Tese de Doutorado Integral Mário Cabral

MÁRIO ANDRÉ MACHADO CABRAL ESTADO, CONCORRÊNCIA E ECONOMIA: CONVERGÊNCIA ENTRE ANTITRUSTE E PENSAMENTO ECONÔMICO NO BRASIL. Tese de Doutorado Orientador: Prof. Associado Dr. José Maria Arruda de Andrade UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO FACULDADE DE DIREITO São Paulo-SP 2016 MÁRIO ANDRÉ MACHADO CABRAL ESTADO, CONCORRÊNCIA E ECONOMIA: CONVERGÊNCIA ENTRE ANTITRUSTE E PENSAMENTO ECONÔMICO NO BRASIL. Tese de doutorado apresentada à Banca Examinadora do Programa de Pós-Graduação em Direito, da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo, como exigência parcial para obtenção do título de Doutor em Direito, na área de concentração Direito Econômico, Financeiro e Tributário, subárea Direito Econômico e Economia Política, sob orientação do Prof. Associado Dr. José Maria Arruda de Andrade. UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO FACULDADE DE DIREITO São Paulo-SP 2016 Catalogação da Publicação Serviço de Biblioteca e Documentação Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo Cabral, Mário André Machado Estado, Concorrência e Economia: convergência entre antitruste e pensamento econômico no Brasil / Mário André Machado Cabral ; orientador José Maria Arruda de Andrade -- São Paulo, 2016. 291 Tese (Doutorado - Programa de Pós-Graduação em Direito Econômico, Financeiro e Tributário) - Faculdade de Direito, Universidade de São Paulo, 2016. 1. Direito Antitruste. 2. Direito Econômico. 3. História do Direito. 4. História do Pensamento Econômico Brasileiro. I. Andrade, José Maria Arruda de, orient. II. Título. MÁRIO ANDRÉ MACHADO CABRAL ESTADO, CONCORRÊNCIA E ECONOMIA: CONVERGÊNCIA ENTRE ANTITRUSTE E PENSAMENTO ECONÔMICO NO BRASIL. Aprovada em:__________________ Banca Examinadora: _________________________________________________________________________ Prof. Associado Dr. José Maria Arruda de Andrade (Orientador) Examinador: ______________________________________________________________ Instituição: _______________________________________________________________ Examinador: ______________________________________________________________ Instituição: _______________________________________________________________ Examinador: ______________________________________________________________ Instituição: _______________________________________________________________ Examinador: ______________________________________________________________ Instituição: _______________________________________________________________ “A revolução aconteceu para mim cedo demais, ou talvez não, depende da perspectiva”. (José Eduardo Agualusa) “Antitrust has always been closely tied to prevailing economic doctrine”. (Herbert Hovenkamp) RESUMO CABRAL, Mário André Machado. Estado, Concorrência e Economia: convergência entre antitruste e pensamento econômico no Brasil. 291 páginas. Tese (Doutorado). Faculdade de Direito, Universidade de São Paulo, São Paulo, 2016. O objetivo deste trabalho é verificar, com base em uma pesquisa de história legislativa e história do pensamento econômico, se houve uma “revolução do antitruste” no Brasil. A tese da “revolução do antitruste” parte do pressuposto de que, antes da década de 1990, quando teria ocorrido no Brasil a “revolução”, o antitruste brasileiro não utilizava “elementos de análise da teoria econômica”. Esta tese procura demonstrar não somente que, desde seus primeiros anos, o antitruste nacional se utiliza de elementos de teorias econômicas, mas também que há uma convergência entre antitruste e as correntes de pensamento econômico dominantes no período em estudo. O corte cronológico do trabalho vai de 1930 a 1964, por duas razões: primeiro, por falta de literatura significativa especificamente a respeito do antitruste brasileiro do período e, segundo, para demonstrar que, desde o primeiro período de existência da legislação concorrencial brasileira, antitruste e pensamento econômico estão próximos um do outro. A pesquisa se divide em quatro capítulos: no primeiro, situa-se o problema estudado, fixando-se o conceito de “revolução do antitruste”, a origem do debate nos Estados Unidos e como essa perspectiva foi importada para o Brasil; no segundo, faz-se uma análise do antitruste brasileiro no período estudado, buscando elementos não só jurídicos, mas também políticos e econômicos acerca dos tópicos propostos; no terceiro, traça-se um panorama das correntes de pensamento econômico dominantes no período, de modo a ter um quadro teórico e ideológico das ideias econômicas mais influentes à época; no quarto e último capítulo, cotejam-se os dois quadros traçados – ou seja, o antitruste nacional, de um lado, e as correntes de pensamento econômico, de outro – com o intuito de verificar a convergência entre eles, examinando o acerto da pressuposição histórica concernente à “revolução do antitruste”, a saber, que, antes da “revolução”, o antitruste não se utilizara de elementos de teoria econômica ou, em outras palavras, que antitruste e produção intelectual de natureza econômica não estavam relacionados um ao outro. Palavras-chave: antitruste; história do direito econômico; Estado; pensamento econômico; Brasil. ABSTRACT CABRAL, Mário André Machado. State, Competition and Economics: convergence between antitrust and economic thought in Brazil. 291 pages. Dissertation (PhD). Faculty of Law, Universidty of São Paulo, São Paulo, 2016. The purpose of the present study is to verify, from a legal and economic thought historical perspective, whether an “antitrust revolution” took place in Brazil. The “antitrust revolution” thesis assumes that, before the 1990s, when the “revolution” would have occurred in Brazil, Brazilian antitrust in Brazil has not used the “analysis elements of economic theory”. This dissertation aims to demonstrate not only that, since its early years, the national antitrust makes use of elements of economic theories, as there is a convergence between antitrust and the dominant economic doctrines during the age under investigation. The cronological scope of the research goes from 1930 to 1964 for two reasons: firstly, the lack of significant literature specifically about the Brazilian antitrust in the period, and, secondly, to demonstrate that, since the earliest Brazilian competition acts, antitrust and economic thought are close to each other. The study is divided in four chapters: the first stands for the research problem, clarifying the concept of “antitrust revolution”, the origin of the debate in the United States and how this perspective was imported to Brazil; the second analyses Brazilian antitrust in the period, seeking not only legal but also economic elements on the proposed topics; the third draws up an overview of the dominant economic doctrines that, in order to have a theoretical and ideological framework of the most influential economic ideas during these years; the fourth chapter collates the two frameworks – i.e. the national antitrust,on the one hand, and the economic though doctrines, on the other hand – so as to verify the convergence between them, examining the correctness of the historical assumption concerning the “antitrust revolution”, namely that Brazilian antitrust did not use elements of economic thought before the “revolution”, or, in other words, that antitrust and theoretical economic discussions were not related to each other. Keywords: antitrust; history of economic law; State; economic thought; Brazil. ZUSAMMENFASSUNG CABRAL, Mário André Machado. Staat, Wettbewerb und Wirtschaft: Konvergenz zwischen Kartellrecht und ökonomisches Denken in Brasilien. 291 Seiten. Dissertation (Promotion). Rechtswissenschaftliche Fakultät, Universität von São Paulo, São Paulo, 2016. Das Ziel dieser Arbeit ist die auf gesetzliche und wirtschaftliche Geschichte basierte Überprüfung der sogenannten brasilianischen „Kartell-Revolution“. Die These der „Kartell-Revolution“ geht davon aus, dass das brasilianische Kartellrecht vor den 1990er keine analytischen Elemente der Wirtschaftstheorie verwendet. Diese Dissertation zielt darauf ab, die Verwendung wirtschaftlicher Elemente im brasilianischen Kartellrecht seit seiner Ursprung sowie die eindeutige Konvergenz des Kartellrechts und der Wirtschaftswissenschaft zu jener Zeit nachzuweisen. Chronologisch beschränkt sich die Forschung auf den Zeitraum von 1930 bis 1964 aus zwei Gründen: erstens das Fehlen bezeichnender Literatur über das brasilianische Kartellrecht seinerzeit, und zweitens die notwendige Darlegung der engen Beziehungen zwischen Kartellrecht und Wirtschaftswissenschaft seit den ersten brasilianischen Kartellgesetzen. Der Text gliedert sich in vier Teilen. In dem ersten Abschnitt werden das Forschungsproblem, insbesondere der Begriff „Kartell-Revolution“, die Ursprung der Debatte in den USA und die Ankunft dieser Perspektive in Brasilien behandelt. In dem zweiten Kapitel ist das brasilianische Kartellrecht von 1930 bis 1964 in einer rechtlichen, politischen und ökonomischen Anschauung zu analysieren. Der dritte Abschnitt befasst sich mit dem überwiegenden ökonomische Denken zu jener Zeit, um einen theoretischen und ideologischen Rahmen der wichtigsten und einflussreichsten Ideen zu beschreiben. Das letzte Kapitel setzt sich mit der Vergleichung der zwei behandelten Rahmen (des brasilianischen Kartellrechts und des ökonomischen Denkens) zur Überprüfung ihrer Konvergenz auseinander. Zum Schluss widmet sich die Dissertation der Frage nach der Richtigkeit der geschichtlichen Voraussetzung der Kartell-Revolution-These, dass kein Element des ökonomischen Denkens vor der sogenannten „Revolution“ durch das brasilianische Kartellrecht verwendet wurde. Schlüsselwörter: Kartellrecht; Geschichte des Wirtschaftsrechts; Staat; ökonomisches Denken; Brasilien. Este trabalho é dedicado ao meu irmão, Gustavo, à minha mãe, Carla, e ao meu pai, Silvio (in Memoriam). AGRADECIMENTOS Ao meu orientador, prof. José Maria Andrade, ao meu co-orientador no exterior, prof. Herbert Hovenkamp, e ao prof. Giberto Bercovici. As falhas desse trabalho são minhas; suas eventuais virtudes, fruto da orientação desses brilhantes professores. Aos professores, pesquisadores e amigos que colaboraram direta ou indiretamente com a pesquisa: Gustavo Cabral, Luiz Ramos, Luiz Bruzzi Curi, Alexandre e Flávio Saes, Iagê Miola, Gustavo Onto, Martonio Mont’Alverne, Alessandro Octaviani, Maria Aparecida Aquino, Vinicius Marques de Carvalho, Celso Campilongo, Bruno Weyne, Ivan Angeli, Mariana Zago, Vitor Bizerril, Weimin “Jake” Wu, Marcio Diniz e Rafael Maia. Às instituições que possibilitaram a pesquisa: USP, CAPES, University of Iowa e CPDOC/FGV. A todos da Advocacia José Del Chiaro. Aos queridos amigos: Lila (e Mel), Saúde, Neguim, Isabela Bosi, Thiago González, Laura Bloch, Matheus Vieira e Marcelo Adrião; meus irmãos de tambor; Gabriel Tonelo, Ivan Angeli, João Victor Kosicki e demais da “ivv”; Luiz Ramos, Amadeus de Paula, Igor Machado, Murilo Vannuchi; todos da “gdm”. Finalmente aos mais importantes: minha mãe, Carla, meu pai, Silvio (in Memoriam), meu irmão, Gustavo, minha tia, Andréa, e minha avó, Augusta. Nem e Lúcia. Vitoria e família. Sem vocês não teria conseguido. Obrigado. SUMÁRIO INTRODUÇÃO ............................................................................................................................... 14 1 A “REVOLUÇÃO DO ANTITRUSTE” ...................................................................................... 20 1.1 A origem do debate ................................................................................................................ 20 1.2 A “revolução” no Brasil ......................................................................................................... 27 1.3 A proposta .............................................................................................................................. 39 2 ANTITRUSTE NO BRASIL: 1930-1964 ..................................................................................... 41 2.1 Decreto-Lei nº 869/1938 ........................................................................................................ 41 2.1.1 Estado pós-1930 e novas Constituições .......................................................................... 41 2.1.2 Economia popular ........................................................................................................... 51 2.1.3 Principais dispositivos ..................................................................................................... 57 2.1.4 Francisco Campos ........................................................................................................... 61 2.1.5 Nelson Hungria ............................................................................................................... 71 2.1.6 Aplicação ........................................................................................................................ 83 2.1.7 Preços e abastecimento ................................................................................................... 93 2.1.8 Repercussão .................................................................................................................. 107 2.2 Decreto-Lei nº 7.666/1945 ................................................................................................... 109 2.2.1 “Lei Malaia” e abuso do poder econômico ................................................................... 109 2.2.2 Agamemnon Magalhães ................................................................................................ 116 2.2.3 Trustes estrangeiros ....................................................................................................... 137 2.2.4 Resistências e desfecho ................................................................................................. 144 2.3 Lei nº 4.137/1962 ................................................................................................................. 158 2.3.1 Agamemnon Magalhães e a Constituição de 1946 ....................................................... 158 2.3.2 Projeto de Lei nº 122/1948 ............................................................................................ 162 2.3.3 Leis nº 1.521 e nº 1.522/1951........................................................................................ 169 2.3.4 Trâmite legislativo ........................................................................................................ 172 2.3.5 Lei promulgada ............................................................................................................. 198 2.3.6 Reações, primeiros anos e golpe ................................................................................... 202 3 CORRENTES DE PENSAMENTO: O QUADRO TEÓRICO E IDEOLÓGICO ..................... 206 3.1 Nacionalismo ....................................................................................................................... 210 3.2 Industrialismo....................................................................................................................... 214 3.3 Positivismo ........................................................................................................................... 223 3.4 Autoritarismo ....................................................................................................................... 227 3.5 Desenvolvimentismo ............................................................................................................ 236 4 CONVERGÊNCIA ENTRE ANTITRUSTE E CORRENTES DE PENSAMENTO ECONÔMICO ............................................................................................................................... 246 4.1 Premissas econômicas das leis ............................................................................................. 246 4.2 Premissas econômicas das correntes .................................................................................... 253 4.3 Convergência ....................................................................................................................... 255 CONCLUSÃO ............................................................................................................................... 259 REFERÊNCIAS ............................................................................................................................. 263 INTRODUÇÃO A história do antitruste no Brasil ainda precisa ser mais bem contada. A literatura que se debruçou sobre o tema o fez de modo pouco detido e, na maioria dos casos, introdutório. Em consonância com a história política do País, sugere-se dividir a história do antitruste brasileiro em períodos: (i) um primeiro período, de 1930 a 1964, (ii) um segundo, de 1964 a 1985, compreendendo a ditadura militar, e (iii) um terceiro, do fim da ditadura aos dias atuais. Esse terceiro momento englobaria os debates da Constituinte de 1987-1988 que deram ensejo ao art. 173, § 4º, da Constituição Federal de 1988, a lei natimorta de 1990 (Lei nº 8.158, de 8 de janeiro de 1991), a lei de 1994 (Lei nº 8.884, de 11 de junho de 1994) e a atual lei brasileira de defesa da concorrência (Lei nº 12.529, de 30 de novembro de 2011). Sem seguir essa divisão cronológica e com opções metodológicas distintas, pesquisadores envidaram esforços para historiar o segundo e o terceiro períodos1. Pedro Henrique Navarrete cobre o período 1962-1994, usando como marcos a criação do Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade), pela Lei nº 4.137, de 10 de setembro de 1962, e a promulgação da já referida Lei nº 8.884/1994. Navarrete argumenta que a política de defesa da concorrência foi marginalizada pelos governos militares (19641985), passando por uma reestruturação a partir do governo Fernando Collor de Mello (1990-1992) que se consolidou com a lei de 19942. Iagê Zenon Miola estuda a reforma na regulação concorrencial ocorrida no Brasil nos anos 1990. Lançando mão de pesquisa que incluiu estudo da trajetória das pessoas envolvidas nesse processo histórico, bem como entrevistas com as mesmas e análise de documentos e decisões do Cade entre 1994 e 2010, Miola entende que a reforma antitruste que se deu no Brasil deve ser compreendida como parte da agenda neoliberal de transformação do Estado e liberalização econômica que predominou no País na década de 1990. Apesar de fixar o ano de 1994 como seu marco inicial para a análise de jurisprudência, o autor inicia sua análise histórica com a Assembleia Nacional Constituinte de 1987-1988, o que permite traçar um quadro amplo das transformações recentes pelas quais passou o Sistema Brasileiro de Defesa da 1 Autores escreveram sobre o primeiro período, como será referenciado adiante, mas o que se quer dizer aqui é que não foram esforços especificamente concentrados em pesquisar a história do período. Falou-se sobre o período, porém como introdução a uma outra discussão, ou seja, não como centro da análise. 2 NAVARRETE, Pedro Henrique. As Origens do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência: o Cade (1962-1994). Dissertação de Mestrado em Economia. Rio de Janeiro: Instituto de Economia/Universidade Federal do Rio de Janeiro, 2013. 14 Concorrência (SBDC)3. Vários outros autores versaram sobre a história do antitruste nacional, mas, como dito, cuidam-se de referências en passant. O destaque é Paula A. Forgioni, que dedica páginas relevantes de sua obra – que não tem como foco a história do antitruste, e sim os fundamentos do direito concorrencial em vigor – à tentativa de historiar um largo período que associa ao antitruste. Forgioni trata do que chama de “fase fiscalista” da nossa história colonial como um antecedente da preocupação com “aquele que hoje chamaríamos de ‘consumidor’”. Passa pelas medidas econômicas adotadas a partir da vinda da Corte portuguesa para o Brasil em 1808 e tece comentários acerca do “Brasil independente”. A autora faz esse percurso para finalmente chegar à Constituição de 1934, quando se “eleva, pela primeira vez, a nível constitucional, a liberdade econômica”, condicionando-a a “limites”, tais como os impostos pelo fomento à “economia popular”4, conforme o art. 117 da Carta5. O que se indicou aqui como primeiro período do antitruste, de 1930 a 1964, em conformidade com a história política brasileira, ainda é pouco conhecido, apesar da contribuição de Forgioni, que, reitere-se, não tem o período como foco de sua pesquisa6. Não apenas o período é analisado pela literatura de maneira insuficiente para compreender sua complexidade e importância histórica, como os marcos legislativos são tratados de maneira esquemática. Em geral, diz-se apenas que (i) o Decreto-Lei nº 869, de 18 de novembro de 1938, foi voltado ao fomento da economia popular e não teve efetividade em 3 MIOLA, Iagê Zendron. Law and the Economy in Neoliberalism: the politics of competition regulation in Brazil. Tese de Doutorado em Direito e Sociedade. Milão: “Renato Treves” International PhD Program in Law and Society/Università degli Studi di Milano, 2014. 4 Esse será um conceito trabalhado com vagar adiante. 5 FORGIONI, Paula A. Os Fundamentos do Antitruste (1998). 5. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2012, p. 84-101. 6 Vale uma breve justificativa para o corte cronológico proposto. Além do fato de que se trata dos primeiros anos da história do antitruste nacional e, como apontado, a literatura pouco se debruçou sobre o período, ressalta-se aqui que o trabalho buscará não se deter somente a aspectos jurídicos do antitruste. Assim, entender o contexto político e econômico pelo qual o País passava será fundamental para estudar os marcos legislativos. Os marcos cronológicos têm fundamento na literatura. Embora existam posicionamentos no sentido de que houve continuidade política e econômica no pós-1930 em relação ao que existia no Brasil na República Velha (por exemplo: VELHO, Octávio Guilherme. Capitalismo Autoritário e Campesinato: um estudo comparativo a partir da Fronteira em Movimento. Rio de Janeiro / São Paulo: Difel, 1976), autores de expressão entendem que 1930 representou, de fato, uma ruptura. Cf., entre outros: IANNI, Octavio. Estado e Planejamento Econômico no Brasil (1930-1970) (1971). 2. ed. São Paulo: Civilização Brasileira, 1977, p. 13-22; OLIVEIRA, Francisco de. Crítica à Razão Dualista (1972). In: OLIVEIRA, Francisco de. Crítica à Razão Dualista / O Ornitorrinco. São Paulo: Boitempo, 2003, p. 25-119. Adiante se falará mais detidamente sobre a Revolução de 1930 e as mudanças que se deram na sequência. Em relação a 1964, não há dissenso de que representa o fim de um período na história brasileira, com a interrupção do interregno democrático inaugurado com a queda do Estado Novo. Cf. e.g.: BIELSCHOWSKY, Ricardo. Pensamento Econômico Brasileiro: o ciclo ideológico do desenvolvimentismo (1988). 4. ed. Rio de Janeiro: Contraponto, 2000, p. 434. 15 seus dispositivos antitruste7, (ii) o Decreto-Lei nº 7.666, de 22 de junho de 1945 (“Lei Malaia”) foi fruto da iniciativa do então ministro da Justiça e Negócios Interiores, Agamemnon Magalhães, alguns associando a medida a um certo nacionalismo econômico8, e (iii) a Lei nº 4.137/1962 teve a importância de criar o Cade, mas, para os 7 Cf. SHIEBER, Benjamin M. Abusos do Poder Econômico: direito e experiência antitruste no Brasil e nos E.U.A. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1966, p. 3-6; BULGARELLI, Waldirio. Concentração de Empresas e Direito Antitruste (1975). 2. ed. São Paulo: Atlas, 1996, p. 118-119; CARONE, Edgar. O Estado Novo: 1937-1945. Rio de Janeiro, São Paulo: Difel, 1976, p. 84-85; BARBIERI FILHO, Carlo. Disciplina Jurídica da Concorrência: abuso do poder econômico. São Paulo: Resenha Tributária, 1984, p. 32-34; FRANCESCHINI, José Inácio Gonzaga; FRANCESCHINI, José Luiz Vicente de Azevedo. Poder Econômico: exercício e abuso: direito antitruste brasileiro. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1985, p. 7-9; FERRAZ JÚNIOR, Tércio Sampaio. Lei de Defesa da Concorrência, Origem Histórica e Base Constitucional. Arquivos do Ministério da Justiça, n. 180, jul./dez., a. 45, 1992, p. 176-177; VAZ, Isabel. Direito Econômico da Concorrência. Rio de Janeiro: Forense, 1993, p. 244-247; FONSECA, João Bosco Leopoldino da. Lei de Proteção da Concorrência: comentários à legislação antitruste (1995). 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2001, p. 44-47; SALGADO, Lucia Helena. A Economia Política da Ação Antitruste: o debate conceitual e um exercício para o caso brasileiro. São Paulo: Singular, 1997, p. 175; FORGIONI, Paula A. Os Fundamentos do Antitruste, op. cit., p. 94-101; SALOMÃO FILHO, Calixto. Direito Concorrencial: as estruturas (1998). 2. ed. São Paulo: Malheiros, 2002, p. 72-73; PROENÇA, José Marcelo Martins. Concentração Empresarial e o Direito da Concorrência. 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A Concorrência Livre na Constituição de 1988. In: ADEODATO, João Maurício; BITTAR, Eduardo Carlos Bianca (Org.). Filosofia e Teoria Geral do Direito: estudos em homenagem a Tercio Sampaio Ferraz Junior por seu septuagésimo aniversário. São Paulo: Quartier Latin, 2011, p. 450-452; CARVALHO, Vinicius Marques de. Aspectos Históricos da Defesa da Concorrência. In: CORDOVIL, Leonor et al. Nova Lei de Defesa da Concorrência Comentada. Lei 12.529, de 30 de novembro de 2011. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2011, p. 18; PRADO, Luiz Carlos Delorme. Infrações da Ordem Econômica e Legislação de Defesa da Concorrência no Brasil: uma perspectiva histórica. In: FARINA, Laércio (Ed.). A Nova Lei do CADE. Ribeirão Preto: Migalhas, 2012, p. 100; NASCIMENTO, Ruy Coutinho do. Quatro Momentos do Antitruste no Brasil. In: FARINA, Laércio (Ed.). A Nova Lei do CADE. Ribeirão Preto: Migalhas, 2012, p. 187-188; ANDRADE, José Maria Arruda de. Economicização do Direito Concorrencial. São Paulo: Quartier Latin, 2014, p. 126-127. 8 Cf. MAGALHÃES, Paulo Germano de. A Nova Liberdade. Combate aos trustes e cartéis. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 1965, p. 21-22; SHIEBER, Benjamin M. Abusos do Poder Econômico, op. cit., p. 6-9; VENANCIO FILHO, Alberto. A Intervenção do Estado no Domínio Econômico: o direito público econômico no Brasil. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 1968, p. 290-291; IANNI, Octavio. Estado e Planejamento Econômico no Brasil (1930-1970), op. cit., p. 61-63; BANDEIRA, Moniz. Cartéis e Desnacionalização (a experiência brasileira: 1964-1974). Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 1975, p. 3; SILVA, Jorge Medeiros da. A Lei Antitruste Brasileira. São Paulo: Resenha Universitária, 1979, p. 28; BARBIERI FILHO, Carlo. Disciplina Jurídica da Concorrência, op. cit., p. 34-35; FRANCESCHINI, José Inácio Gonzaga; FRANCESCHINI, José Luiz Vicente de Azevedo. Poder Econômico, op. cit., p. 8; BIELSCHOWSKY, Ricardo. Pensamento Econômico Brasileiro, op. cit., p. 295-297; FERRAZ JÚNIOR, Tércio Sampaio. Lei de Defesa da Concorrência, Origem Histórica e Base Constitucional, op. cit., p. 177; VAZ, Isabel. Direito Econômico da Concorrência, op. cit., p. 248-249; FONSECA, João Bosco Leopoldino da. Lei de Proteção da Concorrência, op. cit., p. 47-48; SALGADO, Lucia Helena. A Economia Política da Ação Antitruste, op. cit., p. 175; FORGIONI, Paula A. Os Fundamentos do Antitruste, op. cit., p. 101106; PROENÇA, José Marcelo Martins. Concentração Empresarial e o Direito da Concorrência, op. cit., p. 27-29; OLIVEIRA, Gesner; RODAS, João Grandino. Direito e Economia da Concorrência, op. cit., p. 16 autores mais recentes, foi pouco aplicada pelos governos militares que se seguiram9. Com algumas variações, esse costuma ser o cerne das considerações a respeito dos marcos legais. O sentido e o significado histórico desses diplomas e dos contextos em que eles foram gerados não são suficientemente explorados. Salvo exceções, são considerações abreviadas que têm contribuição limitada, embora valiosa, para o entendimento da história do antitruste no Brasil. Esse trabalho pretende lançar luzes sobre essa história. No entanto, o impulso inicial da pesquisa foi outro. Tem-se um objetivo delineado: testar uma pressuposição histórica específica. A análise da história do antitruste brasileiro será feita à medida que servir a esse propósito específico. A referida pressuposição histórica se relaciona com a chamada “revolução do antitruste”. Segundo os que compartilham dessa tese, uma 18-19; BERCOVICI, Gilberto. Constituição Econômica e Desenvolvimento, op. cit., p. 24-25; BAGNOLI, Vicente. Introdução ao Direito da Concorrência, op. cit., p. 85- 86; ONTO, Gustavo Gomes. Da Irrelevância do Mercado ao Mercado Relevante, op. cit., p. 57-58; MARTINEZ, Ana Paula. Controle de Concentrações Econômicas no Brasil, op. cit., p. 15-19; BERCOVICI, Gilberto; ANDRADE, José Maria Arruda de. A Concorrência Livre na Constituição de 1988, op. cit., p. 452; CARVALHO, Vinicius Marques de. Aspectos Históricos da Defesa da Concorrência, op. cit., p. 18; PRADO, Luiz Carlos Delorme. Infrações da Ordem Econômica e Legislação de Defesa da Concorrência no Brasil, op. cit., p. 100-102; NASCIMENTO, Ruy Coutinho do. Quatro Momentos do Antitruste no Brasil, op. cit., p. 188; ANDRADE, José Maria Arruda de. Economicização do Direito Concorrencial, op. cit., p. 127. 9 Cf. MAGALHÃES, Paulo Germano de. A Nova Liberdade, op. cit., p. 33-34; SHIEBER, Benjamin M. Abusos do Poder Econômico, op. cit., p. 9-15; VENANCIO FILHO, Alberto. A Intervenção do Estado no Domínio Econômico, op. cit., p. 291-304; BULGARELLI, Waldirio. Concentração de Empresas e Direito Antitruste, op. cit., p. 119-123; SILVA, Jorge Medeiros da. A Lei Antitruste Brasileira. São Paulo: Resenha Universitária, 1979, p. 28; BARBIERI FILHO, Carlo. Disciplina Jurídica da Concorrência, op. cit., p. 35-39; FRANCESCHINI, José Inácio Gonzaga; FRANCESCHINI, José Luiz Vicente de Azevedo. Poder Econômico, op. cit., p. 10-16; FARINA, Elizabeth M. M. Q. Política Antitruste: a experiência brasileira. In: Anais do XVIII Encontro Nacional de Economia, Brasília, v. 1, 1990, p. 465; FERRAZ JÚNIOR, Tércio Sampaio. Lei de Defesa da Concorrência, Origem Histórica e Base Constitucional, op. cit., p. 178-182; VAZ, Isabel. Direito Econômico da Concorrência, op. cit., p. 253-264; FONSECA, João Bosco Leopoldino da. Lei de Proteção da Concorrência, op. cit., p. 48-51; SALGADO, Lucia Helena. A Economia Política da Ação Antitruste, op. cit., p. 175-177; FORGIONI, Paula A. Os Fundamentos do Antitruste, op. cit., p. 108-120; SALOMÃO FILHO, Calixto. Direito Concorrencial: as estruturas, op. cit., 73; PROENÇA, José Marcelo Martins. Concentração Empresarial e o Direito da Concorrência, op. cit., p. 29-31; OLIVEIRA, Gesner; RODAS, João Grandino. Direito e Economia da Concorrência, op. cit., p. 19-21; BERCOVICI, Gilberto. Constituição Econômica e Desenvolvimento, op. cit., p. 26-27; BAGNOLI, Vicente. Introdução ao Direito da Concorrência, op. cit., p. 87-90; ONTO, Gustavo Gomes. Da Irrelevância do Mercado ao Mercado Relevante, op. cit., p. 58-60; SCHUARTZ, Luís Fernando. A Desconstitucionalização do Direito de Defesa da Concorrência. In: SOUZA NETO, Cláudio Pereira de; SARMENTO, Daniel; BINENBOJM, Gustavo (Org.). Vinte Anos da Constituição Federal de 1988. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009, p. 765; MARTINEZ, Ana Paula. Controle de Concentrações Econômicas no Brasil, op. cit., p. 19-24; BERCOVICI, Gilberto; ANDRADE, José Maria Arruda de. A Concorrência Livre na Constituição de 1988, op. cit., p. 452-456; CARVALHO, Vinicius Marques de. Aspectos Históricos da Defesa da Concorrência, op. cit., p. 18-19; PRADO, Luiz Carlos Delorme. Infrações da Ordem Econômica e Legislação de Defesa da Concorrência no Brasil, op. cit., p. 102-107; NASCIMENTO, Ruy Coutinho do. Quatro Momentos do Antitruste no Brasil, op. cit., p. 188-190; CARVALHO, Vinicius Marques de. Apresentação. In: CONSELHO ADMINISTRATIVO DE DEFESA ECONÔMICA. Defesa da Concorrência no Brasil: 50 anos. Brasília: CONSELHO ADMINISTRATIVO DE DEFESA ECONÔMICA – CADE, 2013, p. 14-15; ANDRADE, José Maria Arruda de. Economicização do Direito Concorrencial, op. cit., p. 128. A lista elaborada nessa nota de rodapé e nas duas anteriores não é exaustiva. 17 revolução teria ocorrido no antitruste brasileiro a partir dos anos 1990. Ela teria se dado com o uso alegadamente inédito de “elementos de análise da teoria econômica” em decisões antitruste. Depreende-se disso que, antes da “revolução”, antitruste e economia pouco teriam se relacionado. A incorporação de elementos de teoria econômica na análise antitruste seria, nesse sentido, algo novo, que se deu a partir de meados da década de 1990. Antes disso, o antitruste no País teria sido pautado apenas por “vertentes mais populistas”. Careceriam, do ponto de vista do fundamento teórico, “profundidade” e “sofisticação” ao antitruste nacional, o que só foi conferido a partir da “revolução” dos anos 199010. Em verdade, trata-se de tese explicitamente importada do debate norte-americano. Em 1989, foi publicado um livro intitulado “The Antitrust Revolution”. Os editores da obra, John E. Kwoka Jr. e Lawrence J. White, advogaram que a influência da teoria da organização industrial, em especial da Escola de Chicago, teria transformado profundamente o antitruste nos Estados Unidos. Antes dessa influência, o antitruste nesse país era informado apenas por correntes populistas. A “revolução” teria dado ao antitruste, assim, uma aproximação inédita com a ciência econômica11. Observe-se que a referida obra apenas deu maior ênfase a um entendimento que já vinha sendo divulgado por autores ligados à Escola de Chicago, a exemplo de Richard A. Posner, para quem, a partir do final dos anos 1970, o antitruste passou a ser pautado por uma abordagem econômica, o que constituiria algo novo12. Desde 1985, porém, consta uma crítica relevante a respeito desse entendimento. Herbert Hovenkamp questionou a percepção de que a influência de Chicago teria sido a responsável por dar à política antitruste uma abordagem econômica. Cotejando a história do antitruste norte-americano com a história do pensamento econômico, Hovenkamp demonstrou que, desde os primeiros tempos da referida política nos Estados Unidos, antitruste e economia sempre estiveram próximos um do outro. As correntes de pensamento que influenciaram essa política mudaram historicamente, do mesmo modo que sua forma de aplicação pelos diferentes governos e cortes. Não se pode dizer, no entanto, 10 Cf. MATTOS, César. Introdução. A Revolução do Antitruste no Brasil. A teoria econômica aplicada a casos concretos. In: MATTOS, César (Org.). A Revolução do Antitruste no Brasil: a teoria econômica aplicada a casos concretos. São Paulo: Singular, 2003, p. 19-21. Ver também: SCHUARTZ, Luis Fernando. Haverá Lugar Digno para o “Jurídico” na Teoria e Prática do Direito Antitruste? Revista do IBRAC, v. 13, n. 2, 2006, p. 153-154. O argumento central da “revolução do antitruste no Brasil” será explorado mais detidamente logo a seguir, no primeiro capítulo. 11 KWOKA JR., John E.; WHITE, Lawrence J. Introduction. In: KWOKA JR., John E.; WHITE, Lawrence J. (Eds). The Antitrust Revolution. Nova York: HarperCollins, 1989, p. 1-5. 12 POSNER, Richard. The Rule of Reason and the Economic Approach: reflections on the Sylvania decision. The University of Chicago Law Review, v. 45, n. 1, 1977, p. 12-13. 18 segundo Hovenkamp, que foi apenas no final dos anos 1970 que o antitruste se aproximou da economia e das correntes de pensamento econômico dominantes em cada época13. A presente pesquisa pretende algo simples: questionar a ideia de “revolução do antitruste” no contexto brasileiro. Isto é, busca-se verificar o acerto histórico de se afirmar que ocorreram mudanças que revolucionaram o antitruste brasileiro nos anos 1990 com base no argumento de que, a partir de então, a política concorrencial passou a contar, pela primeira vez, com elementos de teoria econômica “mais sofisticados” e “mais profundos”, em substituição a um antitruste pautado por “vertentes mais populistas”. O questionamento de fundo é: antes da “revolução”, mais especificamente nos primeiros anos do antitruste no Brasil, qual era a relação entre antitruste e economia ou qual a importância do pensamento econômico para as formulações antitruste do período ou, ainda, qual o nível de convergência entre antitruste e pensamento econômico? Para responder a esses questionamentos, lança-se mão de uma análise que se divide em quatro partes. Na primeira, estabelece-se em detalhes o objetivo do trabalho e seus pressupostos de análise, situando o problema de pesquisa. Na segunda, investiga-se a história do antitruste no Brasil no período 1930-1964, construindo-se um quadro que dê conta dos aspectos jurídicos, econômicos, políticos e intelectuais subjacentes aos marcos legais. Na terceira, com base na literatura, faz-se um quadro das correntes de pensamento econômico dominantes no ambiente intelectual e nos debates públicos da época. Finalmente, na quarta, cotejam-se os elementos da segunda e da terceira partes, ou seja, verifica-se a convergência do antitruste brasileiro em seus primeiros anos com as correntes de pensamento econômico mais influentes, de modo a observar a relação entre política antitruste e pensamento econômico e apurar em que medida a tese da “revolução do antitruste” é historicamente acertada no que pertine à influência de “elementos de análise da teoria econômica” na referida política. 13 HOVENKAMP, Herbert. Antitrust Policy After Chicago. Michigan Law Review, v. 84, 1985, p. 213-226. 19 1 A “REVOLUÇÃO DO ANTITRUSTE” 1.1 A origem do debate A partir de meados dos anos 1970, alguns autores passaram a defender que estava em curso uma mudança na aplicação do antitruste nos Estados Unidos. Casos como o Sylvania14 demonstrariam que uma nova abordagem em casos antitruste estava prevalecendo. Essa abordagem seria marcadamente econômica, focada nos efeitos da prática investigada ou da operação de concentração analisada. Alegava-se que tal abordagem era essencialmente nova, pressupondo que na história do antitruste estadunidense a política antitruste nunca esteve próxima ou em linha com postulados econômicos, tendo se mantido alheia a uma análise pautada nos efeitos econômicos. Três textos que ilustram esse entendimento serão examinados adiante. Em 1977, Richard A. Posner publicou um artigo intitulado “The Rule of Reason and the Economic Approach: reflections on the Sylvania decision”. O texto analisa como o 14 Continental T.V., Inc. v. GTE Sylvania, Inc., 433 U.S. 36 (1977). GTE Sylvania era uma produtora de aparelhos de televisão. A partir de 1962, ela adotou uma estratégia de franquia: ao invés de vender seus produtos para distribuidores independentes, passou a vender diretamente para pequenos grupos de revendedores franqueados. O propósito do plano, segundo a empresa, era reduzir o número de revendedores concorrentes de modo a atrair revendedores mais agressivos e competentes, melhorando sua posição no mercado. A GTE Sylvania estabeleceu um limite no número de franquias de revenda para cada área determinada, requerendo que cada franqueado só vendesse os produtos Sylvania nos locais designados. Após desentendimentos com um de seus revendedores em San Francisco, Califórnia (a Continental T.V. Inc.), a GTE Sylvania foi acionada judicialmente por, entre outras queixas, fixar e executar acordos de franquia que proibiam a venda, por parte dos revendedores, de produtos Sylvania fora de áreas por ela estabelecidas, em alegada violação à seção 1 do Sherman Act. Em primeira instância, o júri, instruído pela Corte Distrital para o Distrito Norte da Califórnia, entendeu que a GTE Sylvania violara a seção 1 do Sherman Act. Em recurso, a Corte de Apelação para o Nono Circuito reformou a decisão. A restrição territorial implementada pela GTE Sylvania não deveria ser analisada sob a regra “per se” (como propugnara o “caso Schwinn” – United States v. Arnald Schwinn & Co., 388 U.S. 365 (1967)), mas sim sob a regra da razão, por ter um potencial anticompetitivo menor do que o verificado em casos anteriores da Suprema Corte, como o próprio Schwinn. A Suprema Corte discordou da Corte de Apelação quanto à distinção entre o caso analisado e o Schwinn. Para a corte, ambos tratavam de restrições verticais que limitavam a liberdade de revendedores. No entanto, entendeu-se que se deveria reconsiderar o precedente do caso Schwinn à luz do presente caso. Esse precedente se mostrava controverso, dado que estabelecia uma regra de ilegalidade “per se” para restrições verticais, em contrariedade a caso decidido poucos anos antes pela Suprema Corte (White Motor Co. v. United States, 372 U.S. 253 (1963)). Os efeitos sobre o mercado das restrições verticais seriam “complexos”: de um lado, reduziriam a concorrência intramarca, limitando o número de revendedores no mercado; de outro, promoveriam a concorrência intermarca, permitindo ao produtor alcançar eficiências na distribuição do produto, com incentivos aos revendedores para investir capital e trabalho em, por exemplo, atividades promocionais, serviços e reparações, evitando o efeito carona (“free riding”). Restrições verticais, nesse sentido, seriam práticas largamente utilizadas na economia de livre mercado. Logo, a importância do caso Sylvania é ressaltada à medida que, ao superar o caso Schwinn, deu-se ênfase a argumentos pautados pela eficiência decorrente de restrições verticais, inaugurando uma abordagem econômica nova no antitruste, segundo autores como Posner. POSNER, Richard. The Rule of Reason and the Economic Approach, op. cit., p. 1-20. A respeito do caso Sylvania, ver, entre outros: SULLIVAN, Thomas E.; HOVENKAMP, Herbert; SHELANSKI, Howard; LESLIE, Christopher R. Antitrust Law, Policy, and Procedure: cases, materials, problems. 7. ed. New Providence/San Francisco: LexisNexis, 2014, p. 484-496. 20 caso Sylvania representou uma mudança na forma de análise de casos antitruste pela Suprema Corte norte-americana. A análise antitruste pelas autoridades judiciais teria passado a ser fundamentalmente baseada nos efeitos econômicos da conduta, numa consagração da regra da razão. Assim, segundo Posner, a economia teria ganhado uma importância nova na política antitruste. Caso apartado de “considerações de mercado”, o antitruste não faria sentido. Dever-se-ia aplicar, a partir de então, uma racionalidade econômica na análise antitruste – racionalidade essa que, para Posner, não vinha sendo tomada em consideração do modo apropriado pelas autoridades administrativas e judiciais em casos anteriores. A constatação da mudança seria reforçada pela frequência com que autores ligados à Escola de Chicago, como o próprio Posner e Robert H. Bork, passaram a ser citados e utilizados nas argumentações das decisões judiciais em matéria concorrencial15. Em 1982, Peter M. Gerhart publicou o artigo “The Supreme Court and Antitrust Analysis: the (near) triumph of the Chicago School”. Gerhart argumenta que, desde 1975, em seis diferentes casos, entre eles o Sylvania16, a Suprema Corte dos Estados Unidos vinha se direcionado para uma nova “metodologia antitruste de análise baseada nos efeitos econômicos”. Essa metodologia teria sido influenciada por escritos de expoentes da assim chamada Escola de Chicago, como Bork e Posner. Esse, na opinião de Gerhart, deveria ser o caminho a ser trilhado pela política antitruste: adotar uma abordagem fundada na “análise econômica”. Contudo, a Suprema Corte, em um caso de 1982, conhecido como caso Maricopa17, teria perdido a oportunidade de consolidar o novo quadro metodológico, Posner transcreve trecho da decisão da Suprema Corte: “’[...] an antitrust policy divorced from market considerations would lack any objective benchmark,’ and that any ‘departure from the rule of reason standard must be based upon demonstrable economic effect’”. O autor segue discorrendo sobre o julgado: “[...] the Court is implying that antitrust prohibitions must have an economic rationale and that the aesthetic delights of smallness and the yearning to resurrect a nation of sturdy Jeffersonian yeomen will not be permitted to decide antitrust cases. This impression is reinforced by the frequency of the Court’s citations to the writings of members of the ‘Chicago School’, like Bork and me, who argue that economic efficiency is the only goal of antitrust law”. E adiante arremata: “The Supreme Court’s Sylvania decision gives new prominence to the economic approach to antitrust law. [...] it must be admitted that economic science is more serviceable for deciding which practices should and which practices should not be classified as per se ilegal restraints of trade than for guiding the trial of cases in which per se rules have been held inapplicable”. POSNER, Richard. The Rule of Reason and the Economic Approach, op. cit., p. 13 e 20. 16 Os casos são: Goldbarg v. Virginia State Bar, 421 U.S. 773 (1975); Continental T.V., Inc. v. GTE Sylvania, Inc., 433 U.S. 36 (1977); National Society of Professional Engeneers v. United States, 435 U.S. 679 (1978); Broadcast Music, Inc. v. Columbia Broadcasting System, Inc., 441 U.S. 1 (1979); Reiter v. Sonotone Corp., 442 U.S. 330 (1979); e Catalano, Inc. v. Target Sales, Inc., 446 U.S. 643 (1980). Cf. GERHART, Peter M. The Supreme Court and Antitrust Analysis: the (near) triumph of the Chicago School. Supreme Court Review, v. 319, 1982, p. 319, nota de rodapé nº 2. 17 Arizona v. Maricopa County Medical Society, 102 S. Ct. 2466 (1982). O caso dizia respeito a um acordo entre médicos estabelecendo uma tabela de preços máximos dos serviços prestados a pacientes segurados por operadoras de seguro. O estado do Arizona questionou a prática, alegando que a fixação de preço máximo era 15 21 fazendo com que a análise antitruste retrocedesse e voltasse a ser, como antes da influência da Escola de Chicago, confusa e pouco consistente18. Em 1993, Bork publicou uma nova edição de seu livro “The Antitrust Paradox: a policy at war with itself” com uma nova introdução intitulada “The Passing of the Crisis”. A edição original da obra, de 1978, fazia o diagnóstico de que as premissas da política antitruste dos Estados Unidos eram inconsistentes e as decisões antitruste poderiam comprometer a “ordem social do capitalismo liberal”19. Bork reavaliou sua posição em 1993 para concluir que houve, nos últimos anos, uma revolução na política antitruste dos Estados Unidos, causada por uma mudança na composição da Suprema Corte, que passou a ser mais influenciada pelos postulados da Escola de Chicago. Diferentemente do quadro anterior, notadamente da “Corte Warren”20, a Suprema Corte passou a ser alegadamente um ilícito antitruste per se. A Corte Federal do Nono Circuito se negou a aplicar a regra per se, alegando pouco se saber sobre os efeitos do acordo. A Suprema Corte, porém, entendeu que era o caso de aplicar a regra per se, tendo em vista o potencial anticompetitivo inerente a toda fixação de preço. A crítica de Gerhart se dirige, em particular, ao fato de que o juiz da Suprema Corte, Justice Stevens, não considerou o impacto econômico da fixação de preço no caso concreto, ignorando que a restrição poderia promover concorrência mediante aumento de eficiência, redução de custos de transação ou inibição do free riding. Cf. GERHART, Peter M. The Supreme Court and Antitrust Analysis, op. cit., p. 344-348. Ver também: SULLIVAN, Thomas E.; HOVENKAMP, Herbert; SHELANSKI, Howard; LESLIE, Christopher R. Antitrust Law, Policy, and Procedure, op. cit., p. 239-247. 18 “In a series of six cases since 1975, the Court seemed to be moving toward a comprehensive, integrated antitrust methodology based on economic analysis and largely following the writing of chicago school scholars such as Robert Bork and Richard Posner. Last Term, however, in Arizona v. Maricopa County Medical Society, the Court missed a significant opportunity to complete its methodological framework, and in doing so, made antitrust analysis once again confused and haphazard”. GERHART, Peter M. The Supreme Court and Antitrust Analysis, op. cit., p. 319-320. Os textos de Bork e Posner que veiculam essa “metodologia baseada na análise econômica” são, possivelmente: BORK, Robert H. The Rule of Reason and the Per Se Concept: price-fixing and market division. The Yale Law Journal, v. 74, n. 5, abr., 1965, p. 775847; BORK, Robert H. The Rule of Reason and the Per Se Concept: price-fixing and market division. The Yale Law Journal, v. 75, n. 3, jan., 1966, p. 373-475; POSNER, Richard A. Antitrust Law: An economic perspective. Chicago: Univeristy of Chicago, 1976. No caso de Bork, as ideias dos textos citados estão presentes originalmente, com algumas modificações, em: BORK, Robert H. Ancillary Restraints and the Sherman Act, A.B.A. Section of Antitrust Law, v. 15, Aug., 1959, p. 211-234. A obra em que Bork consolida suas ideias é: BORK, Robert H. The Antitrust Paradox: a policy at war with itself. Nova York: Free, 1978. Frank Easterbrook, conforme notado por Gerhart, é também um dos autores que, assim como Bork e Posner, foi responsável pela divulgação das ideias da Escola de Chicago, tendo influenciado, poucos anos depois, a jurisprudência antitruste. Ver: EASTERBROOK, Frank H. Predatory Prices and Counterstrategies. The University of Chicago Law Review, v. 48, 1981, p. 263-337; EASTERBROOK, Frank H. Maximum Price Fixing. The University of Chicago Law Review, v. 48, 1981, p. 886-910. Cf. também: GERHART, Peter M. The Supreme Court and Antitrust Analysis, op. cit., p. 319-320. 19 BORK, Robert H. The Antitrust Paradox, op. cit., p. 10-11. 20 “Corte Warren” se refere ao período em que Earl Warren (1891-1974) foi Chief Justice da Suprema Corte dos Estados Unidos, entre 1953 e 1969. Warren era um liberal no sentido norte-americano e conduziu a Suprema Corte em matéria antitruste para posicionamentos, em geral, céticos em relação aos argumentos justificadores de práticas que se enquadrassem como ilícitas nos termos das leis antitruste do País. Sobre a Corte Warren, ver, entre outros: SCHWARTZ, Bernard (Ed.). The Warren Court: a retrospective. Oxford: Oxford University, 1996. Hovenkamp relaciona essa era à prevalência do paradigma estrutura-condutadesempenho (“Escola de Harvard”), que tem em Edward S. Mason e Joe S. Bain suas principais expressões. Hovenkamp assinala que a sucessão de Warren por Warren E. Burger, apontado pelo presidente Nixon como novo Chief Justice, em 1969, significou o início do declínio do paradigma estrutura-conduta-desempenho na 22 composta por juízes com uma melhor compreensão do mundo dos negócios e que tiveram à disposição um novo instrumental teórico: os postulados antitruste propugnados pelos autores ligados à Escola de Chicago. Esses autores, segundo Bork, passaram a exercer influência decisiva sobre os juízes da Suprema Corte, o que teria possibilitado a guinada na direção do antitruste norte-americano. Bork assinala que as duas principais proposições da Escola de Chicago de análise antitruste são a defesa do que seus autores chamam de “maximização do bem-estar do consumidor” e a aplicação de uma análise econômica alegadamente mais rigorosa. Atentos a essas premissas básicas e despojados de um “igualitarismo imprudente e primitivo”, que teria marcado a Corte Warren, os juízes da Suprema Corte se tornaram mais atentos aos fundamentos econômicos dos argumentos trazidos aos processos, em especial aos efeitos econômicos das práticas e operações examinadas21. Posner, Gerhart e Bork partilham da ideia de que, a partir de meados da década de 1970, houve uma mudança significativa na política antitruste dos Estados Unidos, com o início de uma abordagem supostamente nova, fundada na economia e pautada pelos efeitos das práticas analisadas. Os três atribuem à Escola de Chicago um papel decisivo nessas mudanças. Argumentando que tais mudanças foram tão significativas, que causaram uma “revolução” na política antitruste, John E. Kwoka Jr. e Lawrence J. White organizaram um livro intitulado “The Antitrust Revolution” em 1989. Trata-se de uma coletânea de artigos de economistas, funcionários do governo e outras personalidades que estiveram envolvidas em casos importantes da jurisprudência antitruste norte-americana. O livro se foca em analisar os precedentes e mostrar como a teoria econômica foi aplicada nesses casos concretos. A obra parte de um pressuposto histórico, consignado na introdução ao livro: teria havido nos Estados Unidos, nos últimos anos, uma verdadeira revolução na política antitruste, provocada pela utilização, por parte das autoridades judiciais em casos Suprema Corte. Cf. HOVENKAMP, Herbert. The Opening of American Law: neoclassical legal thought, 1870-1970. Nova York: Oxford University, 2015, p. 212-219 e 236. De Mason e Bain, ver: MASON, Edward S. Monopoly in Law and Economics, Yale Law Journal, v. 47, n. 1, nov., 1937, p. 34-49; MASON, Edward S. The Current Status of the Monopoly Problem of the United States, Harvard Law Review, v. 62, n. 8, jun., 1949, p. 1265-1285; BAIN, Joe S. Workable Competition in Oligopoly: theoretical considerations and some empirical evidence, American Economic Review, v. 40, n. 2, mai.,1950, p. 35-47; BAIN, Joe S. Conditions of Entry and the Emergence of Monopoly. In: CHAMBERLIN, Edward H. Monopoly and Competition and their Regulation. Londres: Macmillan, 1954, p. 215-241; BAIN, Joe S. Barriers to New Competition: their character and consequences in manufacturing industries. Cambrigde: Harvard University, 1956; BAIN, Joe S. Industrial Organization. Nova York: Wiley, 1959. 21 BORK, Robert H. The Antitrust Paradox: a policy at war with itself. Nova York: Free, 1993, p. ix-xiv. 23 concretos, da teoria econômica, notadamente da teoria da organização industrial, em particular a Escola de Harvard e, em especial, a Escola de Chicago22. A crítica ao entendimento de que apenas recentemente, e em particular a partir da influência da Escola de Chicago, em meados dos anos 1970, o antitruste dos Estados Unidos passou a contar com influxos da teoria econômica remonta aos anos 1980. Herbert Hovenkamp, em 1985, contestou esse posicionamento com base em uma análise de história legislativa e história do pensamento econômico. Segundo Hovenkamp, a política antitruste nos Estados Unidos sempre esteve próxima da produção intelectual de inspiração econômica, sendo que não se pode dizer que se trata de novidade uma “abordagem 22 KWOKA JR., John E.; WHITE, Lawrence J. Introduction, op. cit., p. 1-5. Em sentido semelhante, mas sem utilizar a expressão “revolução”, Larner e Meehan Jr. organizaram também em 1989 uma coletânea de artigos voltada à discussão das mudanças ocorridas na política antitruste dos Estados Unidos. Tais mudanças teriam começado a se dar a partir dos anos 1960, sendo que no final dos anos 1970 uma mudança ainda mais significativa pôde ser notada: o foco do antitruste, antes nos efeitos estruturais das condutas, começou a se deslocar para os efeitos das condutas sobre a eficiência econômica e o bem-estar do consumidor. Os autores destacam a importância do caso Sylvania, de 1977, mas reconhecem que esse processo de modificações se intensificou nos anos do governo Ronald Reagan (1981-1989): “Antitrust policy in the United States has changed dramatically since 1960. During the populist era of the late 1960s and early 1970s, antitrust policy and law focused on the effects of business conduct on market structure, especially on concentration and barriers to entry. [...] By the end of the 1970s, the courts and the antitrust enforcement agencies began to shift their emphasis from the structural effects of business conduct and pay more attention to the effects of the conduct on economic efficiency and consumer welfare. This shift accelerated during the years of the Reagan administration and has become its formal antitrust policy”. Adiante os autores complementam: “In 1977 the Supreme Court moved efficiency considerations to center stage when it ruled in the Sylvania decision that the efficiency effects of nonprice vertical restraints must be considered in evaluating their effects on competition. [...] Perhaps the most dramatic change in policy has taken place at the federal enforcement agencies during the Reagan administration – economic analysis is now the dominant, if not sole, criterion used in evaluating policy action”. LARNER, Robert J.; MEEHAN JR., James. Introduction. In: LARNER, Robert J.; MEEHAN JR., James (Ed.). Economics and Antitrust Policy. Westport: Quorum Books, 1989, p. 1 e 4. Anos mais tarde, James Campbell Cooper falou em uma “revolução no FTC” quando da chegada de James C. Miller para ser Chairman da comissão, nomeado pelo presidente Reagan (1911-2004) em 1981. Miller teria revolucionado o FTC ao trazer a ciência econômica para a “linha de frente” da política antitruste. Em obra coletiva editada por Cooper, os artigos colacionados têm em comum o tema da alegada incorporação da análise econômica no processo decisório do FTC, a partir de Miller: “This book collects papers organized around the themes discussed at the George Mason Law and Economics Center’s (LEC) conference on Lessons since the Reagan Revolution at the FTC: A Thirty-Year Perspective on Competition and Consumer Policies. The conference revisited is sometimes described as the ‘Regulatory Revolution’ (or ‘Reagan Revolution’) at the Federal Trade Commission (FTC), which began in 1981 under the guidance of Chairman James C. Miller. Miller, the only PhD economist to serve as Chairman, revolutionized the way the FTC exercised its broad regulatory mandate by bringing economic science to the forefront of the policy. […] these chapters highlight a unifying theme: incorporating economic analysis into the Commission’s regulatory decision-making process is vital to its proper functioning”. COOPER, James Campbell. Foreword. In: COOPER, James Campbell (Ed.). The Regulatory Revolution at the FTC: a thirty-year perspective on competition and consumer policies. Nova York: Oxford University, 2013, p. ix-x. Jean Tirole, na palestra por ocasião do recebimento do Prêmio Nobel de Economia de 2014, ao historiar a teoria da organização industrial, concorda com a Escola de Chicago a respeito da suposta falta de uma teoria de base para dar sustentação ao antitruste. Para ele, a partir do final dos anos 1970 e começo dos 1980, a doutrina antitruste teve de ser “reconstruída”: “The Chicago school correctly pointed out the lack of underlying theoretical doctrine and went on to cast doubt on the whole edifice. […] By the late seventies and early eighties, the antitrust and regulation doctrine was in shambles and had to be rebuilt”. TIROLE, Jean. Market Failures and Public Policy. The Nobel Prizes, dez., 2014, p. 508. 24 econômica”, como se o antitruste e seus agentes públicos tivessem descoberto a economia apenas à época da suposta revolução da Escola de Chicago na política antitruste23. Nos primeiros anos de aplicação do Sherman Act, de 2 de julho de 1890, a primeira lei federal antitruste dos Estados Unidos, a dificuldade de apontar o influxo da economia nos julgados antitruste é que a revolução neoclássica na economia se operava justamente naquele momento. Não havia uma definição clara da corrente de pensamento econômico dominante. Confrontos intelectuais, especialmente entre economistas clássicos e neoclássicos, marcaram esse período. Hovenkamp observa que, em verdade, as resistências, por parte de economistas clássicos, foram significativas nesse primeiro momento de aplicação do Sherman Act. A efetividade da lei teria decorrido de que a perspectiva do Sherman Act passou gradualmente a refletir as visões de gerações mais novas de economistas pós-clássicos. Posteriormente, nos anos do New Deal, pôde-se notar uma maior incursão da teoria econômica na política antitruste. De acordo com Hovenkamp, a ideologia econômica dominante de então traduzia reticência e suspeita quanto à desregulamentação dos mercados, expressando também uma crença na necessidade de regulação econômica governamental. Nesse contexto, a partir de 1935, a política antitruste dos Estados Unidos passou a se caracterizar por uma postura agressiva contra as concentrações de mercado e as restrições verticais. Tal posicionamento encontrava na teoria da competição monopolística de Edward Chaberlin forte influência. A reação a essa concepção veio com a teoria da “workable competition”, nos anos 1940 e 1950, que pregou o dever do governo de fazer com que as indústrias em geral, inclusive as “imperfeitas”, tivessem algum grau de concorrência, por meio do controle antitruste e da persecução de práticas anticompetitivas. Nos anos 1960, a Escola de Harvard, por meio, sobretudo, da influente obra de Joe S. Bain, fez-se notar como ponto de influência e convergência na política antitruste norte-americana, como se percebe não só nos julgados, mas também nos Merger Guidelines do Departamento de Justiça, de 1968. Ou seja, antes da década de 1970, marco do início da influência determinante da Escola de Chicago, o “One of the great myths about American antitrust policy is that courts first began to adopt an ‘economic approach’ to antitrust problems in the relatively recent past. [...] Antitrust has always been closely tied to prevailing economic doctrine”. HOVENKAMP, Herbert. Federal Antitrust Policy: the law of competition and its practice. 3. ed. St. Paul: Thomson/West, 2005, p. 60. “Chicago School antitrust advocates sometimes that courts, the Federal Trade Commission, and the Department of Justice first developed an “economic approach” to antitrust in the early 1980s. [...] The impression created by these statements is that antitrust policymakers somehow discovered economics at the time of the Chicago School revolution in antitrust policy”. HOVENKAMP, Herbert. Antitrust Policy After Chicago, op. cit., p. 217. 23 25 antitruste nos Estados Unidos já tinha laços próximos com a doutrina econômica prevalecente em cada período24 25. 24 HOVENKAMP, Herbert. Antitrust Policy After Chicago, op. cit., p. 213-226; HOVENKAMP, Herbert. Federal Antitrust Policy, op. cit., p. 59-61. Ver também: HOVENKAMP, Herbert. The Opening of American Law, op. cit., p. 206-219; CRANE, Daniel A.; HOVENKAMP, Herbert. Introduction. In: CRANE, Daniel A.; HOVENKAMP, Herbert. (Ed.). The Making of Competition Policy: legal and economic sources. Nova York: Oxford University, 2013, p. 1-2. Pitofsky entende que a abordagem econômica não só esteve presente desde as primeiras leis antitruste norte-americanas, como o conteúdo econômico do antitruste sempre foi aplicado e interpretado como central e prevalecente em relação ao conteúdo não econômico: “Although the political forces that produced the major antitruste statutes – in 1890, 1914, 1936, and 1950 – varied widely, those statutes once enacted have almost been enforced and interpreted so that economic considerations were paramount”. PITOFSKY, Robert. The Political Content of Antitrust. University of Pennsylvania Law Review, v. 127, 1979, p. 1051. Kovacic e Shapiro notam que pelo menos desde a década de 1940 há convergência entre as decisões judiciais antitruste e o pensamento econômico produzido à época: “There was considerable consistency between judicial decisions and economic thinking during the 1940s, 1950s, and 1950s. Although it is uncertain how and to what extent each perspective influenced the other, judicial application of economic concepts lagged behind new scholarly developments”. KOVACIC, William E.; SHAPIRO, Carl. Antitrust Policy: a century of economic and legal thinking. Journal of Economic Perspectives, v. 14, n. 1, 2000, p. 51-52. Ver também: KOVACIC, William E. The Influence of Economics on Antitrust Law. Economic Inquiry, v. 30, abr., p. 294-306. Orbach observa que à época da aprovação do Sherman Act o pensamento econômico nos Estados Unidos, notadamente no que se refere a conceitos como preço e concorrência, ainda estava em desenvolvimento. Os economistas escreviam sobre esses temas de forma intuitiva, e o Congresso mal distinguia trustes de concorrência. Entretanto, Orbach entende que é correto dizer que os economistas norte-americanos tinham em geral um entendimento intuitivo de que monopólios conduziriam a aumento de preço, enquanto concorrência, a redução de preço. A proteção da pequena empresa, que pode ser extraída dentre as preocupações dos legisladores do Sherman Act, serviria, nesse sentido, à promoção da concorrência. ORBACH, Barak. How Antitrust Lost its Goal. Fordham Law Review, v. 81, 2013, p. 2261-2264. Lande pondera que, tendo em conta que mesmo os economistas da época tinham consciência de conceitos relacionados à área, é difícil crer que houve alguma influência direta de trabalhos como o de Marshall na aprovação do Sherman Act. LANDE, Robert H. A Traditional and Textualist analysis of the Goals of Antitrust: efficiency, preventing theft from consumers, and consumer choice. Fordham Law Review, v. 81, 2013, p. 2383-2384. Registre-se, ainda, a observação de Elhauge, para quem, ainda que os autores ligados à Escola de Chicago tenham atribuído a si uma influência sobre o antitruste norte-americano que teria causado uma “revolução” nessa política, a Suprema Corte, sempre que houve conflitos entre os postulados de Harvard e de Chicago, inclinou-se mais vezes para a primeira escola. A Escola de Chicago pode ter advogado uma revolução radical no antitruste dos Estados Unidos; isso não quer dizer, contudo, que a Suprema Corte acatou integralmente sua doutrina. ELHAUGE, EINER. Harvard, Not Chicago: which antitrust school drives recent U.S. Supreme court decisions? Competition Policy International, v. 3, n. 2, 2007, p. 59-77. 25 Esse entendimento de que houve uma “revolução” causada pela aplicação da análise econômica ao antitruste também foi formulado no contexto europeu. Em 2009, um livro intitulado “Cases in European Competition Policy: the economic analysis”, editado por Bruce Lyons, tem o mesmo propósito da obra de Kwoka Jr. e White, isto é, reunir artigos sobre casos concorrenciais e analisar o papel desempenhado pela economia nesses casos. O pressuposto também é similar: a aplicação de uma análise econômica “bem fundamentada” se tornou uma realidade e provocou mudanças significativas, tendo a política concorrencial, segundo Lyons, saído “do armário jurídico”: “The seed of an idea for this book was first sown in 1989 after an editorial board meeting of the Journal of Industrial Economics when Larry White kindly gave me a copy of his new book, co-edited with John Kwoka: The Antitrust Revolution. That book, now entering its fifth edition, was to become a classic publication in the field because it showed how economics was being used very practically by American academics in US antitrust (i.e. competition policy) cases. While this may have been revolutionary at the time, as the reader will see, the application of well-argued and finely tuned economic analysis in competition cases has long since crossed the Atlantic. Competition policy has come out of the legal closet”. Lyons chega a agradecer Kwoka Jr. e White “for their blessing for this european complement (and indeed compliment) to their American Project”. LYONS, Bruce. Preface. In: LYONS, Bruce. Cases in European Competition Policy: the economic analysis. Cambridge: Cambridge Press, 2009, p. xvii-xviii. Em verdade, esse movimento de aproximar a política concorrencial europeia da economia recebeu da literatura, conforme aponta José Maria Arruda de Andrade, o nome de “more economic approach” 26 1.2 A “revolução” no Brasil A perspectiva de que houve uma revolução no antitruste foi importada e adaptada ao caso brasileiro. Em 2003, um livro intitulado “A Revolução do Antitruste no Brasil”, em assumida alusão ao livro de Kwoka Jr. e White, foi organizado por César Mattos, reunindo artigos que analisavam casos concretos da jurisprudência do Cade, destacando-se os aspectos econômicos presentes em cada caso26. Uma segunda edição desse livro foi publicada em 2008, com novos casos, novos artigos e novos autores27. Essas obras partem de um pressuposto histórico em linha com as posições de Posner, Gerhart, Bork, Kwoka Jr. e White, acima examinadas: o antitruste no Brasil, assim como nos Estados Unidos, apenas e ganhou contornos práticos ao tempo em que Mário Monti foi o Comissário para a Concorrência na Comissão Europeia, entre 1999 e 2004. Novas regulamentações foram elaboradas à época, como, por exemplo, os Regulamentos da Comissão Europeia nº 2790, de 22 de dezembro de 1999, e nº 139, de 20 de janeiro de 2004. O primeiro era relativo a acordos verticais e práticas concertadas e consignou o entendimento de que restrições verticais podem provocar eficiências (“[...] (6) Os acordos verticais da categoria definida no presente regulamento podem melhorar a eficiência económica no âmbito de uma cadeia de produção ou de distribuição [...]; em particular estes acordos podem conduzir a uma redução dos custos de transação e distribuição das partes e a uma optimização das suas vendas e níveis de investimento”). O segundo regulamento dizia respeito ao controle de concentrações e assinalava que, na análise de atos de concentração, dever-se-ia considerar as eficiências alegadas pelas partes (“[...] (29) Por forma a determinar os efeitos de uma concentração na concorrência no mercado comum é adequado tomar em consideração as alegações de eventuais e fundamentados ganhos de eficiência apresentadas pelas empresas em causa. É possível que os ganhos de eficiência resultantes da concentração e, em especial, o potencial efeito negativo sobre os consumidores [...]”). Alegava-se que esse novo quadro normativo aproximaria a política concorrencial europeia de princípios econômicos sólidos (“sound economic principles”). Cf. ANDRADE, José Maria Arruda de. Economicização do Direito Concorrencial, op. cit., p. 112-125; DREXL, Josef. Is There a “More Economic Approach” to Intellectual Property and Competition Law? In: DREXL, Josef (Org.). Research Handbook on Intellectual Property and Competition Law. Cheltenham: Edward Elgar, 2008, p. 27-53; MONTI, Mario. EU Competition Policy After May 2004. Fordham Annual Conference on International Antitrust Law and Policy, Nova York, 24 out. 2003. Disponível em: http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-03-489_en.htm?locale=en. Consulta em: 4 dez. 2015. Sobre o “more economic approach”, ver também, entre outros: PAUL, Thomas. Behinderungsmissbrauch nach Art. 82 EG und der “more economic approach”. Colônia/Munique: Heymann, 2008; CHRISTIANSEN, Arndt. Der “More Economic Approach” in der EU-Fusionskontrolle: Entiwicklung, konzeptionelle Grundlagen und kritische Analyse. Frankfurt am Main: Peter Lang, 2010; GERBER, David. Global Competition: law, markets, and globalization. Oxford: Oxford University, 2010, p. 192-198; SCHWEITZER, Heike; PATEL, Kiran Klaus. EU Competition Law in Historical Context: continuity and change. Oxford: Oxford Press, 2013, p. 208-230. Observe-se, por fim, que há uma obra de Lee McGowan intitulada “The Antitrust Revolution in Europe”, mas ela não se alinha ao posicionamento de Kwoka Jr. e White. Seu foco é a política de combate a cartéis da Comissão Europeia. MCGOWAN, Lee. The Antitrust Revolution in Europe: exploring the European Commission ‘s cartel policy. Cheltenham/Northampton: Edward Elgar, 2010. 26 MATTOS, César (Org.). A Revolução do Antitruste no Brasil: a teoria econômica aplicada a casos concretos. São Paulo: Singular, 2003. 27 MATTOS, César (Org.). A Revolução do Antitruste no Brasil 2: a teoria econômica aplicada a casos concretos. São Paulo: Singular, 2008. 27 recentemente passou a utilizar elementos de teoria econômica para fundamentar suas decisões: Tal como no Brasil, a centenária história da aplicação da legislação antitruste nos EUA, [sic] só recentemente começou a se utilizar dos elementos de análise da teoria econômica para embasar suas decisões. Mais precisamente, na introdução da terceira edição de 1999, Kwoka e White afirmam que “nos últimos vinte anos, teria havido uma revolução na política antitruste americana”, resultado da aplicação da teoria econômica no debate judicial dessa área. [...] No Brasil, assim como nos EUA, desde a primeira legislação antitruste de 1962, apenas mais recentemente se passou a incluir uma análise econômica mais profunda na aplicação da política antitruste. Daí, chegamos ao objetivo primordial dessa coletânea de artigos que se pretende constituir o análogo (quase homônimo) do livro de Kwoka e White: uma história da introdução de uma análise econômica mais sofisticada do antitruste no Brasil e sua crescente e decisiva influência sobre importantes casos concretos julgados pelo Conselho Administrativo de Defesa Econômica, o CADE28. De acordo com Mattos, a inclusão de uma análise econômica “mais profunda” e “mais sofisticada” no antitruste brasileiro é recente. Antes disso, a política antitruste brasileira – que, conforme o autor, teria contado com sua primeira legislação apenas em 196229, o que, segundo se verá adiante, é um equívoco – teria sido marcada pela influência de “vertentes mais populistas”: Tal como nos EUA, a orientação da política antitruste brasileira flutuou entre vertentes mais populistas voltadas à chamada “defesa da economia popular”, menos preocupada com questões de eficiência, e as vertentes mais próximas à concepção mais moderna de “defesa da concorrência” 30. À publicação no País de alguns trabalhos acadêmicos de economistas sobre a área, a partir de 199031, seguiu-se uma nova lei, a Lei nº 8.884/1994, que, nas palavras de 28 MATTOS, César. Introdução, op. cit., p. 19-20. Esse é também o entendimento de autores como Schuartz, Amann e Baer e Onto. Cf. SCHUARTZ, Luís Fernando. A Desconstitucionalização do Direito de Defesa da Concorrência, op. cit., p. 765; AMANN, Edmund; BAER, Werner. Neoliberalismo e Concentração de Mercado no Brasil: a emergência de uma contradição? Tradução de Emmanoel Boff. Econômica, Rio de Janeiro, v. 8, n. 2, dez., 2006, p. 279; ONTO, Gustavo Gomes. Da Irrelevância do Mercado ao Mercado Relevante, op. cit., p. 58. 30 MATTOS, César. Introdução, op. cit., p. 21. 31 FARINA, Elizabeth M. M. Q. Política Antitruste, op. cit., p. 455-474; SALGADO, Lucia Helena. A Economia Política da Ação Antitruste, op. cit.; PRATES, Cleveland. Controle Preventivo de Atos de Concentração. Dissertação de Mestrado em Economia. São Paulo: Escola de Economia de São Paulo/Fundação Getúlio Vargas, 1997; LIMA, Ruy Santacruz. Prevenção Antitruste no Brasil – 1991/1996. Tese de Doutorado em Economia da Indústria e da Tecnologia. Rio de Janeiro: Instituto de Economia Industrial/Universidade Federal do Rio de Janeiro, 1998. Cf. MATTOS, César. Introdução, op. cit., p. 21. 29 28 Mattos, “conferiu muito mais poderes à autarquia, especialmente para a análise e julgamento de atos de concentração econômica”32. A composição do Cade também foi, na análise de Mattos, um importante fator para a mudança no antitruste brasileiro. Em 1996, Gesner Oliveira, doutor em economia e professor da Escola de Economia de São Paulo da Fundação Getúlio Vargas, tornou-se presidente do Cade, e Lucia Helena Salgado, doutora em economia e pesquisadora do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), foi nomeada conselheira. Posteriormente, outros economistas foram nomeados para compor o Cade33. O primeiro caso julgado pelo Cade nesse novo contexto foi o Kolynos-Colgate, julgado em 1996, considerado por Mattos como “o marco inicial de inserção de uma análise econômica mais sofisticada no CADE”34. Importa aqui assinalar que se extrai das assertivas de Mattos a pressuposição histórica de que, de fato, deu-se no Brasil, em meados dos anos 1990, o mesmo que ocorreu nos Estados Unidos ao final dos anos 1970, isto é, 32 MATTOS, César. Introdução, op. cit., p. 21. Mattos cita Arthur Barrionuevo, Ruy Santacruz, Afonso Arinos de Mello Franco Neto, Thompson Andrade e Cleveland Prates. MATTOS, César. Introdução, op. cit., p. 21-22. 34 MATTOS, César. Introdução, op. cit., p. 22. Trata-se de operação relativa à aquisição da Kolynos do Brasil S/A pela Colgate Palmolive Company. O ato de concentração decorreu de compra realizada no exterior, por meio de processo privado de leilão, no qual a Colgate e sua subsidiária KAC Corporation adquiriram parte dos negócios mundiais de saúde bucal da American Home Products Corporation (AHP). Nos mercados relevantes de escova dental, fio dental e enxaguante bucal, a Relatora identificou não implicar a operação qualquer dano à concorrência, motivo pelo qual aprovou o ato sem restrições para os três mercados. Contudo, em relação ao mercado de creme dental, entendeu-se que, em virtude do elevado grau de concentração, com uma participação de mercado de 78,1% após a operação, e das significativas barreiras à entrada, especialmente relacionadas à marca, a transação não poderia ser aprovada na forma proposta. Assim, a Relatora consignou que a aprovação, quanto ao mercado de creme dental, fosse condicionada à escolha de uma das três alternativas, constantes em Termo de Compromisso de Desempenho: (i) suspensão temporária do uso da marca Kolynos; (ii) licenciamento exclusivo para terceiros da marca Kolynos; ou (iii) alienação da marca Kolynos. A Relatora foi acompanhada em unanimidade pelos pares, e a Colgate optou pela primeira opção. Cf. CONSELHO ADMINISTRATIVO DE DEFESA ECONÔMICA. Voto da Relatora Conselheira Lúcia Helena no Ato de Concentração nº 27/95. Disponível em: http://www.cade.gov.br/temp/D_D000000471791245.pdf. Consulta em: 27 jun. 2012; CONSELHO ADMINISTRATIVO DE DEFESA ECONÔMICA. Relatório Anual de Gestão 1996. Brasília: 1997. Salgado argumenta que esse caso inaugurou a utilização no Brasil dos conceitos básicos da “análise econômica antitruste”: “Os conceitos utilizados pela análise econômica antitruste foram desenvolvidos a partir dos anos 50, pela literatura conhecida como organização industrial, que desde então vem evoluindo em sintonia com a jurisprudência antitruste. Tendo absorvido as críticas feitas pela escola de Chicago e pela teoria dos custos de transação nos anos 80, e tendo incorporado o desenvolvimento da teoria dos jogos e dos recursos de computação e de econometria nos anos 80, a moderna organização industrial ou nova microeconomia enfrenta hoje com bastante precisão os problemas levantados pelo antitruste. O caso Kolynos-Colgate serviu de ensejo para introduzir no antitruste brasileiro os conceitos básicos dessa análise econômica. Mercado relevante, estrutura de mercado, barreiras à entrada, concorrência potencial, possibilidade de entrada, estratégias de detenção de entrada, de diferenciação de produtos, entre outros, foram discutidos inicialmente em seus aspectos conceituais e em seguida em sua relação com o caso”. SALGADO, Lucia Helena. O Caso Kolynos-Colgate e a Introdução da Economia Antitruste na Experiência Brasileira. In: MATTOS, César. A Revolução do Antitruste no Brasil: a teoria econômica aplicada a casos concretos. São Paulo: Singular, 2003 (29-66), p. 30-31. Ver também sobre o caso: OLIVEIRA, Gesner; RODAS, João Grandino. Direito e Economia da Concorrência, op. cit., p. 425-428; CÂMARA, Emerson Andrade et al. A Política Antitruste no Brasil. Estudo de caso Kolynos. Revista de Ciências Humanas, v. 43, n. 2, out., 1999, p. 383-399. 33 29 uma revolução causada pela utilização alegadamente inédita de elementos de teoria econômica no antitruste, expressando o entendimento de que, antes da década de 1990, o antitruste no Brasil não recebia influxos de teoria econômica, sendo informado teórica ou ideologicamente apenas por “vertentes mais populistas”, necessariamente menos “profundas” e menos “sofisticadas”35. Além dos livros organizados por Mattos, existe um texto de Luís Fernando Schuartz, de 2009, que endereça o tema da "revolução do antitruste". Trata-se do trabalho "A Desconstitucionalização do Direito de Defesa da Concorrência". Para Schuartz, a política antitruste no Brasil ganhou algum significado e aplicação efetiva a partir do fim dos anos 1980 e início dos anos 1990. O momento histórico, na política econômica nacional, era o de liberalização, em que a concorrência deveria desempenhar um papel de maior destaque e o governo, assumir sua promoção e defesa. Foi nesse contexto, sob o governo de Fernando Collor de Mello, que entrou em vigor a Lei nº 8.158/1991 e foi criada a Secretaria Nacional de Direito Econômico, vinculada ao Ministério da Justiça e responsável pela investigação de práticas anticompetitivas, deixando apenas a função decisória para o Cade. O processo de transição para uma política concorrencial efetiva no Brasil teria se completado com a Lei nº 8.884/1994, e seus resultados, na avaliação de Schuartz, foram satisfatórios. Conforme argumentou o autor, três fatores concorreram para esse êxito. O primeiro era “político-institucional”: entre a Lei nº 4.137/1962, que criou o Cade, e a transição iniciada pela Lei nº 8.158/1991, a defesa da concorrência no País ficou resguardada de um controle “intrusivo e estruturante” do Poder Judiciário, o que possibilitou a criação de um ambiente teórico que precedeu e antecipou a prática, de modo que, quando as circunstâncias políticas e econômicas se tornaram mais propícias à efetividade de uma política antitruste (o que só teria acontecido nos anos 199036), a comunidade antitruste (autoridades, advogados e economistas atuantes na área) já dispunha de um ferramental prático “tecnicamente consistente” e já estava familiarizada com ele. O segundo fator era “cultural”: quando se iniciou a transição para um período de efetividade da política antitruste nacional, na década de 1990, já havia quase um século de jurisprudência e discussão acadêmica sobre o tema nos Estados Unidos, de maneira que foi 35 Cf. MATTOS, César. Introdução, op. cit., p. 19-21. Amann e Baer entendem que, a partir da Lei nº 8.884/1994, passou-se a ter “uma política de competição melhor definida e supostamente mais rigorosa”, que se inseriu harmonicamente num contexto políticoeconômico de “liberalização de comércio” e “liberalização de investimento”, tornando o mercado doméstico brasileiro mais concentrado, de um lado, porém mais “contestável”, de outro, por estar “mais aberto à competição estrangeira”. AMANN, Edmund; BAER, Werner. Neoliberalismo e Concentração de Mercado no Brasil, op. cit., p. 279-284, especialmente p. 281-282. 36 30 importado para o Brasil, sem disputas ou contestações, o referencial teórico dominante naquele país, isto é, o defendido por autores como Posner e Bork como “maximização do bem-estar do consumidor”. O terceiro fator era mais uma “singularidade institucional” brasileira: os economistas, como autoridades ou como consultores privados, tiveram influência determinante na formatação da política, implicando a consolidação do antitrust economics como fonte do direito concorrencial brasileiro. Schuartz aponta que, a partir desses três fatores, institucionalizou-se no Brasil uma teoria normativa dominante da defesa da concorrência, que se confunde com a teoria econômica que prevaleceu no antitruste estadunidense de fins da década de 1970 em diante, marcada por uma estratégia top-down de importação dos postulados da ciência econômica para a política e o direito antitruste, bem como pela supremacia, nas decisões antitruste, do argumento consequencialista sobre os demais37. A utilização intensiva desse ferramental teórico teria revolucionado o antitruste nacional, segundo o autor38. Desse modo, Schuartz argumenta que a "revolução do antitruste" teve como resultado no Brasil (ou "subproduto", como o autor prefere) a desconstitucionalização do direito concorrencial e, também, sua “colonização” pela teoria econômica mainstream de organização industrial39. Na opinião de Schuartz, a desconstitucionalização e a colonização do direito concorrencial brasileiro, como consequências da "revolução do antitruste", foram positivas, pois evitaram uma "constitucionalização cínica" desse ramo jurídico40. 37 Cf. SCHUARTZ, Luís Fernando. A Desconstitucionalização do Direito de Defesa da Concorrência, op. cit., p. 765-771. Quando Schuartz fala em consequencialismo, refere-se à análise dos efeitos anticompetitivos. Sobre o entendimento de Schuartz sobre consequencialismo, cf. SCHUARTZ, Luis Fernando. Consequencialismo Jurídico, Racionalidade Decisória e Malandragem. Revista de Direito Administrativo – RDA, n. 248, mai./ago., 2008, p. 130-158. Ver também, a respeito do consequencialismo na visão de Schuartz: NASCIMENTO, Roberta Simões. O Consequencialismo Econômico nas Decisões do Supremo Tribunal Federal em Matéria Tributária: um estudo crítico. Dissertação de Mestrado em Direito. Brasília: Faculdade de Direito/Universidade de Brasília, 2013, p. 105-110. Para uma crítica ao consequencialismo jurídico no âmbito do direito concorrencial brasileiro, cf. ANDRADE, José Maria Arruda de. Economicização do Direito Concorrencial, op. cit., p. 167-175 e 183-190. 38 SCHUARTZ, Luís Fernando. A Desconstitucionalização do Direito de Defesa da Concorrência, op. cit., p. 765-771. 39 “O uso intensivo, direto ou indireto (via apropriação de proposições dos manuais ou documentos oficiais das autoridades estrangeiras, sobretudo as norte-americanas), da economia antitruste na solução de problemas jurídicos revolucionou o direito de defesa da concorrência no País. Mais do que isso: não há no direito brasileiro exemplo análogo de colonização, por uma teoria originalmente extra-jurídica, dos programas normativos e argumentos substantivos utilizados enquanto premissas nas atividades de interpretação e aplicação do direito”. SCHUARTZ, Luís Fernando. A Desconstitucionalização do Direito de Defesa da Concorrência, op. cit., p. 769. Andrade endereçou de modo crítico essa possível “colonização do direito” por ramos estranhos ao direito, como a ciência econômica. ANDRADE, José Maria Arruda de. Economicização do Direito Concorrencial, op. cit., p. 17-20. 40 SCHUARTZ, Luís Fernando. A Desconstitucionalização do Direito de Defesa da Concorrência, op. cit., p. 772-773. Em texto de 2006, Schuartz, sem se referir a “revolução do antitruste”, ecoa a ideia de que o direito da concorrência brasileiro só existe efetivamente no Brasil desde a década de 1990, tendo como marco a Lei nº 8.158/1991. Esse teria sido o início de “uma política antitruste tecnicamente orientada”. As características 31 A ideia de que houve uma revolução no antitruste brasileiro nos anos 1990 foi ecoada também por autores como Gustavo Gomes Onto e Ana Paula Martinez. Onto entende que, do mesmo modo que os Estados Unidos no final dos anos 1970, o Brasil passou por “uma verdadeira revolução na política antitruste”. A principal mudança provocada foi relativa à “importância da teoria econômica da organização industrial na formulação e aplicação da política antitruste”41. Com o objetivo de investigar a relevância da economia e dos economistas na política concorrencial brasileira, Onto lança mão de uma análise histórica que aponta na seguinte direção: (i) até a década de 1990, a política antitruste não foi efetiva e não gozava de importância; (ii) o foco do antitruste brasileiro nos seus primeiros anos seria o controle de preços e, mesmo com a Lei nº 4.137/1962, não se tinha um “conceito de mercado” que se pudesse dizer “eminentemente econômico”, concluindo que “a Lei de concorrência de 1962 não apresenta qualquer utilização de conceitos teóricos da ciência econômica, nem mesmo quando se refere a idéia de desse movimento focadas por Schuartz são uma maior institucionalização procedimental da aplicação do direito e o uso de “resultados cada vez mais sofisticados de teoria econômica” e de “métodos quantitativos complexos”. Apesar de apresentar preocupações quanto ao manejo desse ferramental teórico-econômico na solução dos casos concretos, Schuartz não esconde a percepção não só positiva, como de superioridade desse novo contexto em comparação com o que se tinha antes. Para o autor, na década de 1990, a política concorrencial brasileira teria se orientado “no caminho seguro da consistência técnica”, em que a análise se daria de forma “mais fria”, caracterizando um verdadeiro “salto de qualidade”. Nesse sentido, Schuartz louvava a intrínseca relação que se estabeleceu, a partir de então, entre “direito antitruste e ciência econômica”: “É comum ouvir-se que o direito da concorrência existe no Brasil somente a partir de 1991. Esse é o ano da entrada em vigor da Lei 8.158, que marca, simbolicamente, o início de um movimento lento, porém progressivo, de tomada mais ampla de consciência (tanto no plano governamental como no plano da comunidade jurídico-empresarial) acerca da importância de uma política antitruste tecnicamente orientada. [...] Especialmente nos procedimentos institucionalizados de aplicação do direito, as citações de resultados cada vez mais sofisticados de teoria econômica e o uso de métodos quantitativos complexos e ultra-sensíveis a hipóteses não triviais constrastam com a pouca quantidade e a questionável qualidade dos dados empíricos disponíveis para garantir sua aplicabilidade aos casos concretos”. Mais adiante, segue: “Qualquer reconstituição histórico-sistemática das razões pelas quais o direito antitruste foi colocado, também no Brasil, no caminho seguro da consistência técnica, deverá atribuir posição de destaque à adoção, pelas autoridades, da maximização do excedente agregado como o ‘bem jurídico’ que cabe a esse ramo do direito proteger e promover. Efetivamente, é difícil superestimar a magnitude do salto de qualidade que é decorrente do abandono do discurso sobre ‘ética na economia’ ou ‘lealdade na concorrência’ em favor de uma análise mais fria dos efeitos, sobre os excedentes do consumidor e do produtor, associados a uma conduta ou um ato de concentração. O salto qualitativo deve-se, sobretudo, ao fato de essa reorientação metodológica garantir o ‘acoplamento estrutural’ entre o direito antitruste e a ciência econômica, com a qual abre-se uma via de mão dupla a conectar esses dois âmbitos, viabilizando e estimulando um fluxo intensivo de informações e um amplo – mas limitado, como veremos – movimento de racionalização”. SCHUARTZ, Luis Fernando. Haverá Lugar Digno para o “Jurídico” na Teoria e Prática do Direito Antitruste?, op. cit., p. 153-154. O elogio de Schuartz às benesses que a ciência econômica teria ineditamente trazido ao antitruste brasileiro pode ser caracterizado como o que Andrade chama de “idolatria técnica” ou “paixão pelo saber alheio”. ANDRADE, José Maria Arruda de. Economicização do Direito Concorrencial, op. cit., p. 183-184. 41 “”[...] podemos dizer que há trinta anos iniciou-se uma verdadeira revolução na política antitruste, que teve seus primeiros impactos na América do Norte e, a partir de 1996, no Brasil. Essa revolução envolveu a crescente importância da teoria econômica da organização industrial na formulação e aplicação da política antitruste, alterando não somente as instituições e organização formadoras da política pública, como também sua interpretação”. ONTO, Gustavo Gomes. Da Irrelevância do Mercado ao Mercado Relevante, op. cit., p. 45-46. 32 mercado”. A separação entre antitruste e economia era, para Onto, total; (iii) na ditadura militar, o controle de preços continuou e se tornou compulsório, com o Decreto nº 61.993, de 28 de dezembro de 1967, e, pelo Conselho Interministerial de Preços (CIP), o Estado passou a organizar as indústrias por meio da formação de cartéis. O “paradigma políticoeconômico do período” enfatizava a industrialização, ainda que para isso fosse necessária a concentração de mercado com estruturas oligopolistas; (iv) as mudanças no antitruste só foram possíveis em um contexto de “liberalização do comércio internacional e de privatização de empresas estatais”, nos anos 1990. Marcos dessa transição teriam sido a extinção do CIP em 1990, a Lei nº 8.158/1991, a Lei nº 8.884/1994 e a nomeação de três economistas para o plenário do Cade em 199642. A lei concorrencial de 1991, em particular, diferentemente da Lei nº 4.137/1962, apresentou “um caráter mais ‘técnico’”, nas palavras de Onto43. Já o projeto de lei que deu origem à lei de 1994 foi resultado do trabalho de uma comissão nomeada pelo presidente Itamar Franco (1930-2011) e integrada por uma maioria de juristas44. Onto observa, porém, que economistas participaram da elaboração do projeto, ainda que indiretamente45, e, mais do que isso, que essa elaboração “foi influenciada pelo paradigma neoliberal, que foi utilizado como ideologia das reformas 42 ONTO, Gustavo Gomes. Da Irrelevância do Mercado ao Mercado Relevante, op. cit., p. 56-75. Conforme dados de Miola, ao lado de Gesner Oliveira (escolhido presidente), cinco conselheiros foram apontados em março de 1996: os advogados Leônidas Rangel Xausa e Antônio Carlos Fonseca Silva e os economistas Lúcia Helena Salgado, Paulo Dyrceu Pinheiro (que fez carreira como diplomata) e Renault Freitas Castro. Em abril de 1997, mais um economista foi nomeado: Arthur Barrionuevo Filho. Oliveira tinha PhD em economia pela University of California, Berkley, com uma tese sobre políticas de liberalização econômica. Salgado tinha PhD em economia pela Universidade Federal do Rio de Janeiro. Durante o doutorado foi pesquisadora visitante na University of California, Berkley, onde registrou ter sido aluna de nomes como Oliver E. Williamson, Carl Shapiro e Douglass North. Sua tese foi sobre a política antitruste brasileira. Castro tinha PhD em economia pelo Boston College. Barrionuevo Filho tinha PhD em economia pela Universidade de São Paulo com tese também relacionada às políticas de liberalização. Era professor de economia da Fundação Getúlio Vargas em São Paulo e especializado em microeconomia e organização industrial. Cf. MIOLA, Iagê Zendron. Law and the Economy in Neoliberalism: the politics of competition regulation in Brazil. Tese de Doutorado em Direito e Sociedade. Milão: “Renato Treves” International PhD Program in Law and Society/Università degli Studi di Milano, 2014, p. 262-264. 43 ONTO, Gustavo Gomes. Da Irrelevância do Mercado ao Mercado Relevante, op. cit., p. 65. 44 Onto registra a respeito da comissão cujos trabalhos ensejaram a apresentação do Projeto de Lei nº 3.712, de 23 de abril de 1993: “A comissão foi presidida por Ruy Coutinho do Nascimento, presidente do CADE no período, e integrada por: Antônio Gomes, secretario da SDE; Tercio Sampaio Ferraz Júnior, ProcuradorGeral da Fazenda Nacional; Carlos Francisco Magalhães, presidente do IBRAC; Alexandre de Paula Dupeyrat Martins, assessor legislativo do Senado Federal; José Geraldo Brito Filomeno, Procurador de Justiça do Estado de São Paulo; Neide Teresinha Malard, advogada e professora de direito; e Maria Aparecida Santos Pereira, economista”. ONTO, Gustavo Gomes. Da Irrelevância do Mercado ao Mercado Relevante, op. cit., p. 67. 45 O autor cita, entre os economistas que participaram indiretamente das discussões em torno do projeto, Antônio Kandir, Lúcia Helena Salgado e Hélcio Tokeshi (economistas do IPEA) e Elizabeth Farina (professora de economia da USP). ONTO, Gustavo Gomes. Da Irrelevância do Mercado ao Mercado Relevante, op. cit., p. 68. 33 econômicas adotadas no período no Brasil e na América Latina”46. No entanto, a Lei nº 8.884/1994 ainda continha “elementos não ‘puramente’ econômicos”. Estes começariam a ser extirpados com o tempo, conforme normas internas do Cade iam sendo elaboradas e a jurisprudência evoluía. Com isso, “procedimentos e metodologias de análise econômica tornaram-se obrigatórios nas decisões e a teoria econômica tornou-se parte essencial da política antitruste”. O antitruste no Brasil passava a ser pautado por uma metodologia de análise “mais econômica” dos processos. Dava-se a “revolução”47. Martinez destaca que os anos 1990 foram fundamentais para o antitruste no País. A política alcançou “um patamar nunca antes atingido no Brasil”, em decorrência de um ambiente político-econômico propício: o liberal48. Para isso acontecer, foi necessária uma “evolução” histórica: de um antitruste fundado na economia popular para um antitruste voltado à “promoção da concorrência propriamente dita (a partir de 1994)”49. Embora dê 46 ONTO, Gustavo Gomes. Da Irrelevância do Mercado ao Mercado Relevante, op. cit., p. 68. “Em suma, por intermédio das decisões e dos procedimentos instituídos no CADE, foi sendo construída uma política de defesa da concorrência, uma política antitruste, que tinha o propósito de controlar o abuso do poder econômico, utilizando crescentemente uma metodologia de análise mais econômica dos processos”. ONTO, Gustavo Gomes. Da Irrelevância do Mercado ao Mercado Relevante, op. cit., p. 75. 