7% por escalões de lucro tributável. Derrama municipal: (taxa entre 0% e 1,5%) sobre o lucro tributável gerado na respetiva circunscrição. IRC – Benefícios Fiscais Exemplo de áreas de aplicação: Investimento em investigação e desenvolvimento Apoio à internacionalização das empresas Benefícios a grandes projetos de investimento Criação de postos de trabalho para jovens ou desempregados longa duração Imposto sobre o valor acrescentado – IVA Principais características: O IVA é um imposto geral Sobre as transmissões de bens, as prestações de serviços, as importações, as aquisições intracomunitárias de bens e de meios de transporte novos; Sendo aplicável, grosso modo, em todas as fases do circuito económico ocorrido no território português. IVA – taxa (OE 2015) Taxa reduzida de 6% Aplicável a alguns bens alimentares, medicamentos, transportes de passageiros, água não mineral (...) Taxa intermédia de 13% Aplicável a alguns bens alimentares, entradas em espetáculos (...) Taxa normal de 23% Aplicável a eletricidade, gás natural restauração e a todas as transmissões de bens e prestações de serviços não abrangidas pelas taxas anteriores ou que não beneficiem de isenção. Imposto sobre o consumo – IEC e outros ISP – imposto sobre os produtos petrolíferos e energéticos (“incorporado” no preço dos combustíveis) IT – imposto de consumo sobre o tabaco ICBA – imposto sobre o consumo bebidas alcoólicas ISV e IUC – impostos sobre a aquisição e utilização de veículos respetivamente (automóveis, motociclos, barcos, etc) IS – imposto do selo (sobre diversos atos e documentos) Os impostos especiais podem justificar-se por razões de eficiência e/ou de equidade ou ainda de puro encaixe financeiro. SFP – Medidas Fiscais de 2013 e 2014 A Lei do OE2013, no contexto do PAEF - Programa de Assistência Económica e Financeira, integrou várias medidas fiscais, nomeadamente: IRS: (i) aumento da taxa média efetiva, redução do número de escalões, sobretaxa extraordinárias, taxa de solidariedade (último escalão de rendimento); (ii) aumento das taxas liberatórias (rendimentos de capitais); (iii) redução de benefícios fiscais. IRC: redução de benefícios fiscais; IVA: esforço de simplificação do sistema. A Lei do OE2014 manteve a sobretaxa IRS bem como a taxa de solidariedade para o último escalão. SPF – Medidas Fiscais de 2015 Reforma do IRS (cont): Deduções à coleta Deduções por sujeito passivo, seus descendentes e ascendentes: foi abolida a dedução por sujeito passivo; aumentam as deduções por cada dependente ou ascendente a cargo. Novo tipo de dedução para despesas gerais familiares: o valor resulta da aplicação de 35% ao valor das despesas (com exceção daquelas que integram as deduções abaixo identificadas) realizadas em bens e serviços e comunicadas à ATA (via e-fatura), com máximo de 250€ por sujeito passivo. Despesas de saúde, educação e outras: mantem-se mas com limites mais elevados: Saúde: 15% da despesa com limite de 1.000 euros Educação: 30% da despesa com limite de 800 euros IRC: Redução da taxa (de 23% para 21%, no âmbito da descida gradual da taxa aprovada em 2013) Impostos específicos: Agravamento do Imposto sobre o Tabaco e do Imposto sobre o Álcool e Bebidas Alcoólicas Fiscalidade Verde: Incentivo à mobilidade elétrica, agravamento das taxas do ISV, redução do IMI para prédios com eficiência energética, contribuição sobre os sacos de plástico leves, etc. IRS Substituição do quociente familiar (de 2016) pelo anterior quociente conjugal; Aumento das deduções específicas por descendente e ascendente; Fim da sobretaxa para o 2º escalão e fim faseado (até final de 2017) para os restantes escalões de rendimento; IMI Taxa adicional para os detentores de património imobiliário de valor superior a 600 mil euros (Receita do Estado). SFP – Breve avaliação Do ponto de vista da eficácia financeira: IRS, IRC e IVA são os impostos mais “produtivos” ao gerarem a maior parte da receita fiscal; O mesmo se aplica às CSS. Do ponto de vista da equidade: O IRS é o mais adequado pois é progressivo e personalizado (sobretudo, sem evasão fiscal e com melhoria no desenho das suas deduções e regimes de benefício); O IVA é pouco adequado pois é imposto regressivo e não é personalizado. Na lógica da eficiência O IVA é um imposto relativamente eficiente (sobretudo, sem evasão fiscal) Os impostos especiais sobre o consumo são instrumentos desejáveis pois têm lógica pigouviana. (ex: sobre o Tabaco, Automóveis, Produtos Petrolíferos) Certos benefícios fiscais justificam-se numa lógica de eficiência económica. Outra despesa fiscal justifica-se numa lógica de equidade. Nota: O IRS não é um bom imposto do ponto de vista da eficiência. Aula Teórica nº 12: Setor Público Todas as entidades controladas pelo poder político. Divide-se em: Administrações Públicas algumas empresas públicas não mercantis passaram a integrar as administrações públicas (ex: Hospitais EPE, Metro de Lisboa, Metro do Porto, etc.) sendo designadas por “entidades públicas reclassificadas”. Setor Público Empresarial Empresas públicas mercantis, empresas municipais, AS de capitais maioritariamente públicos). AP: abordagens contabilísticas Ótica da contabilidade nacional: considera exclusivamente as unidades institucionais produtoras de serviços mercantis e redistributivas. As operações são contabilizadas numa “ótica de compromissos”. Ex.: os juros de certificados