48 “O nível de concorrência dos mercados no Brasil hoje pode ser justificado pela agenda econômica liberal que norteou a ação governamental a partir da década de 90. No início de referida década, a economia brasileira passou por intensa reforma, com liberalização comercial, ampla reforma tributária, adoção de política fiscal mais severa, controle de inflação, privatização e desregulamentação dos mercados, com abandono de modelos anteriores que pouco favoreciam a concorrência (como o modelo de substituição de importações e controle de preços). Foi nesse pacote de reformas que foi promulgada uma nova lei de defesa da concorrência (Lei nº 8.884, de 11 de junho de 1994), com um sistema obrigatório de notificação de concentrações e cooperações econômicas. [...] o Brasil possuía desde a década de 30 legislação antitruste (Decreto-Lei nº 869, de 11 de novembro de 1938, de caráter penal, e Lei 4.137, de 10 de setembro de 1962, de caráter administrativo), mas foi apenas quando um pacote de medidas mais amplas foi adotado na década de 90 – e com o abandono de órgãos como o Conselho Interministerial de Preços (CIP), que deixava pouco espaço para que as forças de mercado agissem ‘invisivelmente’ – é que o país avançou no quesito concorrência”. Adiante a autora prossegue: “Os anos 90 alçaram a defesa da concorrência a um patamar nunca antes atingido no Brasil, fruto do contexto econômico e político liberal que permitiu, entre outros, o aperfeiçoamento e consolidação da matéria concorrencial na esfera legislativa”. MARTINEZ, Ana Paula. Histórico e Desafios do Controle de Concentrações Econômicas no Brasil. In: MARTINEZ, Ana Paula. Temas Atuais de Direito da Concorrência. São Paulo: Singular, 2012, p. 24 e 39-40. Ruy Coutinho do Nascimento já havia apontado em sentido semelhante anteriormente. O autor não utilizou a expressão “revolução do antitruste”, mas apontou no sentido de que a reforma da legislação antitruste na década de 1990 decorreu da necessidade, em um contexto de abertura econômica e globalização, de “adequar” a legislação e o Cade “aos novos tempos”: “No início da década de 90, no momento em que o Brasil passava por uma das mais agudas crises institucionais de sua história, que culminou com o impeachment do Presidente da República, questionava-se o futuro da defesa da concorrência no contexto de nossas políticas públicas. A reunião de alguns elementos como o início do processo de abertura econômica, com a conseqüente desativação dos mecanismos de controle de preços então vigentes, e a aceleração do processo de globalização, gerou um grande eixo de procupação que se centrava na dúvida quanto à adequação da legislação nacional antitruste e de seu órgão aplicador aos novos tempos e que, efetivamente, garantisse a existência de um mercado livre e competitivo”. NASCIMENTO, Ruy Coutinho do. Depoimento Introdutório. In: OLIVEIRA, Gesner; RODAS, João Grandino. Direito e Economia da Concorrência. Rio de Janeiro: Renovar, 2004. 49 “Vê-se que se passou de um sistema antes baseado na defesa da economia popular (ainda que travestido do nome ‘concorrência’ no período 1962-1988) para a promoção da concorrência propriamente dita (a partir de 47 34 mais ênfase ao contexto político-econômico e às mudanças institucionais, Martinez também atribui as transformações ocorridas na década de 1990 à “aplicação dos novos conceitos”. Esse conjunto de fatores teria gerado “uma verdadeira revolução antitruste no Brasil”50. Conforme constata Iagê Zendron Miola, a narrativa de que, a partir dos anos 1990, notadamente com a Lei nº 8.884/1994, a política antitruste brasileira se tornou mais “técnica” e “despolitizada” é comum e reiterada51. Tal mudança teria se dado pelo ambiente político-econômico da época, pelas reformas institucionais e, em particular, pelo uso extensivo da ciência econômica no antitruste. Esse último aspecto, especificamente, 1994), tendo havido um período de transição a partir da promulgação da nova Constituição e com a tomada de posse do Presidente Fernando Collor em março de 1990”. MARTINEZ, Ana Paula. Histórico e Desafios do Controle de Concentrações Econômicas no Brasil, op. cit., p. 42. 50 “A aplicação dos novos conceitos em um ambiente econômico propício gerou uma verdadeira revolução antitruste no Brasil”. MARTINEZ, Ana Paula. Histórico e Desafios do Controle de Concentrações Econômicas no Brasil, op. cit., p. 42. Essa natureza “evolucionária” na história da política concorrencial brasileira – inicialmente inserida num contexto de substituição de importação, intervenção estatal direta e controle de preços, passando a ser, mais recentemente, instrumento para fortalecer mercados competitivos e estimular investimentos privados – também pode ser notada em Aguillar e Coutinho. Cf. AGUILLAR, Fernando Herren; COUTINHO, Diogo R. A Evolução da Legislação Antitruste no Brasil. Revista de Concorrência e Regulação, n. 7 e 8, jul./dez., 2012, p. 140-143. Vale registrar ainda o entendimento de Paulo Furquim de Azevedo sobre esse período. Sem aderir ao uso da expressão “revolução do antitruste”, Azevedo concorda que mudanças importantes ocorreram nos anos 1990 na política de defesa da concorrência brasileira. Tais mudanças estariam menos associadas a um uso mais intenso da teoria econômica e mais relacionadas a dois acontecimentos: a promulgação da Lei n 8.884/1994 e a extinção da Superintendência Nacional do Abastecimento (SUNAB), em 1997, “último símbolo do controle de preços”. Esses dois acontecimentos, associados a um ambiente político, institucional e negocial mais favorável, permitiram “a mudança do perfil da intervenção do Estado nos mercados e a demanda por instituições de mercado, como é o caso da Defesa da Concorrência”. AZEVEDO, Paulo Furquim de. Análise Econômica da Defesa da Concorrência. In: TIMM, Luciano Benetti (Org.). Direito e Economia no Brasil. São Paulo: Atlas, 2012, p. 269-272, especialmente p. 270. 51 Esse tipo de narrativa não é privilégio do debate antitruste brasileiro. Josef Drexl observa que não se pode negar o caráter político nem do direito concorrencial nem dos próprios objetivos do antitruste segundo a “abordagem econômica” (economic approach): eficiência e bem-estar do consumidor. Por um lado, o antitruste interfere nos interesses atingidos pela intervenção estatal, no sentido de que “tira alguma coisa” de alguns indivíduos. Isto é, ao impor restrições, por exemplo, a uma fusão, o direito da concorrência é responsável por impedir ganhos que as empresas envolvidas nessa fusão poderiam lograr. Essa “tomada” (taking) de possíveis ganhos – ou, em outros termos, essa restrição de direitos – deve ter um suporte político e, à luz dos princípios constitucionais, uma justificação legal. O fundamento que dá esteio a tais tipos de restrições não pode ser outro senão a Constituição, carta política que é, e os valores e objetivos por ela consagrados. Por outro lado, mesmo uma postura de não intervenção tem seus impactos sobre os indivíduos. Uma jurisdição que, em casos controversos, opte pela não intervenção pode ser acusada de estar favorecendo um dos interesses em jogo. Ainda que o paradigma seguido argumente dever ser o antitruste essencialmente “técnico”, “neutro” ou “apolítico”, pode-se dizer, com Drexl, que o conteúdo político está sempre presente nessa política. DREXL, Josef. On the (A)political Character of the Economic Approach to Competition Law. In: DREXL, Josef; KERBER, Wolfgang; PODSZUN, Rupprecht (Org.). Competition Policy and the Economic Approach: foundations and limitations. Cheltenham/Northampton: Edgar Elgar, 2011, p. 312-321 e 328-330. Com Irti, é possível ponderar que a política concorrencial, mesmo que orientada por uma “abordagem econômica”, não está imune a influências políticas e ideológicas. A concorrência não seria “ahistórica”, “apolítica” ou simplesmente “natural”; ela carrega a ideologia eleita na decisão de política econômica estabelecida na sua lei – ou na Constituição. IRTI, Natalino. L’Ordine Giuridico del Mercato. 6. ed. Roma/Bari: Laterza, 2004, p. 121-123 e 134-137. 35 seria crucial para entender as transformações que teriam se consubstanciado em uma “verdadeira revolução” no antitruste brasileiro52. Miola elenca quatro mudanças significativas ocorridas na política concorrencial brasileira nos anos 1990, particularmente sob a gestão de Gesner Oliveira, a partir de 1996: (i) consolidação institucional53, (ii) articulação com outras políticas econômicas54, (iii) internacionalização da política antitruste55 e (iv) economicização do antitruste no Brasil. Será destacado aqui, pelos propósitos do trabalho, o quarto aspecto. Os indicadores da economicização da política antitruste brasileira passam, segundo Miola, por três aspectos. O primeiro é a percepção por economistas como Ruy Santacruz Lima de que, entre 1994 e 1996, a análise de atos de concentração se baseou em uma teoria antitruste “tradicional”, isto é, o paradigma estrutura-conduta-desempenho, da Escola de Harvard, que, segundo Lima, seria “legalista” e não incorporaria uma “análise matemática sofisticada”56. Faltariam aos economistas presentes no plenário do Cade os fundamentos econômicos apropriados57. O segundo aspecto apontado por Miola é a elaboração de normas internas pelo Cade, dado já notado por Onto58. A Resolução nº 5, de 28 de agosto 52 MIOLA, Iagê Zendron. Law and the Economy in Neoliberalism, op. cit., p. 34. Cf. também: NUSDEO, Ana Maria. Defesa da Concorrência e Globalizalização Econômica: o controle da concentração de empresas. São Paulo: Malheiros, 2002, p. 258; MATTOS, César. Introdução, op. cit., p. 20-22; CAMPILONGO, Celso Fernandes. SuperCADE e o Adjacências: o brilho do poder. In: FARINA, Laércio (Ed.). A Nova Lei do CADE. Ribeirão Preto: Migalhas, 2012, p. 34; DEL CHIARO, José; PEREIRA JÚNIOR, Ademir Antônio. O Desenvolvimento da Defesa da Concorrência: do controle posterior ao controle prévio de atos de concentração. In: FARINA, Laércio (Ed.). A Nova Lei do CADE. Ribeirão Preto: Migalhas, 2012, p. 68; MARTINEZ, Ana Paula. Histórico e Desafios do Controle de Concentrações Econômicas no Brasil, op. cit., p. 44-45. 53 Após questionamentos que surgiram a reboque do alegado “excessivo rigor” com que o Cade atuou entre 1994 e 1996, notadamente no caso Gerdau-Pains (Ato de Concentração nº 16/1994), Gesner Oliveira procurou endereçar uma abordagem da política antitruste que não fosse frontal e necessariamente contrária às concentrações econômicas. Buscava-se compatibilizar essa política com um novo ambiente de economia liberalizada. Além disso, o Cade passou a produzir relatórios anuais de suas atividades e regulamentos, e a “advocacia da concorrência” começou a ser posta em prática. MIOLA, Iagê Zendron. Law and the Economy in Neoliberalism, op. cit., p. 266-267. Ver também: BELLO, Carlos Alberto. Autonomia Frustrada: o Cade e o poder econômico. São Paulo: Boitempo, 2005, p. 127-161. 54 Segundo Miola, a ideia de Oliveira era fazer com que o Cade participasse mais ativamente do processo de privatização que estava acontecendo no País. Ademais, acordos foram firmados entre o Cade e outros órgãos governamentais, como agências reguladoras, o Banco Central e alguns ministérios. MIOLA, Iagê Zendron. Law and the Economy in Neoliberalism, op. cit., p. 267-268. 55 O Cade passou a ser visitado por autoridades estrangeiras e representantes de instituições como o Banco Mundial e a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE). Do mesmo modo, funcionários do Cade, incluindo presidente e conselheiros, começaram a realizar visitas de intercâmbio fora do País. Miola destaca também o esforço de harmonização do antitruste no Brasil com as melhores práticas internacionais. MIOLA, Iagê Zendron. Law and the Economy in Neoliberalism, op. cit., p. 268-270. 56 MIOLA, Iagê Zendron. Law and the Economy in Neoliberalism, op. cit., p. 270-271. Cf. LIMA, Ruy Santacruz. Prevenção Antitruste no Brasil – 1991/1996, op. cit., p. 128. 57 Isso foi afirmado, em entrevista a Miola, por Barrionuevo Filho, um dos economistas que foi nomeado conselheiro do Cade nos anos 1990. Cf. MIOLA, Iagê Zendron. Law and the Economy in Neoliberalism, op. cit., p. 270-271. 58 ONTO, Gustavo Gomes. Da Irrelevância do Mercado ao Mercado Relevante, op. cit., p. 106-108. 36 de 1996, por exemplo, fixou o procedimento de análise dos atos de concentração. A norma estabeleceu as informações que deveriam ser levadas à autoridade para a apreciação das transações notificadas. Com base nessas informações, o Cade teria como verificar com maior precisão a presença de elementos de mercado que justificariam, com base na teoria econômica mainstream do antitruste, a aprovação de um ato de concentração, ainda que aumentasse o grau de concentração no mercado59. O terceiro aspecto ressaltado por Miola diz respeito ao conteúdo das decisões em atos de concentração. O percentual de restrições impostas pelo Cade foi de 77,77% entre 1994 e 1996 para 8,6% entre 1996 e 1998, período este em que nenhuma operação foi reprovada60. A partir de 1998, a “revolução” sedimenta o que Miola chama de “credo econômico” (economic creed). As quatro mudanças apontadas acima – consolidação institucional, articulação com outras políticas econômicas, internacionalização da política antitruste e economicização do antitruste no Brasil – intensificam-se entre 1998 e 2000. A economicização, em específico, avançou com a elaboração da Resolução nº 20, de 9 de junho de 1999, particularmente. Essa resolução, que dispôs de forma complementar sobre o processo administrativo perante o Cade, trouxe como anexos (i) definições de condutas anticompetitivas em linha com a teoria mainstream e com as práticas estrangeiras e (ii) critérios de análise de condutas, veiculando instrumentos econômicos de cálculo do grau de concentração de mercado, como os índices Herfindahl Hirchsman (HHI) e Ci61. Esse processo de economicização dava ao Cade o caráter “técnico” alegadamente necessário para superar os períodos anteriores da política antitruste brasileira – supostamente menos “técnicos” – e torná-la “moderna”62. À indicação de outros economistas para o plenário do Cade nos anos posteriores, após o término do mandato de Gesner Oliveira em 200063, 59 MIOLA, Iagê Zendron. Law and the Economy in Neoliberalism, op. cit., p. 271. MIOLA, Iagê Zendron. Law and the Economy in Neoliberalism, op. cit., p. 272. 61 Resolução Cade nº 20, de 9 de junho de 1999. 62 MIOLA, Iagê Zendron. Law and the Economy in Neoliberalism, op. cit., p. 272-277, especialmente p. 277. 63 Economistas indicados em 2000 foram: Thompson Almeida Andrade e Afonso Arinos de Mello Franco Neto. O primeiro tinha PhD em economia institucional pela University of London e era professor da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ) e funcionário aposentado do IPEA. O segundo tinha PhD em organização industrial pela Universidade de Chicago, onde teve aula com professores como Gary Becker e Robert Lucas. Em 2002, um novo economista foi apontado: Cleveland Prates Teixeira, mestre em economia pela FGV-SP, com dissertação sobre controle de concentrações orientada por Gesner Oliveira. Era à época da indicação secretário-adjunto da Secretaria de Acompanhamento Econômico do Ministério da Fazenda. Miola observa que, do ponto de numérico, advogados estavam em maioria em relação aos economistas nesse período; isso, todavia, não teria impedido a continuação e o aprofundamento da economicização da política concorrencial. O autor chamou esse processo de “combinação de juridificação e economicização” (juridification and economicization combined). MIOLA, Iagê Zendron. Law and the Economy in Neoliberalism, op. cit., p. 278-283. 60 37 sucederam-se fatos relevantes no âmbito das outras duas autoridades antitruste nacionais, a Secretaria de Acompanhamento Econômico do Ministério da Fazenda (SEAE) e a Secretaria de Direito Econômico do Ministério da Justiça (SDE). Essas secretarias elaboraram, em 1º de agosto de 2001, o Guia para Análise Econômica de Atos de Concentração Horizontal, que estabeleceu parâmetros para análise de fusões, aquisições e outras operações entre empresas atuantes em um mesmo mercado. O guia incluiu na análise aspectos que iam além do paradigma estrutura-conduta-desempenho, como o exame de eficiências econômicas decorrentes da operação64. A SEAE elaborou também o Guia para Análise Econômica da Prática de Preços Predatórios, de 12 de dezembro de 200265. Adicione-se que o titular da SEAE à época, Claudio Considera Correa, e seu equivalente na SDE, Paulo de Tarso Ribeiro, promoveram mudanças significativas no corpo de funcionários de suas secretarias, cortando pessoal e contratando novos profissionais. Conforme Miola, Correa chegou a afirmar que as mudanças se deram porque os antigos funcionários eram “todos viciados em controle de preço”66. O processo de economicização afetou todas as autoridades antitruste brasileiras no período. A “revolução” era levada a adiante67. Há no Brasil posicionamentos críticos em relação à assimilação acrítica das percepções da Escola de Chicago e da pregação em torno de uma “abordagem econômica” no antitruste brasileiro. Calixto Salomão Filho e Paula A. Forgioni são críticos da Análise Econômica do Direito, movimento que encarna os postulados da Escola de Chicago no direito. Salomão Filho frisa o caráter redutor das metodologias matemáticas de análise econômica, defendendo sua integração a uma análise jurídica e histórica crítica das estruturas socioeconômicas que conformam a realidade brasileira68. Forgioni, embora reconheça que a análise econômica pode ser vista como um importante instrumento para a aplicação do ordenamento jurídico, aponta os riscos de que a utilização dessa análise submeta o 64 Portaria Conjunta SEAE/SDE nº 50, de 1º de agosto de 2001. Portaria SEAE nº 70, de 12 de dezembro de 2002. O guia colocou à disposição das autoridades uma série de instrumentos econômicos para calcular e contrabalançar os efeitos pró-competitivos de curto prazo e os potenciais efeitos anticompetitivos de longo prazo da prática de preço predatório. 66 MIOLA, Iagê Zendron. Law and the Economy in Neoliberalism, op. cit., p. 285. 67 Miola avança na análise desse processo, chegando até o ano 2010. Sua conclusão é de que a política concorrencial no Brasil serviu ao projeto neoliberal que ganhou predominância nos anos 1990. Em específico, a “revolução” e o processo de economicização do direito concorrencial foram instrumentos para que o antitruste fizesse a consecução do programa neoliberal. Cf. MIOLA, Iagê Zendron. Law and the Economy in Neoliberalism, op. cit. 68 SALOMÃO FILHO, Calixto. Histoire Critique des Monopoles: une perspective juridique et économique. Paris: LGDJ, 2010, p. vii. Cf. FORGIONI, Paula A. Análise Econômica do Direito: paranóia ou mistificação. Revista de Direito Mercantil Industrial, Econômico e Financeiro, n. 139, 2005, p. 256. 65 38 direito aos determinismos econômicos. Além deles, José Maria Arruda de Andrade apresentou uma crítica contundente às consequências e aos riscos da economicização do direito concorrencial alegadamente provocada pela influência dos postulados de Chicago. Andrade não descarta a importância do ferramental econômico na análise antitruste, mas dá ênfase a seu papel instrumental ou descritivo, afastando aplicações normativas e consequencialistas dos pressupostos de uma específica escola de pensamento – no caso, a de Chicago. A importância desse exercício crítico reside justamente na assimilação do dever de observância das garantias democráticas do Estado de Direito quando se trata de aplicar a legislação antitruste, de modo a evitar que uma teoria normativa se sobreponha aos objetivos consagradas na Constituição69. O presente trabalho, assim como os de Salomão Filho, Forgioni, Andrade e Miola, tenta manter um posicionamento crítico em relação a esses postulados normativos economicistas. O foco aqui, porém, é qualificar historicamente a pressuposição de que a economicização é um fenômeno novo ou, em outros termos, que houve num passado recente uma “revolução do antitruste” no Brasil. 1.3 A proposta Entendido o que consubstancia o que se chamou de “revolução do antitruste” e de que modo ela teria se dado no Brasil, a proposta deste trabalho é verificar a pressuposição histórica de que essa suposta revolução ocorreu no Brasil nos últimos anos. O posicionamento que se intenta examinar parte do pressuposto de que só recentemente no Brasil – mais especificamente nos anos 1990 – o antitruste passou a se utilizar de elementos de teoria econômica. Como visto, argumenta-se que o uso desse ferramental teórico teria provocado uma revolução na política brasileira de defesa da concorrência. Segundo essa tese, antes da influência da teoria da organização industrial, notadamente da Escola de Chicago, o antitruste no Brasil era influenciado, basicamente, por “vertentes populistas”, sendo que antitruste, de um lado, e economia – ou análises econômicas “mais profundas” e “mais sofisticadas”, como se prefere colocar –, de outro, apenas remotamente convergiriam nos períodos anteriores à “revolução”. A hipótese que se pretende trabalhar consiste no seguinte: desde as primeiras legislações antitruste nacionais, antitruste e economia sempre estiveram próximos. 69 ANDRADE, José Maria Arruda de. Economicização do Direito Concorrencial, op. cit., p. 17-24 e 221227. 39 A abordagem se dividirá em três momentos. O primeiro consistirá em um exercício de história legislativa, analisando as disposições legais, os escritos e outros documentos referentes aos homens públicos responsáveis pela elaboração das leis em exame e, quando houver, os debates legislativos e os casos de aplicação das leis, além das resistências de diversas naturezas enfrentadas por essas iniciativas legais. Com base nos resultados dessa primeira análise, ter-se-á, de um lado, um quadro do estado de coisas buscado com tais legislações, isto é, do propósito ou objetivo das leis, e, de outro, das ideias que inspiraram a criação dessas novas normas. O segundo momento se dedicará à análise das ideias econômicas em debate no Brasil à época, ou seja, das doutrinas político-econômicas mais influentes ao tempo estudado. Por fim, no terceiro momento, far-se-á um cotejamento entre os dois momentos anteriores da análise para verificar se o antitruste, antes do período assimilado como da “revolução do antitruste” no Brasil, esteve apartado do pensamento econômico prevalecente no debate público brasileiro, é dizer, se não havia uma convergência entre as formulações antitruste, de um lado, e as correntes de pensamento econômico do período, de outro. 40 2 ANTITRUSTE NO BRASIL: 1930-1964 2.1 Decreto-Lei nº 869/1938 2.1.1 Estado pós-1930 e novas Constituições As Constituições de 1934 e de 1937 são marcos de uma nova formulação política que passa a ter preponderância no Brasil: o Estado intervencionista. Ocorre que, desde antes de 1934, o Governo Provisório vinha mudando a forma de atuação estatal em relação à economia. Gilberto Bercovici aponta que a construção de um Estado social em sentido amplo (intervencionista e, particularmente, desenvolvimentista) começa a se dar com ênfase no País em 1930. Isto é, as medidas que fizeram com que o Estado mudasse sua estrutura e sua forma de atuar, tornando-se mais intervencionista no setor econômico e assimilando uma preocupação social, começaram a ser tomadas pelo governo antes mesmo da Constituição de 1934. Bercovici cita o exemplo do Código de Minas (Decreto nº 24.642, de 10 de julho de 1934) e do Código de Águas (Decreto nº 24.643, de 10 de julho de 1934). Esses diplomas tiveram seus princípios, com o advento da Constituição de 1934, assimilados nos artigos 1870, 14371 e 14472 da Carta. O autor adiciona o caso dos diversos “Art 18 - Independentemente de autorização, os Estados podem legislar, no caso de haver lei federal sobre a matéria, para suprir-lhes as deficiências ou atender às peculiaridades locais, desde que não dispensem ou diminuam es exigências da lei federal, ou, em não havendo lei federal e até que esta regule, sobre os seguintes assuntos: a) riquezas do subsolo, mineração, metalurgia, águas, energia hidrelétrica, florestas, caça e pesca e sua exploração; [...]”. 71 “Art 143 - As minas e demais riquezas do subsolo, bem como as quedas d'água constituem propriedade distinta da propriedade do solo para o efeito de exploração ou aproveitamento industrial. O aproveitamento industrial das minas e das jazidas minerais, das águas e da energia hidráulica, ainda que de propriedade privada, depende de autorização federal. § 1º - A autorização só será concedida a brasileiros, ou empresas constituídas por acionistas brasileiros, podendo o Governo, em cada caso, por medida de conveniência pública, permitir o aproveitamento de quedas d'água e outras fontes de energia hidráulica a empresas que já exercitem utilizações amparada pelo § 4º, ou as que se organizem como sociedades nacionais, reservada sempre ao proprietário preferência na exploração, ou participação nos lucros. § 2º - O aproveitamento de energia hidráulica de potência reduzida e para uso exclusivo do proprietário independe de autorização. § 3º - Satisfeitas as condições estabelecidas em lei entre elas a de possuírem os necessários serviços técnicos e administrativos, os Estados passarão a exercer dentro dos respectivos territórios, a atribuição constante deste artigo. § 4º - Independe de autorização o aproveitamento das quedas d'água já utilizadas industrialmente na data desta Constituição, assim como, nas mesmas condições, a exploração das minas em lavra, ainda que transitoriamente suspensa”. 72 “Art 144 - A lei regulará a nacionalização progressiva das minas, jazidas minerais e quedas d'água ou outras fontes de energia assim como das indústrias consideradas básicas ou essenciais à defesa econômica ou militar da Nação”. 70 41 dispositivos constitucionais de 1934 referentes a direitos sociais, como educação, cultura73, saúde74, trabalho75, previdência social76 e sindicalização77. É verdade que a Constituição de 1934 avançou e deu destaque a essas questões. No entanto, esses temas passam a ser objeto da preocupação do governo pós-revolução pelo menos desde a criação de novas pastas ministeriais, como o Ministério dos Negócios da Educação e Saúde Pública (Decreto nº 19.402, de 14 de novembro de 1930) e o Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio (Decreto nº 19.433, de 26 de novembro de 1930)78. Ou seja, não se podem entender as Constituições de 1934 e de 1937 como documentos jurídicos apartados do momento político em que se inseriram. Para entender o referido momento e, especificamente, o Estado que se formou a partir de então, traz-se esquematicamente à discussão a visão de cinco autores acerca das mudanças políticas e econômicas provocadas pelo movimento que chegou ao poder em 1930. O primeiro deles é Celso Furtado, com sua interpretação clássica acerca dos mecanismos de defesa do café a partir de 1930 como manifestação de um inédito intervencionismo estatal na economia79. Os outros quatro autores, pela “Art 148 - Cabe à União, aos Estados e aos Municípios favorecer e animar o desenvolvimento das ciências, das artes, das letras e da cultura em geral, proteger os objetos de interesse histórico e o patrimônio artístico do País, bem como prestar assistência ao trabalhador intelectual. Art 149 - A educação é direito de todos e deve ser ministrada, pela família e pelos Poderes Públicos, cumprindo a estes proporcioná-la a brasileiros e a estrangeiros domiciliados no País, de modo que possibilite eficientes fatores da vida moral e econômica da Nação, e desenvolva num espírito brasileiro a consciência da solidariedade humana”. O Capítulo II do Título V (“Da Família, da Educação e da Cultura”) da Constituição de 1934 é todo voltado à educação e à cultura (artigos 148 a 158). Ver também artigos 150 a 158. 74 “Art 10 - Compete concorrentemente à União e aos Estados: [...] II - cuidar da saúde e assistência públicas”. 75 “Art 121 - A lei promoverá o amparo da produção e estabelecerá as condições do trabalho, na cidade e nos campos, tendo em vista a proteção social do trabalhador e os interesses econômicos do País”. Ver também artigos 121 a 123 da Constituição de 1934. 76 Art 121 [...] § 1º - A legislação do trabalho observará os seguintes preceitos, além de outros que colimem melhorar as condições do trabalhador: [...] h) assistência médica e sanitária ao trabalhador e à gestante, assegurando a esta descanso antes e depois do parto, sem prejuízo do salário e do emprego, e instituição de previdência, mediante contribuição igual da União, do empregador e do empregado, a favor da velhice, da invalidez, da maternidade e nos casos de acidentes de trabalho ou de morte”. 77 “Art 120 - Os sindicatos e as associações profissionais serão reconhecidos de conformidade com a lei”. 78 Cf. BERCOVICI, Gilberto. Estado Intervencionista e Constituição Social no Brasil: o silêncio ensurdecer de um diálogo entre ausentes. In: Cláudio Pereira de Souza Neto; Daniel Sarmento; Gustavo Binenbojm. (Org.). Vinte Anos da Constituição Federal de 1988. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009, p. 725-728. Ver também de Bercovici, sobre o Estado desenvolvimentista brasileiro: BERCOVICI, Gilberto. Desigualdades Regionais, Estado e Constituição. São Paulo: Max Limonad, 2003, p. 50-62; BERCOVICI, Gilberto. Constituição Econômica e Desenvolvimento, op. cit., p. 45-68. 79 Outras interpretações clássicas são, por exemplo, de Roberto Simonsen, Caio Prado Júnior e Florestan Fernandes. Cf. SIMONSEN, Roberto C. Orientação Industrial Brasileira (1928). In: SIMONSEN, Roberto. Evolução Industrial do Brasil e Outros Estudos. Seleção, notas e bibliografia de Edgar Carone. São Paulo: Editora Nacional / Editora da USP, 1973, p. 53-65; SIMONSEN, Roberto C. Evolução Industrial do Brasil (1939). In: SIMONSEN, Roberto. Evolução Industrial do Brasil e Outros Estudos. Seleção, notas e bibliografia de Edgar Carone. São Paulo: Editora Nacional / Editora da USP, 1973, p. 5-52; PRADO JÚNIOR, Caio. História Econômica do Brasil (1945). 26. ed. São Paulo: Brasiliense, 1968; FERNANDES, Florestan. A Revolução Burguesa no Brasil. Rio de Janeiro: Zahar, 1975. Seria inviável e fugiria dos propósitos desse trabalho dar conta de toda a produção bibliográfica sobre o assunto. 73 42 relevância de suas contribuições e por permitirem entender a especificidade do caráter e do modo de atuar do Estado pós-1930, são Boris Fausto, Francisco de Oliveira, Octavio Ianni e Sônia Draibe80. De acordo com a análise de Celso Furtado, a produção cafeeira brasileira no final do século XIX apresentava uma tendência de expansão. Isso se dava não necessariamente por um aumento da demanda pelo produto, mas por fatores como o aumento da oferta da mão-de-obra, em virtude dos incentivos à imigração, notadamente em estados como São Paulo, a ampliação do crédito para financiar novas terras, o incremento da competitividade em decorrência da depreciação cambial e a abundância de terras cultiváveis. Por outro lado, a conjugação desses fatores, particularmente a disponibilidade de mão-de-obra e a abundância de terras, indicavam que os preços do café tenderiam a cair no longo prazo. As inversões do capital proveniente da atividade cafeeira se dirigiam ao mesmo setor, tanto em novas áreas de produção, quanto em estradas de ferro, portos e meios de transporte marítimos que garantiriam a infraestrutura logística da empresa cafeeira. A razão disso residia na vantagem relativa do café vis-à-vis outros artigos de exportação que poderiam ser produzidos no Brasil. Como o País fornecia 75% do café consumido no mundo, o setor tinha condições de manipular o preço do produto por meio da manutenção em estoque de parte da produção, bastando, para isso, recursos financeiros para proceder à retenção quando houvesse uma crise de superprodução. Em 1906, o “Convênio de Taubaté” – acordo entre os governadores dos principais estados produtores de café (São Paulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro) – estabeleceu as diretrizes de uma política de “valorização” do artigo: o governo compraria o excedente do café; o financiamento das compras ocorreria mediante empréstimos estrangeiros; o serviço dos empréstimos seria pago por meio da instituição de um novo imposto cobrado de cada saca de café exportada; e os governos dos estados exportadores não estimulariam a expansão das plantações81. Quando sobreveio a crise econômica mundial de 1929, a produção cafeeira brasileira continuava em expansão. Contudo, o mecanismo concebido em 1906, de financiar a acumulação dos estoques com empréstimos externos, tornara-se inviável. Nem o mercado internacional de capitais dispunha de condições para prover os recursos, nem o 80 A literatura sobre a passagem da Primeira República para a Era Vargas, bem como sobre as mudanças políticas e econômicas que vieram a reboque, é extensa. Mais uma vez, seria impossível e fugiria do escopo do trabalho dar conta de toda a bibliografia. Por isso se escolheu um autor clássico e mais quatro autores de relevância para ilustrar o quadro que se pretende traçar. 81 FURTADO, Celso. Formação Econômica do Brasil (1959). 34. ed. São Paulo: Companhia das Letras, 2007, p. 251-262. 43 governo brasileiro contava com crédito, uma vez que suas reservas metálicas haviam sido liquidadas na esteira da crise. A alternativa utilizada foi a expansão do crédito para financiar a retenção dos estoques. Trata-se de manifestação do que Furtado chama de “socialização das perdas” – em outros termos: toda a sociedade pagaria o preço das quedas cíclicas que atingem a classe dirigente cafeeira. Essa expansão contribuiu para deteriorar o desequilíbrio externo e depreciar ainda mais a moeda, o que, por sua vez, tornava mais competitivo o setor exportador de café. Mantinha-se alto, nesse passo, o nível de produção, a despeito da contração da demanda externa em virtude da crise. O que se alterou foram os preços pagos aos produtores de café, ou seja, houve redução da renda monetária no Brasil sem que a quantidade produzida parasse de crescer. Permitiu-se, com isso, que a queda da renda no Brasil fosse menos significativa do que a de outros países, como os Estados Unidos. Diferentemente desse país, no Brasil o nível de renda não se corroeu tanto e o nível de emprego se manteve, ainda que se destruísse parte do produto do trabalho. Furtado aponta que a política de defesa do setor cafeeiro configurou verdadeiro “programa de fomento da renda nacional”, com nítido caráter anticíclico. É verdade que a política de defesa do café remonta ao Convênio de Taubaté; porém, houve, diante da crise, uma mudança nessa política. Antes, a acumulação dos estoques, gerando renda aqui, era compensada pela contração de dívidas no exterior. A partir de 1931, passaram a ocorrer, como subproduto da defesa do café, “inversões líquidas positivas”, é dizer, a compra do café não importava mais em desinvestimento no exterior por meio de empréstimos, mas sim em criação de renda mediante a expansão do crédito82. Nesse sentido, pode-se dizer, com base em Furtado, que foi o governo que chegou ao poder em 1930 o responsável por uma nova postura estatal, marcada por um particular intervencionismo na economia, como as medidas expansivas do crédito ilustraram. 82 FURTADO, Celso. Formação Econômica do Brasil, op. cit., p. 263-273. Conforme assinalado, o desequilíbrio externo com depreciação da moeda nacional foi um desdobramento dessa política. Por conseguinte, os preços dos produtos importados se acentuaram, reduzindo as importações para o País. Ao mesmo tempo, as inversões no setor cafeeiro não se mostravam mais atraentes do ponto de vista da rentabilidade, dado o cenário de crise. Parte desses capitais foi endereçada a outras atividades de exportação, como o algodão; outra parte foi direcionada a atividades distintas. É nesse contexto que se destaca “o fator dinâmico principal” da economia brasileira a reboque da crise: o mercado interno. Somando-se manutenção da demanda a inibição das importações, as atividades ligadas ao mercado interno, entre elas a industrial, ganham impulso e rentabilidade. Parcela significativa das atividades industriais se destinaram a substituir as importações. Note-se ainda que Furtado não ignora que o impulso às atividades industriais implica necessidade de ampliação da capacidade, e isso só ocorreria por meio da importação de equipamentos, que estava comprometida em virtude do desequilíbrio externo. O autor anota, porém, dois dados: primeiro, a expansão industrial aconteceu, nos primeiros anos, com base na capacidade já instalada; segundo, havia a possibilidade de aquisição de equipamentos de segunda mão de fábricas de países mais afetados pela crise. Cf. FURTADO, Celso. Formação Econômica do Brasil, op. cit., p. 274-285. 44 Para Boris Fausto, a Revolução de 1930 representou o fim da hegemonia da burguesia do café. O Estado na Primeira República não tinha abertura à participação política efetiva de grupos sociais que não fossem os oligárquicos, ligados à produção cafeeira em estados como São Paulo e Minas Gerais. Isso excluía não só a incipiente burguesia industrial, como também a classe média. Foi na classe média, aliás, que surgiu o movimento mais importante de insatisfação com relação à ordem política anterior a 1930: o tenentismo83. Fausto observa que, após o triunfo da Revolução, sucedeu-se um vazio de poder, dado que, de um lado, a burguesia do café perdera a condução do processo político e, de outro, as demais “frações de classe”, como a burguesia industrial e as classes médias encarnadas no tenentismo, não se mostraram capazes de assumir o poder com exclusividade. A solução, segundo o autor, foi o “Estado de compromisso”, uma espécie de condomínio de interesses diversos – do café, da indústria e das classes médias – para governar o País. O compromisso tácito determinava que o poder exercido pelo governo não representaria mais exclusivamente nenhum dos interesses, mas sim todos. Fausto nota que, com a Revolução, a tendência ideológica hegemônica passa a ser o antiliberalismo, inclusive com influxos de ideias autoritárias. Ademais, as características determinantes da nova forma de Estado que se funda são a centralização e o intervencionismo. Sem essas características, a mudança na estrutura econômica no sentido da diversificação da produção e, posteriormente de modo mais claro, do incentivo ao desenvolvimento industrial seria inviável. Esse novo aparelho estatal, com suas novas tarefas e ancorado em convicções político-ideológicas determinadas, representa a “condição básica para a expansão das atividades industriais”84. Nas palavras de Francisco de Oliveira, a Revolução de 1930 significou “o fim da hegemonia agrário-exportadora e o início da predominância da estrutura produtiva de base urbano-industrial”. Entre os fatores de mudança sublinhados por Oliveira, destaca-se a “reformulação do aparelho e da ação estatal”. Houve, a partir de então, o que Oliveira chama de “destruição das regras do jogo” que vigoravam à época, a saber, a preponderância das atividades agrário-exportadoras e a atuação do Estado limitada a favorecer a expansão desse setor. Oliveira enfatiza alguns aspectos que simbolizam a transformação pela qual o País passou. Um deles é a “regulamentação dos fatores”, 83 Sobre o tenentismo e seu papel de agitação política e militar a partir da década de 1920 e, em particular, na Revolução de 1930, ver: FAUSTO, Boris. A Revolução de 1930: historiografia e história (1970). 6. ed. São Paulo: Brasiliense, 1979, p. 53-70. 84 Cf. FAUSTO, Boris. A Revolução de 1930: historiografia e história (1970). 6. ed. São Paulo: Brasiliense, 1979, p. 104-114. 45 ressaltando, particularmente, a regulamentação das leis de relação entre capital e trabalho. Outro aspecto é a “intervenção do Estado na esfera econômica”. O autor narra que o Estado de 1930 operou atividades como fixação de preços, distribuição de perdas e ganhos entre os setores capitalistas e maior gasto fiscal, num perfil planificador que intentava consolidar um modo de acumulação diverso daquele que naturalmente ocorreria se não houvesse intervenção. Trata-se de período, portanto, em que o Estado inaugura funções novas e sua presença não se mantém restrita ao auxílio de um único setor da economia85. O significado imediato da Revolução de 1930, de acordo com Octavio Ianni, foi a derrota parcial das oligarquias então dominantes pelas classes urbanas, que passavam a assimilar “conteúdos burgueses”. Alteravam-se as funções e a estrutura do Estado brasileiro. A Revolução, nesse sentido, pavimenta o caminho para a construção de um “Estado burguês”, isto é, um Estado com instituições políticas e econômicas, bem como valores sociais e culturais, de tipo burguês. Foi assim que diversas inovações institucionais foram implementadas. A ação estatal se direcionou à criação de ministérios, comissões, departamentos, institutos, empresas públicas, fundações e planos. Os diferentes problemas nacionais, da educação às questões econômico-financeiras, da tecnologia e segurança à própria administração pública, foram debatidos dentro dos organismos criados. Ianni faz uma lista não exaustiva dessas inovações do período 1930-1945 e inclui no catálogo o Decreto-Lei nº 7.666/1945, lei antitruste acerca da qual se comentará adiante. Embora o autor não mencione o Decreto-Lei nº 869/1938, este poderia ter sido incluído nessa lista, por se tratar de inovação normativa que inaugura o debate sobre o controle do abuso do poder econômico, depois retomado pela “Lei Malaia” em 194586. 85 OLIVEIRA, Francisco de. Crítica à Razão Dualista, op. cit., p. 35-60, especialmente p. 35-41. IANNI, Octavio. Estado e Planejamento Econômico no Brasil (1930-1970), op. cit., p. 13-24. Os autores que investigam as inovações institucionais da Era Vargas, notadamente do período 1930-1945, em geral não incluem a legislação antitruste na lista de novidades. As menções que constam da literatura geralmente são breves e pouco detidas. Autores como Eli Diniz, Sônia Draibe e Pedro Cezar Dutra Fonseca, que se dedicaram a listar tais inovações, passam ao largo do Decreto-Lei nº 869/1938. DINIZ, Eli. Empresário, Estado e Capitalismo no Brasil: 1930-1945. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1978, p. 201-205; DINIZ, Eli. O Estado Novo: estrutura de poder. Relações de classes. In: FAUSTO, Boris (Org.). História Geral da Civilização Brasileira. São Paulo: Difel, 1981, v. 3, p. 133-143; DRAIBE, Sônia. Rumos e Metamorfoses: um estudo sobre a constituição do Estado e as alternativas da industrialização no Brasil, 1930-1960. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1985, p. 84-100; DUTRA, Pedro Cezar Dutra. Vargas: o capitalismo em construção. São Paulo: Brasiliense, 1987, p. 256-260; FONSECA, Pedro Cezar Dutra. Instituições e Política Econômica: crise e crescimento do Brasil na década de 1930. In: BASTOS, Pedro Paulo Zahluth; FONSECA, Pedro Cezar Dutra (Orgs.). A Era Vargas: desenvolvimentismo, economia e sociedade. São Paulo: Unesp, 2012, p. 173-177. Reconhece-se que esses autores, em regra, esclarecem que as listas não são exaustivas. É certo também que o decreto de 1938 teve menos repercussão e menos impacto histórico se comparado à “Lei Malaia”, considerada por muitos, inclusive da própria área antitruste, como a primeira lei antitruste brasileira, conforme se pontuará adiante. Por outro lado, não deixa de chamar atenção a ausência de reconhecimento do papel desempenhado pelo Decreto-Lei nº 869/1938. A ligação entre este diploma e o Decreto-Lei nº 86 46 Sônia Draibe entende que as transformações do Estado brasileiro pós-1930 se expressam na estruturação dos “aparelhos centralizados do Estado”. Trata-se de modificações institucionais manejadas no interior do Estado para orientar suas novas formas de atuação. Foram três os aparelhos: o coercitivo-repressivo, relacionado, de um lado, à organização e unificação do sistema judiciário e das regras processuais e, de outro, à consolidação do papel das Forças Armadas87; o social, que trouxe para o rol de tarefas estatais áreas como educação (inclusive a técnico-profissional), saúde pública e previdência; e o econômico, com a criação de diversas instituições que caracterizariam o que a autora chama de “ossatura material do Estado”, marcada por “uma profunda intervenção e regulação econômica estatal”. Maior regulação sobre câmbio, moeda, crédito, juros e salários e criação de órgãos de planificação e empresas públicas são exemplos de medidas emanadas no âmbito do aparelho econômico. Esse intervencionismo, para Draibe, deu amparo à expansão da atividade industrial. O Estado passou, então, a obedecer a um comando centralizado, partindo do Poder Executivo Federal, e parte das tarefas é executada de modo descentralizado, por meio de comissões, conselhos, institutos, empresas públicas e outros arranjos institucionais criados, que compõem a “ossatura”88. O sentido da ação estatal foi o de formular e iniciar a execução de um projeto desenvolvimento do capitalismo nacional caracterizado pelo fomento da industrialização e pela reafirmação da autonomia nacional89. Embora Draibe não inclua a legislação antitruste dentre as expressões da “ossatura material do Estado”, entende-se que se poderia incluí-la. O controle de trustes e cartéis parte do pressuposto de que o Estado deve verificar e sancionar comportamentos praticados por grandes grupos econômicos que causem ou possam causar danos à população e à economia nacional. Trata-se de novo entendimento 7.666/1945 é evidenciada por manifestações do próprio Agamemnon Magalhães, mentor da “Lei Malaia”. Cf. Réplica de Agamemnon Magalhães a Raul Fernandes, jun. 1945. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 45.06.00/1. 87 Esse processo contou com o estabelecimento do papel do Exército de “monopolizador do uso legítimo da violência”, subordinando as polícias militares estaduais ao Estado-Maior do Exército. Relevante registrar também a identificação ideológica nos planos político e econômico entre o “projeto do Exército” e o “projeto nacional” do Estado, especialmente no que diz respeito à centralização político-administrativa e ao desenvolvimento industrial. Cf. DRAIBE, Sônia. Rumos e Metamorfoses, op. cit., p. 65-67. 88 Contribuiu para a operacionalização do Estado a criação em 1936 do Conselho Federal do Serviço Público Civil, extinto em 1938 quando se instituiu o Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP). Órgãos homólogos ao DASP foram criados nos estados, os Departamentos Estaduais do Serviço Público (conhecido como “daspinhos”). O DASP tinha entre suas atribuições o controle dos processos de admissão de funcionários públicos e a organização da estrutura administrativa. O órgão foi responsável por uma maior racionalização operacional da administração pública, apesar de que superposições de competências, entre outros problemas burocráticos, foram recorrentes na máquina administrativa. Cf. DRAIBE, Sônia. Rumos e Metamorfoses, op. cit., p. 85-87. Sobre o DASP, ver, e.g.: WAHRLICH, Beatriz M. de Souza. Reforma Administrativa na Era de Vargas. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 1983, p. 235-278. 89 DRAIBE, Sônia. Rumos e Metamorfoses, op. cit., p. 63-100. 47 acerca das funções estatais que, caso não se estivesse no contexto brasileiro pós-1930, possivelmente não prosperaria. É preciso ponderar, porém, que a Revolução de 1930 foi precedida de acontecimentos históricos que demonstram o grau de efervescência que marcou o País à época. Ianni narra que a incipiente industrialização, o incremento das atividades ligadas ao setor de serviços e o aumento da urbanização provocaram mudanças sociais, com o surgimento dos primeiros grupos de operários nas cidades, o crescimento da nascente burguesia industrial e a expansão da classe média. A lista feita por Ianni acerca de movimentos políticos e artísticos que antecederam a Revolução ilustra a inquietação social pela qual o Brasil passava: a fundação do Partido Comunista do Brasil em 1922, as primeiras manifestações do tenentismo, a fundação da Legião do Cruzeiro do Sul, partido de inspiração fascista, e a realização da Semana de Arte Moderna em 192290. Do ponto de vista teórico e intelectual, a década de 1920, como nota Fausto, viu o fortalecimento de um pensamento conservador, autoritário e nacionalista91. A análise clássica de Furtado, conforme apontado acima, consigna também alterações no cenário externo, notadamente a crise de 1929, como um dos fatores desencadeadoras das mudanças que aqui se processaram entre as décadas de 1920 e 193092. Se, de um lado, a Revolução de 1930 foi um marco em termos de transformações de diversas naturezas que passaram a ser operadas daí em diante, de outro, mudanças já estavam sendo gestadas antes. Apesar de a chegada de Vargas ao poder ter facilitado a construção de um novo tipo de Estado, tal construção foi antecedida de uma intensa agitação social, política, cultural e econômica. O novo modelo estatal que passou a ser construído a partir de 1930 foi oficializado pelas Constituições da década de 1930. A Constituição de 1934, em particular, dá a legitimidade reclamada por alguns93 e insere no texto constitucional a forma jurídica e política do Estado que vinha sendo erigido desde a Revolução. Em oposição ao 90 IANNI, Octavio. Estado e Planejamento Econômico no Brasil (1930-1970), op. cit., p. 76. FAUSTO, Boris. A Revolução de 1930: historiografia e história (1970). 6. ed. São Paulo: Brasiliense, 1979, p. 110. Note-se, todavia, que, para Draibe, nem o movimento de 1930 nem a forma estatal que prevaleceu nos anos seguintes são produto exclusivo do “clima ideológico autoritário” da época. A autora observa que o papel da ideologia “oficial” foi mais o de tentar conferir legitimidade para o poder nacional. DRAIBE, Sônia. Rumos e Metamorfoses, op. cit., p. 98-99. 92 FURTADO, Celso. Formação Econômica do Brasil, op. cit., p. 263-273. 93 O mais importante movimento de contestação à autoridade do Governo Provisório foi a insurreição que aconteceu em São Paulo em 1932, fomentada pelas lideranças oligárquicas agrárias do estado, insatisfeitas com a perda da hegemonia de que desfrutavam na Primeira República. Por ter como mote oficial a necessidade da convocação de uma Assembleia Constituinte, o movimento ficou conhecido como “Revolução Constitucionalista de 1932”. Há vasta bibliografia sobre o tema. Ver, por exemplo: HILTON, Stanley E. A Guerra Civil Brasileira: história da Revolução Constitucionalista de 1932. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1982. 91 48 constitucionalismo liberal dos séculos XVIII e XIX, tem-se uma Constituição que não reflete apenas os interesses das classes dominantes; o conflito, inclusive social, é incorporado ao texto, como ilustram os dispositivos constitucionais concernentes à relação entre capital e trabalho. A Carta de 1934 dispõe de uma constituição econômica, é dizer, conta com dispositivos que prescrevem um estado de coisas a ser construído mediante a transformação das estruturas socioeconômicas existentes94. Já a Constituição de 1937 suprime instituições democráticas celebradas pela Carta anterior, a exemplo do Congresso Nacional e dos partidos políticos, e fixa expressamente o caráter da intervenção estatal na economia95. Ambas são corolários de uma forma nova de organização e intervenção estatais, ainda que não se possa dizer, como aponta Bercovici96, que tais cartas tenham sido os marcos iniciais ou fundacionais do novo modelo, uma vez que isso se deu com a vitória do grupo político liderado por Vargas, já em 1930. Alguns dispositivos das Constituições de 1934 e de 1937 ilustram esse novo padrão de atuação estatal97. Os dispositivos referentes à economia popular das duas Constituições são igualmente expressões desse Estado. Quando a economia popular foi incluída no texto constitucional de 1934, o respectivo dispositivo foi inserido no Título IV, “Da Ordem Econômica e Social”. Evidencia-se que o fomento à economia popular foi pensado como mais um instrumento da constituição econômica, isto é, como ferramenta contrafática à disposição do Estado para modificar o ambiente econômico nacional. Essa nova ferramenta foi legada à Constituição de 1937, que previu norma com conteúdo similar acerca da economia popular98. Conforme já pontuado, a primeira menção à “economia popular” em textos constitucionais nacionais se dá com a Constituição de 16 de julho de 1934, em seu art. 117: Art. 117 - A lei promoverá o fomento da economia popular, o desenvolvimento do crédito e a nacionalização progressiva dos bancos de depósito. Igualmente 94 BERCOVICI, Gilberto. Constituição Econômica e Desenvolvimento, op. cit., p. 31-34; BERCOVICI, Gilberto; ANDRADE, José Maria Arruda de. A Concorrência Livre na Constituição de 1988, op. cit., p. 449450. 95 “Art 135 - Na iniciativa individual, no poder de criação, de organização e de invenção do indivíduo, exercido nos limites do bem público, funda-se a riqueza e a prosperidade nacional. A intervenção do Estado no domínio econômico só se legitima para suprir as deficiências da iniciativa individual e coordenar os fatores da produção, de maneira a evitar ou resolver os seus conflitos e introduzir no jogo das competições individuais o pensamento dos interesses da Nação, representados pelo Estado. A intervenção no domínio econômico poderá ser mediata e imediata, revestindo a forma do controle, do estimulo ou da gestão direta”. 96 BERCOVICI, Gilberto. Estado Intervencionista e Constituição Social no Brasil: o silêncio ensurdecer de um diálogo entre ausentes. In: Cláudio Pereira de Souza Neto; Daniel Sarmento; Gustavo Binenbojm. (Org.). Vinte Anos da Constituição Federal de 1988. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009, p. 725-728. 97 Ver, especialmente, artigos 115 a 143 da Constituição de 1934 e artigos 135 a 155 da Constituição 1937. 98 Cf. BERCOVICI, Gilberto; ANDRADE, José Maria Arruda de. A Concorrência Livre na Constituição de 1988, op. cit., p. 449-451. 49 providenciará sobre a nacionalização das empresas de seguros em todas as suas modalidades, devendo constituir-se em sociedades brasileiras as estrangeiras que atualmente operam no País. Araújo Castro, comentando a ordem econômica e social na Constituição de 1934, observa que seus dispositivos, entre os quais o art. 117, têm como objetivo assegurar os interesses do Estado, que, por sua vez, garante os interesses da coletividade. Do título IV da Constituição, pode-se extrair a previsão de medidas, segundo Castro, “de caracter essencialmente nacionalista”, a exemplo do próprio art. 11799. O autor menciona o anteprojeto elaborado pela “Commisão Constitucional”100 para se referir à preocupação com a situação dos trabalhadores e à intervenção estatal em determinadas atividades econômicas de “marcado interesse nacional ou social”101. Nota-se que a previsão concernente à economia popular, provavelmente por ter sido ladeada pela questão da nacionalização dos bancos de depósito, recebeu pouca atenção de comentadores como Castro e também Pontes de Miranda102. O fomento da economia popular também foi previsto na Constituição de 10 de novembro de 1937. O Decreto-Lei nº 869/1938, que definiu “os crimes contra a economia popular sua guarda e seu emprego”, consistiu na regulamentação de um dispositivo previsto na Constituição de 1937, o art. 141, constante do título “Da Ordem Econômica”, que estabeleceu a obrigação de se elaborar uma lei responsável pelo fomento da “economia “A inscripção de normas de caracter social e economico, com o fim de assegurar os interesses do Estado para melhor assegurar os interesses da collectividade, procurando, sobretudo, amparar as classes menos favorecidas da fortuna – constitue o caracteristico predominante das modernas constituições. [...] A Constituição do titulo IV – Da ordem econômica e social – [...] consigna uma série de medidas, muitas das quaes com caracter essecialmente nacionalista [...]”. CASTRO, Araújo. A Nova Constituição Brasileira. 2. ed. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1936, p. 462-463. 100 Sobre o anteprojeto, ver: BONAVIDES, Paulo; ANDRADE, Paes de. História Constitucional do Brasil. 8. ed. Brasília: OAB, 2006, p. 292-296. O relator geral desse anteprojeto foi o deputado João Mangabeira (1880-1964), que registra ter colaborado com Osvaldo Aranha (1894-1960) na elaboração do título “Da Ordem Econômica e social” do anteprojeto e que referido título não sofreu tantas críticas no trâmite constituinte. O presidente da comissão foi Afrânio de Melo Franco, e os demais membros, Assis Brasil, ´Temístocles Cavalcanti, José Américo de Almeida, Carlos Maximiliano Pereira dos Santos, Antônio Carlos de Andrada, Artur Ribeiro, Prudente de Morais Filho, Agenor Roure, Oliveira Viana e Góis Monteiro. Cf. MANGABEIRA, João. Em Torno da Constituição. São Paulo: Companhia Editora Nacional, 1934, p. 9; MOREIRA, Regina da Luz. Oswaldo Aranha. In: ABREU, Alzira Alves de et al (Coords.). Dicionário Histórico-Biográfico Brasileiro – Pós-1930. Rio de Janeiro: CPDOC, 2010. 101 CASTRO, Araújo. A Nova Constituição Brasileira, op. cit., p. 462-463. Bonavides e Andrade também veem o art. 117 como expressão do que chamam de “idealismo nacionalista”. Possivelmente, tanto no caso de Castro quanto de Bonavides e Andrade, mais por conta da previsão de nacionalização dos bancos de depósito do que pela referência à economia popular. Cf. BONAVIDES, Paulo; ANDRADE, Paes de. História Constitucional do Brasil, op. cit., p. 329. 102 MIRANDA, Pontes de. Comentários à Constituição da República dos E.U. do Brasil. Rio de Janeiro: Guanabara, 1937, t. II, p. 307-313. 99 50 popular”, estabelecendo ainda que os crimes nela previstos seriam equiparados aos crimes contra o Estado: Art 141 - A lei fomentará a economia popular, assegurando-lhe garantias especiais. Os crimes contra a economia popular são equiparados aos crimes contra o Estado, devendo a lei cominar-lhes penas graves e prescrever-lhes processos e julgamentos adequados à sua pronta e segura punição. Por serem equiparados aos crimes contra o Estado, os processos por crimes contra a economia popular deveriam ser julgados pelo tribunal competente para julgar os primeiros, que seria um “tribunal especial”, nos termos do art. 122, 17, da Constituição de 1937103. Este foi o Tribunal de Segurança Nacional, instituído após o movimento comunista de 1935104 por diploma legal anterior à Constituição de 1937, a Lei nº 244, de 11 de setembro de 1936105. Além de trazer à luz o fundamento constitucional, faz-se necessário compreender com detenção o sentido de “economia popular” presente nas Constituições de 1934 e 1937 e no Decreto-Lei nº 869/1938. 2.1.2 Economia popular Pedro Paulo Zahluth Bastos e Pedro Cezar Dutra Fonseca fornecem elementos para compreender o sentido da economia popular. Segundo os autores, o combate a trustes e cartéis que prejudicavam a economia popular é um dos temas-chave do legado político de Vargas. Teria se consolidado na memória coletiva brasileira duas imagens de Vargas: de um lado, o “mártir que se sacrificou na defesa do interesse do povo-nação contra seus inimigos”; de outro, o “ditador”, o “político demagogo”, o “caudilho”. Na memória positiva varguista, insere-se a resistência de Vargas contra inimigos diversos, entre os “Art. 122 - A Constituição assegura aos brasileiros e estrangeiros residentes no País o direito à liberdade, à segurança individual e à propriedade, nos termos seguintes: [...] 17) os crimes que atentarem contra a existência, a segurança e a integridade do Estado, a guarda e o emprego da economia popular serão submetidos a processo e julgamento perante Tribunal especial, na forma que a lei instituir”. 104 Cf. CAMPOS, Francisco. A Lei de Proteção á Economia Popular. Entrevista do Sr. Ministro da Justiça, concedida a “A Noite”, em 28 de novembro de 1938. In: HUNGRIA, Nelson. Dos Crimes contra a Economia Popular e das Vendas a Prestações com Reserva de Domínio. Rio de Janeiro: Forense, 1939, p. 196. 105 Note-se, ainda, que além de Getúlio Vargas e Francisco Campos, já mencionados, Agamemnon Magalhães, o responsável por elaborar uma outra lei antitruste brasileira, o Decreto-Lei nº 7.666/1945, adiante estudado, participou do seleto grupo que subscreveu a Constituição de 1937, ao lado de A. de Souza Costa, Eurico Gaspar Dutra, Henrique A. Guilhem, Marques dos Reis, M. de Pimentel Brandão e Gustavo Capanema. 103 51 quais figuravam “trustes e cartéis que exploravam a economia popular” e “filiais estrangeiras que sa[n]gravam nossas reservas cambiais”. Vargas, na sua Carta-Testamento, relata as pressões exercidas contra seu governo por meio da “campanha subterrânea dos grupos internacionais” aliados aos “grupos nacionais revoltados contra o regime de garantia do trabalho”106. Vargas menciona também as resistências a iniciativas específicas de intervenção do Estado na economia, como a proposta de lei de lucros extraordinários107, a Petrobrás108 e a Eletrobrás109. Apesar de não haver no documento menção expressa ao combate a trustes e cartéis, a legislação antitruste surgida no período tinha o condão de atuar sobre “grupos internacionais” e “grupos nacionais”, para usar termos da CartaTestamento110, que abusassem de seu poder econômico. Prova disso é que ocorreu resistência por parte desses grupos às leis antitruste estudadas, conforme se verá adiante. Nesse sentido, pode-se dizer que a legislação de fomento à economia popular, que tinha a função de controlar a atuação de trustes e cartéis no País, deve ser compreendida em meio às demais medidas jurídico-econômicas que marcaram os governos Vargas e inovaram o quadro normativo de intervenção estatal na economia. Foi sob a influência e a inspiração “Para além de suas realizações como estadista, Getúlio Vargas consolidou-se na memória coletiva brasileira pelos temas de sua Carta-Testamento: como o mártir que se sacrificou na defesa do interesse do povo-nação contra seus inimigos - trustes e cartéis que exploravam a economia popular, filiais estrangeiras que sa[n]gravam nossas reservas cambiais, países contrariados com nosso desenvolvimento e oligarquias e camadas médias, civis e militares resistentes à ampliação dos direitos de trabalhadores e da população em geral. Mas também há uma memória negativa – do ditador, do político demagogo e do caudilho – consagrada pelas forças de oposição ao varguismo”. BASTOS, Pedro Paulo Zahluth; FONSECA, Pedro Cezar Dutra. Apresentação: desenvolvimento, economia e sociedade na Era Vargas. In: BASTOS, Pedro Paulo Zahluth; FONSECA, Pedro Cezar Dutra (Orgs.). A Era Vargas: desenvolvimentismo, economia e sociedade. São Paulo: Unesp, 2012, p. 7. 107 Após instituir, no Estado Novo, por meio do Decreto-Lei nº 6.224, de 24 de janeiro de 1944 (revogado pelo art. 23 da Lei nº 154 de 25 de novembro de 1947), o imposto sobre lucros extraordinários, Vargas tentou regulamentar a remessa de lucros após retornar à Presidência pelo voto popular, com o Projeto de Lei nº 3.876, de 23 de novembro de 1953, que deu origem à Lei nº 2.862, de 4 de setembro de 1956, e tinha como propósito alterar dispositivos da lei do imposto de renda, instituir a tributação adicional das pessoas jurídicas sobre os lucros com relação ao capital social e às reservas, entre outras providências. A discussão voltaria à tona com o Projeto de Lei nº 3.251, de 9 de agosto de 1961, que visava alterar a Lei nº 2.862/1956, e disciplinar a aplicação de capitais por meio do imposto de renda. O Projeto de Lei nº 3.251/1961 originou a Lei nº 4.131, de 3 de setembro de 1962, promulgada pelo presidente João Goulart. O regulamento dessa lei foi o Decreto nº 53.451, de 20 de janeiro de 1964, revogado no regime autoritário pelo presidente Humberto Castello Branco por meio da Lei nº 4.390, de 29 de agosto de 1964. 108 Cf. Lei nº 2.004, de 3 de outubro de 1953, promulgada pelo presidente Getúlio Vargas e revogada pela Lei nº 9.478, de 6 de agosto de 1997. 109 Cf. Projeto de Lei nº 4.280, apresentado pelo Poder Executivo em 24 de abril de 1954, que somente se tornou lei em 25 de abril de 1961, com a Lei nº 3.890-A, promulgada pelo presidente Jânio Quadros (19171992). 110 VARGAS, Getúlio. Carta-Testamento. Disponível em: https://pt.wikipedia.org/wiki/Cartatestamento_de_Get%C3%BAlio_Vargas. Consulta em: 2 set. 2015. 106 52 de Vargas e de suas concepções político-ideológicas que a regulamentação do dispositivo constitucional concernente à economia popular foi feita111. Estabelecido esse pressuposto, a doutrina jurídica contemporânea ao decreto – ou, no máximo, de alguns anos depois dele – oferece contribuições ao entendimento do sentido do termo. Três autores são ora examinados: João Lyra Filho, Roberto Lyra e Elias de Oliveira112. João Lyra Filho, em “Problemas de Economia Popular”, de 1939, parte de um problema central: a concentração econômica no capitalismo. As “instituições de economia popular” teriam o condão de dar conta desse problema, combatendo tanto o capitalismo quanto o “pauperismo” e estabelecendo a paz social, em defesa das classes médias. Lyra Filho, no entanto, não divaga quanto a um conceito de economia popular. Sua preocupação é fazer a defesa das “caixas econômicas”, instituições bancárias do governo em que os trabalhadores poderiam depositar suas economias, formando um verdadeiro “exercito de sobras” que permitiria a aplicação da soma dos depósitos de modo a gerar de lucros em proveito do povo. Subjacente à questão específica das caixas, o autor deixa claro seu pressuposto conceitual: a economia popular é afetada à medida que o poder econômico se concentra em poucas mãos. O fomento da economia popular contribuiria, nesse passo, para a redução do desnivelamento econômico no País113. Em obra posterior, de 1946, intitulada “A Proteção da Economia Popular”, Lyra Filho faz uma crítica explícita à teoria liberal como premissa do seu estudo. O autor não condena a acumulação de riqueza em si; critica apenas as “desigualdades de meios” para acumular riqueza. O liberalismo acarretaria o “enriquecimento do rico” e o 111 No capítulo seguinte, far-se-á um trajeto pelas correntes teórico-ideológicas predominantes na Era Vargas. Uma delas é o positivismo, que tem particular influência na formação política de Vargas. O pai de Vargas, Manuel Vargas, era um apoiador de Júlio de Castilhos, líder republicano rio-grandense caracterizado por um “positivismo seletivo”, nas palavras de Lira Neto. Manuel Vargas não era, contudo, um estudioso de Comte, no que se diferia de Vargas, que, nos anos em foi cadete na Escola Preparatória e Tática de Rio Pardo, dedicava parte de suas horas vagas à leitura do autor. NETO, Lira. Getúlio: dos anos de formação à conquista do poder (1882-1930). São Paulo: Companhia das Letras, 2012, p. 37-39 e 67. Como narra Lira Neto, Vargas não era “um positivista ortodoxo, embora seu pensamento político devesse contas ao castilhismo”. NETO, Lira. Getúlio: dos anos de formação à conquista do poder, op. cit., p. 120. 112 Francisco Campos e Nelson Hungria poderiam ser incluídos nessa lista, pois forneceram contribuições intelectuais a respeito do decreto que auxiliam na interpretação do conceito de economia popular e do propósito buscado naquele momento com o referido diploma. Por terem sido os autores da legislação, as contribuições de Campos e Hungria serão tratadas em subcapítulos à parte, adiante. 113 “A taxa da economia de um povo é tanto mais baixa quanto mais reduzida a fortuna em pequeno número de mãos. Impõe-se o nivelamento da riqueza em todas as mãos, para se obtenha a medida de uma felicidade humana”. LYRA FILHO, João. Problemas de Economia Popular. Rio de Janeiro: Alba, 1939, p. 17. 53 “empobrecimento do pobre”. Caberia ao Estado a “correção dêsses efeitos”114. Com a Revolução de 1930, essa atividade “corretiva” do Estado teria se iniciado. As medidas do governo para proteger a economia popular eram parte dessa atividade 115. Seu propósito seria a “realização do bem estar comum”, o “fortalecimento da nossa independência econômica” e a “satisfação dos interêsses do povo”, sem que isso impedisse, todavia, a expansão “moderada” do capital e a consequente reprodução da riqueza116. Nesse sentido, o Decreto-Lei nº 869/1938 teria por objeto o “bem econômico do povo”, evitando sua espoliação e permitindo a formação e o desenvolvimento de iniciativas econômicas no País117. Roberto Lyra, em “Crimes contra a Economia Popular”, de 1940, inicia seu estudo confirmando a ideia ventilada acima, de que a proteção da economia popular seria uma das expressões de um novo momento vivido pelo País após a chegada de Vargas ao poder. O Decreto-Lei nº 869/1938 veicularia ideias que passaram a informar o Estado a partir de então, tais como o primado do interesse coletivo sobre o individual, a busca da justiça social e a intervenção estatal na ordem econômica. O bem jurídico protegido pela lei seria a “econômia pública ou, mais propriamente, a econômia popular”. Esta economia popular se distinguiria da “econômia privada”, referente ao patrimônio dos particulares, e se confundiria com o que o autor chama de “econômia pública” ou “econômia social”118. “O liberalismo, que acompanha o indivíduo fora da classe e independentemente do interêsse social a que se aplica, é responsável pelo enriquecimento do rico e pelo empobrecimento do pobre – efeitos, e não causas, do livre jogo das competições. Não é provável que se possa culpar o esperto, o hábil, o culto, o apto, porque tenha sabido acumular riqueza em detrimento do tolo, do inábil, do inculto, do inepto. [...] O enriquecimento do rico e o empobrecimento do pobre são efeitos das desigualdades de meios. A correção desses efeitos faria o Estado descer ao exame e à revisão das causas, levado pela compreensão de que o ponto de partida da justiça social é a distribuição igual de meios iguais” (grifos no original). LYRA FILHO, João. A Proteção da Economia Popular. Rio de Janeiro: Irmãos Di Giorgio & Cia., 1946, p. 10. 115 “Coube à Revolução de Trinta a fortuna de iniciar o preparo da provisão necessária à execução das medidas que vêm determinando correções benéficas no plano de equilibrio entre as atividades responsáveis pela sorte do país. Na riqueza dessa provisão, destaca-se a obra do govêrno relativa à proteção da economia popular”. LYRA FILHO, João. A Proteção da Economia Popular, op. cit., p. 15. 116 “Os instrumentos de proteção da economia popular são assegurados ao poder jurídico do Estado, em benefício da ordem social e em defesa das relações pacíficas entre o trabalho e o capital, de modo que possa o capital expandir-se moderadamente, para reproduzir riqueza, sem subestimar a influência do trabalho, na realização do bem estar comum, no fortalecimento da nossa independência econômica e na satisfação dos interêsses do povo”. LYRA FILHO, João. A Proteção da Economia Popular, op. cit., p. 28-29. 117 “A lei previne e reprime, simultaneamente: acautela o bem econômico do povo e pune quem violar a sua integridade. Através de sua aplicação, o Estado disciplina as atividades do dinheiro, subtraindo-o da sombra que, muitas vezes, projeta formas de espoliação, compromete o bem popular, e mina as energias de formação e desenvolvimento da economia individual. Ela dá ao chão social o nivelamento que favorece a igualdade dos meios de cultura, pressupondo uma equitativa repartição de resultados entre capital e trabalho”. LYRA FILHO, João. A Proteção da Economia Popular, op. cit., p. 39. 118 “Não é o patrimonio particular que se protege, não é o econômia privada que se defende, mas a econômia pública, como se diz na Itália, a econômia social, como se prefere intitular o bem jurídico em apreço na França e na Bélgica, emfim, a econômia popular – expressão mais democrática, mais frisante e mais diréta da 114 54 Elias de Oliveira, em “Crimes contra a Economia Popular e o Juri Tradicional”, de 1952, entende, em sentido similar a Roberto Lyra, que não se pode entender o surgimento da preocupação com a economia popular fora do contexto político e ideológico consolidado na esteira da Revolução de 1930. A Constituição de 1891 consagrava um modelo de Estado liberal e absenteísta. Sobrevindo 1930, regulações de intervenção econômica começaram a ser formuladas ainda sob o Governo Provisório. Em verdade, tais regulações configuravam, segundo Oliveira, “uma legislação penal hesitante”, ou seja, ainda não representavam uma efetiva legislação de sanção penal em relação a comportamentos econômicos considerados nocivos à população em geral. O autor enumera dois exemplos dessas legislações: o Decreto nº 19.604, de 19 de janeiro de 1931 (que punia as falsificações e fraudes de gêneros alimentícios)119 e o Decreto nº 22.626, de 7 de abril de 1933 (que dispõe sobre juros em contratos e dá outras providências)120. Para Oliveira, a grande mudança ocorreu com a Constituição de 1934 e a alusão, pela primeira vez, à economia popular. Essa alusão foi reiterada na Constituição de 1937, responsável por um abalo nas bases da “teoria individualista liberal” no Brasil121. Seguindo Oliveira, pode-se pontuar que, apartado do contexto político que gerou tais inovações legais, não se compreende o conceito de economia popular e os fins aos quais serviu o Decreto-Lei nº 869/1938, um dos corolários do intervencionismo econômico estatal que se constituiu sob Vargas a partir de 1930. Por outro lado, Oliveira tem um conceito de economia popular que se distingue daquele cunhado por Roberto Lyra. Economia popular se distinguiria tanto de economia privada, “que compreende o patrimônio das pessoas físicas e das pessoas jurídicas de direito privado”, quanto de economia pública, “que abrange o patrimônio das pessoas lei brasileira”. LYRA, Roberto. Crimes contra a Economia Popular: doutrina, legislação e jurisprudência. Rio de Janeiro: Jacinto, 1940, p. 91-96, especialmente p. 96. Apesar de se concordar aqui com a percepção de Lyra de que a proteção constitucional e legal da economia popular é um produto das novas ideias e posturas políticas que se fizeram valer no Brasil a partir da chegada de Vargas ao poder, não se concorda com o entendimento – que, em verdade, não foi minimamente desenvolvimento pelo autor – de que economia popular se confundiria com economia pública. A diferença entre as duas ficará clara ao se colacionar as contribuições de Elias de Oliveira sobre o conceito de economia popular. OLIVEIRA, Elias de. Crimes contra a Economia Popular e o Juri Tradicional. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1952, p. 9-10. 119 Revogado pelo Decreto nº 22.796, de 1º de junho de 1933, que deu nova redação à punição dos mesmos crimes. 120 O decreto traz normas para sancionar o crime de usura. O Decreto-Lei nº 869/1938, anos depois, também cuidou de sancionar a usura: dessa vez, foi considerada “crime contra a economia popular”, nos termos do art. 4º. O Decreto nº 22.626/1933 chegou a ser revogado pelo Decreto de 25 de abril de 1991, mas foi revigorado alguns meses depois pelo Decreto de 29 de novembro de 1991, não constando atualmente revogação expressa. (http://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/Viw_Identificacao/dec%2022.6261933?OpenDocument; consulta em: 7 set. 2015). 121 OLIVEIRA, Elias de. Crimes contra a Economia Popular e o Juri Tradicional, op. cit., p. 10-13. 55 jurídicas de direito público”. A economia popular diria respeito aos “interêsses domésticos, familiares e individuais”, resultando no “patrimônio do povo, isto é, de um indefinido número de indivíduos, na vida em sociedade”122. Embora se possa questionar esse entendimento, no sentido de que os “interêsses domésticos, familiares e individuais” estariam englobados na economia privada e o “patrimônio do povo” poderia se inserir, em alguma medida, na economia pública, Oliveira dá a dimensão exata do que distingue a economia popular: enquanto danos a indivíduos, famílias ou empresas afetam somente esses, devendo ser ressarcidos no âmbito do direito civil ou comercial, o dano à economia popular provoca prejuízos à coletividade, à sociedade, à população ou, nos termos de Oliveira, à “coexistência coletiva”. O principal modo em que isso se dá é pelo “encarecimento desproporcional das utilidades imprescindíveis à subsistência, habitação e vestuário”. Porque os danos decorrentes dos crimes contra a economia popular são mais graves do que aqueles causados à economia privada, sua persecução deveria ser criminal123. Um aspecto complementar merece ser destacado na formulação de Oliveira. Tratase a interpretação do autor de que não há uma preocupação com prejuízos individuais ao se proteger a economia popular. Visa-se somente resguardar o “patrimônio do povo”, o “bemestar social” e “seu poder econômico”124. Nota-se que a proteção da economia popular, nos termos explicados por Oliveira, resguarda o patrimônio e os interesses da coletividade, que “Conceito de economia popular, sujeito passivo das infrações: - Distinta da economia pública, que abrange o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, e diferente da economia privada, que compreende o patrimônio das pessoas físicas e das pessoas jurídicas de direito privado – fôrça é reconhecer que existe também tanto no Estado liberal-individualista quanto nos de influência totalitária no mundo, uma economia popular, resultante do complexo de interêsses domésticos, familiares e individuais, embora como factio juris, constituindo in abstracto um patrimônio do povo, isto é, de um indefinido número de indivíduos, na vida em sociedade”. OLIVEIRA, Elias de. Crimes contra a Economia Popular e o Juri Tradicional, op. cit., p. 9 (grifos no original). 123 “Nos crimes contra a economia popular, não se tem em conta propriamente a lesão ao patrimônio individual, que venha a ser atingido, nem se visa em especial a proteger o patrimônio público, que eles aliás não alcançam; considera-se, ao contrário, com razão, que a ofensa é dirigida, sobretudo, contra o patrimônio do povo, perturbando o bem-estar social e o seu poder econômico, pelo assalto ganancioso dos infratores. É exato que o homem, quando desenvolve sua atividade individual em benefício próprio, ou pratica atos de mercancia na compra e venda de mercadorias e serviõs essenciais à existência humana, procede e opera na esfera do direito privado; e as lesões jurídicas, porventura resultantes, no campo dêsse direito, afetam diretamente o patrimônio do indivíduo lesado. Porém, é igualmente certo que, além dessas lesões indenizáveis no âmbito do direito civil ou comercial, outras mais graves podem ocorrer, como consequência daqueles atos, provocando abalos profundos na coexistência coletiva, reduzindo a capacidade aquisitiva do povo pelo encarecimento desproporcional das utilidades imprescindíveis à subsistência, habitação e vestuário, em face à ganância por lucros exorbitantes, sendo com isso indiretamente afetada a economia popular a que o Estado deve amparo. E a esta pessoa ofendida, que se não beneficia com a indenização privada, o poder público tutela no interêsse da sociedade, reprimindo com penas criminais os ofensores, para que êles sintam o mal da punição e se arreceiem de novas transggressões”. OLIVEIRA, Elias de. Crimes contra a Economia Popular e o Juri Tradicional, op. cit., p. 9-10. 124 OLIVEIRA, Elias de. Crimes contra a Economia Popular e o Juri Tradicional, op. cit., p. 9. 122 56 é também a titular dos bens jurídicos protegidos pela atual lei antitruste brasileira (art. 1º, § 1º, Lei nº 12.529/2011)125. Vê-se a atualidade não só das Constituições de 1934 e de 1937 e do Decreto-Lei nº 869/1938, que inauguraram a proteção da economia popular no ordenamento jurídico brasileiro, mas especificamente do próprio conceito de economia popular. Guardados detalhes terminológicos e necessárias ponderações históricas, falar em fomento da economia popular é o mesmo que se referir à repressão do abuso do poder econômico, expressão presente nas Constituições que se seguiram às da década de 1930 126. É a repressão ao abuso do poder econômico que vem dando o fundamento constitucional das legislações antitruste brasileiras a partir da Constituição de 1946127. Portanto, hoje não se utiliza mais o termo economia popular no contexto da política antitruste, mas o conjunto de bens protegidos pelos dispositivos jurídicos antitruste a partir dos anos 1930 é o mesmo que se busca proteger atualmente com o art. 173, § 4º, da Constituição de 1988, e a Lei nº 12.529/2011. 2.1.3 Principais dispositivos O Decreto-Lei nº 869/1938 foi a primeira lei brasileira a conter dispositivos claramente antitruste128. É dizer, cuidou-se, de modo expresso, pela primeira vez, de práticas antitruste: ilícitos decorrentes de abuso do poder econômico ou, em conformidade terminológica com o decreto, crimes contra a economia popular. Nesse sentido, dar conotação antitruste, ainda que remota, para diplomas ou dispositivos legais anteriores ao Decreto-Lei nº 869/1938 (ou à Constituição de 1934, que previu pela primeira vez, como visto, o fomento da economia popular) implicaria transposição de conceitos. O antitruste ainda não era agenda política ou jurídica no Brasil. Mesmo em outros lugares do mundo, é 125 Esse dispositivo tem origem no art. 1º, § 1º, da Lei n º 8.884, de 11 de junho de 1994, revogada pela mencionada lei de 2011. 126 Constituição de 1946 (art. 148), Constituição de 1967 (art. 157, VI), Constituição de 1969 (art. 160, V) e Constituição de 1988 (art. 173, § 4º). 127 As leis antitruste brasileiras promulgadas a partir da Constituição de 1946 foram: Lei nº 4.137/1962, sob a Constituição de 1946, tendo permanecido em vigor sob as Constituições de 1967 e de 1969; Lei nº 8.158/1991, Lei nº 8.884/1994 e Lei nº 12.529/2011, sob a Constituição de 1988. 128 O próprio Nelson Hungria reconheceu isso anos depois, no contexto da discussão do Projeto de Lei nº 3/1955, que daria origem à Lei nº 4.137/1962: “Devo, porém, informar que a primeira lei que surgiu a respeito do assunto foi de minha autoria, intelectual e no meu projeto, que deve estar ainda no Ministério da Justiça, as penas cominada [sic], não alcançavam o teto a que atingiram com o Decreto 869, reproduzido ipsis litteris, posteriormente, pela Lei número 1.521”. CÂMARA DOS DEPUTADOS. Diário do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 22 fev. 1956, seção 1, p. 1191. 57 forçoso falar em antitruste antes da lei antitruste canadense de 1889 e do Sherman Act norte-americano de 1890129. Apenas décadas depois disso, nos anos 1930, é que, no Brasil, o tema veio a chamar a atenção dos homens públicos que exerciam o poder à época. Diante de grandes grupos econômicos que atuavam no Brasil, notadamente internacionais, viu-se que tais arranjos empresariais poderiam configurar algum tipo de ameaça ao País, com eventuais consequências negativas em termos de preço e abastecimento, isto é, de carestia de vida e acesso a bens de subsistência. O direito precisava dar uma resposta aos riscos causados pelos trustes e por comportamentos considerados nocivos à economia popular. O Decreto-Lei nº 869/1938 foi essa resposta130. Quanto ao texto do decreto, não havia previsão apenas de ilícitos de natureza antitruste. Gestão fraudulenta, especulação, fraude a contratos de venda a prestação, fraude de pesos e medidas e usura, por exemplo, eram também previstos como crimes contra a economia popular. Entretanto, o núcleo de preocupação do Decreto-Lei nº 869/1938 era o abuso praticado por agentes participantes de trustes, cartéis e detentores de poder monopolístico ou oligopolístico, conforme indicam Francisco Campos – ministro da Justiça e Negócios Interiores que, junto com o Presidente da República, Getúlio Vargas (1882-1954), assinou o decreto131 – e Nelson Hungria – jurista que assessorou Campos e redigiu o diploma132. Por isso, é errôneo negar que o Decreto-Lei nº 869/1938 foi a primeira lei com dispositivos antitruste no Brasil133. Esses dispositivos estavam previstos nos artigos 2º e 3º do decreto: 129 Cf., a título ilustrativo, sobre a origem da legislação antitruste: HOVENKAMP, Herbert. Federal Antitrust Policy, op. cit., p. 48-59; AREEDA, Phillip E.; HOVENKAMP, Herbert. Antitrust Law: an analysis of antitrust principles and their application. 4. ed. Nova York: Wolters Kluwer Law & Business, 2013, p. 8-11; SULLIVAN, Thomas E.; HOVENKAMP, Herbert; SHELANSKI, Howard; LESLIE, Christopher R. Antitrust Law, Policy, and Procedure, op. cit., p. 21-25. 130 No contexto norte-americano, Hovenkamp pontua que, no final do século XIX, juristas e economistas debatiam o que fazer em relação aos “trustes” e grandes firmas. Os trustes eram vistos tanto como uma oportunidade econômica quanto como uma ameaça. A discussão se dava em torno da forma e da necessidade de o direito apresentar uma reação aos trustes. Do mesmo modo que, anos depois no Brasil, o Decreto-Lei nº 869/1938 foi a resposta brasileira para problemas relativos a práticas empresariais nocivas, o Sherman Act, para Hovenkamp, foi a resposta norte-americana para problema similar. “The modern science of industrial organization grew out of a great debate among lawyers and economists in the waning years of the nineteenth century. The occasion of this dialogue was the rise of the ‘trust’ or giant business firm. For Americans, trusts presented both an economic opportunity and a threat, and the subject of the dialogue was how or whether the law should respond to the trusts. The Sherman Antitrust Act of 1890 was the response”. HOVENKAMP, Herbert. The Antitrust Movement and the Rise of Industrial Organization. Texas Law Review, n. 68, 19891990, p. 105. 131 Cf. CAMPOS, Francisco. A Lei de Proteção á Economia Popular, op. cit., p. 190-193. 132 Cf. HUNGRIA, Nelson. Dos Crimes contra a Economia Popular e das Vendas a Prestações com Reserva de Domínio, op. cit., p. 5-15. 133 Conforme se verá com mais detalhes adiante, alguns textos que abordam a história do antitruste no Brasil incorrem no erro. Alguns autores consideram o Decreto-Lei nº 7.666/1945 como a primeira lei antitruste brasileira (possivelmente porque foi a primeira lei especificamente antitruste, embora não tenha sido a 58 Art. 1º Serão punidos na forma desta lei os crimes contra a economia popular, sua guarda e seu emprego. Art. 2º São crimes dessa natureza: I - destruir ou inutilizar, intencionalmente e sem autorização legal, com o fim de determinar alta de preços, em proveito próprio ou de terceiro, matérias primas ou produtos necessários ao consumo do povo; II - abandonar ou fazer abandonar lavouras ou plantações, suspender ou fazer suspender a atividade de fábricas, usinas ou quaisquer estabelecimentos de produção, ou meios de transporte, mediante indenização paga pela desistência da competição; III - promover ou participar de consórcio, convênio, ajuste, aliança ou fusão de capitais, com o fim de impedir ou dificultar, para o efeito de aumento arbitrário de lucros, a concorrência em matéria de produção, transporte ou comércio; IV - reter ou açambarcar matérias primas, meios de produção ou produtos necessários ao consumo do povo, com o fim de dominar o mercado em qualquer ponto do país e provocar a alta dos preços; V - vender mercadorias abaixo do preço de custo com o fim de impedir a concorrência; VI - provocar a alta ou baixa de preços, títulos públicos, valores ou salários por meio de notícias falsas, operações fictícias ou qualquer outro artifício; VII - dar indicações ou fazer afirmações falsas em prospectos ou anúncios, para o fim de subscrição, compra ou venda de títulos, ações ou quotas; VIII - exercer funções de direção, administração ou gerência de mais de uma empresa ou sociedade do mesmo ramo de indústria ou comércio com o fim de impedir ou dificultar a concorrência; IX - gerir fraudulentamente ou temerariamente bancos ou estabelecimentos bancários, ou de capitalização; sociedades de seguros, pecúlios ou pensões vitalícias; sociedades para empréstimos ou financiamento de construções e de vendas de imóveis a prestações, com ou sem sorteio ou preferência por meio de pontos ou quotas; caixas econômicas; caixas Raiffeisen; caixas mútuas, de beneficência, socorros ou empréstimos; caixas de pecúlio, pensão e aposentadoria; caixas construtoras; cooperativas; sociedades de economia coletiva, levando-as à falência ou à insolvência, ou não cumprindo qualquer das cláusulas contratuais com prejuízo dos interessados; X - fraudar de qualquer modo escriturações, lançamentos, registos, relatórios, pareceres e outras informações devidas a sócios de sociedades civis ou comerciais, em que o capital seja fracionado em ações ou quotas de valor nominativo igual ou inferior a 1:000$000, com o fim de sonegar lucros, dividendos, percentagens, rateios ou bonificações, ou de desfalcar ou desviar fundos de reserva ou reservas técnicas. Pena: prisão celular de 2 a 10 anos e multa de 10:000$000 a 50:000$000. Art. 3º São ainda crimes contra a economia popular, sua guarda e seu emprego: I - celebrar ajuste para impor determinado preço de revenda ou exigir do comprador que não compre de outro vendedor; primeira a disciplinar matéria antitruste com o expresso propósito de controlar a atuação de trustes e cartéis, que foi o Decreto-Lei nº 869/1938). Cf. e.g.: MAGALHÃES, Paulo Germano de. A Nova Liberdade, op. cit., p. 21; VENANCIO FILHO, Alberto. A Intervenção do Estado no Domínio Econômico, op. cit., p. 290-304; SILVA, Jorge Medeiros da. A Lei Antitruste Brasileira. São Paulo: Resenha Universitária, 1979, p. 27-28. Conforme já anotado, há autores que chegam a considerar a Lei nº 4.137/1962 a primeira lei antitruste brasileira, ignorando não só o Decreto-Lei nº 869/1938, mas também o Decreto-Lei nº 7.666/1945. Cf. MATTOS, César. Introdução, op. cit., p. 20; SCHUARTZ, Luís Fernando. A Desconstitucionalização do Direito de Defesa da Concorrência, op. cit., p. 765; AMANN, Edmund; BAER, Werner. Neoliberalismo e Concentração de Mercado no Brasil, op. cit., p. 279; ONTO, Gustavo Gomes. Da Irrelevância do Mercado ao Mercado Relevante, op. cit., p. 58. 59 II - transgredir tabelas oficiais de preços de mercadorias; III - obter ou tentar obter ganhos ilícitos, em detrimento do povo ou de número indeterminado de pessoas, mediante especulações ou processos fraudulentos ("bola de neve", "cadeias", "pichardismo", etc.); IV - violar contrato de venda a prestações, fraudando sorteios ou deixando de entregar a coisa vendida, sem devolução das prestações pagas, ou descontar destas, nas vendas com reserva de domínio, quando o contrato fôr rescindido por culpa do comprador, quantia maior do que a correspondente à depreciação do objeto; V - fraudar pesos ou medidas padronizados em lei ou regulamento; possuí-los ou detê-los, para efeitos de comércio, sabendo estarem fraudados. Pena: prisão celular de 6 meses a 2 anos e multa de 2:00$000 a 10:000$000. O inciso III do art. 2º do Decreto-Lei 869/1938 apresenta uma particularidade. É previsto como crime contra a economia popular a promoção ou a participação em “consórcio, ajuste, aliança ou fusão de capitais, com o fim de impedir ou dificultar, para o efeito de aumento arbitrário de lucros, a concorrência em matéria de produção, transporte ou comércio”. Comparando com o tratamento legal dado pela atual lei brasileira de defesa da concorrência, Lei nº 12.529/2011, esse dispositivo tanto pode ser associado à prática de cartel, prevista nos incisos I e II do art. 36, § 3º, da lei atual, quanto aos atos de concentração, previstos no art. 90 da mesma lei. Alguns outros ilícitos não mais encontram eco na legislação antitruste hodierna, a exemplo dos já citados dispositivos que dão conta de práticas que não têm natureza antitruste, já mencionadas, além de outras condutas que não são hoje consideradas práticas necessariamente ilícitas, como o exercício de funções de direção, administração ou gerência em mais de uma empresa do mesmo ramo, previsto no art. 2º, VIII. A Constituição de 1937, em seu art. 178, previu a dissolução da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, das Assembleias Legislativas dos Estados e das Câmaras Municipais134. As eleições para o Parlamento nacional seriam marcadas pelo Presidente da República apenas após o plebiscito previsto no art. 187 da Constituição135. Tal dispositivo, o último do diploma constitucional, estabelecia que a Constituição seria submetida a plebiscito nacional, na forma regulada em decreto do Presidente da República. O plebiscito nunca ocorreu. Apesar de os artigos 38 a 56 da Constituição de 1937 trazerem disposições sobre o Poder Legislativo, a Câmara dos Deputados e o Conselho Federal (que, na prática, substituiria o Senado Federal), o Parlamento não foi constituído sob o Estado Novo. Após 134 Art. 178 - São dissolvidos nesta data a Câmara dos Deputados, o Senado Federal, as Assembléias Legislativas dos Estados e as Câmaras Municipais. As eleições ao Parlamento nacional serão marcadas pelo Presidente da República, depois de realizado o plebiscito a que se refere o art. 187. 135 Art. 187 - Esta Constituição entrará em vigor na sua data e será submetida ao plebiscito nacional na forma regulada em decreto do Presidente da República. 60 a Constituição de 1937, sobreveio ainda o Decreto-Lei nº 37, de 2 de dezembro de 1937, que dissolveu os partidos políticos136. Portanto, o Decreto-Lei nº 869/1938, formulado já sob a Constituição de 1937, não foi precedido de debate legislativo. Nesse sentido, dada a ausência de debate parlamentar antecedendo a diploma estudado, entender as razões esposadas pelos autores dessa legislação se mostra indispensável para compreender o que se buscava com ela e quais as ideias que inspiraram esses homens públicos a elaborá-la. Os dois nomes publicamente responsáveis pelo decreto foram Francisco Campos e, especialmente, Nelson Hungria. Campos era o ministro da Justiça e Negócios Interiores quando da elaboração e publicação do Decreto-Lei nº 869/1938. Saiu em defesa da nova lei em entrevista publicada no jornal do Rio de Janeiro “A Noite”, poucos dias após a expedição do diploma. Hungria era magistrado e já conhecido penalista, tendo sido convidado por Campos para elaborar o decreto137. 2.1.4 Francisco Campos Natural de Dores do Indaiá, Minas Gerais, e pertencente a família tradicional no estado, Francisco Luís da Silva Campos (1891-1968) iniciou seus estudos jurídicos em 1910 na Faculdade Livre de Direito de Minas Gerais, onde se formou em 1914138. Em 136 Sobre a ausência de Poder Legislativo e a dissolução dos partidos políticos no Estado Novo, ver, entre outros: CARONE, Edgar. O Estado Novo, op. cit., p. 157-158 e 172-174. 137 Campos e Hungria foram os responsáveis diretos pela elaboração do decreto. No entanto, não se pode entender o que inspirou e o que buscavam Campos e Hungria com o Decreto-Lei nº 869/1938 sem ter em conta o momento político que o Brasil passou a viver a partir de 1930 e, sobretudo, sem entender as concepções político-ideológicas que informavam Vargas, conforme já esboçado acima. 138 Campos foi contemplado, ao final do curso, com o Prêmio Barão do Rio Branco, por ter sido o melhor aluno de sua turma em todos os anos do bacharelado. Foi também o orador de sua turma. Cf. MALIN, Mauro. Francisco Campos. In: ABREU, Alzira Alves de et al (Coords.). Dicionário Histórico-Biográfico Brasileiro – Pós-1930. Rio de Janeiro: CPDOC, 2010. A Faculdade Livre de Direito de Belo Horizonte foi fundada em Ouro Preto, em 10 de dezembro de 1892, sob a liderança de Afonso Pena (1847-1909), então governador do estado. Itamar de Oliveira narra que o ambiente da faculdade ia além das discussões jurídicas; tratava-se ali de discussões econômicas também, entre outros debates importantes para a formação dos futuros homens públicos do estado. A faculdade “era a grande academia de ciências políticas, jurídicas, econômicas, administrativas de Minas Gerais”. Desde sua fundação, o currículo do curso de ciências jurídicas já contava com disciplina de economia política. Em verdade, como lembra Alberto Venâncio Filho, a partir do Decreto nº 3.903, de 12 de janeiro de 1901, que regulamentou as faculdades de direito no País, economia política era prevista como disciplina obrigatória no quarto ano dos cursos jurídicos, sob o nome “Economia política, sciencia das finanças e contabilidade do Estado”. Segundo Silveira Neto, a disciplina “Noções de Economia Política e Direito Administrativo” foi inicialmente atribuída a Francisco Luís da Veiga, que foi figura de destaque na fundação da faculdade, tendo participado da Comissão de Organização dos Estatutos da faculdade, ao lado de Arnaldo de Oliveira e Afonso Arinos, e sido vice-diretor. De acordo com Raul Machado Horta, no entanto, a terceira cadeira da “4ª série” do curso – justamente “Noções de Economia Política e Direito Administrativo” – teve Bernardino Augusto de Lima (1856-1924) como “Lente Catedrático”. Posteriormente, em 1897, Edmundo Lins (1863-1944) foi aprovado no concurso para “Lente Substituto da 2ª Seção (Direito – Direito Comercial – Explicação Sucinta do Direito Pátrio Civil, Comercial e 61 1916, candidatou-se a professor de filosofia do direito, economia política, ciência das finanças e direito romano na faculdade onde se bacharelou. Segundo Mauro Malin, obteve a primeira colocação no certame, mas o nomeado foi Gudesteu Pires. No ano seguinte, conquistou a vaga de professor de direito público constitucional, assumindo em 1918 como professor substituto. Graças às suas qualidades intelectuais, ganhou notoriedade e foi incluído como um dos candidatos a deputado estadual para a legislatura de 1919-1922 pelo Partido Republicano Mineiro, à época liderado pelo então governador e futuro Presidente da República Artur Bernardes (1875-1955). Em 1921, candidatou-se pelo mesmo partido a deputado federal, tendo sido eleito139. Defensor dos governos de Epitácio Pessoa (19191922) e Artur Bernardes (1922-1926), foi um crítico dos movimentos tenentistas e de lideranças tidas por liberais, como Assis Brasil, embora, anos depois, tenha se unido a esses grupos no contexto da Revolução de 1930 e dos governos de Vargas. Aliado político de Antônio Carlos Ribeiro de Andrada (1870-1946), então governador de Minas Gerais, Campos apoiou a Aliança Liberal e o movimento de 1930. Como havia exercido o cargo de Secretário do Interior do governo Antônio Carlos, ocasião em que promoveu no estado uma exitosa reforma no ensino, Campos se credenciou a assumir o Ministério dos Negócios da Educação e Saúde Pública, o que de fato ocorreu140. Criminal)”, tendo lecionado Economia Política e se tornado catedrático de Direito Romano em 1911, cargo que deixou para assumir como ministro do Supremo Tribunal Federal em 1917. VENANCIO FILHO, Alberto. Das Arcadas ao Bacharelismo (150 Anos de Ensino Jurídico no Brasil). 