de aforro vencidos no ano t, mas pagos no ano t+1, são contabilizados em t É usada na União Económica e Monetária (requisitos decorrentes do PEC) para efeitos da supervisão multilateral. Ótica da contabilidade pública: considera, como integrando as administrações públicas, alguns serviços autónomos produtores de serviços mercantis (por ex., serviços municipalizados). As operações são contabilizadas numa “ótica de caixa”. Ex.: os juros de certificados de aforro vencidos no ano t, mas pagos no ano t+1, são contabilizados em t+1 É adotada na elaboração do Orçamento de Estado (é a base para o cálculo dos valores em CN) Administrações Públicas: âmbito O setor das administrações públicas inclui (SEC 2010): As unidades institucionais produtores não mercantis de bens de consumo individual ou coletivo que cumprem, portanto, um dos seguintes requisitos: Não existência de preços Existência de preços que não são economicamente significativos As unidades institucionais que operam redistribuição do rendimento Para os dois tipos de unidades institucionais: a principal fonte de financiamento não é a receita associada a um preço, tarifa ou taxa como contrapartida direta pelos bens ou serviços que fornece, mas a receita obtida por impostos e contribuições sociais. Administrações Públicas: estrutura Administração Central Organismos da administração direta e indireta do Estado Até à Lei de Enquadramento Orçamental de 2015 (cap. 5), a administração central encontrava-se subdividida em dois subsectores: Estado e Fundos e Serviços Autónomos; apesar de formalmente suprimidos, as entidades que os integravam continuam a ter diferentes níveis de autonomia. Administração Regional e Local Órgãos dos governos regionais, municípios e freguesias Respetivos fundos e serviços autónomos Segurança Social AP, poder político e descentralização Conceito importante para compreender a estrutura do poder político e das AP. Descentralização: transferência de poderes e/ou de competências entre pessoas coletivas de direito público diferentes, ou seja entre distintas entidades públicas cada uma com a sua personalidade jurídica. Descentralização política – para unidades territoriais sucessivamente mais pequenas e autónomas a nível político e orçamental. Movimento vertical: Regiões e Autarquias Locais Descentralização administrativa – para unidades com autonomia administrativa e financeira. Movimento vertical: no âmbito da Administração Central (antes da LEO 2015: Serviços e Fundos Autónomos) Numa perspetiva político-económica, indica que pode tratar-se de descentralização política, quando na presença de descentralização para entidades legitimadas democraticamente com consequências num território infranacional e autónomas do ponto de vista administrativo, financeiro e político (movimento vertical) ou descentralização administrativa quando se trata de descentralização para entes públicos dotados apenas de autonomia administrativa e financeira (movimento horizontal). Estado: 2 sentidos Conceito mais lato incorporado na Constituição da República: Conjunto das Administrações Públicas (sentido jurídico) No âmbito do Orçamento do Estado e da Conta Geral do Estado Administração Central e Segurança Social Administração Central Administração direta Gabinete dos diversos Ministérios Unidades desconcentradas Desconcentração administrativa funcional Exemplo: Direções Gerais especializadas funcionalmente Desconcentração administrativa territorial Exemplo: Direções Regionais Em ambos os casos, as unidades dispõem apenas de autonomia administrativa Não têm personalidade jurídica Os dirigentes dispõem apenas do poder de gestão corrente Créditos inscritos no OE (duodécimos) Não têm património nem acesso a crédito Administração indireta Entidades (ex – SFA) com autonomia administrativa e financeira, o que significa Ter personalidade jurídica Pode ter/adquirir património Ter autonomia de tesouraria Ter receitas próprias Poder aceder a crédito Ter maios liberdade contratual Condições para usufruir de autonomia administrativa e financeira: Ter receitas próprias que cubram pelo menos 2/3 da despesa (ou) Gerir fundos comunitários (ou) Ser entidade reguladora (ou) Ser do S.N.S. ou do Ensino Superior Público Exemplos: Hospitais Públicos Universidades e Politécnicos Regiões de Turismo Teatro Nacional Regimes de Autonomia: Comparação Regime Geral Autonomia Administrativa Regime Excecional Autonomia Administrativa e Financeira Personalidade jurídica Não Sim Tipo de autonomia Administrativa Administrativa, Financeira e Patrimonial Património próprio Não Sim Poder dos dirigentes Gestão corrente Gestão Recursos Créditos inscritos no Orçamento de Estado Transferências OE; receitas próprias (vendas, rendimentos, doações,...); transferências UE Crédito Não Sim (com autorização do MF) Pagamento de despesas Libertação de créditos (duodécimos) Autorização dos dirigentes Segurança Social Engloba as unidades institucionais que têm como função primordial o fornecimento de prestações sociais: Pensões de velhice e invalidez Subsídios de doença e de desemprego Rendimento social de inserção (RSI) E que têm como recursos as contribuições sociais obrigatórias. Principal fonte de financiamento Algumas prestações são, pela sua natureza, financiadas pelo OE dando origem a uma transferência inter-subsetores. A sua autonomia como subsector das AP decorre de uma exigência de transparência do sistema de segurança social. Embora não se incluindo na administração central por razões que se prendem com uma maior transparência do sistema, o sistema da SS está estreitamente associado à administração central, em particular ao Estado, pois: Concretiza, numa perspetiva nacional, as políticas públicas redistributivas associadas com prestações sociais. Administração regional e local – ARL Em vigor, trata-se de 2 realidades distintas associadas à descentralização politica: Administração regional (Açores e Madeira) Administração local Autonomia política (significa): Dois níveis de governo Independência orçamental Poder tributário no caso das assembleias regionais A autonomia política significa que se trata efetivamente de dois níveis de governo, com os respetivos executivos e assembleias representativas. Para além das suas receitas próprias, incluindo receitas fiscais, as duas administrações recebem anualmente transferências do OE segundo o disposto: Na Lei das Finanças Regionais Na Lei das Finanças Locais O setor público empresarial Integra as empresas públicas mercantis, entidades que reúnem as duas condições seguintes: Vendem bens ou prestam serviços a preços economicamente significativos Assumem a forma jurídica empresarial com capitais predominantemente públicos Operações entre a Administração Central e o Setor Público Transferências de capital; Subsídios: correspondem às designadas indemnizações compensatórias devidas pelo facto de as empresas praticarem, por razões de políticas públicas, preços inferiores ao custo de produção. Estes dois tipos de despesa efetiva (ver Aula T13) traduzem transferências do OE para o SPE. Aula Teórica nº 13: Saldo Global da AP As expressões défice ou excedente orçamental referem-se ao valor (negativo ou positivo) do saldo global das AP, apurado com base nas contas dos subsetores. Contabilização na ótica da contabilidade nacional ou na ótica da contabilidade pública São consideradas as receitas e despesas de todos os subsetores das AP Apenas são consideradas receitas e despesas efetivas Distinguir entre valores orçamentados, valores estimados provisórios ou valores executados Cálculo do Saldo Orçamental Contabilização pode ser feita: Na ótica da Contabilidade Nacional (SEC2010) instrumento de análise económica que permite a supervisão estabelecida na TUE (o PEC estabelece um limite ao défice das AP, ver cap.6) Na ótica da Contabilidade Pública Instrumento para a gestão e controlo orçamental (elaboração OE) Nota: far-se-á a análise em termos da Contabilidade PúblicaCálculo do Saldo Orçamental São consideradas apenas as receitas e as despesas efetivas (excluindo ativos e passivos financeiros), dos subsetores das AP Saldo global das AP: corresponde ao somatório dos saldos globais dos subsetores Administração Central, Segurança Social e Administração Regional e Local. Saldo global de cada subsetor: dado pelas receitas efetivas menos as despesas efetivas (não consolidadas). Nota: é indiferente calcular o saldo global das AP com valores consolidados ou não consolidados. Exclui-se do cálculo do saldo global das AP as receitas e despesas não efetivas, isto é, com ativos e passivos financeiros Ativos financeiros: situações credoras Passivos financeiras: situações devedoras Esta tipologia (efetivas e não efetivas) é obtida a partir da classificação económica das receitas e das despesas (cap. 12). Classificação económica das receitas As receitas correntes e as receitas de capital constituem as receitas efetivas ou não financeiras de cada subsetor. Efetivas porque: Não dão origem a compromissos futuros, ou seja, a uma situação passiva por parte das entidades públicas; isto significa que nalas não estão incluídas as receitas que provêm do recurso a empréstimos contraídos pelas APs (passivos financeiros do lado das receitas); Não estão consideradas eventuais receitas de reembolsos de empréstimos concedidos por qualquer entidade pública (ativos financeiros do lado da receita). Receitas Correntes Receitas de Capital 1 – impostos diretos 9 – venda bens investimento 2 – impostos indiretos 10 – transferências capital 3 – contribuições sociais 11 – Ativos financeiros 4 – taxas, multas (...) 12 – Passivos financeiros 5 – rendimentos propriedade 13 – outras receitas capital 6 – transferência correntes 7 – venda de bens e serviços 8 – outras receitas correntes Receitas efetivas: 1 a 10 e 13 Receitas não efetivas: 11 – Receitas de ativos financeiros (venda de títulos de crédito e reembolso de empréstimos concedidos) 12 – Receitas de passivos financeiros (emissão de obrigações e empréstimos contraídos) Nota: grande parte do défice é coberto com receitas de passivos financeiros Informação relevante: Importância das receitas fiscais Importância do recurso ao crédito Importância do setor público empresarial (rendimentos de propriedade) Classificação económica das despesas As despesas correntes e de capital são as despesas efetivas, que não incluem as despesas com ativos e passivos financeiros. Logo, nelas não estão incluídas as despesas com a concessão de empréstimos por entidades públicas ou a compra de títulos (ativos financeiros do lado da despesa) e o reembolso de empréstimos contraídos pelas administrações públicas (passivos financeiros do lado da despesa). Despesas Correntes Despesas de Capital 1 – despesas com pessoal 7 – aquisição