2. ed. São Paulo: Perspectiva, 1982, p. 201-202; NETO, Silveira. O Centenário da Faculdade de Direito de Belo Horizonte. Revista de Informação Legislativa, a. 29, n. 113, jan./mar., 1992, p. 518; HORTA, Raul Machado. A Faculdade de Direito da Universidade Federal de Minas Gerais no 85º Aniversário de sua Fundação. Revista da Faculdade de Direito da UFMG, Belo Horizonte, n. 19-20, 1978, p. 281 e 292; HORTA, Raul Machado. A Faculdade de Direito da Universidade Federal de Minas Gerais no Centenário de sua Fundação. Revista da Faculdade de Direito da UFMG, Belo Horizonte, n. 34, 1994, p. 21; PANTOJA, Silvia. Edmundo Lins. In: ABREU, Alzira Alves de et al (Coords.). Dicionário Histórico-Biográfico Brasileiro – Pós-1930. Rio de Janeiro: CPDOC, 2010; PIRES, Maria Coeli Simões; COSTA, Mila Batista Leite Corrêa. Faculdade Livre de Direito de Minas Gerais, do esquerdo e das esquinas. Revista Brasileira de Estudos Políticos. Edição Comemorativa dos 120 anos da Faculdade de Direito da UFMG (1892-2012), n. 40, 2012, p. 75 e 77; ARNAUT, Luiz. A Faculdade, o Direito e a República. Revista da Faculdade de Direito da UFMG, Belo Horizonte, n. 60, 2012, p. 524. Ver também: DERZI, Mizabel de Abreu Machado; AFONSO, Elza Maria Miranda. Dados para uma História da Faculdade de Direito da Universidade Federal de Minas Gerais. Belo Horizonte: Imprensa Universitária UFMG, 1976, v. 1; DERZI, Mizabel de Abreu Machado; AFONSO, Elza Maria Miranda. Dados para uma História da Faculdade de Direito da Universidade Federal de Minas Gerais. Belo Horizonte: Imprensa Universitária UFMG, 1977, v. 2; OLIVEIRA, Itamar de. Francisco Campos: a inteligência no poder. Belo Horizonte: Libertas, 1991, p. 26. 139 MALIN, Mauro. Francisco Campos, op. cit. Em relação ao concurso que prestou em 1916, para “Lente Substituto”, Horta reporta que as disciplinas do certame eram “Ciência da Administração e Direito Administrativo – Economia Política e Ciência das Finanças”. HORTA, Raul Machado. A Faculdade de Direito da Universidade Federal de Minas Gerais no Centenário de sua Fundação, op. cit., p. 27. 140 MALIN, Mauro. Francisco Campos, op. cit.; MEDEIROS, Jarbas. Ideologia Autoritária no Brasil, 1930-1945. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 1978, p. 10-18. 62 Já sob o Estado Novo, Campos se tornou um dos seus mais influentes intelectuais. Além de ocupar cargos importantes, como ministro dos Negócios da Educação e Saúde Pública e da Justiça e Negócios Interiores, atuou no sentido de dar a sustentação ideológica e político-teórica ao regime que se instalava141. Essa sustentação informava as inclinações políticas do regime, assim como suas ações na área econômica, ainda que em menor medida142. A posição do regime em relação à economia era, nesse sentido, subsidiada por uma base ideológica que tinha em Campos um dos seus artífices, embora tal base não fosse necessariamente determinante nas direções de política econômica escolhidas ao longo do regime. Examinar com detenção o pensamento de Campos a respeito do Decreto-Lei nº 869/1938 é entender não apenas o que buscava e o que influenciou o próprio Campos, mas também como o decreto se inseria no quadro normativo e institucional que se constituiu a partir de 1930 e, em particular, de 1937. Em outros termos: cumpre entender como o decreto expressava, ao lado de outras leis e políticas, as ideias que informavam o regime. Para tanto, uma fonte se mostra fundamental: a já mencionada entrevista de Campos ao extinto jornal do Rio de Janeiro “A Noite”, concedida em 28 de novembro de 1938. A entrevista é especificamente sobre o Decreto-Lei nº 869/1938, e Campos faz dela, na prática, uma exposição de motivos da nova lei, apresentando as razões políticas e econômicas para sua elaboração. Desde a chegada de Vargas ao poder, alguns decretos devotados à intervenção do Estado no domínio econômico, voltados a punir abusos praticados por agentes de mercado, foram expedidos143. Contudo, o Decreto-Lei nº 869/1938 causou especial polêmica, devido, segundo Campos, a seu “aspecto revolucionário”, que estaria relacionado menos ao conteúdo endereçado e mais ao fato de que os crimes ali previstos estavam, a partir de Cf., e.g.: BONAVIDES, Paulo. Francisco Campos – O Antiliberal. In: CAMPOS, Francisco. Discursos Parlamentares. Brasília: Câmara dos Deputados, 1979, p. xii; SANTOS, Marco Antonio Cabral dos. Francisco Campos: um ideólogo para o Estado Novo. Locus: revista de história, Juiz de Fora, v. 13, n. 2, 2007, p. 31-48. 142 Cf. SANTOS, Rogerio Dultra dos. Francisco Campos e o Fundamentos do Constitucionalismo Antiliberal no Brasil. Dados – Revista de Ciências Sociais, v. 50, n. 2, 2007, p. 319-320, nota de rodapé nº 4; MORAES, Filomeno. Constituição Econômica Brasileira: história e política. Curitiba: Juruá, 2011, p. 6566. Santos argumenta que a Constituição de 1937, elaborada por Campos, seguiu o modelo teórico autoritário e antiliberal proposto por Carl Schmitt em: SCHMITT, Carl. Verfassungslehre. Munique/Leipzig: Duncker & Humblot, 1928. Também de Santos, no mesmo sentido: SANTOS, Rogerio Dultra dos. Constitucionalismo Antiliberal no Brasil: cesarismo, positivismo e corporativismo na formação do Estado Novo. Tese de Doutorado em Ciência Política. Rio de Janeiro: Instituto Universitário de Pesquisas do Rio de Janeiro – IUPERJ, 2006. 143 Conforme já pontuado, Elias de Oliveira cita dois deles: o Decreto nº 19.604/1931 (que punia as falsificações e fraudes de gêneros alimentícios) e o Decreto nº 22.626/1933 (que dispõe sobre juros em contratos e dá outras providências). Cf. OLIVEIRA, Elias de. Crimes contra a Economia Popular e o Juri Tradicional. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1952, p. 10-11. 141 63 então, equiparados aos crimes contra a segurança do Estado e, por conseguinte, sujeitos ao Tribunal de Segurança Nacional144. As previsões da Constituição de 1937 no art. 122 (17), determinando o processamento dos crimes contra a economia popular perante tribunal especial (o Tribunal de Segurança Nacional), e no art. 141, equiparando os crimes contra a economia popular aos crimes contra o Estado, jogaram luz sobre esses crimes e sobre a lei que regulamentaria tais dispositivos. Devido ao destaque que ganhou o Decreto-Lei nº 869/1938 em razão desses fatores e do alto grau de intervenção que possibilitava, polêmicas e boatos em torno do diploma foram comuns, conforme relata Campos. Um deles dizia respeito à aplicação do decreto às atividades econômicas desempenhadas pelo Estado. Campos esclareceu que, ao munir o Estado de um instrumento legal para coibir abusos econômicos contra a população, não seriam submetidas a esse instrumento “as “De novembro do ano passado para cá, nestes primeiros doze meses de vigência da Carta Constitucional de 1937, muitos decretos-leis foram expedidos sôbre matéria econômica. Nenhum deles, porém, se revestia de aspecto revolucionário, porque conservam diretriz inicial, adotada pelo País, a partir de 1930, de ir colocando sob a tutela, a fiscalização ou o contrôle do Estado os ramos da economia que interessam á defesa nacional ou que, pela sua posição, dentro da balança comercial, dizem respeito, de maneira vital, á riqueza do Brasil”. CAMPOS, Francisco. A Lei de Proteção á Economia Popular, op. cit., p. 187-188. Essa entrevista consta também, com poucas modificações, em: CAMPOS, Francisco. Um Mandamento Expresso da Constituição. In: OLIVEIRA FILHO, Candido de. Digesto Constitucional (Constituição de 1937). Rio de Janeiro: Candido de Oliveira Filho, 1939, v. 1º, p. 607-611; CAMPOS, Francisco. Um Mandamento Expresso da Constituição. In: LYRA, Roberto. Crimes contra a Economia Popular, op. cit., p. 83-90; CAMPOS, Francisco. À Guisa de Exposição de Motivos: entrevista de Francisco Campos, justificando e esclarecendo o Decreto-lei n.º 869. In: OLIVEIRA, Elias de. Crimes contra a Economia Popular e o Juri Tradicional, op. cit., p. 14-20. A Lei nº 244/1936 foi posteriormente modificada pelo Decreto-Lei nº 88/1937. O diploma que dispõe sobre o processo dos crimes de competência do Tribunal de Segurança Nacional é o Decreto-Lei nº 774, de 7 de outubro de 1938. O Tribunal de Segurança Nacional é mais associado historicamente ao seu papel no aparato de repressão estatal. Ver, por exemplo: SILVA, Francisco Carlos Teixeira da. Os Tribunais da Ditadura: o estabelecimento da legislação de segurança nacional no Estado Novo. In: MARTINHO, Francisco Carlos Palomanes; PINTO, António Costa. O Corporativismo em Português: Estado, política e sociedade no Salazarismo e no Varguismo. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2007, p. 273-303; KORNIS, Mônica. Tribunal de Segurança Nacional (TSN). In: ABREU, Alzira Alves de et al (Coords.). Dicionário Histórico-Biográfico Brasileiro – Pós-1930. Rio de Janeiro: CPDOC, 2010. Ver também: CAMPOS, Reynaldo Pompeu de. Repressão Judicial no Estado Novo: esquerda e direita no banco dos réus. Rio de Janeiro: Achiamé, 1982. A análise de Christiano Celmer Balz, porém, compreende suas funções quanto à repressão não só de crimes contra a segurança do Estado, como também dos crimes contra a economia popular. Cf. BALZ, Christiano Celmer. O Tribunal de Segurança Nacional: aspectos legais e doutrinários de um tribunal da Era Vargas (1936-1945). Dissertação de mestrado. Florianópolis: Programa de Pós-Graduação em Direito da Universidade Federal de Santa Catarina, 2009. Com a queda do Estado Novo, o presidente José Linhares, por meio da Lei Constitucional nº 14, de 17 de novembro de 1945, extinguiu o tribunal. Consoante o art. 2º da lei, os crimes contra a existência, segurança e integridade do Estado, bem como os crimes contra a guarda e o emprego da economia popular, passariam à competência dos juízes e tribunais referidos no art. 90 da Constituição de 1937 (Supremo Tribunal Federal, Juízes e Tribunais dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios e Juízes e Tribunais militares). Parte significativa da doutrina jurídica antitruste, adiante apontada, indica que o único caso de aplicação do Decreto-Lei nº 869/1938 em matéria antitruste se deu no âmbito de um parecer do Consultor-Geral da República, e não em um caso julgado pelo Tribunal de Segurança Nacional. Contudo, conforme também se verificará à frente, trata-se de conclusão equivocada. 144 64 atividades da economia dirigida, feitas pelo próprio Estado”, como as realizadas pelos “institutos oficiais de defesa da produção”145. Revela-se também, ainda que em termos um tanto vagos, um teor nacionalista da intervenção, que ocorreria nos “ramos da economia que interessam á defesa nacional ou que, pela sua posição, dentro da balança comercial, dizem respeito, de maneira vital, á riqueza do Brasil”146. A preocupação com a intervenção em setores-chave para o País, de modo a garantir e estimular a “riqueza do Brasil”, estava em linha com o quanto prescrito no art. 135 da Constituição de 1937, que trouxe menções à “riqueza” e à “prosperidade nacional”147. Nesse sentido, o objetivo de Campos era inserir harmonicamente o DecretoLei nº 869/1938 no quadro normativo de atuação econômica estatal que já existia e demonstrar que as demais formas de intervenção não seriam prejudicadas pelo novo decreto. Isto é, o decreto se inseria em um ambiente normativo e institucional que já contava com um grau de intervencionismo do Estado, de inclinação nacionalista. Campos tem o cuidado de esclarecer que, ao invés de revogar dispositivos ou dissolver instituições já existentes, a tutela da economia popular não prejudicaria essas atividades do Estado. Ao contrário: o diploma se harmonizaria com o quadro econômico-normativo que vinha se constituindo. A equiparação dos crimes contra a economia popular aos crimes contra o Estado sugere o entendimento de que, para o regime, povo e Estado se confundiam. Como já anotado, os processos decorrentes de lei que protegia interesses populares, a exemplo da lei de crimes contra a economia popular, seriam julgados pelo Tribunal de Segurança Nacional, que tinha também jurisdição para julgar os crimes contra a segurança do “Os que já se estão sentindo feridos pela nova lei, aqueles que têm vivido até hoje da exploração deshonesta da economia popular, estão fazendo circular boatos alarmantes, que dão á lei uma função de entrave a certos ramos de negócio, como o de prestações, ou procurando colocar como incursos nas penas da lei as atividades da economia, feitas pelo próprio Estado. É evidente o absurdo de tais interpretações. [...] não vão ficar prejudicados os institutos oficiais de defesa da produção, os quais têm por fim o interesse público”. CAMPOS, Francisco. A Lei de Proteção á Economia Popular, op. cit., p. 193-195. Por sua atividade de supervisão e coordenação da produção, Thomas Skidmore chama esses institutos federais de produção de “cartéis patrocinados pelo governo”: “Novos institutos federais do pinho (1941), do mate (1938) e do sal (1940) foram criados depois de 1937; esses cartéis patrocinados pelo governo representavam a aceitação da responsabilidade federal em áreas nas quais nenhum governo, anteriormente, reivindicaria autoridade”. SKIDMORE, Thomas E. Brasil: de Getúlio a Castelo (1930-1964). Tradução de Berilo Vargas. São Paulo: Companhia das Letras, 2010, p. 66. 146 CAMPOS, Francisco. A Lei de Proteção á Economia Popular, op. cit., p. 187-188. 147 Art. 135 - Na iniciativa individual, no poder de criação, de organização e de invenção do indivíduo, exercido nos limites do bem público, funda-se a riqueza e a prosperidade nacional. A intervenção do Estado no domínio econômico só se legitima para suprir as deficiências da iniciativa individual e coordenar os fatores da produção, de maneira a evitar ou resolver os seus conflitos e introduzir no jogo das competições individuais o pensamento dos interesses da Nação, representados pelo Estado. A intervenção no domínio econômico poderá ser mediata e imediata, revestindo a forma do controle, do estimulo ou da gestão direta. 145 65 Estado148. Campos via o Estado como mediador do conflito social. Uma de suas funções seria assegurar o equilíbrio entre as classes sociais, evitando a luta de classes. O Estado estaria alheio e acima das lutas sociais e das divergências político-econômicas entre as classes. Seria o verdadeiro fiador da paz social e da ausência de conflitos derivados das incompatibilidades entre interesses classistas149. Nota-se que tal entendimento tem no positivismo comtiano uma de suas influências. Alfredo Bosi anota que, para Vargas, influenciado pelo positivismo no modo como foi absorvido pelo castilhismo gaúcho, o governante eleito deveria atuar para alcançar um equilíbrio supraclassista, sem se confundir com um ou outro setor da economia, garantindo a pacificação dos conflitos não só entre as diferentes classes dominantes, bem como entre estas e as classes trabalhadoras150. Não pode negar, entretanto, que tais ideias também foram comungadas pelo corporativismo. Campos, figura central na elaboração da Constituição de 1937 e do Decreto-Lei nº 869/1938, defendia o corporativismo como remédio entre o liberalismo e comunismo. O primeiro geraria o segundo; como o segundo era odioso, era preciso pensar uma nova forma de organização estatal que, para evitar o comunismo, agisse sobre o liberalismo. Essa forma seria a organização corporativa151. Negando o liberalismo 148 “Como se vê, a Constituição é explícita: equipara os crimes contra a economia popular aos cometidos contra a segurança do Estado – no que põe em pé de igualdade, irmanando-os e confundindo-os, o Estado e o povo – e prescreve para os mesmos fôro especial”. CAMPOS, Francisco. A Lei de Proteção á Economia Popular, op. cit., p. 189. 149 “O Estado Novo tem como uma das suas funções precípuas exatamente garantir o equilíbrio entre as diversas classes, colocando-se acima de interesses particulares, por mais poderosos que sejam, sob pena de trair a sua missão e terminar fomentando indiretamente a luta social”. CAMPOS, Francisco. A Lei de Proteção á Economia Popular, op. cit., p. 190. 150 “Toda a argumentação de Getúlio baseia-se no pressuposto de que o governo eleito pelo sufrágio universal não deve confundir-se com este ou aquele setor particular da economia. A ação republicana volta-se para alcançar um equilíbrio supraclassista. O Estado, como queria o mestre, é o cérebro da nação, e, graças a esta posição central no corpo da sociedade, cabe-lhe regular os movimentos de cada órgão de tal modo que nenhum se sobreponha aos demais. [...] A carreira ideológica de Getúlio Vargas seria coerente com o princípio de um Estado suficientemente forte para mediar tanto os conflitos entre setores das classes dominantes como as tensões entre estas e os trabalhadores”. Bosi continua no parágrafo seguinte: “Segundo Comte, o progresso cumpre-se quando se passa de uma situação de desequilíbrio ou, mesmo, de desordem para um estado em que reine uma justa proporção entre os elementos do conjunto”. BOSI, Alfredo. Dialética da Colonização. São Paulo: Companhia das Letras, 1992, p. 287-288. Sobre o positivismo no Brasil, desde o início da divulgação das ideias em meados do século XIX, passando pelo castilhismo, no Rio Grande do Sul, e chegando à tomada do poder por Vargas em 1930, do mesmo autor, ver: BOSI, Alfredo. O Positivismo no Brasil: uma ideologia de longa duração. In: BOSI, Alfredo. Entre a História e a Literatura. São Paulo: 24, 2013, p. 277-301. Sobre a influência do positivismo comtiano no castilhismo, do qual Vargas foi um herdeiro político, ver: LOVE, Joseph. O Regionalismo Gaúcho e as Origens da Revolução de 1930. São Paulo: Perspectiva, 1975, p. 29-60. Sobre o papel do positivismo na formulação do desenvolvimentismo brasileiro, cf. FONSECA, Pedro Cezar Dutra. Gênese e Precursores do Desenvolvimentismo no Brasil. In: BASTOS, Pedro Paulo Zahluth; FONSECA, Pedro Cezar Dutra (Orgs.). A Era Vargas: desenvolvimentismo, economia e sociedade. São Paulo: Unesp, 2012, p. 38-45. 151 “O corporativismo mata o comunismo como o liberalismo gera o comunismo. [...] O corporativismo, inimigo do comunismo e, por consequência, do liberalismo, é a barreira que o mundo de hoje opõe à inundação moscovita. [...] Cada corporação representa um setor da economia nacional. Só, porém, o estado, 66 econômico, o Estado deveria atuar sobre a vida econômica de sorte a evitar que seu regulador não fosse a vontade dos “fortes”, isto é, dos detentores de poder econômico. Isso implicaria, segundo Campos, antagonizar com o “dogma da livre concorrência”, que conduziria necessariamente a crises. A organização corporativa garantiria a liberdade de iniciativa, mas imporia limites e sanções para que essa liberdade não constringisse o “bem comum”152. O Decreto-Lei nº 869/1938, na visão de Campos, seria um instrumento para impor limites e sanções ao poder econômico153. Problemas práticos, para além de uma convicção ideológica ou teórica, concorreram à elaboração do Decreto-Lei nº 869/1938. De um lado, Campos observa que o tratamento somente penal das matérias endereçadas no decreto vinha acarretando impunidade, devido ao caráter “fugidio” da matéria jurídica, à “chicana” dos advogados e aos “escrúpulos naturais do formalismo jurídico dos tribunais comuns”154. De outro, assevera que os “trusts, carteis e aneis de produção” eram causadores de prejuízos às populações economicamente menos favorecidas, podendo inclusive comprometer a liberdade de ação do próprio Estado. Era, pois, evidente que os trustes e cartéis estavam provocando prejuízos na vida econômica do País, em particular às populações de baixa renda. Ocorre que, mesmo diante de uma situação prática que precisava ser enfrentada, Campos tem a preocupação de identificar um “alvo”, pode-se dizer, teórico: a “absoluta que não tem interesse particularista, está em condições de representar o interesse nacional e de exercer, portanto, a arbitragem entre os interesses de categorias ou de setores”. CAMPOS, Francisco. O Estado Nacional: sua estrutura, seu conteúdo ideológico (1939). Brasília: Senado Federal, Conselho Editorial, 2001, p. 63-64. 152 “A vida econômica não tinha outro regulador a não ser a vontade dos fortes, isto é, graças à espoliação ou às conjunturas favoráveis do livre jogo econômico, lograram constituir o seu feudo. A livre concorrência era uma corrida sem fim para objetivos puramente individuais. [...] A livre concorrência transformava-se, dessa maneira, numa corrida desordenada para a crise. [...] No momento do pânico, aqueles que o produziram e que se mostram intransigentes em relação ao dogma da livre concorrência, voltavam-se para o Estado e entregavam-se à sua tutela improvisada, pedindo ressarcimento. [...] A organização corporativa garante a liberdade de iniciativa de uns, nos limites em que não prejudica igual liberdade de iniciativa de outros, e, sobretudo, nos limites em que a liberdade individual não constitui atentado contra o bem comum. [...] Na organização corporativa, o poder econômico tem expressão legal: não precisa negociar e corromper, insinuarse nos interstícios ou usar de meios oblíquos e clandestinos. Tendo o poder, tem a responsabilidade, e o seu poder e a sua responsabilidade encontram limite e sanção no Estado independente”. CAMPOS, Francisco. O Estado Nacional, op. cit., p. 65-66. Sobre a concepção corporativista de Estado em Campos (e também de Azevedo Amaral) e seu papel como ideólogo do Estado Novo, ver e.g.: GOMES, Angela Maria de Castro. Autoritarismo e Corporativismo no Brasil: intelectuais e construção do mito Vargas. In: MARTINHO, Francisco Carlos Palomanes; PINTO, António Costa. O Corporativismo em Português: Estado, política e sociedade no Salazarismo e no Varguismo. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2007, p. 91-100. 153 Cf. CAMPOS, Francisco. A Lei de Proteção á Economia Popular, op. cit., p. 188-190. 154 “Antigamente, os crimes contra a economia popular eram abrangidos, até certo ponto, pela legislação penal. Como, porém, a matéria é muito fugidia, os especuladores e arquitetadores de ‘planos’ tinham campo livre, para as suas atividades suspeitas, pois desfrutavam a certeza de que a dificuldade da prova, a chicana dos advogados e os escrúpulos naturais do formalismo jurídico dos tribunais comuns lhes asseguravam a impunidade”. CAMPOS, Francisco. A Lei de Proteção á Economia Popular, op. cit., p. 189. 67 liberdade econômica”, defendida, naquele momento histórico, no plano do debate de ideias econômicas, pelos defensores do liberalismo clássico e também, no plano do debate político, pelas democracias liberais ocidentais. Campos entende que a consequência de uma tal concepção de liberdade econômica seria inexoravelmente a submissão dos desprovidos de poder econômico a um número reduzido de detentores desse poder. Assim, ao Estado não caberia fugir do dever de intervir na economia para combater trustes e cartéis que causam danos ao dia-a-dia econômico da população e podem prejudicar a estrutura econômica nacional como um todo155. Os objetivos da lei de proteção à economia popular foram explicitados por Campos. Ao dissertar sobre as finalidades da nova lei, o autor assinala que o primeiro fim do Decreto-Lei nº 869/1938 era, como não poderia deixar de ser, promover a proteção da economia popular. Campos pondera que, ao proteger o povo contra os que causam danos à economia popular, a lei permite o “bom emprego das economias populares”. Este bom emprego fomentaria, de outro lado, a formação das reservas econômicas necessárias à “expansão das empresas e indústrias úteis”156. O raciocínio feito por Campos é que, uma vez preservadas as reservas econômicas da população, o que incluiria pequenos comerciantes e industriais nacionais, estes seriam resguardados de perdas consideradas indevidas em decorrência de condutas delitivas nos termos da lei, praticadas por participantes de trustes e cartéis. Com esses recursos preservados, o País teria capacidade de formar o capital suficiente e necessário ao momento econômico que então se vivia: de construção do capitalismo nacional por meio da industrialização. Nota-se, assim, que Campos entendia que o Decreto-Lei nº 869/1938 cumpria um papel também no principal desafio econômico do Brasil à época, que era a modernização nacional mediante a 155 “[...] dentro de sua órbita de ação não se enquadra apenas a punição efetiva dos criminosos que outróra ficavam impunes, mas também a repressão de manejos dos mais fortes, economicamente, contra os fracos e pobres. A absoluta liberdade econômica conduz á escravidão dos pequenos a um número reduzido de magnatas. Ao Estado cumpre cuidar do bem-estar da coletividade, fomentando e defendendo a pequena economia contra os trusts, carteis e anéis de produção, tão comuns, na época do grande capitalismo, que terminam colocando o povo na sua inteira dependência econômica e por fim submetendo o próprio Estado e pondo-o a serviço dos seus interesses particulares”. CAMPOS, Francisco. A Lei de Proteção á Economia Popular, op. cit., p. 190. 156 “Finalidades da nova lei. A leitura do texto da lei, - continuou o Ministro Francisco Campos, - mostra claramente quais os fins que tem em vista, e que são de duas ordens. O primeiro é garantir a guarda e o emprêgo da economia popular, que não pode ser dissipada e mal baratada em empreendimentos suspeitos, organizados, com muito barulho de propaganda, por alguns espertalhões. A lei garante o povo contra eles e lhe dá, ao mesmo tempo, segurança do bom emprêgo de suas economias. O bom emprêgo das economias populares, por sua vez, promove a formação das reservas de que o País necessita para a expansão das emprêsas e indústrias úteis”. CAMPOS, Francisco. A Lei de Proteção á Economia Popular, op. cit., p. 191. 68 industrialização157. Sua primeira finalidade era, portanto, proteger a economia popular, mas também, por via indireta, fazer dessa proteção um instrumento para a “expansão das empresas e indústrias úteis”. A proteção da economia popular, fim imediato, era instrumental à expansão empresarial e industrial, fim mediato. Desse modo, o Decreto-Lei nº 869/1938, reafirme-se, deve ser inserido dentro de um quadro maior, que inclui outras medidas do governo Vargas no sentido de construir o desenvolvimento econômico nacional, tendo a industrialização como um caminho indispensável a ser trilhado para atingir esse objetivo. O segundo fim do Decreto-Lei nº 869/1938, conforme Campos, era o de evitar o “bloqueio da concorrência”. Tal bloqueio seria ocasionado por acordos ilícitos, como “arranjos, combinações ou organizações”, que fossem destinados à formação de monopólio ou à restrição da “livre competição”. A “livre competição”, para Campos, seria elemento imprescindível ao “desenvolvimento industrial e comercial do País”158. Vê-se que, para além da preocupação com o valor da “livre competição”, Campos reconhece sua função instrumental ao “desenvolvimento industrial e comercial do País”. É verdade que o segundo fim da lei foi definido por Campos como o de evitar o “bloqueio da concorrência”, isto é, evitar restrições à “livre competição”. Contudo, reconhece-se que há um fim subjacente e mais relevante do que a “livre competição” em si, ao qual esta deve servir: o “desenvolvimento industrial e comercial do País”. Nesse sentido, reforça-se a percepção, já expressa acima, de que o Decreto-Lei nº 869/1938 se insere em um quadro maior de medidas que buscaram, do ponto de vista legal e político, realizar um determinado estado de coisas entendido pelo governo Vargas como o objetivo central a se alcançar. Nota-se que a construção do desenvolvimento – ou a depender do momento na retórica varguista, o “progresso” – está presente no discurso de Campos. O Decreto-Lei nº 869/1938 é visto, assim, como mais uma condição de possibilidade para o “desenvolvimento” ou o “progresso”, compreendidos como indispensáveis ao País. A ação 157 BIELSCHOWSKY, Ricardo. Pensamento Econômico Brasileiro, op. cit., p. 7. “O segundo fim da lei é evitar o bloqueio da concurrência por meio de arranjos, combinações ou organizações destinadas a estabelecer o monopólio em certos ramos da economia pública ou a restringir a livre competição, indispensável ao desenvolvimento industrial e comercial do País”. CAMPOS, Francisco. A Lei de Proteção á Economia Popular, op. cit., p. 191. Pode parecer contraditório que Campos tenha criticado o “dogma da livre concorrência” e, ao mesmo tempo, tenha assinalado que a “livre competição” é “indispensável ao desenvolvimento industrial e comercial do País. No entanto, o entendimento de Campos é que o “dogma da livre concorrência” implicaria a absoluta liberdade econômica, inclusive para trustes e cartéis, que mitigariam, por sua vez, a livre competição, dentro da qual atuariam os agentes econômicos com menor poder econômica e da qual se beneficiaria a população em geral. Arranjos ilícitos, como os cartéis, por exemplo, não podem se arvorar no dogma da livre concorrência para não se submeter ao controle e à sanção estatal. Esse tipo de conduta ilícita é que, na verdade, restringe a livre competição. 158 69 de trustes e cartéis vislumbraria apenas lucros particulares e teria efeitos desastrosos sobre a capacidade de inovação da economia e o progresso do Brasil159. Dentro do contexto do que Campos chama de “moderno industrialismo”, o autor elabora sobre a intitulada “economia de creação”. Tratar-se-ia do que ele entende como economia do “mercado livre”, dos preços formados pelos “fatores econômicos reais”, da não especulação causada por trustes, cartéis, monopólios e oligopólios, da concorrência tendo o efeito de redução de preços, aumento do consumo e aumento do bem-estar social e da ausência de lucros abusivos e artificiais. Nota-se, nesse sentido, a preocupação com os preços e, por conseguinte, com a capacidade aquisitiva da população, que teriam impacto direto na qualidade de vida da sociedade. De outro lado estaria a “economia de especulação”, que provem de uma concepção de acordo com a qual, concentrado o mercado em poucas empresas privadas, estas se aliam, fazem “combinações” e dão ensejo ao surgimento dos trustes e cartéis, beneficiando um pequeno número de especuladores, que obteriam lucros artificiais. A consequência seria o prejuízo da maioria da população. Exemplo de um comportamento de especuladores no âmbito do que Campos intitula de “economia de especulação” seria o abandono de lavouras, plantações ou fábricas, o açambarcamento de produtos, que os sobrevalorizariam com o objetivo de aumentar a demanda e os preços, provocando problemas de abastecimento160. Vê-se, em sentido semelhante à preocupação com os preços, que, subjacente à norma instituída, encontra-se um alerta do governo em relação ao abastecimento da população em relação a gêneros de necessidade. É dizer, preocupações práticas acerca da saúde econômica da população, como ilustram as questões de preço e de abastecimento, informam de modo determinante a gênese do antitruste brasileiro. Campos, apesar de carecer de maior sofisticação conceitual “Não se concebe uma economia bloqueada contra o interesse público, e em benefício de interesses particulares, atentos mais á conservação dos seus monopólios do que ao movimento de creação e de progresso”. CAMPOS, Francisco. A Lei de Proteção á Economia Popular, op. cit., p. 191. 160 “O quadro de evolução do moderno industrialismo (nele incluídos a própria lavoura, hoje industrializada, e os transportes) mostra o desenvolvimento paralelo de duas economias: a de creação e a de especulação. A economia de creação se desenvolve no mercado livre, em que o preço é determinado pelos fatores econômicos reais, como juros ao capital invertido, mão de obra, matéria prima, impostos, transportes, enfim, o que se abrange com a denominação geral de custo de produção. A concurrência determina cada dia maior baixa do preço de custo e, consequentemente, maior expansão do consumo, do que resulta em um elevamento do nivel geral de bem estar do povo. No momento, porém, em que determinado número de empresas fortes se aliam para tomar conta do mercado, surgem as combinações, os trusts e os carteis. Os preços passam a ser decretados por uma minoria de especuladores, cujo âmbito de ação se irradia de acôrdo com os lucros obtidos artificialmente, resultando daí a sujeição da imensa maioria aos seus desígnios, que, dentro de ouco, ultrapassam o simples terreno econômico. Para evitar que tal venha a acontecer entre nós é que a lei pune severamente o abandono de lavouras, plantações ou fábricas, desde que este abandono não seja uma resultante da incapacidade de concurrência, mas uma desistência de competição, mediante indenização paga”. CAMPOS, Francisco. A Lei de Proteção á Economia Popular, op. cit., p. 191-192. 159 70 e de referências teóricas explícitas no campo da teoria econômica, comunga de um entendimento de que o estado de coisas ideal, que deve ser buscado com a nova lei, é o de que, quanto mais concorrência entre empresas privadas, tanto melhor, sendo que, uma vez que ocorra uma prática de abuso econômico, seja para elevar preços ou reduzir o fornecimento de produtos, dever-se-ia reprimir severamente quem a praticou. A paisagem teórica e ideológica na qual se inseriram a postura e o discurso de Campos era marcada por crítica ao liberalismo, defesa da intervenção estatal na economia, nacionalismo e crença na superioridade da concorrência em relação ao monopólio (privado). Vê-se em Campos a presença desses elementos. Foi nesse contexto que ele expressou que o Decreto-Lei nº 869/1938 tinha por finalidade (i) proteger a economia popular e (ii) evitar o “bloqueio da concorrência” por trustes, cartéis ou outros arranjos ilícitos com vistas à obtenção de lucros privados e monopólio. Campos deixou claro, porém, que esses dois objetivos imediatos serviam a propósitos mais amplos: a “expansão das empresas e indústrias úteis” ou o “desenvolvimento industrial e comercial do País”. Tais finalidades mais abrangentes não se davam em prejuízo de preocupações com as condições econômicas de vida da população, como expressam a atenção da lei em relação a aumentos de preço e abastecimento. Percebe-se, assim, que a lei de crimes contra a economia popular era mais um instrumento de que o regime lançou mão para buscar seus objetivos político-econômicos estruturais, nomeadamente o alcance do desenvolvimento nacional mediante a industrialização. 2.1.5 Nelson Hungria Nascido em São José de Além Parahyba, Minas Gerais, Nelson Hungria (18911969), proveniente de família simples, concluiu seus estudos básicos no Ginásio Mineiro, em Belo Horizonte, tendo iniciado seus estudos jurídicos na Faculdade Livre de Direito de Belo Horizonte, onde estudou por dois anos, após os quais se transferiu para a Faculdade Livre de Ciências Jurídicas e Sociais (que depois, fundindo à Faculdade Livre de Direito do Rio de Janeiro, tornou-se a Faculdade Nacional de Direito), bacharelando-se em 1909. Após exercer, nos primeiros anos de sua carreira, a advocacia e os cargos de promotor público e delegado, assume como Juiz da Pretoria Criminal do Distrito Federal em 1924. Em 1934, logra êxito em concurso na faculdade onde se formou, tornando-se livre-docente 71 da cátedra de direito penal com a tese “Fraude Penal”. Junto com outros criminalistas, compõe a comissão revisora do anteprojeto Alcântara Machado para o Código Penal de 1940. Foi nomeado, em 1944, Desembargador do Tribunal de Apelação do Distrito Federal e, em 1951, pelo presidente Vargas, Ministro do Supremo Tribunal Federal, cargo que exerce até sua aposentadoria compulsória, em 1961. Aposentado, dedicou-se à advocacia até seu falecimento161. Se Francisco Campos foi o idealizador e o responsável político pelo Decreto-Lei nº 869/1938, Hungria foi o executor da ideia, o “redator” e “autor intelectual” do decreto162, tendo assessorado Campos na elaboração do referido diploma quando este foi ministro da Justiça e Negócios Interiores163. No papel de jurista responsável pela formulação jurídica da lei, Hungria deu mais atenção à discussão jurídica em torno do decreto do que com sua justificação política ou econômica, o que coube a Campos164. Nem por isso, contudo, deixou de tecer considerações que permitem verificar influxos das ideias que o inspiraram na elaboração da lei. Ao se debruçar sobre a legislação, Hungria deixa transparecer também o que buscava com esse diploma, isto é, o que a lei intentava promover no Brasil do período. Daí a importância de examinar detidamente a obra em que Hungria se dedicou exclusivamente ao Decreto-Lei nº 869/1938. Trata-se do livro “Dos Crimes contra a Economia Popular e das Vendas a Prestações com Reserva de Domínio”, publicado em 1939, que configura uma obra de comentários à legislação e foi precedido de um artigo publicado na Revista Forense em julho de 1939, intitulado “Os Crimes contra a Economia 161 HIRATA, Alessandro. Nelson Hungria: o príncipe dos penalistas brasileiros. Carta Forense, 4 mar. 2013. Disponível em: http://www.cartaforense.com.br/conteudo/colunas/nelson-hungria-o-principe-dos-penalistasbrasileiros/10568. Consulta em: 30 set. 2015. 162 Anos depois, em 1956, quando prestou depoimento na Câmara dos Deputados a respeito do Projeto de Lei nº 3/1955, que resultaria na Lei nº 4.137/1962, Hungria registrou que o decreto é de sua “autoria intelectual”: “Devo, porém, informar que a primeira lei que surgiu a respeito do assunto foi de minha autoria, intelectual e no meu projeto, que deve estar ainda no Ministério da Justiça, as penas cominada [sic], não alcançavam o teto a que atingiram com o Decreto 869, reproduzido ipsis litteris, posteriormente, pela Lei número 1.521”. CÂMARA DOS DEPUTADOS. Diário do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 22 fev. 1956, seção 1, p. 1191. 163 Cf. OLIVEIRA, Elias de. Crimes contra a Economia Popular e o Juri Tradicional, op. cit., p. 21; SHIEBER, Benjamin M. Abusos do Poder Econômico, op. cit., p. 2; BARBIERI FILHO, Carlo. Disciplina Jurídica da Concorrência, op. cit., p. 33; FRANCESCHINI, José Inácio Gonzaga; FRANCESCHINI, José Luiz Vicente de Azevedo. Poder Econômico: exercício e abuso: direito antitruste brasileiro. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1985, p. 8-9; VAZ, Isabel. Direito Econômico da Concorrência, op. cit., p. 245-247; MARTINEZ, Ana Paula. Controle de Concentrações Econômicas no Brasil, op. cit., p. 13-15; BERCOVICI, Gilberto; ANDRADE, José Maria Arruda de. A Concorrência Livre na Constituição de 1988, op. cit., 452. 164 Para entender o que guiava juridicamente Hungria nas formulações jurídicas de que tomou parte no Estado Novo, vale ver: HUNGRIA, Nelson H. O Direito Penal no Estado Novo. Revista Forense, Rio de Janeiro, a. 38, fev., 1941, p. 268. 72 Popular e o Intervencionismo do Estado”, cujo conteúdo é praticamente absorvido de modo integral no referido livro165. Antes de se debruçar sobre a lei em si, suas razões e seus dispositivos, Hungria inicia sua argumentação com uma crítica teórico-econômica. Ao descrever a “economia liberal” como a que pugna pela máxima abstenção do Estado em assuntos econômicos, em consagração à lei da oferta e da procura e à liberdade de iniciativa individual, Hungria assinalava que o liberalismo econômico estava ultrapassado. Pugnando por uma postura “contemplativa” do Estado frente às atividades individuais no domínio econômico, pois só assim estas serviriam ao interesse coletivo, a fórmula do laissez faire, laissez passer, presente, conforme o autor, na obra dos fisiocratas e dos liberais manchesterianos, já teria demonstrado ser historicamente “errônea, anárquica, contraproducente”, beneficiando apenas aqueles que já são providos de riqueza, em detrimento do “interesse social” e da “grande massa da população”166. Princípios norteadores do liberalismo econômico clássico, liberdade econômica e livre concorrência tinham seu valor “historico e atual” reconhecido. No entanto, não se adaptavam mais às “sociedades modernas”, caso tomados em sentido absoluto. A proteção a tais princípios não poderia dar lugar a comportamentos abusivos, “egoísticos”, pautados exclusivamente por interesses individuais. Sem limites ou controles, a liberdade econômica e a livre concorrência implicariam restrições indevidas aos grupos sociais majoritários e economicamente “menos providos de fôlego”. Essa situação favoreceria apenas os “mais fortes e audazes”. O quadro que se formaria, assim, seria o de opressão dos mais fracos e mais numerosos pelos mais fortes e menos numerosos, o que comprometeria a 165 HUNGRIA, Nelson. Os Crimes contra a Economia Popular e o Intervencionismo do Estado. Revista Forense, Rio de Janeiro, v. LXXIX, a. XXXVI, jul., 1939, p. 45-48. 166 “A economia liberal exige do Estado o máximo de abstenção no sector econômico. Ao Estado nada mais incumbe que uma atividade contemplativa em face da lei da oferta e da procura e da livre iniciativa individual. Segundo essa doutrina, os interesses individuais em contraste acabam sempre por acomodar-se, servindo inconscientemente ao bem-estar coletivo. Qualquer ingerência do Estado para constranger a ação individual em um rumo diverso daquele em que se teria orientado, si deixada a si mesma, resultará contrária ao interesse geral. O Estado só deve intervir quando se torne absolutamente necessária a remoção de algum obstáculo ao livre jôgo das atividades individuais. Fóra daí, seu papel deve ser o de parte revel, adaptando-se a um retraimento passivo ou acomodatício. É a fórmula do laissez faire, laissez passer, de Gournay. É a teoria dos fisiocratas e da escola de Manchester”. No parágrafo seguinte, Hungria apresenta sua crítica: “Na pureza de seus postulados, o liberalismo econômico está, porém, na atualidade, geralmente desacreditado. É uma doutrina que a experiência dos povos demonstrou errônea, anárquica, contraproducente. Ela abstrai que, no livre jôgo de suas competições e antagonismos, os indivíduos entram com desiguais elementos de ação, resultando daí que os mais fortes, e como estes nem sempre são os mais dignos e honestos, senão os mais velhacos, prepotentes e egoístas, a sua supremacia é alcançada com fatal detrimento do interesse social. O regime da livre e desvigiada iniciativa particular favorece o enriquecimento de poucos em prejuízo da grande massa da população”. HUNGRIA, Nelson. Dos Crimes contra a Economia Popular e das Vendas a Prestações com Reserva de Domínio, op. cit., p. 6. 73 “normalidade” e o “progresso da economia social”167. Vê-se que, para além de uma preocupação com o bem-estar das populações menos favorecidas – em outros termos, com a economia popular –, registra-se uma finalidade subjacente, que parece dar fundamento para as medidas constantes do decreto: garantir a normalidade e o desenvolvimento socioeconômico (ou o “progresso da economia social”) do País. De acordo com Hungria, para fazer frente às diversas formas de abuso econômico provocadas pela falta de vigilância à iniciativa particular168, seria necessária uma atuação do Estado para impor limites e sancionar as fraudes e demais condutas consideradas danosas à economia popular. O Estado exerceria, assim, um papel repressivo dos abusos e, ao mesmo tempo, garantidor do “equilibrio” e da “justa medida”. Caso contrário, a livre concorrência, cara aos liberais, seria, paradoxalmente, eliminada, tendo lugar, por consequência, o “opressivo regime dos monopólios”169. Naquele momento histórico, cumpria ao Estado Novo não uma atitude de mero observador das atividades individuais, mas uma postura interventiva no “sector econômico”, coercitiva das “ambições”, controladora das “atividades individuais” e orientadora dessas atividades “no sentido do bem comum”170. “Conforme Cicala, a liberdade econômica e a livre concurrência são princípios que tiveram e têm um valor historico e atual, mas que já não se adaptam, no seu sentido absoluto, ao governo das sociedades modernas. Liberdade econômica significa, muitas vezes, segundo lição dos fatos, liberdade de aproveitamento egoistico, e livre concurrência vale, quasi sempre, pela steeple-chase dos interesses individuais, em que coureurs menos providos de fôlego são atropelados e anulados pelos mais fortes e audazes, redundando num regime de livre opressão á normalidade e progresso da economia social”. HUNGRIA, Nelson. Dos Crimes contra a Economia Popular e das Vendas a Prestações com Reserva de Domínio, op. cit., p. 7. 168 Hungria elenca as diversas formas de abuso, que se confundem com os tipos legais previstos no DecretoLei nº 869/1938: “Forçando a baixa dos preços a um algarismo vil, para, em seguida, com a eliminação dos pequenos, mas importunos rivais, ditarem os preços a seu talante; concentrando-se em ‘unidades capitalistas’ ou consórcios; promovendo artificialmente o abandono de lavouras ou o fechamento de fábricas, para controlarem a oferta dos produtos; açambarcando a produção ou os meios de produção, para o fim de provocarem a carestia e, consequentemente, a alta dos preços; usando de todos os estratagemas e astúcias, eles somente cuidam, si deixados á rédea solta, de se assenhorear dos mercados e dirigir os fatos econômicos em sua exclusiva vantagem”. HUNGRIA, Nelson. Dos Crimes contra a Economia Popular e das Vendas a Prestações com Reserva de Domínio, op. cit., p. 6-7. 169 “A fraude, a violência e o abuso são armas preferidas e decisivas onde as atividades individuais em contraste não deparam uma força coativa de equilibrio ou justa medida. Deixar os individuos ao seu puro arbitrio é implantar a lei da selva. O liberalismo manchesteriano conduz, paradoxalmente, á eliminação da livre concurrência, que ele visa, em teoria, como condição primacial de uma economia tendente ao bem geral. Como já advertia Proudhon, fatalmente se passa dele para o opressivo regime dos monopólios. Os produtores que dispõem de grandes capitais são induzidos, pelo seu próprio interesse pessoal, a exterminar os competidores menos apercebidos, para imporem o que Cournot denominava o ‘valor do ganho máximo’”. HUNGRIA, Nelson. Dos Crimes contra a Economia Popular e das Vendas a Prestações com Reserva de Domínio, op. cit., p. 6. 170 “O Estado Novo, em matéria econômica, não se resigna a uma atitude mussulmana de não resistência: intervém, com a sua autoridade coercitiva, para reprimir o desenfreio das ambições, controlando e orientando 167 74 Em contraposição ao individualismo, que seria favorecido com a consagração da livre concorrência171, e também ao “socialismo ditatorial”, que instituiria o “capitalismo de Estado” e a “rigida economia planificada”172, Hungria defende o “prudente intervencionismo do poder público”. Tal intervencionismo não ensejaria a eliminação da iniciativa individual e da concorrência. Estas continuariam a impulsionar a dinâmica econômica do País. Entretanto, as atividades privadas, exercidas em ambiente de concorrência, deveriam se dar dentro de limites consubstanciados no “interesse geral”, em “benefício do povo”. A imposição e observância de tais limites promoveriam a conciliação entre os “proveitos individuais” e o “bem coletivo”. O responsável por impor esses limites e verificar o comportamento dos agentes econômicos seria o Estado, que, aplicando o Decreto-Lei nº 869/1938, combateria abusos e fraudes, corrigiria as “falhas da repartição da riqueza”, reprimiria “especuladores e aproveitadores” e promoveria a “correspondência entre os preços e valores”. Tal como em Campos, vê-se uma preocupação com a ação de especuladores, que poderiam atuar por meio tanto de restrições no fornecimento de produtos, causando problemas de abastecimento, quanto de aumento artificial de preços, provocando carestia de vida. Nesse contexto, a postura estatal se dirigiria a evitar ou as atividades individuais no sentido do bem comum”. HUNGRIA, Nelson. Dos Crimes contra a Economia Popular e das Vendas a Prestações com Reserva de Domínio, op. cit., p. 8. 171 “A livre concurrência era corrida sem fim para objetivos puramente individuais”. HUNGRIA, Nelson. Dos Crimes contra a Economia Popular e das Vendas a Prestações com Reserva de Domínio, op. cit., p. 8. 172 Hungria parece antecipar aspecto relevante de um dos debates públicos mais importantes do pensamento econômico brasileiro, que foi o ocorrido entre Roberto Simonsen e Eugênio Gudin, entre 1944 e 1945. O debate se deu entre duas concepções conflitantes de teoria e política econômica: de um lado, Simonsen defendendo a planificação da economia e a industrialização do País; de outro, Gudin arguindo pela liberalização da economia e pela priorização da exportação de produtos primários. O aspecto relevante antecipado por Hungria é a associação entre intervenção do Estado e autoritarismo. Hungria trata de distanciar o intervencionismo estatal que defende do que chama de “socialismo ditatorial”. No debate Simonsen-Gudin, este acusa aquele de, ao defender o intervencionismo estatal e a planificação da economia, arguir por algo que terá por consequência a instituição de um regime econômico autoritário. Cf. GUDIN, Eugênio. Rumos de Política Econômica (relatório de circulação reservada, apresentado à Comissão de Planejamento Econômico sobre a Planificação da Economia Brasileira, publicado no Rio de Janeiro em março de 1945). In: SIMONSEN, Roberto C.; GUDIN, Eugênio; DOELLINGER, Carlos von. A Controvérsia do Planejamento na Economia Brasileira: coletânea da polêmica Simonsen x Gudin, desencadeada com as primeiras propostas formais de planejamento da economia brasileira ao final do Estado Novo. Rio de Janeiro: IPEA/INPES, 1977, p. 85. A resposta de Simonsen a esse questionamento em particular está em: SIMONSEN, Roberto C. O Planejamento da Economia Brasileira (réplica ao Sr. Eugênio Gudin, na Comissão de Planejamento Econômico) (1945). In: SIMONSEN, Roberto C.; GUDIN, Eugênio; DOELLINGER, Carlos von. A Controvérsia do Planejamento na Economia Brasileira: coletânea da polêmica Simonsen x Gudin, desencadeada com as primeiras propostas formais de planejamento da economia brasileira ao final do Estado Novo. Rio de Janeiro: IPEA/INPES, 1977, p. 189-191. Fábio Konder Comparato, em texto pioneiro no Brasil sobre o direito econômico, ao discorrer sobre o que seria o direito econômico moderno, questiona retoricamente se o intervencionismo estatal na economia por meio do direito (o que se refere como “economia dirigida”) seria “algum tipo de socialismo ou, ao contrário, o conceito seria compatível com a manutenção de um regime capitalista”. COMPARATO, Fábio Konder. O Indispensável Direito Econômico (1965). In: COMPARATO, Fábio Konder. Ensaios e Pareceres de Direito Empresarial. Rio de Janeiro: Forense, 1978, p. 462-463. 75 mitigar crises provocadas por tais distorções, buscando harmonizar interesses individuais dos agentes econômicos e bem-estar da população173. Também à intervenção do Estado no domínio econômico seriam impostos limites. Somente seria legítima a intervenção estatal se tivesse por objetivo “suprir as deficiências da iniciativa individual” e “coordenar os fatores de produção”, nos termos do art. 135 da Constituição de 1937. Nota-se uma dupla função: de um lado, colmatar as lacunas deixadas, por desinteresse ou falta de recursos, pela iniciativa privada e, de outro, atuar de modo a ter a possibilidade de organizar os fatores de produção, como matérias-primas, equipamentos, capital e trabalho, orientando-os com vistas a evitar o conflito social e preservar os interesses nacionais174. O Decreto-Lei nº 869/1938 não tinha por objeto explícito franquear ao Estado a possibilidade de uma livre e irrestrita intervenção nos fatores de produção. Contudo, ao dar ao poder público a competência para reprimir condutas que poderiam comprometer, por exemplo, o fornecimento de matérias-primas para indústrias consideradas estratégicas para as necessidades da população e, em especial, para o projeto político-econômico de desenvolvimento nacional, entendia-se que o intervencionismo em alguns dos fatores de produção, implementado com base na Constituição e no decreto em comento, estava legitimado. Conforme já pontuado, dois casos em que se entendia que estava legitimada a intervenção estatal se davam quando estivesse em jogo aumentos artificiais de preços e problemas de abastecimento. A legislação de proteção à economia popular e de combate ao abuso do poder econômico estava direcionada, entre outros fins, para enfrentar esse problema. “A iniciativa privada e a concurrência continuam a ser permitidas como forças propulsivas ou instrumentos eficazes da vida econômica, mas dentro dos limites do interesse geral ou do benefício do povo, isto é, não podem agir sosinhas, como elementos incondicionalmente úteis por si mesmos. Não mais o individualismo à outrance, que resulta na escravização dos fracos pelos mais fortes, nem tampouco o socialismo ditatorial, que institúi o ferrenho capitalismo do Estado e a rigida economia planificada; mas, sim, o prudente intervencionismo do poder público, para assegurar a conciliação entre os proveitos individuais e o bem coletivo. É a interferência do Estado no jôgo das fôrças econômicas para ajustar os interesses em conflito, para impedir os abusos de direito, para eliminar os excessos, reprimir as fraudes, corrigir as injustiças, reduzir ou suprir as falhas da repartição da riqueza, combater os especuladores e aproveitadores, conjurar ou atenuar as crises, promover a correspondência entre os preços e valores e, de modo geral, afeiçoar os interesses privados ao bem estar do povo”. HUNGRIA, Nelson. Dos Crimes contra a Economia Popular e das Vendas a Prestações com Reserva de Domínio, op. cit., p. 9. 174 “A intervenção do Estado no domínio econômico só se legitima para suprir as deficiências da iniciativa individual e coordenar os fatores de produção, de maneira a evitar ou resolver os seus conflitos e introduzir no jôgo das competições individuais o pensamento dos interesses da Nação, representados pelo Estado”. HUNGRIA, Nelson. Dos Crimes contra a Economia Popular e das Vendas a Prestações com Reserva de Domínio, op. cit., p. 10. 173 76 A defesa dos interesses nacionais servia como forma de legitimar a intervenção do Estado no domínio econômico. Não era o único instrumento de legitimação do regime, mas tinha particular importância, sobretudo em termos de retórica política175. Ao atuar sobre ou na economia, suprindo deficiências do setor privado ou coordenando os fatores de produção, o Estado tinha por função, conforme dito acima, evitar ou resolver conflitos e introduzir, na dinâmica privada das atividades individuais, um conteúdo nacional, que diria respeito não apenas aos indivíduos diretamente envolvidos no negócio privado, mas também à coletividade176. Percebe-se que e a integração total das forças econômicas na estrutura do Estado. O Estado Novo não eliminaria a livre iniciativa. Interviria, com seu jus imperii, de sorte a preservar “os interêsses justos”, corrigir “as falhas da iniciativa particular” e resguardar “o interêsse nacional”. Consubstanciaria, desse modo, “um meio termo, uma justa medida” entre dois modelos opostos, seguindo as diretrizes do art. 135 da Constituição de 1937177. O Hungria assimila “interesses da Nação” como algo contraposto ao que seriam os “interesses individuais”, maculados de egoísmo e que, se deixados isentos de controle, conduziriam a um estado de opressão econômica do povo, subjugando também o Estado. O intervencionismo defendido por Hungria estaria entre dois polos: o absenteísmo estatal na esfera econômica e o planejamento total da economia. O DecretoLei nº 869/1938 foi uma das expressões desse intervencionismo, colocando a guarda dos interesses nacionais como um dos seus elementos de legitimação. Embora Hungria não se apoie explicitamente em teóricos econômicos, é possível verificar que, em suas assertivas analíticas ou normativas, há uma concepção econômica em torno do que seria a estrutura econômica ideal. Em outras palavras, Hungria não tem a preocupação de se apoiar teoricamente de modo cuidadoso em economistas (pelo menos não de maneira explícita, com referências bibliográficas, por exemplo), afinal, seu papel é 175 Sobre o papel do discurso nacionalista na retórica política de Vargas, especificamente no que diz respeito às questões econômicas, ver: BASTOS, Pedro Paulo Zahluth. A Construção do Nacional-Desenvolvimento de Getúlio Vargas e a Dinâmica de Interação entre Estado e Mercado nos Setores de Base. EconomiA, Selecta, Brasília, v. 7, n. 4, dez., 2006, p. 239-275. Texto publicado também em: BASTOS, Pedro Paulo Zahluth. A Construção do Nacionalismo Econômico de Vargas. In: BASTOS, Pedro Paulo Zahluth; FONSECA, Pedro Cezar Dutra (Orgs.). A Era Vargas: desenvolvimentismo, economia e sociedade. São Paulo: Unesp, 2012, p. 253-294. 176 HUNGRIA, Nelson. Dos Crimes contra a Economia Popular e das Vendas a Prestações com Reserva de Domínio, op. cit., p. 10. 177 “Entre a idéia de que a existência do Estado não deve ser, siquer, percebida na esféra econômica e o postulado de que as forças econômicas devem integrar-se totalmente na estrutura do Estado, há um meio termo, uma justa medida: deve subsistir a liberdade das iniciativas particulares, mas sob a assistência ou controle do Estado, que intervirá, com o seu jus imperii, para proteger os interesses justos, para corrigir as falhas da iniciativa particular, para garantir o interêsse nacional”. HUNGRIA, Nelson. Dos Crimes contra a Economia Popular e das Vendas a Prestações com Reserva de Domínio, op. cit., p. 12, nota de rodapé nº 1. 77 o de jurista responsável pela elaboração de uma lei; todavia, suas considerações revelam sintonia com a doutrina econômica segundo a qual estruturas de mercado concentradas – monopólios, duopólios ou oligopólios – geram redução de bem-estar social e perdas econômicas, de modo que a estrutura de mercado ideal é a pulverizada, é dizer, várias empresas de pequeno e de médio portes. Daí a necessidade de intervenção estatal promovendo o controle sobre as estruturas econômicas e a repressão sobre as condutas praticadas por agentes com vistas a monopolizar o mercado178. Do contrário, um pequeno grupo desfrutaria dos benefícios decorrentes de uma estrutura de mercado concentrada e de práticas monopolistas, enquanto a coletividade, por outro lado, teria de suportar os prejuízos179. Veja-se trecho de João Lyra Filho transcrito por Hungria, com o qual este demostra concordância: Quanto maior a dispersão, quanto mais extensamente fragmentar-se a fortuna, dividida entre o maior número, quanto menor a sua taxa em cada mão, mais certo que a média diminúi, generaliza-se, tende ao nivelamento ideal, impondo o barateamento da vida, desafogando as necessidades, as compressões, retalhando os trusts, desindividualizando as fôrças econômicas, a favor da sua universalidade, estabelecendo a concurrência, em vez do monopólio 180. A despeito de condenar os monopólios, cujo domínio sobre a economia submeteria a população a abusos econômicos, podendo também subjugar o poder do Estado, Hungria tem o cuidado de diferenciar dois tipos distintos de monopólios. Um seria o monopólio 178 A escola de pensamento econômico que influenciou o antitruste e deu mais ênfase às estruturas de mercado foi o estruturalismo ou Escola de Harvard. Ocorre que essa escola começa a exercer sua influência na política concorrencial norte-americana a partir dos anos 1950, de modo que Hungria não poderia estar se referindo a ela, já que seus escritos sobre a matéria são do final da década de 1930. A explicação para a reprodução, por parte de Hungria, de ideias que se aproximam do estruturalismo é dada pelo próprio autor: seu fundamento é Antoine Augustin Cournot (1801-1877), filósofo e matemático francês que deixou contribuições à teoria econômica, notadamente no que pertine à análise de monopólios, duopólios e oligopólios. A ideia de que há uma necessária correlação entre a estrutura de mercado e a propensão de aumento dos preços acima dos custos em decorrência de comportamentos oligopolísticos tem em Cournot sua raiz. Segundo o modelo de Cournot, aumentam as práticas oligopolísticas à medida que o número de empresas no mercado diminui. Cf. CRANE, Daniel. Structuralism. Introduction. In: CRANE, Daniel A.; HOVENKAMP, Herbert. (Ed.). The Making of Competition Policy: legal and economic sources. Nova York: Oxford University, 2013, p. 318; HOVENKAMP, Herbert. The Chicago School. Introduction. In: CRANE, Daniel A.; HOVENKAMP, Herbert. (Ed.). The Making of Competition Policy: legal and economic sources. Nova York: Oxford University, 2013, p. 390. Hungria cita cournot em: HUNGRIA, Nelson. Dos Crimes contra a Economia Popular e das Vendas a Prestações com Reserva de Domínio, op. cit., p. 391. 179 Após arrolar condutas passíveis de sanção nos termos do Decreto-Lei nº 869/1938, Hungria conclui que, com essas práticas, que incluem a concentração em “’unidades capitalistas’ ou consórcios”, tem-se, “[a]o invez do máximo proveito coletivo, o máximo proveito de um pequeno número”. HUNGRIA, Nelson. Dos Crimes contra a Economia Popular e das Vendas a Prestações com Reserva de Domínio, op. cit., p. 7. 180 LYRA FILHO, João. Problemas de Economia Popular, op. cit., p. 26. Hungria transcreve o trecho em: HUNGRIA, Nelson. Dos Crimes contra a Economia Popular e das Vendas a Prestações com Reserva de Domínio, op. cit., p. 15-16, nota de rodapé nº 1. 78 nacional, responsável pela defesa dos interesses do País, por meio da guarda das “indústrias nacionais incipientes” e da proteção “contra a poderosa concorrência estrangeira”. O outro seria o monopólio danoso à “economia popular”, que, pautado exclusivamente por interesses privados, atua somente com o intuito do “granjeio do lucro máximo”, provocando prejuízos para a população em geral. O primeiro tipo de monopólio não estaria submetido ao Decreto-Lei nº 869/1938, devendo ser, ao contrário, festejado. O segundo tipo era o que deveria sofrer as sanções previstas no decreto: Ha monopólios e monopólios. Ha os monopólios que representam uma legitima defesa de industrias nacionais incipientes ou contra a poderosa concorrência estrangeira, e ha os monopólios formados exclusivamente para o granjeio do lucro máximo, em detrimento da economia popular. Os primeiros são licitos e louvaveis; só os ultimos constituem crime 181. O primeiro tipo, monopólio estatal sobre alguns setores da economia, seria capaz de alavancar a indústria nacional proporcionando os insumos para a incipiente produção industrial brasileira da época e de fazê-la atuar de modo protegido contra a concorrência estrangeira. A preocupação de Hungria exposta no trecho transcrito demonstra que, além da fundamentação jurídico-legal que pauta a sua exposição, o jurista procura colocar o Decreto-Lei nº 869/1938 em sintonia com a política econômica do governo, afastando quaisquer alegações de que os monopólios do Estado estariam, a partir de então, sob ameaça, em virtude do decreto. Deixava claro que se perseguia, com a nova lei, os monopólios, mas não todos os tipos de monopólios. Os monopólios estatais eram bemvindos naquele momento de busca pelo desenvolvimento econômico pela via da industrialização. Portanto, os monopólios estatais não eram o objeto da persecução do decreto, no que se diferenciavam dos grupos monopolistas privados – em especial, os estrangeiros – que aqui atuavam. Estes teriam como norte de atuação apenas a busca implacável pelo lucro excessivo, sem qualquer preocupação com o desenvolvimento do País ou com as reservas financeiras do povo. Por isso, deveriam ser fiscalizados e, eventualmente, sancionados nos termos do decreto. 181 HUNGRIA, Nelson. Dos Crimes contra a Economia Popular e das Vendas a Prestações com Reserva de Domínio, op. cit., p. 30. A distinção também é feita, entre outros, por: OLIVEIRA FILHO, Candido de. Digesto Constitucional (Constituição de 1937). Rio de Janeiro: Candido de Oliveira Filho, 1939, v. 1º, p. 606-607. 79 Se, de um lado, Hungria não expressa explicitamente a base teórica de suas assertivas, de outro, é possível identificar em seu texto que o autor não era alheio à existência de um debate teórico econômico subjacente. Ao criticar o liberalismo econômico clássico e o absenteísmo estatal em matéria econômica, afirma que essa concepção que considera ultrapassada é compartilhada pelos fisiocratas e pelo liberalismo da escola de Manchester. Além disso, refere-se a tal concepção como a tradução da fórmula do laissez faire, laissez passer, que atribui a Gournay (1712-1759)182. Hungria critica a eliminação da livre concorrência provocada pelo liberalismo econômico e, apoiando-se em Prodhoun, declara que, sem a intervenção do Estado para coibir a fraude, a violência e o abuso da iniciativa individual, ter-se-ia a “lei da selva”, isto é, o “repressivo regime dos monopólios”183. Tal quadro é diagnosticado, por sua vez, com base em Cournot, que ensinou que os agentes que dispõem de considerável poder econômico tendem, na busca pelo lucro e pela concretização dos seus interesses particulares, a eliminar os agentes de menor porte, de modo a impor o “valor do ganho maximo”184. Como já indicado acima, Hungria, referindo-se ao jurista J. Lyra Filho, revela convicção em uma concepção econômica que pugna pela fragmentação econômica dos mercados, uma vez que, quanto mais concentradas, mais as estruturas econômicas tendem a facilitar abusos que prejudicam a população e causam perdas econômicas à coletividade, em benefício apenas dos poucos agentes concentrados, que detêm poder econômico e formam monopólios ou oligopólios185. Apesar de se referir a um jurista (J. Lyra Filho) para assinalar e subscrever tal concepção, Hungria expressamente comunga de uma concepção econômica que tem por base teórica a reticência quanto às estruturas de mercado concentradas e a crença de que, nessas estruturas, os riscos de abusos e perda de bem-estar para a população são altos, preferindo-se, ao contrário, estruturas de mercado pulverizadas, pelo menos nos setores em que não há atuação direta do Estado. 182 HUNGRIA, Nelson. HUNGRIA, Nelson. Dos Crimes contra a Economia Popular e das Vendas a Prestações com Reserva de Domínio, op. cit., p. 5. 183 HUNGRIA, Nelson. Dos Crimes contra a Economia Popular e das Vendas a Prestações com Reserva de Domínio, op. cit., p. 6. 184 “O liberalismo manchesteriano conduz, paradoxalmente, á eliminação da livre concurrência, que ele visa, em teoria, como condição primacial de uma economia tendente ao bem geral. Como já advertia Prodhoun, fatalmente se passa dele ao opressivo regime dos monopólios. Os produtores que dispõem de grandes capitais são induzidos, pelo seu próprio interesse pessoal, a exterminar os competidores menos apercebidos, para imporem o que Cournot denominava o ‘valor do ganho maximo’”. HUNGRIA, Nelson. Dos Crimes contra a Economia Popular e das Vendas a Prestações com Reserva de Domínio, op. cit., p. 6. 185 HUNGRIA, Nelson. Dos Crimes contra a Economia Popular e das Vendas a Prestações com Reserva de Domínio, op. cit., p. 15-16, nota de rodapé nº 1. 80 Cumpre observar também que Hungria dedicou um capítulo do livro em exame ao que chamou de “monopólios”. Obviamente isso não quer dizer que, ao intitular de “monopólios” um dos capítulos da obra, Hungria estaria necessariamente sendo tributário de qualquer teoria que tenha no estudo dos monopólios seu objeto. No entanto, o termo “monopólio” não consta da lei, isto é, trata-se de elemento externo ao texto legal. Por outro lado, essa constatação tampouco é suficiente para concluir, em Hungria, pela influência de teorias econômicas em torno do monopólio. Ocorre que, examinando o conteúdo do capítulo, nota-se que a seção se dedica às condutas especificamente antitruste. Explique-se. O Decreto-Lei nº 869/1938 dispôs não só sobre práticas de abuso do poder econômico, mas também sobre outras formas de crimes contra a economia popular, a exemplo de especulação ilícita, gestão fraudulenta, fraudes em vendas a prestação, falsidades de pesos e medidas, usura, entre outras, que não têm natureza antitruste. O capítulo “monopólios”186 da obra de Hungria cuida apenas dos ilícitos antitruste, é dizer, crimes cometidos por agentes detentores de poder econômico com fim monopolístico. A influência de diplomas antitruste estrangeiros187 nesse capítulo – e, igualmente, na elaboração do decreto – é apontada expressamente por Hungria, mas não só alguns desses diplomas estrangeiros estão em sintonia e são influenciados por postulados téorico-econômicos188, como se pode entender que o próprio Hungria, ao diferenciar as infrações de natureza antitruste das demais infrações contra a economia popular, sugere que a racionalidade jurídicoeconômica dos tipos de infração previstos na lei de crimes contra a economia popular (ilícitos antitruste, de um lado, e demais ilícitos, de outro) é distinta. E quem informa a Nesse capítulo, Hungria discute brevemente a definição do termo “monopólio” por alguns autores. Ele cita Strykius e Richard Ely. Cf. HUNGRIA, Nelson. Dos Crimes contra a Economia Popular e das Vendas a Prestações com Reserva de Domínio, op. cit., p. 30. Isso ilustra que Hungria, ainda que de modo pontual e incipiente, buscou acessar um tipo de literatura teórica para dar fundamento à iniciativa legal. Ademais, o cuidado em dar uma definição do termo “monopólio” demonstra que Hungria se preocupava em não cometer impropriedades. Daí visitar a doutrina para tomar dela a definição daquilo que estava examinando. 187 Hungria aponta claramente que o capítulo da “ordem econômica e, em particular, o art. 135 da Constituição de 1937 são inspirados na Carta del Lavoro italiana. Cf. HUNGRIA, Nelson. Dos Crimes contra a Economia Popular e das Vendas a Prestações com Reserva de Domínio, op. cit., p. 10-14. O Decreto-Lei nº 869/1938, especificamente, tem inspiração “no Projeto do Código penal argentino (de J. Coll e E. Gomez), nas propostas da atual Comissão de reforma do direito penal na Alemanha e na legislação e jurisprudência norte-americanas”. HUNGRIA, Nelson. Dos Crimes contra a Economia Popular e das Vendas a Prestações com Reserva de Domínio, op. cit., p. 17. Ver também p. 22-30. As referências a diplomas legais dos Estados Unidos (leis, como o Sherman Act e o Clayton Act, e também constituições, como a do estado de Maryland), bem como casos da jurisprudência (como os casos Standard Oil e Tobacco Co., de 1911) são referências que mostram que se tentava elucidar que o Brasil estava em linha com as melhores práticas internacionais e o Decreto-Lei nº 869/1938 não era uma novidade jurídica exótica do governo. 188 Cf. HOVENKAMP, Herbert. Antitrust Policy After Chicago, op. cit., p. 217-226; HOVENKAMP, Herbert. Federal Antitrust Policy, op. cit., p. 59-60. 186 81 racionalidade dos ilícitos antitruste é a teoria econômica, que explica o comportamento monopolístico e suas consequências danosas. Sem a preocupação de fundamentar suas posições em teorias econômicas de modo cuidadoso e elaborado, Hungria se refere a teóricos, escolas e ideias econômicas. Mais do que isso: instrumentaliza esses elementos, à sua maneira, para dar substância ao argumento que defende. Não se trata de um uso sofisticado da teoria econômica; cuida-se, em verdade, de referências feitas com o intuito de dar fundamento à nova lei que se instituía. Note-se que a argumentação de Hungria é essencialmente jurídica (no que se difere da de Francisco Campos, mais política do que jurídica189 190 ). Contudo, não se pode dizer que não recebeu influxos de teoria econômica no processo que passa pela elaboração do 189 Reconhece-se a dificuldade de se definir o caráter majoritário (político, jurídico, econômico) de um texto a ser interpretado. O texto acima examinado de Francisco Campos, “A Lei de Proteção á Economia Popular”, por exemplo, desvela os motivos políticos por trás do Decreto-Lei nº 869/1938: ao discorrer sobre as duas finalidades explícitas da lei (garantir a guarda da economia popular e evitar restrições à concorrência por meio de arranjos abusivos e fraudulentos), Campos expressa o estado de coisas que se busca com a nova lei, traduzido na formação de reservas necessárias à expansão empresarial e industrial brasileira e na promoção do desenvolvimento industrial e comercial do Brasil. A motivação política aqui se confunde com uma concepção econômica segundo a qual o desenvolvimento econômico por meio da industrialização é o ideal a se buscar. CAMPOS, Francisco. A Lei de Proteção á Economia Popular, op. cit., p. 191. Ao mesmo, várias são as referências feitas por Campos a documentos jurídicos além do próprio Decreto-Lei nº 869/1938, a exemplo do Decreto-Lei nº 88, de 20 de dezembro de 1937 (que modificou a Lei nº 244/1936, responsável pela instituição do Tribunal de Segurança Nacional), do Decreto-Lei nº 474, de 8 de junho de 1938 (que dispõe sobre o processo de crimes de competência do Tribunal de Segurança Nacional) e da Constituição de 1937, que, por sua vez, é um documento cujo caráter político não pode ser negado (sobre o caráter político das constituições, ver, entre outros: MÜLLER, Friedrich. Juristische Methodik. 7. ed. Berlin: Duncker & Humblot, 1997, p. 35; MÜLLER, Friedrich. Vorwort. In: SOUZA NETO, Cláudio Pereira de; BERCOVICI, Gilberto; MORAES FILHO, José Filomeno de; LIMA, Martonio Mont’Alverne Barreto. Teoria da Constituição: estudos sobre o lugar da política no direito constitucional. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2003, p. xv-xvii; BERCOVICI, Gilberto. Constituição e Política: uma relação difícil. Lua Nova. Revista de Cultura e Política, v. 61, 2004, p. 5-24; BERCOVICI, Gilberto. Democracia, Inclusão Social e Igualdade. In: XIV CONGRESSO NACIONAL DO CONSELHO NACIONAL DE PESQUISA E PÓS-GRADUAÇÃO EM DIREITO - CONPEDI, 2005, FORTALEZA - CE. Anais do XIV Congresso Nacional do CONPEDI. Florianópolis: Fundação Boiteux, 2006, p. 1-2. Isto é, a dificuldade de se definir o caráter majoritário de um texto não é desprezada quando se afirma que o texto de Campos é essencialmente político, assim como é essencialmente jurídico o de Hungria. Assim se entendeu porque a finalidade buscada por Campos com o decreto e com o texto foi a de dar uma justificação e uma fundamentação políticas para a nova medida instituída, assim como coube a Hungria a função de explicitar a justificação e a fundamentação jurídicas do decreto. Isso não implica dizer, contudo, que o texto de Campos carece de aspectos jurídicos e econômicos, tampouco que ao texto de Hungria faltem elementos políticos e econômicos. Aliás, é à presença de elementos econômicos em ambos os textos que o esforço deste trabalho se direciona. 190 Note-se a preocupação de Hungria em ressaltar o caráter penal das sanções previstas no Decreto-Lei nº 869/1938. Essa preocupação encontra fundamento na alegada insuficiência das sanções aplicadas com base no direito administrativo e, em particular, no direito civil. Na Justiça Cível os agentes que perpetravam abusos à economia popular fariam uso dos recursos e demais expedientes processuais para protocolar a discussão judicial. A impunidade seria a consequência. Daí não só um decreto tratando desses comportamentos abusivos na esfera penal, mas, especialmente, a jurisdição do Tribunal de Segurança Nacional para julgar tais crimes. Cf. HUNGRIA, Nelson. Dos Crimes contra a Economia Popular e das Vendas a Prestações com Reserva de Domínio, op. cit., p. 9-10 e 17-18. Francisco Campos se manifestou em sentido semelhante: CAMPOS, Francisco. A Lei de Proteção á Economia Popular, op. cit., p. 195-196 e 198. 82 decreto e pela construção argumentativa da sua justificação. Desse modo, se Hungria foi o responsável pela elaboração do Decreto-Lei nº 869/1938 e recebeu influência, ainda que não abundante e sistemática, de debates teórico-econômicos relevantes à época, não se pode ignorar a influência destes debates na elaboração do referido decreto. Acrescente-se que os entendimentos de Hungria sobre a questão foram informados por um quadro teórico e ideológico mais amplo, comungado não apenas por Campos, mas pelo regime como um todo, que era o de crítica ao liberalismo econômico, defesa do papel do Estado na economia e salvaguarda dos interesses nacionais. 2.1.6 Aplicação Há um consenso na literatura sobre a legislação antitruste brasileira que diz respeito à aplicação dos dispositivos antitruste do Decreto-Lei nº 869/1938. Diz-se que os dispositivos de natureza antitruste do decreto careceram de efetividade, não tendo sido aplicados pelo tribunal competente, o Tribunal de Segurança Nacional, tendo-se registro de apenas um caso de aplicação. Esse único caso teria se dado não diante do Tribunal de Segurança Nacional, mas no âmbito de um parecer do então Consultor-Geral da República, Aníbal Freire da Fonseca, acerca de cláusulas de contratos da Standard Oil Company of Brazil com agentes verticalmente relacionados, possivelmente distribuidores e revendedores. Aprovado pelo Presidente da República, a ementa do parecer foi publicada no Diário Oficial da União de 20 de março de 1939191 192 . O caso começou quando a 191 Alguns autores extrapolam o quanto reportado originalmente por Benjamin M. Shieber e chegam a afirmar que o Decreto-Lei nº 869/1938 sequer foi aplicado, mesmo em seus dispositivos sem conteúdo antitruste, a exemplo de usura, gestão fraudulenta, fraude nas vendas a prestação, fraude em pesos e medidas, etc. Cf. BARBIERI FILHO, Carlo. Disciplina Jurídica da Concorrência, op. cit., p. 34; VAZ, Isabel. Direito Econômico da Concorrência, op. cit., p. 247; PROENÇA, José Marcelo Martins. Concentração Empresarial e o Direito da Concorrência, op. cit., p. 26. Shieber sublinha que o decreto teve sim alguma repercussão em termos de “regulamentação dos preços” e “artíficios e fraudes na venda de mercadorias”, apesar de ignorar as aplicação em matéria antitruste. SHIEBER, Benjamin M. Abusos do Poder Econômico, op. cit., p. 6. Paula A. Forgioni, atenta ao quanto relatado por Shieber, nota que o decreto foi aplicado no “[...] campo dos preços, artifícios e fraudes contra os consumidores”. FORGIONI, Paula A. Os Fundamentos do Antitruste. 4. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, p. 105. 192 Eis a ementa: “Aprovado. A consulente deve modificar seus contratos e instruções no sentido de submeter-se à lei que define os crimes contra a economia popular”. Cf. BARBIERI FILHO, Carlo. Disciplina Jurídica da Concorrência, op. cit., p. 34. Os autores que se referem a esse parecer não trazem detalhes de seu conteúdo. No máximo, acessam sua ementa, como faz Barbieri Filho. No entanto, conforme pontuado, a íntegra do parecer está disponível desde, pelo menos, 1939 no livro de Nelson Hungria. Cf. HUNGRIA, Nelson. Dos Crimes contra a Economia Popular e das Vendas a Prestações com Reserva de Domínio, op. cit., p. 47-53. Franceschini e Franceschini também incluíram o parecer em coletânea sobre o antitruste no Brasil: FREIRE, Anibal. Contratos de Comissão Mercantil Contrários à Lei de Proteção da Economia Popular – Concorrência Ilícita – de sua Repressão, na Tutela do Interesse Nacional. In: 83 empresa apresentou consulta ao Conselho Nacional do Petróleo, que a transmitiu ao Consultor-Geral da República. A consulta dizia respeito à compatibilidade com o DecretoLei nº 869/1938 da seguinte cláusula dos seus contratos de comissão mercantil: O comissario se obriga em tudo a observar e cumprir as instruções da Comitente, não podendo vender os artigos sinão sob as condições e aos preços indicados pela Comitente, nem negociar de qualquer modo em artigos iguais ou similares, pertencentes a terceiros, salvo autorização escrita da Comitente 193. A consulente então apresentou as seguintes questões: a) si constitue “ajuste para impor determinado preço de revenda”, estabelecer a Comitente que o Comissario não poderá vender os artigos sinão sob as condições e aos preços por ela indicados; b) si a obrigação imposta ao Comissario de não negociar de qualquer modo em artigos iguais ou similares pertencentes a terceiros, salvo autorização escrita da Comitente, é “exigir do comprador que não compre de outro vendedor” 194. O consultor consignou que a cláusula transcrita acima era incompatível com o art. 3º, I, da lei de crimes contra a economia popular. Entendeu-se que “[t]udo quanto for de arranjo ou combinação para fraudar o interesse coletivo, em benefício de empresas particulares ou assegurar a estas o dominio sobre o comercio especializado é proscrito pela Lei n. 869”195. A fixação de preço e a restrição de negociar com terceiro previstas na cláusula contratual examinada se enquadraria no tipo previsto no decreto. Conforme já assinalado, o parecer foi aprovado pelo Presidente da República, que determinou a modificação dos contratos que contivessem tal cláusula. O parecer, porém, vai além de verificar a subsunção da cláusula examinada ao tipo ilícito previsto no decreto. Ele tece considerações sobre o diploma, sobre o propósito da lei e sobre a política antitruste. Tais assertivas permitem avaliar as ideias que guiaram a FRANCESCHINI, José Inácio Gonzaga; FRANCESCHINI, José Luiz Vicente de Azevedo. Poder Econômico: exercício e abuso: direito antitruste brasileiro. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1985, p. 453455. 193 HUNGRIA, Nelson. Dos Crimes contra a Economia Popular e das Vendas a Prestações com Reserva de Domínio, op. cit., p. 47; FREIRE, Anibal. Contratos de Comissão Mercantil Contrários à Lei de Proteção da Economia Popular – Concorrência Ilícita – de sua Repressão, na Tutela do Interesse Nacional, op. cit., p. 453. 194 HUNGRIA, Nelson. Dos Crimes contra a Economia Popular e das Vendas a Prestações com Reserva de Domínio, op. cit., p. 48; FREIRE, Anibal. Contratos de Comissão Mercantil Contrários à Lei de Proteção da Economia Popular – Concorrência Ilícita – de sua Repressão, na Tutela do Interesse Nacional, op. cit., p. 453. 195 HUNGRIA, Nelson. Dos Crimes contra a Economia Popular e das Vendas a Prestações com Reserva de Domínio, op. cit., p. 51; FREIRE, Anibal. Contratos de Comissão Mercantil Contrários à Lei de Proteção da Economia Popular – Concorrência Ilícita – de sua Repressão, na Tutela do Interesse Nacional, op. cit., p. 454-455. 84 interpretação e aplicação do decreto. Três aspectos nesse sentido podem ser destacados. Primeiro, Anibal Freire destaca a supremacia do Estado sobre a iniciativa individual. Ao consignar que a lei tem por propósito “conter a especulação”, o autor anota que se intenta, com isso, “reprimir a concurrência ilicita e contrária aos interesses coletivos”. Adiante, Freire lança mão de um autor italiano contemporâneo, Giovanni Fontana, para asseverar “a superior vontade do Estado”, que deve, pela regulação da concorrência, “atender aos interesses superiores da vida social e da coletividade”196. As atividades comerciais particulares não eram, segundo o consultor, incompatíveis com o decreto. Mas, quando estivesse em jogo o interesse da coletividade, este deveria falar mais alto. Segundo, o Consultor-Geral da República observa que o decreto tem conteúdo jurídico, mas também econômico. Após pontuar acerca do Sherman Act e dos casos antitruste American Tobacco Co. e Standard Oil, ambos julgados em 1911 pela Suprema Corte dos Estados Unidos, Freire afirma que o Decreto-Lei nº 869/1938 deve “desenvolver-se sob os seus dois aspectos: o econômico e o juridico”. Recorrendo mais uma vez a Fontana, anota-se que “[e]stritamente conexa com as leis econômicas são as normas juridicas que disciplinam a concurrência, as quais pressupõem o conhecimento das leis econômicas, quer para impor-lhes a observancia, quer para adequá-las ás necessidades da vida social”197. As considerações de Freire apontam dois dados que merecem destaque: (i) a consciência da natureza antitruste do decreto ou, pelo menos, de parte dos seus dispositivos – particularmente do artigo aplicado ao caso (art. 3º, I) – e (ii) a consciência da estrita conexão e interdependência entre antitruste e economia. Fazendo uso da doutrina de autor estrangeiro, o consultor destaca não apenas a relação de proximidade intransponível entre os dois saberes e o duplo conteúdo que informa o antitruste (o jurídico e o econômico), mas também a necessidade de o antitruste ter como pressuposto o conhecimento das “leis econômicas”, ainda que fosse para impor a elas restrições. Finalmente, Freire expõe a identidade de sua interpretação com o entendimento de Francisco Campos acerca do decreto, no sentido de que a lei teria como um dos seus fins imediatos “evitar o bloqueio da concurrência”, mas que esse propósito desvelaria um fim 196 HUNGRIA, Nelson. Dos Crimes contra a Economia Popular e das Vendas a Prestações com Reserva de Domínio, op. cit., p. 48-49; FREIRE, Anibal. Contratos de Comissão Mercantil Contrários à Lei de Proteção da Economia Popular – Concorrência Ilícita – de sua Repressão, na Tutela do Interesse Nacional, op. cit., p. 454. 197 HUNGRIA, Nelson. Dos Crimes contra a Economia Popular e das Vendas a Prestações com Reserva de Domínio, op. cit., p. 49-50; FREIRE, Anibal. Contratos de Comissão Mercantil Contrários à Lei de Proteção da Economia Popular – Concorrência Ilícita – de sua Repressão, na Tutela do Interesse Nacional, op. cit., p. 454. 85 mediato, mais amplo, que é o “desenvolvimento industrial e comercial do país”, conforme já apontado acima, quando se dedicou com detenção a Campos. O consultor indicou que a “disciplina da concurrência” se torna cada vez mais relevante “á medida que aumenta o poder e a eficiencia da industrialização”198. Se antes questões relativas à concorrência se resolviam no âmbito do direito privado, com a expansão industrial isso deveria se modificar. A ameaça de “monopólios danosos” “em desfavor dos interesses coletivos”, no contexto da expansão das grandes indústrias, não poderia permanecer incólume, sem a ação da disciplina concorrencial. Tal disciplina deveria se dar nas circunstâncias adequadas, agindo somente quando a competição não fosse “normal e licita”, tendo em vista o interesse nacional. Nota-se o reconhecimento da legitimidade, de um lado, da livre concorrência e da iniciativa privada e, de outro, da intervenção sob a inspiração do “interesse nacional”, o que sugere um tom nacionalista imbuído na gênese do antitruste brasileiro199. Nesse sentido, a transcrição feita por Freire de trecho da entrevista de Campos, já examinada acima, ilustra o entendimento de que, ao controlar o “bloqueio da concurrência” provocado por “monopólios danosos”, fomenta-se, indiretamente, um objetivo maior, que é o “desenvolvimento industrial e comercial do país”, caro não só à nova política que se constituía (a política antitruste), como também à nova postura de governo que passou a pautar o Estado brasileiro a partir dos anos 1930200. As observações de Anibal Freire, no que a doutrina jurídica antitruste brasileira aponta como o único caso antitruste do Decreto-Lei nº 869/1938 – o que se verá, logo a 198 “Essa disciplina da concurrência assume importancia á medida que aumenta o poder e eficiencia da industrialização”. HUNGRIA, Nelson. Dos Crimes contra a Economia Popular e das Vendas a Prestações com Reserva de Domínio, op. cit., p. 50; FREIRE, Anibal. Contratos de Comissão Mercantil Contrários à Lei de Proteção da Economia Popular – Concorrência Ilícita – de sua Repressão, na Tutela do Interesse Nacional, op. cit., p. 454. 199 “Num excelente repositório norte-americano de doutrinas e de informações, vem consignado o dever dos legisladores de atentarem ‘nos aspectos sociais dos metodos de concurrência, os quais até então eram considerados apenas como um problema de direito privado’. [...] Não difere, pois, o pensamento do legislador brasileiro de 1938 dos ensinamentos da doutrina e da experiência, que se radicaram na legislação e mesmo na jurisprudência norte-americana. O intuito comum é evitar que a concurrência venha a ser estrangulada (cut-throat) e se transforme de método eficaz de emulação em instrumento de compressão em desfavor dos interesses coletivos. [...] como a fixação de preços ajuda a estabelecer e revigorar monopólios danosos á comunhão, a lei impede que eles possam ser determinados de modo preciso, sem atenção ás flutuações dos mercados e a regras da competição normal e licita. O poder publico intervem com a sua faculdade de regulamentação, quando as circunstancias o exigem, no interesse nacional”. HUNGRIA, Nelson. Dos Crimes contra a Economia Popular e das Vendas a Prestações com Reserva de Domínio, op. cit., p. 50-51; FREIRE, Anibal. Contratos de Comissão Mercantil Contrários à Lei de Proteção da Economia Popular – Concorrência Ilícita – de sua Repressão, na Tutela do Interesse Nacional, op. cit., p. 454. 200 O trecho de Campos transcrito por Freire, embora já colacionado acima, vale ser reiterado: “O segundo fim da lei é evitar o bloqueio da concurrência por meio de arranjos, combinações ou organizações destinadas a estabelecer o monopólio em certos ramos da economia publica ou a restringir a livre competição, indispensável ao desenvolvimento industrial e comercial do pais”. HUNGRIA, Nelson. Dos Crimes contra a Economia Popular e das Vendas a Prestações com Reserva de Domínio, op. cit., p. 51. 86 seguir, ser equivocado –, permitem observar as ideias que informaram a formulação e a aplicação da lei, bem como o que se buscava com essa nova política. Vê-se que se pautava na importância conferida ao interesse coletivo, em detrimento (embora não em exclusão) da iniciativa particular. A intervenção do Estado era louvável para evitar o “bloqueio da concurrência” por “monopólios danosos”, que, caso permanecessem impunes”, prejudicariam o “desenvolvimento industrial e comercial do pais”, fim mediato, maior, em linha com o “interesse nacional” a ser buscado. Intervencionismo estatal, crença na superioridade da concorrência em relação ao monopólio e inspiração nacionalista podem ser extraídos da peça do Consultor-Geral da República. Ao que consta, Benjamin M. Shieber foi quem primeiro advogou a tese da inexistência de casos de aplicação dos dispositivos antitruste do decreto além do referido caso do parecer do Consultor-Geral da República sobre cláusulas de contratos da Standard Oil Company of Brazil. Em outras palavras, Shieber consignou em 1966 que o caso examinado acima, envolvendo a subsidiária brasileira do truste de petróleo, foi o único de aplicação concreta dos artigos de natureza antitruste presentes na lei de crimes contra a economia popular. O Tribunal de Segurança Nacional, autoridade com a atribuição legal de processar as lides envolvendo a economia popular, não teria julgado processos relacionados aos artigos de conteúdo antitruste do decreto201. Desde então, tal tese tem sido reproduzida ao longo dos anos por vários autores da doutrina jurídica que se debruçou, ainda que en passant, sobre a história do antitruste no Brasil. Pode-se mencionar Carlo Barbieri Filho202, Isabel Vaz203, João Bosco Leopoldino da Fonseca204, Paula A. “Malgrado a amplitude dêstes dispositivos, êles não foram executados. Um exame da jurisprudência e de livros de doutrina revelou só um caso em que os dispositivos antitruste do decreto-lei foram executados, e isto ocorreu não em um processo judicial mas em um parecer do Consultor-Geral da República respondendo a uma consulta da Standard Oil Company of Brazil. No parecer, o então Consultor-Geral da República, Dr. Anibal Freire, opinou que algumas cláusulas no contrato que a Standard Oil celebrou com proprietários de postos de gasolina foram ilícitos. [...] O decreto-lei n. 869 teve repercussão no campo da regulamentação dos preços e supressão dos artifícios e fraudes na venda de mercadorias, mas não a teve no campo dos abusos de natureza antitruste. A nosso ver um fator que contribuiu sensìvelmente para êste desuso encontra-se no fato de que não se cuidou de criar um órgão especializado com competência para executar os dispositivos antitruste do decreto-lei n. 869”. SHIEBER, Benjamin M. Abusos do Poder Econômico, op. cit., p. 6. 202 “[...] só é encontrado um caso em que a legislação foi aplicada, de acordo com a jurisprudência. Não foi um processo judicial, mas um parecer do Consultor Geral da República, Dr. Anibal Freire, que opinou sobre algumas cláusulas de um contrato celebrado entre a Standard Oil Company of Brasil e proprietários de postos de gasolina”. BARBIERI FILHO, Carlo. Disciplina Jurídica da Concorrência, op. cit., p. 34. 203 “Benjamin Shieber, em sua obra clássica, revela que, após examinar a jurisprudência e a doutrina brasileiras, só encontrou um caso em que as disposições da legislação antitruste foram aplicadas, ainda assim, no plano administrativo apenas”. VAZ, Isabel. Direito Econômico da Concorrência, op. cit., p. 247. 204 “Ao se referir ao Decreto-lei nº 869/1938, BENJAMIN M. SHIEBER observa que, no tocante à matéria antitruste, não chegou a ser posto em prática”. FONSECA, João Bosco Leopoldino da. Lei de Proteção da Concorrência, op. cit., p. 46-47. 201 87 Forgioni205, José Marcelo Martins Proença206, Ana Paula Martinez207 e José Maria Arruda de Andrade208. No entanto, trata-se de visão imprecisa. O exame da jurisprudência do Tribunal de Segurança Nacional permite verificar que o tantas vezes mencionado parecer do Consultor-Geral da República não foi o único caso de aplicação dos dispositivos antitruste do Decreto-Lei nº 869/1938. Eurico Castello Branco, em sua obra “Anotações ás Leis de Segurança e Economia Popular”, de 1940, cita alguns casos de aplicação dos dispositivos antitruste do decreto julgados pelo Tribunal de Segurança Nacional209. Do mesmo modo, Elias de Oliveira, em 1952, traz, ao final de seu livro “Crimes contra a Economia Popular e o Juri Tradicional”, um ementário de decisões do tribunal dividido por tipo de ilícito. Há, entre as ementas, casos selecionados por Oliveira sob a rubrica de “monopólios” e “sonegação de venda de mercadorias ou serviços essenciais”. Ao analisar a “Assinala Shieber que, se por um lado o Decreto-lei 869, de 1938, foi instrumento apto a corrigir a corrigir algumas disfunções no campo dos preços, artifícios e fraudes contra os consumidores, de outro não teve maior aplicação no campo antitruste. Carlo Barbieri Filho refere-se a um único caso, no qual as normas antitruste do Decreto-lei 869 encontraram aplicação: um parecer do Dr. Aníbal Freire, aprovado pelo Presidente Getúlio Vargas, sobre cláusulas de contrato celebrado entre Standard Oil Company of Brazil e proprietários de postos de gasolina, em que se determinou que a consulente modificasse alguns aspectos do referido instrumento”. FORGIONI, Paula A. Os Fundamentos do Antitruste, op. cit., p. 101. 206 “[...] Referido texto legal [o Decreto-Lei nº 869/1938], entretanto, acabou não sendo colocado em prática, como narra Benjamin M. Shieber”. PROENÇA, José Marcelo Martins. Concentração Empresarial e o Direito da Concorrência, op. cit., p. 26. 207 “O referido decreto-lei teve pouca ou nenhuma efetividade. Nelson Hungria chegou a afirmar que: ‘o Decreto n. 869 que, como já disse, foi por mim elaborado; mas devo confessar que ele foi feito de afogadilho. Encomendando com urgência tive que organizá-lo tanto atabalhoadamente’. Na mesma linha, noticia Shieber que: ‘um exame da jurisprudência e de livros de doutrina revelou um só em que os dispositivos antitruste do decreto-lei foram executados, e isto ocorreu não em um processo judicial mas em um parecer do ConsultorGeral da República respondendo a uma consulta da Standard Oil Company of Brazil’”. MARTINEZ, Ana Paula. Controle de Concentrações Econômicas no Brasil, op. cit., p. 15. 208 Andrade transcreve o trecho já citado de Shieber em que o autor afirma só ter havido um caso de aplicação dos dispositivos antitruste do decreto de 1938. Cf. ANDRADE, José Maria Arruda de. Economicização do Direito Concorrencial, op. cit., p. 126-127, nota de rodapé nº 308. Adicione-se que autores como Vicente Bagnoli e Vinicius Marques de Carvalho, provavelmente influenciados pela narrativa dominante acerca da efetividade do Decreto-Lei nº 869/1938, consignam que o decreto não teve efeitos na defesa da concorrência. Bagnoli aponta que: “O primeiro diploma antitruste brasileiro na verdade repercutiu na regulamentação de preços e na supressão dos artifícios e fraudes na venda de mercadorias. Na área específica dda defesa da concorrência, pouco ou nada fez, talvez pela inexistência de um órgão especializado para se ocupar com a matéria e aplicar a lei”. BAGNOLI, Vicente. Introdução ao Direito da Concorrência, op. cit., p. 85. Carvalho indica que o decreto teve efeitos “apenas na repressão de fraudes contra o consumidor, tendo pouca influência na defesa da concorrência”. CARVALHO, Vinicius Marques de. Aspectos Históricos da Defesa da Concorrência, op. cit., p. 18. Por não afirmarem categoricamente, como os demais citados acima, que o único caso de aplicação do diploma foi o da Standard Oil, não se inluiu os autores na lista referida no texto. Contudo, deve-se reparar que o decreto não teve efeitos somente na regulamentação de preços e na repressão de fraudes contra o consumidor. Os dispositivos antitruste da lei foram também aplicados, como se verá a seguir. 