de bens de capital 2 – aquisição de bens e serviços 8 – transferências de capital 3 – encargos correntes da dívida 9 – Ativos financeiros 4 – transferências correntes 10 – Passivos financeiros 5 – subsídios 11 – outras despesas de capital 6 – outras despesas correntes Despesas efetivas: 1 a 8 e 11 Despesas não efetivas: 9 – Com ativos financeiros (ex. compra de títulos e concessão de empréstimos) 10 – Com passivos financeiros (ex. amortização da dívida ou execução de avales e garantias) Saldos Orçamentais A análise da conta das AP permite identificar quatro importantes tipos de saldos orçamentais: saldo corrente saldo de capital saldo global ou efetivo saldo primário Saldos corrente e de capital Saldo corrente Receitas correntes (efetivas) – Despesas correntes (efetivas) Saldo de capital Receitas de capital (efetivas) – Despesas de capital (efetivas) Estes saldos relacionam determinados tipos de receitas e despesas (classificação económica) Saldo global = Saldo corrente + Saldo de capital “Regra de Ouro” das FP Saldo corrente não deve ser negativo, ou seja, não devem ser pagas despesas correntes com receitas de capital. Formulação alternativa: o valor do défice orçamental não deverá ser superior ao valor das despesas de investimento. Nota: não se deve confundir esta formulação com o conceito recentemente discutido no âmbito do “tratado orçamental” (Ver Cap. 6 do programa). Muito jornalismo económico designa de “regra de ouro”, a regra do quase equilíbrio orçamental desse “Tratado”, o que não é! Saldo global ou efetivo Saldo global ou efetivo das AP Receitas efetivas – Despesas efetivas (para o total dos sub-setores) (Se +): superavit, excedente ou capacidade de financiamento. (Se -): défice ou necessidade de financiamento Em % do PIB, é o critério orçamental mais importante do Pacto de estabilidade e Crescimento (limite dos 3%) Significado: É o saldo mais importante pois indica a necessidade de recorrer ao endividamento (défice) ou a capacidade de diminuir o endividamento (superavit). Saldo Primário Receitas Efetivas (correntes + capital) – Despesas Primárias Despesas primárias: (despesas correntes – juros da dívida pública) + despesas de capital Significado: Esclarece o que seria o saldo se não houvesse dívida pública (logo, despesa com juros); Nota: a despesa com juros da dívida integra a despesa corrente e é despesa efetiva. A despesa com amortização da dívida é despesa com passivos financeiros. A natureza da Política Orçamental Apesar da importância dos saldos orçamentais apresentados, existe uma limitação: Nenhum deles permite caracterizar a natureza (expansionista ou contracionista) da Política Orçamental; Esta limitação é ultrapassada por recurso a um outro saldo orçamental (saldo estrutural primário), a ser analisado no Cap. 6. Aula Teórica nº 14: Conta das Administrações Públicas As receitas e as despesas (segundo a classificação económica) bem como os saldos das AP e dos seus subsetores encontra-se sintetizada no que se designa por CONTA DAS AP. Valores orçamentados ou executados Conta das AP: valores não consolidados Valores para cada subsetor: não consolidados Refletem as receitas efetivas e despesas efetivas de cada subsetor Permitem uma análise da estrutura de receitas e despesas em cada subsetor (análise vertical) Valores para o total das AP: consolidados Receitas Correntes Não Consolidadas O somatório da Receita Corrente dos quatro subsetores totaliza 88.283,9 milhões de euros; valor não consolidado. A Receita Corrente das AP é de 74.571,5 milhões de euros; valor consolidado. O que explica esta diferença? As transferências realizadas entre os subsetores que totalizam 13.712,4 milhões de euros. A receita corrente não consolidada permite determinar a importância relativa de cada tipo de receita dentro de cada subsetor As estruturas verticais apresentadas a seguir permitem destacar o peso das receitas fiscais (AC e ARL) e da receita em contribuições sociais (Seg. Social) das transferências recebidas pela ARL e Seg. Social a Despesa Corrente das AP = 76.552,2 M€; valor consolidado. Mas, o somatório da Despesa Corrente dos três subsetores é de 90.264,6 M€; valor não consolidado. A diferença totaliza 13.712,4 M€ e corresponde, mais uma vez, às transferências intersectores. Este valor está duplicado na despesa dos subsetores (valores não consolidados) enquanto que o total da despesa corrente das AP é líquido das transferências (valor consolidado). Nota: este valor é igual ao valor calculado para as receitas correntes. Repare-se: 1 – na importância das despesas com pessoal e aquisição de bens e serviços (consumo público); 2 – no peso dos juros (AC) 3 – que as transferências de AC para a AR e SS vão constituir receitas de transferências destes subsetores 4 – no peso das transferências correntes da segurança social para fora das AP o que integra a respetiva despesa Transferências entre subsetores das AP Valores consolidados e não consolidados na conta das AP (em CP) com valores não consolidados encontram-se autonomizadas as transferências entre subsetores, ao nível das receitas e despesas (correntes e de capital) a conta das AP (em CP) com valores consolidados não permite a análise das transferências entre subsetores mas possibilita outro tipo de análise estrutura horizontal (receita e despesa) indicadores agregados A consolidação das receitas Como se consolidam os valores? Subtraindo à receita corrente (e de capital) de cada subsetor as transferências provindas de outros O que se obtém? Valor das receitas correntes (e de capital) obtidas por cada subsetor fora das AP O que permite calcular? O peso das receitas correntes (e de capital) de cada subsetor na receita corrente (e de capital) total das AP (estrutura horizontal) Dimensão e grau de centralização das AP A partir dos valores consolidados é possível calcular 2 indicadores relativos à dimensão e ao grau de centralização das AP: Dimensão das AP(1) Despesas efetivas consolidadas das AP no PIB (%) (AC + SS + ARL) / PIB Dimensão das AP (2) Despesas efetivas primárias (sem juros) consolidadas das AP no PIB Grau de centralização das AP Despesas consolidadas (AC + SS) / (AC + SS + ARL) Notas: os diversos tipos de saldos das AP são dados por certas receitas menos certas despesas dos três subsetores. O saldo global das AP é a soma dos saldos globais dos três subsetores (é indiferente se são consolidados ou não). A AC é o subsetor com maiores receitas fiscais e maiores transferências intersectoriais. Existem fluxos financeiros da AC para o Setor Público Empresarial (SPE), caso das indemnizações compensatórias. Aula Teórica nº 15: Contexto legal do orçamento Em Portugal, está estabelecido na: Constituição da República Portuguesas (CRP) Define princípios relativos a: Âmbito, conteúdo e organização do OE Definição da partilha de competências entre Governo e AR Lei de Enquadramento Orçamental (LEO) Lei de valor reforçado que regula a elaboração, apresentação, discussão, votação e execução do OE O quadro jurídico da política orçamental e da gestão financeira concretizado na LEO decorre também do: Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia Pacto de Estabilidade e Crescimento Tratado sobre a Estabilidade, coordenação e Governação da União Económica e Monetária Orçamento do Estado Documento, apresentado sob a forma de lei, que comporta: Uma descrição detalhada da previsão para o ano t de todas as receitas e de todas as despesas de alguns subsetores das Administrações Públicas. Proposta pelo Governo e autorizadas pela AR Governo apresenta a Proposta de Lei na AR Após a aprovação pela AR e promulgação pelo PR, aquela proposta passa a Lei do OE Integra os orçamentos Da Administração Central Da Segurança Social Não integra os orçamentos Das Administrações Regionais e Locais Ciclo Orçamental Conjunto de todas as fases, distintas, mas independentes, relacionadas em cada orçamento Fases: Fase I – elaboração do OE e da respetiva proposta de lei Fase II – discussão e votação da proposta de lei Fase III – elaboração e fiscalização (da Lei) do OE Fase IV – elaboração, discussão, votação e fiscalização da Conta Geral do Estado Fase I Constitui uma competência do governo, no âmbito das suas funções políticas e administrativas, a iniciativa de apresentação da proposta de lei, até 1 de Outubro de cada ano. CRP, art.º 197; LEO, art.º 36, nº1 Conteúdo da Proposta de Lei A proposta de lei do OE integra (art.º 36, 37, 41, 43 da LEO): Articulado Mapas orçamentais (ver anexos) Demonstrações orçamentais e financeiras Previsão plurianual das variáveis orçamentais e macroeconómicas; despesa anual e plurianual das PPP; sustentabilidade da dívida Sendo acompanhada: Relatório Elementos informativos Orçamento consolidado das AP (em CP e CN) e por subsetor; transferências da AC para ARL e SS; benefícios fiscais e despesa fiscal cessante Fase II No âmbito da sua competência política e legislativa, cabe à AR aprovar a lei do OE (CRP, art.º 161, alínea g) Votação: até 45 dias após apresentação da proposta Aprovação (AR) e Promulgação (PR): até ao final do ano 2 fases na discussão e votação: Generalidade (plenário da AR) Especialidade (plenário – matérias referentes ao sistema fiscal e limites ao endividamento do Estado e ARL – e Comissões) Conteúdo da Lei do OE Após aprovação pela AR e promulgação pelo PR, a Lei do OE contém: Articulado Mapas orçamentais (ver anexos) Demonstrações orçamentais e financeiras Fase III Compete ao Governo executar e fazer executar o OE, no respeito pela autorização concedida pela AR A 31 dezembro do ano t cessa a vigência do OE Princípios na execução das receitas: Legalidade e regularidade orçamental O valor orçamentado pode ser ultrapassado Princípios na execução das despesas: Legalidade e regularidade orçamental O valor inscrito como despesa é um limite máximo Execução por duodécimos Fase IV A elaboração da Conta Estado é da competência do governo, sendo a sua votação e fiscalização da competência da AR É uma síntese da execução orçamental durante o ano t As previsões iniciais de receitas e de despesas dão lugar a receitas obtidas e despesas pagas O seu âmbito é similar ao do OE Com a sua aprovação (AR) até 31 dezembro de t+1 encerra-se o ciclo orçamental do ano t. Regras Orçamentais Conjunto de princípios (CRP e LEO) a que deve obedecer a organização do OE Origem histórica: limitação dos poderes financeiros públicos, com origem nas correntes liberais do séc. XIX Para cada regra, analisar: Conteúdo e fundamentos teórico Exceções legais mais comuns e sua justificação ´ Anualidade A vigência anual do OE determina: Votação e aprovação anual pela AR Execução anual pelo Governo (e fiscalização pela AR) Fundamentos: Controlo regular e eficaz do uso dos dinheiros públicos Coincidência com o