209 Veja-se a jurisprudência colacionada pelo autor para os artigos 2º e 3º da lei: CASTELLO BRANCO, Eurico. Anotações ás Leis de Segurança e Economia Popular. Rio de Janeiro: Livraria Jacintho, 1940, p. 149-197. Castello Branco também colaciona julgados referentes aos mesmos dispositivos na seguinte obra: CASTELLO BRANCO, Eurico. Dicionário de Jurisprudência do Tribunal de Segurança Nacional: economia popular e defesa do Estado. São Paulo: Universal, 1943. 205 88 íntegra de algumas dessas decisões, em consulta à jurisprudência do Tribunal de Segurança Nacional, vê-se que são casos de aplicação dos dispositivos antitruste do diploma. Vejamse de maneira esquemática alguns desses casos. Em julgamento de junho de 1940, o magistrado Raul Machado apreciou a aplicação do art. 2º, I e II, do Decreto-Lei nº 869/1938, a um acusado que teria destruído intencionalmente “matérias-primas e produtos necessários ao consumo do povo, abandonando igualmente lavouras e plantações de uma fazenda que lhe fôra arrendada”210. Como pontuado acima, o art. 2º é uma das normas de natureza antitruste do decreto. Até hoje, na atual lei brasileira de defesa da concorrência, consta dispositivo com teor semelhante211. Ademais, o caso ilustra uma preocupação já mencionada: os problemas de abastecimento. Quando se destroem matérias-primas e lavouras e se suspendem atividades produtivas ou de transporte com o único intuito de elevar arbitrariamente os preços e obter lucros artificiais, restringe-se ilegitimamente o acesso da população a bens essenciais. Nota-se o teor antitruste dessa preocupação, para além do claro sentido do art. 2º, I e II. Essa questão tem relevância central na formulação e na aplicação do decreto. À frente, falar-se-á com detenção a respeito dela. A um processo julgado também em 1940 pelo juiz Raul Machado se achava apenso um processo originário de São Paulo em que aos acusados foi imputada a conduta prevista no art. 3º, I, do Decreto-Lei nº 869/1938, nomeadamente a celebração de “ajuste para impor determinado preço de revenda ou exigir do comprador que não compre de outro vendedor”. Escamoteado em documento intitulado “Compromisso de honra”, cuja existência havia sido comprovada nos autos, o acordo teria sido selado entre diversas empresas para fixar o preço de produtos odontológicos. Evidenciou-se, também, que o ajuste previa sanções aos desviantes. Uma vez demonstrada a prática de preço inferior ao tabelado pelo grupo, o desviante seria excluído do Sindicato dos Comerciantes de Material e Instrumental Científico de S. Paulo e do Sindicato dos Comerciantes de Artigos Dentários do Rio de Janeiro. O julgador teve o cuidado de pontuar expressamente que a “FALTA DE CAPACIDADE TÉCNICO-PROFISSIONAL – DESTRUIÇÃO DE MATÉRIAS PRIMAS – REQUISITOS PARA INTEGRAÇÃO DO DELITO. – A desídia, o desleixou a falta de capacidade técnico-profissional, para trabalhos agrícolas, não constituem fato punível em lei, mau grado as suas consequências nocivas á vida econômica do país. – Para a integração do delito do art. 2.º, n.º I, do Dec.-lei 869, mistér se torna que a destruição ou inutilização de matérias primas ou produtos necessários ao consumo do povo se faça intencionalmente, com o fim de determinar alta de preços em proveito próprio ou de terceiros”. Processo nº 1.191. Julgado em: junho de 1940. Relator: Juiz Raul Machado. Acusado: Paulo Weiner. Revista Forense, Rio de Janeiro, v. LXXXIII, a. XXXVII, fascículo 445, jul. 1940, p. 143. 211 “Art. 36 [...] § 3º [...] XIII - destruir, inutilizar ou açambarcar matérias-primas, produtos intermediários ou acabados, assim como destruir, inutilizar ou dificultar a operação de equipamentos destinados a produzi-los, distribuí-los ou transportá-los”. 210 89 prática feria “os legítimos interêsses da economia popular”, dado que se impedia “a liberdade de comércio e o livre exercício da concorrência” e se agravava, “com o fim de lucros certos e naturalmente excessivos, para um determinado grupo, o preço dos produtos em foco”. Observa-se o conteúdo antitruste do ilícito examinado, que encetava um ajuste horizontal para impor restrições verticais. Sobressai, igualmente, a aplicação da lei em linha com a preocupação com os preços e a carestia de vida, notadamente de bens essenciais, como os ligados à saúde. Do mesmo modo, não se criminalizava somente a conduta legal e moralmente repulsiva de elevar de modo arbitrário os preços de produtos; tomava-se em consideração também os prejuízos à coletividade – ou à economia popular. Esse caso revela a consciência da autoridade julgadora de que o decreto e, em particular, o dispositivo em questão tinham nítida natureza antitruste, ou seja, seus efeitos tinham o potencial de se espraiar para além dos limites de uma lide privada. Ao rejeitar a alegação da defesa no sentido de que, para uma condenação, seria necessário “pacto contratualmente firmado pelos interessados com observância de formalidades legais que lhe dêem validade”, o magistrado asseverou que, caso se demandasse contrato formal para a prova do ajuste, “os organizadores de trusts” se valeriam do artifício para permanecerem impunes. Não se esperava de trusts que celebrassem ajuste formal em sentido contrário a previsão legal expressa. Não seria racional. O caso retrata a situação de empresas que, unidas, (i) detêm poder econômico, (ii) arbitram preços não competitivos, (iii) restringem a atuação de agentes verticalmente relacionados e, com isso, (iv) extraem recursos da população. O resultado é dominação do mercado, eliminação da concorrência e aumento arbitrário dos lucros212. Cuida-se, indubitavelmente, de um caso antitruste cujo fundamento, para além das provas dos autos, reside na concepção econômica de que o agente econômico detentor de poder de mercado (o trust) tende a se comportar com vistas a auferir lucros monopolísticos, prejudicando a população213. O magistrado não faz uso de 212 Essa é a dicção constitucional que legitima as leis antitruste brasileiras, desde a Constituição de 1946 (art. 148), passando pelas Constituições ditatoriais de 1967 (art. 157, VI) e 1969 (art. 160, V) e chegando à Constituição de 1988 (art. 173, § 4º). 213 “ECONOMIA POPULAR – CELEBRAÇÃO DE AJUSTE – COAÇÃO MORAL. – A expressão ‘celebrar ajuste’ não pode ser entendida no pressuposto de ‘pacto contratualmente firmado pelos interessados com observância de formalidades legais que lhe dêem validade, tornando exigíveis as obrigações no mesmo pacto firmadas’. Nem seria admissivel que os organizadores de ‘trusts’ celebrassem ajustes, com todas legais de um contrato jurídico, para o exercício de atividades sabidamente criminosas. – Impedindo-se a liberdade de comércio e o livre exercício da concorrência, grava-se o preço dos produtos em foco, com o fim de lucros certos e naturalmente excessivos, para um determinado grupo. – aplicação do Dec.-lei n.º 869, de 18 de novembro de 1938”. Processo n.º 873. Julgado em: 19 de agosto de 1940. Relator: Juiz Raul Machado. Acusado: Udo Repsol e outros. Revista Forense, Rio de Janeiro, v. LXXXIV, a. XXXVII, fascículo 448, out. 1940, p. 193. Registre-se que o art. 3º, I, do Decreto-Lei nº 869/1938 tem semelhança com um artigo da Lei nº 12.529/2011: “Art. 36 [...] IX - impor, no comércio de bens ou serviços, a distribuidores, varejistas e 90 sofisticados elementos de teoria econômica ou de citações de obras teóricas. No entanto, não se pode negar que a argumentação jurídica da decisão está impregnada de concepções econômicas, notadamente no que concerne às relações entre a concentração de poder econômico em poucas mãos, de um lado, e as condutas abusivas praticadas pelos agentes detentores desse poder, de outro. Até o Supremo Tribunal Federal chegou a se debruçar sobre caso envolvendo a aplicação de dispositivos antitruste do Decreto-Lei nº 869/1938. Trata-se de caso de conflito de competência entre o Tribunal de Segurança Nacional e o Juiz de Direito da Comarca de Brejo da Cruz, na Paraíba, em que se determinou a competência do segundo juízo para julgar a lide. O processo era em torno de um caso de invasão de propriedade e provocação de estragos em uma lavoura localizada no estado. O juiz paraibano se julgou incompetente, alegando que os delitos suscitados constariam do rol da lei de crimes contra a economia popular, especificamente o art. 2º, I. O juiz Pedro Borges da Silva, do Tribunal de Segurança Nacional, entendeu que a conduta só seria examinada à luz do referido decreto se “praticada com o fim de determinar alta de preço, em proveito próprio ou de terceiro”, suscitando, por isso, o conflito negativo de jurisdição perante o Supremo Tribunal Federal, que concordou com o suscitante214. Ressalte-se, por fim, que os casos apontados por Oliveira como “exposição de mercadorias à venda por preço superior ao tabelado”, em infração ao art. 3º, II, do decreto, revelam a preocupação com os preços e, por consequência, com a carestia de vida como algo premente no seio da lei. O aumento do custo de vida causado por incrementos artificias nos preços praticados por “especuladores”, isto é, agentes econômicos com o intuito de extrair lucros abusivos, era motivo de atenção dos formuladores do decreto. Esse aspecto, junto com a questão do abastecimento, mencionada acima, demanda uma explicação mais detida, o que será feito no tópico seguinte215. Antes, porém, é preciso uma breve reflexão sobre a efetividade do Tribunal de Segurança Nacional. A corte havia sido concebida para, de um lado, proteger as instituições do Estado contra ameaças à sua integridade política e, de outro, combater atos representantes preços de revenda, descontos, condições de pagamento, quantidades mínimas ou máximas, margem de lucro ou quaisquer outras condições de comercialização relativos a negócios destes com terceiros”. 214 Conflito de Jurisdição nº 1.527. Suscitante: Tribunal de Segurança Nacional. Suscitado: Juiz de Direito de Brejo da Cruza, Paraíba. Relator: Ministro Orozimbo Nonato da Silva. Revista Forense, Rio de Janeiro, v. LXXXVIII, a. XXXVIII, out. 1941, p. 234-235. 215 Outros casos da jurisprudência do Tribunal de Segurança serão brevemente comentados ao final do tópico que segue. 91 prejudiciais à economia popular. Enquanto os agentes dos crimes contra a segurança do Estado seriam os opositores políticos do regime, os alvos da repressão aos crimes contra a economia popular seriam prioritariamente os “tubarões” da economia216, isto é, grandes grupos econômicos, organizados em “trustes, anéis e cartéis”217. Esperava-se que o rigor dispensado aos dissidentes do governo fosse equivalente àquele que seria conferido aos detentores de poder econômico. Contudo, embora os dispositivos antitruste tenham sido aplicados, como visto, o tribunal, em boa parte dos casos, debruçou-se sobre querelas envolvendo agentes de menor porte, como pondera Reynaldo Pompeu de Campos218. Balz anota que houve processos envolvendo empresas de grande porte, mas tais casos não resultavam em condenações219. O próprio Nelson Hungria, anos depois, comentando os 216 Termo usado por Nelson Hungria (em depoimento prestado à Câmara dos Deputado por ocasião da discussão do Projeto de Lei nº 3/1955, que renovou o Projeto de Lei nº 122/1948 e deu origem à Lei nº 4.137/1962) e também, recentemente, por Christiano Celmer Balz: CÂMARA DOS DEPUTADOS. Diário do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 22 fev. 1956, seção 1, p. 1192-1193; BALZ, Christiano Celmer. O Tribunal de Segurança Nacional, op. cit., p. 216. 217 CAMPOS, Francisco. A Lei de Proteção á Economia Popular, op. cit., p. 190. 218 CAMPOS, Reynaldo Pompeu de. Repressão Judicial no Estado Novo, op. cit., p. 116. 219 BALZ, Christiano Celmer. O Tribunal de Segurança Nacional, op. cit., p. 216-217. Mais uma observação em relação ao Tribunal de Segurança Nacional é cabível: sua competência foi se ampliando com a edição de novos decretos, no contexto da Segunda Guerra Mundial. Balz faz uma lista desses diplomas, entre os quais estão: o Decreto-Lei nº 1.888, de 15 de dezembro de 1939, que dispôs sobre a concessão de empréstimos e outros benefícios a agricultores, estabeleceu a competência do tribunal para o julgamento de fraudes praticadas por credores, devedores ou terceiros interessados (art. 17); o Decreto-Lei nº 2.238, de 22 de agosto de 1941, que regulou a compra e venda de títulos da dívida pública da União, Estados e Municípios, determinou que a falta de entrega imediata desses títulos ou dos prêmios ou resgate a ele correspondente seria considerado crime contra a economia popular (art. 16); o Decreto nº 9.810, de 1º de julho de 1942, consignou que seriam levadas ao tribunal pelo Serviço Nacional de Fiscalização da Medicina do Departamento de Saúde do Ministério da Educação e Saúde as infrações ao Decreto-Lei nº 869/1938 que envolvessem artigos de aplicação à medicina (art. 27 do Regimento do Serviço Nacional de Fiscalização de Medicina); o Decreto-Lei nº 4.499, de 20 de julho de 1942, que dispôs sobre as matérias-primas necessárias à fabricação de gasogênio, determinou que quem infringisse o decreto seria submetido ao Decreto-Lei nº 869/1938 (art. 6º); o Decreto-Lei nº 4.579, de 13 de agosto de 1942, que proibia aos estabelecimentos industriais localizados nos estados de São Paulo e Rio de Janeiro a frigorificação ou a industrialização de carnes bovinas para fins de exportação, fixou, diante do grave quadro de desabastecimento que atingia as cidades mais populosas desses estados, que a infração do decreto implicaria reprovação nos termos da lei de crimes contra a economia popular (art. 2º); o Decreto-Lei nº 4.580, de 13 de agosto de 1942, que obrigou os estabelecimentos industriais de abatimento de gado para exportação a atender às requisições de carne que fossem feitas pelas prefeituras para consumo local, prescreveu que os atos em desacordo com o decreto crimes contra a economia popular (art. 2º); o Decreto-Lei nº 4.598, de 20 de agosto de 1942, que dispôs sobre os aluguéis de residências, estipulou que as infrações ao decreto seriam da competência do Tribunal de Segurança Nacional (art. 5º); o Decreto-Lei nº 4.599, de 20 de agosto de 1942, que autorizou o Departamento Federal de Compras a requisitar material necessário ao serviço público, estabeleceu constituir crime contra a economia popular reter, açambarcar ou sonegar material necessário ao serviço público (art. 4º); o Decreto-Lei nº 4.709, de 18 de setembro de 1942, que autorizou o Ministério da Agricultura a fixar preços para a venda do gado bovino “em pé”, determinou que os contraventores que dificultarem a execução do diploma seriam enquadrados no Decreto-Lei nº 869/1938 (art. 4º); o Decreto-Lei nº 5.034, de 4 de dezembro de 1942, determinou que seria crime contra a economia popular a detenção, o açambarcamento ou a sonegação de material necessário aos serviços prestados pelas autarquias previstas no art. 1º do decreto (art. 4º), bem como a recusa ou criação de dificuldades ao cumprimento de requisição nos termos do mesmo decreto (art. 5º); o Decreto-Lei nº 5.956, de 1º de novembro de 1943, que tornou obrigatório o depósito das entradas de capital nas sociedades por ação em organização, fixou que as infrações ao decreto acionariam a competência do 92 efeitos do Decreto-Lei nº 869/1938, lamenta que, enquanto os grandes grupos econômicos permaneciam impunes, a lei era aplicada para o “mísero vendeiro de esquina, que pede mais vinte centavos no quilo do açúcar, ou o padeiro que pede mais dez centavos além do preço da tabela!”220. 2.1.7 Preços e abastecimento Diversos são os dispositivos do Decreto-Lei nº 869/1938 que evidenciam a preocupação com os preços praticados no mercado. Preços elevados significam aumento do custo de vida, o que prejudica, sobretudo, a população mais pobre. Quando esse aumento ocorre em virtude de prática deliberadamente abusiva de agentes detentores de poder econômico, tal conduta precisa ser reprimida. O decreto segue essa lógica em seus artigos. Por exemplo, o art. 2º, I, estabelece como ilícita a destruição ou inutilização de “matérias primas ou produtos necessários ao consumo do povo”, desde que tenha por fim determinar a alta dos preços. O art. 2º, III, dispõe serem ilegais os ajustes entre concorrentes com o fim de aumentar arbitrariamente os lucros – o que pode se dar quando, por exemplo, os preços são elevados artificialmente em virtude do acordo entre competidores. O art. 2º, V, inclui o preço predatório (venda abaixo do preço de custo) como crime, uma vez que tem como consequência a inviabilização dos concorrentes, que não conseguem praticar preços tão baixos e, com o tempo, podem ser excluídos do mercado. Excluídos os concorrentes, o agente que pratica o preço predatório, sem concorrência, vê-se livre para finalmente fixar preços monopolísticos, à custa do consumidor. O art. 2º, VI, pune o comportamento do agente que dissemina informações falsas sobre concorrente, numa espécie de concorrência desleal, objetivando provocar oscilações nos preços. O art. 3º, I, define que a fixação de preço de revenda é crime contra a economia popular, o que inviabiliza a prática de descontos por parte de revendedores ou Tribunal de Segurança Nacional (art. 6º); o Decreto-Lei nº 5.964, de 1º de novembro de 1943, que fixou novos preços para o carvão nacional, determinou que as infrações do decreto seriam sancionadas pelo mesmo tribunal (art. 11). Cf. BALZ, Christiano Celmer. O Tribunal de Segurança Nacional, op. cit., p. 213-216. 220 “[...] enquanto os capitães de indústria, os tubarões, os polvos se enriquecem da noite para o dia, fazendo impunemente fortunas astronômicas à custa da carestia da vida e dos preços máximos, apenas sofre as consequências penais o mísero vendeiro de esquina, que pede mais vinte centavos no quilo do açúcar, ou o padeiro que pede mais dez centavos além do preço da tabela!””. CÂMARA DOS DEPUTADOS. Diário do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 22 fev. 1956, seção 1, p. 1193. Hungria, já ministro do Supremo Tribunal Federal, foi convidado por comissão da Câmara dos Deputados a prestar um depoimento sobre a regulamentação antitruste, no contexto do debate sobre uma nova lei antitruste, que só viria a ser promulgada em 1962. 93 distribuidores. O art. 3º, II, legitima as tabelas oficiais de preços, determinando a persecução dos agentes que as transgredirem. O dispositivo do art. 3º, II, em particular, coloca em evidência que o controle de preços era uma política do governo para combater a inflação e a carestia de vida. Mais do que isso: demonstra que a política de controle de preços e a política antitruste estavam relacionadas. Claudio Monteiro Considera e Paulo Corrêa entendem que não se pode compreender os primórdios do antitruste no Brasil sem tomar em conta a política de controle de preços. Precificações abusivas já estavam sendo objeto de regulamentação do governo Vargas, pelo menos, desde o Decreto nº 24.150, de 20 de abril de 1934 (regulação das condições de renovação dos contratos de locação de imóveis comerciais ou industriais) e o Decreto nº 24.643, de 10 de julho de 1934 (Código de Águas). Com esses novos diplomas, passou-se a intervir na formação de preços, regulando-se os termos dos reajustes de aluguéis de imóveis e as tarifas relativas à produção, transmissão e distribuição de energia elétrica221. Embora Considera e Corrêa, assim como Milton da Mata, equivocamente ignorem a existência do Decreto-Lei nº 869/1938, entende-se aqui que o seu art. 3º, II, significou um complemento às medidas de controle de preços. Os preços eram estipulados com fundamento em outros diplomas, e os agentes que os transgredissem poderiam ser punidos na forma da lei de crimes contra a economia popular. Nesse sentido, vê-se que o decreto de 1938 tinha interface com a política de controle de preços. A carestia de vida provocada pela alta dos preços figurava entre as preocupações centrais da nova política que se formulava222. O arranjo legal concernente ao controle de preços seria complementado anos depois, com as Leis 1.521 e 1.522, ambas de 26 de dezembro de 1951. A primeira lei alterou disposições sobre os crimes contra a economia popular, mantendo a transgressão das tabelas oficiais de preço como ilícito no seu art. 2º, VI. A segunda criou a Comissão Federal de Abastecimento e Preços (COFAP), responsável, entre outras tarefas, pelo 221 CONSIDERA, Claudio Monteiro; CORRÊA, Paulo. The Political Economy of Anti-Trust in Brazil: from price control to competition policy [Mimeo]. 2001, p. 1-4. Ver também: MATA, Milton da. Controles de Preços na Economia Brasileira: aspectos institucionais e resultados. Pesquisa e Planejamento Econômico, v. 10, n. 3, dez. 1980, p. 913-917. 222 Em 1952, a obra “Como os Trustes Exploram o Brasil” foi publicada por Rodrigues Monteiro. O trabalho discorre sobre as formas pelas quais a Light, empresa estrangeira concessionária de serviço de utilidade pública no setor de energia elétrica, exercia abusivamente seu poder econômico no Brasil. Monteiro chega a desenvolver o argumento de que a forma mais explícita de abuso praticada pela Light pode ser vista nos preços cobrados, isto é, nas suas tarifas. MONTEIRO, Rodrigues. Como os Trustes Exploram o Brasil. Rio de Janeiro: Casa do Estudante do Brasil, 1952, p. 151-174. 94 tabelamento dos preços e pela fiscalização do cumprimento dos preços tabelados. A respeito das referidas leis e da COFAP se discorrerá adiante. Adicione-se que os formuladores do Decreto-Lei nº 869/1938, Francisco Campos e Nelson Hungria, deixam transparecer a centralidade da questão dos preços e da carestia de vida em meio à discussão sobre o papel do diploma. Duas passagens da já analisada entrevista de Campos ao jornal “A Noite” são relevantes quanto a esse aspecto. A primeira diz respeito à afirmação de Campos de que a primeira finalidade da lei é a guarda da economia popular. A lei serviria à persecução de “especuladores” que extraíam as economias da população por meio de ações abusivas que envolveriam, entre outras práticas, manipulações nos preços dos produtos. Preços artificialmente elevados danificariam a poupança popular e mereceriam a reprimenda do novo diploma. A segunda passagem se dá no momento em que Campos consigna os benefícios do “mercado livre”. A concorrência forçaria os preços para baixo, favorecendo os consumidores. Menores preços implicariam, por conseguinte, “elevamento do nível geral de bem estar do povo”223. A seu turno, Hungria assinala que o Decreto-Lei nº 869/1938 trata de fatos que restringem a “economia do povo”, a “justa proporção entre os preços e os valores” e a “formação de reservas pecuniárias no seio das classes menos favorecidas”. Caso fosse cometido qualquer ato que implicasse em desproporção abusiva entre preço e custo com a finalidade de extrair lucros indevidos, as reservas econômicas do povo seriam lesadas, estando configurado um ilícito nos termos da lei. O preço praticado, aliado ao custo, conformaria, assim, a evidência da prática ilícita e o elemento central a ser observado num caso concreto, dado o seu efeito imediato sobre a economia popular. Quanto mais desconcentrado o poder econômico, mais perto se estaria do “barateamento da vida”224. Mitigada a concorrência, a empresa monopolista se torna hábil a manipular preços, seja via preço predatório e ulterior exclusão dos rivais, seja através de incremento nos preços praticados e subsequente extração de renda do consumidor. O resultado é o “encarecimento gradativo dos produtos ou mercadorias” ou “a imposição do valor do ganho máximo, em prejuízo da grande massa da população”. Por isso, para Hungria, a legislação deve se dirigir aos “especuladores e aproveitadores” que provocam adulteração nos preços de mercado, encarecendo o custo de vida da população225. 223 CAMPOS, Francisco. A Lei de Proteção á Economia Popular, op. cit., p. 191-193. HUNGRIA, Nelson. Dos Crimes contra a Economia Popular e das Vendas a Prestações com Reserva de Domínio, op. cit., p. 14-15. 225 HUNGRIA, Nelson. Dos Crimes contra a Economia Popular e das Vendas a Prestações com Reserva de Domínio, op. cit., p. 19-20. 224 95 Deve-se notar, ainda, que o Brasil vivia um momento de alta da inflação, que se agravou com a eclosão da Segunda Guerra Mundial. Francisco Luiz Corsi observa, em relação aos anos finais do Estado Novo, que, diante da inflação, o governo lançava mão, ao lado de medidas de ampliação da oferta, do controle de preços. Isto é, o controle de preços fez as vezes de instrumento do governo para evitar o aumento do custo de vida promovido pela inflação. O combate ao aumento do custo de vida foi feito, segundo Corsi, não só por controle de preços, mas também pela legislação antitruste. O esforço do governo se direcionava à contenção do aumento da carestia. A esse fim se prestavam o controle de preços e também o antitruste, que, como se viu, estavam relacionados226. Em sentido semelhante, Alberto Passos Guimarães associa a inflação no Brasil a um manejo artificial dos preços por parte de empresas monopolísticas que aqui atuavam, notadamente estrangeiras. Para Guimarães, o combate à inflação deveria passar necessariamente pelo controle dos monopólios227. Nesse sentido, a política de controle de preços mostra o caráter normativo e intervencionista do Estado brasileiro à época228. Reconhece-se que a preocupação com os preços está na base de toda política antitruste. A manipulação dos preços por quem detém poder econômico é uma das formas de exercer abusivamente esse poder em detrimento dos consumidores. O antitruste parte desse pressuposto. Porém, a novidade, a partir de 1938, é que se associaram os problemas de preço e carestia de vida aos trustes e cartéis. Pela primeira vez, formulou-se uma legislação de fiscalização específica desses grupos, das estruturas de mercado dominadas por eles e das condutas praticadas nesse contexto. Foi atribuída a tais grupos a possibilidade de conduzir manejos artificiais nos preços com vistas a auferir lucros indevidos. Os dispositivos antitruste do Decreto-Lei nº 869/1938 foram a resposta a essa constatação229. 226 CORSI, Francisco Luiz. Inflação e Crescimento Econômico: uma análise da política de Vargas ao final do Estado Novo. História Econômica & História de Empresas, v. 16, n. 2, 2013, p. 343-377, em especial p. 359 e 375. 227 A “política inflacionista” deveria ser substituída por uma política de estabilização da moeda que controle o capital estrangeiro, elimine a instabilidade dos preços de exportação e assegure a retenção no Brasil da renda aqui gerada. Cf. GUIMARÃES, Alberto Passos. Inflação e Monopólio no Brasil (por que sobem os preços?). Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 1963, p. 136. Kurt Rudolf Mirow registra, tomando como exemplar o caso da indústria elétrica, que os cartéis de grandes grupos econômicos internacionais utilizam preços inflacionários não só para auferir lucros monopolistas, mas também para desestabilizar “regimes políticos que se opõem aos anseios do grande capital internacional”. MIROW, Kurt Rudolf. A Ditadura dos Cartéis (anatomia de um subdesenvolvimento) (1977). 11. ed. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 1978, p. 25. 228 Em sentido semelhante, cf. MATA, Milton da. Controles de Preços na Economia Brasileira: aspectos institucionais e resultados. Pesquisa e Planejamento Econômico, v. 10, n. 3, dez. 1980, p. 914-915. 229 Bercovici e Andrade chegam a assinalar que a “preocupação principal [do Decreto-Lei nº 869/1938] era com relação aos preços, mais do que com a concorrência em si”. BERCOVICI, Gilberto; ANDRADE, José 96 Vinculado à questão dos preços está o problema do abastecimento230. A preocupação era garantir o acesso da população a bens essenciais. Esse fornecimento poderia ser restringido voluntariamente por agentes econômicos em busca de incrementar seus lucros. A redução da oferta acentuaria a procura e, com isso, elevaria os preços. Sendo bens essenciais, o grau de substituição é reduzido, de modo que a população poderia se ver obrigada ou a deixar de consumir o bem ou a arcar com o aumento artificial dos preços. Do outro lado, o agente econômico que conduziu o artifício auferiria os ganhos extraídos em detrimento do abastecimento da população. Maria Yedda Leite Linhares e Francisco Carlos Teixeira da Silva recusam a identificar abastecimento meramente com os problemas relacionados aos “canais de comercialização, ou seja, como fazer chegar determinados gêneros a uma certa clientela”231. Abastecimento deve incluir também produção (gêneros produzidos, local de produção e destino dos produtos), circulação (transporte, comercialização e armazenagem) e consumo (incluindo a questão da distribuição e centralização da renda). Os autores esclarecem que historicamente o abastecimento demorou a se tornar objeto de políticas específicas. Isso estaria relacionado à formação econômica nacional, inserida num esquema de divisão internacional do trabalho em que a estrutura produtiva se voltava para o mercado externo. O mercado interno - é dizer, o consumo popular - era, em certa medida, menosprezado como motor do desenvolvimento capitalista do País. Nesse quadro, necessidades básicas das classes trabalhadoras, relativas, por exemplo, a alimentação, transporte e moradia, não eram, em regra, fonte de preocupação oficial. Com o início da expansão industrial e urbana, que veio atrelada a mudanças no mercado de trabalho provocadas pelo trabalho livre e pelo incentivo à imigração, o abastecimento começou a demandar mais atenção. O marco cronológico inicial apontado por Linhares e Silva é o ano de 1918, quando foi criado, pelo Decreto nº 13.069, de 12 de julho de 1918, no governo de Venceslau Braz, o Comissariado da Alimentação Pública, “primeiro órgão a marcar a Maria Arruda de. A Concorrência Livre na Constituição de 1988, op. cit., p. 451. Edgar Carone pontua que o decreto “antecede toda a formação posterior do Estado Novo sobre o problema de abastecimento de controle de produção”. CARONE, Edgar. O Estado Novo, op. cit., p. 84. 230 Josué de Castro trata o abastecimento – especificamente a escassez de gêneros de primeira necessidade – e a carestia de vida provocada pelos altos preços como problemas relacionados. CASTRO, Josué de. O Problema da Carestia de Vida no Brasil. In: CASTRO, Josué de. Ensaios de Biologia Social. São Paulo: Brasiliense, 1957, p. 195. 231 LINHARES, Maria Yedda Leite; SILVA, Francisco Carlos Teixeira da. História Política do Abastecimento: 1918-1974. Brasília: BINAGRI, 1979, p. 17. 97 intervenção do Estado no problema do abastecimento”232. O contexto era o de (i) Primeira Guerra Mundial, (ii) aumento da carestia de vida, notadamente de gêneros alimentícios, (iii) dificuldade de subsistência, especialmente das classes operárias, e (iv) pressão social de movimentos populares e até da nascente burguesia industrial, que tinha interesse em evitar o aperto inflacionário proveniente da dilatação do custo da alimentação, de modo a deter o salário operário233. Vê-se que a política de intervenção estatal para assegurar o abastecimento surge no Brasil a reboque de mudanças econômico-produtivas e demográficas nas cidades, sob a pressão de novos grupos sociais. Tratou-se, em sua gênese, de “política de fornecimento de gêneros alimentícios à população urbana”234. A marca desse contexto era a carestia de vida, provocada por fatores como (i) a inflação, intimamente relacionada à política emissionista voltada a atender às demandas de crédito das classes agroexportadoras, (ii) o aumento das exportações, inclusive de gêneros de alimentícios, para responder à procura europeia em contexto de guerra, o que desviava o abastecimento desses produtos para o mercado interno, (iii) a presença ostensiva na produção, na comercialização e no crédito de “monopólios estrangeiros”, que transfeririam a maior parte da riqueza produzida no País para fora235, e (iv) a ação de monopólios e trustes que praticavam açambarcamento, 232 LINHARES, Maria Yedda Leite; SILVA, Francisco Carlos Teixeira da. História Política do Abastecimento, op. cit., p. 18-20. 233 LINHARES, Maria Yedda Leite; SILVA, Francisco Carlos Teixeira da. História Política do Abastecimento, op. cit., p. 20-21. As atribuições do Comissariado estavam previstas no art. 2º do decreto: “Art. 2º Ao Commissariado da Alimentação Publica incumbe: verificar semanalmente o stock de generos alimenticios e de primeira necessidade, existentes nos a) armazens, trapiches, depositos e mais estabelecimentos congeneres, para o fim de conhecer da sua quantidade, qualidade e procedencia, respectivamente; inquirir do custo de producção desses generos, dos preços de acquisição nos centros productores ou b) á entrada dos mercados, e dos preços pelos quaes são os mesmos vendidos aos consumidores; adquirir por compra os generos referidos quando fôr necessario, requisital-os ou desaproprial-os por c) necessidade publica, como medida excepcional do estado de guerra em que nos achamos, para darlhes o destino conveniente; convencionar com os armazens e outros estabelecimentos ou casas idoneas para a venda de generos d) alimenticios ou de primeira necessidade, nas quantidades e limites de preços estipulados, ou estabelecer armazens destinados ao mesmo fim; attender ás cooperativas operarias em tudo o que fôr possivel para que ellas alcancem o objectivo a e) que se propõem; tomar quaesquer outras medidas attinentes ao justo equilibrio entre as necessidades da exportação e f) as do consumo interno do paiz. 234 LINHARES, Maria Yedda Leite; SILVA, Francisco Carlos Teixeira da. História Política do Abastecimento, op. cit., p. 21. 235 Para uma pequena listagem da presença do capital estrangeiro em diversos setores agrícolas e de abastecimento, ver: LINHARES, Maria Yedda Leite; SILVA, Francisco Carlos Teixeira da. História Política do Abastecimento, op. cit., p. 40-41. 98 mantendo em estoque bens essenciais, principalmente alimentícios, “à espera da alta dos preços”236. A carestia perturbava tanto a paz social, que outras medidas de intervenção econômica estatal foram tomadas para dar conta do problema do abastecimento. Em 1918, o governo passou a adotar políticas de preço mínimo para assegurar ganhos aos produtores e, ao mesmo tempo, evitar aumentos que comprometessem a subsistência das camadas sociais com menos poder aquisitivo. Em 1920, pelo Decreto nº 14.027, de 21 de janeiro, sob a presidência de Epitácio Pessôa, é criada a Superintendência do Abastecimento, à qual incumbia a regulação da “exportação dos generos alimenticios e de primeira necessidade”237. Lançando mão de diploma legal de 1907, a Lei nº 1.603, de 5 de janeiro, responsável pela criação de sindicatos profissionais e sociedades cooperativas, a Superintendência do Abastecimento incentivou a organização de cooperativas de 236 Os quatro fatores elencados constam em: LINHARES, Maria Yedda Leite; SILVA, Francisco Carlos Teixeira da. História Política do Abastecimento, op. cit., p. 27-43. 237 Os gêneros de primeira necessidade estavam listados no decreto: “Art. 2º Os generos alimenticios e de primeira necessidade, abrangidos no artigo anterior, são os seguintes: arroz, assucar, aves, banha, batatas, café carne, verde, congelada ou resfriada, carne secca ou xarque, conservas alimenticias, farinha de mandioca, farinha de milho, farinha de trigo, feijão, leite condensado, leite fresco, manteiga, massas, milho, ovos, pão, peixes seccos, salgados ou em salmoura, sal e toucinho. Paragrapho unico. Consideram-se, tambem, como generos de primeira necessidade, e sujeitos á acção da Superintendencia do Abastecimento, os seguintes artigos: adubos, ferramentas e utensilios de cultura dos generos alimenticios, os materiaes de acondicionamento desses generos, medicamentos, sabão, sementes, e, bem assim, os combustiveis e lubrificantes empregados nas machinas de transporte e de preparo e fabricação dos ditos generos”. Suas atribuições também estavam expressas: “Art. 3º Para conseguir os objectivos visados no art. 1º deste regulamento poderá a Superintendencia do Abastecimento: regular, isto é, restringir ou suspender, a exportação, interna e externa, dos generos e artigos a) mencionados no art. 2º e seu paragrafo; propôr ao Governo a isenção dos direitos de importação aos generos alimenticios e de primeira b) necessidade, de procedencia estrangeira, quando de taes generos haja escassez no mercado; comprar nos centros productores generos alimenticios e de primeira necessidade; requisital-os ou declaral-os de necessidade publica, onde fôr conveniente, sempre que a sua desapropriação fôr indispensavel como medida de ordem e segurança publica, ou de soccorro immediato á população, c) caso em que poderá immitir-se, desde logo, na posse delles, mediante o deposito prévio do seu valor, e expol-os, em um e outro caso, á venda a retalho, por preços que apenas, cubram as despezas, em armazens que poderá estabelecer, ou por accôrdo, em casas particulares; agir junto ás emprezas particulares de transportes terrestres ou maritimos, para a reducção dos fretes e preferencia no transporte dos generos alimenticios, e de primeira necessidade e dos instrumentos d) agrarios: e promover a concessão dessas vantagens nas estradas de ferro e linhas de navegação de propriedade nacional; fixar os preços maximos de venda dos generos e artigos comprehendidos no art. 2º, e paragrafo e) unico deste regulamento; sujeitar a um regimen especial de licenças o commercio das mercadorias, que forem para tal fim f) discriminadas; verificar, sempre que entender conveniente, a quantidade dos generos alimenticios e de primeira g) necessidade, existente nos armazens, trapiches, depositos, estações e outros estabelecimentos; inquirir da qualidade desses generos, da sua procedencia, da sua relação com as necessidades do h) consumo, do custo da sua producção, do preço por que foram comprados e daquelle por que são offerecidos á venda”. 99 produtores e feiras livres, de forma a baratear a produção e os preços. A partir de 1924, já com Artur Bernardes Presidente da República, o governo passou a conceder isenções fiscais para os produtos alimentícios mais demandados pela população, como ilustram o Decreto nº 16.524, de 1º de julho de 1924238, o Decreto nº 16.633, de 11 de outubro de 1924239, e o Decreto nº 16.655, de 5 de novembro de 1924240. No último mês da presidência de Washington Luis, foi publicado o Decreto nº 19.357, de 7 de outubro de 1930, relativo ao abastecimento de gêneros de primeira necessidade. Entre as medidas do decreto, constam o congelamento dos preços por tabela (art. 1º) e as penas de multa e prisão por 30 (trinta) dias dos que não respeitassem o tabelamento (art. 2º). A fiscalização ficaria a cargo dos chefes dos executivos municipais e estaduais (art. 3º)241. Após a Revolução de 1930, apesar dos apelos do novo ministro da Agricultura, Assis Brasil, pela remodelação do ministério e dos serviços por ele prestados, não se criou imediatamente um órgão de controle do abastecimento. Instrumentos do governo anterior, como o Decreto nº 19.357/1930, continuaram a ser aplicados. Em 1935, com a Lei nº 38, de 4 de abril, incluiu-se no diploma que definia os crimes contra a ordem política e social, o ilícito de “[t]entar por meio de artifícios fraudulentos, promover a alta ou baixa dos preços de generos de primeira necessidade, com o fito de lucro ou proveito” (art. 21). Soluções municipais também foram instituídas, como a criação das Inspetorias do Abastecimento, com funções limitadas à fiscalização dos estoques. Contudo, logo se percebeu que eram necessárias medidas de caráter nacional, como sugere a publicação do Decreto nº 989, de 27 de julho de 1936, que transferiu da Prefeitura Municipal do Distrito Federal para o Ministério da Agricultura o tabelamento dos preços de gêneros de primeira necessidade. No mesmo ano, elaborou-se o Decreto nº 1.007, de 4 de agosto, criando a Comissão Reguladora do Tabelamento. O pressuposto desse decreto é a falta de relação entre os preços de produção e os de venda de gêneros de necessidades, o que estava na raiz dos altos preços. Entendia-se que tal discrepância era fruto de “manobras de especulação” e deveria ser coibida pelo Poder Público, em razão de sua desarmonia com os “legitimos 238 Isentou da data da publicação da lei pelo prazo de 60 (sessenta) dias: arroz, açúcar, batata, carne seca ou charque, feijão e milho (art. 1º). 239 Isentou da data da publicação da lei até 31 dezembro do mesmo ano: arroz, banha, carne seca ou charque, batata, feijão, leite condensado, manteiga e milho (art. 1º). 240 Aplicou os efeitos do Decreto nº 16.633/1924 ao sal (art. 1º). 241 Sobre essas formas de intervenção do Estado na questão do abastecimento após a criação do Comissariado de Alimentação Pública e antes da Revolução de 1930, cf. LINHARES, Maria Yedda Leite; SILVA, Francisco Carlos Teixeira da. História Política do Abastecimento, op. cit., p. 52-57 e 96-97. 100 interesses da população”242. O quadro de abastecimento se agravou no final de 1936 quando a escassez de gêneros atingiu também produtos importados utilizados no dia-a-dia alimentar da população, como era o caso do trigo, produzido na Argentina. Denúncias na imprensa reportavam o rotineiro açambarcamento de sacas de trigo praticado por importadores no Porto do Rio de Janeiro, com o fim de especular e dilatar o preço do artigo243. Apesar de revogado o Decreto nº 1.007/1936 e extinta a Comissão Reguladora do Tabelamento pelo Decreto-Lei nº 224, de 28 de janeiro de 1938244, o abastecimento de bens necessários à subsistência popular ainda era deficiente. Tanto que o próprio DecretoLei nº 224, de 28 de janeiro de 1938, embora tenha extinguido a comissão, determinou que suas funções fossem substituídas por “severa repressão às fraudes e falsificações e rigorosa fiscalização da exatidão de pesos e medidas”. O Decreto-Lei nº 869/1938, meses depois, viria para cumprir essa tarefa. Vários são os dispositivos do Decreto-Lei nº 869/1938 que refletem a preocupação com o abastecimento. O art. 2º, I, já discutido acima, revela a proteção contra o desabastecimento de “matérias primas e produtos necessários ao consumo do povo”, é dizer, bens essenciais. O art. 2º, II, pune o abandono de lavouras ou plantações e a suspensão de atividades produtivas ou de transporte. A lógica é evitar que a população fique sem acesso aos frutos da produção econômica, bem como rechaçar o constrangimento das vias de transporte que garantem a distribuição desses bens pelo País. O art. 2º, IV, prevê como crime a retenção ou o açambarcamento de “matérias primas, meios de produção ou produtos necessários ao consumo do povo”, elucidado o propósito de “dominar o mercado” e “provocar alta dos preços”. Intentava-se combater a criação vertical de dificuldades à atividade produtiva. Sem as matérias-primas e os meios de produção, como maquinário, inviabilizava-se a produção de bens para o consumo da população. A manutenção em estoque e a criação de dificuldades para a produção e escoamento de bens essenciais visava reduzir a oferta e alargar a demanda, o que teria por 242 Linhares e Silva atribuem ao presidente da comissão, H. Blanc de Freitas, o entendimento que o problema do abastecimento não seria solucionado apenas pela atuação da comissão, pois envolvia outros aspectos, como a má orientação dada aos produtores, o excesso de tributação, a deficiência dos transportes e a falta de combate aos “trustes, acordos e convênios que visassem manter indevidamente elevados os preços dos gêneros de primeira necessidade”. LINHARES, Maria Yedda Leite; SILVA, Francisco Carlos Teixeira da. História Política do Abastecimento, op. cit., p. 102. 243 Cf. LINHARES, Maria Yedda Leite; SILVA, Francisco Carlos Teixeira da. História Política do Abastecimento, op. cit., p. 97-108. 244 O argumento utilizado pelo governo foi que se considerou “ultimada a finalidade da Comissão Reguladora do Tabelamento”. 101 efeito elevar os preços e, consequentemente, degradar as condições econômicas de vida da população. Elias de Oliveira, ao tratar da especificidade do Decreto-Lei nº 869/1938, afirma, conforme já pontuado, que o indivíduo ou a empresa poderia cometer algum ato ilícito em suas atividades empresariais; mas o que diferenciava os crimes contra a economia popular seriam os sujeitos lesados pelo ato criminoso e sua gravidade. Ao invés de um indivíduo ou um grupo de indivíduos, os ilícitos rechaçados pelo decreto lesariam a coletividade como um todo – daí sua gravidade. É precisamente pelo “encarecimento desproporcional das utilidades imprescindíveis à subsistência, habitação e vestuário”, como diz Oliveira, que o Estado deveria agir contra trustes e cartéis. Nota-se, nesse passo, o entrelaçamento entre as duas questões ora trabalhadas: preços e abastecimento. A ação monopolista eleva artificialmente os preços com vistas à obtenção de lucros; acontece que se elevam os preços não só de bens supérfluos, mas, sobretudo, de bens “imprescindíveis à subsistência, habitação e vestuário”, nas palavras do autor245. Por isso a dupla preocupação subjacente à tutela da economia popular. Isso não passa despercebido a Campos e Hungria. O primeiro entendia que a ação de trustes e cartéis deve ser evitada, entre outras medidas, pela punição severa do “abandono de lavouras, plantações ou fábricas”, desde que não se dê por “incapacidade de concorrência”246. Conforme já anotado, a redução da oferta, implicando problemas de abastecimento da população, seria uma estratégia para elevar preços e obter lucros artificiais. Com base em Hungria, nota-se que o art. 2º, I, protege o abastecimento da população em relação aos bens essenciais, que são os concernentes à alimentação, ao consumo diário e os demais produtos empregados nas atividades produtivas, como adubos e gasolina247. Em relação ao art. 2º, II, Hungria pondera que a paralisação artificial de atividade agrícola ou industrial só é considerada crime contra a economia popular quando disser respeito à produção de bens necessários ao consumo do povo 248. Já quanto ao art. 2º, 245 OLIVEIRA, Elias de. Crimes contra a Economia Popular e o Juri Tradicional, op. cit., p. 9-10. CAMPOS, Francisco. A Lei de Proteção á Economia Popular, op. cit., p. 192. 247 “A tutela penal abrange não somente os produtos que servem á alimentação, em sentido estrito, como todos os que servem ás necessidades da vida (panos, fumo, café, vinho, gêlo etc.), ou que se empregam na atividade econômica (adubos, forragens, gasolina etc.)”. HUNGRIA, Nelson. Dos Crimes contra a Economia Popular e das Vendas a Prestações com Reserva de Domínio, op. cit., p. 34. 248 “Por isso mesmo que se trata de crime contra a ‘economia popular’, as lavouras ou empresas a que se refere o inciso em questão devem ser concernentes a produtos necessários ao consumo do povo”. HUNGRIA, Nelson. Dos Crimes contra a Economia Popular e das Vendas a Prestações com Reserva de Domínio, op. cit., p. 38. 246 102 IV, o autor assinala que a tutela contra o açambarcamento se justifica à medida que se faça a persecução contra os que especulam “com as necessidades do povo”249. Disse-se acima, no que concerne à preocupação com os preços, que a lei de crimes contra a economia popular funcionou como uma complementação normativa a diplomas anteriores. Estatutos como Decreto nº 24.150/1934 (regulação dos contratos de locação de imóveis comerciais ou industriais) e o Decreto nº 24.643/1934 (Código de Águas) possibilitaram o enfrentamento da alta de preços com controle e tabelamento oficial de preços; anos depois, o Decreto-Lei nº 869/1938 surgiu com um dispositivo que dava ao Estado autoridade para punir quem desviasse do tabelamento (art. 3º, II). De modo semelhante, só que com relação à questão do abastecimento, o Decreto-Lei nº 869/1938 foi, em certo sentido, complementado pelo Decreto-Lei nº 1.607, de 16 de setembro de 1939, e pelo Decreto-Lei nº 1.716, de 28 de outubro de 1939250. O primeiro criou a Comissão de Abastecimento, subordinada ao Ministério da Agricultura e contando com oito membros representando sete diferentes ministérios (Agricultura; Trabalho, Indústria e Comércio; Fazenda; Guerra; Educação e Saúde; Justiça e Negócios Interiores; Marinha) e a Prefeitura do Distrito Federal, todos nomeados pelo Presidente da República, que, dentre os nomeados, escolheria seu Superintendente251. A justificativa do decreto repousava em três aspectos: (i) “o estado de emergência econômico”, provocado pela Segunda Guerra Mundial; (ii) a necessidade de suprir regularmente de “utilidades indispensáveis” a população brasileira; e (iii) a conveniência de “coibir a elevação exagerada dos preços de venda daquelas utilidades”. Tendo em vista esse quadro, a comissão tinha a incumbência de “regular a produção e o comércio de gêneros alimentícios, de matérias primas, drogas e medicamentos, de materiais de “[...] com a incriminação legal, não ficarão impunes aqueles que forem achados, inconfundivelmente, a especular com as necessidades do povo”. HUNGRIA, Nelson. Dos Crimes contra a Economia Popular e das Vendas a Prestações com Reserva de Domínio, op. cit., p. 42. Balz, partindo de Hungria, assinala as consequências da ação monopolista em termos de abastecimento, preços e, por conseguinte, carestia de vida: “Ao mesmo passo ocorreriam as concentrações em “unidades capitalistas” ou consórcios, o abandono de lavouras, o fechamento de fábricas, o açambarcamento da produção e dos meios de produção, tudo para o fim de provocar a carestia e o controle de poucos sobre os preços e os fatos econômicos”. BALZ, Christiano Celmer. O Tribunal de Segurança Nacional, op. cit., p. 192. 250 Pode-se citar como um diploma que antecedeu tanto o Decreto-Lei nº 869/1938 quanto o Decreto-Lei nº 1.607/1939 e o Decreto-Lei nº 1.716/1939 e endereçou uma preocupação com o abastecimento, especificamente de gêneros alimentícios, o Decreto nº 19.604/1931, que punia as falsificações e fraudes de gêneros alimentícios. 251 A versão original do decreto, publicada no Diário Oficial da União de 26 de setembro de 1939, previa nove membros para a Comissão de Abastecimento, nos termos do seu art. 2º: os mesmos oito mencionados mais um representante do Ministério da Viação e Obras Públicas. A retificação, publicada no Diário Oficial da União de 26 de setembro de 1939, alterou o dispositivo para excluir o representante do Ministério da Viação e Obras Públicas. 249 103 construção, combustíveis, lubrificantes e outros artigos de primeira necessidade” (art. 1º). O decreto dava, portanto, uma lista dos tipos de produtos considerados indispensáveis. A informação carregada pelo decreto permitia verificar se, por exemplo, numa prática de açambarcamento, nos termos do art. 2º, IV, do Decreto-Lei nº 869/1938, tratar-se-ia verdadeiramente de crime contra a economia popular. Caso não afetasse os bens essenciais listados, não se estaria diante de uma violação à economia popular. Além disso, o DecretoLei nº 1.607/1939 elencou as atribuições da comissão: Art. 4º Compete à Comissão: a) executar os levantamentos dos estoques Comerciáveis das utilidades referidas no art. 1º, quando necessário; b) fixar preços máximos de venda de mercadorias, no comércio em grosso e a varejo, em todo o país; adquirir, com os créditos que lhe forem para tal fim concedidos, mercadorias nos centros produtores c) nacionais ou estrangeiros, sempre que tal medida for determinada pelo Presidente da República; d) distribuir, pelo preço de custo, as mercadorias compradas na forma prevista na alínea anterior; requisitar mercadorias, declaradas pelo Governo de necessidade pública, e promover a respectiva e) distribuição aos centros de consumo. Como se vê, os poderes da Comissão de Abastecimento eram vastos: acessar o nível de produção e estoque de unidades produtivas; tabelar preços máximos de venda de mercadorias; adquirir e distribuir, pelo preço de custo, mercadorias de primeira necessidade. Até a requisição, sem indenização, de bens considerados de “necessidade pública”, para sua posterior distribuição à população, estava prevista. Pouco depois da publicação do Decreto-Lei nº 1.607/1939, a Comissão de Abastecimento foi extinta, por força do Decreto-Lei nº 2.449, de 25 de julho de 1940. A razão pública trazida pelo governo foi no sentido de que os objetivos de “regularização do mercado de gêneros alimentícios e acautelamento dos interesses públicos” já teriam sido alcançados252. Apesar da duração efêmera, a comissão teve importância singular. 252 Após a revogação d Decreto-Lei nº 1.607/1939 e a extinção da Comissão de Abastecimento, Linhares e Silva apontam ainda três órgãos governamentais de controle do abastecimento surgidos no Estado Novo: (i) o Serviço de Alimentação da Previdência Social, pelo Decreto-Lei nº 2.478, de 5 de agosto de 1940, subordinado ao Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio, cuja função primordial era “assegurar condições favoráveis e higiênicas à alimentação dos segurados dos Institutos e Caixas de Aposentadoria e Pensões subordinados ao respectivo Ministério” (art. 1º); (ii) a Coordenação da Mobilização Econômica, por meio do Decreto-Lei nº 4.750, de 28 de setembro de 1942, voltada à mobilização de “todas as utilidades e recursos econômicos existentes no território nacional” (art. 1º), no contexto da Segunda Guerra Mundial. Embora não fosse direcionada especificamente ao abastecimento, a coordenação indiretamente tinha de lidar com o assunto, em razão da guerra e dos problemas de abastecimento ocorridos em decorrência do conflito. Subordinado à coordenação, estabeleceu-se a Comissão Nacional de Preços, com funções de tabelar preços de bens de primeira necessidade, pesquisas custos de produção e promover inquéritos para verificar especulações às custas do abastecimento da população; (iii) a Comissão Nacional de Alimentação, mediante 104 Expressou a preocupação do governo com abusos que pudessem comprometer a distribuição de produtos essenciais e o acesso da população a tais bens. Esse debate seria retomado com as Leis nº 1.521 e nº 1.522, ambas de 26 de dezembro de 1951, já mencionadas neste tópico. Conforme pontuado, enquanto a primeira dispunha sobre crimes contra a economia popular, a segunda instituía a COFAP. Mais uma vez, preocupações antitruste, de um lado, e com o abastecimento, de outro, eram tratadas no mesmo diapasão. A respeito dessas leis, bem como dos subsequentes diplomas que a sucederam no que concerne à economia popular e ao abastecimento, falar-se-á com mais vagar adiante. Aqui, cumpre apenas observar que, a partir de 1939, com a Comissão de Abastecimento, a discussão sobre a necessidade de um órgão governamental voltado aos problemas de abastecimento permaneceria no debate público brasileiro por décadas, ainda que com algumas interrupções. Como temos ponderado, seu entrelaçamento com a questão antitruste é evidente. Acrescente-se que, do ponto de vista institucional, a Comissão de Abastecimento representou uma espécie de ensaio de comissão administrativa para tratar de temas de regulação econômica. Embora nem todos os delitos previstos no Decreto-Lei nº 869/1938 pudessem se processar nos termos do Decreto-Lei nº 1.607/1939, havia figuras típicas que poderiam ser objeto de persecução estatal com base tanto em um diploma quanto no outro253. Dado esse quadro, a comissão foi, em certo sentido, uma precursora da Comissão Administrativa de Defesa Econômica (C.A.D.E.), que, por sua vez, foi sucedida pelo Cade254. o Decreto-Lei nº 7.328, de 17 de fevereiro de 1945, vinculada ao Conselho Federal de Comércio Exterior, “destinada ao estudo de todos os assuntos que se prendam à alimentação da população brasileira”. Entre suas funções, estavam a proposição de normas da política nacional de alimentação. Em alguns dispositivos do Decreto-Lei nº 7.328/1945, vê-se a preocupação explícita com o abastecimento, por exemplo: “Art. 8º Caberá ainda à Comissão Nacional de Alimentação para dar cumprimento ao disposto na alínea e do artigo sétimo: a) acompanhar a montagem de fábricas de desidratação, para que se tornem efetivas as garantias de zona de abastecimento e não seja prejudicado o consumo de mercadorias”. Cf. LINHARES, Maria Yedda Leite; SILVA, Francisco Carlos Teixeira da. História Política do Abastecimento, op. cit., p. 114-117. 253 No sentido da compatibilidade entre as duas formas de persecução de ilícitos idênticos, ver o art. 3º do Decreto-Lei nº 1.716/1939: “Art. 3º As atribuições conferidas à Comissão do Abastecimento pelo Decreto-lei n. 1.607 de 16 de setembro último, não prejudicam as das autoridades policiais para a repressão dos crimes contra a economia popular, mas a apuração das infrações por ela feita tem força de inquérito policial para o efeito de processo no Tribunal de Segurança Nacional.”. 254 Shieber argumenta que um dos fatores pelos quais o Decreto-Lei nº 869/1938 não foi eficaz no campo antitruste foi a inexistência de órgão especializado para aplicar os dispositivos antitruste do decreto. Cf. SHIEBER, Benjamin M. Abusos do Poder Econômico, op. cit., p. 6. Ainda que, de fato, nem o Tribunal de Segurança Nacional nem a Comissão de Abastecimento fossem órgãos antitruste, eram autoridades com competência sobre atos de abuso de poder econômico, como os crimes contra a economia popular e outras formas de dificultar o abastecimento. Suas respectivas competências não eram tão amplas – como seria o caso da justiça comum – que justificasse o argumento de Shieber. Logo, entende-se que, se os dispositivos antitruste do decreto não tivessem sido eficazes, essa não poderia ser alegada como a razão, uma vez que 105 Já o Decreto-Lei nº 1.716/1939, que funcionou também como uma espécie de complementação normativa ao Decreto-Lei nº 869/1938, dispunha sobre a “configuração e o julgamento dos crimes contra a economia popular”. Tratava-se expressamente de adição de conteúdo à política criada a partir da lei de crimes contra a economia popular. Assinalando o contexto de guerra, como fez igualmente o Decreto-Lei nº 1.607/1939, o decreto determinou o sentido dos termos “primeira necessidade” e “necessários ao consumo do povo” atribuído a alguns produtos. Sua definição foi a de “gêneros, artigos, mercadorias e qualquer outra espécie de coisas ou bens indispensáveis à subsistência do indivíduo em condições higiênicas e ao exercício normal de suas atividades” (art. 1º). Entre tais bens, incluíam-se os “destinados à alimentação, ao vestuário e à iluminação, os terapêuticos ou sanitários, o combustivel, a habitação e os materiais de construção” (art. 1º, § 1º). O Decreto-Lei nº 1.716/1939 cuidou também de afastar incompatibilidades com o Decreto-Lei nº 1.607/1939. As apurações de infrações feitas pela Comissão de Abastecimento teriam “força de inquérito policial para o efeito de processo no Tribunal de Segurança Nacional” (art. 3º). A jurisprudência do Tribunal de Segurança Nacional aponta no sentido de que a aplicação do Decreto-Lei nº 869/1938 orbitava em torno das duas questões ora tratadas. Mais do que isso, ilustra que os casos lidavam com as duas como parte de uma mesma preocupação jurídica e econômica. Em 14 de fevereiro de 1940, o Juiz Pedro Borges da Silva absolveu um réu acusado de majorar o preço de produtos farmacêuticos, tendo em vista que a majoração foi considerada razoável, dado o aumento do preço de aquisição 255. Em 23 de abril de 1940, o tribunal condenou dois réus acusados de venda de “gêneros de primeira necessidade” a preço 50% superior ao da tabela oficial, aplicando o art. 3º, II256. havia autoridades constituídas para processar e julgar as figuras antitruste previstas na legislação.Ocorre, como visto no tópico anterior, que esse argumento parte de um pressuposto equivocado, que é o de que o Decreto-Lei nº 869/1938 não teve aplicação no que diz respeito aos seus artigos de natureza antitruste. Uma observação adicional sobre a questão do abastecimento. Há autores que escreveram sobre a história do antitruste nacional e, nesse contexto, mencionaram a Lei nº 1.522/1951. Cf. VAZ, Isabel. Direito Econômico da Concorrência, op. cit., p. 251-252; FORGIONI, Paula A. Os Fundamentos do Antitruste, op. cit., 106110; NASCIMENTO, Ruy Coutinho do. Quatro Momentos do Antitruste no Brasil, op. cit., p. 188. Contudo, não há maiores considerações sobre o problema do abastecimento, tampouco menções ao Decreto-Lei nº 1.607/1939 e à Comissão de Abastecimento por ele criada. O decreto, embora de vida efêmera, foi precursor da lei de 1951 e da COFAP, tendo, portanto, sua importância na história legislativa concernente ao tema. 255 “ECONOMIA POPULAR – PRODUTOS FARMACÊUTICOS – MAJORAÇÃO LÍCITA. – É lícita a majoração do preço de produtos farmacêuticos, quando essa majoração, atento o preço também majorado de sua aquisição, devidamente comprovado, é razoável”. Processo nº 855. Julgado em: 14 de fevereiro de 1940. Relator: Pedro Borges da Silva. Acusado: Manuel Monteiro. Revista Forense, Rio de Janeiro, v. LXXXIII, a. XXXVII, fascículo 445, jul., 1940, p. 141-142. 256 “ECONOMIA POPULAR – GÊNEROS DE PRIMEIRA NECESSIDADE – ELEVAÇÃO DE PREÇO – Não é necessário, na compra e venda, que o preço seja pago para ser ela perfeita e acabada, bastando o 106 Nota-se que a estratégia empresarial questionada nesses casos apresentou, de um lado, consequências relativas ao abastecimento de bens tidos como essenciais e, de outro, manifestou-se por meio da manipulação dos preços. O entrelaçamento entre as duas questões, ambas expressões da preocupação do legislador com o Decreto-Lei nº 869/1938, é claro. Por fim, mencione-se a preocupação com os preços e com o abastecimento terão permanência nos diplomas antitruste brasileiros posteriores, conforme se verá adiante, ao se analisar mais detidamente o Decreto-Lei nº 7.666/1945 e a Lei nº 4.137/1962. 2.1.8 Repercussão Francisco Campos chegou a apontar que o decreto causou uma “repercussão inusitada”, em razão de se tratar da “primeira incursão doutrinária do Estado Novo nos domínios da economia pública”. Tais reações, segundo Campos, deveram-se menos à previsão como delitos das práticas atentatórias à economia popular e mais à equiparação desses crimes aos crimes contra a segurança do Estado257. O jornal Folha da Manhã, de São Paulo, acautelou que, de um lado, devia-se defender a economia popular, mas, de outro, a lei não poderia prejudicar “a marcha dos negócios”258. As classes produtoras também reagiram contrariamente ao diploma. A Associação Comercial do Rio de Janeiro e a de São Paulo, por exemplo, apresentaram sugestões de modificação e regulamentação do decreto259. A do Rio de Janeiro, em particular, levou ao Presidente da República o pleito de suspender alguns dispositivos do decreto que motivaram “fortes apreensões em nossos círculos commerciaes”260. O jornal O Estado de S. Paulo reportou que entidades comerciais e industriais, “em espectativa nervosa, de indissimulável aflicção”, pediram a intervenção do Conselho de Expansão Econômica para suspender a execução de alguns dos acôrdo quanto ao objeto da venda, preço e condições. Assim, não houve mera tentativa, mas execução do crime. – Aplicação e inteligência do art. 3 n.º II, do Dec.-lei 869”. Apelação nº 472. Julgada em: 23 de abril de 1940. Relator: Juiz Maynard Gomes. Apelados: Antônio Rodrigues Maia e Francisco Vieira. Revista Forense, Rio de Janeiro, v. LXXXIII, a. XXXVII, fascículo 445, jul., 1940, p. 141. 257 CAMPOS, Francisco. A Lei de Proteção á Economia Popular, op. cit., p. 187-188. 258 O Decreto-lei 869 – um delicto impossível? Interpretações. Folha da Manhã, São Paulo, 25 nov. 1938, p. 2. 259 A Associação Commercial de S. Paulo e sua congênere do Rio apresentarão sugestões á regulamentação do decreto-lei que define os crimes contra a economia popular. Folha da Manhã, São Paulo, 29 nov. 1938, p. 7. 260 Proposta a alteração do decreto que dispõe sobre as vendas a prestações. Folha da Manhã, São Paulo, 26 nov. 1938, p. 2; As vendas a prestações e o recente decreto 869. Correio da Manhã, Rio de Janeiro, 26 nov. 1938, p. 3. 107 dispositivos do decreto, notadamente os relativos às vendas com reserva de domínio261. Ademais, o jornal paulista republicou texto do Jornal do Commercio, do Rio de Janeiro, em que constam críticas aos dispositivos de natureza antitruste do Decreto-Lei nº 869/1938. O texto aponta que, sendo a economia brasileira “corporativa”, não faz sentido punir “cooperação, aliança, fusão ou consórcio” entre concorrentes. O “regime da concorrência” previsto em alguns dos artigos da lei seria anacrônico em um contexto de organização econômica corporativa, que visaria justamente mitigar a livre concorrência por meio da organização e direção das atividades econômicas262. Nota-se que as reações foram provenientes, em geral, de entidades empresariais. A preocupação principal era com os efeitos do decreto nos negócios que envolvessem vendas a prestação. No entanto, como se pôde notar em texto publicado no Jornal do Commercio do Rio de Janeiro, republicado pelo Estado de S. Paulo, o decreto ensejou uma discussão, ainda que incipiente, sobre o tema do antitruste263. Era a primeira vez que um dispositivo legal regulamentava matérias relativas a combinações entre concorrentes, fusões, etc. Essa discussão só vai ganhar uma repercussão mais expressiva com o debate provocado pela “Lei Malaia”, como se verá adiante. Não se pode ignorar, porém, que o primeiro passo foi dado a partir do Decreto-Lei nº 869/1938. Além disso, o decreto inaugura uma nova política, que vai amadurecer ao longo de décadas e vai ser subsidiada por diferentes leis ao longo da história. O Decreto-Lei nº 869/1938 foi a primeira delas. A preocupação com a economia popular deu ensejo à inserção em uma Constituição, pela primeira vez, do fundamento constitucional para uma legislação dessa natureza. Ressalte-se, por fim, que o diploma foi responsável por dar destaque à necessidade de se constituir um novo aparato jurídico especificamente voltado a endereçar problemas jurídicos que afetassem a coletividade como um todo e que não estavam cobertos juridicamente nem pelo direito privado nem pelo público. 261 As vendas a prestações. O Estado de S. Paulo, São Paulo, 22 dez. 1938, p. 9. O mesmo jornal, em edição anterior, consigna que o decreto tem provocado “celeuma” “entre compradores e vendedores de objetos, em prestações, co a clausula de reserva de dominio”. As vendas com reserva de dominio. O Estado de S. Paulo, São Paulo, 14 dez. 1938, p. 9. O segmento atacadista também manifestou preocupação com a medida. O Sindicato dos Comerciários Atacadistas do Rio de Janeiro enviou telegrama ao então ministro do Trabalho, Indústria e Comércio, Waldemar Falcão, em que se apelou a intervenção junto ao Presidente para evitar a aplicação dos dispositivos concernentes às vendas a prestações. Vendas á prestações. Um telegrama dos atacadistas. Correio da Manhã, Rio de Janeiro, 27 nov. 1938, p. 7. 262 O commercio a prohibição das vendas com reserva de dominio. O Estado de S. Paulo, São Paulo, 30 nov. 1938, p. 1. 263 O commercio a prohibição das vendas com reserva de dominio. O Estado de S. Paulo, São Paulo, 30 nov. 1938, p. 1. 108 2.2 Decreto-Lei nº 7.666/1945 2.2.1 “Lei Malaia” e abuso do poder econômico O Decreto-Lei nº 7.666/1945 dispôs sobre os “atos contrários à ordem moral e econômica”. O decreto ficou conhecido como “Lei Malaia”. Isso se deveu ao fato de o seu formulador, o então ministro da Justiça e Negócios Interiores, Agamemnon Magalhães, ter aparência ligeiramente oriental, lembrando, segundo se narra, um “malaio”264. A partir da iniciativa de Agamemnon Magalhães, a preocupação com o combate a trustes e cartéis passa a ser o tema exclusivo do novo diploma, diferentemente do Decreto-Lei nº 869/1938, que continha, como se viu, dispositivos que não tinham natureza antitruste, a exemplo da previsão como crimes contra a economia popular de práticas de gestão fraudulenta, usura, entre outras figuras típicas. A importância que o combate aos trustes e cartéis ganhara dispensou maiores esforços argumentativos de dar uma justificativa política para a nova legislação. Francisco Campos, ministro da Justiça e Negócios Interiores responsável pelo Decreto-Lei nº 869/1938, ao consignar como finalidades imediatas do decreto o combate aos trustes e cartéis e ao bloqueio da concorrência, deixou claro que a lei servia a propósitos mais amplos, conforme já pontuado acima: a expansão e o desenvolvimento industrial e comercial do País265. No caso do Decreto-Lei nº 7.666/1945, era como se já houvesse se constituído uma “massa crítica” em torno do tema antitruste, não se exigindo, de Agamemnon Magalhães, uma maior formulação para justificar o aparecimento daquela legislação, o que foi necessário a Campos quando foi formulado o decreto de 1938. O combate aos trustes, a partir de então, justificava-se por si, embora, como se verá adiante, seja possível aferir, com base nos escritos de Agamemnon Magalhães, que o decreto se inseria em um ambiente institucional mais amplo e servia a propósitos mais largos, que se confundiam com os do regime266. Paulo Germano de Magalhães, filho de Agamemnon Magalhães, esclareceu acerca do apelido: “Alguns traços fisionômicos e a cor da sua tez levaram amigos e inimigos de AGAMEMNON MAGALHÃES a apelidá-lo, carinhosa ou rancorosamente, conforme o caso, em razão dessas características”. A partir dos anos 1940, Assis Chateaubriand, contrariado com as denúncias de Agamemnon Magalhães contra o monopólio da comunicação alegadamente exercido pelo primeiro em Pernambuco, passou a se referir ao segundo em sua cadeia de jornais e revistas de “O Malaio”, com tom jocoso. Para Paulo Germano de Magalhães, o sentido pejorativo da expressão “acabou se transformando no oposto”. MAGALHÃES, Paulo Germano de. As Origens do Nome “Lei Malaia”. Entrevista concedida à Secretária-Executiva do CADE. Direito Econômico: Revista do CADE, Brasília, n. 4, jan./jul., 1988, p. 11. Cf. também: FORGIONI, Paula A. Os Fundamentos do Antitruste. 4. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, p. 103, nota de rodapé nº 70. 265 CAMPOS, Francisco. A Lei de Proteção á Economia Popular, op. cit., p. 191. 266 Cf. Carta de Agamemnon Magalhães para Getúlio Vargas, de 5 de abr. 1945. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 45.04.05. 264 109 A referência a “atos contrários à ordem moral e econômica” informa sobre o discurso político que se fazia em torno do combate a trustes e cartéis. Intencionava-se constituir um discurso hegemônico acerca dos malefícios para o País das práticas monopolísticas que visassem à eliminação da concorrência e ao lucro artificial. Para tanto, construía-se uma retórica de acordo com a qual os participantes dos trustes eram retratados como aproveitadores que, de má-fé, extorquiam as reservas econômicas do povo, comprometendo o bem-estar econômico das populações mais vulneráveis e prejudicando o progresso econômico nacional. Com o Decreto-Lei nº 869/1938, Francisco Campos e Nelson Hungria construíram esse discurso em torno dos agentes que praticavam crimes contra a economia popular. Eles eram retratados como “espertalhões”, “especuladores” e “aproveitadores”267. Agamemnon Magalhães, ao redigir o Decreto-Lei nº 7.666/1945, herda essa postura. Assim, para além de prejuízos objetivos de natureza econômica, os tipos ilícitos previstos na “Lei Malaia” eram também “atos contrários à ordem moral”, depondo subjetivamente sobre o caráter daqueles os praticavam. O aparecimento do Decreto-Lei nº 7.666/1945 se dá quando o Decreto-Lei nº 869/1938 ainda estava em vigor. Várias críticas foram feitas à “Lei Malaia”. Uma delas foi que o decreto de 1938 já dava conta dos atos que o Decreto-Lei nº 7.666/1945 visava coibir. Haveria, pois, duplicidade normativa sem justificativa. Agamemnon Magalhães tinha um entendimento diferente. Liderança na União Democrática Nacional (UDN) e crítico do decreto de 1945, Raul Fernandes apresentou publicamente objeções à lei. Entre as críticas, disse que esta cuidava de assunto já tratado no decreto de 1938. Em resposta, Agamemnon Magalhães asseverou que a legislação de 1938 caracterizava o delito não pelos resultados danosos, mas pela intenção do agente. Além disso, o Decreto-Lei nº 869/1938, segundo Agamemnon Magalhães, dava à matéria antitruste um tratamento penal, que era desaconselhado, e não administrativo. Ambos os problemas estavam solucionados com a “Lei Malaia”, que, ademais, previa a criação de um órgão técnico competente para processar e julgar os casos analisados sob a lei, o que já era praxe internacionalmente, sendo as comissões administrativas objeto de estudos estrangeiros e nacionais. Ou seja, não se tratava de uma excentricidade institucional nacional268. 267 CAMPOS, Francisco. A Lei de Proteção á Economia Popular, op. cit., p. 191-192; HUNGRIA, Nelson. Dos Crimes contra a Economia Popular e das Vendas a Prestações com Reserva de Domínio, op. cit., p. 9. 268 Réplica de Agamemnon Magalhães a Raul Fernandes, de junho de 1945. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 45.06.00/1. Nas palavras de Lira Neto, Raul Fernandes, ex-deputado fluminense, era “um dos cardeais da UDN”. NETO, Lira. Getúlio: Do Governo Provisório à ditadura do Estado Novo (19301945). São Paulo: Companhia das Letras, 2013, p. 473. 110 A “Lei Malaia” foi a responsável por criar uma autoridade administrativa que seria responsável por aplicar a nova legislação: a Comissão Administrativa de Defesa Econômica (C.A.D.E.), órgão autônomo, com personalidade jurídica própria, diretamente subordinada ao Presidente da República (art. 19). Seria composta pelo ministro da Justiça e Negócios Interiores, que a presidiria, e mais seis membros: o Procurador-Geral da República, o Diretor-Geral da C.A.D.E., um representante do Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio, um representante do Ministério da Fazenda, um representante das classes produtores e distribuidoras e um técnico em economia de comprovada idoneidade e competência. Os representantes dos ministérios, após indicação dos respectivos ministros, seriam nomeados pelo Presidente da República, que nomearia também o representante das classes produtoras e distribuidoras e o técnico em economia. De todos os membros era exigido que fossem brasileiros natos, maiores de trinta anos e de reputação ilibada (art. 20). A C.A.D.E. detinha a competência privativa para, entre outras atribuições, julgar casos de práticas contrárias aos interesses da economia nacional (art. 1º) e nocivas ao interesse público ou da coletividade (art. 5º), decretar e executar intervenções em empresas, resolver sobre a desapropriação de empresas, autorizar operações de concentração, como fusões e incorporações, fiscalizar os serviços públicos concedidos pelo Estado e as empresas de economia mista, podendo, para isso, promover investigações e inquéritos, organizar seus serviços, quadro de pessoal, orçamento e regimento interno e ainda propor ao Presidente da República as medidas e providências “que lhe parecem indispensáveis à defesa da economia nacional” (artigos 21 e 24). No que concerne aos tipos ilícitos, o Decreto-Lei nº 7.666/1945 tem especificidades em comparação com o Decreto-Lei nº 869/1938. A primeira conduta ilícita prevista no decreto de 1945 trata de práticas cartelizantes, configurando como ato contrário ao interesse nacional os “entendimentos, ajustes ou acordos entre emprêsas” que tivessem por efeito “elevar o preço de venda dos respectivos produtos”, “restringir, cercear ou suprimir a liberdade econômica de outras emprêsas” e “influenciar no mercado de modo favorável ao estabelecimento de um monopólio, ainda que regional” (art. 1º, I). O primeiro artigo da lei prevê ainda mais quatro figuras típicas, que se aproximam mais do que se entende hoje como atos de concentração econômica, notadamente os incisos II, III e V: Art. 1º Consideram-se contrários aos interêsses da economia nacional: 111 I – os entendimentos, ajustes ou acordos entre emprêsas comerciais, industriais ou agrícolas, ou entre pessoas ou grupo de pessoas vinculadas a tais emprêsas ou interessadas no objeto de seus negócios, que tenham por efeito: a) elevar o preço de venda dos respectivos produtos; b) restringir, cercear ou suprimir a liberdade econômica de outras emprêsas; c) influenciar no mercado de modo favorável ao estabelecimento de um monopólio, ainda que regional; II – os atos de compra e venda de acervos de emprêsas comerciais, industriais ou agrícolas, ou de cessão e transferência das respectivas cotas, ações, títulos ou direitos, ou de retenção de estoques de mercadorias, desde que de tais atos resulte ou possa resultar qualquer dos feitos previstos nas alíneas a, b e c do item I; III – os atos de aquisição ou detenção, a qualquer título, de terras, por parte de emprêsas industriais ou agrícolas, em proporção superior às necessidades de sua produção, desde que daí resulte ou possa resultar a supressão ou redução das pequenas propriedades ou culturas circunvizinhas; IV – a paralisação, total ou parcial, de emprêsas comerciais, industriais ou agrícolas desde que de tal fato resulte ou possa resultar a elevação dos preços das mercadorias ou o desemprêgo em massa de empregados, trabalhadores ou operários; V – a incorporacão, fusão, transformação, associação ou agrupamento de emprêsas comerciais, industriais ou agrícolas, ou a concentração das respectivas cota, ações ou administrações nas mãos de uma emprêsa ou grupo de empresas ou nas mãos de uma pessoa ou grupo de pessoas, desde que de tais atos resulte ou possa resultar qualquer dos efeitos previstos nas alíneas a, b e c do item I. Em termos de procedimento, à C.A.D.E. cumpria verificar a existência de quaisquer desses atos e notificar as empresas responsáveis. As empresas notificadas teriam prazo certo, fixado em regimento interno referido no art. 24, c, ou em regulamento previsto no art. 31269, de acordo com as circunstâncias, para fazer cessar a prática incriminada (art. 2º). Note-se que não havia previsão expressa de prazo para apresentação de resposta ou contestação, em clara desconformidade com o princípio da ampla defesa. A despeito disso, caso não acatassem a determinação da C.A.D.E. ou, dentro do prazo previsto, não cessassem os efeitos contrários ao que a comissão entendesse como contrários à economia nacional, a C.A.D.E. poderia decretar a intervenção nas empresas envolvidas nos atos ou fatos julgados ilícitos nos termos do Decreto-Lei nº 7.666/1945 (art. 3º). O interventor responsável por praticar todos os atos necessários ao cumprimento da decisão proferida seria nomeado pela C.A.D.E. (art. 5º). Além dos “atos contrários aos interêsses da economia nacional”, o art. 5º do decreto adicionou ao rol de ilícitos atos que seriam “nocivos ao intêresse público” quando envolvessem: “indústrias bélicas, indústrias básicas, emprêsas editôras, jornalísticas, de rádio e teledifusão ou de divulgação e publicidade; deles participassem “emprêsas 269 Nem regimento interno nem regulamento da C.A.D.E. foram elaborados em cumprimento ao Decreto-Lei nº 7.666/1945. 112 estrangeiras”; resultassem da “ação de empresas nacionais ou estrangeiras, notoriamente vinculadas a coalizões, ‘trusts’ ou cartéis, ajustados no estrangeiro”: Art. 5º Os atos referidos no art. 1º serão considerados nocivos ao interêsse público quando: a) envolverem indústrias bélicas, indústrias básicas, emprêsas editôras,jornalísticas, de rádio e teledifusão ou de divulgação e publicidade; b) deles participarem emprêsas estrangeiras; c) resultarem da ação de emprêsas nacionais ou estrangeiras, notòriamente vinculadas a coalizões, "trusts" ou cartéis, ajustados no estrangeiro. Se a C.A.D.E. julgasse que uma empresa praticara atos nocivos ao interesse público, nos termos do art. 5º, acima transcrito, estaria configurada a hipótese de desapropriação da empresa pela União (art. 6º). A C.A.D.E., entendendo como indispensável a desapropriação, transmitiria ao Presidente da República o inteiro teor da decisão, fazendo juntar a ela os elementos necessários à lavratura do decreto de desapropriação (art. 7º). Registre-se também a previsão, para algumas hipóteses específicas, de que fusões, incorporações, transformações, agrupamentos ou dissoluções societárias somente poderiam se realizar após autorização da C.A.D.E. Isto é, instituiu-se um controle prévio de atos de concentração avant la lettre270. Tais hipóteses apenas se dariam quando as operações de concentração envolvessem setores considerados relevantes para o interesse nacional, a exemplo dos setores bancários, de infraestrutura (transporte, energia, comunicação e demais serviços de utilidade pública), bélicos e básicos, além de outros: Art. 8º Não se poderão fundir, incorporar, transformar, agrupar de qualquer modo, ou dissolver, sem prévia autorizacão da C.A.D.E.: a) os estabelecimentos bancários; b) as emprêsas que tenham por objeto a produção ou distribuição de gêneros alimentícios; c) as emprêsas que operem em seguros e capitalização; d) as emprêsas de trensportes ferroviário, rodoviário e as de navegação marítima, fluvial ou aérea; e) as emprêsas editôras, jornalísticas, de rádio e teledifusão, de divulgação e publicidade; 270 A principal novidade procedimental da nova lei antitruste brasileira, a Lei nº 12.529/2011, foi a previsão do controle prévio de atos de concentração. Diz-se que, antes dela, sob a Lei nº 8.884/1994, o controle era a posteriori. De fato, o art. 54, § 4º, da Lei nº 8.884/1994, previa um prazo de 15 (quinze) dias úteis da realização de um ato de concentração para que este fosse notificado ao SBDC. Contudo, a previsão de controle prévio de concentrações não fez sua estreia no Brasil com a Lei nº 12.529/2011, mas sim com o Decreto-Lei nº 7.666/1945. Ademais, a própria Lei nº 8.884/1994, no mesmo art. 54, § 4º, trazia a possibilidade de notificação prévia dos atos de concentração, o que, na prática, nunca ocorria. 113 f) as indústrias bélicas, básicas, de interêsse nacional e as emprêsas distribuidoras dos respectivos produtos; g) as indústrias químicas, de especialidades farmacêuticas ou de laboratório e de materiais odontológicos; h) as indústrias de tecidos e calçados; i) as emprêsas de mineração; j) a produção e distribuição de instrumentos de trabalho, de um modo geral; k) as emprêsas de eletricidade, gás, telefone e transportes urbanos e, em geral, os concessionários de serviços de utilidade pública. À lista do art. 8º a lei acrescentou como sem efeitos até autorização da C.A.D.E. alguns “atos, ajustes, acôrdos ou convenções” entre empresas, desde que tivessem alguns efeitos específicos, previstos no art. 11. Percebe-se que, diferentemente da lógica do Decreto-Lei nº 869/1938, marcadamente penalista e centrado na verificação da configuração dos atos em si, o Decreto-Lei nº 7.666/1945 passou a dar mais importância aos efeitos das condutas e operações, o que prevalece na análise antitruste atual 271. Veja-se o art. 11: Art. 11. Não terão validade, senão depois de aprovados e registrados pela C.A.D.E. os atos, ajustes, acôrdos ou convenções entre emprêsas comerciais, industriais ou agrícolas, de qualquer natureza ou entre pessoas ou grupo de pessoas vinculadas a tais emprêsas ou interessadas no objeto de seus negócios, que tenham efeito: a) equilibrar a produção com o consumo; b) regular o mercado; c) estabilizar preços; d) padronizar ou racionalizar a produção; e) estabelecer uma exclusividade de distribuição em detrimento de outras mercadorias do mesmo gênero ou destinadas à satisfação de necessidades conexas. Note-se, ainda, que as empresas referidas no art. 8º, transcrito acima, teriam o capital dividido obrigatoriamente em ações nominativas, caso organizadas sob a forma de sociedades anônimas. Na hipótese de tais empresas terem o capital dividido em ações ao portador, a lei concederia prazo de 90 (noventa) dias para a conversão das ações em ações 271 A análise pautada nos efeitos econômicos das práticas é usualmente chamada na doutrina antitruste de “regra da razão”, que consiste, em linhas gerais, no sopesamento entre as eficiências ou efeitos prócompetitivos e os efeitos negativos das práticas. Diz-se que os casos de cartel são os únicos em que não cabe à autoridade aplicar a regra da razão, porque se pressupõe, nesses casos, que os efeitos negativos são superiores aos positivos. Assim, por uma opção de política antitruste, aplica-se não a regra da razão, mas a chamada “regra per se”, isto é, o cartel é considerado um ilícito concorrencial em qualquer situação, independentemente dos efeitos provocados, podendo, inclusive, ser condenado mesmo nos casos em que não foi consumado. Sobre as origens da regra da razão nas experiências norte-americana e brasileira, cf. SHIEBER, Benjamin M. Abusos do Poder Econômico, op. cit., p. 72-82. Ver também: FORGIONI, Paula A. Os Fundamentos do Antitruste, op. cit., p. 194-203; CORDOVIL, Leonor. Título V – Das Infrações da Ordem Econômica. In: CORDOVIL, Leonor et al. Nova Lei de Defesa da Concorrência Comentada. Lei 12.529, de 30 de novembro de 2011. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2011, p. 108-111. 114 nominativas. Uma vez não cumprida a conversão, a C.A.D.E. interviria na administração da empresa de modo a fazer cumprir o quanto estabelecido pelo dispositivo272. Esse dispositivo foi um dos que mais recebeu críticas das classes produtoras, conforme se verá adiante273. Agamemnon Magalhães, diante da reação negativa que o decreto provocou, dispôs-se, perante Vargas, a promover algumas mudanças no texto. No entanto, esse foi um ponto que entendeu não serem necessárias mudanças274. O legislador teve o cuidado também de excluir da exigência de autorização prévia da C.A.D.E. as autarquias federais com função de “direção, organização e defesa de determinados setores econômicos”. A “Lei Malaia” submeteu ao controle da C.A.D.E. empresas de economia mista (art. 24, a), mas isentou da aplicação da lei as autarquias federais de intervenção econômica (art. 12). Ainda assim, cuida-se de avanço em relação ao Decreto-Lei nº 869/1938. Francisco Campos esclareceu que o decreto de 1938 não se aplicava às “atividades da economia dirigida, feitas pelo próprio Estado”. Embora tenha dado como exemplo dessas atividades os “institutos oficiais de defesa da produção”, não consignou expressamente que outras atividades de intervenção econômica estatal estavam submetidas ao Decreto-Lei nº 869/1938275. O Decreto-Lei nº 7.666/1945 avançou para submeter ao controle antitruste entidades em que o Estado detinha participação e direção, a exemplo das empresas de economia mista. Considerando que, naquele ambiente político e institucional, o Estado jogava um papel de monta na seara econômica, submeter esse intervencionismo a certos limites não configurava tarefa trivial. Observe-se que a “ossatura material do Estado”, na terminologia de Sônia Draibe276, tornava-se cada vez mais complexa. A uma entidade do Estado, nomeadamente uma comissão administrativa de fiscalização de atividades econômicas, passava a caber o controle e a eventual punição de outra entidade vinculada ao mesmo Estado, no caso, empresas de economia mista. Hoje, qualquer empresa, independentemente de contar ou não com capital acionário do Estado, submete-se à autoridade antitruste nacional, não havendo controvérsias quanto a isso. “Art. 10. As emprêsas a que se refere o art. 8º quando organizadas sob a forma de sociedades anônimas, terão o respectivo capital dividido obrigatóriamente em ações nominativas. § 1º Às emprêsas a que alude êste artigo, que tenham o respectivo capital dividido, total ou parcialmente, em ações ao portador, fica ccncedido o prazo de noventa dias para a conversão de suas ações ao portador em ações nominativas. § 2º Na hipótese de falta de cumprirnento do disposto no parágrafo interior, dentro do prazo fixado, a C. A.D.E. intervirá, provisòriarnente, na administração da emprêsa faltosa a fim de promover a observância do citado preceito”. 273 Cf. por exemplo: Adiada a execução da lei do confisco. Correio da Manhã, Rio de Janeiro, 29 jun. 1945, p. 1. 274 Carta de Agamemnon Magalhães para Getúlio Vargas, de 27 de ago. 1945. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 45.03.02. 275 CAMPOS, Francisco. A Lei de Proteção á Economia Popular, op. cit., p. 193-195. 276 DRAIBE, Sônia. Rumos e Metamorfoses, op. cit., p. 82-100. 272 115 Naquele momento, anos 1940, submeter entidades que contavam com capital estatal e, portanto, expressavam o intervencionismo econômico do Estado representou uma ampliação do campo de ação da legislação antitruste em relação à legislação de 1938. 2.2.2 Agamemnon Magalhães Enquanto o Decreto-Lei nº 869/1938 teve duas figuras centrais, Francisco Campos e Nelson Hungria, o protagonismo da elaboração e da defesa do Decreto-Lei nº 7.666/1945 foi essencialmente do então ministro da Justiça e Negócios Interiores, Agamemnon Magalhães (1893-1952)277. Agamemnon Magalhães foi, durante dois anos, seminarista, no Seminário de Olinda. Transferiu-se em seguida para o Ginásio Pernambucano, tradicional instituição onde concluiu o curso de Humanidades em 1911. No ano seguinte, iniciou os estudos na Faculdade de Direito do Recife, onde se bacharelou em Ciências Jurídicas e Sociais na turma de 1916278. 277 Em entrevista a pesquisadores do CPDOC, Barbosa Lima Sobrinho, aliado de longa data de Agamemnon Magalhães, afirmou que o Decreto-Lei nº 7.666/1945 tinha sido elaborado por Vicente Chermont de Miranda, seguindo as orientações de Agamemnon Magalhães: “A Lei Antitruste teve seu efeito prático. Minha impressão pessoal é que ela foi apresentada por Agamenon Magalhães, mas a redação quase toda era de Vicente Chermont de Miranda. Foi ele quem elaborou o projeto de lei, obedecendo às recomendações e atendendo aos propósitos de Agamenon”. LIMA SOBRINHO, Alexandre José Barbosa. Barbosa Lima Sobrinho I (depoimento, 1977). Rio de Janeiro: CPDOC, 2005, p. 150. Não se obteve êxito na confirmação dessa informação por outras fontes. Contudo, ainda que seja verdadeiro o fato, não consta que Miranda tenha deixado obras acerca da temática antitruste ou tenha escrito a respeito da elaboração do decreto, como Nelson Hungria fez em relação ao Decreto-Lei nº 869/1938. Desse modo, não há prejuízo em focar apenas em Agamemnon Magalhães como o homem público responsável pela lei em exame. Acrescente-se que Chermont de Miranda foi também assessor jurídico de Barbosa Lima Sobrinho quando este foi presidente do Instituto do Açúcar e do Álcool, cargo que ocupou de 1937 a 1945. Cf. LIMA SOBRINHO, Alexandre José Barbosa. Prefácio e Depoimento. In: LIMA FILHO, Andrade. China Gordo: Agamenon Magalhães e sua época. Recife: Universitária, 1976, p. 15. 278 PERNAMBUCO. In Memoriam: Agamenon Magalhães. Recife: Imprensa Oficial, 1952, p. 11; LIMA FILHO, Andrade. China Gordo: Agamenon Magalhães e sua época. Recife: Universitária, 1976, p. 28; RIBEIRO, José Adalberto. Agamenon Magalhães sob o Signo do Mandacaru. Disponível em: http://www.revistacontinente.com.br/sessoes/1054-revista/documento/16726-AgamenonMagalh%C3%A3es,-sob-o-signo-do-mandacaru.html. Consulta em 25 ago. 2015. O curso de ciências jurídicas e sociais de Olinda, que depois se transformaria na Faculdade de Direito do Recife, foi fundado em 11 de agosto de 1827. Junto com a Faculdade de Direito do Largo São Francisco, em São Paulo, é a faculdade de direito mais antiga do País. A lei de criação desses cursos, assinada por D. Pedro I, estabeleceu como a primeira cadeira do 5º ano economia política. Desde seus primeiros anos, a faculdade teve professores preocupados com problemas não só jurídicos, mas também econômicos. Destacam-se, dentre os professores de Olinda, Pedro Autran da Mota de Albuquerque (1805-1881) – que publicou, entre outros, “Elementos de Economia Política”, de 1844, “Novos Elementos de Economia Política”, de 1851, “Preleções de Economia Política”, de 1859, “Manual de Economia Política”, de 1880, e “Catecismo de Economia Política”, também de 1880 – e Lourenço Trigo de Loureiro (1793-1870) – que publicou, entre outros, “Elementos de Economia Política”, de 1854. Clovis Bevilaqua registra que “Preleções de Economia Política”, de Autran, “resumem, com clareza, os princípios dominantes na pátria de Adam Smith”, enquanto 116 Politicamente, Agamemnon Magalhães passou a maior parte de sua vida como um aliado e defensor de Getúlio Vargas, embora sua atuação político-partidária tenha se iniciado antes da chegada de Vargas ao poder. Antes da Revolução de 1930, foi deputado estadual entre 1919 e 1924 e deputado federal por duas legislaturas, entre 1924 e 1926 e entre 1927 e 1929, sempre pelo estado de Pernambuco. Assinou o manifesto do Partido Republicano Democrata de Pernambuco, de 11 de abril de 1928279. À época do Governo Provisório, participou do Partido Social Democrático de Pernambuco280 e foi deputado federal na Assembleia Constituinte entre 15 de novembro de 1933 e 23 de julho de 1934. Em seguida, aproximou-se ainda mais de Vargas, que o indicou para cargos importantes: foi ministro do Trabalho, Indústria e Comércio de julho de 1934 a novembro de 1937, tendo acumulado com tal cargo o de ministro da Justiça e Negócios Interiores, que exerceu interinamente entre janeiro e junho de 1937; interventor de Pernambuco de novembro de 1937 a março de 1945; e o último ministro da Justiça e Negócios Interiores do Estado Novo, de março a outubro de 1945281. Entre 1946 e sua morte, em 1952, foi presidente do diretório regional do Partido Social Democrático (PSD) em Pernambuco, tendo sido, nesse período, deputado na Assembleia Constituinte, deputado federal e, em seguida, governador democraticamente eleito do estado de Pernambuco282. que o trabalho de economia política de Loureiro não alcançou “voga”. O professor de economia política da faculdade a partir de 1905 foi Sofrônio Euquiano da Paz Portella, que não deixou obras relevantes na área. Professor desde 1908 e catedrático desde 1915, Hercílio Lupércio de Sousa (1862-?) publicou, entre outros livros de diferentes áreas, “O Direito nas Relações Econômicas”, que Bevilaqua define como “uma afirmação bem fundamentada da progressiva socialização do Direito”. BEVILAQUA, Clovis. História da Faculdade de Direito do Recife. 2. ed. Brasília: INL, Conselho Federal de Cultura, 1977, p. 305-308, 407, 412-413; FERREIRA, Pinto. História da Faculdade de Direito do Recife. Recife: UFPE – Universitária, 1980, p. 99101; GRANJA, Petrúcio Roberto Tobias. Breve História da Faculdade de Direito do Recife. Recife: 1977, p. 7-20; VEIGA, Gláucio. História das Idéias da Faculdade de Direito do Recife. Recife: UFPE Universitária, 1981, v. II, p. 255-259. Se é certo que Agamemnon Magalhães teve contato, nos anos de faculdade, com ideias econômicas lecionadas nas disciplinas de economia política que teve de cursar, parece plausível supor, por outro lado, que suas posturas políticas a respeito da intervenção estatal na economia e, especificamente, da regulação antitruste sejam mais tributárias de ideias em voga à época que já exercia cargos políticos de destaque, como interventor, ministro e deputado federal, do que de ideias com as quais teria sido alimentado enquanto frequentava a faculdade como aluno. 279 Manifesto do Partido Republicano Democrata de Pernambuco, 11 abr. 1928. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC (código ilegível). Agamemnon Magalhães assina o manifesto junto com Manuel Borba (com restrições), José Henrique C. da Cunha, Mario Domingues da Silva, José R. Bezerra C. Filho, Arnaldo Bastos e Turinno Campello. 280 Nos seus arquivos, consta o Manifesto do Partido Social Democrático de Pernambuco, assinado por Carlos de Lima Cavalcanti, Interventor Federal em Pernambuco. Cf. Manifesto do Partido Social Democrático de Pernambuco, 1932. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 32.11.15. 281 Resposta do Professor Agamemnon Sergio de Godoi Magalhães ao questionário enviado com a Circular nº 7918 da Divisão de Pessoal do Departamento de Administração do Ministério de Educação e Saúde, 26 mai. 1942. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 41.01.13. 282 PANTOJA, Sílvia. Agamenon Magalhães. In: ABREU, Alzira Alves de et al (Coords.). Dicionário Histórico-Biográfico Brasileiro – Pós-1930. Rio de Janeiro: CPDOC, 2010; RIBEIRO, José Adalberto. 117 Era visto como próximo de Vargas, tendo sido um dos artífices, em Pernambuco, do golpe de Estado que culminou no Estado Novo, em 1937283. Colocava-se, perante Vargas284 e também seus inimigos285, como um ardoroso defensor do presidente e do regime. A proximidade política entre Agamemnon Magalhães e Vargas se manteve após o fim o Estado Novo286. Contudo, nas eleições de 1950, a situação mudou. Vargas foi candidato à Presidência da República, e Agamemnon Magalhães, ao governo de Pernambuco. Sendo do PSD, Agamemnon Magalhães apoiou o candidato oficial do partido à presidência, Cristiano Machado, contra Vargas, candidato do Partido Trabalhista Brasileiro (PTB). Já Vargas, para garantir apoio à sua eleição à presidência, fez negociações com diversos diretórios regionais tanto do PSD quanto da UDN. Em Pernambuco, em razão desses arranjos, apoiou o candidato da UDN, João Cleofas de Oliveira, contra Agamemnon Magalhães287. Apesar do entrevero relativo às eleições de 1950, Agamemnon Magalhães é marcado politicamente por seu alinhamento a Vargas na maior parte de sua vida política. Agamenon Magalhães sob o Signo do Mandacaru, op. cit.; LIMA FILHO, Andrade. China Gordo: Agamenon Magalhães e sua época. Recife: Universitária, 1976, p. 28. 