período habitual das previsões dos indicadores macroeconómicos e financeiros (nacionais e internacionais) Não existe exceção: O OE é SEMPRE anual No entanto, há que ter em conta: As vantagens da propagação financeira plurianual A duração normal do ciclo económico, que torna difícil a estabilização macroeconómica com orçamentos anuais Unidade Conteúdo Em cada ano económico, o Estado deve elaborar um só orçamento, num só documento legal. Fundamento Evitar que surja uma multiplicação de orçamentos que torne fácil escapar à autorização política que o OE deve ter, ou que se dificulte a clareza exigida para que essa autorização seja concedida. Exceções Orçamento retificativo ou suplementar (tem que passar, necessariamente, pela autorização da AR) Universalidade Conteúdo O OE deve ter previstas todas as receitas e todas as despesas do Estado, no sentido definido anteriormente Fundamentos Evitar: dotações e fundos secretos; desorçamentação Facilitar: o controlo político e a análise económica do OE Exceções Dotações ou fundos secretos, quando estão envolvidas matérias de Segurança Nacional (por ex.: SIS) Hospitais AS – passaram das AP para o SEP Novas regras do EUROSTAT: passagem do SEP para as AP Fundações – ou outras entidades regidas pelo direito privado Desorçamentação O que deve ser entendido por desorçamentação? Criação de organismos fora do âmbito das AP que desempenham, no todo ou em parte, funções antes atribuídas a organismos das AP Isto implica que certas receitas e despesas deixam de estar no OE Tipos: Criar organismos de direito privado que substituam (ou complementem) entidades da AC – caso dos Hospitais AS Criar organismos de direito privado que substituam (ou complementem) entidades da AC – caso de Fundações Vantagens, quando corresponde a: Imperativos de formas flexíveis e autónomas de gestão Critérios de descentralização e eficácia económica Inconvenientes, quando ocorre por: Pura indisciplina e desorganização administrativa Forma de evitar o controlo e fiscalização correntes para o setor público (ex.: S.A. de capitais públicos, ...) Problema: As vantagens e inconvenientes são muitas vezes difíceis de dissociar Não compensação Conteúdo: As receitas e as despesas públicas devem ser inscritas no OE pela sua totalidade (montantes ilíquidos), sem dedução de encargos às receitas e sem compensações de despesa. Fundamento: Um dado valor líquido poderia ter origem numa multiplicidade de valores brutos pelo que seria impossível a avaliação exata de cada rubrica. Não consignação Conteúdo: As despesas não devem estar dependentes da cobrança de receitas específicas, ou seja, genericamente todas as receitas servem para cobrir qualquer despesa. Fundamentos: Evitar que se gerem “sub-organismos” com receitas consignadas, o que reduziria a possibilidade de controlo dos recursos. Exceções legais: Receitas das privatizações usadas na amortização da dívida pública – Lei Quadro das Privatizações. Receitas do orçamento da segurança social afetas ao financiamento da despesa com prestações sociais – Lei de Bases da Segurança Social. Especificação Conteúdo: O OE deve especificar suficientemente as receitas e as despesas previstas, de acordo com classificações legalmente estabelecidas. Fundamentos: Critérios de racionalidade financeira e necessidade de transparência que facilitam o controlo político e técnico. Exceções: Dotações genéricas, previstas na Lei Exemplo: a dotação provisional no orçamento do MF para fazer face a “despesas imprevisíveis e inadiáveis” Anexos (mapas orçamentais) Aula Teórica nº 16 Regra do Equilíbrio Considerada, pelo seu alcance, como a mais importante das regras orçamentais. O OE apresenta sempre um total de receita pública exatamente igual ao total de despesa pública. Donde, verifica-se sempre uma igualdade contabilística ou formal entre receita e despesa. Porém, pode existir simultaneamente um desequilíbrio orçamental (défice). Esta aparente contradição explica-se pelo conceito de equilíbrio substancial. Formal Receitas = Despesas Por definição, o OE obedece sempre a este princípio, pois tem de haver receitas para a cobertura de todas as despesas. Substancial Depende do equilíbrio entre determinadas receitas e determinadas despesas. Ex.: correntes (saldo corrente), capital (saldo de capital), efetivas (saldo global), etc. EM PORTUGAL O equilíbrio formal é referido na CRP: “o orçamento prevê as receitas necessárias para cobrir as despesas” (art.º 105, nº4) A LEO (art.º 10) determina que as entidades que integram as AP sujeitas “na elaboração, aprovação e execução dos respetivos orçamentos à verificação de uma situação de equilíbrio ou excedente orçamental” Complementarmente, a LEO estabelece que os orçamentos da Administração Central e da Segurança Social devem apresentar um saldo global nulo ou positivo. Dada a independência orçamental das Regiões Autónomas e das Autarquias Locais: a LEO é omissa quanto ao conceito de equilíbrio aplicável. Avaliação da disciplina orçamental em cada Estado membro: realizada através do saldo global (efetivo) das Administrações Públicas. Avaliado na ótica da contabilidade nacional (em % do PIB) Âmbito: saldos dos 3 subsetores Porém, este tipo de saldo não permite caracterizar a natureza da política orçamental. Sistema de classificação A regra da especificação determina que a apresentação das despesas e receitas obedeça a um conjunto