283 Em jornal da época, Agamemnon Magalhães é visto como articular do golpe de 1937 e colaborador do regime: “Pelo Estado Novo trabalhou, como titular, ao mesmo tempo, das pastas do Trabalho e da Justiça, com rara energia. E o golpe de Estado que resultou no atual regime teve, no sr. Agamemnon Magalhães, um dos colaboradores mais lúcidos”. Nomes do dia: Agamemnon Magalhães, 1939. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 39.09.12. Em Pernambuco, nos primeiros do Estado Novo, Agamemnon Magalhães atuava não só como representante político do novo regime, mas também como doutrinador ou propagandista, por meio de seu jornal Folha da Manhã, da ideologia que deu suporte ao governo a partir de 1937. Cf. ANDRADE, Emanuelle Lins de. Jornalismo dos Anos 1930: informação e doutrinação. In: SIMPÓSIO NACIONAL DE HISTÓRIA. Anais do XXV Simpósio Nacional de História – História e Ética. Fortaleza: ANPUH, 2009, p. 6. 284 “Doutrino todos os dias pela imprensa e pelo radio, na propaganda do Estado Novo e das questões que interessam á economia do Estado”. Carta de Agamemnon Magalhães para Getúlio Vargas, Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 28.04.20/4. 285 Assis Chateaubriand, de quem Agamemnon Magalhães foi um inimigo público, chegou a convidá-lo para escrever artigos nos jornais de sua propriedade. Telegrama de Assis Chateaubriand para Agamemnon Magalhães. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 38.04.17; Telegrama de Assis Chateaubriand para Agamemnon Magalhães. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 28.04.20/1. Agamemnon Magalhães não só recusou os convites, como disse que os jornais de Chateaubriand são “criação diabólica” e que o “Estado Novo é a grande emoção de Pernambuco”. Telegrama de Agamemnon Magalhães para Assis Chateaubriand. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 38.04.20/3. Cf. também: PEREIRA, Nilo. Agamenon Magalhães: uma evocação pessoal. Recife: Taperoá, 1973, p. 42-43. 286 Em mensagem aos pernambucanos, de 5 de janeiro de 1947, Vargas declarou que o seu partido, o Partido Trabalhista Brasileiro (PTB), defendia em Pernambuco os nomes de Barbosa Lima Sobrinho, Agamemnon Magalhães e Apolonio Sales nas eleições vindouras. Mensagem aos Pernambucanos, de Getúlio Vargas, 5 jan. 1947. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 47.01.5. 287 PANTOJA, Sílvia. Agamenon Magalhães. In: ABREU, Alzira Alves de et al (Coords.). Dicionário Histórico-Biográfico Brasileiro – Pós-1930. Rio de Janeiro: CPDOC, 2010. 118 Um dos dados biográficos que devem ser assinalados na formação política e ideológica de Agamemnon Magalhães é sua orientação religiosa católica288. Isso foi determinante para fazer dele um político preocupado com a “questão social”. Enquanto ministro do Trabalho, Indústria e Comércio, mandou fazer no Brasil uma edição da Encíclica Rerum Novarum, de 1891289. A sensibilidade para questões sociais pode ser 288 Agamemnon Magalhães chegou a ser seminarista, no Seminário de Olinda. Cf. LIMA FILHO, Andrade. China Gordo: Agamenon Magalhães e sua época. Recife: Universitária, 1976, p. 28. Interessante notar que um dos traços da formação intelectual de Vargas é justamente o fato de ele não ter sido católico. O positivismo, por exemplo, influenciou mais Vargas do que o pensamento da Igreja. “[Vargas n]ão era um positivista ortodoxo, embora seu pensamento político devesse contas ao castilhismo. Mas, especialmente, Getúlio não era católico. Um de seus livros de cabeceira nesse tempo era o explosivo Gesù Cristo non è mai esistito [Jesus Cristo nunca existiu] do livre-pensador italiano Emilio Bossi que, como sugere o próprio título, discutia a veracidade histórica da existência de Jesus. Aliás, quando foi escolhido orador da turma na Faculdade de Direito, Getúlio pronunciara um libelo contra o cristianismo”. Cf. NETO, Lira. Getúlio: dos anos de formação à conquista do poder, op. cit., p. 120. Lira Neto registra, inclusive, que o fato de, por influência do positivismo, Vargas não ser um católico trouxe problemas para a Aliança Liberal na campanha presidencial de 1930, o que fez Antônio Carlos - liderança política mineira, católico, apoiador de Vargas dizer que o positivismo de Vargas era “só fingimento”. NETO, Lira. Getúlio: dos anos de formação à conquista do poder, op. cit., p. 250. 289 PEREIRA, Nilo. Introdução. In: MAGALHÃES, Agamemnon. Idéias e Lutas. Recife: Raiz, 1985, p. 9; PEREIRA, Nilo. Agamenon Magalhães, op. cit., p. 42. Pereira chega a afirmar que, em virtude da encíclica, Agamemnon Magalhães deu uma “orientação cristã” à sua gestão no ministério. PEREIRA, Nilo. Introdução. In: MAGALHÃES, Agamenon. Discursos Parlamentares. Brasília: Câmara dos Deputados, 1982, p. 27. A Encíclica Rerum Novarum foi um documento público assinado pelo Papa Leão XIII que tem como centro as condições de vida e trabalho dos trabalhadores. O documento critica as condições de trabalho dos operários no mundo no contexto da revolução industrial, em que a riqueza se concentrou nas mãos de poucos enquanto a maior parte das populações vivia na indigência. Embora critique o socialismo e afirme a propriedade privada como um direito natural, defende os direitos dos trabalhadores e a organização sindical. A encíclica gerou a chamada “Doutrina Social da Igreja”, colocando na pauta da Igreja Católica e do debate político em geral a premência da discussão e da tomada de medidas relativas à “questão social”, isto é, às desigualdades e às condições de vida e trabalho dos trabalhadores. Cf. LEÃO XIII. Rerum Novarum. 15 de mai. 1891. Disponível em: http://w2.vatican.va/content/leo-xiii/pt/encyclicals/documents/hf_lxiii_enc_15051891_rerum-novarum.html. Consulta em: 10 de jun. 2015. Os posicionamentos de Agamemnon Magalhães já eram influenciados pelo pensamento católico desde antes de sua ida ao Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio. Em 1925, quando já era deputado federal por Pernambuco, Agamemnon Magalhães fez um discurso citando a referida encíclica – e também Adam Smith – para justificar sua posição favorável ao estabelecimento de férias anuais para os empregados do comércio. Cf. MAGALHÃES, Agamenon. Questão Social e Revolução (discurso pronunciado na sessão de 20 ago. 1925). In: MAGALHÃES, Agamenon. Discursos Parlamentares. Brasília: Câmara dos Deputados, 1982, p. 90-97, especialmente p. 92. A influência da doutrina católica nas formulações jurídicas brasileiras foi notada por Pontes de Miranda, que, comentando o art. 115 da Constituição de 1934, assinala que a “doutrina católica espera realizar, por meio do imperativo moral, a melhor distribuição dos bens da vida. Não o conseguiu e provàvelmente não o conseguirá. Mas desde que reconheçam os crentes, católicos ou não, como fizeram o cardeal Gibbons e o cardeal Manning, que ‘os direitos do homem à sua subsistência passam à-frente dos seus direitos à propriedade’, única compatível com o Cristianismo, as dificuldades cessam, e é possível uma civilização cristã no momento e no futuro. Os princípios de justiça a que alude o art. 115 são os princípios de justiça distributiva”. MIRANDA, Pontes de. Comentários à Constituição da República dos E.U. do Brasil, op. cit., p. 301. No contexto do debate do projeto de lei que daria origem à Lei nº 4.137/1962, o deputado Teotônio Monteiro de Barros, do PSP de São Paulo, atentou para o papel da encíclica no início do debate sobre legislações que implicassem intervenção para evitar “a lei de seleção natural”, cara ao “liberalismo puro”: Foi como um brado de alarma, como um brado de protesto contra essa situação, situação que era fruto do liberalismo puro que deixava livre a lei de seleção natural, desumana, que surgiu a Rerum Hovarum, em que Leão XIII, com aquela sua visão profética, já chamava a atenção do seu rebanho para as conseqüências que iam advir do panorama jurídico, poli tico e social de fins do século XIX, no qual a produção, longe de se apresentar como fenômeno uno nas forças que a integravam, dividia essas forças e as 119 ilustrada nas suas iniciativas para tentar melhorar as condições de vida das populações mais carentes, notadamente no que se refere à moradia. Como interventor de Pernambuco, demonstrou determinação na solução do problema dos mocambos290. Nos mocambos do Recife, moravam as populações mais pobres, notadamente pescadores, aos quais se somaram, com o tempo, operários. Agamemnon Magalhães pleiteava, junto ao presidente Vargas, auxílio para a realização de obras que dessem solução para as condições miseráveis de vida nos mocambos291. A influência do pensamento social católico também foi fundamental na formação da concepção de Agamemnon Magalhães sobre as relações entre capital e trabalho. Ele não era um socialista, não desacreditava no capitalismo. Ao contrário: há indicações de que era um anticomunista292. Ele entendia, porém, que o lucro excessivo constituía abuso dos detentores de poder econômico e que o “equilíbrio social” dependia da justiça social. Sem isso, poderia estar em xeque a estabilidade política da ordem e das instituições postas. Com essa percepção, Agamemnon Magalhães demonstrava que uma ação interventiva do Estado era demandada não só para melhorar as condições de vida dos trabalhadores, mas também para conservar as instituições políticas vigentes. Nesse sentido, para buscar esse equilíbrio social, impunha-se ao Estado o dever de agir para alcançá-lo, ao mesmo tempo em que era imprescindível se exigir dos agentes privados detentores de parcela considerável do poder econômico a abstenção de condutas abusivas. A Doutrina Social da Igreja foi um dos elementos informadores do entendimento de Agamemnon Magalhães a respeito da necessidade de coibição do poder econômico dos trustes para defender o consumidor do seu abuso. Em 1945, já à frente do ministério da Justiça e Negócios Interiores, é produzido o texto “Lei Anti-Trusts Encontra Apoio na Doutrina Social Católica”, como forma de punha em luta, umas contra as outras, com o esmagamento dos mais fracos, economicamente falando”. CÂMARA DOS DEPUTADOS. Diário do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 17 jul. 1957, seção 1, p. 5131. 290 Mocambos eram construções de barro, pedaços de madeira ou lata, cobertas de palha, localizadas em regiões alagadas onde se acumulavam lixos e detritos, sem acesso a água ou saneamento. 291 Carta de Agamemnon Magalhães para Getúlio Vargas, 28 jan. 1939. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 39.01.28/1. Agamemnon Magalhães, como Interventor Federal em Pernambuco, pediu a Vargas a execução de plano de aterros dos terrenos baixos e alagados nas regiões onde se localizavam os mocambos. 292 O jornal Diário de Pernambuco noticiou a presença do interventor Agamemnon Magalhães em “Conferência Anti-Communista”. A Conferencia Anti-Communista Pronunciada, Hontem, no Recinto da Exposição. Diário de Pernambuco, Recife, 5 jan. 1940, p. 2. Em carta a Luiz Vergara, então secretário do presidente Vargas, Agamemnon Magalhães tratou, entre outros assuntos, da presença de Nelson Coutinho no Departamento de Imprensa e Propaganda (DIP), ocasião em que recomendou levar ao conhecimento do presidente que o mesmo declarou solidariedade aos movimentos comunistas de 1935. Carta de Agamemnon Magalhães para Luiz Vergara, 12 fev. 1940. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 40.02.12. Episódios ilustram anticomunismo de Agamemnon Magalhães. 120 fundamentar e legitimar o Decreto-Lei nº 7.666/1945293. Antes disso, ainda em 1942, ele já esboçava os fundamentos de sua visão crítica do capitalismo, bem como do seu entendimento acerca do abuso do poder econômico e de suas consequências danosas: Não há estabilidade política, sem equilíbrio social. Quando me bato por uma política humana, por um salário justo, pela justiça como norma de conduta nas relações entre o capital e o trabalho, estou defendendo a ordem e as instituições. Estou defendendo a fortuna particular e a paz de consciência dos que acumularam bens e virtudes pelo trabalho, pela iniciativa, pela coragem de viver. Mas a ordem e o equilíbrio social não dependem só do Estado ou dos governos. Dependem daqueles que tenham uma parcela do poder econômico e evitem os abusos desse poder. No momento grave que atravessamos há um abuso, que precisamos combater por todas as formas. É o abuso dos preços. A capacidade aquisitiva do consumidor tem um limite além do qual tudo o que se exigir é exploração. O lucro só é legítimo quando se ajusta aos preços da produção. Além delas, é usura. É ganância. É erro social profundo, porque gera a inquietação, o mal estar, o desespero do consumidor, que passa, então, a sofrer todas as restrições294. O trecho acima revela ainda um aspecto que preocupava Agamemnon Magalhães: o problema dos preços, reafirmando preocupação já relevante quando da elaboração do Decreto-Lei nº 869/1938, conforme assinalado acima. A manipulação e o abuso dos preços, notadamente por grandes grupos econômicos, acarretavam a carestia da vida. Os mais prejudicados eram os mais carentes, mas também os “que acumularam bens e virtudes pelo trabalho, pela iniciativa”, que podem ser entendidos como os empresários nacionais que dependiam da compra de insumos afetados pela alta de preços. Nota-se, contudo, que o objeto principal de preocupação é o consumidor, cuja capacidade de acompanhar a alta de preços era limitada. Sem freios à busca de lucros por parte dos detentores de poder econômico, as perdas econômicas para a população eram inevitáveis. Em outras palavras, estaria comprometida a economia popular. Desse modo, em condições econômicas restritivas, as parcelas sociais mais afetadas poderiam comprometer a tranquilidade social e a estabilidade política. Vê-se que a preocupação com os preços e com a carestia da vida presente em Agamemnon Magalhães segue a mesma lógica da defesa da economia popular consagrada no Decreto-Lei nº 869/1938. Aliás, não só essa preocupação herdada de 1938 que permanece com Agamemnon Magalhães; o abastecimento segue sendo uma questão relevante a ser remediada por meio da legislação antitruste. As condutas dos 293 A Lei Anti-Trusts Encontra Apoio na Doutrina Social Católica. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 45.03.02. 294 MAGALHÃES, Agamemnon. Equilíbrio Social, 9 jul. 1942. In: MAGALHÃES, Agamemnon. Idéias e Lutas. Recife: Raiz, 1985, p. 18-19. 121 açambarcadores não só eram notadas e reprovadas por Agamemnon Magalhães295, como foram rechaçadas no âmbito da “Lei Malaia”, que considerou contrários aos interesses da economia nacional os atos de “retenção de estoques de mercadorias” (art. 1º, II). Pode-se dizer, nesse sentido, que, a despeito das diferenças entre o decreto de 1938 e o Decreto-Lei nº 7.666/1945, os dois diplomas têm preocupações semelhantes, notadamente no que se refere aos prejuízos causados à população em virtude das manipulações de preços, do aumento da carestia de vida e das dificuldades provocadas por problemas de abastecimento. Do ponto de vista doutrinário, é possível que a influência do pensamento social católico, em especial no que diz respeito à relação entre capital e trabalho e aos limites e injustiças do sistema capitalista, tenham implicado em Agamemnon Magalhães um posicionamento crítico da teoria liberal clássica e defensor da intervenção do Estado na economia. Agamemnon Magalhães entendia que o dogma do laissez faire tinha por consequência subjugar o Estado aos interesses privados de poucos. O Estado, nesse paradigma, deveria se manter indiferente aos problemas gerais da sociedade. A transformação de Estado liberal em Estado intervencionista era festejada por Agamemnon Magalhães. Ele pugnava pelo abandono da postura estatal absenteísta e pela intervenção, coordenação, disciplina e regulação pelo Estado em relação às atividades dos cidadãos, sobretudo em matéria econômica. Caso contrário, haveria, em virtude do desequilíbrio na luta de classes, riscos para a paz social que só seriam mitigados pela intervenção do Estado com vistas a uma melhor distribuição da riqueza por meio da subordinação da livre iniciativa e da propriedade privada ao interesse social: O Estado representa as modificações de sua estrutura, de um Estado liberal, do laissez faire, indiferente ou mesmo ausente dos problemas, tudo deixando a critério da iniciativa privada, para se organizar para intervir, coordenando, 295 Antes da própria “Lei Malaia”, Agamemnon Magalhães já atentava para as práticas de açambarcadores: “A campanha contra os trusts vai crescendo de intensidade, no Brasil e na América do Norte. As manobras dos açambarcadores estão sendo identificadas nos aspectos mais alarmantes”. Documentação. Folha da Manhã, Recife, 20 mar. 1944. AGM c 44.03.20/3 (grifou-se). Na carta enviada a Vargas justificando o Decreto-Lei nº 7.666/1945, chama atenção para a conduta de “açambarcar mercados”: “Os ‘trusts’ de casa e de fora, na luta entre sí, ou reunidos para a destruição dos mais fracos, fizeram desaparecer, entre nós, industriais propensas como aconteceu, por exemplo, com as industrias das linhas no Nordeste; com a do fósforo e das sêdas; com as emprezas elétricas. Apareceram laboratórios que, para açambarcar mercados, dominaram rêdes de propaganda, não escolhendo processos, não parando nem mesmo nas barreiras da calúnia”. Carta de Agamemnon Magalhães para Getúlio Vargas, de 5 abr. 1945. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 45.04.05 (grifou-se). Na réplica a Raul Fernandes, assevera que as operações de concentração são “os caminhos mais frequentes usados para a constituição de monopólios, açambarcamentos e coalisões nocivas”. Réplica de Agamemnon Magalhães a Raul Fernandes, de junho de 1945. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 45.06.00/1 (grifou-se). 122 disciplinando, regulando as atividades de todos os cidadãos, numa obra de coordenação de esforços a procura da paz social. De liberal, o Estado passou a intervencionista. [...] O Estado liberal do laissez faire, deixando livre a iniciativa, viu-se presa nas mãos dos interesses individualistas de uma classe. Por princípio, o Estado liberal não interveiu e perdeu o sentido, na expressão de Harold Lask [...]. E o Estado transforma-se para se adaptar ás novas contingências provocadas pela luta econômica. Tem que abandonar o seu papel de espectador indiferente á luta competitiva entre os diversos interesses privados. E passa a intervir. O Estado intervém a procura de um equilíbrio na luta de classes, de um nivelamento econômico pela melhor distribuição da riqueza. Assiste ao trabalhador, instituindo a previdência social. Regula as relações entre patrões e empregados, através de legislações adequadas. Subordina a livre iniciativa e a propriedade privada ao interesse social. [...] Adapta-se ás novas condições econômicas e sociais. Obriga o capitalismo a transigir, a fazer concessões 296. No Brasil, esse entendimento teórico se traduzia na crítica aos economistas nacionais, que, segundo Agamemnon Magalhães, eram contrários a qualquer tipo de intervenção estatal, inclusive as feitas por intermédio dos institutos federais autárquicos de defesa de setores econômicos, como açúcar e álcool, sal, pinho, entre outros. O cerne da crítica se dava em torno da ausência de estudos teóricos ou mesmo manifestações de contrariedade, por parte dos economistas brasileiros, com respeito aos prejuízos econômicos causados por monopólios, responsáveis por aumentos de preços, restrições à produção, eliminação de empresas independentes e supressão da livre iniciativa e livre concorrência. Isso contrastava com o que já ocorria em círculos teóricos estrangeiros, que há tempos se ocupavam do monopólio enquanto problema teórico-econômico297. 296 Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c s/d/29. Note-se que a lei havia sido elaborada por Agamemnon Magalhães, mas sob a inspiração de Vargas. Veja-se o discurso “Planejamento económico”, pronunciado no Palácio do Catete, quando da instalação da Comissão de Planejamento Econômico, em 3 de outubro de 1944, em que o Presidente endereça crítica ao liberalismo econômico e justifica a ação “disciplinadora” do Estado: “Só as mentalidades impermeáveis aos ensinamentos dos factos podem acreditar ainda na validade dos princípios do laisser-faire economico e nos seus corolários políticos. O livre jogo das forças sociais, no estágio de evolução a que atingimos, é a anarquia pura e simples. Esta verdade, cabalmente confirmada pelas imposições da guerra às grandes potências mundiais, torna-se de maior evidência em relação aos povos como o nosso, em plena fase de crescimento e expansão. País novo, no sentido da apropriação dos recursos naturais e sua valorização, o Brasil reclama disciplina e método em todas as atividades riadoras de riqueza”. VARGAS, Getulio. A Nova Política do Brasil. O Brasil na Guerra, 1º de julho de 1944 a 30 de outubro de 1945. Rio de Janeiro: Livraria José Olympio, 1944, v. XI, p. 37. 297 “[...] os economistas brasileiros em geral combatem a intervenção do Estado, têm horror aos Institutos do Açúcar, do Sal, do Pinho, da Banha, do Cacáu e do Arroz, que disciplinam a produção e distribuição dêsses produtos, clamam contra a Comissão de Preços, e não falam nos monopólios, na concentração da produção e no domínio de um grupo de firmas na compra e venda das mercadorias. Quer dizer, acham os nossos economistas legítimas as combinações monopolísticas, que impõem preços, reduzem a produção, eliminam as empresas independentes e suprimem a liberdade de iniciativa e de concorrência. Todos os abusos do poder econômico, o arbítrio ou a opressão do poder privado, os nossos economistas liberais aceitam, como consequência natural da lei da oferta e da procura, embora os economistas inglêses e norte-americanos ensinem o contrário e publiquem livros e mais livros sôbre a competição imperfeita. Nas universidades da Inglaterra, como nas universidades da América do Norte, há cursos especializados sôbre a competição imperfeita. Nêsses mesmos países existe legislação drástica contra a competição monopolística, mas no Brasil, paraíso dos monopólios, teimam os nossos economistas em afirmar que não há trustes, nem cartéis”. MAGALHÃES, Agamemnon. A Competição Imperfeita. In: MAGALHÃES, Agamemnon. Abuso do Poder 123 Há um outro dado, este mais de caráter biográfico, referente à formação das convicções de Agamemnon Magalhães acerca dos limites do capitalismo e dos problemas derivados da concentração do poder econômico, que não pode ser olvidado para se entender sua luta antitruste e o próprio Decreto-Lei nº 7.666/1945. Trata-se das suas críticas públicas a Assis Chateaubriand e a seu grupo jornalístico, os Diários Associados. Chateaubriand, assim como Agamemnon Magalhães, era jornalista, advogado e professor catedrático da Faculdade de Direito do Recife298. Tornou-se dono de uma extensa rede de jornais, rádios e revistas em todo o território nacional. Consequentemente, seu poder político e econômico era de grande monta. Sua influência e seu trânsito entre os poderosos eram irrestritos. Não obstante, Agamemnon Magalhães travou com Chateaubriand uma luta pública quase que diária. Acusava os Diários Associados não só de serem um poderoso truste jornalístico, atuando de maneira abusiva em relação às empresas jornalísticas de menor porte, como também de vocalizar os interesses dos grandes trustes internacionais que aqui atuavam. Os Diários Associados teriam por conduta a busca da concentração cada vez maior do seu poder econômico, através da aquisição e consequente eliminação de seus concorrentes do mercado – demais jornais, rádios e revistas, especialmente os menores299. Ao mesmo tempo, seriam, por meio de sua linha editorial, os porta-vozes de grupos internacionais que atuariam no Brasil contra os interesses nacionais300. O próprio Chateaubriand era, simultaneamente, dono de um grande truste e, na linguagem de Agamemnon Magalhães, “advogado milionário dos vampiros dos Econômico. Projeto de Lei regulando a aplicação do art. 148 da Constituição da República. Recife: Folha da Manhã, 1949, p. 7-8. 298 Para as semelhanças nas carreiras de Agamemnon Magalhães e Assis Chateaubriand (ambos eram nordestinos, advogados, professores catedráticos da Faculdade de Direito do Recife e jornalistas), ver: MAGALHÃES, Paulo Germano. As Origens do Nome “Lei Malaia”. Entrevista concedida à SecretáriaExecutiva do CADE. Direito Econômico: Revista do CADE, Brasília, n. 4, jan./jul., 1988, p. 11. Para dados biográficos de Chateaubriand, ver: MORAIS, Fernando. Chatô, o rei do Brasil. 4. ed. São Paulo: Companhia das Letras, 2011. Conquanto se dividia entre os papéis de jornalista e professor, que exercia desde 1916, Bevilaqua asseverou em relação a Chateaubriand: “Assim, vinculado ao jornalismo, é tenuíssimo o laço que o prende à função professoral”. BEVILAQUA, Clovis. História da Faculdade de Direito do Recife, op. cit., p. 416. 299 Ao acusar os Diários e Rádios Associados de praticar “escravidão branca” e se apoiar no Sherman Act para fazer a crítica, Agamemnon Magalhães denuncia como prática abusiva de Chateaubriand a aquisição sistemática de jornais e rádios em todo o Brasil, tendo como consequência a restrição de oportunidades aos jornalistas: “O trust dos Diários e rádios associados está exercendo, no Brasil, nova espécie de escravidão branca. Adquiriu jornais e rádios emissores, restringindo as oportunidades aos que pensam e escrevem”. Nova espécie de Escravidão Branca. Folha da Manhã, Recife, de 4 de abr. 1944. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 44.04.04. 300 “Denunciando á Nação o trust dos Diários e Rádios associados, o porta-bandeira dos trusts que conspiram contra os interesses da nossa economia e da nossa moral social, o fizemos com patriotismo e com verdade”. A Indústria Nacional e os Trusts. Folha da Manhã, Recife, 26 de abr. 1944. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 44.04.26. 124 trustes”, fazendo alusão ao fato de que o primeiro atuou também como advogado no Brasil de grupos internacionais301. É verdade que o Decreto-Lei nº 7.666/1945 trouxe dispositivos especificamente direcionados ao setor de comunicação, como o art. 5º, “a”, e o art. 8º, “e”. O primeiro classificou como nocivo ao interesse público os atos arrolados no art. 1º que fossem praticados por “emprêsas editôras, jornalísticas, de rádio e teledifusão ou de divulgação e publicação”. O segundo estabeleceu o controle prévio, sujeito à autorização da C.A.D.E., de atos de concentração envolvendo os mesmos tipos de empresas. Deve-se registrar, porém, que a atenção maior por parte da regulamentação estatal dada ao setor jornalístico não é inaugurada pela “Lei Malaia”. A Constituição de 1934 já estabelecia que empresas jornalísticas não poderiam ser de propriedade de estrangeiros. Tampouco “a orientação intelectual ou administrativa da imprensa política ou noticiosa” poderia ser dada a quem não fosse brasileiro nato, conforme estabelecia o art. 131 da Carta de 1934 302. Nota-se que o cuidado dos constituintes de 1934 não se voltou meramente à imprensa, mas especificamente à imprensa que poderia atuar no Brasil conforme interesses externos. Observe-se que Agamemnon Magalhães era proprietário de um jornal no Recife, a Folha da Manhã. Ou seja, era um concorrente de Chateaubriand. Na Folha da Manhã, escrevia praticamente todos os dias artigos de opinião sobre diversos assuntos, entre os quais se destacaram por um período as críticas contundentes aos trustes e cartéis, tendo como alvo explícito, na maior parte das vezes, os Diários Associados303. Para Agamemnon 301 Em documento produzido para o Núcleo Trabalhista do PSD de Pernambuco, de 1945, para esclarecer o que eram os trustes, diz-se que no Brasil há “jornalistas que venderam a consciência e a pena aos exploradores do vosso suor, do vosso sangue e do suor e sangue dos vossos filhos [...].Os nomes dêsses sangue-sugas, serão apontados um a um, a seu tempo. Mas, há um nome que deveis, desde já, fixar: Assis Chateaubriand. O advogado milionário dos vampiros dos trustes, êle mesmo é dono de um truste de 25 jornais e outras tantas estações de rádio”. O ABC do Truste. Núcleo Trabalhista do Partido Social Democrático. Seção de Pernambuco, 1945. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 45.00.00/11. Segundo Fernando Morais, Chateaubriand entendia que a “Lei Malaia” “[...] havia sido feita sob encomenda para destruir os Associados, pois proibia que empresas jornalísticas de um mesmo dono pudessem ser acionistas de outras do mesmo ramo, ou que se fundissem entre si, ou se organizassem em associação ou agrupamento sob um só controle. Ou seja, a lei impedia tido aquilo que os Associados faziam”. MORAIS, Fernando. Chatô, o rei do Brasil, op. cit., p. 390. 302 “Art 131 - É vedada a propriedade de empresas jornalísticas, políticas ou noticiosas a sociedades anônimas por ações ao portador e a estrangeiros. Estes e as pessoas jurídicas não podem ser acionistas das sociedades anônimas proprietárias de tais empresas. A responsabilidade principal e de orientação intelectual ou administrativa da imprensa política ou noticiosa só por brasileiros natos pode ser exercida. A lei orgânica de imprensa estabelecerá regras relativas ao trabalho dos redatores, operários e demais empregados, assegurando-lhes estabilidade, férias e aposentadoria”. 303 Nilo Pereira narra que os desentendimentos entre Agamemnon Magalhães e Chateaubriand se amainaram, e eles reataram relações. A ocasião em que isso se deu foi a inauguração de uma rádio chamada Tamandaré em Pernambuco, do grupo de Chateaubriand, em 1951, quando Agamemnon Magalhães era governador de Pernambuco. Cf. PEREIRA, Nilo. Introdução. In: MAGALHÃES, Agamemnon. Idéias e Lutas. Recife: Raiz, 1985, p. 7. 125 Magalhães, os trustes no Brasil poderiam ser personificados na figura de Chateaubriand. Seu esforço, entretanto, era mais amplo, tentando-se, com a campanha contra os Diários, conscientizar a todos dos malefícios que os trustes causavam e ainda poderiam causar ao País. Isto é, apesar de dirigir quase sempre suas críticas à pessoa de Chateaubriand e ao seu grupo econômico, Agamemnon Magalhães atuava como uma espécie de intelectual que buscava criar um senso comum na opinião pública em torno dos prejuízos que trustes e cartéis poderiam provocar à economia nacional e à população em geral 304. Ainda em março de 1944, ao falar dos êxitos de sua campanha contra os Diários Associados no País, declarou que a primeira etapa da campanha contra os trustes era justamente advertir a opinião pública sobre os riscos dos trustes. A segunda seria a elaboração de “leis repressivas”, noticiando ainda que uma comissão especial do “Conselho de Comércio Exterior” elaboraria “ante-projeto do decreto-lei contra os trusts e carteis de ação internacional”305, o que, ao que consta, não veio a acontecer. Isso ilustra que a ideia de criar uma legislação vocacionada à repressão do abuso do poder econômico vinha sendo amadurecida antes mesmo de sua ida para o Ministério da Justiça e Negócios Interiores. Mais do que isso: Agamemnon Magalhães tinha uma clara estratégia para endereçar a questão dos trustes e cartéis no Brasil. Primeiro, incutiria um senso comum na opinião pública de que trustes e cartéis eram prejudiciais ao País, fazendo com que as teses advogadas por si fossem comungadas pela maior parte da população. Criaria, assim, uma indistinção entre os interesses defendidos por ele e os interesses nacionais. Segundo, instituiria uma legislação especificamente voltada ao combate aos trustes e cartéis, que seria o marco da vitória da estratégia de transformá-los em inimigos públicos nacionais. Já em 1948, quando apresentou o Projeto de Lei nº 122, de 15 de abril, Agamemnon Magalhães manifestou seu entendimento de que a “Lei Malaia”, juntamente com as reações – inclusive negativas –que provocou, cumpriu o objetivo de provocar um debate que mobilizou parte da população. Esse debate não só conscientizou pessoas acerca do 304 Não se pode dizer que Agamemnon Magalhães fez as vezes de um intelectual orgânico no sentido gramsciano, porque, de acordo com a obra de Gramsci (1891-1937), esse papel é exercido por um intelectual que atua como uma espécie de porta-voz de sua classe social. Cf. GRAMSCI, Antonio. Quaderni del Carcere (1929-1935). 2. ed. Torino: Giulio Einaudi, 1975, v. 1, caderno quarto, p. 474-484. Agamemnon Magalhães não necessariamente vocalizava as demandas de uma classe social determinada. Ele se tornou o porta-voz de uma bandeira específica, que foi a do antitruste, que não estava integralmente associada a nenhuma classe. 305 Reação Pernambucana. Folha da Manhã, Recife, de 31 de mar. 1944. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 44.03.31/1. 126 problema dos trustes, como provocou um consenso entre alguns grupos sociais e políticos acerca da “necessidade de uma lei de defesa da economia nacional”306. Ao ser escolhido ministro da Justiça e Negócios Interiores por Vargas, Agamemnon Magalhães, em carta a Alexandre Marcondes Machado Filho, que à época acumulava os cargos de ministro do Trabalho, Indústria e Comércio e Justiça e Negócios Interiores, elencou uma espécie de agenda com um tema prioritário: a reforma política, que incluiria temas como partidos políticos nacionais, justiça eleitoral autônoma, alistamento simples e extenso, voto secreto e apuração rápida e imediata307. Embora não tenha sido incluída na agenda inicial como prioritária, a elaboração de uma legislação de combate a trustes e cartéis entrou na agenda do ministro logo na sequência. Agamemnon Magalhães assumiu o ministério em 3 de março de 1945; em 5 de abril de 1945 encaminhou ao presidente o projeto que daria origem ao Decreto-Lei nº 7.666/1945. A presteza para dar encaminhamento à matéria revela a prioridade dada pelo novo ministro ao tema. Tal prioridade expressa, entre outros aspectos, sua convicção acerca dos prejuízos que trustes e cartéis causavam à população e à economia do País. Por isso, fazia questão de traçar relações entre o abuso do poder econômico e as perdas e restrições econômicas para o País como um todo. Em artigo intitulado “A Indústria Nacional e os Trusts”, de abril de 1944, ou seja, antes mesmo de assumir o Ministério da Justiça e Negócios Interiores, Agamemnon Magalhães, após fazer referência a Roberto Simonsen (1889-1948), líder industrial e teórico econômico308, asseverou “o perigo que os trusts representam para a nossa economia industrial”, destacando a ação desses grupos na “desorganização das economias nacionais”309. Vê-se uma preocupação com a economia nacional de um modo geral, porém, mais especificamente, com a consolidação da indústria nacional, que poderia ser comprometida pela ação dos trustes. Isso se nota de modo explícito no documento que “Veio o golpe de 29 de outubro e o Decreto-lei foi revogado. O movimento de opinião que se fêz, entretanto, em tôrno dêle assumiu tal intensidade que eu ainda agora me felicito de ter tido a sua iniciativa, porque o problema foi colocado em suas bases; e o povo brasileiro, naquela oportunidade, tanto se interessou pelo problema, que os juristas e políticos não puderam negar a evidência da necessidade de uma lei de defesa da economia nacional”. MAGALHÃES, Agamemnon. Projeto de Lei N.º 122, regulamentando o art. 148 da Constituição Federal. Discurso proferido na sessão da Câmara dos Deputados de 15 de abril de 1948. In: MAGALHÃES, Agamemnon. Abuso do Poder Econômico. Projeto de Lei regulando a aplicação do art. 148 da Constituição da República. Recife: Folha da Manhã, 1949, p. 28. 307 Carta de Agamemnon Magalhães para Marcondes Filho, de abr. 1945. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 45.03.00/2. 308 Além de Simonsen, um outro líder industrial de destaque com quem Agamemnon Magalhães tinha contato e relação próxima era Euvaldo Lodi, embora os assuntos discutidos entre os dois fosse mais de caráter privado do que público. Cf. Carta de Euvaldo Lodi para Agamemnon Magalhães, 9 ago. 1940. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 40.06.09. 309 A Indústria Nacional e os Trusts. Folha da Manhã, Recife, 26 abr. 1944. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 44.04.26. 306 127 Agamemnon Magalhães encaminhou ao presidente Vargas em 5 de abril de 1945, submetendo o projeto de lei que viria a ser o Decreto-Lei nº 7.666/1945. Agamemnon Magalhães, para sensibilizar Vargas da necessidade de uma legislação de combate ao abuso do poder econômico, consignou que trustes locais e internacionais foram responsáveis por fulminar iniciativas industriais nacionais promissoras em diversos setores da economia, como as indústrias de linhas, de fósforos, de sedas e de energia elétrica: Os ‘trusts’ de casa e de fora, na luta entre sí, ou reunidos para a destruição dos mais fracos, fizeram desaparecer, entre nós, industriais propensas como aconteceu, por exemplo, com as industrias das linhas no Nordeste; com a do fósforo e das sêdas; com as emprezas elétricas 310. Como se notou na iniciativa referente aos mocambos à época em que era interventor em Pernambuco e também no discurso contra a alta dos preços e a carestia de vida, estava entre as preocupações de Agamemnon Magalhaes a condição de vida das populações mais carentes. Nesse sentido, desde os tempos de interventoria em Pernambuco, ele tinha consciência dos benefícios da indústria não só para o desenvolvimento econômico local e do País, mas, particularmente, para a massa trabalhadora. Em meados de 1939, o governo estadual de Pernambuco enviou ofícios para diversas indústrias sediadas no estado. Por meio das respostas a esses ofícios, Agamemnon Magalhaes pôde constatar nas fábricas locais o grau de uso de maquinário e novas tecnologias, a intensidade do emprego de mão-de-obra, o aumento da renda dos trabalhadores e o acesso a condições mais dignas de vida (a maioria das fábricas informou que provia moradia, serviços médicos, dentários, sanitários e de iluminação, alimentação, esportes e artes a seus operários)311. Por outro lado, reconhecia que “o surto do nosso progresso industrial” havia tido como uma de suas consequências o acúmulo de riqueza em poucas mãos. Essa concentração econômica teria o potencial de provocar desequilíbrios na economia nacional. Daí a necessidade da atuação do Estado sobre o exercício abusivo do poder econômico, de modo a evitar uma deterioração ainda maior das condições de vida 310 Carta de Agamemnon Magalhães para Getúlio Vargas, 5 abr. 1945. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 45.04.05. 311 Dados informativos sobre a Fábrica Industrial Fiação e Tecidos de Goiana, 2 fev. 1939. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 39.02.02; Société Cotonnière Belge Brésilienne, fev. 1939. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 39.02.00/1; Fábrica de papel de Joboatão, fev. 1939. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 39.02.00/2; Notas sobre a Fábrica Paulista, fev. 1939. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 39. 02.00/3; Notas sobre o Cortume Santa Maria, fev. 1939. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 39.02.00/4; Informações Pedidas pelo Exmo. Snr. Dr. Agamenon Magalhães quando de Visita a Fábrica da Companhia Souza Cruz, 11 mar. 1939. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 39.03.11. 128 das classes trabalhadoras e uma desorganização da economia nacional312, o que prejudicaria o consumidor, o pequeno produtor e o povo de maneira geral313. De qualquer forma, informações sobre as contribuições da indústria para o progresso chegavam a Agamemnon Magalhaes. Em 1940, entre 27 de fevereiro e 3 de março, foi realizada no Recife, no Palácio do Campo das Princesas, sede da interventoria, a Conferência Nacional de Economia e Administração, em conjunto com a Reunião dos Interventores do Nordeste. Vários professores foram convidados a participar e a apresentar teses no evento. Um dos temas centrais debatidos foi a premência do incentivo ao ensino profissionalizante para homens e mulheres, de modo a prover mão-de-obra qualificada para a indústria314. Outro tema central foi a industrialização de diversos setores, que foi abordada em diferentes subtemas: o aproveitamento industrial dos óleos vegetais da região nordestina, o aproveitamento industrial da cultura do algodão no sertão pernambucano, a racionalização e o amparo à industrialização das culturas extrativas vegetais, a industrialização dos produtos da pecuária, especialmente das carnes, o aproveitamento industrial das jazidas minerais do Nordeste, o melhoramento dos estabelecimentos de industrialização do leite e seus derivados, o fomento da produção e da industrialização da fibra do caroá, entre outros assuntos315. Estiveram disponíveis a Agamemnon Magalhães os relatórios do evento, de sorte que ele pôde estar a par do que especialistas recomendavam como medidas governamentais de ação econômica para o fomento do desenvolvimento. A industrialização compunha o núcleo central dessas medidas. 312 “O surto do nosso progresso industrial e a situação criada pela guerra na sua faina paradoxal de tirar dos que teem para dar aos que teem, exigem do Governo medidas de proteção ás atividades econômicas sadías. O acumulo de riqueza, pela especulação e não pelo trabalho, é fator de desequilibrio não só da ordem moral, mas também da ordem econômica. Essa riqueza de facilidades e aventuras, de supérfluo e luxo, vem desvirtuando e deshumanizando a ação da máquina, cuja intervenção, no campo econômico, tem contribuído as mais das vezes, para aumentar as dificuldades da vida social e peiorar a condição das classes trabalhadoras”. Carta de Agamemnon Magalhães para Getúlio Vargas, de 5 abr. 1945. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 45.04.05. 313 Em entrevista coletiva concedida em seu gabinete quando da publicação do Decreto-Lei nº 7.666/1945 expressou que o objeto de tutela da nova lei eram o consumidor, o pequeno produtor e o “povo propriamente dito”, conforme se vê nessa matéria crítica do Diário de Pernambuco: “O sr. A. Magalhães respondeu à saraivada de apartes que o atordoavam, dizendo que, não tendo o decreto em questão a menor preocupação pessoal nem política – o que provocou até risos – mas apenas a de interesse geral, sobretudo do consumidor, do pequeno produtor e do povo propriamente dito, já de há muito que devia ter aparecido”. O ministro da Justiça ameaça começar a agir dentro de 15 dias. Diário de Pernambuco, Recife, 27 jun. 1945, p. 1. 314 Ver, por exemplo: Conferência Nacional de Economia e Administração. Reunião dos Interventores do Nordeste. Tese distribuída ao Professor Manoel Viana de Vasconcelos. Assunto: O ensino profissional masculino. 27 fev. a 3 mar. 1940. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 40.02.27; Conferência Nacional de Economia e Administração. Reunião dos Interventores do Nordeste. Tese distribuída à professora Inez de Andrade Borba. Assunto: O ensino profissional feminino. 27 fev. a 3 mar. 1940. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 40.02.27. 315 Conferência Nacional de Economia e Administração. Reunião dos Interventores do Nordeste. 27 fev. a 3 mar. 1940. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 40.02.27. 129 Isso não implica dizer, todavia, que Agamemnon Magalhães fosse um industrialista e que se contrapusesse frontalmente aos interesses agraristas ou pecuaristas. Ele foi uma liderança política de Pernambuco, estado essencialmente agrário, cujo eixo econômico principal era a cultura da cana-de-açúcar. Agamemnon Magalhães não tinha como se colocar em choque com esses interesses, sob pena de inviabilizar sua carreira política. Ao contrário, entendia que a agricultura e a pecuária eram fundamentais ao desenvolvimento econômico pernambucano. Dedicou artigos em seu jornal às culturas do algodão316, do trigo317 e da mandioca318 e à pecuária319, entre outros temas correlatos. Antes disso, na Assembleia Constituinte de 1933-1934, em debate destacado por Eli Diniz, discutiu com Horácio Lafer, recomendando "a volta à terra, ou seja, às atividades rurais"320. Isso demostra, primeiro, que a convicção nos benefícios da industrialização foi se formando com o passar do tempo e não esta totalmente presente no começo da carreira política de Agamemnon Magalhães e, segundo, que não havia, para ele, contradição entre o fomento às atividades agrícolas e às atividades industriais. Por outro lado, em um tema específico a agropecuária não contou com sua tolerância: a concentração de terras improdutivas. Apesar de reconhecer a importância das atividades rurais para o estado, apontou que o desenvolvimento agroindustrial de Pernambuco se deu à custa da exclusão de pequenos produtores e, especialmente, da concentração de terras, o que considerou um erro que vinha provocando profundo desequilíbrio social321. Além da concentração de terras, a produção da cana-de-açúcar suscitava um problema correlato: a imobilização do capital em terras, isto é, o latifúndio improdutivo. 316 MAGALHÃES, Agamemnon. Plantem Algodão, 1º fev. 1940. In: MAGALHÃES, Agamemnon. Idéias e Lutas. Recife: Raiz, 1985, p. 40-41. 317 MAGALHÃES, Agamemnon. O Trigo Pernambucano, 31 jan. 1941. In: MAGALHÃES, Agamemnon. Idéias e Lutas. Recife: Raiz, 1985, p. 43. 318 MAGALHÃES, Agamemnon. Ouçam, 27 abr. 1941. In: MAGALHÃES, Agamemnon. Idéias e Lutas. Recife: Raiz, 1985, p. 44. 319 MAGALHÃES, Agamemnon. Carne, 8 mar. 1941. In: MAGALHÃES, Agamemnon. Idéias e Lutas. Recife: Raiz, 1985, p. 43-44; MAGALHÃES, Agamemnon. A Grande Exposição de Pecuária do Nordeste, 21 set. 1941. In: MAGALHÃES, Agamemnon. Idéias e Lutas. Recife: Raiz, 1985, p. 45. 320 DINIZ, Eli. Empresário, Estado e Capitalismo no Brasil: 1930-1945. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1978, p. 120-121. 321 “O parque industrial de Pernambuco, do qual tanto nos orgulhamos e que oferece hoje esse cenário de transformação e grandeza, não se formou sem operar profundo desequilíbrio social. Desequilíbrio social que teria sido evitado se as usinas se organizassem, inicialmente, sob a forma cooperativista, congregando os pequenos produtores, aglutinando as terras dos antigos banguês com os seus proprietários e suas famílias, ficando a esses o trato da gleba, o fornecimento da matéria-prima, e a usina, com suas máquinas, a função exclusivamente industrial. Mas o erro de uma indústria que só logrou se desenvolver e prosperar à custa da concentração das terras, erro que não foi só nosso, não pode ser corrigido, nessa altura, senão por um esforço lento de adaptação às dificuldades econômicas e sociais que forem ocorrendo”. MAGALHÃES, Agamemnon. A Solução, 22 fev. 1940. In: MAGALHÃES, Agamemnon. Idéias e Lutas. Recife: Raiz, 1985, p. 41. 130 Para Agamemnon Magalhães, a terra não teria valor econômico se não contasse com trabalho, pois este é que era responsável por agregar rendimento à terra e produzir riquezas e bem-estar para a coletividade. Nesse sentido, pugnou pela função social da terra, que, deixando de ser improdutiva, passaria a servir não apenas a um pequeno grupo, mas sim a todos322. Agamemnon Magalhães esteve atento para a concentração de riqueza nas mãos das usinas e na potencialidade de exercício abusivo do poder econômico por parte dos seus proprietários323. Essa percepção pode justificar um dispositivo inédito surgido no âmbito do Decreto-Lei nº 7.666/1945. Cuida-se do art. 1º, III, que considerava atos contrários aos interesses da economia nacional “os atos de aquisição ou detenção, a qualquer título, de terras, por parte de emprêsas industriais ou agrícolas, em proporção superior às necessidades de sua produção, desde que daí resulte ou possa resultar a supressão ou redução das pequenas propriedades ou culturas circunvizinhas”. Com o dispositivo, a concentração de terras passa a receber tratamento legal específico e a ser rechaçada explicitamente em um diploma legal. Um outro aspecto que autores como Paulo Germano de Magalhães, Moniz Bandeira e Paula A. Forgioni consideram como fundamental para firmar em Agamemnon Magalhães a convicção na luta antitruste foi o episódio envolvendo o industrial cearense Delmiro Gouveia. O industrial construiu uma fábrica têxtil na antiga cidade de Pedra, que hoje leva seu nome, próxima ao rio São Francisco, no sertão de Alagoas. A fábrica se chamava Cia. Agro-Fabril Mercantil e passou a concorrer com a multinacional inglesa Macchine Cotton, que teria atuado de forma a fazer com que a empresa de Delmiro Gouveia deixasse de funcionar ou fosse incorporada ao grupo multinacional. Em 1924, Delmiro Gouveia foi misteriosamente assassinado. Na sequência, possivelmente em reação ao episódio, o “Dantes o problema das usinas era concentrar a terra e comprá-la a qualquer preço para assegurar zona de abastecimento próprio. Hoje, o problema é diferente. Os usineiros estão diante da imobilização formidável de capitais em terras, cogitando o que fazer delas, o que fazer das sobras. Dantes um hectare de terra produzia trinta toneladas de cana a menos. Hoje com o adubo e a irrigação, esse mesmo hectare produz 80 e até 100 toneladas. Em face dessa revolução econômica a monocultura da cana não é mais argumento para a subsistência dos latifúndios improdutivos. [...] A terra é um capital que não produz sem trabalho. O princípio econômico e social do trabalho é a divisão. A divisão é que multiplica o trabalho, pelo aproveitamento das capacidades, em suas diferentes especializações e tendências, assegurando-lhe maior rendimento e maior proveito para a coletividade. É preciso que o interesse tem uma função social. Se o interesse foi oferecido ou proporcionado a muitos, principalmente quanto à terra que é a base econômica, que é o labor essencial à vida, a prosperidade será um bem de todos e não de uns. Será, então, uma conquista social duradoura e feliz”. MAGALHÃES, Agamemnon. O Agreste e a Mata, 26 jan. 1940. In: MAGALHÃES, Agamemnon. Idéias e Lutas. Recife: Raiz, 1985, p. 46-47 323 “Tenho defendido e continuarei a defender o fornecedor de cana, como o bangüê, contra qualquer opressão do poder econômico das usinas”. MAGALHÃES, Agamemnon. A Solução, 22 fev. 1940. In: MAGALHÃES, Agamemnon. Idéias e Lutas. Recife: Raiz, 1985, p. 41-42. 322 131 governo brasileiro, sob a presidência de Artur Bernardes, expediu o Decreto nº 17.383, de 19 de julho de 1926, que aumentou a taxa de importação sobre as linhas de costura. No entanto, as investidas do grupo inglês não cessaram. Os herdeiros de Delmiro Gouveia não suportaram a situação e acabaram por vender a Cia. Agro-Fabril Mercantil para a Machine Cotton, que, num ato narrado com simbolismo, desfez-se dos equipamentos da fábrica jogando-os ao rio São Francisco, segundo se relata. Registra-se que o episódio de Delmiro Gouveia, com seu esforço de industrialização no sertão nordestino seguido pela reação de grande grupo econômico internacional, marcou Agamemnon Magalhães324. Ele próprio, em discurso proferido em 15 de abril de 1948 na Câmara dos Deputados, no qual apresentou o Projeto de Lei nº 122, regulamentando o art. 148 da Constituição de 1946 e disciplinando a repressão ao abuso do poder econômico, lançou mão da história de Delmiro Gouveia para ilustrar como a ação de trustes estrangeiros poderia fulminar iniciativas industriais nacionais que levaram progresso para rincões do Brasil325. O truste inglês, nesse caso, simbolizava o perigo que os grandes grupos empresariais internacionais representavam para a indústria nacional e para o País. Trata-se de mais um aspecto que reforça que Agamemnon Magalhães justificava o combate a trustes e cartéis não como fins em si, mas porque eram prejudiciais à nação e, mais especificamente, ao desenvolvimento industrial nacional. Disso decorre também o cuidado de Agamemnon Magalhães em inserir a legislação antitruste no quadro normativo e institucional do regime. Na carta em que submete o projeto do Decreto-Lei nº 7.666/1945 a Vargas, Agamemnon Magalhães consignou que a nova lei surgia “sob a inspiração das diretrizes políticas que têm norteado a ação de V. Exia, no setor econômico”, no contexto das circunstâncias da época, com o surto industrial no cenário interno e a guerra no externo326. Francisco Campos teve preocupação similar em relação ao Decreto-Lei nº 869/1938. Ao afirmar que o decreto serviria à “expansão das 324 Cf. MAGALHÃES, Paulo Germano de. A Nova Liberdade. Combate aos trustes e cartéis. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 1965, p. 15-17; PEREIRA, Osny Duarte. Multinacionais no Brasil (aspectos sociais e políticos. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 1974, p. 28-29; BANDEIRA, Moniz. Cartéis e Desnacionalização (a experiência brasileira: 1964-1974), op. cit., p. 5-9; STEIN, Stanley J. Origens e Evolução da Indústria Têxtil no Brasil, 1850-1950. Tradução de Jaime Larry Benchimol. Rio de Janeiro: Campus, 1979, p. 149-150; FORGIONI, Paula A. Os Fundamentos do Antitruste, op. cit., p. 102. Sobre Delmiro Gouveia, ver, a título ilustrativo: MARTINS, F. Magalhães. Delmiro Gouveia: pioneiro e nacionalista. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 1963; MENEZES, Olympio. Itinerário de Delmiro Gouveia. Recife: IJNPS/MEC, 1963; LIMA JÚNIOR, Félix. Delmiro Gouveia: o Mauá do sertão alagoano. Maceió: Departamento de Cultura/ Gov. de Alagoas, 1983. 325 MAGALHÃES, Agamemnon. Projeto de Lei N.º 122, regulamentando o art. 148 da Constituição Federal, op. cit., p. 33-34. 326 Carta de Agamemnon Magalhães para Getúlio Vargas, de 5 abr. 1945. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 45.04.05. 132 empresas e indústrias úteis” e ao “desenvolvimento industrial e comercial do País”, Campos deixava claro que o combate aos crimes contra a economia popular constituiria meio para se alcançar fins maiores, para onde confluiriam, de diferentes formas, todas as políticas do regime327. A inclusão da legislação numa paisagem normativa e política mais ampla, presente, de maneiras distintas, tanto em Campos quanto em Agamemnon Magalhães, demonstra que o que se buscava com tais diplomas era resolver problemas maiores e mediatos da vida nacional. Os decretos não se restringiam a atacar os delitos ali previstos; serviam, junto com outros instrumentos normativos e institucionais, a propósitos maiores, que podem ser resumidos, em termos amplos, na busca pelo desenvolvimento nacional. Ressalte-se, ainda, que Agamemnon Magalhães, para elaborar o Decreto-Lei nº 7.666/1945, teve acesso à jurisprudência, à doutrina econômica e à legislação estrangeiras sobre o tema antitruste. No Ministério da Justiça e Negócios Interiores, o gabinete de Agamemnon Magalhães providenciou traduções de diversos documentos estrangeiros, como matérias jornalísticas sobre casos específicos, excertos de jurisprudência, trechos de obras de teoria econômica e notícias sobre leis antitruste de vários países. Encontravam-se no gabinete reportagens sobre os casos Alcoa328 e Atlantic & Pacific Tea Co.329, assim como artigos de opinião com análises detalhadas sobre cartéis, contemplando aspectos teóricos e relatando a ameaça representada pelos conluios não só para o consumidor, mas também para a paz internacional330. Trechos de obras teóricas que versavam sobre cartéis e monopólios também estavam à disposição no gabinete do ministro331, a exemplo de textos de Robert Liefmann (1874-1941)332, Werner Sombart (1863-1941), Robert R. Nathan (1908-2001), Alfred 327 CAMPOS, Francisco. A Lei de Proteção á Economia Popular, op. cit., p. 191. O Procurador Geral Clark propõe o desmembramento da ALCOA. Atingido o monopólio. The Evening Star, 17 set. 1945. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 45.09.17/1. 329 A Atlantic & Pacific Tea Co. inicia defesa no processo anti-trust. The Evening Star, 17 set. 1945. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 45.09.17/2. 330 Artigo não assinado da revista nova-iorquina New Republic a respeito dos prejuízos decorrentes da fixação de preços monopolísticos por cartéis: “A razão precípua da formação de qualquer monopólio é a fixação dos preços em nivel mais alto do que poderiam atingir sem esse artifício”. Sobre o conluio entre cartéis e o regime nazista, diz-se que os primeiros teriam ajudado “máquina de guerra da Alemanha a construir seu poderio e cooperaram para o enfraquecimento dos inimigos daquele país”. Cartéis: a ameaça de monopólios mundiais. New Republic, 27 mar. 1944. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 45.00.00/3. 331 Cf. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 45.00.00/8. 332 High e Gable incluem Liefman como um dos economistas mais importantes na história da discussão antitruste no período que antecipa o paradigma estrutura-conduta desempenho. Cf. HIGH, Jake C.; GABLE, 328 133 Marshall (1842-1924)333 e Austin Robinson (1897-1993). Pode-se dizer que Agamemnon Magalhães consultou, pelo menos parcialmente, essas contribuições teóricas, uma vez que reproduziu, em textos de sua autoria, o pensamento de alguns desses autores. A obra “Kartelle, Konzerne und Trusts” (1927), de Liefmann, é citada na conferência de Agamemnon Magalhães no Clube Militar do Rio de Janeiro para discorrer sobre a concentração econômica nos Estados Unidos334. Joan Robinson, contudo, foi a autora mais utilizada por Agamemnon Magalhães para fundamentar suas posições. O texto “A Competição Imperfeita”, que abre a obra “Abuso do Poder Econômico”, que reúne artigos de Agamemnon Magalhães, o Projeto de Lei nº 122/1948 e outros documentos, tem como mote o que o autor chama de “uma teoria nova em economia – a competição imperfeita”, fundada no livro “The Economics of Imperfect Competition” (1933) de Robinson335. O texto de Agamemnon Magalhães é uma tentativa de mostrar que a discussão antitruste que encampa no Brasil tem fundamento teórico. Ele tenta, de forma resumida e simplificada, traduzir o problema tratado por Robinson nos seguintes termos: Só há competição perfeita ou livre concorrência, quando a procura se exerce com elasticidade. Isto é, quando há muitos vendedores de um mesmo produto, podendo o consumidor adquirí-lo livremente a um ou a outro. Quando há um só vendedor ou um pequeno número dêles, a elasticidade da procura sofre redução, ficando o consumidor adstrito às condições de preço, qualidade e quantidade que lhe forem impostas. Desaparece-se, então, a livre concorrência, e a competição torna-se imperfeita336. Paulo Germano de Magalhães (1920-1996), filho de Agamemnon Magalhães que se tornou deputado federal e, a partir de então, encampou a defesa do Projeto de Lei nº Wayne E. Introduction. In: HIGH, Jake C.; GABLE, Wayne E. (Ed.). A Century of the Sherman Act: American economic opinion, 1890-1990. Fairfaz: George Mason University, 1992, p. ix. 333 De acordo com Hovenkamp, Marshall, identificado com a “revolução marginalista”, foi responsável pela formalização de conceitos modernos como custo marginal, renda marginal, curva de demanda, excedente do consumidor e eficiência alocativa. A obra clássica de Marshall, “Principles of Economics”, foi publicada no mesmo ano do Sherman Act, 1890. Ver: MARSHALL, Alfred. Principles of Economics. An introductory volume. 8. ed. Londres: MacMillan and Co., 1920. Hovenkamp reconhece que não há evidências de que os legisladores do Sherman Act sequer soubessem algo sobre o marginalismo. Por outro lado, desde os fins do século XIX estudos de teoria econômica sobre o mercado já tinham alguma relevância junto a grupos liberais (Partido Democrata). Os primeiros anos de aplicação da legislação antitruste americana foram influenciados por um pensamento econômico caracterizado pela descrença no mercado e a confiança na regulação estatal. HOVENKAMP, Herbert. Federal Antitrust Policy, op. cit., p. 59-61 e 73-74. 334 MAGALHÃES, Agamemnon. Abuso do Poder Econômico. Conferência pronunciada no Clube Militar do Rio de Janeiro, em 22 de junho de 1949. In: MAGALHÃES, Agamemnon. Abuso do Poder Econômico. Projeto de Lei regulando a aplicação do art. 148 da Constituição da República. Recife: Folha da Manhã, 1949, p. 16. Cf. LIEFMAN, Robert. Cartels, Converns and Trusts. Londres: Methuen & Co., 1932. 335 MAGALHÃES, Agamemnon. A Competição Imperfeita, op. cit., p. 7. 336 MAGALHÃES, Agamemnon. A Competição Imperfeita, op. cit., p. 7. 134 122/1948337, escreveu livro sobre a temática antitruste de título “A Nova Liberdade. Combate aos trustes e cartéis”. Nessa obra, reitera a importância da contribuição teórica de Robinson para ajudar Agamemnon Magalhães a fundamentar suas posições e propostas. Paulo Germano de Magalhães destaca duas influências “doutrinárias” que guiaram Agamemnon Magalhães, notadamente na propositura do Projeto de Lei nº 122/1948: a teoria da concorrência imperfeita de Robinson e a nova configuração jurídica do Estado, que passou a ser mais intervencionista, em particular “em favor da livre concorrência”: Na justificativa do projeto e na conferência pronunciada no Clube Militar em 22 de junho de 1949, sentem-se duas influências básicas, de ordem doutrinária, predominando: a teoria da competência imperfeita, da economista inglêsa Joan Robinson e a configuração jurídica do Estado liberal. [...] Faz-se necessário ao intérprete da Lei n.º 4.137, adquirir primeiramente uma noção, no terreno econômico, da nocividade do monopólio. Impõe-se, portanto, o conhecimento da formulação teórica da economia imperfeita, de autoria da economista inglêsa Joan Robinson. A doutrina jurídica do Estado do século XIX justificando a intervenção em favor da livre concorrência, deve também presidir a interpretação de qualquer lei antitruste, no regime democrático338. No que concerne às legislações estrangeiras, Agamemnon Magalhães teve acesso a traduções de diplomas antitruste estrangeiros, assim como tomou conhecimento de que a implementação de legislações de combate aos trustes e cartéis era algo que ocorria em vários países do mundo339. Ele fazia constante referência, em diferentes ocasiões, a essas legislações, em especial às dos Estados Unidos340. Agamemnon Magalhães estava a par de que leis voltadas à coibição das concentrações econômicas e ao rechaço de práticas comerciais anticompetitivas vinham sendo elaboradas e implementadas, inclusive nos países desenvolvidos ocidentais. Ou seja, caso uma lei antitruste viesse a ser posta em prática no Brasil, não seria uma novidade. O intuito de mencionar a experiência legislativa estrangeira pode ter sido o de mostrar que sua iniciativa não consistia em excêntrica inovação institucional brasileira e encontrava eco nos países desenvolvidos, afastando teses 337 Paulo Germano de Magalhães. In: ABREU, Alzira Alves de et al (Coords.). Dicionário HistóricoBiográfico Brasileiro – Pós-1930. Rio de Janeiro: CPDOC, 2010. 338 MAGALHÃES, Paulo Germano de. A Nova Liberdade. Combate aos trustes e cartéis. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 1965, p. 34. 339 Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 45.00.00/4; Carta de Agamemnon Magalhães para Getúlio Vargas, 5 abr. 1945. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 45.04.05. 340 Nova espécie de Escravidão Branca. Folha da Manhã, Recife, 4 abr. 1944. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 44.04.04; Documento do Ministério da Justiça e Negócios Interiores, Departamento de Administração, Divisão do Material, 1945. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 45.00.00/9; Manuscrito, 1945. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 45.00.00/10; MAGALHÃES, Agamemnon. Abuso do Poder Econômico. Conferência pronunciada no Clube Militar do Rio de Janeiro, em 22 de junho de 1949, op. cit., p. 15-16. 135 que associavam a legislação antitruste à planificação econômica característica de regimes autoritários socialistas. O acesso a esse material estrangeiro demonstra que Agamemnon Magalhães estava ciente da discussão antitruste que acontecia no mundo. As menções aos casos, à literatura econômica e às legislações estrangeiras podem ter feito parte de uma estratégia sua de dar respaldo à política que se propunha, elucidando que não se tratava de algo sem precedentes na experiência internacional; ao contrário, tratava-se de política que vinha sendo estudada e aplicada em diversos países. O contato com a literatura econômica, em particular, significa que Agamemnon Magalhães buscou um fundamento teórico para sua ação política na “luta antitruste”. Sua proposta não era fruto de um voluntarismo populista, tal como alguns analistas sugerem341. Embora, sobretudo no caso específico do Decreto-Lei nº 7.666/1945, a proposta de Agamemnon Magalhães tivesse elementos que a diferenciava das legislações estrangeiras, buscava-se sintonia com a experiência estrangeira e fundamento na teoria econômica existente. Em síntese, pode-se dizer que o quadro teórico e ideológico que informou o pensamento e a ação de Agamemnon Magalhães passa pela Doutrina Social da Igreja e por um consenso de crítica à teoria econômica liberal e defesa da intervenção do Estado na economia de modo a evitar instabilidade política e social, promover uma melhor distribuição da riqueza e defender a subordinação da livre iniciativa e da propriedade privada ao interesse social. Seu discurso traduziu também uma preocupação com a indústria nacional, pela consciência do progresso que trazia para as populações e para o País, e com a ação danosa dos trustes, especialmente os internacionais342, não só para os diretamente prejudicados por práticas monopolísticas – é dizer, consumidores e empresários nacionais de menor porte, o que revela a continuidade de uma preocupação com a “economia popular”, presente a partir da Constituição de 1934 –, mas também para a economia brasileira como um todo. Sua campanha contra os trustes revelou a estratégia de alguém que via como sua missão formar um senso comum de que trustes e cartéis eram prejudiciais ao País e que era necessária uma lei especificamente vocacionada à sua repressão. Ademais, a postura de Agamemnon Magalhães foi municiada pelo acesso a informações e documentos que davam conta da existência de considerável discussão sobre o tema antitruste no estrangeiro. Ele teve acesso a leis, jurisprudência e literatura 341 Cf. MATTOS, César. Introdução, op. cit., p. 21. A preocupação com os trustes estrangeiros, por sua relevância na formulação do Decreto-Lei nº 7.666/1945, será estudada à parte, no tópico seguinte. 342 136 econômica estrangeiras. Esse material foi utilizado por Agamemnon Magalhães para mostrar que lei antitruste não era novidade nos países capitalistas ocidentais, inclusive nos Estados Unidos, numa tentativa de conferir legitimidade à sua proposta. No caso particular da doutrina econômica estrangeira que consultava e citava, ela daria fundamento teórico, ainda que usado de modo simplificado e retórico, para sua iniciativa. A teoria da concorrência imperfeita, de Joan Robinson, por exemplo, foi reiteradamente usada por Agamemnon Magalhães em seus escritos, conforme assinalado, para dar estofo teórico à legislação que se propunha. Ou seja, estava amparada em teoria econômica, mesmo que de maneira pouco desenvolvida, a política que Agamemnon Magalhães tentou implementar a partir de sua ida para o Ministério da Justiça e Negócios Interiores em 1945. Além das teorias econômicas estrangeiras, acessadas e utilizadas por Agamemnon Magalhães em suas discussões, não se pode olvidar que os fundamentos da sua fala e prática, apontados acima (pensamento social da Igreja e crítica ao liberalismo econômico), tinham, também, conteúdo econômico, assim como eram econômicos – ou político-econômicos – os objetivos buscados pela nova legislação. 2.2.3 Trustes estrangeiros O tratamento conferido por Agamemnon Magalhães por meio do Decreto-Lei nº 7.666/1945 às empresas estrangeiras merece análise mais detida em meio aos demais temas relacionados ao autor e ao decreto. Isso porque se convencionou atribuir um sentido nacionalista ao decreto em razão de um suposto tratamento jurídico mais duro dado a essas empresas343. Na doutrina jurídica antitruste nacional, do pouco que se discorre sobre o tema, reitera-se o sentido alegadamente nacionalista da “Lei Malaia”344. De fato, o diploma expressa uma preocupação com a atuação de grupos econômicos estrangeiros. O art. 5º ilustra esse entendimento. Conforme já colacionado, o dispositivo traz três hipóteses nas quais os atos referidos pelo art. 1º serão considerados “nocivos ao 343 IANNI, Octavio. Estado e Planejamento Econômico no Brasil (1930-1970), op. cit., p. 61-63; BANDEIRA, Moniz. Cartéis e Desnacionalização (a experiência brasileira: 1964-1974), op. cit., p. 1-13. Ver também: LIMA SOBRINHO, Alexandre José Barbosa. Barbosa Lima Sobrinho I, op. cit., p. 150. Edgar Carone, por outro lado, elenca uma série de normas expedidas pelo Estado Novo, notadamente após a eclosão da Segunda Guerra Mundial, eivadas de um “espírito nacionalista” e contendo diversas restrições a indivíduos e empresas estrangeiras. Não consta da lista, porém, a “Lei Malaia”. CARONE, Edgar. O Estado Novo, op. cit., p. 160-162. 344 Entre outros, ver: FORGIONI, Paula A. Os Fundamentos do Antitruste, op. cit., p. 101-106; CARVALHO, Vinicius Marques de. Aspectos Históricos da Defesa da Concorrência, op. cit., p. 18. 137 interêsse público”: quando (i) “envolverem indústrias bélicas, indústrias básicas, emprêsas editôras, jornalísticas, de rádio e teledifusão ou de divulgação e publicidade”, (ii) “deles participarem emprêsas estrangeiras” e (iii) “resultarem da ação de emprêsas nacionais ou estrangeiras, notòriamente vinculadas a coalizões, ‘trusts’ ou cartéis, ajustados no estrangeiro”. As duas últimas hipóteses sugerem um tratamento diferente que seria oferecido às empresas estrangeiras atuantes no Brasil. O simples fato de um ajuste entre concorrentes contar com a participação de uma empresa estrangeira ou ter sido celebrado no exterior seria suficiente para uma espécie de “agravante”: os atos não seriam tidos meramente por “contrários aos interesses da economia nacional”, como estabelece o art. 1º, mas sim “nocivos ao interêsse público”, nos termos do art. 5º. Documentos de autoria de Agamemnon Magalhães confirmam que havia uma preocupação específica com o capital estrangeiro por parte do próprio e do governo. Sua campanha contra o truste dos Diários Associados tinha no domínio que este tinha sobre as indústrias de comunicação brasileiras um dos seus motivos. Outra razão era a alegada atuação do grupo de Chateaubriand como porta-voz dos trustes internacionais que atuavam no Brasil. Tal atuação não seria patriótica e conspiraria “contra os interesses da nossa economia e da nossa moral social”345. Chegou-se a alcunhar a atuação dos Diários de “desnacionalizante”346. Na já mencionada carta enviada a Vargas justificando o DecretoLei nº 7.666/1945, Agamemnon Magalhães aponta como uma das razões centrais para a inviabilização de indústrias nacionais a atuação abusiva de trustes estrangeiros ou mesmo de trustes nacionais aliados aos primeiros347. Os trustes seriam “vampiros da economia nacional”348. Consoante já narrado acima, a biografia de Delmiro Gouveia exerceu influência sobre Agamemnon Magalhães349. O empresário brasileiro que constituiu uma fábrica têxtil no sertão nordestino passou a sofrer pressão do truste inglês Machine Cotton, até que foi assassinado em condições suspeitas e, anos depois, seus herdeiros venderam a fábrica para o grupo estrangeiro. O episódio foi utilizado por Agamemnon Magalhães para ilustrar do 345 Documentação. Folha da Manhã, Recife, 20 mar. 1944. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 44.03.20/3. 346 Mais provas. Folha da Manhã, Recife, 23 mar. 1944. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 44.03.23/3. 347 Carta de Agamemnon Magalhães para Getúlio Vargas, 5 abr. 1945. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 45.04.05. 348 O ABC do Truste. Núcleo Trabalhista do Partido Social Democrático. Seção de Pernambuco 1945. 349 MAGALHÃES, Paulo Germano de. A Nova Liberdade. Combate aos trustes e cartéis. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 1965, p. 15 ss; BANDEIRA, Moniz. Cartéis e Desnacionalização (a experiência brasileira: 1964-1974), op. cit., p. 5-9; FORGIONI, Paula A. Os Fundamentos do Antitruste, op. cit., p. 102. 138 que seriam capazes os trustes estrangeiros. A iniciativa industrial nacional estaria, pois, sob constante ameaça dessas corporações350. Mais tarde, no contexto da discussão sobre o projeto de lei que seria proposto por Agamemnon Magalhães para regulamentar o abuso do poder econômico, ele deixaria explícito que sua preocupação com os cartéis e trustes se dirigia, sobretudo, aos grupos estrangeiros: Os “trusts” e cartéis internacionais dominam a iniciativas industriais, fundando, em nosso país e em outros, indústrias, que se articulam e se combinam, eliminando, pelos métodos de concorrência desleal – o “dumping” e outros processos – as empresas mais fracas, ou limitando a produção das fábricas, pela divisão de quotas e de mercados351. Por outro lado, o próprio Agamemnon Magalhães tentou responder à crítica de que o Decreto-Lei nº 7.666/1945 era discriminatório com relação ao capital estrangeiro. Seu argumento foi que o art. 5º, “a” e “c”, do decreto, conferia tratamento igual para indústrias nacionais e estrangeiras. Ademais, Agamemnon Magalhães ponderava que, se discriminação havia, ela era anterior à “Lei Malaia”, dado que já havia lei regulamentando a atividade das sociedades anônimas que exigia autorização prévia para que empresas estrangeiras começassem a operar aqui352. No discurso na Câmara dos Deputados em que apresentou o Projeto de Lei nº 122/1948, chega a citar um grupo econômico paulista que teria sido responsável pelo fechamento de fábricas de óleo no Nordeste, em razão de ser “detentor do monopólio dessa produção, pelo contrôle de uma patente”353. No mesmo discurso, menciona o fechamento de uma fábrica de fósforos de Pernambuco pela ação 350 Carta de Agamemnon Magalhães para Getúlio Vargas, 5 abr. 1945. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 45.04.05; MAGALHÃES, Agamemnon. Projeto de Lei N.º 122, regulamentando o art. 148 da Constituição Federal, op. cit., p. 33-34. Acrescente-se que Paulo Germano de Magalhães, ao narrar o contexto da “Lei Malaia”, cita dois episódios que, em certa medida, representaram “manifestações de uma consciência nacional antitruste”: (i) as medidas tomadas pelo Presidente Artur Bernardes contra a empresa Itabira Iron e sua pretensão de monopolizar o setor de ferro em Minas Gerais e (ii) a campanha levantada por Monteiro Lobato contra os trustes internacionais do petróleo. MAGALHÃES, Paulo Germano de. A Nova Liberdade. Combate aos trustes e cartéis. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 1965, p. 21-22. Ambos os casos se relacionam com a associação entre a exploração antitruste e os trustes estrangeiros. 351 MAGALHÃES, Agamemnon. Abuso do Poder Econômico. Conferência pronunciada no Clube Militar do Rio de Janeiro, em 22 de junho de 1949, op. cit., p. 13. 352 Réplica de Agamemnon Magalhães a Raul Fernandes. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 45.06.00/1. Em carta a Vargas, Agamemnon Magalhães também passa a impressão de que a preocupação com os trustes é indiferente seja ele nacional ou estrangeiro. Carta de Agamemnon Magalhães para Getúlio Vargas, 5 abr. 1945. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 45.04.05. 353 Quando foi ministro do Trabalho, Indústria e Comércio, Agamemnon Magalhães recebeu esse tipo de denúncia em relação aos setores de óleo e de seda artificial. Tomou a iniciativa de cancelar as patentes que estavam provocando as relatadas consequências danosas. Cf. MAGALHÃES, Agamemnon. Projeto de Lei N.º 122, regulamentando o art. 148 da Constituição Federal, op. cit., p. 32-33. 139 predatória do “truste do fósforo do Sul”354. Acrescente-se que o parágrafo único do art. 1º determinava os entes aos quais seria aplicada a lei: as empresas, que, para os fins de aplicação do decreto, foram definidas como “as pessoas físicas ou jurídicas de natureza comercial ou civil que disponham de organização destinada à exploração de qualquer atividade com fins lucrativos”. Ou seja, não haveria discriminação expressa entre empresas nacionais e estrangeiras. Ocorre que não só o art. 5º, “b”, é claro no sentido da preocupação que o capital estrangeiro suscitava no legislador, como também manifestações de Agamemnon Magalhães, como as citadas logo acima, depõem no mesmo sentido. Adicione-se que tal preocupação já orbitava em torno da ação antitruste desde antes da “Lei Malaia”. Francisco Campos, ao justificar o Decreto-Lei nº 869/1938, advogava a defesa da “pequena economia contra os trusts, carteis e anéis de produção”355. Nelson Hungria aludia à necessidade de desconcentrar o mercado, “retalhando os trusts”. Tais trustes não poderiam ser senão, sobretudo, os trustes estrangeiros, dado que a presença de grandes grupos empresariais genuinamente nacionais era pouco relevante. As empresas monopolistas ou oligopolistas no Brasil eram, em maioria, ou estatais, contra as quais não se dirigiam as leis antitruste do período356, ou estrangeiras, podendo incluir subsidiárias brasileiras de grupos internacionais. A literatura que se dedicou à questão do monopólio no Brasil enfatiza o quadro de concentração de mercados por grupos estrangeiros como uma das características da estrutura produtiva da indústria brasileira no período. A. Rodrigues Monteiro toma o caso da Light, grupo canadense do setor de energia elétrica, para retratar a exploração praticada pelos trustes estrangeiros no País357. Alberto Passos Guimarães atribui aos monopólios estrangeiros aqui atuantes parte crucial da responsabilidade pelos problemas de inflação e carestia de vida no Brasil358. Moniz Bandeira entende que os cartéis, em sua grande maioria compostos por corporações estrangeiras, já estariam provocando a 354 Cf. MAGALHÃES, Agamemnon. Projeto de Lei N.º 122, regulamentando o art. 148 da Constituição Federal, op. cit., p. 34. 355 CAMPOS, Francisco. A Lei de Proteção á Economia Popular, op. cit., p. 190. 356 Vide, por exemplo: CAMPOS, Francisco. A Lei de Proteção á Economia Popular, op. cit., p. 193-195; HUNGRIA, Nelson. Dos Crimes contra a Economia Popular e das Vendas a Prestações com Reserva de Domínio, op. cit., p. 30. 357 MONTEIRO, Rodrigues. Como os Trustes Exploram o Brasil. Rio de Janeiro: Casa do Estudante do Brasil, 1952. 358 GUIMARÃES, Alberto Passos. Inflação e Monopólio no Brasil (por que sobem os preços?). Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 1963, especialmente p. 84-94. 140 desnacionalização da economia nacional359. Kurt Rudolf Mirow, após analisar casos de cartéis internacionais em diversas indústrias (como elétrica, siderúrgica, química, petrolífera, têxtil, alimentícia e outras), assevera que as corporações estrangeiras legam ao País endividamento público, extração das riquezas nacionais em proporção muito superior ao quanto investido, postergação da dependência econômica e tecnológica em relação aos países desenvolvidos e eliminação da iniciativa privada nacional360. No Brasil, segundo Wilson Suzigan, o desenvolvimento industrial de alguns setores se deu pela “ocupação” do mercado nacional pelo capital estrangeiro, normalmente por meio de subsidiárias de grupos internacionais361. Após a descoberta de jazidas de matériaprima próximas ao Rio de Janeiro e a São Paulo, o setor de cimento se expandiu com a instalação em 1924, com capital estrangeiro, de duas grandes fábricas: uma com capital canadense e a outra uma subsidiária de um grupo dos Estados Unidos362. Em relação à indústria têxtil, que era predominantemente nacional, Stanley J. Stein relata a presença da Companhia Brasileira de Linhas para Coser (Machine Cottons), subsidiária de um truste inglês. Stein narra que até 1916 a empresa era “senhora absoluta” do mercado brasileiro de linhas para coser. Mesmo depois disso, tinha “fôlego” financeiro para praticar descontos vantajosos para distribuidores em troca de exclusividade363. No campo do serviço público de energia elétrica, Alexandre Macchione Saes reporta que até 1927 o setor era dominado por duas empresas: uma nacional (a Companhia Brasileira de Energia Elétrica) e uma estrangeira (a canadense Light). Essa situação se alterou em 1927, com a entrada da Bond & Share (Amforp), dos Estados Unidos. Sobre a concentração econômica e o domínio estrangeiro no setor, Saes dá o exemplo do estado de São Paulo, em que, em 1930, a potência instalada era dividida entre a Light (80%) e a Amforp (10%), ficando apenas os 10% restantes para companhias nacionais364. No caso da siderurgia, antes dos “Acordos de Washington”, assinados em 1942, por meio dos quais se garantiu o financiamento e o fornecimento de equipamentos norte-americanos para a construção de uma usina 359 BANDEIRA, Moniz. Cartéis e Desnacionalização (a experiência brasileira: 1964-1974), op. cit.. MIROW, Kurt Rudolf. A Ditadura dos Cartéis (anatomia de um subdesenvolvimento) (1977). 11. ed. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 1978, p. 224-229. É verdade que as obras de Monteiro, Guimarães, Bandeira e Mirow são escritas em momento posterior ao Decreto-Lei nº 869/1938 e ao Decreto-Lei nº 7.666/1945. No entanto, todas têm perspectiva histórica. Ademais, o cenário de concentração econômica dominada por grupos estrangeiros permanece com poucas alterações nos anos imediatamente posteriores à “Lei Malaia”. 361 SUZIGAN, Wilson. Indústria Brasileira: origem e desenvolvimento. São Paulo: Brasiliense, 1986, p. 186. 362 SUZIGAN, Wilson. Indústria Brasileira, op. cit., p. 252. 363 STEIN, Stanley J. Origens e Evolução da Indústria Têxtil no Brasil, 1850-1950, op. cit., p. 149-150. 364 SAES, Alexandre Macchione. Conflitos do Capital: Light versus CBEE na formação do capítalismo brasileiro (1898-1927). Bauru: EDUSC, 2010, p. 13-16. 360 141 siderúrgica estatal no Brasil, tem-se registro de tentativas, por parte de grupos estrangeiros, de explorar a atividade no País365. Em relação ao petróleo, Francisco Mangabeirarelata o gigantismo e o imperialismo das sete maiores companhias de petróleo do mundo, bem como o respaldo da diplomacia dos Estados Unidos à expansão das atividades das empresas norte-americanas em países como o Brasil. A resistência à criação da Petrobrás ilustra o caso brasileiro366. Além desses setores, Linhares e Silva listam empresas estrangeiras, especificamente inglesas, francesas e norte-americanas, atuando em atividades relacionadas à produção agrícola e ao abastecimento, o que inclui não só a produção e a comercialização de gêneros agrícolas e alimentícios, mas também infraestruturas ferroviárias e portuárias367. 365 No governo Nilo Peçanha (1909-1910), assinou-se, em 1909, um contrato de concessão com um grupo inglês que constituiu uma companhia chamada Brazilian Hematite Syndicate, que em 1911 mudou seu nome para Itabira Iron Ore Company, cujo objeto era a exploração do minério de ferro em Itabira, Minas Gerais, e o controle acionário da Estrada de Ferro Vitória-Minas. A companhia se comprometia com com a construção de uma usina siderúrgica na região. A falta de recursos impossibilitou o empreendimento. Em 1919, por meio do norte-americano Percival Farquhar (1864-1953), a Itabira Iron Ore Company propôs ao governo Epitácio Pessoa (1919-1922) a construção de uma ferrovia que ligasse Itabira ao porto de Santa Cruz, Espírito Santo, e de uma usina siderúrgica, em troca do monopólio sobre tanto a ferrovia quanto o porto para a exportação do minério de ferro, além de isenções tributárias sobre maquinário, matérias-primas e equipamentos. Devido às resistência do presidente de Minas Gerais, Artur Bernardes, a empreitada também não prosperou. O capital belga também fez investidas no setor nos anos 1920. O grupo Aciéries Réunies de Burback-Eich-Dudelange (ARBED) propôs em 1921 a construção de uma usina siderúrgica em Minas Gerais. Utilizando carvão nacional de origem vegetal e se associando a grupos industriais nacionais, seu objetivo era a industrialização do minério de ferro no País. Foi, nesse contexto, criada a Companhia Siderúrgica Belgo-Mineira. Cf., entre outros: BERCOVICI, Gilberto. A “Questão Siderúrgica” e o Papel do Estado na Industrialização Brasileira. Revista do Instituto Histórico e Geográfico Brasileiro, Rio de Janeiro, a. 172, n. 452, jul./set., 2011, p. 381-388. Ver também, e.g.: GOMES, Francisco Magalhães. História da Sirderurgia no Brasil. Belo Horizonte/São Paulo: Itatiaia/Universidade de São Paulo, 1983, p. 189-199. Léa Brígida Rocha de Alvarenga Rosa narra que a capacidade financeira de grupos estrangeiros somada ao desconhecimento, por parte de latifundiários mineiros, acerca do real valor de suas terras fez com que as maiores jazidas minerais de Minas Gerais tenham sido adquiridas por capital estrangeiro, em especial da Inglaterra, dos Estados Unidos, da Alemanha, da Dinamrca e da França. Isso se deu, sobretudo, a partir da primeira década do século XX. A autora lista as jazidas adquiridas pelos respectivos grupos. Cf. ROSA, Léa Brígida Rocha de Alvarenga. Aspectos da Evolução Histórica da Questão Siderúrgica no Brasil: debates iniciais. Vitória: Instituto Histórico e Geográfico do Espírito Santo, 2003, p. 17-26. 366 MANGABEIRA, Francisco. Imperialismo, Petróleo, Petrobrás. Rio de Janeiro: Zahar, 1964, p. 13-30. Ver também, entre outros: BARBOSA, Júlio Caetano Horta. Problemas do Petróleo no Brasil (Conferências pronunciadas no Clube Militar em 30 de julho e 6 de agosto de 1947. In: MIRANDA, Maria Augusta Tibiriçá. O Petróleo é Nosso: a luta contra o “entreguismo”, pelo monopólio estatal. Petrópolis: Vozes, 1983, p. 489-533; TÁVORA, Juarez. Petróleo para o Brasil. Rio de Janeiro: José Olympio, 1955, p. 64-66; COHN, Gabriel. Petróleo e Nacionalismo. São Paulo: Difel, 1968, p. 76-85; WIRTH, John D. A Política do Desenvolvimento na Era Vargas. Tradução de Jefferson Barata. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 1973, p. 116-122 e 135-160; PEREIRA, Osny Duarte. Multinacionais no Brasil (aspectos sociais e políticos), op. cit., p. 127-136; BERCOVICI, Gilberto. Direito Econômico do Petróleo e dos Recursos Naturais. São Paulo: Quartier Latin, 2011, p. 130-133. 367 LINHARES, Maria Yedda Leite; SILVA, Francisco Carlos Teixeira da. História Política do Abastecimento, op. cit., p. 40-41. A lista de setores tratados no parágrafo não é exaustiva. 142 Registre-se, ainda, a proximidade pessoal e política de Agamemnon Magalhães com Barbosa Lima Sobrinho (1897-2000)368, outra liderança política importante de Pernambuco. Tanto em suas posturas enquanto político quanto em seus escritos como intelectual, Barbosa Lima Sobrinho demonstrou ser um defensor do nacionalismo369. Chegou a apontar em Agamemnon Magalhães “tendências nacionalistas”370. Episódio importante é o que envolveu a criação do Instituto de Resseguros do Brasil. Agamemnon Magalhães, enquanto ministro do Trabalho, Indústria e Comércio, enviou ao Congresso Nacional o anteprojeto para a criação do Instituto Federal de Resseguros371. Na Câmara, o relator foi o então deputado Barbosa Lima Sobrinho, que chamou o projeto de “realmente nacionalista”, por tentar mudar a realidade da época de se ter os seguros no Brasil todos feitos por companhias estrangeiras. O debate foi suspenso no Congresso por conta do seu fechamento, a reboque da instalação do Estado Novo em 1937. Porém, em 1939, pelo Decreto-Lei nº 1.186, de 3 de abril, foi criado o Instituto de Resseguros do Brasil, por meio do qual se nacionalizava o setor, cumprindo o quanto determinado pela Constituição de 368 Cf. PANTOJA, Sílvia; LOURENÇO NETO, Sydenham. Barbosa Lima Sobrinho. In: ABREU, Alzira Alves de et al (Coords.). Dicionário Histórico-Biográfico Brasileiro – Pós-1930. Rio de Janeiro: CPDOC, 2010. Há uma carta de J. J. de Almeida, professor catedrático da Faculdade de Direito da Universidade do Recife, que ilustra essa proximidade pessoal entre Agamemnon Magalhães e Barbosa Lima Sobrinho. O professor registrou que a “campanha repulsiva dos Diarios Associados” contra Agamemnon Magalhães contava com a reprovação geral de Pernambuco. Depois, pediu que Agamemnon Magalhães intercedesse junto a Barbosa Lima Sobrinho, então governador do estado, para um emprego para um filho seu. Carta de J. J. de Almeida para Agamemnon Magalhães, de 15 de jun. de 1948. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 48.06.15/2. 369 Após se eleger deputado federal por Pernambuco pelo PSB, assumiu o mandato no ano seguinte e se integrou à Frente Parlamentar Nacionalista, bloco suprapartidário formado no Congresso em 1957 para discutir e aprovar medidas que eram consideradas do interesse nacional e fazer frente à ascendência que grandes corporações internacionais tinham sobre alguns parlamentares. Uma das pautas da frente era a regulamentação de medidas de controle ao capital estrangeiro no Brasil. Entre tais medidas, uma das que mais polêmica provocou foi a regulamentação da remessa de lucros. Barbosa Lima Sobrinho foi ativo nesse debate, defendendo a regulamentação. Cf. LIMA SOBRINHO, Barbosa. In: MAGALHÃES, Sérgio et al. A Questão da Remessa de Lucros. Universitária, 1962, p. 69-100; PANTOJA, Sílvia; LOURENÇO NETO, Sydenham. Barbosa Lima Sobrinho, op. cit.. Já no campo acadêmico, Lima Sobrinho, em obra de 1963, elaborou, entre outros temas, sobre a nacionalização de pessoas jurídicas estrangeiras como instrumento para o desenvolvimento econômico. Cf. LIMA SOBRINHO, Barbosa. A Nacionalidade da Pessoa Jurídica. Belo Horizonte: Revista Brasileira de Estudos Políticos/Faculdade de Direito da Universidade de Minas Gerais, 1963, p. 231-249 e 263-283. Ver outras obras de Lima Sobrinho que ilustram suas ideias nacionalistas: LIMA SOBRINHO, Barbosa. Estudos Nacionalistas. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 1981; LIMA SOBRINHO, Barbosa. O Enfoque histórico do Desenvolvimento Econômico. In: LIMA SOBRINHO, Barbosa et al. Em Defesa do Interesse Nacional: desinformação e alienação do patrimônio público. 3. ed. São Paulo/Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1995, p. 7-30; LIMA SOBRINHO, Barbosa. Desde Quando Somos Nacionalistas? Petrópolis: Vozes, 1995; LIMA SOBRINHO, Barbosa. Nacionalismo. In: QUEIROZ, Edson Teixeira (Org.). Antologia de Barbosa Lima Sobrinho, 100 anos de vida lutando pelo Brasil. São Paulo/Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1997, p. 17-42. 370 LIMA SOBRINHO, Alexandre José Barbosa. Barbosa Lima Sobrinho II (depoimento, 1987). Rio de Janeiro: CPDOC/CENTRO DA MEMÓRIA DA ELETRICIDADE NO BRASIL, 2002, p. 25. 371 MAGALHÃES, Agamemnon. O Anteprojecto de Nacionalização das Sociedades de Seguros e o Instituto Federal de Reseguro. Rio de Janeiro: Ministério do Trabalho, Industria e Commercio, 1936 143 1937 (que, nesse aspecto, reiterava dispositivo da Constituição de 1934372), conferindo o monopólio da atividade ao Estado373. Pela identidade política entre Agamemnon Magalhães e Barbosa Lima Sobrinho, pode-se atribuir ao segundo uma das influências do componente nacionalista no pensamento e na ação do primeiro, embora Barbosa Lima Sobrinho não tenha admitido qualquer participação ou influência direta com relação à iniciativa de elaboração da “Lei Malaia”374. 2.2.4 Resistências e desfecho A “Lei Malaia” enfrentou significativas resistências. Esquematizou-se aqui resistências e críticas à legislação partindo (i) de forças político-partidárias internas, (ii) da diplomacia internacional, notadamente dos Estados Unidos, (iii) das elites econômicas nacionais e (iv) de parte da imprensa brasileira. Dentre as forças partidárias, a UDN foi a principal opositora do Decreto-Lei nº 7.666/1945. Lembre-se que foi expedido em 28 de maio de 1945 o Decreto-Lei nº 7.586, que promoveu uma reforma no direito eleitoral brasileiro. Nos momentos finais do Estado Novo, já era permitida a fundação de partidos políticos375. A UDN foi fundada em 7 de Art. 117 da Constituição de 1934: “A lei promoverá o fomento da economia popular, o desenvolvimento do crédito e a nacionalização progressiva dos bancos de depósito. Igualmente providenciará sobre a nacionalização das empresas de seguros em todas as suas modalidades, devendo constituir-se em sociedades brasileiras as estrangeiras que atualmente operam no País”. Art. 145 da Constituição de 1937: “Só poderão funcionar no Brasil os bancos de depósito e as empresas de seguros, quando brasileiros os seus acionistas. Aos bancos de depósito e empresas de seguros atualmente autorizados a operar no País, a lei dará um prazo razoável para que se transformem de acordo com as exigências deste artigo”. O monopólio do Instituto de Resseguros do Brasil foi mantido pela Constituição de 1946 e também pela redação original da Constituição de 1988: art. 149 da Constituição de 1946 (“A lei disporá sobre o regime dos bancos de depósito, das empresas de seguro, de capitalização e de fins análogos”); art. 192, II, da Constituição de 1988 (“Art. 192. O sistema financeiro nacional, estruturado de forma a promover o desenvolvimento equilibrado do País e a servir aos interesses da coletividade, será regulado em lei complementar, que disporá, inclusive, sobre: [...] II - autorização e funcionamento dos estabelecimentos de seguro, previdência e capitalização, bem como do órgão oficial fiscalizador e do órgão oficial ressegurador”). A situação só se alterou com a exclusão da expressão “órgão oficial ressegurador” do dispositivo da Constituição de 1988, por meio da Emenda Constitucional nº 13, de 21 de agosto de 1996. 373 VITAL, João Carlos. A Criação e Organização do Instituto de Resseguros do Brasil, 1939-1940. Rio de Janeiro: IRB, 1941; VENÂNCIO FILHO, Alberto. A Intervenção do Estado no Domínio Econômico: o direito público econômico no brasil. Rio de Janeiro: FGV, 1968, p. 286-289; ALVIM, Pedro. Política Brasileira de Seguros. São Paulo: Manuais Técnicos de Seguros, 1980; BERCOVICI, Gilberto. Estado, Resseguro e a Industrialização Brasileira. In: COUTINHO, Aldacy et al. (Org.). Liber Amicorum Homenagem ao Prof. Doutor António José Avelãs Nunes. Coimbra/São Paulo: Coimbra, 2009, p. 349-365; DIAS, André Orengel. Resseguro e Desenvolvimento: entre Estado e mercado, lei e contrato. Dissertação de Mestrado em Direito. Escola de Direito de São Paulo, Fundação Getúlio Vargas, 2011, p. 69-81. 374 LIMA SOBRINHO, Alexandre José Barbosa. Barbosa Lima Sobrinho I, op. cit., p. 150. 375 Cf. LIMA SOBRINHO, Barbosa. Direito Eleitoral e a Constituição de 1946. In: BALEEIRO, Aliomar. A Constituição de 1946. Brasília: Escopo, 1987, p. 27. 372 144 abril de 1945, enquanto a “Lei Malaia” era de 22 de junho do mesmo ano. Segundo Maria Victoria de Mesquita Benevides, no que concerne à política econômica, a UDN era caracterizada pela inconsistência programática e pelas contradições internas ao partido. De um lado, diz-se, de um modo geral, que a posição da UDN era marcada pela crítica à intervenção do Estado na economia e pelo apoio à abertura ao capital estrangeiro. De outro, a UDN foi defensora do monopólio estatal do petróleo, tendo considerado o projeto enviado pela Assessoria Econômica do presidente Getúlio Vargas, em 1951, insuficientemente nacionalista, embora seu real intuito não tenha sido o de preservar o patrimônio nacional, mas sim de se contrapor e criar complicações políticas ao presidente376. O posicionamento da UDN em relação à "Lei Malaia", no entanto, careceu de qualquer ambiguidade. Em discurso proferido em Belo Horizonte em 15 de julho de 1945, Eduardo Gomes (1896-1981), um dos principais líderes da UDN, que seria candidato nas eleições presidenciais de dezembro de 1945 contra Eurico Gaspar Dutra (1883-1974), candidato do PSD apoiado pelo PTB, asseverou, em trecho do discurso especialmente dedicado ao decreto em comento, intitulado "Lições de um decreto", que a "Lei Malaia": [...] alarmou as corporações econômicas, a generalidade das classes, a totalidade dos indivíduos, denunciando-lhe as armas que a Ditadura, em seus estertores, prepara para acutilar as derradeiras e precárias garantias, de que os cidadãos se presumiam investidos. Não diversifica a finalidade política de um e de outro ato. Não enganou os mais crédulos a soma de faculdades que o Govêrno mais uma vez se outorgou, por deliberação sua e à revelia da Nação, para usá-las a seu talante [...]377. No trecho transcrito, percebem-se, usando o mote da "Lei Malaia", (i) uma preocupação com as corporações econômicas, cuja maioria atuante no Brasil, à época, era estrangeira, (ii) uma associação entre o decreto e a ausência de democracia e (iii) uma crítica às "faculdades que o governo se outorgou", que pode ser vinculada à insatisfação não só com o modo arbitrário e alegadamente não democrático por meio do qual a "Lei Malaia" foi instituída, mas também com as "providências intervencionistas e monopolizadoras" do governo378. Ensaiava-se, aí, a afirmação que marcaria a retórica político-econômica da UDN em favor da liberdade econômica e da iniciativa privada e em 376 BENEVIDES, Maria Victoria de Mesquita. A UDN e o Udenismo: ambigüidades do liberalismo brasileiro (1945-1965). Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1981, p. 196-203. 377 GOMES, Eduardo. Campanha de Libertação. Rio de Janeiro: Livraria Martins, 1946, p. 30. 