de critérios legalmente estabelecidos. Cada país deve manter com alguma estabilidade os critérios adotados de modo a que seja possível realizar uma análise temporal da política orçamental identificar os objetivos e prioridades anuais Classificação das despesas Principais critérios de classificação (adotados em Portugal): classificação económica classificação funcional adotada da Classification of the Functions of Government, COFOF – (ver anexo) classificação orgânica classificação por programas Classificação económica das despesas Esta classificação é adotada em diversos mapas orçamentais e permite distinguir as receitas e despesas efetivas e não efetivas receitas e despesas correntes e de capital Vantagem: permite uma análise económica das contas dos vários sub-setores (nomeadamente através dos saldos orçamentais). Classificação funcional das despesas Segundo a classificação funcional, a despesa é desagregada por diferentes domínios de intervenção do Estado (funções e subfunções) a que correspondem finalidades específicas: Funções gerais de soberania (defesa nacional, ...) Funções sociais (educação, saúde, segurança social, ...) Funções económicas (agricultura, indústria, ...) Outras funções (operações da dívida pública, ...) Classificação orgânica das despesas A despesa é desagregada por departamentos das AP que, em regra, correspondem aos “ministérios”. Vantagens: Em cada ministério permite identificar as dotações orçamentais de cada entidade (administração direta e indireta) e verificar o seu contributo para o cumprimento das políticas e objetivos do Governo. Nota: cada vez que a orgânica governamental é alterada (nº de ministérios e/ou a classificação deve ser ajustada em conformidade). Programas Orçamentais Programas: Despesas correspondentes a ações (anuais e plurianuais) a executar pelas entidades da AC e SS. Deve incluir um conjunto de indicadores que permitam monitorizar o cumprimento dos objetivos. Vantagens: i) identificação dos objetivos e metas a alcançar; ii) a clarificação dos custos totais e respetivas fontes de financiamento; iii) a comparação entre resultados alcançados e recursos financeiros envolvidos. Nota: a experiência portuguesa tem demonstrado dificuldades na elaboração e avaliação dos programas orçamentais. Classificação das receitas Aplicado apenas um critério: Classificação económica (AC e SS) Recordar conceitos de receitas efetivas e não efetivas Importância da classificação económica: Peso das receitas fiscais no financiamento da despesa pública Recurso ao crédito e seu efeito sobre a Dívida Pública Importância do SEE como fonte de receita (Rendimentos de Propriedade) Processo de elaboração do OE: metodologia Aula Teórica nº 17 Política Orçamental Objetivos de política orçamental Retomando a função de estabilização (Musgrave), vamos agora analisar as repercussões macroeconómicas das finanças públicas. Objetivo principal da PO: tentar influenciar o nível da atividade económica e a forma de distribuição da riqueza pelos agentes económicos (famílias e empresas), através da gestão da procura agregada. PIB Estabilização e crescimento económico Emprego Tentar assegurar elevados níveis de emprego Contas externas Evitar desequilíbrios extremos e duradouros Nota: apesar do objetivo de estabilidade de preços (inflação baixa), ser o objetivo central da política monetária, a política orçamental não deve gerar tensões inflacionistas. Instrumentos de política orçamental Receitas públicas Correntes (impostos; contribuições sociais) Benefícios fiscais (não é uma receita) Despesas públicas Correntes (consumo público; transferências, subsídios) De capital (investimento público) Política Orçamental: indicadores e conceitos Saldo orçamental global (SO) Diferença entre receitas (T) e despesas efetivas (G) SO = T – G Saldo orçamental primário (SOp) SO expurgado das despesas com juros da dívida pública SOp = T – Gp, com Gp: despesas primárias Como G = Gp + juros, Gp = G – juros SOp = T – G + juros Para comparações internacionais, valores em % do PIB são mais adequados. Figura 13.1: evolução de SO e SOp em Portugal Atenção às seguintes questões: O que explica a deterioração do saldo global de 2003 a 2005, a sua melhoria de 2005 a 2008, e a deterioração em 2009-2010? O que aconteceu ao saldo primário? Que significa a evolução do saldo primário? Saldo orçamental global e primário em Portugal: 2000-2015 Conclusões principais: Deterioração do saldo primário de 2002 a 2005 e melhoria de 2005 a 2008. Ausência de consolidação orçamental até 2005 e consolidação de 2005 a 2008. Deterioração do saldo primário em 2009-2010. Melhoria do saldo primário em 2011-2014. Limites dos indicadores O saldo global e o saldo primário referem-se ao ano económico A dívida pública refere-se aos compromissos assumidos (endividamento) e não amortizados em anos anteriores. Sendo importantes, estes indicadores têm limitações. Em particular: Não distinguem (em SO e SOp) entre os efeitos deliberados, discricionários, da PO e os efeitos “automáticos” da conjuntura (via estabilizadores automáticos). Componente cíclica e estrutural do saldo orçamental 2 componentes: Cíclica (C) Parcela do SO explicada pela conjuntura económica (incorpora os efeitos “automáticos” da conjuntura). Mede o efeito sobre o SO das flutuações cíclicas da atividade económica em torno de um nível de tendência. Estrutural (E) Parcela do SO que traduz alterações “estruturais”, isto é deliberadas da política orçamental. Indica qual deveria ser o SO se o produto se situasse ao nível da tendência de longo prazo. O saldo estrutural é um melhor indicador da orientação da PO (utilizado no Pacto de Estabilidade e Crescimento, como veremos). Formalmente: SO = SOc + SOe Desta forma: O saldo global (SO) é “ajustado” do efeito do ciclo, subtraindo-se a componente cíclica (SOC) por forma a obter o saldo orçamental estrutural: SO = SOc + SOe (1) Por outro lado dado a relação entre saldos globais e primários: SO = SOp – Juros (2) SOe = SOep – Juros (3) Substituindo (3) em (1) obtém-se: SO = (SOc – Juros) + SOep (4) A componente estrutural, traduzida pelo saldo ajustado do ciclo (SOe), indica qual seria o saldo global se a economia se situasse no nível de tendência, isto é se o produto real observado e o produto potencial fossem idênticos. Caso se retirem os juros à despesa, obtém-se o saldo primário ajustado do ciclo (SOep), cuja variação é o melhor indicador da natureza discricionária da política orçamental. Dado que SOep = SOe + Juros, então o saldo global (SO) pode ser dado como a soma da componente não discricionária com a componente discricionária deste modo: SO = (SOc – Juros) + SOep Hiato do produto, elasticidades Figura 13.3: evolução dos saldos global e estrutural em Portugal) dando particular atenção a que, normalmente: Em períodos de forte crescimento o saldo estrutural é menor que o saldo global. Acontecendo o inverso em períodos de recessão económica. Nota: o saldo estrutural tem vindo a ganhar importância nas regras europeias, depois do Pacto de Estabilidade e Crescimento, o “Tratado Orçamental”. Aula Teórica nº 18 Política Orçamental Componentes da Política Orçamental SO = (SOc – Juros) + SOep Componente não discricionária + componente discricionária Componente não discricionária SOc – Juros = efeitos dos estabilizadores automáticos – juros Estabilizadores automáticos = (Hiato do produto) – Elasticidade do saldo orçamental face ao PIB Política orçamental discricionária = SOep Política Orçamental Discricionária Alterações deliberadas nas rubricas orçamentais no sentido de responder às condições económicos conjunturais (ciclo económico) e estruturais. Pode ser contra-cíclica caso atenue as variações conjunturais da atividade económica. Pode ser pro-cíclica caso contribua para acentuar as variações conjunturais da atividade económica. Pode ser a-cíclica caso não responda às variações conjunturais da atividade económica. Expansionista – por exemplo, em situação de desaceleração da atividade económica ou recessão: Através do aumento da despesa pública e/ou da redução dos impostos; Traduz-se geralmente na redução do saldo estrutural primário (redução do excedente ou aumento do défice). Contracionista – por exemplo, em caso de crescimento económico elevado: Atuando de forma inversa, com a redução da despesa pública e/ou aumento de impostos; Traduz-se geralmente no aumento do saldo estrutural primário (aumento do excedente ou redução do défice). A política orçamental pode ser usada de forma discricionária, por exemplo, por outros dois motivos: Implementação de projetos ou visões distintas, em termos políticos, do papel do Estado na economia; Implementação de uma política orçamental expansionista (ex.: redução de impostos) antes das eleições, para maximizar as possibilidades de re-eleição. A variação do saldo estrutural primário constitui um indicador que permite captar as medidas discricionárias. Limitações das medidas discricionárias: Desfasamento temporal; Efeitos de curto prazo muitas vezes limitados, já que são precisos alguns trimestres para implementar medidas (alterações nos impostos, por exemplo). Estabilizadores Automáticos Há rubricas orçamentais cujo valor é, em parte, determinado de forma mecânica, consoante o nível de atividade económica, contribuindo assim para “alisar” o nível do produto e do consumo privado: Subsídio de desemprego Rendimento social de inserção Taxas dos impostos progressivos (IRS) Quando a económica se encontra em recessão, pode ser necessário implementar uma política orçamental expansionista. Como os impostos (sobre o rendimento) são progressivos; A diminuição das receitas fiscais é mais do que proporcional à diminuição do PIB; Nesse sentido, pode haver um relançamento da procura interna com uma expansão orçamental (efeitos no consumo privado via impostos, por exemplo). Limitações dos estabilizadores automáticos: Desfasamento temporal; Eventuais faltas de simetria (consoante ocorra um aumento ou uma redução da atividade económica); Possível insuficiência para “alisar” um ciclo económico de grande amplitude (caso em que têm que ser compensados com medidas discricionárias). Multiplicadores dos gastos, dos impostos e das transferências O efeito multiplicador das despesas (excluindo transferências) é positivo e tanto maior quanto: Maior a propensão marginal a consumir; Menor a taxa marginal de imposto; Menor a propensão marginal a importar. O multiplicador dos impostos é negativo. O multiplicador das transferências é positivo e simétrico do multiplicador dos impostos autónomos. 2 casos possíveis: Política Orçamental Expansionista: Quando o efeito na variação do produto é positivo. Política Orçamental Contracionista: Quando o efeito na variação do produto é negativo. 44