378 Cf. GOMES, Eduardo. Campanha de Libertação, op. cit., p. 30-31. 145 oposição ao intervencionismo estatal, num contínuo exercício de associação entre intervenção econômica e ditadura379. Moniz Bandeira registra que o Departamento de Estado norte-americano interpretou a “Lei Malaia” como “um ato de nacionalismo econômico, que desencorajava entrada de capitais estrangeiros no Brasil”380. A recepção negativa da lei por parte da diplomacia norte-americana foi utilizada pela elite econômica doméstica para pressionar o governo a voltar atrás. Liderança comercial, João Daudt d’Oliveira, por exemplo, fez chegar ao presidente Vargas a informação de que o decreto produziu “ansiedade” nos Estados Unidos381. 379 Cf. BENEVIDES, Maria Victoria de Mesquita. A UDN e o Udenismo, op. cit., p. 11-12 e 196-207. Essa associação entre intervenção estatal e autoritarismo estava presente também em debates, em tese, mais "técnicos". Eugênio Gudin, economista de inspiração neoliberal reiteradamente ligava a intervenção estatal, notadamente no âmbito de um planejamento mais amplo da economia brasileira, a desapego à democracia. Cf. GUDIN, Eugênio. Rumos da Política Econômica - relatório apresentado à Comissão de Planejamento Econômico sobre a Planificação da Economia. In: SIMONSEN, Roberto; GUDIN, Eugênio. A Controvérsia do Planejamento na Economia Brasileira: coletânea da polêmica Simonsen x Gudin, desencadeada com as primeiras propostas formais de planejamento da economia brasileira ao final do Estado Novo. Rio de Janeiro: IPEA/INPES, 1977, p. 73-78; GUDIN, Eugênio. Carta à Comissão de Planejamento - carta sobre a réplica do Dr. Roberto Simonsen. In: SIMONSEN, Roberto; GUDIN, Eugênio. A Controvérsia do Planejamento na Economia Brasileira: coletânea da polêmica Simonsen x Gudin, desencadeada com as primeiras propostas formais de planejamento da economia brasileira ao final do Estado Novo. Rio de Janeiro: IPEA/INPES, 1977, p. 228. 380 BANDEIRA, Moniz. Cartéis e Desnacionalização (a experiência brasileira: 1964-1974), op. cit., p. 3. O deputado Paulo Germano de Magalhães, discutindo o projeto de lei que daria origem à Lei nº 4.137/1962, chegou a mencionar haver suspeitas de que o embaixador norte-americano no Brasil, Adolfo Berle, atuou, ao tempo em que foi Embaixador, em favor dos trustes norte-americanos, tendo possivelmente conspirado contra Vargas: “[...] um nome que creio insuspeito, o Senhor Adolfo Berle Junior, que já foi Embaixador dos Estados Unidos no Brasil, a quem se atribuiu em certa época ação a favor desses trustes e contribuição na queda do Sr. Getúlio Vargas em 1945 [...]”. Em seguida, é brevemente aparteado pelo deputado Rogê Ferreira (PSB/SP): “De quem se provou a participação”. CÂMARA DOS DEPUTADOS. Diário do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 2 jul. 1957, seção 1, p. 4398. Sobre o papel do embaixador norteamericano no Brasil nos momentos finais do Estado Novo, cf. HILTON, Stanley. O Ditador e o Embaixador. Rio de Janeiro: Record, 1987. 381 “Tenho informações dignas de toda a confiança quanto à ansiedade produzida nos Estados Unidos pelo Decreto 7.666”. Carta de João Daudt d’Oliveira a Getúlio Vargas, 20 set. 1945. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 45.03.02. Interessante que a “Lei Malaia” teve repercussão em outros países além dos Estados Unidos. O então ministro das Relações Exteriores do Brasil, Pedro Leão Veloso, remeteu carta de 1º de setembro de 1945 a Agamemnon Magalhães enviando artigo do ministro da Justiça e Instrução Pública da Argentina, Jorge Eduardo Coll, intitulado “Delitos contra la Economia Publica – Legislacion Brasileña”, publicado no jornal La Prensa em 30 de julho de 1945. Coll pontuou inicialmente uma crítica jurídica ao Decreto-Lei nº 7.666/1945, sustentando não haver na técnica de direito penal uma espécie de delitos contra o interesse público. Declarou na sequência que não se deveria incluir em uma lei antitruste a persecução de empresas jornalísticas, de radiotelefonia e “telefusion” com o argumento de que seriam “monopolizadoras da opinião pública”, uma vez que não se poderia equiparar opinião a uma mercadoria. Para Coll, isso configuraria, em verdade, atentado contra a liberdade de pensamento. Coll endossou a tese da prescindibilidade do decreto, em razão da existência de outro diploma com mesma temática, o Decreto-Lei nº 869/1938. O cerne de sua crítica, porém, foi a alegada incompatibilidade do decreto com a liberdade de expressão. Carta de Pedro Leão Veloso a Agamemnon Magalhães, 1º set. 1945. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 45.05.01. 146 Por seu turno, as classes produtoras, de um modo geral, também externaram insatisfação com o Decreto-Lei nº 7.666/1945, embora, como se viu, Agamemnon Magalhães tenha tido como uma de suas preocupações com a elaboração do decreto a indústria nacional, tendo se ancorado e dialogado, do ponto de vista teórico, com Roberto Simonsen, o mais importante líder industrial da época382. A predisposição das classes produtores com o intervencionismo econômico estatal já vinha se esgotando antes mesmo do decreto, como demonstra a "Carta Econômica de Teresópolis", elaborada por ocasião da Conferência das Classes Produtoras do Brasil, em 1945, em que não há menção expressa à "Lei Malaia"383, mas foram registradas recomendações quanto à necessidade de verificar as atividades de "institutos ou autarquias que interferem oficialmente na economia", avaliando-se a "conveniência de extingui-los ou transformá-los"384. Representadas pela Federação das Associações Comerciais do Brasil, da Confederação Nacional da Indústria e da União das Associações Agropecuárias do Brasil Central, as classes produtoras entregaram a Vargas carta de protesto contra a "Lei Malaia", reunindo comerciários, industriais e setores agroexportadores, conforme documentado por Edgar Carone. As críticas se dirigiam a alegados cerceamento da livre iniciativa, discriminação do capital estrangeiro e tutela absoluta de um aparelho burocrático-inquisitivo do governo sobre seus atos cotidianos, além de asseverarem que um tema dessa relevância apenas deveria ser regulado após discussões no âmbito do Poder Legislativo385. Os setores agropecuários manifestaram especial repulsa ao Decreto-Lei nº 7.666/1945. A Folhada Manhã de São Paulo publicou matéria sobre as reações negativas de diversas associações agropecuárias, transcrevendo telegramas enviados por essas entidades nos quais o decreto foi classificado como cerceador da “liberdade das classes produtoras”, “contrário aos interesses econômicos da nação”, “arma perigosa nas mãos dos detentores do poder”, “ameaça à 382 No entanto, consta matéria da Folha da Manhã informando que a presença de Simonsen, então presidente da Federação das Indústrias de São Paulo, era aguardada na capital federal para participar dos debates sobre o decreto com as classes produtoras, francamente contrárias ao mesmo. Cf. Espero do sr. Roberto Simonsen. Folha da Manhã, São Paulo, 13 jul. 1945, Caderno Único, p. 3. 383 Até porque a referida conferência ocorreu entre 1º e 6 de maio de 1945, enquanto a "Lei Malaia" é de 22 de junho do mesmo ano. 384 CONFERÊNCIA DAS CLASSES PRODUTORAS DO BRASIL. Carta Econômica de Teresópolis. Teresópolis: 1945, p. 10. No mesmo sentido: BIELSHOWSKY, Ricardo. Pensamento Econômico Brasileiro, op. cit., p. 297. 385 CARONE, Edgar. A Terceira República (1937-1945). São Paulo: Difel, 1976, p. 369-377. Ver também: BIELSHOWSKY, Ricardo. Pensamento Econômico Brasileiro, op. cit., p. 296. A carta entregue a Vargas, assinada por João Daudt d’Oliveira (presidente da Federação das Associações Comerciais do Brasil), Euvaldo Lodi (presidente da Confederação Nacional da Indústria) e Iris Meinberg (presidente da União das Associações Agropecuárias do Brasil Central) foi transcrita na íntegra na Folha da Manhã de São Paulo. Cf. Manifestam-se as classes produtoras sobre o decreto-lei 7.666. Folha da Manhã, São Paulo, 25 jul. 1945, Caderno Único, p. 3. 147 fortuna da nação” e aberração “de pleno com os sentimentos democráticos do nosso povo”. Criticou-se a concentração de poderes em um órgão administrativo, a ausência de possibilidade recursal ao Judiciário, a excessiva interferência na iniciativa privada, além de se pontuar que os trustes que existiam no Brasil eram os “trustes estatais”386. Adicione-se que João Daudt d’Oliveira, importante líder comercial brasileiro387, à época presidente da Federação das Associações Comerciais do Brasil388, remeteu a Vargas, em 20 de setembro de 1945, carta relatando que as classes produtoras consideravam “inoportuno e pernicioso aos interesses da economia nacional o Decreto-lei nº 7.666”. Em crítica a Agamemnon Magalhães, d’Oliveira destacou as “repercussões danosas do Decreto 7.666 si este fôr aplicado com o mesmo espírito que presidiu à sua elaboração”. O industrial narrou que foi enviado memorial com informações que permitiriam a Vargas verificar o entendimento do comércio, da indústria e da agricultura sobre o decreto e que recebia “às centenas” telegramas de todas as regiões do País provenientes de sindicatos e associações patronais contra a lei. Na carta, expôs sua crítica ao excessivo poder concentrado nas mãos de uma comissão administrativa que, sem possibilidade de ser contestada pela via recursal, poderia ordenar medidas drásticas como intervenção e desapropriação. Arrazoou também que os ilícitos arrolados na “Lei Malaia” poderiam ser atacados por uma lei já existente, o Decreto-Lei nº 869/1938, que não havia sido usado “em nenhum caso de truste ou associação de emprêsas”. D’Oliveira expôs, ainda, que a lei não cumpria o desígnio de estimular a livre iniciativa, o que deveria ser a prioridade do governo naquele momento. Ao contrário, gerava insegurança, prejuízos ao livre exercício das atividades comerciais e produtivas e inibição da entrada de capitais estrangeiros no País: O que se impõe aqui é estimular as iniciativas, não desencorajá-las. Ora, o decreto 7.666, pela insegurança e pelas incertezas, que cria, prejudica a liberdade de comércio e de produção e obstará a entrada de capitais estrangeiros para aplicação no desenvolvimento do país e em obras que beneficiem a produção389. 386 Manifestam-se as associações agropecuárias sôbre o decreto antitruste, Folha da Manhã, São Paulo, 6 jul. 1945, Caderno Único, p. 5. 387 DIAS, Sônia. João Daudt d’Oliveira. In: ABREU, Alzira Alves de et al (Coords.). Dicionário HistóricoBiográfico Brasileiro – Pós-1930. Rio de Janeiro: CPDOC, 2010. 388 Cf. Manifestam-se as classes produtoras sobre o decreto-lei 7.666. Folha da Manhã, São Paulo, 25 jul. 1945, Caderno Único, p. 3. 389 Carta de João Daudt d’Oliveira a Getúlio Vargas, 20 set. 1945. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 45.03.02. 148 Na imprensa, o grande opositor da “Lei Malaia” foi Assis Chateaubriand, com sua rede de jornais, rádios e revistas, os Diários Associados. Como se viu, Agamemnon Magalhães tinha Chateaubriand como alvo preferencial de seus textos em ataque aos trustes. Chateaubriand, por sua vez, reagia à campanha antitruste em seus meios de comunicação. Já no final do Estado Novo, quando Agamemnon Magalhães havia deixado de ser interventor de Pernambuco para se tornar o último ministro da Justiça e Negócios Interiores do Estado Novo, Chateaubriand fez do seu jornal em Recife, o Diário de Pernambuco, sob a direção de Aníbal Fernandes e Antiógenes Chaves, um dos instrumentos de crítica ao regime e ao ministro390. Em 24 de junho de 1945, por exemplo, o jornal dedicou sua manchete à crítica à “Lei Malaia”391. Em 26 de junho de 1945, publicou texto que chamava o decreto de expressão do “fascismo caboclo”392. Na mesma data, o diário publicou editorial intitulado “Tirania e abuso de poder”, afirmando que a C.A.D.E. seria um instrumento de perseguição do governo393. Em 27 de junho de 1945, seu editorial “Os motivos do ódio” atribuiu a inciativa do Decreto-Lei nº 7.666/1945 a uma richa pessoal de Agamemnon Magalhães com Chateaubriand394. No mesmo dia, o jornal ocupou uma página inteira da edição à crítica da lei, destacando a suposta reação norteamericana ao decreto: “Classificada de ‘fantástica’ nos Estados Unidos a lei anti-‘trusts’”. A maioria dos textos do referido dia retratou o decreto como uma excentricidade autoritária, sem paralelo internacional, voltada para intimidar os Diários Associados e que despertou a preocupação de governos estrangeiros, do mercado e dos setores produtivos395. 390 LIMA FILHO, Osvaldo. Osvaldo Lima Filho (depoimento). Rio de Janeiro: CPDOC, 1977, 1ª entrevista. Como a lei poderia ser aceita: “se punisse inicialmente o maior ‘trustman’ do Brasil: aquele que açambarcou todos os poderes da República”. Diário de Pernambuco, Recife, 24 jun. 1945, p. 1. O jornal chama a lei de “decreto-monstro”. 392 O advogado Carlos Duarte depõe sobre o “Decreto Agamenon”: “Faz-nos regredir aos dias mais ngros do fascismo caboclo”. Diário de Pernambuco, Recife, 26 jun. 1945. 393 Tirania e abuso de poder. Diário de Pernambuco, Recife, 26 jun. 1945. 394 Os motivos do ódio. Diário de Pernambuco, Recife, 27 jun. 1945. 395 Decreto-maligno – a opinião de outra fonte norte americana. Diário de Pernambuco, Recife, 27 jun. 1945; Declara o emb. Berle: discrepa das leis dos E. U. Diário de Pernambuco, Recife, 27 jun. 1945; Para intimidar os “Diários Associados”. Diário de Pernambuco, Recife, 27 jun. 1945; Desaparece a propriedade privada que é uma expressão da liberdade individual. Diário de Pernambuco, Recife, 27 jun. 1945; A economia brasileira na mesma situação da economia alemã no tempo do nazismo. Diário de Pernambuco, Recife, 27 jun. 1945; O ministro da Justiça ameaça começa a agir dentro de 15 dias. Diário de Pernambuco, Recife, 27 jun. 1945; Repulsa geral em São Paulo. Diário de Pernambuco, Recife, 27 jun. 1945; Sem precedentes o pánico na Bolsa. Diário de Pernambuco, Recife, 27 jun. 1945. Chama a atenção nota intitulada “Quem deve sair do governo?”, que informa sobre pesquisa em que “[f]oram ouvidos, inicialmente, intelectuais” acerca da pergunta que dá título ao excerto. O mais votado foi Agamemnon Magalhães, seguido por Filinto Müller e Marcondes Filho. Quem deve sair do governo? Diário de Pernambuco, Recife, 27 jun. 1945. 391 149 Figura 1396 É preciso lembrar que a oposição de Chateaubriand ao Decreto-Lei nº 7.666/1945 significava não somente resistência por parte da imprensa brasileira, mas também reações 396 Charge na edição do Diário de Pernambuco de 27 de junho de 1945. A máquina gigante em forma de monstro simboliza o Estado nacional. Estão entre os instrumentos que caracterizam o autoritarismo do “monstro” a Constituição de 1937 como um todo, o art. 177 da Constituição (que trata dos monopólios da União), o programa de rádio “Hora do Brasil” e o Decreto-Lei nº 7.666/1945, que é representado pela foice à mão direita da figura. Encostado ao pé do gigante, vê-se Getúlio Vargas. Sentado em uma mesa, controlando o “monstro”, tem-se, aparentemente, Agamemnon Magalhães e uma outra pessoa. 150 que se dariam no âmbito político. Conforme já registrado, embora só tenha exercido cargo eletivo em período anterior à “Lei Malaia”397, Chateaubriand tinha trânsito político nas esferas de poder, o que incluía o governo federal no Estado Novo, a despeito dos entreveros que existiram398. Antes de se tornar ministro, Agamemnon Magalhães enfrentou resistências à sua luta antitruste no próprio governo, o que ilustra que seus artigos contra os trustes e, em particular, o truste dos Diários Associados estavam causando incômodo. Consta carta de 23 de março de 1944 de Joel Presídio, do DIP, a ele informando que havia recomendação superior “ordenando o encerramento da polêmica em torno do ‘trust’ dos ‘associados’”399. Chegou também a Agamemnon Magalhães carta do presidente do Instituto do Açúcar e do Álcool, de 27 de março de 1944, alertando-o da força e influência na capital federal de Chateaubriand, que, segundo se registrou, era próximo de pelo menos três ministros e teria mais acesso ao presidente do que o próprio então interventor de Pernambuco. Nessa carta, cita-se o exemplo de um decreto assinado por Vargas reconhecendo filhos tidos fora do casamento que teria sido obtido por Chateaubriand, que possuía interesse pessoal pelo assunto400. Assim, contar com Chateaubriand como opositor da “Lei Malaia” implicava também resistências políticas dentro do círculo de poder próximo a Vargas. Além dos jornais vinculados aos Diários Associados, outros grandes jornais repercutiram informações negativas relacionadas ao Decreto-Lei nº 7.666/1945, expressando, de diferentes formas, contrariedade em relação à lei. O Correio da Manhã, do Rio de Janeiro, por exemplo, teve como uma de suas matérias de capa do dia 27 de junho de 1945 a reportagem “O clamor geral contra a lei relativa aos trusts”, em que colheu a opinião crítica de um professor universitário, entidades patronais dos setores comercial e industrial, órgãos representativos da imprensa e da advocacia, membros da UDN e 397 Chateaubriand foi senador pelos estados da Paraíba e Maranhão entre 1952 e 1957. Disponível em: http://www.senado.gov.br/senadores/senadores_biografia.asp?codparl=1658&li=38&lcab=19461951&lf=39. Consulta em: 25 jun. 2015. 398 O relacionamento entre Vargas e Chateaubriand não foi sempre amistoso. Pelo contrário. As reações de Chateaubriand ao Decreto-Lei nº 7.666/1945 foram dirigidas não apenas a Agamemnon Magalhães, mas também ao próprio Vargas. Cf. NETO, Lira. Getúlio: Do Governo Provisório à ditadura do Estado Novo, op. cit., p. 474-475. 399 Carta de Joel Presídio para Agamemnon Magalhães, de 23 mar. 1944. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 44.03.23/2. 400 Carta do presidente do Instituto do Açúcar e do Álcool para Agamemnon Magalhães, de 27 mar. 1944. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 44.03.27/2. Trata-se do Decreto-Lei nº 4.737, de 24 de setembro de 1942, seguido pelo Decreto-Lei nº 5.213, de 21 de janeiro de 1943. Tal fato é contado por Fernando Morais: MORAIS, Fernando. Chatô, o rei do Brasil, op. cit., p. 347-349. 151 representantes da Câmara de Comércio Anglo-Latino-Americana401. A manchete do mesmo jornal no dia seguinte enfatizou a repercussão geral negativa ao decreto: “Energico movimento de repulsa ao decreto 7.666”402. O Correio da Manhã chegou a alcunhar o decreto de “lei do confisco”403. A Folha da Manhã de São Paulo, alguns dias após a revogação do Decreto-Lei nº 7.666/1945, fez matéria louvando o ambiente mais favorável à entrada de capitais estrangeiros no Brasil propiciado, entre outras medidas, pela referida revogação404. O Estado de S. Paulo, por outro lado, fez matéria narrando as reações positivas ao decreto, transcrevendo telegramas de saudações ao ministro pela iniciativa provenientes de diversos setores sociais405. No entanto, no que parece uma revisão de seu posicionamento, trinta anos depois, num suplemento intitulado “A Liberdade de Informação no Brasil – IV”, retratou a “Lei Malaia” entre os momentos em que se buscou, pela via governamental, restringir a liberdade de imprensa406. Foram escutados o professor Teotônio Monteiro de Barros (que disse que se tratava de “decreto apocalíptico que termina em 666”), a Associação Comercial de São Paulo, o Sindicato da Indústria de Fiação e Tecelagem em Geral de São Paulo, a Associação Brasileira de Imprensa, o Instituto dos Advogados de Minas Gerais, a seção da UDN do Pará (além de ter sido anunciada com destaque entrevista coletiva de Octavio Mangabeira na sede da UDN, a ser realizada no mesmo dia) e um interlocutor do sir Patrick Hanon (presidente da Câmara de Comércio Anglo-Latino-Americana). A matéria chega a afirmar que a nova lei antitruste colocava “todas as empresas nacionais e estrangeiras sob contrôle estatal”. O clamor geral contra a lei relativa aos trusts. Correio da Manhã, Rio de Janeiro, 27 jun. 1945, p. 1. 402 O jornal deu expressivo destaque à entrevista coletiva dada por Octavio Mangabeira na sede da UDN, ocorrida no dia anterior, expondo críticas duras ao decreto e ao governo. A pressão do povo forçará o governo a modificar ou revogar o decreto. Entrevista coletiva do sr. Octavio Mangabeira à imprensa do país e à estrangeira. Correio da Manhã, Rio de Janeiro, 28 jun. 1945, p. 1. 403 Manifestações e atitudes sobre a lei do confisco. Correio da Manhã, Rio de Janeiro, 29 jun. 1945, p. 1; Adiada a execução da lei do confisco. Correio da Manhã, Rio de Janeiro, 29 jun. 1945, p. 1. 404 Maiores facilidades para a entrada de capitais estrangeiros. Folha da Manhã, São Paulo, 17 nov. 1945, Caderno Único, p. 5. 405 As loas ao Decreto-Lei nº 7.666/1945 partiram de cidadãos comuns, como advogados, industriais e funcionários públicos, e também de sindicatos, cooperativas, federações e empresas, como o Sindicato dos Trabalhadores da Indústria de Papel de Franco da Rocha-SP, o Sindicato dos Trabalhadores nas Indústrias de Fiação e Tecelagem do Distrito de Inhomerim, o Sindicato de Couros e Peles de Alagoinhas-BA, a Federação dos Trabalhadores na Construção de Mobiliário do Rio Grande do Sul, a Cooperativa de Consumo de Lorena-SP e a Companhia Paulista de Fósforos. Congratulações pela assinatura da lei anti-trustes, O Estado de S. Paulo, São Paulo, 4 jul. 1945, p. 12. Essa matéria do jornal O Estado de S. Paulo transcreveu também o texto “A lei contra os trustes será mantida”, publicado no jornal matutino “A Manhã”, que continha críticas às reações da “imprensa reacionaria” ao decreto, asseverando que a lei era “popular e moralizadora”. Note-se, porém, que décadas depois o jornal registrou que, à época, o Estado de S. Paulo estava subordinado à censura do Estado Novo, e a volta de Júlio de Mesquita Filho ao comando do jornal só começou a ser cogitada após a queda do regime, já na gestão de Sampaio Dória no Ministério da Justiça e Negócios Interiores do presidente José Linhares. Cf. A Liberdade de Informação no Brasil – IV, O Estado de S. Paulo, São Paulo, 6 dez. 1975, Suplemento do Centenário, p. 2. 406 Discorrendo sobre os momentos finais do Estado Novo, o jornal teceu considerações sobre o que era, no seu entendimento, o significado do Decreto-Lei nº 7.666/1945: “Entrou o País, então, em intensa fase de agitação política, com a organização dos partidos, pelos quais se dividiam os oposicionistas e os getulistas. Houve anistia geral, permitiu-se aos comunistas organizarem-se, debatia-se livremente pela imprensa e na praça pública. Mas subsistiam as desconfianças em relação a Vargas, porque o bicho perde o pelo mas não perde o vício. E determinadas medidas, que foram sendo tomadas pelo ditador, serviam para fundamentar tais desconfianças. Em 23 de junho de 1945, por inspiração de Agamenon Magalhães, o governo baixa o decreto401 152 Afora os quatro grupos destacados acima (a UDN, os Estados Unidos, as classes produtoras e a imprensa), pode-se dizer que o Decreto-Lei nº 7.666 provocou reações negativas de espectros sociais e políticos mais amplos. Conforme já se mencionou, entidades representativas da advocacia se uniram na crítica ao decreto 407. Consta que economistas como Eugênio Gudin também fizeram registrar sua posição contrária ao diploma408. Até entidades estudantis reagiram negativamente. A União Nacional dos Estudantes (UNE) e a União Metropolitana dos Estudantes convocaram para o dia 2 de julho de 1945 comício contra a “Lei Malaia”409. O contexto pode explicar o rechaço generalizado. Após 15 (quinze) anos de Vargas no poder, 8 (oito) dos quais sob ditadura, tendo-se superado uma guerra em que o Brasil lutou ao lado das democracias ocidentais para exterminar regimes autoritários, vivia-se um momento em que se ansiava por democracia. Qualquer medida com elementos que pudessem ser associados ao autoritarismo receberia o agravo da maior parte dos desejosos do fim do Estado Novo. As críticas ao Decreto-Lei nº 7.666/1945 que mais reverberaram na imprensa não eram tanto as relativas a seu caráter antitruste ou, especificamente, ao dispositivo que obrigava as sociedades anônimas a terem o capital dividido em ações nominativas, mas sim as relacionadas ao que o decreto trazia de autoritário: o modo como foi elaborado (é dizer, sem ser precedida de debate com a sociedade, tampouco, por óbvio, de debate legislativo) e, sobretudo, o excessivo poder atribuído a uma entidade burocrático-administrativa, cujas decisões não poderiam ser questionadas nem na via administrativa nem na judicial410. lei 7.666 – que, em função do ministro da Justiça se tornou conhecido como ‘lei malaia’. Dava a lei poderes absolutos ao governo para intervir em todas as empresas comerciais, industriais, agrícolas e similares, inclusive entidades editoriais, jornalísticas e de rádio-difusão, bem como como para expropriar qualquer empresa fixando-lhe o valor de seus bens e pagando-lhe o preço de avaliação em títulos do Tesouro amortizáveis em 40 anos. A lei era apresentada como providência ‘anti-trust’, mas fácil é perceber seus objetivos políticos. A ‘Folha da Manhã’ de Recife, órgão do ministro Agamemnon Magalhães, transcrevendo a lei no dia de sua publicação, assim a comentava: ‘Não há palavras que possam definir a satisfação com que a nação inteira recebe a lei contra os trusts’”A Liberdade de Informação no Brasil – IV, O Estado de S. Paulo, São Paulo, 6 dez. 1975, Suplemento do Centenário, p. 1-2. 407 Veja-se, a título ilustrativo, a manifestação de Alfredo Baltazar da Silveira, em nome do Instituto dos Advogados Brasileiros, em sessão realizada pelo instituto no dia 28 de junho de 1945: “Quero deixar formulado, na ata dos nossos trabalhos de hoje, o meu veemente protesto contra o decreto 7.666, destoante das nossas tradições jurídicas é atestado duma época, em que o direito de propriedade é, duramente, empezinhado e as atividades partidárias estão suplantando as atividades de comércio e indústria”. Protesto no Instituto dos Advogados. Jornal do Brasil, Rio de Janeiro, 29 jun. 1945, p. 6. 408 A Folha da Manhã noticiou que a “Lei Malaia” foi objeto de debate no Conselho Técnico de Economia e Finanças em 25 de julho de 1945 e que Gudin apresentou uma indicação de condenação do decreto. Debatido o decreto “antitruste” no Conselho Técnico de Economia e Finanças. Folha da Manhã, São Paulo, 25 jul. 1945, Caderno Único, p. 2. 409 Comício contra o decreto n. 7.666. Correio da Manhã, Rio de Janeiro, 28 jun. 1945, p. 1. 410 Apesar de que, sobretudo para as entidades das classes produtoras, o item sensível da lei era o relativo à determinação da conversão das ações ao portador de determinadas indústrias em ações nominativas (art. 10). A queixa contra o dispositivo chegou por intermédio de Euvaldo Lodi, importante líder industrial da época, a 153 Os grupos que receberam elogiosamente o Decreto-Lei nº 7.666/1945 foram restritos. Além de setores que deram sustentação política ao regime até sua derrocada em 1945, entidades de trabalhadores e grupos esparsos das classes produtoras 411, expressaram simpatia ao diploma setores da esquerda, de acordo com autores como Thomas E. Skidmore412, Francisco Luiz Corsi413 e Anita Leocádia Prestes414. Lira Neto relata que a aproximação de Luís Carlos Prestes do queremismo alardeou setores das Forças Armadas. Suspeitava-se que, constatando o fortalecimento das oposições e antevendo o fim do Estado Novo, Vargas estava, como ato de desespero para se manter no cargo, “mancomunado com os extremistas de esquerda”. O biógrafo narra que esse fato, associado à “Lei Malaia”, ajudou o discurso que pretendia, nos anos finais do regime, associar o presidente aos comunistas, de forma a fragilizá-lo ainda mais. Esse discurso se calcava principalmente no poder atribuído ao Poder Executivo pelo Decreto-Lei nº 7.666/1945 de “expropriar empresas nativas ou estrangeiras consideradas perniciosas ao interesse nacional”415. Corsi sustenta que a “Lei Malaia”, entendida no contexto da crise terminal do Estado Novo, foi uma tentativa de aproximação de Vargas com a classe trabalhadora. Seu objetivo específico não era combater o capital estrangeiro, que, para Corsi, não deixou de ser considerado por Vargas como indispensável ao seu projeto de desenvolvimento. O propósito da lei era atacar a inflação, que provocava a carestia de vida que afetava notadamente as populações mais pobres, e os setores que lucravam com ela416. No mesmo sentido, Pedro Paulo Zahluth Bastos entende que a lei foi utilizada por Vargas com o intuito de transferir a responsabilidade pela inflação aos trustes e cartéis. Visava-se com isso a aproximação com o povo e com os queremistas num momento de enfraquecimento de Vargas em decorrência das investidas oposicionistas, notadamente, no âmbito do debate econômico, do discurso liberal, encarnado, sobretudo, pela UDN. Na leitura de Bastos, Agamemnon Magalhães, que reagiu publicamente em entrevista coletiva dada na manhã do dia 28 de junho de 1945 em seu gabinete: “Ora, êsse dispositivo é precisamente o que vai evitar a ação monopolizadora de grupos industriais e financeiros”. Adiada a execução da lei do confisco. Correio da Manhã, Rio de Janeiro, 29 jun. 1945, p. 1. 411 Para uma ilustração desses apoios esparsos, ver a já citada matéria do jornal O Estado de S. Paulo: Congratulações pela assinatura da lei anti-trustes, O Estado de S. Paulo, São Paulo, 4 jul. 1945, p. 12. 412 SKIDMORE, Thomas E. Brasil: de Getúlio a Castelo (1930-1964). Tradução de Berilo Vargas. São Paulo: Companhia das Letras, 2010, p. 85. 413 CORSI, Francisco Luiz. Estado Novo: política externa e projeto nacional. São Paulo: UNESP/FAPESP, 2000, p. 278-279. 414 PRESTES, Anita Leocadia. Os Comunistas e a Constituinte de 1946 – por ocasião do 60º aniversário da Constituição de 1946. Estudos Ibero-Americanos. PUCRS, v. XXXII, n. 2, 2006, p. 174-175. 415 NETO, Lira. Getúlio: Do Governo Provisório à ditadura do Estado Novo, op. cit., p. 473-474. 416 CORSI, Francisco Luiz. Estado Novo, op. cit., p. 276-282. 154 porém, a reação ao decreto terminou por reforçar a campanha oposicionista liberal, unindo à UDN diversos setores, que iam desde profissionais liberais (a exemplo de entidades jornalísticas e advocatícias) às classes produtoras em uníssono. Bastos reconhece que o Decreto-Lei nº 7.666/1945 provocou o reforço da “impopularidade dos industriais na questão inflacionária”, mas produziu um afastamento profundo entre Vargas e os setores produtivos417. De acordo com Corsi, o tom nacionalista da lei foi empregado mais para agradar o “público interno” do que para sinalizar estremecimento da receptividade do Brasil ao capital estrangeiro418. Isso contrasta, de certo modo, com o que apontam autores como Octavio Ianni, Moniz Bandeira e Paula A. Forgioni, que associam, sem restrições, nacionalismo à “Lei Malaia”, conforme apontado acima419. Entende-se, aqui, que as posições são conciliáveis. De um lado, não foi posta em prática pelo Estado Novo uma estratégia de desenvolvimento totalmente independente do capital estrangeiro. Nesse sentido, com Corsi, é possível afirmar que o Decreto-Lei nº 7.666/1945 pode ter dado eco a um discurso nacionalista, mas não integrou uma estratégia maior de mudança na postura do Estado brasileiro frente ao capital estrangeiro. De outro lado, concorda-se com Ianni, Bandeira e Forgioni no sentido de que o tratamento conferido pela lei a empresas estrangeiras, conforme disposto no art. 5º, “b” e “c”, dá fundamento para alegações de que o decreto foi uma medida de nacionalismo econômico. Diante da comoção provocada pela “Lei Malaia”, que passou a ser vista como símbolo da tentação autoritária que estaria presente enquanto Vargas estivesse no poder, sua revogação foi uma das primeiras providências tomadas pelo novo Presidente da República que assumiu com a queda de Vargas, José Linhares (1886-1957), e seu novo ministro da Justiça e Negócios Interiores, Sampaio Dória (1883-1964). Linhares, então presidente do Supremo Tribunal Federal (STF), assumiu interinamente a presidência em 29 417 BASTOS, Pedro Paulo Zahluth. As Aporias do Liberalismo Periférico: comentários à luz dos governos Dutra (1946-1950) e Cardoso (1994-2002). Economia e Sociedade, Campinas, v. 12, n. 2 (21), p. 245-274, jul./dez., 2003, p. 253. 418 CORSI, Francisco Luiz. Estado Novo, op. cit., p. 276-282. João Almino entende que a “Lei Malaia” representou um momento de rearticulação política em que Vargas trouxe ao “cenário ativo” a classe trabalhadora, tendo a lei o papel de fazer o presidente se contrapor aos liberais próximos à burguesia que defendiam o fim do regime e a transição para a democracia, mas sem participação popular. ALMINO, João. Os Democratas Autoritários: liberdades individuais, de associação política e sindical na Constituinte de 1946. São Paulo: Brasiliense, 1980, p. 64. 419 IANNI, Octavio. Estado e Planejamento Econômico no Brasil (1930-1970), op. cit., p. 61-63; BANDEIRA, Moniz. Cartéis e Desnacionalização (a experiência brasileira: 1964-1974), op. cit., p. 1-13; FORGIONI, Paula A. Os Fundamentos do Antitruste. 4. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, p. 101-106. Carvalho aponta sucintamente na mesma direção: CARVALHO, Vinicius Marques de. Aspectos Históricos da Defesa da Concorrência, op. cit., p. 18. 155 de outubro de 1945420. Em 9 de novembro desse ano foi assinado o Decreto-Lei nº 8.167, que revogou o Decreto-Lei nº 7.666/1945421. O efeito prático da “Lei Malaia” foi diferente daquele pensado por Agamemnon Magalhães, que queria que a lei “pegasse”. Seu papel, segundo Barbosa Lima Sobrinho, foi outro: intimidar certas figuras, notadamente Assis Chateaubriand422. Pode-se adicionar ainda uma outra importância concreta do decreto: dar luz à importância de se discutir os malefícios dos trustes e cartéis, bem como de se constituir uma lei e uma autoridade adequadas para remediar o problema. Por fim, cumpre assinalar o legado do Decreto-Lei nº 7.666/1945. Pontuam-se aqui cinco de maior destaque. O primeiro é a previsão de uma comissão ou conselho administrativo, organizado sob a forma de tribunal, responsável pela instrução e julgamento dos casos de natureza exclusivamente antitruste. Trata-se de mudança em relação ao Decreto-Lei nº 869/1938, que determinou que os crimes previstos na lei fossem julgados por um tribunal especial, o Tribunal de Segurança Nacional, que julgaria também os crimes contra a segurança do Estado. Inspirada pela experiência norte-americana da Federal Trade Commission, a iniciativa de Agamemnon Magalhães em 1945 inaugurou um elemento institucional que se manteve até hoje na política de defesa da concorrência brasileira. Todas as leis antitruste brasileiras que sucederam a “Lei Malaia” previram uma comissão administrativa423 como a autoridade antitruste nacional com competência para julgar, por maioria, os casos antitruste. O segundo legado foi a tipificação mais precisa dos ilícitos antitruste. O DecretoLei nº 869/1938 havia trazido, ao lado dos tipos antitruste, outros ilícitos que com estes não se confundiam, como gestão fraudulenta e usura, entre outros. A partir da “Lei Malaia”, as leis antitruste nacionais passaram a ter como objeto exclusivo figuras típicas e outras matérias de natureza antitruste. Outros problemas econômicos foram tratados em instrumentos jurídicos distintos, enquanto as leis antitruste passaram a abordar o abuso do poder econômico como problema jurídico próprio e central. Some-se a isso o fato de que a prática de cartel não tinha uma tipificação clara na legislação de 1938. A redação do seu 420 A revogação do Decreto-Lei nº 7.666/1945 foi comemorada pelas classes produtoras, com repercussão dada pela grande imprensa. Ver, por exemplo, a manifestação de João Daudt d’Oliveira publicada na Folha da Manhã de São Paulo: “É uma grande vitória da consciência econômica do País”. Foi ontem revogado pelo Presidente da República o Decreto-Lei n. 7.666. Folha da Manhã, São Paulo, 10 nov. 1945, p. 4. 421 A Folha da Manhã de São Paulo noticiou que o governo elaboraria, se houvesse tempo, uma nova legislação antitruste, sem, contudo, “caráter político” e visando “apenas defender a economia do povo e a liberdade na indústria e no comércio”. Foi ontem revogado pelo presidente da república o decreto-lei n. 7.666. Folha da Manhã, São Paulo, 10 nov. 1945, Caderno Único, p. 4. 422 LIMA SOBRINHO, Alexandre José Barbosa. Barbosa Lima Sobrinho I, op. cit., p. 150. 423 A partir da Lei nº 4.137/1962, o Conselho Administrativo de Defesa Econômica, o Cade. 156 art. 2º, III424, permitiria sua aplicação tanto para casos de cartel quanto para operações de concentração. O texto do art. 1º, I, do Decreto-Lei nº 7.666/1945, ao contrário, não deixa dúvidas quanto à caracterização do ilícito e à importância do seu combate. O terceiro legado foi a previsão de controle de concentrações, estabelecendo, inclusive, um controle de concentrações prévio avant la lettre. No Decreto-Lei nº 869/1938, a já mencionada redação do art. 2º, III, era dúbia, no que se difere do art. 1º, II, III e, especialmente, V da “Lei Malaia”, que previa como atos contrários aos interesses da economia nacional algumas operações de concentração. Além disso, os artigos 8º e 11 preveem hipóteses em que atos de concentração econômica devem se submeter ao controle da autoridade antitruste para que tais atos sejam consumados. Isto é, estabelece um controle prévio de concentrações décadas antes da Lei nº 12.529/2011, que teve como principal “inovação” o controle prévio de fusões, aquisições e outras operações425. O quarto legado do Decreto-Lei nº 7.666/1945 foi a previsão de uma análise antitruste pautada nos efeitos. Diferindo-se, em alguma medida, da lei de 1938, que se centrava na verificação da ocorrência dos atos, com claro viés penalista, a “Lei Malaia” indicou uma nova abordagem no art. 11, quanto aos acordos entre empresas, ao prever o controle prévio pela C.A.D.E. dos acordos entre empresas desde que tivessem alguns efeitos específicos, a saber: equilibrar a produção com o consumo; regular o mercado; estabilizar preços; padronizar ou racionalizar a produção; estabelecer uma exclusividade de distribuição em detrimento de outras mercadorias do mesmo gênero ou destinadas à satisfação de necessidades conexa. O art. 11 chamou a atenção, pela primeira vez, para um elemento que, anos mais tarde, passou a ter centralidade nas análises antitruste de concentrações e condutas. Finalmente, o quinto legado – e talvez o mais importante – foi o de colocar a discussão sobre o antitruste no centro dos debates nacionais e incutir na opinião pública um 424 Art. 2º [...] III - promover ou participar de consórcio, convênio, ajuste, aliança ou fusão de capitais, com o fim de impedir ou dificultar, para o efeito de aumento arbitrário de lucros, a concorrência em matéria de produção, transporte ou comércio. 425 Para o controle prévio de concentrações como “novidade” da Lei nº 12.529/2011, ver e.g.: BARRIONUEVO, Arthur. A Lei 12.529 e o Controle de Concentrações sob a Ótica da Análise Econômica. In: FARINA, Laércio (Ed.). A Nova Lei do CADE. Ribeirão Preto: Migalhas, 2012, p. 25; DEL CHIARO, José; PEREIRA JÚNIOR, Ademir Antônio. O Desenvolvimento da Defesa da Concorrência, op. cit., p. 6971. 157 senso comum de que trustes e cartéis426 eram danosos ao País e deveriam ser combatidos por meio de uma legislação específica. 2.3 Lei nº 4.137/1962 2.3.1 Agamemnon Magalhães e a Constituição de 1946 Eleito deputado federal para a Assembleia Nacional Constituinte de 1946, Agamemnon Magalhães foi o relator do Título V da Constituição, “Da Ordem Econômica e Social”. Apesar de título semelhantes já terem encontrado previsão nas Constituições de 1934 e de 1937, a discussão em torno da matéria ensejou divergências. O grande tema de fundo era a intervenção do Estado no domínio econômico. Crítica comum dos constituintes que apresentavam reticências à intervenção estatal era que ela facilitaria ações de índole autoritária partindo do Estado em detrimento da iniciativa privada427. Além de estabelecer princípios gerais, o título trouxe dispositivos que geraram controvérsia, como os relativos à possibilidade de a União monopolizar atividades econômicas e à função social da propriedade, que se ligava a dispositivo referente à desapropriação por interesse social, constante do capítulo II do Título IV (“Dos Direitos e Garantias Individuais”)428. Com o passar do tempo, o uso do termo “truste” se tornou obsoleto. É preciso entender o sentido empregado ao termo no contexto da “Lei Malaia”. Quando se falava em “combate aos trustes”, o centro das preocupações era menos o grande grupo econômico em si e mais o grande grupo econômico que praticava ações consideradas abusivas, entre elas o conluio que causava prejuízos à população. Assim, o uso do termo “cartel”, que se mantém até hoje, dá conta, em parte, do sentido que era associado ao termo “truste” no tempo estudado. 427 Veja-se, por exemplo, os apartes feitos ao discurso de Agamemnon Magalhães na Constituinte: MAGALHÃES, Agamenon. Intervenção do Estado no Domínio Econômico (discurso pronunciado na sessão de 22 ago. 1946). In: MAGALHÃES, Agamenon. Discursos Parlamentares. Brasília: Câmara dos Deputados, 1982, p. 204-209. 428 “Art 145 - A ordem econômica deve ser organizada conforme os princípios da justiça social, conciliando a liberdade de iniciativa com a valorização do trabalho humano. Parágrafo único - A todos é assegurado trabalho que possibilite existência digna. O trabalho é obrigação social. Art 146 - A União poderá, mediante lei especial, intervir no domínio econômico e monopolizar determinada indústria ou atividade. A intervenção terá por base o interesse público e por limite os direitos fundamentais assegurados nesta Constituição. Art 147 - O uso da propriedade será condicionado ao bem-estar social. A lei poderá, com observância do disposto no art. 141, § 16, promover a justa distribuição da propriedade, com igual oportunidade para todos”. “Art 141 - [...] § 16. É garantido o direito de propriedade, salvo o caso de desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interêsse social, mediante prévia e justa indenização em dinheiro. Em caso de perigo iminente, como guerra ou comoção intestina, as autoridades competentes poderão usar da propriedade particular, se assim o exigir o bem público, ficando, todavia, assegurado o direito a indenização ulterior”. Para debates doutrinários sobre os dispositivos do Título V da Constituição, ver e.g.: MIRANDA, Pontes de. Comentários à Constituição de 1946. Rio de Janeiro: Livraria Boffoni, 1947, v. IV, p. 7-84; FERREIRA, Valdemar. O Conteúdo Econômico da Constituição Brasileira de 1946. Revista Forense, mar., 1939, p. 3138; DANTAS, F. C. de San Tiago. Preço Uniforme do Açúcar para Todas as Usinas. In: DANTAS, F. C. de San Tiago. Problemas de Direito Positivo. Rio de Janeiro: Forense, 1953, p. 91-107; CAVALCANTI, Themistocles. Intervenção da União no Domínio Econômico. In: INSTITUTO DE DIREITO PÚBLICO E 426 158 É no referido Título V que consta o art. 148, que prevê a elaboração de lei para reprimir “toda e qualquer forma de abuso do poder econômico”. Cuida-se da primeira vez que foi incluído expressamente em um texto constitucional a preocupação com o abuso do poder econômico. Isso respaldava e legitimava a elaboração de uma lei antitruste. Mais do que isso: impunha ao legislador infraconstitucional a obrigação de elaborar uma lei especificamente voltada à repressão do abuso do poder econômico. Trata-se de passo importante na tradição constitucional brasileira. Conforme já pontuado, o sentido impresso no referido dispositivo foi, com algumas diferenças de redação, reproduzido em Constituições posteriores, como no art. 157, VI, da Constituição de 1967, no art. 160, V, da Constituição de 1969, e no art. 173, § 4º, da Constituição de 1988. Por outro lado, as Constituições de 1934 e 1937 já previam a necessidade de lei que fomentasse a economia popular. O que se buscava proteger, com as Constituições da década de 1930, eram os consumidores e as iniciativas empresariais nacionais, ambos afetados pela ação considerada danosa de trustes, cartéis e açambarcadores. Guardadas as distinções de caráter político e econômico das respectivas épocas, essa preocupação é a mesma que orientou a elaboração do art. 148 da Constituição de 1946 e, de algum modo, os dispositivos referentes ao abuso do poder econômico nas Constituições que se seguiram. Tanto a Constituição de 1934 quanto a de 1937 já davam o respaldo e a legitimidade para a instituição de uma legislação e uma política preordenada ao controle do poder econômico. A Constituição de 1946 apenas tornou expressa a necessidade de se reprimir o abuso do poder econômico, mas isso já estava contido nas determinações constitucionais anteriores que visavam à proteção da economia popular. Nesse sentido, a principal inovação constitucional relativa ao tema antitruste se deu com os dispositivos referentes à proteção da economia popular, prevista no art. 117 da Constituição de 1934 e reproduzida no art. 141 da Constituição de 1937. Isto é, se se deve apontar uma grande inovação que se refletiu constitucionalmente no que concerne ao tema antitruste, ela se deu na Constituição de 1934, com a previsão de guarda da economia popular, reproduzida na Constituição de CIÊNCIA POLÍTICA. Estudos sôbre a Constituição Brasileira. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 1954, p. 21-39; SILVA, Carlos Medeiros. A Desapropriação por Interesse Social. In: INSTITUTO DE DIREITO PÚBLICO E CIÊNCIA POLÍTICA. Estudos sôbre a Constituição Brasileira. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 1954, p. 61-75; LIMA, Hermes. Intervenção Econômica do Estado Moderno. Revista Forense, v. 155, a. 51, fascículos 615 e 616, set./out., 1954, p.471-477; BARRETO FILHO, Oscar. Limites Constitucionais da Intervenção do Estado na Economia Privada. Revista dos Tribunais, a. 49, v. 291, jan., 1960, p. 12-18; FAGUNDES, M. Seabra. Da Intervenção do Estado na Ordem Econômica, em face da Constituição Federal. Arquivos do Ministério da Justiça e Negócios Interiores, n. 86, a. XXI, jun., 1963, p. 8-24. 159 1937, embora a Constituição de 1946 tenha sido importante por explicitar, sem deixar dúvidas, que a ação antitruste era constitucionalmente legitimada429. O percurso histórico da redação do art. 148 da Constituição de 1946 foi reconstruído por Sérgio Soares Braga. Como narra Braga, no âmbito das discussões na Assembleia Nacional Constituinte, partiu de Agamemnon Magalhães a proposta de incluir no referido Título “Da Ordem Econômica e Social” um artigo específico sobre o abuso do poder do econômico. A redação proposta para o dispositivo, exposta no anteprojeto apresentado à Subcomissão Direitos Sociais, foi a seguinte: Art. 4. Os trusts, cartéis, entendimentos ou ajustes de qualquer organização, grupo, empresa ou indivíduo, sejam de que natureza forem, para dominar os mercados internos, eliminar os concorrentes e explorar os consumidores pelos preços ou outra forma de opressão, serão declarados fora da lei e dissolvidos de acordo com a legislação especial que for votada pelo Congresso430. A redação proposta enfrentou resistência de parlamentares, notadamente da UDN. A associação entre o dispositivo proposto e a “Lei Malaia”, que tanta polêmica causou, deu ensejo a preocupações de alguns parlamentares. Mário Massagão (UDN/SP) e Prado Kelly (UDN/RJ), na Grande Comissão da Constituição, realizada em 14 de maio de 1946, sugeriram modificações à redação acima, passando o dispositivo a ter os seguintes termos: Os trustes, cartéis, entendimentos ou ajustes de qualquer organização, grupo, empresa ou indivíduo, sejam de que natureza foram, para dominar os mercados 429 Impressiona a influência da Constituição de 1946. Como dito, a redação do art. 148 da Constituição de 1946 (“Art 148 - A lei reprimirá toda e qualquer forma de abuso do poder econômico, inclusive as uniões ou agrupamentos de empresas individuais ou sociais, seja qual for a sua natureza, que tenham por fim dominar os mercados nacionais, eliminar a concorrência e aumentar arbitrariamente os lucros”) reverberou na Constituição de 1967 (Art 157 - A ordem econômica tem por fim realizar a justiça social, com base nos seguintes princípios: [...]VI - repressão ao abuso do poder econômico, caracterizado pelo domínio dos mercados, a eliminação da concorrência e o aumento arbitrário dos lucros”), na Constituição de 1969 (“Art. 160. A ordem econômica e social tem por fim realizar o desenvolvimento nacional e a justiça social, com base nos seguintes princípios: [...] V - repressão ao abuso do poder econômico, caracterizado pelo domínio dos mercados, a eliminação da concorrência e ao aumento arbitrário dos lucros”) e na Constituição de 1988 (“Art. 173. [...]§ 4º A lei reprimirá o abuso do poder econômico que vise à dominação dos mercados, à eliminação da concorrência e ao aumento arbitrário dos lucros”). A semelhança entre os dispositivos transcritos é significativa. Pode-se dizer, nesse passo, que a expressão “repressão do abuso do poder econômico” prevaleceu constitucional e historicamente sobre a expressão “fomento da economia popular”. Todavia, os objetos juridicamente protegidos com base em ambas as expressões constitucionalmente previstas, são, como se viu, praticamente idênticos, a despeito das diferenças políticas e econômicas de cada período histórico. 430 BRAGA, Sérgio Soares. As Relações entre o Executivo e o Legislativo e a Elaboração da Política Econômica na Primeira Experiência de Democracia Presidencialista Pluripartidária Brasileira (19461964), Tese de Doutorado. Campinas: Instituto de Economia/Universidade de Campinas, 2008, p. 70. 160 internos, eliminar os concorrentes e explorar os consumidores pelos preços ou qualquer outra forma de opressão, serão reprimidos nos termos de lei especial 431. Essa redação excluiu a possibilidade de "os trustes, cartéis, entendimentos ou ajustes de qualquer organização, grupo, empresa ou indivíduo, sejam de que natureza foram, para dominar os mercados internos, eliminar os concorrentes e explorar os consumidores pelos preços ou qualquer outra forma de opressão" serem "declarados fora da lei e dissolvidos", conforme a proposta original. Manteve-se apenas a possibilidade de repressão a esses atos "nos termos de lei especial". Ou seja, revela-se uma tentativa de moderar a proposta de Agamemnon Magalhães. Por fim, Ferreira de Souza (UDN/RN) apresentou uma emenda em que a seguinte redação para o artigo foi sugerida: A lei reprimirá toda e qualquer forma de abuso do poder econômico, inclusive as uniões ou agrupamentos de empresas individuais ou sociais, com o fim de dominar os mercados nacionais, eliminar a concorrência e aumentar arbitrariamente os lucros432. Nota-se a ausência de menção expressa a "trustes, cartéis, entendimentos ou ajustes". Modificou-se de "eliminar os concorrentes" para "eliminar a concorrência" e de "explorar os consumidores pelos preços" para "aumentar arbitrariamente os lucros". Excluiu-se a menção genérica a "qualquer outra forma de opressão". Manteve-se, contudo, a preocupação geral com o abuso do poder econômico. Essa foi, com o acréscimo apenas da expressão "seja qual for a sua natureza", a redação adotada no texto constitucional433: Art 148 - A lei reprimirá toda e qualquer forma de abuso do poder econômico, inclusive as uniões ou agrupamentos de empresas individuais ou sociais, seja qual for a sua natureza, que tenham por fim dominar os mercados nacionais, eliminar a concorrência e aumentar arbitrariamente os lucros 434. 431 BRAGA, Sérgio Soares. As Relações entre o Executivo e o Legislativo e a Elaboração da Política Econômica na Primeira Experiência de Democracia Presidencialista Pluripartidária Brasileira (19461964), op. cit., p. 71. 432 BRAGA, Sérgio Soares. As Relações entre o Executivo e o Legislativo e a Elaboração da Política Econômica na Primeira Experiência de Democracia Presidencialista Pluripartidária Brasileira (19461964), op. cit., p. 71. 433 BRAGA, Sérgio Soares. As Relações entre o Executivo e o Legislativo e a Elaboração da Política Econômica na Primeira Experiência de Democracia Presidencialista Pluripartidária Brasileira (19461964), op. cit., p. 71-72. 434 Uma vez promulgada a Constituição, as divergências notadas nas discussões constituintes não mais se notaram no âmbito do debate doutrinário. A legitimidade do dispositivo constitucional e de seu conteúdo, determinando a elaboração de lei de controle do abuso do poder econômico, em geral, não foi questionada. Pontes de Miranda viu no artigo a mesma “mentalidade” das “leis contra trustes” norte-americanas. Tratar- 161 2.3.2 Projeto de Lei nº 122/1948 Após o término dos trabalhos constituintes, Agamemnon Magalhães se mantém na Câmara dos Deputados como deputado federal pelo PSD de Pernambuco. Para entender seu papel na continuidade da “luta antitruste” no novo contexto político brasileiro, após o Estado Novo, todas as considerações tecidas acima sobre sua formação e suas inclinações teóricas, ideológicas e políticas aqui se aplicam. De outro lado, o que deve ser destacado de novo na postura de Agamemnon Magalhães sob o regime democrático é sua atitude de buscar sanar os problemas apontados na “Lei Malaia”, especialmente no que diz respeito ao alegado flerte da lei com o autoritarismo. Primeiro, inseriu na Constituição de 1946, como já anotado, a previsão de lei especificamente voltada ao combate do abuso do poder econômico. Com isso, deu expresso respaldo constitucional à política antitruste435. Segundo, enfrentou a crítica de que uma lei antitruste deveria ser precedida de amplo debate com a sociedade, nomeadamente no âmbito do Poder Legislativo, ao propor um projeto de lei perante o Congresso nos termos previstos na Constituição. Por outro lado, aspectos controversos relacionados ao setor de comunicações e aos trustes estrangeiros permaneceram no projeto. O primeiro aspecto constava do art. 5º, “a”, que estabelecia que seriam desapropriadas as empresas “comprometidas em atos reputados abusivos quando os mesmos se referirem a indústrias básicas, bélicas, emprêsas editoras, jornalísticas, de rádio e teledifusão, de divulgação e publicidade, de transportes ou emprêsas concessionárias de serviços públicos”. Além da medida drástica de desapropriação, a linguagem desse dispositivo era quase idêntica a do art. 5º, “a”, e a do 8º, se-ia, simplesmente, de intervenção na economia, com a punição do mau uso do direito de propriedade, de modo que a livre concorrência não se convertesse em eliminadora da própria concorrência. MIRANDA, Pontes de. Comentários à Constituição de 1946, op. cit., p. 27-29. Valdemar Ferreira, a despeito de afirmar que o artigo é fruto de “preconceito” da Constituição e criticar tanto a “Lei Malaia” quanto o Projeto de Lei nº 122/1948, não questionou o dispositivo constitucional, entendendo que a Carta, no mandamento em questão, voltou-se contra o abuso que “deprime” “os mais fracos economicamente”. FERREIRA, Valdemar. O Conteúdo Econômico da Constituição Brasileira de 1946, op. cit., p. 18-20. Themistocles Cavalcanti argumentou que a intervenção nos casos de abuso do poder econômico se justifica não só em razão do art. 148, como também da “justiça social”. CAVALCANTI, Themistocles. Intervenção da União no Domínio Econômico, op. cit., p. 28-29. Seabra Fagundes não criticou o fato de que a Constituição, no art. 148, garantiu a “supressão temporária” da liberdade iniciativa, de forma a punir o abuso do poder econômico. FAGUNDES, M. Seabra. Da Intervenção do Estado na Ordem Econômica, em face da Constituição Federal, op. cit., p. 9. 435 Como se viu, entende-se aqui que esse respaldo já era dado pelas Constituições de 1934 e 1937. A estratégia de Agamemnon Magalhães foi deixar explícito na Constituição de 1946 a necessidade de lei para a fiscalização do poder econômico, isto é, uma lei antitruste. 162 “e”, da “Lei Malaia”. Quanto aos grupos estrangeiros, estava presente no art. 5º, “b”, do projeto, que seriam desapropriadas as empresas “comprometidas em atos reputados abusivos quando os mesmos resultarem da ação de emprêsas nacionais ou estrangeiras, notoriamente vinculadas a coalisões, ‘trusts’ ou cartéis ajustados no estrangeiro”. No entanto, em ambos os casos houve modificações em relação à “Lei Malaia”. No que pertine ao setor jornalístico, Agamemnon Magalhães procurou não transparecer que a lei atacaria com especial ênfase esse setor, o que havia dado ensejo às críticas de que o Decreto-Lei nº 7.666/1945 atentava contra liberdade de expressão e de imprensa. Notou-se com a “Lei Malaia” – e Agamemnon Magalhães não fazia questão de esconder – que a lei desvelava um propósito subjetivo, tendo um alvo certo: Assis Chateaubriand e os seus Diários Associados. Com o projeto de lei para regulamentar o art. 148 da Constituição, Agamemnon Magalhães tentou de algum modo “objetivar” a luta antitruste, sem personificar em uma pessoa ou grupo específico o inimigo a ser combatido. Deixou-se de dar demasiado destaque à ação antitruste em relação aos grupos de mídia, ainda que se tenha mantido no projeto um dispositivo como o mencionado art. 5º, “a”436. No que se refere aos trustes estrangeiros, não reproduziu o quanto estabelecido no art. 5º, “b”, do Decreto-Lei nº 7.666/1945, isto é, não mais considerou “nocivo ao interêsse público” um ato apenas por dele participar empresa estrangeira437. Note-se, ainda, que havia sido incluído no Título V (“Da Ordem Econômica e Social”) da Constituição de 1946 um artigo que vedava a propriedade de empresas jornalísticas e de radiodifusão por estrangeiros438. Os dispositivos propostos encontravam, assim, respaldo no texto constitucional. O projeto foi apresentado por Agamemnon Magalhães em 15 de abril de 1948. Nesse dia, proferiu um discurso na Câmara dos Deputados que fez as vezes de justificativa do projeto. O primeiro ponto do discurso foi citar o fundamento constitucional da proposição, de modo a enfatizar a legitimidade de que gozava. O segundo aspecto tratado 436 Nas duas principais ocasiões públicas em que manifestou uma justificação para o projeto (em discurso na Câmara dos Deputados quando da apresentação do projeto e em conferência pronunciada no Clube Militar do Rio de Janeiro), Agamemnon Magalhães não deu qualquer destaque ao papel da futura lei com relação ao controle do setor de mídia. Cf. MAGALHÃES, Agamemnon. Projeto de Lei N.º 122, regulamentando o art. 148 da Constituição Federal, op. cit., p. 31-34; MAGALHÃES, Agamemnon. Abuso do Poder Econômico. Conferência pronunciada no Clube Militar do Rio de Janeiro, em 22 de junho de 1949, op. cit., p. 11-23. 437 A própria linguagem do dispositivo proposto ilustrava a tentativa de Agamemnon Magalhães de conferir ares de igualdade no tratamento conferido a empresas nacionais e estrangeiras. 438 “Art 160 - É vedada a propriedade de empresas jornalísticas, sejam políticas ou simplesmente noticiosas, assim como a de radiodifusão, a sociedades anônimas por ações ao portador e a estrangeiros. Nem esses, nem pessoas Jurídicas, excetuados os Partidos Políticos nacionais, poderão ser acionistas de sociedades anônimas proprietárias dessas empresas. A brasileiros (art. 129, nº s I e II) caberá, exclusivamente, a responsabilidade principal delas e a sua orientação intelectual e administrativa”. O art. 131 da Constituição de 1934, já transcrito acima, tinha conteúdo no mesmo sentido. 163 pelo autor consistiu na abordagem das críticas endereçadas ao Decreto-Lei nº 7.666/1945, que, segundo ele, eram de duas naturezas: política (o decreto foi elaborado num momento politicamente inoportuno, dado que próximo da época em que ocorreria a sucessão presidencial) e jurídica (o decreto previa uma repressão administrativa aos trustes e cartéis, no que se distinguia da tradição jurídica norte-americana, mais judicial do que administrativa). Ao discorrer sobre os modelos de legislação antitruste existentes no mundo ocidental, apontou que o modelo norte-americano, que combinava repressão administrativa e judicial, era a inspiração para sua proposta, tendo, porém, adaptado-o à realidade constitucional brasileira. Em seguida, Agamemnon Magalhães elencou uma série de fatos que confirmaria o quão oportuno o projeto se afigurava naquele momento: registrou o abuso de monopólios obtidos por registro patentário em alguns setores econômicos brasileiros desde, pelo menos, a década de 1930; narrou a pressão que sofreu Delmiro Gouveia por parte de truste inglês de tecidos; relatou episódio envolvendo uma fábrica de fósforos de Pernambuco, que teria sido vítima de prática de preço predatório por um truste do Sul do País; e arrematou dizendo que a principal razão da alta de preços era a “restrição dos mercados”, que eram dominados por “açambarcadores”. Acrescentou que a lei serviria também para agir sobre o setor de petróleo, afirmando que se tratava de ramo em que a concentração econômica e as práticas exploratórias e abusivas eram significativas. Inspirado no discurso “New Freedom”, do presidente norte-americano Woodrow Wilson, Agamemnon Magalhães salientou que a lei proposta conferiria liberdade não só ao consumidor brasileiro, mas também ao Estado, que precisava ser soberano e não poderia ficar à mercê dos detentores de poder econômico, inclusive os do setor de petróleo. Nesse setor, em particular, dever-se-ia fixar o monopólio estatal, justamente para garantir a soberania do Brasil frente aos abusos dos trustes petrolíferos. O imperativo da soberania serviria para garantir que o Estado brasileiro fosse livre para assegurar liberdade de iniciativa a qualquer pessoa, assim como igualdade de oportunidades439. 439 MAGALHÃES, Agamemnon. Projeto de Lei N.º 122, regulamentando o art. 148 da Constituição Federal, op. cit., p. 27-38. Na ocasião, Agamemnon Magalhães foi aparteado por alguns parlamentares. Os apartes mais substanciais partiram do deputado Jurandir Pires (PSD/DF). Da fala do referido deputado, destacam-se aqui três aspectos: (i) observou que, diferentemente do Brasil, os Estados Unidos eram o “país dos trustes”, é dizer, contavam com um número considerável de grandes grupos econômicos que controlavam vários setores da economia; (ii) arrazoou que a concentração do poder econômico tinha um lado benéfico, que era a redução dos custos de produção, o que por sua vez poderia elevar o “standard de vida”; (iii) argumentou, em reação a um aparte do deputado Ernâni Sátiro (UDN/PB), que a eliminação de pequenas fábricas em setores como algodão, dando lugar a grandes fábricas estrangeiras, não era um sintoma necessariamente negativo da ação dos trustes, era algo natural, fruto da “evolução industrial”. Cf. MAGALHÃES, Agamemnon. Projeto de Lei 164 Registrem-se aqui dois aspectos adicionais que sobressaem do discurso em comento. O primeiro é a elucidação da aderência democrática do projeto de lei, o que ele faz por meio da demonstração (i) do fundamento constitucional da futura lei, (ii) da influência do modelo norte-americano, (iii) do papel do Judiciário na política proposta e (iv) da instrumentalidade da lei à garantia da liberdade de iniciativa e da igualdade de oportunidades. Quanto a essa última questão, vê-se que precede à menção à necessidade de garantir a todos a “liberdade de exercer a atividade que quiser”, assegurando a todos “iguais oportunidades”, uma narrativa na qual foram pontuados episódios concretos de condutas abusivas de grandes grupos econômicos que teriam prejudicado iniciativas industriais nacionais. Nesse sentido, a preocupação com a indústria local e com o desenvolvimento que ela poderia ensejar permanecia. Aliás, Agamemnon Magalhães chegou a reconhecer, no discurso, que o conjunto de elementos que o levou a propor o projeto, que ele chama de “fatores políticos que influíram no meu espírito”, era o mesmo que o havia guiado tanto no contexto da “Lei Malaia” quanto no da Constituinte. Ou seja, com Agamemnon Magalhães encampando a luta antitruste, a inspiração da iniciativa antitruste era a mesma. O segundo aspecto a se pontuar é a visão que o parlamentar tinha a respeito do papel que cumpria ao Estado naquele momento histórico. Ele não escondia que reservava ao poder estatal uma função preponderante na economia, controlando e dirigindo setores, notadamente os que contavam com mais concentração econômica e histórico de práticas abusivas. A fala de Agamemnon Magalhães sugere que, para ele, a política antitruste deveria ser mais um instrumento à disposição do Estado para garantir um objetivo mais amplo: fazer do Brasil um Estado soberano, sem submissão aos detentores de poder econômico. O projeto merece uma visão geral dos seus principais dispositivos. O art. 1º expressa a legitimidade constitucional do projeto. Diferentemente da “Lei Malaia”, que não trouxe de modo expresso o seu fundamento constitucional, o projeto o assinalou logo em seu primeiro artigo. Os artigos 2º e 3º traziam uma lista de atos que configurariam abuso de poder econômico. Estavam previstos: (i) ajustes entre empresas, que, mutadis mutandis, constavam do art. 2º, III, do Decreto-Lei nº 869/1938, e do art. 1º, I, do DecretoLei nº 7.666/1945 (art. 2º, I, do projeto); (ii) operações de concentração, em dispositivos que ganharam redação praticamente idêntica às dos incisos II e V do Decreto-Lei nº N.º 122, regulamentando o art. 148 da Constituição Federal, op. cit., p. 31-34. Isso ilustra que, a despeito da “massa crítica” que se formou a respeito do tema dos trustes, inclusive com a inclusão de dispositivo na Constituição tratando do assunto, o tema não era consensual a essa altura, mesmo entre membros do mesmo partido de Agamemnon Magalhães. 165 7.666/1945, mas já encontravam previsão similar no art. 2º, III, do Decreto-Lei nº 869/1938 (art. 2º, II e IV, do projeto); e (iii) a paralisação de empresas com vistas à elevação de preços e ao desemprego em massa, que sugere uma permanência da preocupação com o abastecimento, pode ser associada aos incisos II e IV do art. 2º, do Decreto-Lei nº 869/1938 e tem redação igual à do art. 1º, IV, do Decreto-Lei nº 7.666. Interessante notar que o projeto propôs um dispositivo considerando abuso de poder econômico a cobrança de juros superiores ao dobro da taxa legal. Após o Decreto-Lei nº 869/1938 ter disposições expressas sobre usura (art. 4º) e o Decreto-Lei nº 7.666/1945 passar ao largo dessa questão, que não tem natureza antitruste, Agamemnon Magalhães propunha inserir a discussão novamente no âmbito de um diploma antitruste (art. 2º, VII, do projeto). Outra novidade em termos de condutas típicas foi a previsão da prática de dumping, como uma forma de “concorrência desleal” (art. 2º, V, do projeto), que não havia tido previsão nos diplomas de 1938 e de 1945. Registre-se ainda a previsão da “percepção de lucros excessivos” como abuso, consignando que estes ocorreriam quando ultrapassassem a “percentagem normal” (art. 2º, VIII, do projeto). A fixação de tal percentagem seria uma das atribuições da autoridade administrativa a ser instituída, conforme o art. 13, “l”, do projeto. Nem o Decreto-Lei nº 869/1938 nem o Decreto-Lei nº 7.666/1945, elaborados sob o Estado Novo, haviam chegado a tanto: o projeto não só previa como ato ilícito a percepção de lucro considerado excessivo, como conferia a uma autoridade administrativa a competência para determinar o percentual “normal” do lucro. A exemplo do art. 3º do Decreto-Lei nº 7.666/1945, o projeto também previa intervenção nas empresas que praticassem as condutas abusivas previstas (art. 4º). A diferença entre o decreto e o projeto é que enquanto no primeiro a medida era administrativa, autorizada e implementada pela C.A.D.E., no segundo era judicial, a ser requerida perante o Juízo da Fazenda Pública, prevendo-se procedimento detalhado para o requerimento e a execução da intervenção (artigos 27 a 43 do projeto)440. Medida ainda mais drástica, já comentada, era a desapropriação, que poderia ocorrer quando os atos tidos por abusivos se dessem em determinados setores da economia ou fossem ajustados no estrangeiro (art. 5º, “a” e “b”, do projeto). A desapropriação já havia sido prevista no âmbito da “Lei Malaia”, nos seus artigos 6º e 7º. Diferentemente da intervenção, que havia, no projeto, recebido uma regulamentação detalhada do seu procedimento, quanto à Nos termos do art. 13, “c”, do projeto, a promoção da “intervenção de bens de particulares” se daria “por intermédio do Ministério Público Federal”. 440 166 desapropriação foi previsto apenas que sua proposição seria competência da autoridade administrativa (art. 14, “b”). A autoridade responsável pela política de combate ao abuso do poder econômico seria a Comissão Administrativa de Defesa Econômica (C.A.D.E.), exatamente o mesmo nome estabelecido pelo Decreto-Lei nº 7.666/1945. Tratava-se de órgão autônomo, diretamente subordinado ao Presidente da República (art. 6º). Comporiam a C.A.D.E. seis membros nomeados pelo Presidente da República e aprovados pelo Senado Federal para mandatos de seis anos, podendo ser reconduzidos (art. 7º, caput e § 1º). Entre eles, escolher-se-ia o seu Presidente para um mandato de dois anos, guardada a possibilidade de reeleição (art. 11, do projeto). Além dos membros, poderiam participar das reuniões da C.A.D.E., sem direito a voto, o seu Procurador-Geral (art. 7º, § 3º) e “comerciantes e industriais idôneos”, que seriam designados pelo Presidente da Comissão e participariam como “assessores” (art. 12). Ademais, a regionalização da autoridade antitruste foi uma previsão inédita do projeto, que conferiu à C.A.D.E. a possibilidade de manter “Inspetorias Regionais de Defesa Econômica”, se necessário fosse (art. 6º, parágrafo único). À C.A.D.E. caberia a promoção das investigações e inquéritos sobre possíveis atos abusivos (art. 13, “h”), bem como o julgamento dos casos concretos sobre esses atos. Dentre as demais atribuições, notam-se duas que apresentam certa natureza regulatória: “investigar os preços em relação aos custos [...] determinando as providências que lhe parecerem necessárias para evitar a perturbação do mercado ou a exploração dos consumidores” (art. 13, “k”) e “fixar a percentagem normal de lucro”, já mencionada acima (art. 13, “l”). O Presidente da C.A.D.E. – diretamente ou mediante funcionários – seria responsável por promover a instrução dos processos e determinar as diligências a serem feitas (art. 15, “b”). O processo administrativo para apurar exercício abusivo de poder econômico poderia ser instaurado ex officio, mediante representação de qualquer autoridade pública ou após representação escrita de qualquer pessoa física ou jurídica (art. 16). Instaurado, sua instrução seria feita pela Procuradoria da C.A.D.E. O Procurador, para tanto, poderia inquirir pessoas e realizar exames, perícias e vistorias (art. 17, caput e § 1º). Ao final, teria duas opções: apresentar relatório pelo arquivamento do processo, caso em que os autos seriam encaminhados ao Presidente, que os submeteria à Comissão (art. 18), ou apresentar representação à C.A.D.E., quando entendesse pela existência de abuso de poder econômico (art. 17, § 2º). Recebida a representação, o Presidente designaria um dos membros da 167 Comissão como “instrutor”, dando-lhe a incumbência de mandar citar as pessoas representadas (art. 19, caput e § 1º), que, em seguida, teriam trinta dias contados da data da citação para protocolar suas respectivas peças de defesa (art. 20). Uma vez esgotado o prazo de defesa, o instrutor poderia conceder “um prazo para provas, não excedente de 20 dias” (art. 21), após o qual o instrutor conferiria prazo de dez dias para apresentação de “razões” (art. 22). Na sequência, o processo seria encaminhado ao Procurador, que se manifestaria em dez dias (art. 22, parágrafo único). Finalmente, os autos deveriam ser conclusos ao instrutor, que os submeteria, em trinta dias, ao julgamento da Comissão (art. 23). Esta decidiria por maioria, cabendo ao Presidente, quando fosse o caso, o voto de desempate (art. 24). Constatada qualquer forma de abuso de poder econômico, a C.A.D.E. determinaria a intervenção judicial, a ser processada nos termos previstos no projeto, ou a administração judicial dos bens dos responsáveis (art. 25). Em se tratando das condutas previstas nos incisos III e V do art. 2º ou no art. 3º, a C.A.D.E. notificaria as empresas responsáveis para que as práticas fossem cessadas em trinta dias, contados da publicação da decisão no Diário Oficial da União (art. 26, caput e § 1º). Caso se verificasse que a ordem de cessação não estava sendo cumprida, a Comissão procederia ao pleito de intervenção judicial (art. 26, § 4º). O dispositivo da “Lei Malaia” (art. 10) que havia enfrentado resistência das classes produtoras, relativo à conversão obrigatória das ações de sociedades anônimas em ações nominativas, foi reproduzido no projeto (art. 46). As empresas teriam o prazo de seis meses para proceder à conversão, após o qual, caso não realizada, ensejaria a tomada das providências, pela C.A.D.E., para a promoção da intervenção judicial (art. 46, § 2º). As sociedades anônimas que contassem com a União como acionista majoritária não estariam sujeitas ao dispositivo (art. 46, § 3º)441. O controle prévio de atos de concentração, já estabelecido anteriormente no art. 11 do Decreto-Lei nº 7.666/1946, foi mais uma vez previsto no art. 47 do projeto, excluídas da obrigação as “autarquias federais, incumbidas da direção, organização e defesa de determinados setores econômicos” (art. 48). Uma vez apresentado em 1948, o projeto teve longa tramitação no Congresso Nacional. Suas idas e vindas no Parlamento brasileiro serão sumarizadas adiante. Cumpre observar, no entanto, que, nesse interim, enquanto não se tinha uma lei propriamente antitruste, outros diplomas legais surgiram para dar conta de algumas das questões que 441 Observe-se que o art. 46 do projeto encontrava respaldo no art. 160 da Constituição de 1946, já transcrito acima. 168 seriam endereçadas na lei antitruste proposta por Agamemnon Magalhães e que já haviam sido tratadas em diplomas anteriores, como o Decreto-Lei nº 869/1938 e o Decreto-Lei nº 7.666/1945. É sobre esses outros diplomas legais que se discorrerá a seguir. 2.3.3 Leis nº 1.521 e nº 1.522/1951 Em virtude da revogação da “Lei Malaia” pelo Decreto-Lei nº 8.167/1945 e da longa tramitação do Projeto de Lei nº 122/1948, o Brasil ficou sem uma lei especificamente vocacionada ao controle antitruste até 1962, com a promulgação da Lei nº 4.137442. No entanto, houve, desde logo, tentativas de suprir esse vácuo normativo. No seu primeiro ano como presidente democraticamente eleito, 1951, Getúlio Vargas apresentou dois projetos de lei: o de nº 513, em 30 de maio de 1951, e o de nº 588, em 8 de junho de 1951. O primeiro projeto se tornou a Lei Ordinária nº 1.522, de 26 de dezembro de 1951, autorizando o governo federal a “intervir no domínio econômico para assegurar a livre distribuição de produtos necessários ao consumo do povo”. O segundo projeto se tornou a Lei Ordinária nº 1.521, de mesma data, “alterando dispositivos da legislação vigente sobre crimes contra a economia popular”. Importa conhecer o conteúdo desses estatutos, para, em seguida, entender por que eles serviram ao preenchimento de uma lacuna – a falta de um diploma antitruste. A Lei nº 1.521/1951 é um diploma de crimes contra a economia popular. Os principais dispositivos do Decreto-Lei nº 869/1938 são reproduzidos na lei de 1951. As disposições do art. 2º do Decreto-Lei nº 869/1938 constam do art. 3º da Lei nº 1.521/1951, e as do art. 3º da lei de 1938 são previstas em alguns dos incisos do art. 2º da lei de 1951. Até o dispositivo sobre a usura, fixado no art. 4º do diploma de 1938, foi reeditado no art. 4º do diploma de 1951. As penas de detenção, inclusive, eram as mesmas443. 442 Embora o Decreto-Lei nº 869/1938 nunca tenha sido revogado expressamente, sua força dissuasória deixou de ser relevante com a queda do Estado Novo e a extinção, pela Lei Constitucional nº 14/1945, do Tribunal de Segurança Nacional, ainda que a referida lei tenha transferido a competência para julgar os crimes contra a economia popular aos juízes e tribunais previstos no art. 90 da Constituição de 1937. Ademais, reitere-se que o decreto de 1938 não era genuinamente antitruste, como já arrazoado. Tinha dispositivos claramente antitruste, mas contava com outros que não apresentavam essa natureza. A “Lei Malaia” foi a primeira elaborada com propósitos especificamente antitruste. 443 Nelson Hungria dá conta dessa reprodução legislativa: “Devo, porém, informar que a primeira lei que surgiu a respeito do assunto foi de minha autoria, intelectual e no meu projeto, que deve estar ainda no Ministério da Justiça, as penas cominada [sic], não alcançavam o teto a que atingiram com o Decreto 869, reproduzido ipsis litteris, posteriormente, pela Lei número 1.521”. CÂMARA DOS DEPUTADOS. Diário do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 22 fev. 1956, seção 1, p. 1191. 169 Já a Lei nº 1.522/1951 autorizava o governo a intervir no mercado de forma a garantir a distribuição de bens necessários ao consumo do povo. A carência de mercadorias e serviços tidos como essenciais à população legitimava, sob a autorização constitucional, a intervenção do Estado para sanar tal problema (art. 1º). Entre as ações de que o Estado poderia lançar mão estavam (art. 2º): (i) a compra, venda e distribuição de bens considerados essenciais (como alimentos de primeira necessidade, medicamentos, combustíveis, tecidos, cimento, máquinas e outros); (ii) a fixação de preços e o controle do abastecimento; e (iii) a desapropriação de bens por interesse social ou a requisição de serviços. O principal feito da lei foi a criação, no âmbito do Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio, da Comissão Federal de Abastecimento e Preços (COFAP), órgão responsável pela execução do diploma. A COFAP teria poderes para promover inquéritos econômicos, pesquisar sobre os custos de produção e a distribuição das mercadorias, verificar estoques, regular a distribuição de bens essenciais e matérias-primas e tabelar preços máximos, entre outras atribuições (art. 7º)444. Nota-se, nesse passo, que não houve um vácuo normativo entre a “Lei Malaia” e a Lei nº 4.137/1962. Enquanto tramitava o Projeto de Lei nº 122/1948, as Leis nº 1.521 e nº 1.522 de 1951 passaram a prover a regulamentação jurídica de vários ilícitos de natureza antitruste. O mecanismo utilizado não foi novidade: lançou-se mão de diplomas voltados a coibir delitos contra a economia popular e que prejudicassem o abastecimento. Para explicar o entendimento de que as referidas leis suprimiram a lacuna deixada pela ausência de uma lei antitruste, abordam-se em dois pontos abaixo os aspectos relativos a cada um desses diplomas. Primeiro, a abordagem da Lei nº 1.521/1951 não era administrativa, como haviam propugnado o Decreto-Lei nº 7.666/1945, a experiência internacional (notadamente a norte-americana, por da Federal Trade Commission, criada em 1914) e até algumas vozes 444 A COFAP foi extinta pela Lei nº 3.782, de 22 de julho de 1960, sancionada pelo presidente Juscelino Kubitschek (1902-1976). O art. 11 da referida lei determinou que o acervo, as dotações orçamentárias e o pessoal da COFAP fossem incorporados ao Ministério da Indústria e Comércio, criado pelo mesmo diploma. A extinção da COFAP perdeu efeito com a Lei Delegada nº 4, de 26 de setembro de 1962, que dispôs sobre a “intervenção no domínio econômico para assegurar a livre distribuição de produtos necessários ao consumo do povo”. De conteúdo quase idêntico ao da Lei nº 1.522/1951, a mencionada lei delegada declarou a manutenção em vigor das normas emanadas pela COFAP, a continuação da tramitação regular dos procedimentos instaurados com base na Lei nº 1.522/1951 e a revogação da mesma Lei nº 1.522/1951. O regulamento da Lei Delegada nº 4/1962 foi o Decreto nº 51.644-A, de 26 de novembro de 1962, que criou a SUNAB, órgão responsável por executar os termos da lei delegada, substituindo a COFAP. Para o que se seguiu nos anos de ditadura militar no que concerne à regulamentação jurídica do abastecimento, cf. LINHARES, Maria Yedda Leite; SILVA, Francisco Carlos Teixeira da. História Política do Abastecimento, op. cit., p. 167-173. 170 doutrinárias brasileiras445. O foco era penal, exatamente como no Decreto-Lei nº 869/1938, a ser aplicado, portanto, pelas autoridades judiciais competentes. Contudo, isso não implica dizer que eventuais práticas anticompetitivas não poderiam ser reprimidas com base nesse diploma. Assim, caso fosse verificado um ilícito de natureza antitruste previsto na Lei nº 1.521/1951, a exemplo da fixação de preço de revenda (art. 2º, VIII), este poderia ser objeto de investigação e ser sancionado penalmente nos termos do referido estatuto. Isto é, não é porque a lei não estabelecia uma autoridade administrativa para investigar e punir ilícitos antitruste que estes, casos cometidos, não seriam reprimidos. Em outros termos, não houve um vácuo normativo sobre eventuais práticas antitruste durante todo o período que vai da revogação da “Lei Malaia” à promulgação da Lei nº 4.137/1962. Pelo menos desde 1951, havia diplomas que, embora possivelmente não da maneira mais recomendável e provavelmente de modo menos completo do que veio a fazer a lei de 1962, davam conta de várias das questões antitruste que por ventura surgissem. Segundo, é igualmente certo que, a partir da “Lei Malaia”, ficaram mais claras as diferenças entre uma lei estritamente antitruste e uma lei voltada especificamente à questão do abastecimento. Os temas poderiam se entrelaçar, como se deu com o Decreto-Lei nº 869/1938 e mesmo com a Lei nº 1.521/1951; mas se entendeu que a política antitruste, para ser corretamente aplicada e efetiva, demandaria uma lei e uma autoridade próprias. Em que pese essa constatação, a Lei nº 1.522/1951 dava poderes investigativos e persecutórios à COFAP. Logo, eventual ilícito com consequências sobre o abastecimento, mas que também tivesse caráter antitruste, a exemplo do açambarcamento, poderia ser investigado e punido por uma comissão administrativa, a COFAP. Isto é, mesmo na ausência de uma autoridade essencialmente antitruste, havia uma autoridade no âmbito da administração federal que poderia exercer tarefas semelhantes àquelas que seriam exercidas posteriormente, com a Lei nº 4.137/1962, pelo Cade. Isso, todavia, não afastou a necessidade de uma lei e uma autoridade antitruste, o que se mostra o arranjo institucional mais adequado para endereçar problemas de abuso de poder econômico, como o Congresso Nacional reconheceu com a aprovação da lei de 1962. Reafirme-se que a “Lei Malaia” foi um marco. Antes dela, o marco legal do antitruste brasileiro – o Decreto-Lei nº 869/1938 – endereçava questões diversas, inclusive às relativas ao abastecimento. A “Lei Malaia” foi responsável por propor um tratamento jurídico específico para a questão antitruste. Deu independência normativa e institucional 445 PINTO , Bilac. Regulamentação Efetiva dos Serviços de Utilidade Pública. Rio de Janeiro: Forense, 1941, p. 32-39. 171 para a disciplina no Brasil. Por isso que, após a “Lei Malaia”, é difícil incluir as leis de 1951 no rol de legislações antitruste. Seus conteúdos podem eventualmente tratar de matérias semelhantes, mas os tratamentos são distintos. E essa distinção só ficou nítida com a “Lei Malaia”, que incutiu o entendimento de que o abuso do poder econômico merece tratamento legal específico. 2.3.4 Trâmite legislativo Conforme já pontuado, o Projeto de Lei nº 122/1948 teve longa tramitação. O primeiro passo dessa tramitação foi sua análise na Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) da Câmara dos Deputados, onde recebeu, em 29 de junho de 1948, parecer favorável à sua constitucionalidade do deputado Hermes Lima (1902-1978), à época do Partido Socialista Brasileiro do Distrito Federal446. Hermes Lima inicia seu parecer com considerações que servem para conferir legitimidade ao projeto. Cita a compatibilidade do projeto com (i) o art. 148 da Constituição de 1946447, (ii) a Carta Econômica de Teresópolis, que expressava o entendimento das classes produtoras brasileiras acerca da necessidade de uma política fiscalizadora das “formas monopolísticas”448 e (iii) os postulados de uma democracia liberal, pautada pela liberdade econômica 449, sem deixar de reconhecer e louvar a intervenção estatal na economia como medida adequada para a repressão do abuso de poder econômico450. Aliás, o elogio do caráter interventivo do projeto pautou a proposta de alteração do art. 1º do projeto por Hermes Lima, que deveria 446 COUTINHO, Amélia. Hermes Lima. In: ABREU, Alzira Alves de et al (Coords.). Dicionário HistóricoBiográfico Brasileiro – Pós-1930. Rio de Janeiro: CPDOC, 2010. 447 LIMA, Hermes. Projeto nº 122. Parecer do relator na Comissão de Constituição e Justiça. In: MAGALHÃES, Agamemnon. Abuso do Poder Econômico. Projeto de Lei regulando a aplicação do art. 148 da Constituição da República. Recife: Folha da Manhã, 1949, p. 63. 448 LIMA, Hermes. Projeto nº 122, op. cit., p. 63. 449 A lei antitruste seria um instrumento para normalizar o mercado, isto é, não seria a expressão de um intervencionismo exagerado, mas sim condição sine qua non para garantir a normalidade do funcionamento do mercado. Trata-se de frisar a compatibilidade da futura lei com um regime democrático liberal que se tentava construir a partir do fim do Estado Novo, alinhado, no contexto de Guerra Fria, ao bloco capitalista liderado pelos Estados Unidos. Lembre-se que se vivia um clima de anticomunismo, cujo momento mais emblemático foi o cancelamento do registro do Partido Comunista do Brasil (PCB) pelo Tribunal Superior Eleitoral (Resolução nº 1.841, de 7 de maio de 1947). “O pensamento inspirador do projeto é reprimir o abuso do poder econômico, restaurando-se, do mesmo passo, a liberdade e a concorrência no mercado. Temos que este pensamento é também o da letra e do espírito do art. 148 da Constituição. [...] A lei de que se cogita o art. 148 da Constituição não é apenas repressiva. Mas antes restauradora das condições normais do mercado. É uma lei de defesa da liberdade econômica e da concorrência”. LIMA, Hermes. Projeto nº 122, op. cit., p. 64. 450 “Assim, consagra o projeto a intervenção como a medida adequada aos fins que colima”. LIMA, Hermes. Projeto nº 122, op. cit., p. 64. 172 ter a seguinte redação: “Art. 1º - A repressão do abuso do poder econômico far-se-á, nos termos desta lei, sem prejuízo da responsabilidade penal, pela intervenção nas emprêsas individuais e coletivas”451. Ressalte-se também que Hermes Lima buscou diferenciar o objeto tratado no projeto apreciado daquele constante das legislações de crimes contra a economia popular: “Do que menos se cogita é de punir as pessoas físicas ou jurídicas responsáveis pelos abusos do poder econômico. Essa função cabe antes ao Código Penal e ás Leis protetoras da economia popular”452. O intuito criminalizador teria deixado de ser o foco, passando este a ser a restauração “das condições normais do mercado”453. No que concerne à análise dos dispositivos em específico, o parlamentar não propõe alterações nos tipos de abuso elencados no art. 2º do projeto. Mas consigna que o Judiciário tem um papel relevante a jogar no esclarecimento das condutas investigadas. Mencionando o caso do art. 2º, III, entendeu que o julgador deveria, após analisar o inquérito produzido pela C.A.D.E., decidir se a paralização de que fala o dispositivo se deu com o propósito de elevar os preços454. Em seguida, Hermes Lima sugeriu alterações em dispositivos do projeto. Veja-se tabela abaixo: Tabela 1 451 LIMA, Hermes. Projeto nº 122, op. cit., p. 65. LIMA, Hermes. Projeto nº 122, op. cit., p. 64. 453 LIMA, Hermes. Projeto nº 122, op. cit., p. 64. Ademais, nota-se no parecer a herança de um discurso que apela para um certo desvio de caráter das pessoas responsáveis por tais práticas abusivas, em linha com a percepção que se observava desde Campos e Hungria, que chamavam os agentes econômicos que atentavam contra a economia popular de “espertalhões”, “especuladores” e “aproveitadores”. CAMPOS, Francisco. A Lei de Proteção á Economia Popular, op. cit., p. 191-192; HUNGRIA, Nelson. Dos Crimes contra a Economia Popular e das Vendas a Prestações com Reserva de Domínio, op. cit., p. 9. Hermes Lima se referia às empresas que abusavam de seu poder econômico de “pontos de infecção” que deveriam ser “atalhados e curados”. “Emprêsas responsáveis pela prática de abusos do poder econômico são pontos de infecção, que precisam ser atalhados e curados”. LIMA, Hermes. Projeto nº 122, op. cit., p. 65. O mais importante a se mencionar quanto a Hermes Lima é seu papel destacado no trâmite do projeto. Além do parecer ora em comento, foi chamado, em 1956, já ex-parlamentar e exercendo o ofício de professor, a prestar um depoimento sobre o projeto. Antes disso, em 1954, publicou um artigo em que discorre sobre a intervenção do Estado na economia, onde é possível extrair o fundamento de suas posições acerca do tema, dentro do qual, frise-se, insere-se o debate antitruste. Nesse artigo, três defesas podem ser destacadas: (i) do protecionismo, sem o qual não se criaria um parque industrial nacional; (ii) do desenvolvimento, que chama de “progresso”, de sorte a que o País deixasse de ser “uma fazenda tropical, exportadora de matérias-primas”; e (iii) da intervenção estatal, citando o desinteresse do capital privado em investir em projetos como Volta Redonda e proclamando o Estado como “a grande alavanca do progresso”. LIMA, Hermes. Intervenção Econômica do Estado Moderno. Revista Forense, v. 155, a. 51, fascículos 615 e 616, set./out., 1954, p. 471477, especialmente p. 473 e 477. É possível verificar também no pensamento de outro artífice do que viria a ser a Lei nº 4.137/1962, Hermes Lima, a influência de correntes de pensamento econômico nativas, que serão estudadas com mais vagar no capítulo seguinte. 454 “Na execução das leis, principalmente leis deste tipo, a missão judiciária de aplicá-la envolve, de modo particular, a missão de enquadrar seu alcance”LIMA, Hermes. Projeto nº 122, op. cit., p. 65. 452 173 Alterações Justificativa Nova redação para o art. 1º: “A repressão do abuso do poder econômico far-se-á, nos têrmos desta lei, sem prejuízo da responsabilidade penal, pela intervenção nas emprêsas individuais e coletivas”. Supressão da letra “a” do art. 3º. “Emprêsas responsáveis pela prática de abusos do poder econômico são pontos de infecção, que precisam ser atalhados e curados. A isto visa a medida da intervenção”455. Seria “demasiado considerar formas de abuso do poder econômico ‘o exercício, por parte de qualquer emprêsa, de atividades não compreendidas nos têrmos da letra a do art. 44’”456. É impossível que “pessoas físicas, sem possuírem atividade comercial ou industrial organizada sob a forma de emprêsa , pratiquem os abusos de poder econômico”457. “Seria melhor considerar a espécie em cada caso concreto do que legislar através de norma prévia e impositiva para certa categoria de emprêsa, até porque ao Govêrno pode não interessar a desapropriação”458. “A criação de Inspetorias Regionais determinaria aumento muito grande no pessoal da C.A.D.E.”459. Supressão do parágrafo único do art. 4º. Supressão de todo o art. 5º. Nova redação para o parágrafo único do art. 6º: “A C.A.D.E. poderá enviar funcionário, onde lhe parecer necessário, para proceder a investigações e instaurar inquéritos”. Substituição de “declarar” por “apurar” no art. 13. Nova redação para a letra “c” do art. 13: “Promover, nos têrmos desta lei, a intervenção em emprêsas”. Supressão da letra “d” do art. 13. Supressão da letra “a” do art. Nova redação para a letra “b” do art. 14: “Propôr ao Presidente da República desapropriação do acervo de emprêsas, grupos ou associações de qualquer natureza, quando julgar de interêsse social”. Supressão das palavras “existência ou inexistência” no art. 16463 e nova redação: “‘A apuração de atos ou fatos que constituam’, etc”. Substituição da palavra “processo” por “inquérito” no parágrafo único do art. 16. Nova redação para o art. 17: “Instaurado o inquérito nos têrmos do artigo anterior será o mesmo distribuído a um dos membros da C.A.D.E. que promoverá a respectiva instauração, A C.A.D.E. “não declara a existência do delito. Esta função cabe ao Juiz”460. – “[P]ois optamos pela supressão do art. 5º”461. “[P]orque conflita com atribuições do Conselho Nacional da Economia”462. – – – “A C.A.D.E. realizará inquéritos que servirão de base ao pedido de intervenção e consequentemente processo contra a emprêsa faltosa”464. 455 LIMA, Hermes. Projeto nº 122, op. cit., p. 65. LIMA, Hermes. Projeto nº 122, op. cit., p. 65-66. 457 LIMA, Hermes. Projeto nº 122, op. cit., p. 66. 458 LIMA, Hermes. Projeto nº 122, op. cit., p. 67. 459 LIMA, Hermes. Projeto nº 122, op. cit., p. 67. 460 LIMA, Hermes. Projeto nº 122, op. cit., p. 67. 461 LIMA, Hermes. Projeto nº 122, op. cit., p. 67. 462 LIMA, Hermes. Projeto nº 122, op. cit., p. 67. 463 Hermes Lima cita, na verdade, o art. 15, que não tem as palavras “existência” ou “inexistência” em seu conteúdo. Acredita-se que tenha havido um erro de digitação, pois é o art. 16 que tem as referidas palavras. Por essa razão, incluiu-se na tabela acima a referência ao art. 16. LIMA, Hermes. Projeto nº 122, op. cit., p. 68. 464 LIMA, Hermes. Projeto nº 122, op. cit., p. 69. 456 174 procedendo a tôdas as investigações que se tornarem necessárias para o esclarecimento dos atos ou fatos denunciados. Em nome da C.A.D.E. poderá determinar a inquirição de quaisquer pessoas, bem como exames, perícias e vistorias que forem necessários à elucidação da matéria. § 1.º Terminado o inquérito, será o mesmo submetido ao exame e deliberação da C.A.D.E., acompanhado do respectivo relatório. § 2.º Poderá a C.A.D.E. determinar novas medidas de investigação, se assim julgar necessário após exame do inquérito e relatório”. Nova redação para o art. 25: “Reconhecendo a existência de qualquer das formas de abuso de poder econômico referidas nos itens I, II, IV, VI, e VIII, do art. 2º, solicitará a C.A.D.E., em relatório circunstanciado, que seja decretada pela autoridade judiciária a intervenção na emprêsa considerada faltosa”. Nova redação para o art. 26, § 4º: “Se as emprêsas notificadas não cumprirem a determinação da C.A.D.E., dentro do prazo fixado, promoverá judicialmente a C.A.D.E. a intervenção na emprêsa considerada faltosa”. Substituição dos § § 1º e 2º do art. 27 por: “Parágrafo único. A petição inicial deverá ser acompanhada dos autos do inquérito com o relatório da C.A.D.E.”. Nova redação para o art. 28: “O juiz mandará citar a emprêsa para contestar o pedido de intervenção no prazo de dez dias”465. Nova redação para o art. 29: “Apresentada a contestação, mandará o juiz dar vista dos autos ao representante da União para a impugnação, no prazo de dez dias. § 1.º Fundo o prazo, de que cogita êste artigo, o juiz poderá conceder uma dilação de vinte dias para as provas. § 2.º Terminada dilação probratória, o juiz designará dia para a audiência de instrução e julgamento, observando-se, daí por diante, o disposto nos arts. 263 e seguintes do C.P.C.”466. Nova redação para o art. 31: “Se julgar conveniente, poderá o juiz decretar a intervenção liminar contra a qual caberá agravo de instrumento. Parágrafo único. Ao agravo de instrumento a que se refere êste artigo não se aplica o disposto no § 2.º do art. 843 do C.P.C.”467. Mesma justificativa acima. – – – – – 465 Na verdade, o art. 28 do projeto de Agamemnon Magalhães nada dizia sobre citação; versava sobre problemas formais na petição da C.A.D.E. requerendo a intervenção perante o Juízo da Fazenda Pública. O sistema previsto pelo projeto não previa a possibilidade de contestação antes da intervenção. Proferida sentença nomeando interventor e sendo este nomeado, só então é que seriam citadas as pessoas implicadas na intervenção, que poderiam embargar a intervenção (art. 30). 466 De igual modo, o art. 29 do projeto de Agamemnon Magalhães nada dizia sobre citação; versava sobre a decisão judicial sobre a intervenção. O que foi dito na nota acima acerca da ausência de previsão de citação antes da intervenção se aplica aqui também. 467 No mesmo sentido, o art. 31 do projeto de Agamemnon Magalhães nada dizia sobre “intervenção liminar”; versava sobre vistas ao representante da União, que poderia impugnar os embargos apresentados pelas pessoas compreendidas na intervenção. 175 Nova redação para o art. 32: “Da sentença que julgar o pedido de intervenção cabe apelação: a) – no efeito suspensivo, se a contestação fôr julgada procedente; b) – no efeito devolutivo somente, se fôr rejeitada a contestação”. Supressão do art. 34. Inclusão no art. 46: “Não obstante nominativas, as ações podem transferir-se sucessivamente mediante endosso em preto”. Supressão do art. 47. Supressão do art. 48. Supressão do art. 49. Supressão do art. 50. Substituição do parágrafo único do art. 54 “ficarão sujeitos à pena de reclusão por um a três meses” por “ficarão sujeitos à pena de prisão simples”. Supressão do art. 56. Acréscimo nas Disposições Transitórias do artigo: “A Câmara de Reajustamento Econômico transformar-se-á em Comissão Administrativa da Defesa Econômica. Preencherá as funções que lhe foram cometidas pelos Decretos ns. 24.233, de 12 de maio de 1934; Decreto-lei n.º 1.888, de 15 de dezembro de 1939; n.º 2.071, de 7 de março de 1940; n.º 6.224, de 24 de janeiro de 1944; n.º 9.159, de 10 de abril de 1946. § 1.º Os três juízes atuais da Câmara de Reajustamento Econômico serão conservados como juízes da C.A.D.E. § 2.º A C.A.D.E. regulará a organização interna dos serviços da antiga Câmara de Reajustamento Econômico, de acôrdo com suas novas atribuições”. – “[P]ois já propusemos a supressão do parágrafo único do art. 4º”. Para “preservar a facilidade de circulação de ações”. O art. 160 da Constituição de 1946 determinou que as ações de empresas jornalísticas e de radiodifusão não fossem nominativas ou de estrangeiros. “Daí não se pode deduzir que a Constituição haja determinado que as ações de emprêsas de outra natureza não possam ser igualmente nominativas”468. “A lei não deve ter êsse preventivo, que suscita muitas dificuldades, inclusive as burocráticas”469. “Trata-se de matéria alheia ao sistema do projeto”470. Mesma justificativa acima. Mesma justificativa acima. – “Entendemos que a C.A.D.E. nada tem que ver com o problema de contrôle e fixação de preços”471. Por razões de “enorme economia para os cofres públicos. A Câmara de Reajustamento encontra-se funcionando e pode assumir as atribuições da C.A.D.E.”472. Da CCJ, o projeto seguiu para a Comissão de Indústria e Comércio (CIC) da Câmara dos Deputados, onde recebeu, em 28 de novembro de 1948, parecer do relator deputado José Leomil (1909-1969), da UDN do Rio de Janeiro473. Após breves considerações sobre a aderência do projeto à Constituição de 1946 e à Carta Econômica de 468 LIMA, Hermes. Projeto nº 122, op. cit., p. 71-72. LIMA, Hermes. Projeto nº 122, op. cit., p. 72. 470 LIMA, Hermes. Projeto nº 122, op. cit., p. 72. 471 LIMA, Hermes. Projeto nº 122, op. cit., p. 72. 472 LIMA, Hermes. Projeto nº 122, op. cit., p. 73. 473 Cf. José de Carvalho Leomil. In: ABREU, Alzira Alves de et al (Coords.). Dicionário HistóricoBiográfico Brasileiro – Pós-1930. Rio de Janeiro: CPDOC, 2010. 469 176 Teresópolis, o relator não apenas apontou que a regulamentação tinha o respaldo das classes produtoras, como indicou também os problemas acarretados pela atuação de arranjos monopolísticos ao País: açambarcamento, manipulações nos preços, redução do nível de concorrência, prejuízo aos consumidores e eliminação dos pequenos empresários474. Contudo, o entendimento do deputado foi que o projeto deveria sofrer alterações além daquelas propostas na Comissão de Constituição e Justiça pelo deputado Hermes Lima475. Em 24 de agosto de 1949, a CIC apresentou um substitutivo ao projeto de Agamemnon Magalhães476. O próprio Agamemnon Magalhães, embora não fosse membro da comissão, colaborou na construção do substitutivo477. Em relação às propostas do deputado Hermes Lima na CCJ, o substitutivo da CIC as tomou da seguinte forma: Tabela 2 Parecer de Hermes Lima (CCJ) Nova redação para o art. 1º. Supressão da letra “a” do art. 3º. Supressão do parágrafo único do art. 4º. Supressão de todo o art. 5º. Nova redação para o parágrafo único do art. 6º: “A C.A.D.E. poderá enviar funcionário, onde lhe parecer necessário, para proceder a investigações e instaurar inquéritos”. Substituição de “declarar” por “apurar” no art. 13. Nova redação para a letra “c” do art. 13: “Promover, nos têrmos desta lei, a intervenção em emprêsas”. Substitutivo da CIC Desconsiderou. Desconsiderou. Acatou. Acatou. Acatou. Supressão da letra “d” do art. 13. Supressão da letra “a” do art. 14. Acatou. Desconsiderou em parte. Não suprimiu, mas deu nova redação: “propôr ao Presidente da República Acatou (art. 11, “a”). Acatou, com redação ligeiramente diferente: ao invés de “promover”, usou “executar” (art. 11, “b”). “[...] as próprias classes representantes da indústria e do comércio reconhecem a existência a existência de organizações econômicas maléficas que açambarcam os mercados, ditam as altas e as baixas dos preços, afastam os concorrentes ou os envolvem economicamente, prejudicando o consumidor, aniquilando os pequenos comerciantes, causando verdadeiras crises econômicas”. LEOMIL, José. Projeto N.º 122. Parecer do relator na Comissão de Indústria e Comércio. In: MAGALHÃES, Agamemnon. Abuso do Poder Econômico. Projeto de Lei regulando a aplicação do art. 148 da Constituição da República. Recife: Folha da Manhã, 1949, p. 77-78. 475 LEOMIL, José. Projeto N.º 122, op. cit., p. 78-79. 476 Assinaram o substitutivo os deputados Milton Prates (presidente), José Leomil (relator), Luiz Carvalho, Costa Pôrto, Ary Vianna, Dinizi Gonçalves, Maciel de Castro, Benício Fontenelle, Osvaldo Vergara, Amando Fontes e Daniel Faraco. Cf. PRATES, Milton et al. Modificações ao Projeto 122. Substitutivo da Comissão de Indústria e Comércio. In: MAGALHÃES, Agamemnon. Abuso do Poder Econômico. Projeto de Lei regulando a aplicação do art. 148 da Constituição da República. Recife: Folha da Manhã, 1949, p. 8399. 477 Isso foi confirmado pelo deputado Daniel Faraco: “Posso dar testemunho de que o então Deputado Agamenon Magalhães tomou parte muito intensa nos trabalhos daquela Comissão, e o substitutivo acabou sendo aprovado com a concordancia de S. Excia.”. CÂMARA DOS DEPUTADOS. Diário do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 22 fev. 1956, seção 1, p. 1194. 474 177 Nova redação para a letra “b” do art. 14: “Propôr ao Presidente da República desapropriação do acervo de emprêsas, grupos ou associações de qualquer natureza, quando julgar de interêsse social”. Supressão das palavras “existência ou inexistência” no art. 16 e nova redação: “‘A apuração de atos ou fatos que constituam’, etc”. Substituição da palavra “processo” por “inquérito” no parágrafo único do art. 16. Nova redação para o art. 17: “Instaurado o inquérito nos têrmos do artigo anterior será o mesmo distribuído a um dos membros da C.A.D.E. que promoverá a respectiva instauração, procedendo a tôdas as investigações que se tornarem necessárias para o esclarecimento dos atos ou fatos denunciados. Em nome da C.A.D.E. poderá determinar a inquirição de quaisquer pessoas, bem como exames, perícias e vistorias que forem necessários à elucidação da matéria. § 1.º Terminado o inquérito, será o mesmo submetido ao exame e deliberação da C.A.D.E., acompanhado do respectivo relatório. § 2.º Poderá a C.A.D.E. determinar novas medidas de investigação, se assim julgar necessário após exame do inquérito e relatório”. Nova redação para o art. 25: “Reconhecendo a existência de qualquer das formas de abuso de poder econômico referidas nos itens I, II, IV, VI, e VIII, do art. 2º, solicitará a C.A.D.E., em relatório circunstanciado, que seja decretada pela autoridade judiciária a intervenção na emprêsa considerada faltosa”. Nova redação para o art. 26, § 4º: “Se as emprêsas notificadas não cumprirem a determinação da C.A.D.E., dentro do prazo fixado, promoverá judicialmente a C.A.D.E. a intervenção na emprêsa considerada faltosa”. Substituição dos § § 1º e 2º do art. 27 por: “Parágrafo único. A petição inicial deverá ser acompanhada dos autos do inquérito com o relatório da C.A.D.E.”. Nova redação para o art. 28: “O juiz mandará citar a emprêsa para contestar o pedido de intervenção no prazo de dez dias”. Nova redação para o art. 29: “Apresentada a contestação, mandará o juiz dar vista dos autos ao representante da União para a impugnação, no prazo de dez dias. § 1.º Findo o prazo, de que cogita êste artigo, o juiz poderá conceder uma as medidas e providências que lhe pareçam indispensáveis à defesa da economia nacional no sentido de reprimir o abuso do poder econômico” (art. 12, “a”). Acatou em parte. Ao invés de “quando julgar de interêsse social”, usou “que tenham incidido nas sanções desta lei” (art. 12, “b”). Desconsiderou. Acatou (art. 15, caput). Acatou em parte: “Instaurado o inquérito, serão os autos encaminhados ao Procurador da C.A.D.E. para proceder a todas as investigações necessárias ao esclarecimento dos atos ou fatos denunciados, podendo determinar inquirições de testemunhas, exames periciais e vistorias. § 1.º Findas as investigações o Procurador remeterá o processo, com seu relatório, ao Presidente da C.A.D.E. § 2.º Se o relatório concluir pelo arquivamento do inquérito, o Presidente o submeterá à consideração da C.A.D.E. e se esta não concordar com as suas conclusões, mandará proceder a novas diligências, findas as quais será o processo devolvido ao Presidente com o novo relatório do Procurador” (art. 16). Desconsiderou. Acatou, com redação ligeiramente diferente: “Se as empresas notificadas não cumprirem as determinações da C.A.D.E. dentro do prazo assinado, ou se, no mesmo prazo, não houverem cessado os efeitos prejudiciais aos interêsses da economia, a C.A.D.E. providenciará para a intervenção nos têrmos desta lei” (art. 23). Desconsiderou em parte, dando a seguinte redação: “§1º - A petição conterá a indicação precisa dos atos reputados de exercício abusivo do poder econômico e o objetivo da intervenção. §2º - A petição será acompanhada dos autos suplementares do processo administrativo” (art. 24). Desconsiderou. Desconsiderou o caput e acatou em parte os parágrafos. Embora não tenha incluído a previsão de contestação antes de realizada a intervenção (a impugnação da intervenção poderia ser feita somente após empossado o interventor, mediante 178 dilação de vinte dias para as provas. § 2.º Terminada dilação probatória, o juiz designará dia para a audiência de instrução e julgamento, observando-se, daí por diante, o disposto nos arts. 263 e seguintes do C.P.C.”. Nova redação para o art. 31: “Se julgar conveniente, poderá o juiz decretar a intervenção liminar contra a qual caberá agravo de instrumento. Parágrafo único. Ao agravo de instrumento a que se refere êste artigo não se aplica o disposto no § 2.º do art. 843 do C.P.C.”. Nova redação para o art. 32: “Da sentença que julgar o pedido de intervenção cabe apelação: a) – no efeito suspensivo, se a contestação fôr julgada procedente; b) – no efeito devolutivo somente, se fôr rejeitada a contestação”. Supressão do art. 34. Inclusão no art. 46: “Não obstante nominativas, as ações podem transferir-se sucessivamente mediante endosso em preto”. Supressão do art. 47. Supressão do art. 48. Supressão do art. 49. Supressão do art. 50. Substituição do parágrafo único do art. 54 “ficarão sujeitos à pena de reclusão por um a três meses” por “ficarão sujeitos à pena de prisão simples”. Supressão do art. 56. Acrescentar nas Disposições Transitórias o artigo: “A Câmara de Reajustamento Econômico transformar-se-á em Comissão Administrativa da Defesa Econômica. Preencherá as funções que lhe foram cometidas pelos Decretos ns. 24.233, de 12 de maio de 1934; Decreto-lei n.º 1.888, de 15 de dezembro de 1939; n.º 2.071, de 7 de março de 1940; n.º 6.224, de 24 de janeiro de 1944; n.º embargos à sentença que decretou a intervenção), propôs-se conceder prazo para dilação probatória seguida de audiência: “Terminado o prazo da impugnação dos embargos, se as partes o requererem, conceder-se-á uma dilação de dez (10) dias para prova, finda a qual, o juiz designará dia e hora para a audiência de instrução e julgamento com observação do disposto nos artigos 263, e seguintes do Código de Processo Civil. O juiz poderá determinar, ex-ofício, a produção da prova que julgar conveniente” (art. 29) Desconsiderou. Desconsiderou, mas propôs alterar o projeto no dispositivo que previa apelação da sentença que julgasse os embargos: “Da sentença que julgar procedente os embargos cabe agravo de petição, que se processará nos próprios autos; e de instrumento, se improcedentes (art. 844 e seguintes do Código de Processo Civil)” (art. 93). Acatou. Desconsiderou, mas propôs suprimir o dispositivo relativo à conversão de ações no projeto. Desconsiderou, mantendo o controle prévio de concentrações (art. 42), mas estabelecendo prazo de trinta dias para o pronunciamento da C.A.D.E. (art. 42, § 2º). Desconsiderou, mas acrescentou ao dispositivo do projeto que as autarquias referidas deveriam comunicar à C.A.D.E. acerca das resoluções de fixações de preços e quotas de produção: “Estão isentos das determinações desta lei os atos das autarquias federais e estaduais incumbidas da direção, organização e defesa de determinados setores econômicos, sendo, entretanto, obrigatória a comunicação, à C.A.D.E., das resoluções que fixam preços e quotas de produção” (art. 43). Acatou. Desconsiderou, mas, ao invés de fixar em 50% a reserva para novos produtores das quotas de aumento de produção em setores econômicos sob concessão, propôs fixar em “pelo menos 50%”. Acatou. Acatou. Acatou. 179 9.159, de 10 de abril de 1946. § 1.º Os três juízes atuais da Câmara de Reajustamento Econômico serão conservados como juízes da C.A.D.E. § 2.º A C.A.D.E. regulará a organização interna dos serviços da antiga Câmara de Reajustamento Econômico, de acôrdo com suas novas atribuições”. Relata-se que, com a saída de Agamemnon Magalhães da Câmara dos Deputados em 1951 para assumir o governo de Pernambuco, o Projeto de Lei nº 122/1948 ficou paralisado. Logo após Agamemnon Magalhães deixar o Congresso, em 20 de abril de 1951, o deputado Osvaldo Fonseca (1911-1988), do PTB do Rio de Janeiro, apresentou requerimento ao Presidente da Câmara para desarquivar o projeto478. Embora o requerimento tenha sido deferido pelo presidente479, a discussão sobre a repressão do abuso do poder econômico com base no projeto de Agamemnon Magalhães praticamente não ocorreu até Paulo Germano de Magalhães, filho de Agamemnon Magalhães, assumir o cargo de deputado federal pelo PSD de Pernambuco. No primeiro mês do exercício de seu mandato, o parlamentar apresentou um projeto de lei reproduzindo o teor do Projeto de Lei nº 122/1948. Trata-se do Projeto de Lei nº 3, de 8 de fevereiro de 1955480. O projeto foi apreciado pela CCJ, ocasião em que recebeu parecer do deputado Adauto Cardoso (1904-1974), da UDN do Distrito Federal. Em 16 de agosto de 1955, Cardoso sugeriu que fosse adotado como base não o Projeto de Lei nº 122/1948, mas sim o substitutivo da CIC, que, segundo o parlamentar, não padecia de inconstitucionalidade. Além disso, propôs a composição de comissão especial para estudar a matéria e apresentar parecer a respeito481. Tal comissão – “Comissão Especial para dar parecer ao Projeto n. 3, de 1955, que regula a repressão do abuso do poder econômico” – foi aprovada pela CCJ482 e pelo Plenário da Câmara dos Deputados, nomeando-se, em 27 de outubro de 1955, membros da comissão os deputados Adauto Cardoso, Daniel Faraco (1911-2009), presidente, do PSD do Rio Grande do Sul, Jefferson Aguiar (1913-2000), do PSD do Espírito Santo, José Miraglia (1901-?), do PSP de São Paulo, e Sérgio Magalhães (1916478 CÂMARA DOS DEPUTADOS. Projeto nº 122 de 1948. Requerimento do deputado Osvaldo Fonseca, de 20 abr. 1951. 479 CÂMARA DOS DEPUTADOS. Diário do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 5 mai. 1951, seção 1, p. 2602. 480 Até a justificativa apresentada por Agamemnon Magalhães, quando da apresentação do Projeto de Lei nº 122/1948, foi reproduzida na ocasião. CÂMARA DOS DEPUTADOS. Diário do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 9 fev. 1955, seção 1, p. 641-845. 481 Foi publicada no Diário do Congresso Nacional, junto com o parecer do deputado Adauto Cardoso, a minuta do substitutivo da CIC. CÂMARA DOS DEPUTADOS. Diário do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 23 ago. 1955, seção 1, p. 5199-5202. 482 CÂMARA DOS DEPUTADOS. Diário do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 1º set. 1955, seção 1. 180 1991), do PTB do Distrito Federal483. Inicialmente, abriu-se prazo para o recebimento de sugestões sobre a legislação, conforme tornado público em 3 de fevereiro de 1956 pelo presidente Daniel Faraco484. A partir de então, iniciou-se um processo de recebimento de colaborações de personalidades – membros de outros poderes, ex-parlamentares e representantes da sociedade civil, como professores – que, no entender dos deputados, tinham conhecimento sobre a matéria de forma a contribuir ao aperfeiçoamento do projeto. Consta registro de três dessas contribuições: de Nelson Hungria, de Hermes Lima e de Alexandre Kafka (1917-2007). Nelson Hungria, à época ministro do Supremo Tribunal Federal, foi ouvido no mesmo dia 3 de fevereiro de 1956485. Hungria endereçou diversos pontos, a seguir esquematizados: (i) o delineamento da matéria a ser tratada no projeto, isto é, a preocupação com a concentração do poder econômico em poucas mãos com o fim de dominar mercados e obter lucros anormais e excessivos, “entravando” a livre concorrência486; (ii) a dificuldade de se cobrir todas as possíveis formas de abuso do poder econômico, sendo que o art. 2º do projeto original e do substitutivo da CIC se mostram incompletos487; (iii) os tipos de sistema de repressão – repressivo-judiciário (Lei Chapellier de 1791, na França, e Sherman Act, de 1890, nos Estados Unidos), administrativorepressivo (Alemanha) e misto (vários países, entre os quais os Estados Unidos e o Brasil, combinando as ações preventiva e repressiva, uma vez que aqui se contava, ao lado de uma 483 CÂMARA DOS DEPUTADOS. Diário do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 27 out. 1955, seção 1, p. 7883. 484 CÂMARA DOS DEPUTADOS. Diário do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 4 fev. 1956, seção 1, p. 832. 485 CÂMARA DOS DEPUTADOS. Diário do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 22 fev. 1956, seção 1, p. 1191-1196. 486 “Variadíssimos são os processos e recursos, na esfera econômica, tendentes à concentração da produção, da indústria ou do comércio, em determinados setores, nas mãos de um ou de alguns poucos indivíduos ou emprêsas, com o fim de dominação dos mercados e granjeio de ganho máximo, ou seja, imposição de lucros anormais e excessivos. Há uma infinita série de combinações, de entendimentos, de expedientes em tal sentido, isto é, para atender ao objetivo de entravar, senão eliminar, a livre concorrência, colimando-se com isso a conquista e a obtenção do máximo de lucros”. Mais adiante apresenta uma definição: “[...] abuso do poder econômico é qualquer ação tendente a eliminar ou entravar a livre concorrência, com o fim ou para o fim de dominação do mercado e obtenção de lucros anormais”. CÂMARA DOS DEPUTADOS. Diário do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 22 fev. 1956, seção 1, p. 1191. 487 “A própria casuística difusa do seu substitutivo ainda é incompleta. [...] Podíamos mencionar alguns, dentre a multiplicidade dos recursos usados por toda a parte: os trustes, holdings, cartéis, consórcios, grupos industriais, ententes, pools, corners, fusões de sociedades para fins monopolísticos; os tie-contracts, ou sejam, os contratos vinculantes, no sentido de obstar a livre concurrência, as cláusulas de exclusividade; as limitações de cotas de produção; a discriminação de preços segundo as regiões; a compra ou o arrendamento de fábricas, de usinas ou de estabelecimentos industriais menos apercebidos econômicamente, para ulterior paralisação deles e, assim, facilitar o êxito do monopólio; a destruição de produtos e matérias primas para o mesmo efeito – processo, aliás, que, no Brasil, desgraçadamente, já foi usado pelo próprio Govêrno para sustentar o preço do café [...]”. CÂMARA DOS DEPUTADOS. Diário do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 22 fev. 1956, seção 1, p. 1191. 181 legislação penal, com medidas administrativas, que iam desde os institutos de direção de setores econômicos aos órgãos de controle de preços, como a COFAP)488; (iv) a identidade das matérias tratadas no projeto em exame e no Decreto-Lei nº 869/1938, depois reproduzido na Lei nº 1.521/1951489; (v) a importância de se manter, junto com as medidas administrativas, a possibilidade de repressão judicial penal, mas apenas nos casos mais graves, como uma “espingarda atrás da porta”490; (vi) a restrição do instrumento de intervenção para os casos em que não se tratar de conduta continuada, a exemplo da destruição de lavoura ou fechamento de fábrica, dado que o mal já estaria consumado e a intervenção não se justificaria491, cabendo, nesses casos, uma punição que repare os danos causados492; (vii) o reconhecimento de que, por vezes, trustes, cartéis e dumpings podem “No Brasil, de par com as medidas administrativas que são bem conhecidas, isto é, os institutos controladores de certos setores da economia, como, por exemplo, o do Açúcar e do Álcool, o do Pinho, etc., e também institutos específicos, de controle de preços, como a COFAP, há uma legislação penal [...]”. CÂMARA DOS DEPUTADOS. Diário do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 22 fev. 1956, seção 1, p. 1191. 489 “Devo, porém, informar que a primeira lei que surgiu a respeito do assunto foi de minha autoria, intelectual e no meu projeto, que deve estar ainda no Ministério da Justiça, as penas cominada [sic], não alcançavam o teto a que atingiram com o Decreto 869, reproduzido ipsis litteris, posteriormente, pela Lei número 1.521”. CÂMARA DOS DEPUTADOS. Diário do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 22 fev. 1956, seção 1, p. 1191. 490 “Entendo que se deve manter a reação penal contra os abusos do poder econômico, pelo menos como uma ‘espingarda atrás da porta’, para casos de extrema necessidade”. CÂMARA DOS DEPUTADOS. Diário do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 22 fev. 1956, seção 1, p. 1192. 491 “[...] há fatos que constituem tipicamente abusos do poder econômico e que não têm continuidade, de modo a justificar a intervenção estatal. Assim, a destruição de uma lavoura, o fechamento de uma fábrica, a destruição de determinadas mercadorias ou manufaturas, para o fim de provocar um aumento de preços, são fatos isolados ou que não tem continuidade. Em tal caso, de fatos instantâneos ou sem permanência, não haveria que falar em intervenção, já estando consumado o mal, com os seus efeitos lesivos de equilíbrio econômico”. CÂMARA DOS DEPUTADOS. Diário do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 22 fev. 1956, seção 1, p. 1192. 492 Mesmo quando a conduta abusiva já estiver consumada e não for pertinente a intervenção, esta deve ser punida com medidas reparatórias, de modo a não incentivar que se cometa novamente esse tipo de prática: “O SR. MINISTRO NELSON HUNGRIA – Às vezes essa intervenção será meramente preventiva. Apenas o mal se esboce, poderá haver intervenção. Outras vezes, porém, o mal já ocorram [sic] embora seus efeitos possam ser atenuados pelo regime de intervenção. E pergunto eu: esse mal já ocorrido deverá ficar impune? O Sr. Adauto Cardoso – Quer dizer então que V. Ex.ª acha que, no caso de haver repercussão dos fatos no campo econômico... O SR. MINISTRO NELSON HUNGRIA – Exatamente, pouco importando que a intervenção possa vir a debelar ou conjurar o mal. Este já se produziu, e seus agentes não podem ficar impunes só porque a intervenção irá evitar a permanência do mal. O Sr. Adauto Cardoso – É, então, um aspecto puramente punitivo, não preventivo. O SR. MINISTRO NELSON HUNGRIA – Perfeitamente. O Sr. Adauto Cardoso – É uma reparação... O SR. MINISTRO NELSON HUNGRIA – É para servir de escarmento. O Sr. Adauto Cardoso - ... da ordem jurídica lesada. O SR. MINISTRO NELSON HUNGRIA – Sim, devendo acentuar-se que a pena não se aplica apenas porque se pecou, mas também para que não mais se peque”. CÂMARA DOS DEPUTADOS. Diário do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 22 fev. 1956, seção 1, p. 1194. No entanto, não fica clara a posição de Hungria a respeito do tipo de punição para os casos em que não for cabível a intervenção. Enquanto no trecho transcrito acima Hungria parece entender por uma solução reparatória, normalmente associada ao campo cível, em outro trecho o ministro parece acreditar na punição penal em tais casos: “[...] há uma série de fatos que não admitem qualquer intervenção, já que se trata de fatos inteiramente isolados, sem nenhuma continuidade. A título de que se vai fazer intervenção numa empresa que se limitou a esse ato isolado, como por exemplo, a destruição de tôda uma seara de milho, para, indiretamente, provocar a alta do preço desse cereal? Não existe motivo para a intervenção. Aí a reação 488 182 ser necessários à proteção da indústria nacional, permitindo a produção em massa e o barateamento dos custos493; (viii) a compreensão de que a administração pública não está aparelhada nem do ponto de vista técnico nem do moral para o combate ao abuso do poder econômico494, embora não tenha rechaçado a comissão administrativa proposta no projeto original495; (ix) a conclusão de que o próprio governo favorece os monopólios496; (x) o nível de concentração econômica em diversos setores econômicos497; (xi) os prejuízos em regra causados à população pelos arranjos monopolistas, favorecidos pelo discurso liberal do laissez faire498; (xii) a inadequação do júri para julgar esse tipo de ilícito499; (xiii) a penal é a única eficiente forma de solução aplicável”. CÂMARA DOS DEPUTADOS. Diário do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 22 fev. 1956, seção 1, p. 1194. 493 “[...] na atualidade, no mundo econômico moderno, a corporação é elemento indispensável. Os trustes, os consórcios e os cartéis, muitas vezes, são necessários para manter o equilíbrio entre a produção e o consumo, ou mesmo para defender a indústria nacional. Ainda: sòmente tais consórcios podem fazer face à produção em massa e esta proporciona o barateamento do custo. É preciso não confundir ações beneméritas com as criminosas. Suponhamos um dumping visando ao seguinte: vender caro para o interior, para, em compensação, vender barato para o exterior, a fim de conquistar divisas. Isto é positivamente um ato que atende ao interêsse econômico nacional”. CÂMARA DOS DEPUTADOS. Diário do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 22 fev. 1956, seção 1, p. 1192. 494 “Não estamos, absolutamente, aparelhados, do ponto de vista técnico e, digamos mesmo, com tôda a franqueza, do ponto de vista moral, para um combate dessa ordem [...]”. CÂMARA DOS DEPUTADOS. Diário do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 22 fev. 1956, seção 1, p. 1192. 495 O deputado Paulo Magalhães indagou se ele era favorável a que “fôsse abolida aquela comissão administrativa, sugerida pelo Deputado Agamenon Magalhães?”, no que Hungria respondeu: “Não digo isso. Ainda há reservas de intransigência moral [na administração pública], que poderia [sic] ser aproveitada [na comissão]”. CÂMARA DOS DEPUTADOS. Diário do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 22 fev. 1956, seção 1, p. 1194. Contudo, seu receio era de que a comissão se tornasse um espaço burocrático e pouco atuante em relação aos monopólios: “Receio, entretanto, que essas comissões administrativas se transformem em ninhos de burocracia e fiquem em atitude meramente contemplativa, ou quase contemplativa, como tem acontecido com institutos congêneres, no Brasil”. CÂMARA DOS DEPUTADOS. Diário do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 22 fev. 1956, seção 1, p. 1194. Hungria afirmou, por outro lado, que tinha esperança de que o Congresso, por meio de Comissões Parlamentares de Inquérito, teria mais independência do que os órgãos da administração para investigar atos de abuso do poder econômico: “Há um fator que inspira esperança – e isto já acentuei aqui hoje: a atuação das comissões parlamentares de inquérito. Elas poderão levar a efeito uma séria investigação, uma pesquisa aprofundada e meticulosa em tôrno das atividades monopolísticas, tal como se fêz nos Estados Unidos”. CÂMARA DOS DEPUTADOS. Diário do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 22 fev. 1956, seção 1, p. 1194. 496 “[...] não obstante a legislação penal que atualmente possuímos, não só com o advento do Decreto 869, como depois da Lei 1.521, o próprio Govêrno favorece o monopólio”. CÂMARA DOS DEPUTADOS. Diário do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 22 fev. 1956, seção 1, p. 1192. “Por enquanto, a política administrativa, nesse setor, tem sido a de ajudar ou de fomentar o monopólio, em prejuízo do povo. Esta, a verdade”. CÂMARA DOS DEPUTADOS. Diário do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 22 fev. 1956, seção 1, p. 1194. 497 “No Brasil, ainda que em menores proporções, já se apontam o rei do ferro, o rei do açúcar, o rei do algodão, os réis disto e daquilo”. CÂMARA DOS DEPUTADOS. Diário do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 22 fev. 1956, seção 1, p. 1193. 498 “E o povo já está ciente de que é vítima das pantagruélicas concentrações de emprêsas industriais ou agrícolas. Há, por aí evidentemente, consórcios monopolistas [sic] que o próprio Govêrno não conhece, ou finge desconhecer, pronunciando o laissez faire, laissez passer”. CÂMARA DOS DEPUTADOS. Diário do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 22 fev. 1956, seção 1, p. 1193. 499 “Não é possível continuar-se no regime de se entregar ao júri popular o processo de julgamento dos crimes contra a economia popular, ou dos abusos do poder econômico. Trata-se de órgão emperrado, 183 preocupação com a ação de grandes corporações que provoca carestia de vida, afetando a população mais carente500; (xiv) a insuficiência da Lei nº 1.521/1955 para cuidar do abuso do poder econômico501; (xv) a importância de se punir o ato anticompetitivo ainda que não tenha se consumado, em virtude do seu dano potencial502; (xvi) a distinção entre concorrência desleal e abuso do poder econômico503; e (xvii) a compatibilidade do projeto, inclusive no que tem de mais extremo – a intervenção –, com o capítulo referente à ordem econômica da Constituição de 1946, que seria de “um intervencionismo extremo”504. Hermes Lima505 prestou depoimento à Comissão Especial em 23 de fevereiro de 1956506. O ponto de destaque da fala do ex-parlamentar foi sua mudança de posicionamento em relação à necessidade de uma lei antitruste para o Brasil. Como se viu, Hermes Lima, quando deputado, foi o relator, em 1948, do Projeto de Lei nº 122/1948 na CCJ. Apesar de apresentar várias sugestões de alteração no projeto, não demonstrou demorado, frouxo, absolutamente ineficiente”. CÂMARA DOS DEPUTADOS. Diário do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 22 fev. 1956, seção 1, p. 1193. 500 “[...] enquanto os capitães de indústria, os tubarões, os polvos se enriquecem da noite para o dia, fazendo impunemente fortunas astronômicas à custa da carestia da vida e dos preços máximos, apenas sofre as consequências penais o mísero vendeiro de esquina”. CÂMARA DOS DEPUTADOS. Diário do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 22 fev. 1956, seção 1, p. 1193. 501 O deputado Adauto Cardoso indagou se a referida lei já não seria completa, no que Hungria respondeu: “Não. A casuística é incompleta. Os abusos do poder econômico enumerados na Lei 1.521 estão muito aquém da realidade, conforme tem demonstrado a experiência. Não fez mais do repetir o Decreto 869, que, como já disse, foi por mim elaborado; mas devo confessar que êle foi feito de afogadilho”. CÂMARA DOS DEPUTADOS. Diário do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 22 fev. 1956, seção 1, p. 1193. 502 “Não é necessário haja um dano efetivo; basta o dano potencial, o dano virtual, aquêle dano que se prevê quando se está esboçando, delineando a formação de uma organização monopolística. Basta isto para que possa a Administração Pública intervir. Isto é ainda que não haja nenhum ato exterior acarretando efetivo dano à economia, mas simples perigo de dano”. CÂMARA DOS DEPUTADOS. Diário do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 22 fev. 1956, seção 1, p. 1195. 503 “[...] nem todos os atos de concorrência desleal caracterizam o abuso do poder econômico. [...] Há uma série dêles que apenas se limitam a guerrilha, a hostilidades mútuas entre competidores e que não afetam a economia geral”. CÂMARA DOS DEPUTADOS. Diário do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 22 fev. 1956, seção 1, p. 1195. 504 O deputado Bilac Pinto (UDN/MG) indagou a Hungria se as firmas atingidas por intervenção não poderiam recorrer ao Judiciário para impedir a efetivação da medida, no que este respondeu: “Elas poderiam apelar para o Poder Judiciário, mas em vão, porque acho que aquela providência se contém nitidamente dentro dos dispositivos constitucionais. Êste é o meu ponto de vista. Os preceitos constitucionais, no tocante à matéria, de intervencionismo econômico, são de elasticidade que chega a alarmar, porque neles cabe tudo. Dentro do elastério dos artigos 146 e 148 da Constituição de 46, se contém um intervencionismo extremo, regido por um critério que é fluido e distensível, qual seja o interêsse público. Interêsse público tem muito de subjetivo, e por isso mesmo é que, quanto à legislação ordinária já encerrei, nesta minha dissertação, nesta minha modestíssima dissertação (não apoiados), a necessidade de se fixar bem os elementos do abuso do poder econômico, para que, na prática, não ocorra uma repressão contraproducente, ou gravemente prejudicial à economia nacional, não obstante as aparências em contrário”. CÂMARA DOS DEPUTADOS. Diário do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 22 fev. 1956, seção 1, p. 1195. 505 Hermes Lima já não era deputado federal à época do depoimento. Após ter obtido apenas a suplência nas eleições de 1950, deixou a Câmara em 1951 e voltou a lecionar na Faculdade de Direito da Universidade do Brasil. Cf. COUTINHO, Amélia. Hermes Lima. In: ABREU, Alzira Alves de et al (Coords.). Dicionário Histórico-Biográfico Brasileiro – Pós-1930. Rio de Janeiro: CPDOC, 2010. 506 CÂMARA DOS DEPUTADOS. Diário do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 11 abr. 1956, seção 1, p. 2097-2103. 184 contrariedade à proposição de Agamemnon Magalhães, apontando, inclusive, sua constitucionalidade. Contudo, passados alguns anos, Hermes Lima mudou de posição, entendendo que o País não precisava de uma nova lei, como a proposta no Projeto de Lei nº 122/1948, uma vez que as Leis nº 1.521 e nº 1.522, ambas de 1951 e já tratadas acima, eram suficientes para remediar o abuso do poder econômico. É preciso atentar, por outro lado, que não se tratou de uma guinada liberal de Hermes Lima, é dizer, o ex-deputado continuou entendendo que se deveria manter o Estado “armado” de instrumentos legais para intervir no domínio econômico e corrigir as distorções concorrenciais que por ventura ocorressem. Seu novo entendimento decorria da superveniência dos referidos novos diplomas. Seria, assim, desnecessária mais produção legislativa sobre temas já devidamente regulados por leis em vigor507. A formação econômica brasileira também contribuiria para a desnecessidade de uma lei antitruste. Diferentemente da economia norte-americana, a brasileira era marcada pelo papel de liderança do Estado na condução econômico do País, sem a presença ostensiva de arranjos monopolísticos, como foi o caso dos Estados Unidos. Isso colaboraria para uma posição de mais cautela em relação à urgência de uma regulamentação antitruste508. Hermes Lima continuava entendendo que era necessário regulamentar o abuso do poder econômico. Sua discordância era apenas quanto à necessidade de uma nova lei para fazê-lo, dada a existência de outros diplomas que, segundo sua visão, já davam conta do problema. Alexandre Kafka se apresentou à Comissão Especial em 22 de fevereiro de 1956509. À época, ele era diretor de pesquisas do Instituto Brasileiro de Economia da Fundação Getúlio Vargas, professor da Faculdade Nacional de Comércio e Economia do Brasil e consultor econômico da Superintendência da Moeda e do Crédito (SUMOC)510. Kafka “[...] entendo que a legislação necessária para que o poder público defenda a livre concorrência, e através desta, o interêsse dos consumidores, está tôda ela à disposição do poder púhblico. Não é preciso, portanto, outra legislação”. CÂMARA DOS DEPUTADOS. Diário do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 11 abr. 1956, seção 1, p. 2098. 508 “Assim, não me parece que haja no Brasil, em face das próprias condições do desenvolvimento brasileiro em que, a meu ver, o Estado tem de exercer o papel de liderança, o perigo que a economia americana ofereceu, desde o início, dada a organização e a existência de grandes emprêsas monopolísticas de matérias primas que são aquelas em que se assenta o domínio pernicioso sôbre o interêsse dos consumidores”. CÂMARA DOS DEPUTADOS. Diário do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 11 abr. 1956, seção 1, p. 2098 509 CÂMARA DOS DEPUTADOS. Diário do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 4 abr. 1956, seção 1, p. 1880-1884. 510 Apesar de ter prestado, nos seus primeiros anos de carreira no Brasil, consultoria à Federação das Indústrias do Estado de São Paulo (FIESP), onde um de seus principais interlocutores foi Roberto Simonsen, defensor da intervenção estatal e do protecionismo industrial, Kafka era um liberal. Crítico de Vargas, havia sido, na juventude em Genebra, aluno de Ludwig von Mises (1881-1973). Passou a maior parte de sua carreira como um dos diretores executivos do Fundo Monetário Internacional, para o qual foi indicado em 507 185 iniciou sua fala com dois esclarecimentos: primeiro, não se considerava um especialista na temática; segundo, a disciplina antitruste já havia se tornado uma “especialidade independente da ciência econômica”511. Com isso introduziu a colaboração que dividiu em duas partes: uma com considerações gerais sobre o assunto e outra com comentários específicos sobre os dispositivos do projeto, tomando como base o substitutivo da CIC. Em relação à primeira, assinalou o fundamento liberal, fundado na obra de Adam Smith, da concepção segundo a qual a livre competição era o estado natural e ótimo das coisas, pontuando, no entanto, que, do “ponto de vista da ciência econômica”, o monopólio não poderia ser tomado necessariamente como “uma situação anormal, quer dizer, resultado [...] de uma conspiração”. Seria “quase exatamente o oposto”. Em verdade, “a ciência econômica moderna” entenderia que a regra são monopólios, havendo apenas “algumas ilhas isoladas de competição, principalmente na agricultura”. Segundo os “economistas modernos”, nem sempre o monopólio seria nocivo à coletividade, no que citou o exemplo do monopólio criado pelos direitos de propriedade intelectual. Daí ser necessário, nos casos de monopólio, aplicar a “rule of reason”, de sorte a diferenciar a restrição concorrencial não razoável daquela razoável, que proporcionaria “o aumento da eficiência”512. Em relação aos comentários sobre dispositivos específicos do projeto, Kafka se concentrou em três aspectos: a configuração do abuso, a comissão administrativa e a sanção. Quanto ao primeiro, (i) observou que, verificada a prática de abuso de poder econômico, as leis de defesa da economia popular existente já dariam conta de puni-lo513; (ii) notou que não só os ilícitos efetivamente praticados seriam reprimidos, como se buscaria evitar a criação de “situações que depois precisem ser reprimidas”, revelando seu receio de dispositivos “que queiram reprimir uma coisa que é, apenas, possível, que ainda 1966, pelo então minsitro da Fazenda Octavio Gouvêa de Bulhões (1906-1990), no governo Castelo Branco (1964-1967). Cf. DIAS, José Luciano de Mattos; ROCHA, Dora. Introdução. In: KAFKA, Alexandre. Depoimento. Brasília: Secretaria de Relações Institucionais do Banco Central do Brasil, 1998, p. 9-10; KAFKA, Alexandre. Depoimento. Brasília: Secretaria de Relações Institucionais do Banco Central do Brasil, 1998, p. 22. 511 CÂMARA DOS DEPUTADOS. Diário do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 4 abr. 1956, seção 1, p. 1880. 512 “Com a tecnologia moderna, mesmo nos casos em que a competição não é absolutamente excluída, como o caso dos serviços de utilidade pública, às vezes o monopólio é uma consequência natural, quase se quer alcançar a máxima eficiência, sobretudo quando se trata de mercados relativamente pequenos. Daí a famosa ‘rule of reason’, ou ‘regra da razão’, da jurisprudência americana, em matéria de monopólio, a qual interpreta a legislação americana no sentido de que só a restrição à competição desarrazoada é que é visada pela lei, ao passo que uma restrição razoável, por exemplo, decorrente de consolidação de emprêsas que tenha por fim, não a restrição à competição, mas, pelo contrário, o aumento da eficiência, pode ser tolerada pela lei”. CÂMARA DOS DEPUTADOS. Diário do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 4 abr. 1956, seção 1, p. 1880. 513 CÂMARA DOS DEPUTADOS. Diário do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 4 abr. 1956, seção 1, p. 1880-1881. 186 não se deu”514; (iii) sugeriu eliminar todas as letras do inciso I do art. 2º, por serem pouco precisas, mantendo apenas a letra “a”, que abrangeria todas as demais previsões515; (iv) expôs sua preocupação com o inciso II do art. 2º, uma vez que atos como compra e venda de ações de empresas poderiam ter finalidades respeitáveis e não monopolísticas, como o aumento da eficiência516, sendo que, no caso de países jovens como o Brasil, seria “sempre bom um pouco de ternura em relação aos novos blocos industriais”517; e (v) criticou a redação do inciso III do art. 2º, dado que nem toda retenção em estoque, tampouco aumento de preço, seria ilícita, devendo esse tipo de conduta ser punido apenas quando for resultado de um acordo entre empresas518. Sobre a comissão administrativa, Kafka sugeriu que se investigasse, antes de criar um novo órgão, a real relevância das práticas monopolísticas no Brasil, revelando ceticismo sobre o efetivo prejuízo causado por monopólios sobre a economia nacional519. Por fim, no que se refere à sanção, criticou o fato de a única prevista ter sido a intervenção, sendo preferível que fossem previstas multas em determinados casos520. As colaborações de Hungria, Lima e Kafka ilustram que, diferentemente do que ocorreu com o Decreto-Lei nº 869/1938 e o Decreto-Lei nº 7.666/1945, elaborados em período autoritário, a Lei nº 4.137/1962 foi não só precedida de amplo debate parlamentar, como não foi impermeável à apreciação de figuras mais versadas sobre a matéria, inclusive provenientes da academia. Isto é, a lei de 1962 não foi construída de modo totalmente apartado da discussão teórico-econômica que se tinha à época. Tentou-se colher a contribuição de personalidades com conhecimento sobre o assunto de modo a aprimorar o projeto. Ressalte-se, ainda, que à parte da colaboração de Kafka, mais cético em relação aos reais prejuízos decorrentes de atos de abuso do poder econômico, tanto Hungria quanto 514 CÂMARA DOS DEPUTADOS. Diário do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 4 abr. 1956, seção 1, p. 1881. 515 CÂMARA DOS DEPUTADOS. Diário do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 4 abr. 1956, seção 1, p. 1881. 516 “Se a finalidade não fôsse monopolística, mas, por exemplo, aumentar a eficiência, então o ato não deveria ser incriminado, a não ser que se possa inferir das circunstâncias do caso de que realmente a emprêsa abusa do domínio que ela conseguiu, com a finalidade de aumentar a eficiência, e que dêsse abuso do seu domínio se possa inferir que a emprêsa também tem como finalidade subsidiária pelo menos a dominação do mercado”. CÂMARA DOS DEPUTADOS. Diário do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 4 abr. 1956, seção 1, p. 1881. 517 CÂMARA DOS DEPUTADOS. Diário do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 4 abr. 1956, seção 1, p. 1881. 518 CÂMARA DOS DEPUTADOS. Diário do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 4 abr. 1956, seção 1, p. 1881. 519 CÂMARA DOS DEPUTADOS. Diário do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 4 abr. 1956, seção 1, p. 1882. 520 CÂMARA DOS DEPUTADOS. Diário do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 4 abr. 1956, seção 1, p. 1882-1883. 187 Lima mantiveram a convicção de que tais práticas deveriam ser controladas por meio de intervenção estatal no domínio econômico, reconhecendo que a Constituição dava a legitimidade a esse nível de intervencionismo. Em 20 de fevereiro de 1957, o relator deputado Adauto Cardoso leu o substitutivo que apresentou ao projeto, tendo sido este apreciado e aprovado pela comissão521. No parecer que precedeu o substitutivo, Cardoso registrou a colaboração, ainda que reticente quanto à necessidade de uma lei antitruste, de Hungria, Lima e Kafka, em razão da existência de leis como as de nº 1.521 e 1.522 de 1951, para ponderar que era preciso uma “solução mediana”. Enquanto as referidas legislações cuidavam de controle de preço e abastecimento, a lei antitruste faria a defesa da economia através da repressão do abuso do poder econômico. Controle de preços e defesa da economia, dizia o relator, coincidiriam. Logo, os dispositivos das leis de 1951 que dissessem respeito ao antitruste deveriam ser incorporados, após revisão e aperfeiçoamento, ao substitutivo522. Ademais, haja vista a determinação do art. 36, § 2º, da Constituição de 1946523, seria inconstitucional delegar à C.A.D.E. poderes para legislar, como no caso dos dispositivos que preveem a definição dos métodos de concorrência, a organização da lista das indústrias básicas e bélicas, a padronização das escritas das empresas e a fixação da porcentagem normal de lucros – dispositivos previstos no projeto original. Procedeu-se, ainda, com o substitutivo, a uma formulação mais concisa, abrangente e geral dos tipos previstos, em detrimento de uma definição mais casuística, cabendo ao Judiciário discernir as particularidades do caso, “dentro de dilatadas perspectivas conceituais”524. Quanto às penas, moderaram-se “as penas corporais” e se majoraram as pecuniárias525. Levado ao Plenário da Câmara dos Deputados, o substitutivo recebeu manifestações de diversos parlamentares, entre os quais Sérgio Magalhães, Paulo Germano de Magalhães, Teotônio Monteiro de Barros (1901-1974), Raimundo Padilha (1899-1988) 521 CÂMARA DOS DEPUTADOS. Diário do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 10 mar. 1957, seção 1, p. 1142. 522 “Defesa da economia e contrôle de preços são objetivos coincidentes. Só a organização do abastecimento público, quanto aos gêneros e serviços de primeira necessidade, é que surge como matéria estranha ao nosso projeto. Será, então, o caso de se fazer uma larga revisão dos dispositivos daquelas leis que mais se ligam ao nosso trabalho, introduzindo-os, assim, melhorados e adaptados, no substitutivo final desta Comissão”. CÂMARA DOS DEPUTADOS. Diário do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 10 mar. 1957, seção 1, p. 1139. 523 “Art 36 - São Poderes da União o Legislativo, o Executivo e o Judiciário, independentes e harmônicos entre si. [...] § 2º - É vedado a qualquer dos Poderes delegar atribuições”. 524 CÂMARA DOS DEPUTADOS. Diário do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 10 mar. 1957, seção 1, p.1140. 525 As íntegras do parecer e do substitutivo constam em: CÂMARA DOS DEPUTADOS. Diário do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 10 mar. 1957, seção 1, p. 1138-1143. 188 e Abguar Bastos (1902-1995). Sérgio Magalhães, que, como dito, fez parte da Comissão Especial, deixou clara, em sua manifestação, a preocupação com a elevação do custo de vida no Brasil. Entre as medidas de intervenção econômica que contribuiriam para o combate à inflação, cita o controle da remessa de lucros para o exterior e, em especial, a repressão ao abuso do poder econômico, responsável pela fiscalização da manipulação de preços praticada por grupos econômicos, principalmente estrangeiros. Não agir quanto a esse quadro comprometeria a saúde financeira da população e do governo 526. Nota-se, no discurso de Magalhães, a permanência de algumas ideias que são recorrentes desde o Decreto-Lei nº 869/1938: a associação entre antitruste e aumento do custo de vida provocado pela elevação artificial dos preços – o que tinha, segundo o parlamentar, reflexos nos “orçamentos familiares”, revelando a continuidade da ideia de economia popular – e também a necessidade de intervenção estatal sobre o modo de atuação de grandes grupos econômicos, com ênfase os estrangeiros527. Paulo Germano de Magalhães também teceu, no Plenário, suas considerações. Disse já haver “uma consciência do povo quanto à necessidade de ser a ação dos monopólios submetida ao controle do Estado, a fim de evitar, em benefício da coletividade, os chamados abusos do poder econômico”528. Esse trecho sugere que o papel que Agamemnon Magalhães exerceu – de incutir no senso comum que era necessário ao País combater os trustes – gerou frutos que, na visão de Paulo Germano de Magalhães, poderiam ser colhidos naquele momento. Revela igualmente a percepção de que, se o Estado tem êxito em impor limites aos monopólios, a população – é dizer, a coletividade, como prefere o deputado – beneficia-se. A intervenção do Estado, condicionando a “Sr. Presidente, não posso deixar a tribuna sem chamar a atenção dos ilustres colegas para outro projeto da maior importância para o contrôle da inflação monetária [...]. Trata-se da repressão aos abusos do poder econômico. Está provado [...] que essa situação é devida em grande parte, aos grupos econômicos, principalmente por aqueles que, vindos do exterior, livres de qualquer lei de repressão aos abusos do poder econômico, aqui forçam a alta dos preços, arbitrariamente [sic], o que se reflete nos orçamentos familiares, nos Orçamentos do Govêrno, e, consequentemente, obriga o Govêrno a novas emissões de papel-moeda”. CÂMARA DOS DEPUTADOS. Diário do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 27 abr. 1957, seção 1, p. 2289-2290. 527 A preocupação com as corporações estrangeiras aparece em discursos de outros parlamentares que se manifestaram no Plenário da Câmara dos Deputados acerca do substitutivo da Comissão Especial, como o deputado Lucidio Ramos (Partido Libertador do Rio Grande do Sul), que dirigiu sua preocupação não só aos grupos estrangeiros, mas também ao próprio Estado: “[...] se pretendemos reprimir o abuso do poder econômico, não devemos esquecer que este abuso poderá partir não só de organizações nacionais, mas também de organizações alienígenas e, da mesma forma, [...] de atos do próprio Poder Público”. CÂMARA DOS DEPUTADOS. Diário do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 2 jul. 1957, seção 1, p. 4395-4397. 528 CÂMARA DOS DEPUTADOS. Diário do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 2 jul. 1957, seção 1, p. 4397. 526 189 vontade privada de agentes detentores de poder econômico, traria benefícios ao povo529. Seria anacrônico suscitar argumentos de liberalismo econômico contra essa forma de atuação estatal, dado que a própria Constituição os teria rejeitado 530. Na ocasião, o parlamentar lançou mão da economista inglesa Joan Robinson de modo a mostrar a “doutrina econômica” e “os fundamentos do Art. 148” da Constituição de 1946531. Citando Agamemnon Magalhães, ilustrou a gravidade do abuso do poder econômico: poderia provocar o controle de produtos essenciais, como de alimentação, prejudicando o consumo e as condições de vida do povo, e de indústrias básicas, consideradas fundamentais ao desenvolvimento econômico nacional532. Aliás, em relação ao desenvolvimento, o deputado cumpre papel semelhante ao de seu pai, ao tornar indistinguíveis a luta contra os trustes e o interesse nacional: “Interessa ao Brasil, em têrmos de desenvolvimento, a ação dos trustes? Evidentemente, não, porque a êles não interessa o desenvolvimento brasileiro”533. Seguindo mais uma vez a estratégia retórica de Agamemnon Magalhães, fez referência ao caso de Delmiro Gouveia, já narrado acima, para ilustrar o nível de ameaça que trustes estrangeiros representavam às iniciativas industriais nacionais534. Raimundo Padilha, da UDN do Rio de Janeiro, criticou os fundamentos econômicos do projeto. Para o deputado, por trás da proposição, subsistia uma concepção 529 Como produto do trabalho de Agamemnon Magalhães, ainda que modificado na tramitação legislativa, o projeto encarnava sua concepção de Estado. Paulo Germano de Magalhães registrou a respeito: “É preciso considerar que Agamenon Magalhães entendia, sentia, interpretava e vivia, ele próprio, o Estado – o Estado voltado para interesse público, o Estado em favor do interesse econômico e social de toda a coletividade. Não lhe parecia estranho portanto, não lhe parecia nada demais, assumisse o Estado, ele sozinho, isto é, o Executivo sozinho, através de órgão especial, a responsabilidade e o ônus de verficiar os abusos do poder econômico, de reprimí-los e de combate-los”. CÂMARA DOS DEPUTADOS. Diário do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 2 jul. 1957, seção 1, p. 4398. 530 “[...] o Estado precisa adaptar-se para reagir contra os abusos do poder econômico e de que um liberalismo econômico deve ser letra morta nas Constituições e nas leis”. O parlamentar foi apoiado, nessa questão, pelos deputados Rogê Ferreira (Partido Socialista Brasileiro de São Paulo) – para quem “a Constituinte, de 1946 [...] considerava o liberalismo econômico morto e sepultado” – e Franco Aguiar (não se conseguiu identificar o partido e o estado do deputado) – para quem, citando Gilberto Amado, “no mundo não havia mais lugar para o liberalismo”. CÂMARA DOS DEPUTADOS. Diário do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 2 jul. 1957, seção 1, p. 4398. 531 CÂMARA DOS DEPUTADOS. Diário do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 2 jul. 1957, seção 1, p. 4397-4398. 532 “Acham os homens públicos, como achava, intransigente e decididamente, o Sr. Agamemnon Magalhães, que o poder econômico se transforma num perigoso instrumento de ação, pelos meios de que dispõe, pelo uso do subôrno, da corrupção; enfeixando em poucas mãos, muitas vezes, produtos essenciais, produtos básicas à alimentação do povo, ou controlando indústrias básicas ao desenvolvimento nacional, domina inteiramente a vida da Nação, impondo as leis aos legisladores e aos governantes o rumo que atenda aos seus interêsses”. CÂMARA DOS DEPUTADOS. Diário do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 2 jul. 1957, seção 1, p. 4398. 533 CÂMARA DOS DEPUTADOS. Diário do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 2 jul. 1957, seção 1, p. 4399. 534 CÂMARA DOS DEPUTADOS. Diário do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 2 jul. 1957, seção 1, p. 4398. 190 preconceituosa de que o Brasil estava dominado por grupos econômicos monopolísticos em vários setores de sua economia. A ideia de Agamemnon Magalhães seria eliminar ou neutralizar a ação desses grupos, promovendo uma forma tal de intervenção, que garantiria ao Estado poderes significativos de ingerência nos atos econômicos de particulares. Era preciso frear o processo de “penetração”, pelo Estado, na atividade privada em nome da “intervenção estatal” e ao arrepio de “direitos fundamentais” como a propriedade e a livre iniciativa. Caso contrário, poder-se-ia constituir um “Estado absolutista”. Conferir autoridade como a prevista no projeto a entidades como a C.A.D.E. implicaria dar poderes totalitários a órgão administrativo535. Abguar Bastos, do PTB de São Paulo, vinculou de logo a discussão sobre a lei antitruste a uma preocupação pública possivelmente mais relevante da época: o desenvolvimento econômico nacional. Asseverou que as atenções do debate sobre o projeto deveriam se endereçar aos trustes internacionais e suas subsidiárias no País. Para “corrigir os excessos” do capital, restava justificada em “todos os países”, no que o Brasil não haveria de ser a exceção, a intervenção estatal. O capital estrangeiro, ao esbarrar com a ação corretiva do Estado em suas regiões de origem, buscaria “países de pouco desenvolvimento” para expandir suas atividades sem constrangimentos impostos pela fiscalização estatal. Tratar-se-ia da “fase imperialista” da estratégia das grandes “Na época da apresentação do projeto, estávamos todos dominados pelo preconceito de que realmente no Braisl pré-capitalista, se haviam organizado, em caráter monopolístico e indestrutível, grupos econômicos das várias categorias, concentrações financeiras de toda ordem, constituídos também em poder político, capazes de entestar com o Estado, de neutralizar-lhe a ação preventiva, ou repressiva. Este o pensamento que tinha, sobretudo, inspiração nos ideiais do socialismo contemporâneo ou nas várias modalidades de intervencionismo, que são as expressões correntes do chamado pensamento político moderno na ordem econômica. Ora, senhores, o projeto pretendia nada menos que eliminar, proscrever todas aquelas organizações, neutralizar-lhes a ação, quando objetivassem eliminar ou restringir a livre concorrência [...]. Não era o liberalismo de Adam Smith, nem o liberalismo fisiocrático, mas um neo-liberalismo que os ingleses modernos chamam Liberal Intervention, ou seja, o intervencionismo liberal, aquele que confere ao Estado o poder de ingerência nos atos econômicos, tendo como objetivo central a recomposição de um quilibrio, na hipótese, sempre frequente, de desequilíbrios, quase normais no mecanismo da economia. [...] O Estado brasileiro, aos poucos, lentamente, penetrou um campo da atividade privada em nome do princípio constitucional da intervenção estatal. Apesar da ressalva, se me não engano, produzida sabiamente pelo eminente nosso, o Sr. Deputado Milton Campos, no sentido de que essa intervenção se fizesse com respeito aos direitos fundamentais estabelecidos na Constituição, o primeiro dos quais, na ordem econômica, é o da propriedade, o da livre iniciativa, apesar de toda essa ressalva o Estado brasileiro foi fazendo tabula rasa, abstração total dos direitos fundamentais da pessoa, da coisa, da entidade privada, para considerar apenas sues direitos fundamentais de Estado absolutista. [...] Na realidade, a entregar-se a uma COFAP, a uma CADE, ou a um organismo equivalente esta soma de poderes significa transferir-se para a burocracia a tarefa suprema e absoluta que nem o estado totalitário pode realizar até hoje, nem o Estado Soviético, no qual, praticamente, não haveria preço”. CÂMARA DOS DEPUTADOS. Diário do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 3 jul. 1957, seção 1, p. 4460-4461. 535 191 corporações internacionais. A regulamentação antitruste se inseriria nesse contexto também como forma de limite à expansão imperialista dos trustes estrangeiros no País536. Monteiro de Barros, do PSP de São Paulo, sumarizou as discussões em torno do projeto nas divergências entre duas correntes de pensamento: a da não intervenção, que consagrava a iniciativa privada, e a do intervencionismo estatal. Caracterizando este como um velho debate, o parlamentar observou que a “economia moderna”, notadamente nos setores industriais mais importantes, “caminha, pela própria natureza, inexoravelmente, no sentido do monopólio”. Não caberia falar em livre concorrência nos setores básicos. Entre uma e outra corrente, Monteiro de Barros entendia que a Constituição de 1946 se situou ao lado da segunda. A intervenção do Estado se legitimaria sobre as atividades econômicas cuja exploração poderia criar riqueza para a coletividade, mas a iniciativa privada ou não se manifestaria ou atuaria “debilmente”. O antitruste deveria se conciliar com tais postulados537. “Sr. Presidente, o Projeto 3-A, ora em discussão, aborda, sem dúvida, um dos mais sérios problemas do desenvolvimento nacional, qual seja o de estabelecer regras às atividades dos monopólios nas suas formas essenciais ou nocivas à concorrência na produção e no comércio. [...] temos de situar o problema desta lei na parte referente à posição e as condições em que se estão colocando no nosso País os agentes ou os órgãos subsidiários do monopólio internacional. Este é o ponto grave, ligado ao problema do capital estrangeiro, ligado ao problema da liberação das nossas fontes naturais de riquezas, ligado ao problema da intervenção do Estado no domínio das indústrias básicas, ligado a outra série de problemas correlatos, que sem dúvida animam todo esse estruturamento do Brasil futuro. [...] Ora, Sr. Presidente, em todos os países – e o padrão que usamos invariavelmente são os Estados Unidos da américa – o Estado, sempre que o sistema capitalista atinge a fase monopolística, portanto a fase elevada da concentração das rqieuzas nacionais, se obriga a corrigir os excessos dos lucros e a expansão do crédito, de modo que torne harmônico os interesses das obrigações do Estado com os interesses das necessidades do capital privado. Quando já na fase imperialista, o Estado começa a exercer em demasia esta pressão os capitais procuram retirar-se para novas regiões, fugindo da pressão fiscal do Estado. Têm eles, portanto, necessidade imperativa de se dirigir para os países de pouco desenvolvimento, para os países de pouco desenvolvimento, para aquelas nações onde as grandes fontes de riquezas naturais estão à espera do dinamismo técnico para se desenvolveram”. CÂMARA DOS DEPUTADOS. Diário do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 4 jul. 1957, seção 1, p. 4546. 537 “Sr. Presidente, nestes dias que correm anda aceso o debate a propósito do tema, já hoje velho, da não intervenção do Estado na ordem econômica, com plena segurança de expansão da iniciativa privada, e, de outro lado, do proema de intervencionismo estatal. [...] Tudo isso, porém, não é senão a revivescência de velhos debates. [...] A economia moderna, especialmente a de tipo industrial, naqueles setores de base que formam sua parte mais importante, a economia moderna, dizia, com as grandes industrias – as indústrias de base, as indústrias pesadas, as indústrias essenciais a expansão das nações subdesenvolvidas – caminha, pela própria natureza, inexoravelmente, no sentido do monopólio, se não há controle que a mantenha dentro de um meio termo útil e necessário.[...] Ora, se essas industrias caminham fatalmente para o monopólio, seja pela soma dos investimentos que exige hoje, seja pela importância fundamental na expansão industrial e na manutenção de estabilidade econômica dos países, é evidente que, pelo menos nesse setor, a livre concorrência, aquela livre concorrência do liberalismo primitivo, é simples ficção da inteligência humana. [...] Nos casos em que da exploração de um setor econômico resulta a elevação dos níveis de vida e criação de riqueza para a coletividade, mas a iniciativa privada não se manifesta, o Estado tem de intervir. Num setor econômico em que a iniciativa empreende, mas insatisfatoriamente, debilmente, o Estado tem de intervir para atender ao interesse coletivo, preso à exploração do setor em referência. Mais ainda: nas grandes indústrias de base, nas grandes explorações minerais, nas grandes estruturas de produção bélica, a iniciativa privada, para maior segurança e garantia do Estado, é hoje em dia considerada, quase a una voce, inadequada, porque, no momento em que periclite a segurança nacional, em que toda a estrutura da Nação repousada sobre esses 536 192 Após uma paralização no trâmite, o deputado Sérgio Magalhães requereu ao Presidente da Câmara que designasse uma nova comissão especial para apreciar o projeto e fazê-lo avançar538. Mais de um ano depois, a comissão foi designada, tendo sido formada pelos deputados Vasconcelos Torres (1920-1982), do PSD do Rio de Janeiro, Adauto Cardoso, Ozanan Coelho (1914-1984), do PSD de Minas Gerais, Almino Afonso (1929-), do PTB do Amazonas, e Chagas Freitas (1914-1991), do PSD da Guanabara539. Em 1961, o deputado Daniel Faraco, então presidente da Comissão de Economia (CE), levou ao Plenário o reexame da matéria, destacando pontos como o dever de controle pelo Estado das atividades econômicas. Uma das formas de exercício desse controle seria por meio de uma lei antitruste, que constituiria um modo de intervenção econômica mais racional do que pela COFAP, por exemplo. Faraco divagou também a respeito da ideia de abuso do poder econômico. Haveria tal abuso não quando houvesse livre concorrência, mas sim quando houvesse “concorrência anárquica”. A ação antitruste deveria ser guiada para assegurar a liberdade de concorrência, beneficiando o consumidor. Porém, não se visava proteger apenas o consumidor; preocupação relevante vocalizada pelo deputado era com o “progresso econômico” do País. A competição ativaria os estímulos aos competidores. De outro modo, ter-se-ia “um verdadeiro colonialismo econômico em favor das empresas existentes”, com prejuízos do ponto de vista do “progresso técnico e científico” para o Brasil540. Nota-se que persistia uma preocupação não só com o setores básicos se sentir abalada, a iniciativa privada pode não ser suficientemente adequada e bastante com os seus recursos para acudir a continuidade de exploração. O Brasil, Srs. Deputados, situou-se constitucionalmente dentro desse aspecto doutrinário do neo-liberalismo. Quem leia os arts. 145 e 146 da Constituição vê que, no Brasil, a regra geral é a da iniciativa privada, mas que o Estado em alguns casos, mediante lei que o autorize, resguardadas as garantias individuais, pode e deve intervir em setores econômicos que a seu juízo constituam a base, a pedra angular da soberania nacional, da cobertura e da sua segurança em caso de conflito, enfim, a pedra angular do bem-estar, da tranqüilidade social”. CÂMARA DOS DEPUTADOS. Diário do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 19 jul. 1957, seção 1, p. 5131-5132. 538 CÂMARA DOS DEPUTADOS. Diário do Congresso Nacional, Brasília, 25 jul. 1959, seção 1, p. 45074508. 539 CÂMARA DOS DEPUTADOS. Diário do Congresso Nacional, Brasília, 5 nov. 1960, seção 1, p. 7922. 540 Entre os pontos assentados nesses entendimentos, como registram os Anais da Câmara dos Deputados, figurou a votação da chama lei anti-truste para estabelecer em bases mais racionais o controle que o Estado pode e deve exercer sobre as atividades econômicas, em substituição à ação canhestra e contraproducente da COFAP. [...] começa-se por formar, da ‘livre concorrência’, uma idéia folhetinesca, com os fortes a esmagarem os fracos para a seguir se entre devorarem em guerras de extermínio ou entrarem em conluio para 193 consumidor, a coletividade ou o processo competitivo; um objetivo maior, relativo ao que o deputado chamou de “progresso econômico”, mantinha-se no debate sobre a lei antitruste541. O projeto ganhou impulso com a chegada de Jânio Quadros ao poder. O Presidente demonstrou interesse pela regulamentação antitruste, assim como por outras questões sensíveis de legislação econômica, como a remessa de lucros542. Ainda na CE, o Poder Executivo enviou sugestões ao projeto543, que seguiu para a CCJ, onde recebeu parecer pela constitucionalidade do deputado Pedro Aleixo (1901-1975), da UDN de Minas Gerais. Na sequência, os deputados Ulysses Guimarães (1916-1992), do PSD de São Paulo, e San Tiago Dantas (1911-1964), do PTB de Minas Gerais, pediram vista544. Ulysses Guimarães apresentou um substitutivo, assinado também por San Tiago Dantas, aglutinando as explorar as populações inermes. Tal regime não seria, evidentemente, o de ‘livre concorrência’, mas, sim, o de ‘concorrência anárquica’ que constituiu, de fato, a negação daquele. Partindo da idéia fundamental de que não há abuso de poder econômico onde há efetiva liberdade de concorrência, chega-se ao conceito, a meu ver básico, de que o abuso de poder econômico consiste precisamente em utilizá-lo para eliminar, em maior ou menor grau, essa liberdade. Em conseqüência, a repressão aos abusos do poder econômico deve ter, como objetivo imediato, defender a efetiva liberdade de concorrência. [...] Impõe-se acentuar, outrossim, que esse conceito corresponde a um imperativo, dos mais sentidos modernamente, de defesa dos interesses dos consumidores e da garantia das condições indispensáveis ao progresso econômico. A grande arma de defesa dos consumidores é a liberdade da qual dispõem de preferir um produtor a outro para as suas compras. [...] Não é apenas o interesse do consumidor como indivíduo, porém, o que é prejudicado pela eliminação da concorrência. É o próprio progresso econômico da coletividade que se compromete e retarda. A competição entre os produtores é, na verdade, estímulo insubstituível para levá-los a aperfeiçoar os métodos de produção, numa procura febril de melhoria da qualidade e de redução dos custos. Eliminando estes estímulos, instala-se o marasmo e a rotina, e com eles um verdadeiro colonialismo econômico em favor das empresas existentes, segregando-se o país das vantagens e dos benefícios que o progresso técnico e científico espalha pelo mundo em fora”. CÂMARA DOS DEPUTADOS. Diário do Congresso Nacional, Brasília, 19 jan. 1961, seção 1, p. 271. 541 Acrescente-se que o deputado deixou claro que o texto que submetia na ocasião não inovava: reunia as contribuições que, no trâmite, foram endereçadas pelos parlamentares, de modo a aperfeiçoar o projeto original de Agamemnon Magalhães. CÂMARA DOS DEPUTADOS. Diário do Congresso Nacional, Brasília, 19 jan. 1961, seção 1, p. 271. 542 Mundo político. Correio da Manhã, Rio de Janeiro, 18 mar. 1961, p. 1. 543 Curioso notar que, na sugestão de projeto enviada pelo Executivo, a Comissão Administrativa de Defesa Econômica, cuja sigla, nos termos tanto da “Lei Malaia” quanto do Projeto de Lei nº 122/1948, era C.A.D.E., passa a ser referida como CADEC. CÂMARA DOS DEPUTADOS. Diário do Congresso Nacional, Brasília, 6 abr. 1961, seção 1, p. 2186-2188. O envio, pelo Poder Executivo, de sugestões que configuravam, na prática, um substitutivo ao projeto de lei confundiu pesquisadores. Felipe Pereira Loureiro, em sua narrativa sobre a história da Lei nº 4.137/1962, dá a impressão de que da promulgação da Constituição de 1946, com seu art. 148, até a chegada de Jânio Quadros à Presidência da República o debate sobre a regulamentação antitruste no Brasil não passou de “letra morta”: “Parecia que a questão do abuso do poder econômico seria mais um dos vários itens da Constituição de 1946 que virariam letra morta devido à falta de regulamentação. Essa situação mudou com a subida de Jânio quadros à presidência da República”. Cf. LOUREIRO, Felipe Pereira. Empresários, Trabalhadores e Grupos de Interesse: a política econômica nos governos Jânio Quadros e João Goulart, 1961-1964. Tese de Doutorado em História Econômica. São Paulo: Faculdade de Filosofia, Letras e Ciências Humanas/Universidade de São Paulo, 2012, p. 126-127. O autor ignora, todavia, o Projeto de Lei nº 122/1948 e todas as discussões legislativas que ocorreram de sua proposição até a tentativa de interferência, pelo governo Quadros, nas discussões parlamentares, em 1961. 544 CÂMARA DOS DEPUTADOS. Diário do Congresso Nacional, Brasília, 20 abr. 1961, seção 1, p. 3570. 194 sugestões até então endereçadas e sugerindo algumas modificações545. Encaminhou-se o projeto, mais uma vez, à CE, onde o deputado Jacob Frantz (1905-1980), do PTB da Paraíba, sugeriu alterações de redação ao substitutivo de Ulysses Guimarães546. Na CE, o deputado Munhoz da Rocha, do Partido Republicano do Paraná, revisor da matéria, apresentou parecer que permite visualizar o clima da época e as expectativas em torno da lei antitruste. Esperava-se que a lei contribuísse para o controle da inflação e a punição dos “exploradores”, de modo a mitigar o custo de vida. De outro lado, as classes produtoras receavam um eventual intervencionismo excessivo pelo governo, prejudicando a iniciativa privada e tendo efeitos sobre o desenvolvimento econômico do País. Seu voto, ao final, foi no sentido de dar continuidade ao trâmite do projeto, sem sugerir modificações547. Com o apoio de lideranças políticas de partidos diversos, em especial do PTB548, além da Frente Parlamentar Nacionalista549, contando ainda, segundo Venâncio Filho e 545 CÂMARA DOS DEPUTADOS. Diário do Congresso Nacional, Brasília, 4 mai. 1961, seção 1, p. 2927. Loureiro narra que o substitutivo de Ulysses Guimarães e San Tiago Dantas cedeu em parte às pressões das classes empresariais, que faziam lobby no Congresso contra o projeto, notadamente na forma advogada pelo governo Quadros. Foram suprimidos na CCJ tipos considerados genéricos de abuso. A definição de conceitos como “lucro normal” e “preço justo”, previstos anteriormente, deixavam de constar. Loureiro destaca a diferenciação estabelecida no substitutivo entre “abuso do poder econômico” e “crime contra a economia popular”. Cf. LOUREIRO, Felipe Pereira. Empresários, Trabalhadores e Grupos de Interesse, op. cit., p. 140. 546 CÂMARA DOS DEPUTADOS. Diário do Congresso Nacional, Brasília, 28 jul. 1961, seção 1, suplemento A, p. 45. Loureiro nota que o substitutivo de Jacob Frantz foi considerado “polêmico”, pois desconsiderou as diferenças entre “abuso do poder econômico” e “crime contra a economia popular”, fixadas na CCJ, e, sobretudo, deu “superpoderes” à autoridade antitruste, que teria garantida a atribuição de “efetuar pesquisas” no mercado de modo a acessar determinadas informações, tais como os níveis de “lucro normal” das empresas, entre outras modificações à versão apresentada por Ulysses Guimarães e San Tiago Dantas. A reação empresarial foi fazer reuniões com membros tanto da CCJ quanto da CE para reverter dispositivos tidos por danosos aos interesses dos empresários. Cf. LOUREIRO, Felipe Pereira. Empresários, Trabalhadores e Grupos de Interesse, op. cit., p. 140-143. 547 “Já agora a ninguém conseguirá tirar do projeto a sua denominação de ‘Lei anti-trust’, com quese divulgou por todo o país que dele espera milagres. A grande massa que sofre na própria carne as conseqüências da inflação, espera que baixem os preços e a vida se torne menos angustiosa e aflitiva, porque os exploradores teriam sido então punidos e sofreados em sua sede insaciável de lucros infinitos. As classes produtoras aguardam com legitima reserva e execução da lei, temerosas de que a interferência do Estado se exagerem até um ponto em que se prejudique irremediavelmente a iniciativa particular, justamente numa época em que o desenvolvimento econômico está empolgando o país, operando notáveis alterações em nossa paisagem social e criando, na verdade, ao menos zonas prósperas, uma mentalidade econômica”. CÂMARA DOS DEPUTADOS. Diário do Congresso Nacional, Brasília, 27 jul. 1961, seção 1, p. 5121. 548 Cf., por exemplo: PTB renovará questão da lei antitruste. Correio da Manhã, Rio de Janeiro, 14 jul. 1961, p. 1. 549 Sobre a frente, ver: NEVES, Lucília de Almeida. Frente Parlamentar Nacionalista: utopia e cidadania. Revista Brasileira de História, São Paulo, v. 14, n. 27, 1995, p. 61-71. Neves indica que, do ponto de vista teórico ou ideológico, havia uma clara inclinação nacional-desenvolvimentista entre os parlamentares da frente. A industrialização era vista como a condição para a superação dos principais problemas nacionais. As ideias da Cepal exerceram influência destacada no grupo. NEVES, Lucília de Almeida. Frente Parlamentar Nacionalista, op. cit., 67-68. Era esse o quadro teórico que inspirava a frente em suas estratégias no Congresso – entre elas, a relativa ao trâmite do projeto de lei antitruste. 195 Benevides, com certa omissão da UDN550, o projeto pôde finalmente caminhar. A partir da posse de João Goulart (1919-1976) como Presidente da República, em 8 de setembro de 1961, entre outras pautas, a da lei de repressão ao abuso do poder econômico teve respaldo do governo federal. A lei antitruste e também a lei de remessa de lucros eram vistas naquele momento como tentativas de equacionar alguns dos problemas econômicos vividos pelo País, entre os quais a inflação e a fuga de capitais551. Apesar disso, os momentos finais do projeto na Câmara foram de intenso debate sobre a redação dos dispositivos. Dezenas de emendas foram apresentadas em Plenário552, no que se seguiu a avaliação dessas emendas pela CE553, CCJ554 e Comissão de Finanças555. Na sessão de 3 de outubro de 1961, presidida pelo então presidente da Câmara dos Deputados, Ranieri Mazzilli (1910-1975), do PSD de São Paulo, o texto final, organizado em 29 de setembro 550 VENÂNCIO FILHO, Alberto. Abuso do Poder Econômico. Revista de Direito Público e Ciência Política, Rio de Janeiro, n. 1, jan./abr., 1964, p. 29-62; BENEVIDES, Maria Victoria de Mesquita. A UDN e o Udenismo, op. cit., p. 200, nota de rodapé nº 33. Trata-se de assertiva controversa. Loureiro, por exemplo, relata que deputados da UDN, liderados por Meneses Cortes (1911-1962), após a apresentação do parecer “polêmico” de Jacob Frantz, formaram um grupo de trabalho ad hoc para produzir um substitutivo ao projeto. Cf. LOUREIRO, Felipe Pereira. Empresários, Trabalhadores e Grupos de Interesse, op. cit., p. 144. Como se viu, diferentes parlamentares da UDN participaram das discussões em torno do projeto em distintos momentos do trâmite. O que se pode dizer, talvez, é que o empenho em bloco do partido quanto ao projeto de lei antitruste não foi tão organizado e significativo quanto o que se deu em outros temas de repercussão. 551 BANDEIRA, Luiz Alberto Moniz. O Governo João Goulart: as lutas sociais no Brasil, 1961-1964. 7. ed. Rio de Janeiro/Brasília: Revan/UnB, 2001, p. 116. No sentido de que o governo Goulart não deu a mesma prioridade ao projeto de lei antitruste havida no governo Quadros: “O governo João Goulart não concedeu a mesma prioridade dada por Quadros ao tema do abuso do poder econômico”. LOUREIRO, Felipe Pereira. Empresários, Trabalhadores e Grupos de Interesse, op. cit., p. 144. A lei antitruste e a lei de remessa de lucros foram discutidas em um mesmo contexto: o da necessidade de regulamentar o grande capital, notadamente o estrangeiro. Isso causava, inclusive, uma certa confusão. Até parlamentares confundiam as duas regulamentações, como se vê nessa matéria publicada no jornal Correio da Manhã, do Rio de Janeiro: “Afirmando que, se o Congresso Nacional não reexaminar a Lei de Remessas de Lucros, o deputado Jamif Haddad anunciou que, dentro de pouco tempo, teremos a falência dos grupos industriais nacionais e a grande burguesia nacional não poderá concorrer com os trusts internacionais. [...] ‘não somos contra os capitais estrangeiros, mas nos Estados Unidos – acrescentou o deputado do PSB – existe uma lei anti-trust, que não permite lucros gigantescos no país’”. Remessa de lucros. Correio da Manhã, Rio de Janeiro, 4 ago. 1964, p. 2. Sobre a remessa de lucros, ver os textos de Sérgio Magalhães, Aristóteles Moura, Francisco Mangabeira, Barbosa Lima Sobrinho e Roland Corbisier em: MAGALHÃES, Sérgio et al. A Questão da Remessa de Lucros. Universitária, 1962. 552 Ver, por exemplo: CÂMARA DOS DEPUTADOS. Diário do Congresso Nacional, Brasília, 26 ago. 1961, seção 1, p. 6186. 553 CÂMARA DOS DEPUTADOS. Diário do Congresso Nacional, Brasília, 15 set. 1961, seção 1, p. 6600. 554 CÂMARA DOS DEPUTADOS. Diário do Congresso Nacional, Brasília, 23 set. 1961, seção 1, p. 6884. 555 CÂMARA DOS DEPUTADOS. Diário do Congresso Nacional, Brasília, 28 set. 1961, seção 1, p. 6980. Na Comissão de Finanças, o relator, deputado Humberto de Lucena (1928-1998), do PSD da Paraíba, apresentou rapidamente um substitutivo. Pela rapidez, Loureiro suspeita que o parlamentar se baseou nos trabalhos do grupo da UDN sobre o projeto, mencionado acima. Loureiro relata que a versão levada ao Plenário foi a da Comissão de Finanças. Tratava-se da última comissão antes de o projeto seguir para votação em Plenário. Cf. LOUREIRO, Felipe Pereira. Empresários, Trabalhadores e Grupos de Interesse, op. cit., p. 144. Independentemente de qual substitutivo foi finalmente votado, importa ressaltar que a maioria dos pontos fundamentais do projeto original de Agamemnon Magalhães foi mantida. Alterações pontuais, mudanças de redação e modificações em dispositivos específicos são menos relevantes do que a iniciativa de se constituir, com fundamento constitucional, uma lei antitruste, uma autoridade antitruste e um controle de condutas e concentrações, que foi o que de fato ocorreu com a Lei nº 4.137/1962. 196 de 1961 pela Comissão de Redação formada por Medeiros Neto (1914-1992), presidente, do PSD de Alagoas, Passos Pôrto (1923-2010), relator, da UDN de Sergipe, Mário Gomes (1898-1984), do PSD do Paraná, e Plínio Lemos (1903-1982), da UDN da Paraíba, foi aprovado pelo Plenário da Câmara556 e encaminhado para a apreciação do Senado Federal pelo Ofício nº 01.707, de 27 de outubro de 1961557. No Senado, o projeto passou pela CCJ, cujo parecer, votado em 22 de fevereiro de 1962, além de apresentar emendas de modificação na redação de alguns dispositivos, especialmente do art. 2º, que definia as hipóteses de abuso, teve o cuidado de argumentar no sentido da compatibilidade do projeto com a ordem econômica constitucional de 1946. O parecer pontuou que uma lei antitruste não teria como significado o “dirigismo econômico, de origem totalitária”. Implicaria apenas instituir limites à liberdade econômica, para que esta fosse exercida “sem abusos que perturbem a paz social”, devendo o projeto, pois, ser aprovado558. Na CE do Senado, votou-se em 11 de julho de 1962 parecer sugerindo algumas modificações pontuais de redação em alguns dispositivos, mas uma alteração de monta: a substituição da autoridade antitruste criada pela lei por uma autoridade já constituída, o Conselho Nacional de Economia (CNE). Entre os argumentos para tal mudança, o mais relevante foi a alegada despesa envolvida na criação de um órgão novo na administração pública. Segundo se justificou, dar nova competência para órgão já existente seria menos oneroso do que criar um novo órgão. Ademais, considerações principiológicas foram tecidas. O fundamento constitucional do projeto foi reiterado, e sua consonância com a liberdade de iniciativa, a valorização do trabalho humano e a preservação do interesse dos consumidores foi ressaltada. Ao final, opinou-se favoravelmente à proposta legal, com base no substitutivo da comissão559. Retornando à CCJ, esta comissão não concordou com a substituição da autoridade antitruste pelo CNE. A razão levantada foi de natureza constitucional: o art. 205 da Constituição de 1946 estabelecia claramente as incumbências do CNE, fazendo dele órgão de pesquisa e consulta, “meramente opinativo”, não se podendo, por meio de lei ordinária, ampliar a competência fixada constitucionalmente. Rejeitou-se, assim, em 15 de agosto de 1962, o substitutivo da CE560. Antes de ir ao Plenário do Senado, o projeto ainda passou pela 556 CÂMARA DOS DEPUTADOS. Diário do Congresso Nacional, Brasília, 4 out. 1961, seção 1, p. 71677170. 557 CÂMARA DOS DEPUTADOS. Diário do Congresso Nacional, Brasília, 21 nov. 1961, seção 1, p. 9844. 558 SENADO FEDERAL. Diário do Congresso Nacional, Brasília, 16 ago. 1962, seção 2, p. 1743. 559 SENADO FEDERAL. Diário do Congresso Nacional, Brasília, 16 ago. 1962, seção 2, p. 1745. 560 SENADO FEDERAL. Diário do Congresso Nacional, Brasília, 16 ago. 1962, seção 2, p. 1748. 197 Comissão de Serviço Público Civil, que fez sugestões de alteração em poucos dispositivos, relacionados à requisição de funcionários da administração pública561. No Plenário, os debates foram essencialmente voltados à discussão das emendas e da redação final. Aprovado no Plenário e enviado à Comissão de Redação, o Senado encaminhou à Câmara dos Deputados o Ofício nº 557, de 28 de agosto de 1962, comunicando da aprovação do projeto com envio ao Presidente da República para sanção562. A sanção veio por meio da Mensagem nº 184, de 1962, da Presidência da República, que incluiu alguns vetos563. O projeto se transformou em lei em 10 de setembro de 1962, sancionada por João Goulart564. 2.3.5 Lei promulgada A promulgação da Lei nº 4.137 é o marco de fundação do Cade, sendo reputada pela visão institucional do próprio órgão como o momento inicial da defesa da concorrência no Brasil565. O Cade foi previsto pela lei como a autoridade administrativa incumbida de apurar e reprimir os abusos do poder econômico (art. 8º), sendo composto por um presidente e mais quatro membros, todos nomeados pelo Presidente da República por indicação do Conselho de Ministros (art. 9º, caput). O presidente do Cade exerceria o cargo como “Delegado do Conselho de Ministros”, sendo exonerado quando o referido conselho decidisse (art. 9º, § 1º). Os demais membros do Cade teriam mandatos de quatro anos, permitida a recondução (art. 9º, § 2º). Caberiam ao Cade as medidas administrativas destinadas a apurar e fazer cessar práticas de abuso do poder econômico (art. 17). Junto ao Cade funcionaria uma Procuradoria, composta por servidores requisitados de outros órgãos do Poder Executivo e do Ministério Público da União ou dos Estados (art. 16) e incumbida do cumprimento das decisões do Cade, sendo-lhe garantida a manifestação nos casos em trâmite no conselho (art. 25). O Procurador-Geral seria apontado pelo Presidente do Cade (art. 16, § 3º). 561 SENADO FEDERAL. Diário do Congresso Nacional, Brasília, 17 ago. 1962, seção 2, suplemento, p. 14. CÂMARA DOS DEPUTADOS. Diário do Congresso Nacional, Brasília, 6 set. 1962, seção 1, p. 5353. 563 SENADO FEDERAL. Diário do Congresso Nacional, Brasília, 19 set. 1962, seção 2, p. 2065. 564 Além da consulta ao Diário do Congresso Nacional, a compilação de documentos feita por Franceschini também foi utilizada neste tópico pertinente ao trâmite legislativo do projeto de lei. Cf. FRANCESCHINI, José Inácio Gonzaga. Jurisprudência do Cade 1962-2003. São Paulo: Singular, 2004, no conteúdo intitulado pelo autor de “Legislação Brasileira Antitruste (e seus antecedentes legislativos)”. 565 CONSELHO ADMINISTRATIVO DE DEFESA ECONÔMICA. Defesa da Concorrência no Brasil: 50 anos. Brasília: CONSELHO ADMINISTRATIVO DE DEFESA ECONÔMICA – CADE, 2013, p. 32; CARVALHO, Vinicius Marques de. Apresentação, op. cit., p. 14-15. 562 198 Cumpre inicialmente observar que, comparando o texto aprovado com o projeto de Agamemnon Magalhães, os dispositivos que davam tratamento diferenciado a “indústrias básicas, bélicas, emprêsas editoras, jornalísticas, de rádio e teledifusão, de divulgação e publicidade, de transportes ou emprêsas concessionárias de serviços públicos”, constante do art. 5º, “a”, do projeto, não permaneceram. Tampouco subsistiu o art. 5º, “b”, do projeto, que previa a desapropriação de “emprêsas nacionais ou estrangeiras, notoriamente vinculadas a coalisões, ‘trusts’ ou cartéis ajustados no estrangeiro”, quando praticassem atos reputados abusivos. Por outro lado, os dispositivos relacionados às questões de preço e abastecimento, que davam o tom da ligação entre o antitruste e a preocupação com as condições de vida da população, conforme anteriormente argumentado, fizeram-se presentes no diploma. Na lei, os atos de abuso do poder econômico, em sua maioria, giraram em torno do problema do preço, como dispõem alguns incisos do art. 2º: II (elevação sem justa dos preços), III, “d” (utilização de meios artificiosos para provocar oscilação de preços), IV, “a” (discriminação de preços) e V, “b” (combinação prévia de preços em concorrência pública). No mesmo sentido, os preços abusivos praticados em ambiente de elevada concentração de mercado foram estabelecidos pela lei como o critério para se exigir da empresa que os pratica a comprovação do seu custo de produção (art. 3º). Quanto ao abastecimento, o açambarcamento de mercadorias ou matérias-primas continuou previsto como forma de abuso do poder econômico (art. 2º, III, “b”), bem como a retenção de produtos de sorte causar escassez de bens (art. 2º, III, “c”) e a provocação de oscilação de preços que afetem vendedores de matérias-primas (art. 2º, III, “d”). Também foi tida como abusiva a conduta do agente detentor de poder econômico que interrompesse ou reduzisse “em grande escala sua produção sem justa causa comprovada”, de modo “a provocar a alta dos preços ou a paralisação de indústrias que dela dependam” (art. 5º, parágrafo único). Tiveram previsão as práticas com nítido potencial anticompetitivo, como ajustes entre empresas (art. 2º, I, “a”), criação de dificuldades à constituição e ao funcionamento de concorrentes (art. 2º, I, “g”), discriminação de preço (art. 2º, IV, “a”) e venda casada (art. 2º, IV, “b”). Não permaneceram os dispositivos do projeto relativos à usura (art. 2º, VII) e ao dumping (art. 2º, V). Também foi excluído o artigo que estabelecia como ilícita a “percepção de lucros abusivos” (art. 2º, VIII), dando à C.A.D.E., conforme o projeto, a atribuição de verificar “os preços em relação aos custos” (art. 13, “k”) e fixar a “percentagem normal” dos lucros (art. 13, “l”). Contudo, o art. 3º da lei estabeleceu que o 199 Cade poderia exigir de firma atuante em mercado concentrado a comprovação dos seus custos de produção, caso existissem indícios “veementes” de imposição de “preços excessivos” (art. 3º). Aliás, a lei fixou, inclusive, os elementos para identificar um mercado com “condições monopolísticas”566, indicando preocupação com os níveis de concentração em alguns mercados e os abusos que, nesse contexto, poderiam ser praticados. Dispositivos referentes a atos de concentração continuaram sendo previstos em meio às condutas anticompetitivas, como se verifica no art. 2º, I, “b”, “c” e “d” 567, e IV568. O controle prévio dos atos de concentração, que já havia sido previsto por Agamemnon Magalhães no art. 11 da “Lei Malaia” e no art. 47 do Projeto de Lei nº 122/1948, ganhou a previsão do art. 74 da lei. Além de não incorporar a disposição constante do projeto no sentido de excluir do dever de prévia notificação as “autarquias federais, incumbidas da direção, organização e defesa de determinados setores econômicos”, o art. 74 fixou em sessenta dias o prazo para que o Cade analisasse as operações submetidas. Não cumprido o prazo pela autoridade, haveria aprovação tácita (art. 74, § 3º). Igualmente descartado do texto final da lei foi o dispositivo do projeto que estabelecia a conversão obrigatória das ações de sociedades anônimas em ações nominativas (art. 46)569. Do ponto de vista processual, as investigações de práticas abusivas se iniciavam com as averiguações preliminares, iniciadas ex officio pelo Cade ou por representação de autoridades ou de qualquer pessoa física ou jurídica (art. 28, caput). Seu objetivo era verificar a existência de “real motivo para a instauração do respectivo processo administrativo” (art. 27)570. As averiguações seriam conduzidas por um dos quatro membros do Cade, escolhido por sorteio (art. 28, § 1º)571. Após prazo improrrogável de trinta dias, ouvido o relator e a Procuradoria, o Cade decidiria ou pela instauração do “Art. 5º Entendem-se por condições monopolísticas aquelas em que uma emprêsa ou grupo de emprêsas controla em tal grau a produção, distribuição, prestação ou venda de determinado bem ou serviço, que passa a exercer influência preponderante sôbre os respectivos preços”. 567 “Art. 2º Consideram-se formas de abuso do poder econômico: I Dominar os mercados nacionais ou eliminar total ou parcialmente a, concorrência por meio de: [...] b) aquisição de acervos de emprêsas ou de cotas, ações, títulos ou direitos; c) coalizão, incorporação, fusão, integração ou qualquer outra forma de concentração de emprêsas; d) concentração de ações, títulos, cotas ou direitas em poder de uma ou mais emprêsas ou de uma ou mais pessoas físicas”. 568 “IV) Formar grupo econômico, por agregação de emprêsas, em detrimento da livre deliberação dos compradores ou dos vendedores, por meio de: [...]”. 569 Artigo com conteúdo idêntico havia sido previsto na “Lei Malaia” (art. 10), causando polêmica e rejeição, conforme já narrado. 570 Se a representação proviesse de Comissão Parlamentar de Inquérito da Câmara ou do Senado, o processo administrativo seria de logo instaurado, sem necessidade de averiguações preliminares (art. 28, § 2º). 571 No projeto de Agamemnon Magalhães, a instrução seria inicialmente conduzida pelo Procurador da C.A.D.E., que, ao final, apresentaria relatório ao Presidente da comissão, que, aí sim, designaria, dentre os membros da C.A.D.E., um “instrutor” (artigos 17 e 19). 566 200 processo administrativo ou pelo arquivamento das averiguações (art. 30). Se a decisão fosse pela instauração, o processo administrativo seria instruído pelo relator, que poderia, inclusive, determinar a oitiva de testemunhas e a realização de diligências (artigos 37 a 39). Ao final da instrução572, o Cade decidiria por maioria a procedência da representação. Se julgasse pela procedência, deveria fixar prazo para que os responsáveis cessassem a prática tida por abusiva, multando-os em cinco a dez mil vezes o valor do maior salário mínimo vigente no País (art. 43). Caso as providências ordenadas pelo Cade não fossem realizadas, requerer-se-ia perante o Judiciário a intervenção nas empresas (artigos 45, § 1º, e 47). Uma vez empossado um interventor designado pelo Cade e verificada a impossibilidade de “normalização da atividade econômica da empresa”, o Juiz determinaria sua liquidação judicial, “ressalvada à União a faculdade de desapropriá-la, se convier ao interêsse público” (art. 61). A proposição da desapropriação do acervo de empresas estava arrolada dentre as competências do Cade (art. 17, “p”). Após todas as modificações feitas no projeto original, o que sobrou foi um diploma legal que estabelece uma autoridade administrativa com a função institucional, reforçada por sua legitimidade constitucional, de combater o abuso do poder econômico. O grau de intervenção estatal no setor econômico assegurado pela lei foi significativo. O controle das condutas abusivas e também dos atos de concentração foi atribuído à referida autoridade. Mas não apenas. Medidas que, previstas pela “Lei Malaia”, provocaram polêmica à época, intervenção e desapropriação figuraram no Projeto de Lei nº 122/1948 e foram mantidas no texto promulgado. É verdade que, na Lei nº 4.137/1962, a intervenção e a desapropriação seriam precedidas de autorização judicial, diferentemente do Decreto-Lei nº 7.666/1945, que dava poderes à C.A.D.E. de proceder a ambos administrativamente (artigos 6º, 25 e 26). Isso, porém, não anula a natureza acentuadamente interventiva que esses instrumentos atribuídos ao Cade ostentavam. O tipo de intervenção encetado – a intervenção antitruste – supriu a ausência, desde a “Lei Malaia”, de uma regulamentação do gênero. Constituiu-se autoridade, o Cade, que existe até os dias de hoje e permanece com atribuições relevantes de sancionar condutas anticompetitivas e controlar operações que elevem o nível de concentração nos mercados. Pode-se dizer que a pretensão de Agamemnon Magalhães, de incutir no senso comum do debate público a ideia de que trustes e cartéis eram nocivos aos interesses do País e fazer 572 O processo administrativo não tinha prazo para seu término. A lei fixava apenas que ele deveria ser “conduzido e concluído com a maior brevidade compatível com o pleno esclarecimento dos fatos” (art. 35). 201 com que a preocupação antitruste se tornasse uma preocupação nacional, não foi desconstruída ao longo dos anos de tramitação da lei. Pelo contrário, apesar das modificações, reconhece-se a figura de Agamemnon Magalhães não só na maioria dos dispositivos da Lei nº 4.137/1962, mas, sobretudo, nas ideias que subsidiaram esse diploma. 2.3.6 Reações, primeiros anos e golpe Logo que o Projeto de Lei nº 122/1948 foi apresentado, gerou reações. Além das reticências por parte de políticos de diferentes partidos e de intelectuais do porte de Hermes Lima e Alexandre Kafka, conforme visto quando se tratou do trâmite do projeto573, entidades empresariais apresentaram publicamente suas restrições em relação à proposição. A Federação das Indústrias do Estado de Pernambuco (FIEP), por exemplo, enviou ao presidente da Confederação Nacional da Indústria, Euvaldo Lodi, memorial criticando a proposta legal. A FIEP consignou que se tratava de uma “reedição” da “Lei Malaia”, visando “dotar o govêrno de uma arma política que lhe permita manter escravisadas as classes produtoras”. Não se objetivava, segundo o memorial, promover a intervenção estatal “no sentido de humanizar a economia”, mas de “deixar as classes produtoras na dependência imediata do poder político”574. O documento criticou ainda o discurso de que se pretendia, com uma lei antitruste, fomentar o desenvolvimento industrial e comercial do País575. Tratava-se, enfim, de obra de “demagogia desenfreada”576. 573 Na doutrina, logo houve reação contrária ao projeto de Agamemnon Magalhães. Valdemar Ferreira, já em 1949, escreveu que o projeto estabeleceu uma lista tão abrangente de atos de abuso do poder econômico, que criou uma “ditadura industrial”, estando fadado ao insucesso: “Não existe ato que não tenha sido envolvido como abuso do poder econômico, em excesso legiferante evidentemente contraproducente, tanto mais que o projeto se propõe instituir comissão administradora de defesa econômica que será a orientadora e diretora de tôda a vida mercantil, industrial e agrícola do Brasil, dotada de poderes amplos e vastíssimos, para tudo prever, ordenar, controlar, dirigir e punir. Em tais têrmos, instituindo essa ditadura industrial, o projeto está fadado a insucesso e será modificado de molde a pôr-se em têrmos hábeis e eficazes”. FERREIRA, Valdemar. O Conteúdo Econômico da Constituição Brasileira de 1946, op. cit., p. 35. 574 FEDERAÇÃO DAS INDÚSTRIAS DO ESTADO DE PERNAMBUCO. Memorial das Classes Industriais e Comerciais de Pernambuco, em torno do Projeto de Lei Regulando a Repressão do Abuso do Poder Econômico. Recife: Diário da Manhã, 1948, p. 3. Sobre as reações da classe empresarial sobre o projeto, já nos seus anos finais de tramitação, ver: LOUREIRO, Felipe Pereira. Empresários, Trabalhadores e Grupos de Interesse, op. cit., p. 129-138. 575 “Como pretender o desenvolvimento da nossa indústria, como falar em novas fontes de riqueza, na expansão do nosso comércio, se essas atividades são submetidas a um contrôle excessivo que lhes retira qualquer estímulo, negando-lhes todas as possibilidades de prosperar? Contra os industriais e comerciantes se vêm elaborando, sucessivamente leis e regulamentos draconianos, com penas de pesadas multas, apreensão de bens e até de privação da liberdade individual, como se fossem criminosos vulgares a que cumprisse manter sob vigilância atenta e sob a sanção de penas rigorosas”. FEDERAÇÃO DAS INDÚSTRIAS DO 202 Se sua tramitação foi tumultuada, sua promulgação não passou em branco. O jornal O Estado de S. Paulo colocou o aparecimento da lei como um dos principais acontecimentos de 1962577. A sanção presidencial à lei foi precedida de fatos que tiveram repercussão mundial e criaram expectativas negativas em relação ao modo com que o governo aplicaria o diploma. Trata-se da encampação, poucos anos antes, por Leonel Brizola (1922-2004), então governador do Rio Grande do Sul, de filiais de dois grandes grupos estrangeiros. Em 13 de maio de 1959, Brizola publicou um decreto expropriando a Companhia de Energia Elétrica Riograndense, filial da Bond & Share, concessionária do serviço de distribuição de energia elétrica da Grande Porto Alegre. A outra companhia encampada foi a Companhia Telefônica Riograndense, filial da International Telephone & Telegraph (ITT), concessionária do serviço de telecomunicações no estado. Nesse segundo caso, o estado do Rio Grande do Sul e a companhia haviam acordado previamente, findo o contrato de concessão, em constituir uma sociedade de economia mista para prestar o serviço em comento. Segundo Moniz Bandeira, a controvérsia na negociação se deu com respeito à avaliação do acervo da companhia, tendo as partes concordado em apelar a um juízo arbitral. Este apresentou um laudo fixando um valor. No entanto, teria havido um recuo da ITT, que não se sentiu satisfeita com o resultado. Brizola teria entendido que se tratava de manobra da corporação para ganhar tempo e esperar que seu mandato como governador se esgotasse. Nesse contexto, expediu um decreto expropriando o acervo da companhia tendo por base o valor apontado pelos árbitros. Tais atitudes de Brizola provocaram um atrito diplomático de acentuadas proporções com os Estados Unidos. Para esse País, de acordo com Jorge Ferreira, a expropriação nada mais era do que “confisco ilegal das autoridades brasileiras”, recaindo suspeitas não só sobre Brizola, mas também Goulart. Grandes corporações internacionais e o próprio Departamento de Estado norteamericano ficaram ainda mais reticentes com qualquer iniciativa de intervenção estatal na economia que pudesse dar guarida para medidas consideradas drásticas como essa 578. A lei antitruste era um exemplo dessas possíveis medidas. Vale lembrar que a “Lei Malaia” e o próprio Projeto de Lei nº 122/1948 previam originalmente a possibilidade de intervenção e ESTADO DE PERNAMBUCO. Memorial das Classes Industriais e Comerciais de Pernambuco, em torno do Projeto de Lei Regulando a Repressão do Abuso do Poder Econômico, op. cit., p. 4. 576 FEDERAÇÃO DAS INDÚSTRIAS DO ESTADO DE PERNAMBUCO. Memorial das Classes Industriais e Comerciais de Pernambuco, em torno do Projeto de Lei Regulando a Repressão do Abuso do Poder Econômico, op. cit., p. 3. 577 Os principais acontecimentos de 1962. O Estado de S. Paulo, São Paulo, 1º jan. 1963, p. 22. 578 BANDEIRA, Moniz. Brizola e o Trabalhismo. 2. ed. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 1979, p. 6167; FERREIRA, Jorge. João Goulart – uma biografia. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2011, p. 272. 203 desapropriação de empresas que atuassem em território nacional e cujos atos fossem considerados ilícitos nos termos da lei. Daí ser fácil vislumbrar por que era factível a resistência estrangeira à regulamentação concorrencial579. Promulgada a lei em setembro de 1962, as atividades do Cade se iniciaram apenas em 1963. A lei foi regulamentada pelo Decreto nº 52.025, de 20 de maio de 1963. Lourival Fontes (1899-1967) foi o primeiro presidente do Cade, enquanto Paulo Germano de Magalhães, seu primeiro procurador-geral. Os conselheiros nomeados foram Mário Martins (1913-1994), Nelson Omegna (1903-1987), Saturnino Braga (1931-) e Irineu Pontes Vieira580. O primeiro caso do Cade foi o Processo Administrativo nº 01, instaurado como Processo de Averiguações Preliminares nº 1, de 3 de dezembro de 1963, mas só julgado em 4 de agosto de 1966. Trata-se do “caso da barrilha”, relativo a dumping581. Menos de dois anos após a promulgação da Lei nº 4.137/1962, deu-se o golpe de Estado de 31 de março de 1964. A ditadura só findou em 1985. Logo, a lei, originada de projeto de Agamemnon Magalhães e fruto de discussões parlamentares em um dado contexto, teve a maior parte de sua existência ao longo dos anos do período autoritário. Um novo arranjo político e ideológico tinha se iniciado. Novas concepções econômicas passaram a ser predominantes, notadamente no governo. Em outras palavras, a lei foi concebida, gestada e originada em um contexto; sua aplicação, todavia, deu-se em outro ambiente político, ideológico e econômico. Assim, ainda que se trate de uma mesma lei, o quadro de ideias que passou a informar a ação do governo – inclusive no que se refere à política antitruste – é diferente daquele em que ela foi pensada. Desse modo, para avançar na análise histórica desse período, seria necessário envidar um esforço de reconstruir o antitruste brasileiro nos anos da ditadura e de retratar o quadro de ideias econômicas 579 Sobre a resistência estrangeira em relação à lei antitruste e também à lei de remessa de lucros, cf. BANDEIRA, Luiz Alberto Moniz. O Governo João Goulart, op. cit., p. 116. 580 DUTRA, Pedro. Colegiados do Cade 1962-2008. In: DUTRA, Pedro (Org.). Conversando com o CADE. São Paulo: Singular, 2009, p. 277. Não se conseguiu identificar os anos de nascimento e de morte de Irineu Pontes Vieira. 581 O Sindicato dos Trabalhadores nas Indústrias de Produtos Químicos para Fins Industriais de Cabo Frio representou contra a Associação Técnica Brasileira das Indústrias Automáticas de Vidros e suas associadas. O Cade considerou que, de fato, houve dumping, mas que esse era apenas o elemento objetivo da prática. As entidades representadas não “tinham em mente criar dificuldades financeiras” para seus concorrentes. Assim, entendeu-se não restar configurado ilícito nos termos da Lei nº 4.137/1962. Cf. FRANCESCHINI, José Inácio Gonzaga. Jurisprudência do Cade 1962-2003. São Paulo: Singular, 2004, p. 29-30. Ver também: CONSELHO ADMINISTRATIVO DE DEFESA ECONÔMICA. Defesa da Concorrência no Brasil, op. cit., p. 45. 204 prevalecentes no debate público brasileiro da época, o que demandaria um outro esforço de pesquisa para além dos limites do presente trabalho582. 582 Cumpre observar que a política antitruste no Brasil foi relegada a uma condição de pouca significância nos anos do regime autoritário. O regime não escondia que não considerava a política relevante. Seu entendimento era que a estrutura econômica do Brasil, diferentemente da dos Estados Unidos, não demandava um antitruste forte. Assim, sem respaldo governamental, o Cade teve sua atuação limitada a um restrito número de casos. Isso se deu por opção deliberada dos governos. Note-se que o quadro teóricoideológico que dava esteio às posturas do governo em política econômica era a Doutrina de Segurança Nacional e a ideia de “Brasil potência”, ventilada nos Planos Nacionais de Desenvolvimento, isto é, a retórica de que o Brasil tinha de se tornar uma potência econômica mundial. Para tanto, precisaria de empresas fortes, grandes e competitivas. O caminho para atingir esse objetivo seria a concentração das estruturas de mercado. Foi assim que incentivos fiscais – com o Decreto nº 1.182, de 16 de julho de 1971, instituiu-se, junto ao Ministério da Fazenda, a Comissão de Fusão e Incorporação de Empresas (COFIE), responsável por apreciar pedidos de isenção do Imposto de Renda de empresas que pretendessem reavaliar seu valor de mercado e fazer fusões ou aquisições – e financeiros – criou-se, no âmbito do BNDE, o Fundo de Modernização e Reorganização Industrial (FMRI) e o Programa de Modernização e Reorganização da Comercialização (PMRC), que se destinavam, na prática, a possibilitar operações de fusões e aquisições – foram desenhados e que se deu a atuação do Estado para organizar setores da economia por meio de controle de preços e outras formas de coordenação entre concorrentes, como se dava no âmbito da COFAP e do Conselho Interministerial de Preços (CIP). Cf. MAGALHÃES, Guilherme A. Canedo de. O Abuso do Poder Econômico: legislação e jurisprudência. Rio de Janeiro: Artenova, 1975; FERRAZ JÚNIOR, Tércio Sampaio. Lei de Defesa da Concorrência, Origem Histórica e Base Constitucional, op. cit., 178-182; FORGIONI, Paula A. Os Fundamentos do Antitruste, op. cit., p. 111-120; CONSIDERA, Claudio Monteiro; CORRÊA, Paulo. The Political Economy of Anti-Trust in Brazil, op. cit., p. 4-11; ONTO, Gustavo Gomes. Da Irrelevância do Mercado ao Mercado Relevante, op. cit., p. 60-63; BERCOVICI, Gilberto; ANDRADE, José Maria Arruda de. A Concorrência Livre na Constituição de 1988, op. cit., p. 454456; NAVARRETE, Pedro Henrique. As Origens do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência, op. cit., p. 34-85; CABRAL, Mário André Machado. O Cade e a Ditadura. Correio Braziliense, Brasília, 12 jan. 2015, p. 9. Ver também a Lei nº 5.727, de 4 de novembro de 1971 (Primeiro Plano Nacional de Desenvolvimento, 1972-1974), e a Lei nº 6.151, de 4 de dezembro de 1974 (Segundo Plano Nacional de Desenvolvimento, 1975-1979). Entende-se, a título de hipótese a ser trabalhada com vagar em pesquisa específica, que, também no período da ditadura, pode-se falar em convergência entre antitruste e pensamento econômico. Ainda que a política antitruste tenha tido aplicação pouco relevante na época, mesmo essa ausência de relevância é sinal de que se estava em linha com o quadro teórico-ideológico que dava fundamento ao regime. Era justamente o referido quadro que propugnava no sentido de que a concentração das estruturas de mercado conduziria o País ao progresso almejado. Ou seja, é possível consignar, como hipótese, que, também no período 1964-1985, havia convergência entre antitruste e a corrente de pensamento econômico predominante, com a ressalva, reitere-se, de que a hipótese precisa ser apurada de modo mais cuidadoso. 205 3 CORRENTES DE PENSAMENTO: O QUADRO TEÓRICO E IDEOLÓGICO Segundo Ricardo Bielschowsky em “Pensamento Econômico Brasileiro: o ciclo ideológico do desenvolvimentismo” (1988), o “desenvolvimentismo” é o conceito-chave que dá unidade ao pensamento econômico produzido no Brasil no período 1930-1964. Mais do que isso: trata-se da ideologia que informa o projeto político predominante na referida época, centrado na transformação da sociedade brasileira mediante a industrialização conduzida pelo Estado por meio do planejamento econômico. Desse projeto não seria excluída a iniciativa privada; onde, porém, ela fosse ausente ou insuficiente, deveria haver provisão de recursos financeiros estatais com vistas à execução do planejamento. Alcançar-se-ia, assim, o objetivo maior partilhado por todos: a superação da pobreza e do subdesenvolvimento583. A análise de Bielschowsky faz um percurso diferente daquele feito por Schumpeter em History of Economic Analysis. Schumpeter diferencia três categorias para o estudo de temas econômicos sob uma perspectiva histórica. A primeira, história da análise econômica (history of economic analysis), define-se pela história da teoria econômica, isto é, dos instrumentos utilizados pelos economistas para a compreensão da realidade. A segunda, história dos sistemas de economia política (history of system of political economy), diz respeito às políticas econômicas defendidas por determinados autores em determinadas épocas tendo por base alguns pressupostos teóricos. A terceira, história do pensamento econômico (history of economic thought), reflete-se no estudo dos vários autores que, em períodos específicos, expressaram suas opiniões sobre temas econômicos. Na história do pensamento econômico, pode-se intentar reconstruir o núcleo teórico do pensamento dos economistas ou o processo histórico de formação das ideias. Para Schumpeter, a categoria mais relevante para sua empreitada teórica era a primeira, sendo as duas outras apenas acessórias para o estudo da história da análise econômica584. Já Bielschowsky argumenta que a história da análise econômica teria dificuldades de ser implementada no caso brasileiro, uma vez que as produções teórico-econômicas brasileiras do período estudado (1930-1964) foram escassas e configuraram somente desdobramentos 583 584 BIELSCHOWSKY, Ricardo. Pensamento Econômico Brasileiro, op. cit., p. 5-7. SCHUMPETER, Joseph. History of Economic Analysis. Londres: George Allen & Unwin, 1961. 206 da “única produção analítica latino-americana de monta do período, ou seja, a obra da Cepal”. Nesse passo, seu estudo sobre o pensamento econômico brasileiro configura, segundo ele, uma obra de história intelectual e história das ideias, tratando-se de misto de duas categorias schumpeterianas, a história dos sistemas de economia política e a história do pensamento econômico585. É nesse sentido que o desenvolvimentismo, na linha defendida por Bielschowsky, deve ser entendido. Ao mesmo tempo em que representa o núcleo da produção teóricoeconômica mais importante do período no Brasil, o desenvolvimentismo informou um projeto político que teve desdobramentos práticos relevantes, inclusive do ponto de vista jurídico. Entretanto, o próprio Bielschowsky reconhece que o principal período estudado, dentro do corte 1930-1964, é aquele que vai de 1945 a 1964. Em verdade, é forçoso falar em desenvolvimentismo antes da criação da Comissão Econômica para a América Latina (CEPAL), em 1949, vinculada à Organização das Nações Unidos. Na CEPAL, reuniram-se economistas como Raul Prebisch (1901-1986), ao qual se juntou depois Celso Furtado (1920-2004), para formular uma nova teoria econômica especificamente voltada a pensar a superação do subdesenvolvimento sob a ótica dos países subdesenvolvidos586. Logo, se o intuito do presente capítulo é mapear o quadro doutrinário que, nos anos seguintes à Revolução de 1930, prevaleceu no País e passou a influenciar a adoção de novas políticas – em especial, para este trabalho, a de proteção da economia popular e de repressão ao abuso do poder econômico –, o desenvolvimentismo, em particular nos termos de Bielschowsky, parece insuficiente, uma vez que não cobre satisfatoriamente o corte cronológico que se pretende estudar587. 585 BIELSCHOWSKY, Ricardo. Pensamento Econômico Brasileiro, op. cit., p. 6-7. Luiz Felipe Bruzzi Curi discorda da percepção de Bielschowsky de que a única produção intelectual relevante no campo econômico no período assinalado foi a da CEPAL. Mais especificamente, Curi argumenta que merece reparo o entendimento de Bielschowsky de que a obra de Roberto Simonsen – que não é cepalino, até porque anterior à CEPAL – em economia pairaria sob um “vazio teórico”. Para Curi, a obra de Simonsen tem consistência teórica e relevância na história do pensamento econômico brasileiro. Cf. CURI, Luiz Felipe Bruzzi. Entre a História e a Economia: o pensamento econômico de Roberto Simonsen. São Paulo: Alameda, 2015, p. 27-28 e 132-133. 586 Os textos mais emblemáticos do pensamento cepalino são: PREBISCH, Raul. El Desarollo Económico de la América Latina y Algunos de sus Principales Problemas (1949). Disponível em: http://prebisch.cepal.org/sites/default/files/2013/prebisch_el_desarrollo_eco.pdf. Consulta em: 30 dez. 2015; PREBISCH, Raul. Crecimiento, Desequilibrio y Disparidades: interpretación del proceso de desarollo económico. CEPAL: Estudio Económico de América Latina, Nova York, 1949, p. 1-89. 587 Note-se que dois dos três marcos legais estudados acima (Decreto-Lei nº 869/1938 e Decreto-Lei nº 7.666/1945) são anteriores à CEPAL. 207 Constatado isso, o trabalho de Pedro Cezar Dutra Fonseca, “Gênese e Precursores do Desenvolvimentismo no Brasil” (2004)588, pode fornecer algumas chaves de análise. O propósito de Fonseca no referido trabalho é recuperar as origens do desenvolvimentismo. Para tanto, lança mão de dois planos de análise. No primeiro, investiga os precursores do ideário desenvolvimentista, que se organiza, por sua vez, em torno de um “núcleo duro”, a saber, a defesa da industrialização, da intervenção “pró-crescimento” e do nacionalismo em sentido amplo589. No segundo, examina a política econômica adotada no período, é dizer, as medidas efetivamente postas em prática na seara econômica pelos governantes de então590. O presente trabalho, neste capítulo, intenta traçar um panorama do quadro de ideias econômicas do período. O exame detido das políticas econômicas não vem a calhar para o objetivo central do trabalho, dado que este é centrado em uma política específica, a política antitruste. Desse modo, da obra de Fonseca, cabe extrair a proposta de análise das ideias, doutrinas ou correntes de pensamento que são apontadas como precursoras do desenvolvimentismo, de modo a cotejá-las com o quadro legal e político-econômico relacionado ao antitruste. Fonseca arrola esquematicamente quatro grupos percussores: os nacionalistas, os defensores da indústria, os papelistas e os positivistas591. Desde já, vale adicionar uma nota sobre um dos grupos. Os papelistas representavam, no contexto do debate público da época, uma afronta a um princípio basilar da teoria econômica prevalecente no período: o equilíbrio orçamentário. O papelismo preconizava o crédito, o déficit público e os empréstimos como ferramentas sem as quais o progresso da economia não se daria592. Embora as defesas do papelismo sejam relevantes na gênese do desenvolvimentismo, não se percebe qualquer associação temática que possa ser feita entre 588 FONSECA, Pedro Cezar Dutra. Gênese e Precursores do Desenvolvimentismo no Brasil. Pesquisa & Debate, São Paulo, v. 15, n. 2 (26), 2004, p. 225-256. Este artigo foi publicado em obra coletiva mais recente: FONSECA, Pedro Cezar Dutra. Gênese e Precursores do Desenvolvimentismo no Brasil, op. cit., p. 21-49. 589 Fonseca, a respeito do nacionalismo nesse contexto, diz que este deve “ser entendido num sentido muito amplo, que vai desde a simples retórica ufanista conservadora até propostas radicais de rompimento unilateral com o capital estrangeiro”. FONSECA, Pedro Cezar Dutra. Gênese e Precursores do Desenvolvimentismo no Brasil, op. cit., p. 22. 590 FONSECA, Pedro Cezar Dutra. Gênese e Precursores do Desenvolvimentismo no Brasil, op. cit., p. 22-24 e 45-49. 591 FONSECA, Pedro Cezar Dutra. Gênese e Precursores do Desenvolvimentismo no Brasil, op. cit., p. 2124. 592 Fonseca cita como representantes do papelismo Souza Franco, Barão de Mauá, Visconde de Cruzeiro, Visconde de Ouro Preto, João Alfredo e Conselheiro Laffayette. Eles fariam parte de um “grupo mais moderado”. Rui Barbosa seria um representante “mais radical” do papelismo, por “negar e entender como perniciosa qualquer regra de conversibilidade” entre moeda e reserva de ouro. Cf. FONSECA, Pedro Cezar Dutra. Gênese e Precursores do Desenvolvimentismo no Brasil, op. cit., p. 33-38. 208 o papelismo e o antitruste. Assim, descarta-se, de plano, o exame mais detido da corrente, focando-se, dentre os precursores apontados por Fonseca, no nacionalismo, no industrialismo e no positivismo. Além do desenvolvimentismo e dos três grupos de precursores do desenvolvimentismo que serão estudados a partir da proposta de Fonseca, há outra corrente de pensamento que não pode ser descartada da análise: o autoritarismo. Tendo em conta, conforme já pontuado, que duas das três legislações estudadas acima (o Decreto-Lei nº 869/1938 e o Decreto-Lei nº 7.666/1945) foram produzidas sob o Estado Novo, sendo que um dos autores da primeira foi Francisco Campos, considerado um dos principais autores que representam essa doutrina e um dos homens públicos responsáveis pela justificação teórico-política do regime autoritário e pela própria Constituição de 1937, não se deve desconsiderar a relação que pode ter existido entre o pensamento autoritário e algumas iniciativas infraconstitucionais tomadas, a exemplo da legislação antitruste. Adicione-se a ponderação de Ângela Maria de Castro Gomes, para quem o discurso e as políticas adotadas por Vargas foram construídos no marco do pensamento autoritário dos anos 1920-1940593, o que reafirma a relevância de se conhecer essa corrente. Desse modo, entende-se que (i) nacionalismo, (ii) industrialismo, (iii) positivismo, (iv) autoritarismo e (v) desenvolvimentismo594 podem ser arrolados esquematicamente como teorias ou correntes de pensamento que, portando vieses políticos e também econômicos, influenciaram, de distintas formas e em diferentes graus, políticas adotadas no Brasil no período estudado, entre as quais se pode incluir a política antitruste. Ainda que o elenco eventualmente não seja exaustivo, ele permite traçar o quadro de ideias que informaram o debate público e a adoção de novas posturas políticas por parte do Estado. O esforço do capítulo seguinte será identificar convergências entre essas correntes e a política que se propôs para o fomento da economia popular e a repressão do abuso do poder econômico, isto é, a política antitruste. Antes, porém, é preciso mapear e conhecer essas ideias em seus aspectos fundamentais. 593 GOMES, Ângela de Castro. Autoritarismo e Corporativismo no Brasil: o legado de Vargas. In: BASTOS, Pedro Paulo Zahluth; FONSECA, Pedro Cezar Dutra (Orgs.). A Era Vargas: desenvolvimentismo, economia e sociedade. São Paulo: Unesp, 2012, p. 71. 594 A ordem das correntes seguiu a seguinte lógica: primeiro os precursores do desenvolvimentismo apontados por Fonseca, à exceção do papelismo, depois o autoritarismo, que não foi estudado por Fonseca, mas é relevante para o entendimento do período, chegando-se, por fim, ao desenvolvimentismo, que Bielschowsky como a mais importante produção latino-americana de análise econômica do período, conforme já referido acima. 209 3.1 Nacionalismo Segundo Fonseca, dentre os precursores do desenvolvimentismo o nacionalismo é o mais antigo. Remete ao período colonial, concentrando-se inicialmente na crítica ao exclusivismo metropolitano. O ambiente em que essas ideias surgiram no Brasil foi o das chamadas “revoltas nativistas” do século XVII, a exemplo da aclamação de Amador Bueno em São Paulo e da Revolta de Beckman no Maranhão, passando por insurreições ocorridas nas primeiras décadas do século XVIII, como a dos Emboabas em Minas Gerais, a dos Mascates em Pernambuco e o Motim do Maneta na Bahia. A independência não era necessariamente uma pauta política, mas já se expunham as insatisfações com aspectos da situação colonial, em particular o monopólio comercial e a centralização na metrópole de negócios administrativos e burocráticos595. Foi a partir do século XVIII, para Fonseca, notadamente com a Revolta de Felipe dos Santos em 1720, em Vila Rica, que o nacionalismo passou a carregar o discurso sobre a independência. Movimentos com características próprias – como os de Minas Gerais (1789), Bahia (1798) e Pernambuco (1817) – tiveram em comum o fato de irem além da mera expressão do descontentamento com questões específicas da situação colonial: empenharam a bandeira da necessidade de construção de uma nova nação independente. É nesse contexto que surgem, inclusive, discursos xenófobos preordenados a afirmar que brasileiros e portugueses eram povos diferentes. Ademais, aparece em meio a esses movimentos o liberalismo como ferramenta teórica, ideológica e política utilizada pelas lideranças para o convencimento acerca da imperiosidade da independência de Portugal. O liberalismo contribuiu em alguma medida para dar fundamento à crítica da situação colonial, em especial das instituições mercantilistas e do próprio monopólio colonial, quanto à dimensão econômica, e da ausência de soberania nacional, quanto à dimensão política596. Já com o País independente, Fonseca assinala que a Tarifa Alves Branco, de 1844, que elevou as taxas aduaneiras para produtos importados, tendo sido considerada uma das 595 FONSECA, Pedro Cezar Dutra. Gênese e Precursores do Desenvolvimentismo no Brasil, op. cit., p. 24- 25. 596 FONSECA, Pedro Cezar Dutra. Gênese e Precursores do Desenvolvimentismo no Brasil, op. cit., p. 25- 26. 210 primeiras expressões do nacionalismo no período, ensejou uma discussão com forte cor nacionalista597. Entendia-se que era necessário proteger os capitais nacionais e as indústrias locais, sem, todavia, que isso implicasse rejeição ao capital estrangeiro e à produção agrícola voltada ao exterior598. A partir desse contexto, as associações entre nacionalismo e defesa da indústria local passam a ser lugar comum, embora Fonseca sublinhe que, enquanto nem todo nacionalista fosse industrializante, os defensores da industrialização se utilizavam sempre do nacionalismo como um argumento que comovia e convencia ideologicamente599. Tal vertente teve em Roberto Simonsen sua principal expressão. Entendia-se que o Brasil só seria soberano e progrediria economicamente se se industrializasse. Para tanto, era preciso que o Estado atuasse para fomentar a iniciativa industrial. Os interesses da indústria, para Simonsen, confundiam-se com os interesses da nação, justificando a intervenção estatal e a mitigação de dogmas absenteístas liberais. Como essas ideias informaram também a corrente industrialista, elas serão tratadas com mais vagar adiante, em seção própria. Ao lado do nacionalismo industrialista, Fonseca destaca também o nacionalismo agrário. Os autores explorados por Fonseca são Américo Werneck (1855-1927), Eduardo Frieiro (1889-1982) e Alberto Torres (1865-1917), com produções intelectuais que foram do final do século XIX às décadas iniciais do século XX600. Fonseca aponta que esses autores tinham em comum o elogio do setor primário e o tom por vezes ufanista com que pregavam a especialização primária do Brasil, em razão das vantagens comparativas proporcionadas por suas abundantes riquezas naturais601. Entre Werneck, Frieiro e Torres, o último foi sem dúvidas o com obra mais influente. Nas palavras de Fonseca, “Torres foi um dos ideólogos mais importantes a influenciar a geração nacionalista das décadas de 597 FONSECA, Pedro Cezar Dutra. Gênese e Precursores do Desenvolvimentismo no Brasil, op. cit., p. 25- 26. 598 Cf. LUZ, Nícea Vilela. A Luta pela Industrialização do Brasil (1808-1930). São Paulo: Difusão Européia do Livro, 1961, p. 17-26. 599 “[...] embora nem todo nacionalismo fosse industrializante, a defesa da indústria tinha no nacionalismo um de seus melhores argumentos, com apelo emocional e ideológico inquestionável. Dos mais moderados aos mais radicais, os defensores da indústria recorreriam, daí em diante, ao nacionalismo como ponto importante de seu discurso”. FONSECA, Pedro Cezar Dutra. Gênese e Precursores do Desenvolvimentismo no Brasil, op. cit., p. 26-27. 600 Francisco de Oliveira identifica Torres, assim como Oliveira Vianna, como um dos expoentes do pensamento autoritário no Brasil. OLIVEIRA, Francisco de. Viagem ao Olho do Furacão. Celso Furtado e o desafio do pensamento autoritário brasileiro. In: OLIVEIRA, Francisco de. A Navegação Venturosa: ensaios sobre Celso Furtado. São Paulo: Boitempo, 2003, p. 59-82. 601 FONSECA, Pedro Cezar Dutra. Gênese e Precursores do Desenvolvimentismo no Brasil, op. cit., p. 2728. 211 1920 e 1930, inclusive do Estado Novo, apesar de seu anti-industrialismo”602. A influência do seu pensamento foi marcante para várias gerações e forneceu subsídios para debates teóricos que viriam em seguida603. Em “O Problema Nacional Brasileiro: introdução a um programa de organização nacional”, de 1914, Torres argumenta no sentido dos prejuízos causados pelo capital estrangeiro em relação aos recursos do País. O fato de ser o Brasil desorganizado social e politicamente faz do País alvo de “aventuras financeiras” de empresas estrangeiras em detrimento do interesse nacional604. Dos três tipos de atividade econômica com lugar no Brasil – agrícola, comercial e industrial –, o autor é elogioso apenas da primeira. O comércio representaria apenas a drenagem desordenada dos recursos naturais nacionais para atender à demanda das metrópoles, enquanto a indústria só teria desfrutado de um surto em razão do protecionismo605. Em sendo o Brasil “um povo jovem”, Torres afirma que o nacionalismo era “de necessidade elementar”. O Brasil precisava se fazer nação, ou seja, constituir “o corpo estrutural da sociedade política”. O autor pondera que a população se dilui em famílias, classes, associações, partidos, profissões, raças, nacionalidades, religiões. A nacionalidade proveria “espírito” e “unidade” à população. A organização nacional precisaria se constituir com instituições assentadas “sobre bases próprias”, ou seja, sem emular arranjos estrangeiros 606. O nacionalismo de Torres não é nem “uma aspiração sentimental, nem um programa doutrinário que pressuponha um colorido mais forte do sentimento ou do conceito patriótico. É um simples movimento de restauração conservadora e reorganizadora”607. O papel do nacionalismo não se restringiu ao debate teórico. Segundo alguns autores, o nacionalismo informou de modo determinante a prática e o discurso políticos do 602 FONSECA, Pedro Cezar Dutra. Gênese e Precursores do Desenvolvimentismo no Brasil, op. cit., p. 28. Torres influenciou, por exemplo, Barbosa Lima Sobrinho, um político conhecidamente nacionalista, que escreveu uma obra sobre Torres, além de outros trabalhos de inclinação nacionalista, já citados acima. Cf. LIMA SOBRINHO, Barbosa. Presença de Alberto Torres (sua vida e pensamento). Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 1968. A obra de Torres também inspirou Agamemnon Magalhães, que, segundo Nilo Pereira, fez parte da “Sociedade dos Amigos de Alberto Torres”. Cf. PEREIRA, Nilo. Introdução. In: MAGALHÃES, Agamenon. Discursos Parlamentares. Brasília: Câmara dos Deputados, 1982, p. 22. 604 TORRES, Alberto. O Problema Nacional Brasileiro. Introducção a um programa de Organização Nacional (1914). 3. ed. São Paulo/Rio de Janeiro/Recife/Porto Alegre: Companhia Editora Nacional, 1938, p. 31-34. 605 TORRES, Alberto. O Problema Nacional Brasileiro, op. cit., p. 200-201. 606 TORRES, Alberto. O Problema Nacional Brasileiro, op. cit., p. 95-97. Parte do programa de organização de instituições nacionais passaria por uma reforma constitucional, de modo a sanar os problemas da Constituição de 1891, que havia sido, na opinião de Torres, copiada da dos Estados Unidos: “A nossa lei fundamental não é uma ‘constituição’; é um estatuto doutrinado, composto de transplantações jurídicas alheias. Seu grande modelo foi a Constituição dos Estados Unidos”. TORRES, Alberto. A Organização Nacional. Primeira Parte. A Constituição (1914). 2. ed. São Paulo/Rio de Janeiro/Recife/Porto Alegre: Companhia Editora Nacional, 1938, p. 86. 607 TORRES, Alberto. O Problema Nacional Brasileiro, op. cit., p. 281. 603 212 período pós-1930608. Contudo, não foi qualquer nacionalismo; foi o nacionaldesenvolvimentismo. A ideia central, segundo Bastos, era “desenvolver economicamente o país e reposicioná-lo na divisão internacional do trabalho, diversificando atividades voltadas para o mercado interno e reduzindo a dependência frente ao comércio exterior”. Com o tempo, esse norte político foi agregando outras questões, como a “questão siderúrgica”, a industrialização pesada, a infraestrutura de base, o petróleo e a energia hidrelétrica, que veiculavam o nacionalismo como discussão de fundo. Para Bastos, eram gestadas no governo formas de intervenção do Estado capazes de dar conta dos “objetivos do ideário nacional-desenvolvimentista”609. De acordo com Fonseca, tal ideário serviu como ideologia para Vargas, associando “nos discursos, nas idéias e nas manifestações” o desenvolvimento econômico à independência e autonomia nacionais610. A amplitude desse nacionalismo próprio ao pós-1930 permite incluir nele as legislações antitruste ora estudadas, a exemplo do que fez Carone em relação ao Decreto-Lei nº 869/1938611 e Ianni em relação ao Decreto-Lei nº 7.666/1945612, podendo-se mencionar também a Lei nº 4.137/1962, cujo projeto, nos anos finais do seu trâmite, ganhou o apoio de parlamentares da Frente Parlamentar Nacionalista, como referido acima. Vale ainda observar que o nacionalismo, mesmo que utilizado muitas vezes como elemento retórico, teve o papel não só de influenciar medidas concretas tomadas por governantes, mas também de informar outras correntes de pensamento, como o industrialismo, o autoritarismo e o próprio desenvolvimentismo. Daí não se poder desconsiderar sua relevância. 608 Em sentido contrário quanto ao conteúdo nacionalista da Era Vargas, notadamente do segundo governo Vargas, cf. LESSA, Carlos; FIORI, José Luís. E Houve uma Política Econômica Nacional-Populista? Ensaios FEE, Porto Alegre, v. 12, n. 1, 1991, p. 181-192. No sentido de entender pelo caráter nacionalista da política econômica do segundo governo Vargas, ver: FONSECA, Pedro Dutra Fonseca. Nacionalismo e Economia: o segundo governo Vargas. In: SZMRECSÁNYI, Tamás; SUZIGAN, Wilson (Org.). História Econômica do Brasil Contemporâneo. 2. ed. São Paulo: Hucitec/Associação Brasileira de Pesquisadores em História Econômica/Universidade de São Paulo/ImprensaOficial, 2002, p. 17-29. 609 BASTOS, Pedro Paulo Zahluth. A Construção do Nacionalismo Econômico de Vargas, op. cit., p. 255256. Ver também: CORSI, Francisco Luiz. Política Econômica e Nacionalismo no Estado Novo. In: SZMRECSÁNYI, Tamás; SUZIGAN, Wilson (Org.). História Econômica do Brasil Contemporâneo. 2. ed. São Paulo: Hucitec/Associação Brasileira de Pesquisadores em História Econômica/Universidade de São Paulo/ImprensaOficial, 2002, p. 3-16. 610 DUTRA, Pedro Cezar Dutra. Vargas, op. cit., p. 423. Ver, por exemplo, o discurso “Volta Redonda e a capacidade construtiva dos brasileiros” em: VARGAS, Getulio. A Nova Política do Brasil. O Brasil na Guerra, 1º de maio de 1943 a 24 de maio de 1944. Rio de Janeiro: Livraria José Olympio, 1944, v. X, p. 5361. 611 CARONE, Edgar. O Estado Novo, op. cit., p. 72-88, em especial p. 84. 612 IANNI, Octavio. Estado e Planejamento Econômico no Brasil (1930-1970), op. cit., p. 58-71, especialmente p. 61-63. 213 3.2 Industrialismo O ambiente de término do Império, com o fortalecimento dos movimentos republicano e abolicionista, na década de 1880, foi propício para a crítica do que se considerava o atraso do País. No período, segundo Fonseca, prevaleceu o discurso ideológico que associava atraso, escravidão e vida rural ao Império. Nesse contexto aparecem com nitidez, no âmbito dos debates públicos em torno dos rumos econômicos a serem tomados, os conceitos de indústria natural e de indústria artificial. A primeira seria aquela vinculada ao beneficiamento das matérias-primas abundantes no território nacional. Nesse tipo de indústria, o Brasil desfrutaria de vantagens comparativas em decorrência de fatores que lhe eram abundantes, como terra e mão-de-obra, não necessitando de qualquer forma de protecionismo. Já a indústria artificial abarcaria quase todas as formas de produção industrial, à exceção da agroindústria, essa sim “natural”. Isso englobaria setores como as indústrias química, metalúrgica e de bens de capital, que, de acordo com os críticos, seriam sustentáveis apenas sob proteção tarifária. Os problemas decorrentes das indústrias artificiais seriam vários: demandariam para os investimentos alto nível de capital, o que o Brasil não dispunha; o País não contaria com mercado interno para absorver a oferta desses setores; não se teria mão-de-obra qualificada para lidar com o maquinário tecnologicamente sofisticado; e o protecionismo significaria prejuízo para o consumidor, que, privado de produtos estrangeiros, seria obrigado a adquirir bens mais caros e de menor qualidade. Chegou-se a atribuir às indústrias artificiais, conforme narra Fonseca, a culpa pela inflação613. O aparecimento das movimentações políticas e intelectuais daquilo que Carone chamou de "pensamento industrial no Brasil"614, que não se confunde com o anterior aparecimento das primeiras organizações manufatureiras em solo brasileiro, ocorreu efetivamente em 1880, com a Associação Industrial, no Rio de Janeiro, sob a liderança de Antônio Felício dos Santos, que foi, segundo Fonseca, o responsável pelo manifesto da associação datado de 11 de maio de 1882. Esse manifesto se postava contra o liberalismo enquanto doutrina, por “condenar o Brasil” ao setor primário e à estagnação econômica. Propugnava pela defesa e pelo incentivo à indústria como única forma de se alcançar 613 FONSECA, Pedro Cezar Dutra. Gênese e Precursores do Desenvolvimentismo no Brasil, op. cit., p. 28- 29. 614 CARONE, Edgar. O Pensamento Industrial no Brasil (1880-1945). Rio de Janeiro - São Paulo: Difel, 1977. 214 efetivamente a independência nacional. As primeiras gerações de defensores da indústria – formada por nomes como Amaro Cavalcante, Aristides de Queirós, Alcindo Guanabara, Serzedelo Correa e Felisbelo Freire – foram marcadas pelo discurso da vinculação entre indústria e independência econômica, revelando uma postura nacionalista. Essa tônica se manteve em industrialistas importantes de gerações posteriores, como Roberto Simonsen. A Associação Industrial foi precedida pela Sociedade Auxiliadora da Indústria Nacional, transformada depois em Centro Industrial do Brasil, em 1904. Com o Centro Industrial do Brasil, a defesa da industrialização e uma atuação mais forte e ostensiva de industriais nos debates na imprensa se tornaram mais significativas. À primeira geração de industriais ativos e "pensadores" pode-se acrescentar, com base em Carone, nomes como Jorge Street, Vasco Cunha, Leite e Oiticica, Américo Werneck, Vieira Souto e outros. Uma segunda geração apareceu, sobretudo, a partir da década de 1920. Contando com figuras como o já citado Simonsen, mas também Euvaldo Lodi, João Daudt d'Oliveira, Carmelo D'Agostini, O. Pupo Nogueira e outros, caracterizou-se por tratar de temas mais gerais, ultrapassando os assuntos estritamente de interesse da classe, e até teóricos615. O objeto de reflexão que mais expressa as preocupações industriais da época é o protecionismo. Os industriais passaram a se organizar para pressionar as autoridades governamentais a tomar medidas tarifárias de modo a inibir a importação de bens manufaturados. Em texto apócrifo publicado em 1897 no Jornal do Comércio do Rio de Janeiro e selecionado por Carone como ilustrativo da posição industrialista em relação à questão tarifária, argumenta-se que a "fase definitiva" de evolução das sociedades era a industrial. Assim, seria preciso caminhar para ela e ter em conta que as nações que já alcançaram essa fase não desprezaram o "princípio de proteção às industriais nacionais". Esse texto critica ainda "os estrangeiros", considerados "inimigos natos da indústria nacional", e a suposta "missão natural" do Brasil, identificada com a exportação de produtos primários. A "independência econômica" do País dependeria, assim, da "preferência ao nacional"616. Jorge Street, importante líder industrial, chega a declarar o sistema livre cambista "moribundo" e o protecionismo vitorioso, associando a "estupenda progressão economica" de alguns países da América do Norte e da Europa, como 615 CARONE, Edgar. O Pensamento Industrial no Brasil (1880-1945), op. cit., p. 5-15; FONSECA, Pedro Cezar Dutra. Gênese e Precursores do Desenvolvimentismo no Brasil, op. cit., p. 29-30. 616 CARONE, Edgar. O Pensamento Industrial no Brasil (1880-1945), op. cit., p. 154-161, especialmente p. 158-161. 215 Alemanha, Rússia e Itália, ao "decidido apoio e proteção á outrance dada por essas nações ás suas indústrias"617. Forjam-se, assim, os elementos que guiariam o pensamento industrial, inclusive naquela que foi considerada a segunda fase dessa corrente, cujo expoente maior foi Simonsen. Tais elementos podem ser identificados na percepção da indústria como imprescindível à evolução e ao crescimento do País, na defesa da indústria nacional e da proteção contra a indústria estrangeira, na crítica ao liberalismo clássico expresso por meio do livre cambismo, etc618. Como dito, Simonsen é a expressão mais bem acabada desse pensamento, que, nos seus primórdios, entre os finais do século XIX e as primeiras décadas do século XX, era marcadamente "imediatista e fragmentado"619, ou seja, objetivava o acatamento de demandas imediatas e pontuais e carecia de uma sistematicidade teórica e de uma abrangência e generalidade temáticas. A defesa de medidas protecionistas como forma de incentivar e amparar a indústria nacional também foi uma preocupação de Simonsen, seguindo a tradição dos primeiros industrialistas. Em 1931, em conferência intitulada "As Finanças e a Indústria", proferida no Mackenzie College de São Paulo, Simonsen, fazendo referência à industrialização alemã, sustentou que "a criação de barreiras proteccionistas para o exterior" eram "indispensáveis á formação industrial em sua phase incipiente"620. Na obra "Á Margem da Profissão", coletânea de textos e discursos de Simonsen, publicada em 1932, o autor faz uma crítica ao livre câmbio, reiterando a defesa do protecionismo: O livre-câmbio traduz a liberdade de escambo entre nações o consequente predomínio das mais fortes muitas vezes em detrimento dos interesses e padrão de vida das menos apparelhadas. O proteccionismo cercea de alguma forma e por algum tempo a permuta entre nações, mas traduz uma grande liberdade de producção dentro das fronteiras do paiz que o adota621. Além da defesa do apoio governamental à indústria nacional, uma constante na produção intelectual de Simonsen é a tentativa de associação entre interesses da indústria com interesses da nação. A argumentação consistia em defender que a expansão industrial 617 CARONE, Edgar. O Pensamento Industrial no Brasil (1880-1945), op. cit., p. 162-174, especialmente p. 162. 618 Cf. DINIZ, Eli. Empresário, Estado e Capitalismo no Brasil, op. cit., p. 117-134. 619 MAZA, Fábio. O Idealismo Prático de Roberto Simonsen MAZA, Fábio. O Idealismo Prático de Roberto Simonsen: ciência, tecnologia e indústria na construção da nação. São Paulo: Instituto Roberto Simonsen, 2004, p. 202. 620 SIMONSEN, Roberto. Á Margem da Profissão. São Paulo: São Paulo, 1932, p. 248. 621 SIMONSEN, Roberto. Á Margem da Profissão, op.cit., p. 202. 216 do País se confundia com o seu progresso e com o "padrão de adiantamento de um povo", à medida que aumentaria o nível de produção de riqueza e, por conseguinte, de bem-estar da população, por meio de melhoria de salários, barateamento relativo dos produtos, enriquecimento social, aumento da capacidade de consumo, além de fortalecimento das relações comerciais e dos meios de transporte. A indústria seria, pois, fundamental para a "marcha vitoriosa da civilização", concorrendo para o "enriquecimento do Brasil"622. Entendia-se igualmente que, sem industrialização, um país não alcançaria a independência econômica e política e o prestígio internacional necessários na dinâmica de poder entre as nações. Apesar de reconhecer a importância da "cultura da terra", pugnando, inclusive, pela complementaridade e interdependência entre agricultura e indústria, Simonsen assevera que apenas mediante a construção e consolidação de um parque industrial eficiente, pelo menos equivalente em produtividade e tecnologia às estruturas de produção agroexportadora brasileira, o Brasil alcançaria a autonomia político-econômica tão almejada623. Esse discurso sobre autonomia nacional revela uma retórica nacionalista. A vinculação entre os interesses da indústria e os interesses da nação é a forma de nacionalismo de Simonsen. Lançando mão de autores associados a uma tradição nacionalista e protecionista alemã, como List, Rodbertus e Adolf Wagner624, no contexto 622 SIMONSEN, Roberto. Orientação Industrial Brasileira, op. cit., p. 54, 57-58 e 64. Veja-se trecho de discurso proferido por Simonsen em 1928, na oportunidade da fundação do Centro das Indústrias do Estado de São Paulo (CIESP), que ilustra bem essa perspectiva: “[...] é patente a absoluta coincidência entre os fins que colimam os industriais e os verdadeiros interesses nacionais. O aumento da capacidade do consumo do país representará a abertura de um considerável mercado para os industriais brasileiros: o consumo e a produção, crescendo harmonicamente, aumentarão a riqueza, trarão o engrandecimento do país, o bem-estar e a tranquilidade da sua população, que poderá com a calma e a serenidade precisa resolver então todos os demais problemas nacionais [...]”. SIMONSEN, Roberto. Orientação Industrial Brasileira, op. cit., p. 64-65. 623 “Se é certo que a base da estrutura econômica do Brasil deve repousar na cultura da terra, não é menos certo que no estágio atual da civilização, a independência econômica de uma grande nação, seu prestígio e sua atuação política como povo independente no concerto das nações só podem ser tomados na consideração devida, possuindo este país um Parque Industrial eficiente, na altura do seu desenvolvimento agrícola. A independência econômica e, portanto, a perfeita independência política só pode existir, na generalidade dos casos, nos Estados em que se conjugam em estreita harmonia e íntima interdependência a Agricultura e a Indústra”. SIMONSEN, Roberto. Orientação Industrial Brasileira, op. cit., p. 55. Ver também: “A independência política de uma nação só é efetiva em todos os seus aspectos, se ela se baseia numa situação econômica forte, numa independência econômica relativa, sem a qual não existe de fato a independência política”. SIMONSEN, Roberto. Orientação Industrial Brasileira, op. cit., p. 62. 624 Simonsen fez uso de vários aspectos, em diferentes situações, desses autores. De List, entre outros aspectos, tomou a postura de oposição à matriz livre cambista ricardiana, reforçando, com fundamentos acadêmicos, sua defesa do protecionismo. De Rodbertus, assimilou a constatação da natureza socialmente injusta do princípio do livre mercado, sem, contudo, pregar o fim da economia de mercado capitalista, defendendo apenas sua regulação. Com base em Wagner, que preconizava a priorização do "ponto de vista nacional" em detrimento do "ponto de vista cosmopolita", Simonsen, no contexto das discussões em torno do tratado de comércio com os Estados Unidos, em 1935, defendeu a priorização dos interesses do Brasil, identificados com os interesses da indústria nacional. Também fundando-se em Wagner, Simonsen argumentou que o grau de civilização de um país dependia da unificação da nação e dos preenchimento dos requisitos necessários ao desenvolvimento capitalista, associando formação da nação a progresso econômico 217 da unificação, Simonsen, impressionado pela transformação do referido país em potência industrial, faz do projeto industrialista no Brasil um projeto nacionalista. Para entender Simonsen, um aspecto que não deve ser olvidado são as relações entre este e o pensamento autoritário da época. Nota-se, em Simonsen, alguma relação com o chamado "nacionalismo autoritário"625, que se consubstancia, segundo Bolivar Lamounier626, na ideologia de Estado, em reação ao Iluminismo e ao Utilitarismo, responsável pelas aspirações políticas dos fins do século XIX e do começo do século XX, geradora de pensadores como Oliveira Vianna, Azevedo Amaral e Francisco Campos627. Não há estudiosos que veem Simonsen como uma expressão dessa corrente628. Apontamse, apenas, afinidades entre suas ideias e as do pensamento autoritário. Eli Diniz dá destaque a duas dessas afinidades: (i) a defesa da intervenção estatal em convívio com a livre iniciativa e (ii) o nacionalismo. Em relação à primeira, tanto o empresariado industrial629 quanto o pensamento autoritário brasileiro da década de 1930 preconizam a intervenção do Estado para os fins de "regulamentação, supervisão e coordenação das diferentes esferas da vida social"630, defendendo-se, ao mesmo tempo, "a livre iniciativa como fundamento do processo econômico e mola do desenvolvimento"631. Em relação à segunda afinidade, seria comum ao empresário industrial e ao pensador autoritário a "afirmação econômica e política da Nação, envolvendo simultaneamente a necessidade de superação do atraso econômico e o fortalecimento político do Estado", sendo que um dos autores dessa corrente, Azevedo Amaral, chegou a apontar a industrialização como "a via adequada para superar a crise e assegurar a emancipação econômica e política do país", na leitura de Diniz632. e expansão e consolidação industriais. Nesse sentido, cf. CURI, Luiz Felipe Bruzzi. Entre a História e a Economia, op. cit., p. 192-243. Para o estudo da influência de autores como Manoilescu e Woytinsky na obra e nas posições de Simonsen, notadamente no que diz respeito ao protecionismo, ver, por todos: CURI, Luiz Felipe Bruzzi. Entre a História e a Economia, op. cit., p. 192-217. 625 A respeito, ver: FAUSTO, Boris. O Pensamento Nacionalista Autoritário. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 2001, especialmente p. 30-36. 626 LAMOUNIER, Bolivar. Formação de um Pensamento Autoritário na Primeira República: uma intepretação. In: FAUSTO, Boris. História Geral da Civilização Brasileira, t. 3, v. 2, São Paulo: Difel, 1977, p. 357. 627 Essa corrente será mais detidamente estudada adiante. 628 Cf. nesse sentido: CURI, Luiz Felipe Bruzzi. Entre a História e a Economia, op. cit., p. 86-88. 629 Eli Diniz não se dedica especificamente a Roberto Simonsen, e sim ao empresário industrial brasileiro. 630 DINIZ, Eli. Empresário, Estado e Capitalismo no Brasil, op. cit., p. 91. 631 DINIZ, Eli. Empresário, Estado e Capitalismo no Brasil, op. cit., p. 92. 632 DINIZ, Eli. Empresário, Estado e Capitalismo no Brasil, op. cit., p. 93-94. Se a Simonsen se imputa uma certa aproximação ideológica com o pensamento autoritário brasileiro, ainda que tenha sido mais influenciado por um autor como Manoilesco do que por Azevedo Amaral, Oliveira Vianna ou Francisco Campos, Celso Furtado, outro autor que ilustra o pensamento econômico brasileiro no período estudado, 218 Não se pode compreender o projeto político de vida de Simonsen – a defesa da industrialização – sem entender que se tratava de um projeto de hegemonia de classe. Autores como Fernando Henrique Cardoso viam na burguesia brasileira, mesmo depois de 1930, uma classe não apenas desunida e sem identidade, mas, sobretudo, sem projeto de hegemonia política633. Entretanto, entendeu-se posteriormente que a burguesia brasileira teve importância fundamental, notadamente a partir de 1930, nos caminhos políticos e, especialmente, econômicos do País634. Foi responsável por pressões que pautaram, em alguns casos, a postura do governo, mesmo tendo sido derrotada em outros pleitos. Acrescente-se que o fato de não conseguir êxito no acolhimento de todas as suas reivindicações não significa que a burguesia brasileira, em especial a burguesia industrial, não tinha consciência do projeto político e da orientação econômica mais adequada aos seus interesses. Significa, ao contrário, que o conflito entre diferentes forças políticosociais no âmbito do Estado era acentuado. Simonsen foi o líder industrial que expressou de modo mais notável a existência de um projeto de hegemonia de classe para a burguesia industrial. Segundo Curi, Simonsen era um "intelectual orgânico", no sentido gramsciano635. Subjacente à sua produção intelectual estava o intento de fazer com que os interesses da classe que representava fossem assimilados e identificados como interesses de toda a nação. Enquanto seu objetivo econômico era construir um ambiente institucional propício ao desenvolvimento industrial do Brasil, sua missão política era fazer com que a ideia de que os interesses da indústria se confundiam com os interesses da nação se tornasse um consenso, independentemente do segmento socioeconômico. Para fortalecer sua argumentação, Simonsen lançou mão de como referência do desenvolvimentismo, também não passa ileso. Para Francisco de Oliveira, Furtado é herdeiro, em alguma medida, desse pensamento autoritário nacional. Liga-se a essa tradição não por estima ao conservadorismo ou repulsa à democracia, mas sim por construir um pensamento voltado para a ação política. OLIVEIRA, Francisco de. Viagem ao Olho do Furacão, op. cit., p. 59-82; OLIVEIRA, Francisco de. Prefácio: para retomar a construção interrompida. In: SABOIA, João; CARVALHO, Fernando J. Cardim de (Org.). Celso Furtado e o Século XXI. Barueri / Rio de Janeiro: Manole / Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro, 2007, p. xix. Em sentido semelhante, Rosa Maria Vieira fez um esforço intelectual no sentido de evidenciar o projeto político-ideológico sempre presente nas construções teóricas de Furtado. Cf. VIEIRA, Rosa Maria. Celso Furtado: reforma, política e ideologia (1950-1964). São Paulo: PUC-SP, 2007. 633 Cf. CARDOSO, Fernando Henrique. Empresário Industrial e Desenvolvimento Econômico no Brasil. São: Difel, 1964. Ver também: MARTINS, Luciano. Industrialização, Burguesia Nacional e Desenvolvimento. Rio de Janeiro: Saga, 1968. 634 DINIZ, Eli. Empresário, Estado e Capitalismo no Brasil, op. cit.; DINIZ, Eli; BOSCHI, Renato Raul. Empresariado Industrial e Estado no Brasil. Rio de Janeiro: Forense-Universitária, 1978; BOSCHI, Renato Raul. Elites Industriais e Democracia: hegemonia burguesa e mudança política no Brasil. Rio de Janeiro: Graal, 1979. 635 CURI, Luiz Felipe Bruzzi. Entre a História e a Economia, op. cit., p. 32-33 e 86-87. 219 uma interpretação histórica do Brasil. Analisando a história econômica brasileira a partir da ideia de ciclos, tomada de João Lúcio de Azevedo, Simonsen argumentou que a economia colonial intercalava fases de pujança econômica e de crises, sendo a herança colonial e posteriormente imperial um fardo responsável pela inserção do País numa situação de desvantagem na dinâmica de trocas comerciais internacionais. Somente a industrialização teria o condão de alterar essa lógica interna e externa do capitalismo brasileiro, conduzindo ao progresso636. A fase de mais "maturidade" intelectual de Simonsen foi durante os anos 1940, notadamente no contexto da clássica controvérsia do planejamento com o economista neoliberal Eugenio Gudin637. Simonsen era o representante da indústria no Conselho Nacional de Política Industrial e Comercial (CNPIC). Gudin tinha assento na Comissão de Planejamento Econômico (CPE). Simonsen apresentou ao CNPIC em 6 de agosto de 1944 o parecer "A Planificação da Economia Brasileira". Gudin apresentou em março de 1945 ao CPE relatório em resposta ao parecer de Simonsen, sob o título "Rumos de Política Econômica", no que foi replicado por Simonsen no texto "O Planejamento da Economia Brasileira", publicado em junho de 1945. Gudin apresentou, como tréplica, o texto "Carta à Comissão de Planejamento", de 24 de agosto de 1945. A reconstrução dessa famosa controvérsia já foi feita por alguns autores638. Cumpre aqui destacar somente os elementos que permitam compreender o pensamento de Simonsen enquanto expressão do industrialismo. Apesar de ter progredido, com o início dos conflitos bélicos em 1939, na expansão industrial de alguns setores (como de tecidos, artefatos de borracha, ferro gusa e laminado, aço, artefatos de ferro e de aço, maquinários, produtos farmacêuticos, entre outros), o 636 SIMONSEN, Roberto. História Econômica do Brasil (1500/1820) (1937). Curso professado na Escola Livre de Sociologia e Política de São Paulo. 3. ed. São Paulo: Companhia Editora Nacional, 1957. Vera Alves Cepêda observa similaridade entre Simonsen e Celso Furtado no que concerne à constatação de que o "atraso" brasileiro decorre em grande medida do capitalismo tardio que aqui se observou. A ausência ou incompletude da industrialização aparece "como resultado da posição desigual das economias mais e menos avançadas no circuito das trocas internacionais”. CEPÊDA, Vera Alves. Inclusão, Democracia e NovoDesenvolvimentismo – um balanço histórico, Estudos Avançados, v. 26, 2012, p. 80. 637 Nesse sentido, cf. MAZA, Fábio. O Idealismo Prático de Roberto Simonsen, op. cit., p. 202. A expressão “neoliberal” para Gudin é tomada de Bielschowsky: BIELSCHOWSKY, Ricardo. Pensamento Econômico Brasileiro, op. cit., p. 37-76. 638 Cf., por exemplo: MAGALHÃES, João Paulo de Almeida. Controvérsia Brasileira sobre o Desenvolvimento Econômico: uma reformulação. Rio de Janeiro: Gráfica Record, s/d; DINIZ, Eli. Empresário, Estado e Capitalismo no Brasil, op. cit., p. 201-215; RODRIGUES, Carlos Henrique Lopes. A Questão do Protecionismo no Debate entre Roberto Simonsen e Eugênio Gudin. RODRIGUES, Carlos Henrique Lopes. A Questão do Protecionismo no Debate entre Roberto Simonsen e Eugênio Gudin. Dissertação de Mestrado em História Econômica. Campinas: Instituto de Economia/Universidade de Campinas, 2005. 220 Brasil ainda enfrentava problemas estruturais significativos. Tais deficiências foram identificadas por Simonsen na falta de combustíveis, na deficiência dos transportes, na inexistência de indústrias básicas e nas dificuldades técnicas e de formação de mão de obra qualificada. Esses problemas eram responsáveis por frear o ritmo de expansão industrial brasileiro. Comparando o Brasil aos Estados Unidos, Simonsen assinalou que o índice de consumo médio do brasileiro era, pelo menos, 25% menor do que o do norte-americano. Constatando o baixo padrão de vida e de renda nacionais, Simonsen entendeu que o desafio posto era o de quadruplicar a renda nacional com a maior brevidade possível, "utilizando-nos, em gigantesco esforço, de uma verdadeira mobilização nacional, numa guerra ao pauperismo, para elevar rapidamente o nosso padrão de vida"639. Para tanto, a fórmula sugerida foi a da planificação da economia brasileira por meio da qual se buscariam: o atendimento às demandas essenciais básicas da população, a constituição de uma estrutura econômica e social forte e o alcance de recursos necessários à segurança da nação e à colocação do Brasil em um lugar "condigno" na dinâmica internacional de poder640. Alegando inspiração nas experiências de planificação de Rússia, Turquia, Estados Unidos e Inglaterra, Simonsen consignou como núcleo da planificação justamente a industrialização, sem, no entanto, descuidar da necessidade de intensificação e aperfeiçoamento da produção agrícola641. Ao final do parecer "A Planificação da Economia Brasileira", Simonsen elencou duas questões básicas que deveriam ser enfrentadas: (i) como financiar a planificação? e (ii) qual o grau de intervenção do Estado para a consecução desses objetivos?642. Em relação à primeira, afirmou que o Brasil poderia, de um lado, empenhar metade de suas disponibilidades no estrangeiro e, de outro, buscar obter financiamento junto aos Estados 639 SIMONSEN, Roberto. A Planificação da Economia Brasileira. In: SIMONSEN, Roberto; GUDIN, Eugênio. A Controvérsia do Planejamento na Economia Brasileira: coletânea da polêmica Simonsen x Gudin, desencadeada com as primeiras propostas formais de planejamento da economia brasileira ao final do Estado Novo. Rio de Janeiro: IPEA/INPES, 1977, p. 28-33, especialmente p. 32. 640 Nesse sentido, a planificação seria a única técnica capaz de: “[...] proporcionar os meios adequados para satisfazer as necessidades essenciais de nossas populações e prover o país de uma estruturação econômica e social, forte e estável, fornecendo à nação os recursos indispensáveis à sua segurança e à sua colocação em lugar condigno, na esfera internacional”. SIMONSEN, Roberto. A Planificação da Economia Brasileira, op. cit., p. 33 641 Algumas outras necessidades que teriam de ser contempladas na execução do plano eram: a eletrificação do País, a mobilização das várias fontes de combustíveis, a organização dos equipamentos de transporte, a criação da moderna agricultura de alimentação, a criação de "indústrias-chave" (metalurgia e química), a tomada de providências relativas à formação de mão de obra (com novas escolas de engenharia, institutos de pesquisas tecnológicas, industriais e agrícolas, intensificação do ensino profissional e incentivo à imigração de técnicos e "operários eficientes") e a criação de bancos industriais e outras instituições de financiamento. SIMONSEN, Roberto. A Planificação da Economia Brasileira, op. cit., p. 23-35. 642 SIMONSEN, Roberto. A Planificação da Economia Brasileira, op. cit., p. 35. 221 Unidos. Em relação à segunda, entendeu que deveria haver um diálogo entre o Estado e as entidades de classe para determinar a medida do intervencionismo, considerando-se, contudo, a utilização, na maior medida possível, da iniciativa privada e a preservação das atividades já existentes no País643. Apesar de confiar ao setor privado um papel relevante na iniciativa econômica, Simonsen coloca em termos amplos a possibilidade de intervenção estatal, como revela o uso de expressões como "política social" e "toda uma série de medidas de ordem técnica". É óbvio que toda política de planificação implica uma mais ostensiva presença do Estado na economia. Nos países capitalistas, isso não resulta em supressão da iniciativa privada, mas numa atuação mais visível e significativa do Estado, seja atuando diretamente como agente econômico, seja indiretamente mediante controles e regulamentações das atividades econômicas. Simonsen trata o intervencionismo com uma certa inevitabilidade histórica, afirmando não ser uma questão de se ter ou não intervenção estatal, mas sim de escolher entre o "bom e o mau intervencionismo"644. Nesse sentido, fazendo referência às duas questões básicas concernentes ao planejamento (financiamento e grau de intervenção do Estado), as ponderações de Simonsen permitem perceber que o autor (i) não é avesso ao capital estrangeiro e (ii) reconhece a necessidade de um grau não desprezível de intervenção do Estado sem admitir, “O grau de intervencionismo do Estado deveria ser estudado com as várias entidades de classe para que, dentro do preceito constitucional, fosse utilizada, ao máximo, a iniciativa privada e não se prejudicassem as atividades já em funcionamento no país, com a instalação de novas iniciativas concorrentes”. SIMONSEN, Roberto. A Planificação da Economia Brasileira, op. cit., p. 36. Na réplica apresentada em março de 1945 ao relatório de Gudin, Simonsen apresenta mais elementos que permitem entender sua visão sobre o intervencionismo estatal. No contexto do pós-guerras, algumas soluções teriam de ser pensadas de modo a evitar crises econômicas de considerável gravidade. Tais soluções necessariamente demandariam algum nível de postura ativa do Estado: “Essas soluções demandam a ação interventiva do Estado, quer no interior do país, através de uma adequada política monetária, social, de obras públicas e de toda uma série de medidas de ordem técnica, quer no ambiente internacional, pela obtenção de mercados que possam manter o ritmo do trabalho em nível conveniente”. SIMONSEN, Roberto. O Planejamento da Economia Brasileira. In: SIMONSEN, Roberto; GUDIN, Eugênio. A Controvérsia do Planejamento na Economia Brasileira: coletânea da polêmica Simonsen x Gudin, desencadeada com as primeiras propostas formais de planejamento da economia brasileira ao final do Estado Novo. Rio de Janeiro: IPEA/INPES, 1977, p. 150. 644 SIMONSEN, Roberto. O Planejamento da Economia Brasileira, op. cit., p. 152. Em síntese: “O planejamento é um esforço constante para dirigir a energia humana, objetivando uma finalidade racionalmente predeterminada. É uma técnica, um processo, uma metodologia, e não um sistema de governo. Como tal, pode ser adotado em toda e qualquer forma de governo. Num regime democrático, tem que ser elaborado e executado pelo consentimento consciente das suas forças vivas, sob o controle direto dos órgãos representativos desse regime, da imprensa e da opinião pública”. SIMONSEN, Roberto. O Planejamento da Economia Brasileira, op. cit., p. 181. Seu objetivo, portanto é: “[...] promover, através de um largo planejamento, a mobilização econômica do país, de acordo com os nossos recursos e realidades, despertando e fortalecendo a iniciativa privada num combate sem tréguas ao pauperismo, até que a nossa pátria tenha alcançado um grau de progresso que assegure, a todos os brasileiros, uma vida compatível com os reclamos da cultura e da dignidade humana”. SIMONSEN, Roberto. O Planejamento da Economia Brasileira, op. cit., p. 207. 643 222 porém, a supressão da iniciativa privada. Dentro desse perfil de Estado interventor – responsável por dirigir o que Simonsen chamou de "revolução econômica"645 e conduzir o País para a construção de uma nova estrutura econômica e social, na direção da industrialização e do combate ao pauperismo – caberia, inclusive, a repressão ao abuso do poder econômico. Simonsen, ao se debruçar sobre as funções do planejamento, menciona o papel do Estado em controlar o poder econômico e combater os trustes: O planejamento econômico, sendo uma grande arma contra a instabilidade econômica, concorre para assegurar a sobrevivência das instituições políticas, das médias e pequenas empresas, propicia maiores facilidades para o controle e combate aos trusts e proporciona a melhor utilização da propriedade privada em benefício da coletividade646. Tomando-se Simonsen como a principal referência do industrialismo, nota-se que o objeto central de tal pensamento é, por óbvio, a defesa da indústria; seus defensores, contudo, conseguiram expressar preocupações mais amplas do que essa mera defesa. Exemplos disso são as discussões em torno do nacionalismo, da soberania econômica nacional, do planejamento e do intervencionismo econômico estatal, afora a contribuição acerca de temas de relevância, como o protecionismo e o papel dos capitais estrangeiros no Brasil. Até o combate aos trustes figurou entre as preocupações do industrialismo, por meio de Simonsen. Com base na observação de experiências e também contribuições teóricas estrangeiras, além, especialmente no caso de Simonsen, de uma noção de história econômica brasileira, o industrialismo forneceu uma doutrina própria que, em determinados momentos da Era Vargas, encontrou eco no plano das ações concretas. Ademais, a defesa da industrialização, anos depois, tornou-se o centro da produção econômica intelectual, segundo Bielschowsky647, mais importante e influente da América Latina: o pensamento cepalino. 3.3 Positivismo A ideologia positivista, nas palavras de Fonseca, foi a “principal opositora ao liberalismo no período entre as duas últimas décadas do Império até as quatro primeiras 645 SIMONSEN, Roberto. O Planejamento da Economia Brasileira, op. cit., p. 156. SIMONSEN, Roberto. O Planejamento da Economia Brasileira, op. cit., p. 154. 647 BIELSCHOWSKY, Ricardo. Pensamento Econômico Brasileiro, op. cit. 646 223 décadas da República”648. A inspiração teórica do positivismo veio de August Comte (1798-1857)649, embora outros pensadores tenham exercido influência entre os positivistas, a exemplo de Saint-Simon (1760-1825), que foi crítico do liberalismo, mestre de Comte e considerado um dos socialistas utópicos650. Nos seus primeiros anos, o positivismo no Brasil encontrou solo fértil para a propagação das suas ideias nas faculdades de direito e nas Forças Armadas. Já na Primeira República, parlamentares federais e estaduais de diferentes estados comungavam do pensamento positivista, mantendo certa coesão ideológica em vários temas, a despeito da fragmentação política que marcou os anos da Primeira República651. Três vertentes podem ser encontradas dentro do que se entende por positivismo: o positivismo religioso, o positivismo científico e o positivismo político652. Por sua influência determinante no Brasil e na América Latina, particularmente na gênese do desenvolvimentismo, Fonseca explora com mais vagar o positivismo político. Várias são as características dessa corrente de pensamento. As pontuadas por Fonseca são: (i) a defesa da intervenção econômica estatal; (ii) a não aceitação necessária dos direitos naturais liberais, a exemplo do direito de propriedade, que não era visto como absoluto, e sim condicionado ao “bem comum”; (iii) o empirismo e o pragmatismo, com base nos quais uma ação governamental deveria ser pautada não por verdades apriorísticas (como a do livre mercado), mas pelo que funcionava na prática; (iv) a convicção de que se deveria agir para alcançar o progresso; (v) a inconformidade com privilégios de nascimento e falta de separação entre público e privado e igreja e Estado; (vi) a crença na superioridade de uma ditadura “esclarecida” ou “científica” como forma de exercício do poder; (vii) a manutenção da austeridade e das “finanças sadias”, guardando um postulado moral no sentido de que não se deveria gastar mais do que o que se arrecadava; (viii) a defesa da integração do proletariado à sociedade moderna653. 648 FONSECA, Pedro Cezar Dutra. Gênese e Precursores do Desenvolvimentismo no Brasil, op. cit., p. 38. A principal obra de Comte é seu “Curso de Filosofia Positiva”. Cf. COMTE, Auguste. Curso de Filosofia Positiva (1830-1842). Tradução de José Arthur Giannotti. In: CIVITA, Victor (Ed.). Os Pensadores. São Paulo: Abril Cultural, 1973, v. XXXIII, p. 9-45. 650 Cf. BOSI, Alfredo. Dialética da Colonização. São Paulo: Companhia das Letras, 1992, p. 273. 651 FONSECA, Pedro Cezar Dutra. Gênese e Precursores do Desenvolvimentismo no Brasil, op. cit., 2012, p. 38-39. 652 Sobre as três vertentes, ver: FONSECA, Pedro Cezar Dutra. Gênese e Precursores do Desenvolvimentismo no Brasil, op. cit., p. 39-40. 653 FONSECA, Pedro Cezar Dutra. Gênese e Precursores do Desenvolvimentismo no Brasil, op. cit., 2012, p. 39-44. 649 224 A análise de Alfredo Bosi também permite entender o positivismo e sua influência no Brasil. Apesar de registrar, com base em Cruz Costa654 e Ivan Lins655, o pioneirismo de positivistas como Miguel Lemos e Raimundo Teixeira Mendes, do Apostolado Positivista do Rio de Janeiro656, Bosi narra que foi em meio aos republicanos do Rio Grande do Sul que o positivismo no Brasil encontrou ambiente mais apropriado para sua difusão. A ideologia do Partido Republicano Rio-Grandense – fundado em 1882, tendo entre seus fundadores Júlio de Castilhos (1860-1903), liderança intelectual do partido657 – era marcada pela inspiração comtiana, que influenciou também a Constituição do Rio Grande do Sul de 1891658. A explicação de Bosi para as facilidades da difusão do positivismo no estado reside na estrutura econômico-social gaúcha: a economia pecuária e exportadora foi cedendo lugar, desde os fins do século XIX, para a policultura direcionada ao mercado interno e para as novas atividades urbanas de indústria e serviços. Nesse contexto, diferentes grupos sociais passaram a demandar do Estado no Rio Grande do Sul políticas que não se coadunavam com os princípios absenteístas liberais659. O quadro ideológico 654 COSTA, Cruz. O Positivismo na República. São Paulo: Companhia Editora Nacional, 1956. LINS, Ivan. História do Positivismo no Brasil. São Paulo: Companhia Editora Nacional, 1964. 656 Sobre o Apostolado Positivista do Rio de Janeiro e o papel de Lemos e Mendes, ver, entre outros: BOSI, Alfredo. O Positivismo no Brasil: uma ideologia de longa duração, op. cit., p. 279-280. 657 Sobre Castilhos, ver, entre outros: FRANCO, Sérgio da Costa. Júlio de Castilhos e sua Época. Porto Alegre: Globo, 1967. É de fevereiro de 1882 a primeira convenção dos republicanos gaúchos, em que o Manifesto Republicano celebrado no Rio de Janeiro em 1870, que tinha como principal marca o federalismo, foi endossado. Contudo, conforme Joseph Love, o federalismo não era o único traço ideológico do PRR no início da década de 1880: a condenação da escravidão e o positivismo comtiano também eram ideias que informavam o discurso castilhista. Diferentemente dos republicanos paulistas, não houve divergência quanto ao tema da escravidão entre os gaúchos. Apesar de em 1882 o PRR adotar a postura paulista de legar a cada província a autonomia de decidir sobre o tema, já em 1884 o partido se unificou na condenação da escravidão por meio de publicações em seu jornal, “A Federação”. Quanto ao positivismo, Love assinala que este “deu o tom do republicanismo gaúcho”. Cf. LOVE, Joseph. O Regionalismo Gaúcho e as Origens da Revolução de 1930, op. cit., 1975, p. 29-31. Sobre o antirracismo e o abolicionismo dos positivistas brasileiros, cf. BOSI, Alfredo. O Positivismo no Brasil: uma ideologia de longa duração, op. cit., p.281-285. 658 Sobre a influência do positivismo na Constituição gaúcha de 1891, cf., entre outros: LOVE, Joseph. O Regionalismo Gaúcho e as Origens da Revolução de 1930, op. cit., p. 46-49. Essa constituição representava a refletia a hegemonia do PRR. Love registra que dissidentes republicanos como Assis Brasil e Fernando Abbott, e o Partido Liberal, principal partido de oposição ao castilhismo, tinham em comum a rejeição à “Constituição positivista do Rio Grande do Sul”. LOVE, Joseph. O Regionalismo Gaúcho e as Origens da Revolução de 1930, op. cit., p. 91. 659 “[...] a economia pecuária e exportadora, firmemente implantada ao longo do século XIX, teve de enfrentar, desde os fins deste, a alternativa menor, mas dinâmica, da policultura voltada para o mercado interno e das novas atividades urbanas de indústria e serviços. Agricultores operosos, carentes de crédito oficial, industriais de pequeno e médio porte estabelecidos nas cidades maiores e uma crescente classe de assalariados vindos com as grandes migrações europeias passaram a constituir pólos de necessidades e projetos não raro opostos aos dos velhos estancieiros e ganaderos. Daí terem-se formado, nas três regiões contíguas, grupos de pressão que demandavam políticas de Estado resistentes, quando não francamente contrárias ao laissez-faire propício ao setor oligárquico”. BOSI, Alfredo. Dialética da Colonização. São Paulo: Companhia das Letras, 1992, p. 281. Love observa que, enquanto São Paulo e Minas Gerais se interessavam, em matéria econômica, por política cambial, com o intuito de depreciar a moeda brasileira e impulsionar as exportações de café, o interesse do Rio Grande do Sul era mais por política tarifária, de sorte a 655 225 fornecido pelo positivismo serviu à fundamentação de um novo modelo de postura estatal. Segundo Bosi, o traço distintivo da política rio-grandense na Primeira República, dominada pelo castilhismo, foi “a sua tendência de atribuir ao poder público a função de promover e, no limite, controlar os rumos do desenvolvimento econômico”660. O positivismo deu o estofo teórico e ideológico a essa peculiaridade política gaúcha. Quatro “adaptações” do positivismo pelo castilhismo são realçadas por Bosi: (i) a defesa do imposto territorial, que tinha efeitos sobre os proprietários de terra; (ii) a concessão de isenções fiscais às manufaturas locais; (iii) a socialização dos serviços públicos, com a necessária “ação antimonopolista do Estado”, sobretudo contra empresas estrangeiras, em setores como água, esgoto, energia elétrica e ferrovias661; e (iv) a mediação pelo Estado das relações entre capital e trabalho, com a incorporação dos trabalhadores à “sociedade moderna”. Bosi nota que parte significativa das inovações de políticas patrocinadas pelo Estado brasileiro na Era Vargas, notadamente entre 1930 e 1945, “recebeu o selo positivista”, na forma como se manifestou no Rio Grande do Sul662. manter as carnes estrangeiras fora do mercado brasileiro. LOVE, Joseph. O Regionalismo Gaúcho e as Origens da Revolução de 1930, op. cit., p. 119. 660 BOSI, Alfredo. Dialética da Colonização. São Paulo: Companhia das Letras, 1992, p. 282. 661 Bosi cita exemplos de medidas tomadas nesse sentido pelo governo gaúcho em 1919: a encampação do porto de Rio Grande e da estrada de ferro Porto Alegre-Uruguaia e a iniciativa estatal de exploração das minas de carvão de Gravataí. Cf. BOSI, Alfredo. Dialética da Colonização. São Paulo: Companhia das Letras, 1992, p. 284-300. Love aponta que, se o capital britânico era predominante em São Paulo e em Minas Gerais, os investimentos provenientes dos Estados Unidos eram mais significativos no Rio Grande do Sul, “tanto em serviços de utilidade pública e transporte ferroviário quanto em frigoríficos”. LOVE, Joseph. O Regionalismo Gaúcho e as Origens da Revolução de 1930, op. cit., p. 136-137. 662 BOSI, Alfredo. Dialética da Colonização. São Paulo: Companhia das Letras, 1992, p. 273-307; BOSI, Alfredo. O Positivismo no Brasil: uma ideologia de longa duração, op. cit., p. 299-301. Love pontua que um dos problemas da postura governamental durante a Primeira República era que não se possibilitava a incorporação integral, do ponto de vista político e econômico, da burguesia urbana e da classe trabalhadora. Com as progressivas industrialização e urbanização, a exclusão desses grupos pela política coronelista tornava o pacto de governabilidade de então insustentável. Diante disso, tais setores passaram a cada vez mais se voltar para “alternativas revolucionárias”, como foi a de 1930. Após alcançar o poder, os grupos dirigentes tinham no Rio Grande do Sul uma experiência que se antecipou em medidas de intervenção do Estado na economia. É dizer, a experiência gaúcha, por seu pioneirismo, serviu à construção de um novo modo de postura estatal iniciada a partir de 1930, embora Love reconheça que já nos anos 1920 se pode observar um aumento da intervenção do governo federal e de alguns outros membros da Federação em matéria econômica. Love pontua que Vargas usava as referências retóricas a Comte e a Castilhos para ascender no PRR, a despeito de ter adquirido a confiança de Borges de Medeiros (1863-1961) menos por ser um ideólogo, o que não era, e mais por ser “um eficiente administrador e político capaz”. Love pontua, inclusive, que, após chegar ao poder federal em 1930, as homenagens de Vargas ao positivismo e a Castilhos cessam. Apesar disso, as influências do positivismo castilhista nos governos Vargas no pós-1930 são notadas por Love e outros autores, como Bosi e Fonseca. Cf. LOVE, Joseph. O Regionalismo Gaúcho e as Origens da Revolução de 1930, op. cit., p. 129-133, 228, 232 e 235-236. Assinalando a “tradição política singular” do Rio Grande do Sul, da qual Vargas era um herdeiro, Gustavo César Machado Cabral indica o positivismo comtiano – ao lado de outros contributos ideológicos e teóricos, a exemplo do tenentismo e do nacionalismo presente na obra de Alberto Torres – como uma das influências determinantes não só da retórica da defesa do movimento de 1930, mas também da concepção de Estado que se passou a construir a partir de então. CABRAL, Gustavo César Machado. Federalismo, Autoridade e Desenvolvimento no Estado Novo. Revista de Informação Legislativa, Brasília, a. 48, n. 189, jan./mar., 2011, p.136-138. No mesmo sentido: 226 Percebe-se que o positivismo não só subsidiou o discurso de camadas importantes da classe política do período, a exemplo do próprio Vargas, como exerceu influência na orientação de parte das medidas que passaram a ser tomadas a partir de 1930. Na avaliação de Fonseca, o positivismo foi crucial para firmar tanto do ponto de vista teórico quanto prático a visão de que era necessário ampliar a agenda do Estado quando houvesse “necessidade social”, de modo a dar conta do dever de “buscar o futuro”. Para Bosi, os “ideais positivistas constituíram a arqueologia da modernização brasileira, tal como se deu, promovida por um Estado centralizador”. O sentido concreto do positivismo no Brasil, na prática política, foi mudar a postura dos governantes, que, a partir de então, não poderiam mais se abster do ônus de envidar esforços para cumprir a tarefa à qual estavam incumbidos: a busca do progresso663. 3.4 Autoritarismo664 Ângela Maria de Castro Gomes, ao estudar o autoritarismo na Era Vargas e a produção intelectual que lhe deu fundamento, investiga duas hipóteses. A primeira diz respeito ao “lugar” da democracia nesses anos, isto é, como pôde se constituir um Estado que era forte, centralizado e antiliberal ao mesmo tempo em que era, do ponto de vista social (e não político), justo e protetivo, sendo, portanto, democrático em algum sentido665. A segunda hipótese se relaciona com a articulação entre “duas qualificações desse novo Estado”, a saber, (i) a modernização do Estado mediante a assunção de novas funções de intervencionismo econômico-social e a montagem de uma burocracia técnica, qualificada e CABRAL, Gustavo César Machado. Os Senados Estaduais na Primeira República: os casos de São Paulo e do Ceará. In: FLORES, Alfredo de J. Temas de História do Direito: o Brasil e o Rio Grande do Sul na construção dos conceitos jurídicos republicanos (1889-1945). Porto Alegre: Instituto Histórico e Geográfico do Rio Grande do Sul, 2014, p. 146. Sobre o compartilhamento da ideologia positivista pelo PRR e pelo Exército, em especial os jovens oficiais que depois comporiam o tenentismo, ver: LOVE, Joseph. O Regionalismo Gaúcho e as Origens da Revolução de 1930, op. cit., p. 124. 663 FONSECA, Pedro Cezar Dutra. Gênese e Precursores do Desenvolvimentismo no Brasil, op. cit., p. 4445; BOSI, Alfredo. Dialética da Colonização. São Paulo: Companhia das Letras, 1992, p. 275. 664 Gildo Marçal Brandão traça uma linha de proximidade entre o pensamento saquarema no Império e o pensamento autoritário da primeira metade do século XX, tendo no Visconde do Uruguai e em Oliveira Vianna os respectivos representantes de cada corrente. A ênfase se dá no que concerne ao papel que cabia ao Estado e à crítica aos pressupostos liberais acerca da atuação e organização estatais. BRANDÃO, Gildo Marçal. Linhagens do Pensamento Político Brasileiro. Dados – Revista de Ciências Sociais, Rio de Janeiro, v. 48, n. 2, 2005, p. 245-246. Aqui, foca-se no pensamento autoritário brasileiro do século XX, que teve influências mais diretas na construção do Estado na Era Vargas. 665 Gomes se preocupa também, nesse ponto, com a maneira pela qual o pensamento autoritário brasileiro dos anos 1920-1940 “capturou a bandeira da democracia”, a reboque de um momento internacional de crescimento do antiliberalismo. GOMES, Ângela de Castro. Autoritarismo e Corporativismo no Brasil, op. cit., p. 71. 227 impessoal e (ii) a personificação desse Estado na figura carismática de Vargas. A aparente contradição significaria, para Gomes, uma dupla faceta do “Estado autoritário e democrático do pós-1930”: seria tanto uma “modernização” de velhas tradições brasileiras de confusão entre o público e o privado e de personalismo, quanto a “afirmação do poder do público”, simbolizada pela formação de quadros burocráticos e de “um modelo alternativo de representação política: o corporativismo”666. Gomes observa que, com o fim da Primeira Guerra Mundial, estabeleceram-se as condições históricas para um questionamento do modelo liberal de Estado, segundo o qual o Estado deveria ser caracterizado por uma natureza “impessoal e racional-legal” e a democracia, pela presença de partidos políticos, Parlamento e participação pelo voto do “indivíduo-cidadão”. Tal modelo estava ancorado no paradigma da moderna sociedade ocidental, fundada em concepções teórico-políticas surgidas em fins do século XVIII. Apesar da crítica ao modelo liberal, os questionamentos surgidos mantinham pelo menos dois aspectos da concepção criticada: Estado racional-legal e economia urbano-industrial. Ambos eram tidos como símbolos do progresso material e civilizatório. Contudo, mudanças eram pensadas quanto às instituições políticas propugnadas pelo modelo liberal. A igualdade liberal, consubstanciada nas “ficções liberais” do voto, das eleições, dos partidos e do Parlamento, precisava ser revista. No Brasil, essa crítica encontrou lugar. Conforme narra Gomes, os críticos apontavam que na Primeira República havia se adotado o modelo liberal de Estado, notadamente com a Constituição de 1891 e com a política dos governadores, de 1902. Nesse sentido, as discussões em torno de um novo modelo político influenciaram o movimento de 1930 e, particularmente, anos depois, as mudanças que se processaram de 1937 em diante. Gomes propõe investigar essa forma de pensamento que influenciou parte das formulações políticas da Era Vargas através do conhecimento do pensamento autoritário brasileiro. Seu foco permaneceu em três autores: Oliveira Vianna, Francisco Campos e Azevedo Amaral667. 666 GOMES, Ângela de Castro. Autoritarismo e Corporativismo no Brasil, op. cit., p. 71. Uma primeira versão desse texto de Gomes havia sido publicada numa coletânea de artigos sobre o corporativismo brasileiro sob Vargas e o corporativismo português sob Salazar. Cf. GOMES, Ângela de Castro. Autoritarismo e Corporativismo no Brasil: intelectuais e construção do mito Vargas, op. cit., p. 79-107. 667 GOMES, Ângela de Castro. Autoritarismo e Corporativismo no Brasil, op. cit., p. 72-73. A escolha dos autores considerados expoentes do pensamento autoritário varia a depender do estudioso. Enquanto Eli Diniz cita apenas os três autores registrados por Gomes, Jarbas Medeiros inclui, ao lado dos três, Alceu Amoroso Lima e Plínio Salgado. De Diniz, ver, por exemplo: DINIZ, Eli. Engenharia Institucional e Políticas Públicas: dos conselhos técnicos e às câmaras setoriais. In: PANDOLFI, Dulce. Repensando o Estado Novo. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 1999, p. 23. De Medeiros, cf. MEDEIROS, Jarbas. Ideologia Autoritária no Brasil, 1930-1945, op. cit. Francisco de Oliveira, como já apontado, opta por tomar Alberto Torres (tratado acima, seguindo Fonseca, como expoente do pensamento nacionalista) e Oliveira Vianna como as 228 De Oliveira Vianna (1883-1951), “Populações Meridionais do Brasil”, de 1918, centra-se na compreensão das características originais da sociedade brasileira que causariam o atraso do País. Oliveira Vianna identifica o ruralismo como uma dessas características. O domínio rural dos grandes latifúndios e o poder detido por caudilhos oligarcas locais, à margem do Estado nacional, mitigariam as possibilidades de superação da situação do Brasil668. A grande propriedade rural era marcada por relativa autossuficiência, o que inibiria o desenvolvimento de atividades relacionadas, de comércio e indústria. Com tal independência econômica, os latifundiários constituiriam autoridade suficiente para se tornar relativamente alheios às autoridades legalmente constituídas. Isso bloquearia o “espírito corporativo” das demais classes sociais, notadamente urbanas, que se mantinham dependentes dos segmentos sociais rurais669. Dessa forma, Oliveira Vianna identifica características originais da formação social brasileira que teriam contribuído para a fragmentação de poder, provocando riscos à unidade nacional. Seria necessário, por conseguinte, pensar formas de se buscar a integração nacional, o que ocorreria apenas referências desse pensamento conservador. OLIVEIRA, Francisco de. Viagem ao Olho do Furacão, op. cit., p. 59-82. Cumpre observar que divisões estanque de autores e doutrinas são por vezes tortuosas e servem mais para fins didáticos. Torres, por exemplo, foi considerado um nacionalista por Fonseca e, para Oliveira, seria melhor enquadrá-lo como representante do pensamento autoritário. Roberto Simonsen foi a grande expressão do industrialismo e carrega em seu discurso forte viés nacionalista. Isso sem falar que Bielschowsky o analisa como um expoente do desenvolvimentismo (mais especificamente, do “desenvolvimentismo do setor privado”), ao lado de Furtado (“desenvolvimentista do setor público”) e Roberto Campos (“desenvolvimentista ‘não-nacionalista’ do setor privado”). Acrescente-se ainda que, conforme já assinalado, Diniz vê convergências entre Simonsen e o pensamento autoritário brasileiro, notadamente no que diz respeito ao nacionalismo e à defesa da intervenção estatal associada à iniciativa privada. Cf. FONSECA, Pedro Cezar Dutra. Gênese e Precursores do Desenvolvimentismo no Brasil, op. cit., p. 28; OLIVEIRA, Francisco de. Viagem ao Olho do Furacão, op. cit., p. 59-82; BIELSCHOWSKY, Ricardo. Pensamento Econômico Brasileiro, op. cit., p. 79-102; DINIZ, Eli. Empresário, Estado e Capitalismo no Brasil, op. cit., p. 91-94. Diante disso, o que é importante pontuar são as ideias veiculadas por esses autores e as marcas gerais de cada uma dessas doutrinas, de sorte a entender o que informa teórica e ideologicamente o debate intelectual e a ação prática do período. 668 “Ora, o latifúndio isola o homem; o dissemina; o absorve; é essencialmente antiurbano. Nesse insulamento que ele impõe aos grupos humanos, a solidariedade vicinal se estiola e morre. Em compensação, a vida da família se reforça progressivamente e absorve toda a vida social em derredor. O grande senhor rural faz da sua casa solarenga o seu mundo. Dentro dele passa a existência como dentro de um microcosmo ideal: e tudo é como se não existisse a sociedade”. VIANNA, Oliveira. Populações Meridionais do Brasil (1920). História – Organização – Psycologia. Populações ruraes do centro-sul paulistas – fluminenses – mineiros. 4. ed. São Paulo/Rio/Recife/Porto Alegre: Companhia Editora Nacional, 1938, p. 44-45. 669 “[...] dentro do latifúndio, cuja enormidade o absorve, o fazendeiro frui uma independência econômica absoluta. Se toda a sociedade se extinguisse em derredor dele, do seu próprio domínio extrairia ele o bastante para suas necessidades fundamentais, e continuaria a viver, como se nada houvera, a sua vida laboriosa e fecunda. [...] Como na sociedade romana dos primeiros tempos, segundo Plinio, as classes urbanas não gozam aqui de nenhum crédito – e só a classe rural tem importância. Diante dos grandes latifundiários não se erguem nunca como organizações autônomas e influentes: ao contrário, ficam sempre na dependência deles. Não exercem, nem podem exercer aqui, a função superior que exerceram, diante da oligarquia feudal, as comunas medievais. Falta-lhes para isto o espírito corporativo, que não chega a formar-se. São meros conglomerados, sem entrelaçamentos de interesses e sem solidariedade moral”. VIANNA, Oliveira. Populações Meridionais do Brasil, op. cit., p. 156 e 159. 229 mediante um “Estado forte e centralizado e com autoridade incontestável sobre o país”670. Apontando no sentido da inviabilidade de reproduzir o contexto econômico e político que possibilitou o surgimento do paradigma liberal na Europa e nos Estados Unidos, Oliveira Vianna assevera que o Estado que defende não poderia ser recriado a partir de modelos estrangeiros; teria de levar em consideração os traços originais das populações e das condições econômicas do País671. A obra que sintetiza o pensamento autoritário de Francisco Campos é “O Estado Nacional”, de 1940, que reúne conferências, entrevistas e discursos que vão de 1935 a 1939. Trata-se de obra de referência do pensamento autoritário brasileiro. Por incluir textos de defesa expressa do regime de 1937, representa também “uma espécie de fundamentação doutrinária e filosófica do Estado Novo”672. Entre os diversos aspectos discutidos nos GOMES, Ângela de Castro. Autoritarismo e Corporativismo no Brasil, op. cit., p. 77. Ver: “Pela ausência, na história da nossa formação nacional, de agentes eficazes de integração social e integração política, o problema principal da nossa organização, no momento da Independência, é o mesmo das outras nacionalidades latino-americanas: de um lado, um problema de autoridade e disciplina; de outro – um problema de concentração e unidade. Dar consistência, unidade, consciência comum a uma vasta massa social ainda em estado ganglionar, subdividida em quase duas dezenas de núcleos provinciais, inteiramente isolados entre si material e moralmente – eis o primeiro objetivo. Realizar, pela ação racional do Estado, o milagre de dar a essa nacionalidade em formação uma subconsciência jurídica, criando-lhe a medula da legalidade, os instintos viscerais da obediência à autoridade e à lei, aquilo que Ihering chama ‘o poder moral da ideia do Estado’: - eis o segundo objetivo. [...] pela instituição de um Estado centralizado, com um governo nacional poderoso, dominador, unitário, incontrastável, provido de capacidades bastantes para realizar, na sua plenitude, os seus dois grandes objetivos capitais: - a consolidação da nacionalidade e a organização da sua ordem legal”. VIANNA, Oliveira. Populações Meridionais do Brasil, op. cit., p. 406407. 671 “Essas jovens nacionalidades costumam, entretanto, resolver os graves problemas, que interessam a sua própria organização, adotando as soluções que lhes dão os velhos povos e as velhas civilizações do ocidente. Esse erro funesto deriva da obstinada recalcitrância dos seus escóis dirigentes em não quererem reconhecer a ordem de cousas inteiramente nova, que se cria, com a transladação da civilização europeia para esses centros originalíssimos de transmudação social, que são os novos continentes descobertos”. VIANNA, Oliveira. Populações Meridionais do Brasil, op. cit., p. 404. Ver também: GOMES, Ângela de Castro. Autoritarismo e Corporativismo no Brasil, op. cit., p. 75-77. Assinale-se, por fim, em relação a Oliveira Vianna, pelo menos duas outras obras de relevância que tratam de temas que servem à compreensão do seu entendimento acerca do Estado e das instituições políticas: VIANNA, Oliveira. O Idealismo da Constituição (1927). 2. ed. São Paulo/Rio de Janeiro/Recife/Porto Alegre: Companhia Editora Nacional, 1939; VIANNA, Oliveira. Instituições Políticas Brasileiras (1949). Brasília: Conselho Editorial do Senado Federal, 1999. Como o fio condutor da análise do autoritarismo aqui foi a obra de Gomes, e a autora se detém a “Populações Meridionais do Brasil”, optou-se pelo foco também em aspectos desse trabalho. 672 CONSELHO EDITORIAL DO SENADO FEDERAL. Nota do Editor. In: CAMPOS, Francisco. O Estado Nacional: sua estrutura, seu conteúdo ideológico. Brasília: Senado Federal, Conselho Editorial, 2001, p. 10. Note-se que Campos mudou seu pensamento ao longo de sua trajetória. Medeiros entende que é possível visualizar uma mudança significativa a partir de 1945, quando Campos concede uma entrevista a “O Jornal” em março, acusando Vargas “de ter transformado o regime em uma ditadura pessoal arbitrária”. A partir daí, assumiu um posicionamento que durou até sua morte, em 1968. Do ponto de vista econômico, passou a ter um discurso liberal, antiindustrializante e pró-ruralista, defendendo a propriedade privada, a livre empresa e a livre concorrência. Do ponto de vista político, como se anotou, passa a se opor a Vargas e ao trabalhismo e a se alinhar aos interesses das classes pecuaristas e agroexportadoras, tendo conservado seu anticomunismo e apoiado o golpe de Estado de 1964. MEDEIROS, Jarbas. Ideologia Autoritária no Brasil, 1930-1945, op. cit., p. 35-39. Sobre as mudanças de posicionamento de Francisco Campos ao longo de sua 670 230 textos, podem-se destacar, para os fins da argumentação que ora se envida, quatro que merecem ser pontuados aqui. O primeiro é a crítica da representação parlamentar cara às democracias liberais ocidentais. O texto que abre “O Estado Nacional” é de 1935 e já expressa a reticência de Campos em relação às instituições parlamentares. Campos assevera que “os processos democráticos”, ao invés de possibilitarem o convencimento do adversário acerca da “verdade”, permitiriam o domínio do adversário. Em outras palavras, a discussão – instrumento intelectual forjado pelo liberalismo para legitimar e fundamentar a tomada de decisões políticas – já não serviria ao “fenômeno político”, sendo apenas locus de discórdia e dominação ideológica e intelectual. Aos parlamentos careceria a função de conciliar interesses conflitantes673. O segundo é a exaltação da figura de Vargas. Para Campos, os desafios que se colocavam demandavam um líder predestinado, “[i]dentificado com o destino da Pátria”, que não fugisse às decisões, por mais difíceis que fossem, como foi a da instauração do Estado Novo. Vargas seria essa figura. Para além do dia-a-dia político e administrativo, Vargas, encarnando o líder idealizado por Campos, exerceria o papel de “fundador do regime e guia da nacionalidade”. A confiança e a admiração do povo em relação ao presidente faziam dele “o centro de convergência dos anseios gerais e o intérprete das inspirações cívicas que se reuniam para a reconstrução da República” 674. O trajetória, ver: SEELAENDER, Airton Lisle Cerqueira Leite; CASTRO, A. R. de. Um Jurisconsulto Adaptável. Francisco Campos (1891-1968). In: Carlos Guilherme MOTA; Natasha SALINAS. (Org.). Os Juristas na Formação do Estado-Nação Brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2010, v. 3, p. 255-291. 673 “Se os processos democráticos nunca se destinam a convencer da verdade o adversário, mas a conquistar a maioria para, por intermédio da sua força, dominar ou governar o adversário, claro é que, dadas as circunstâncias características do mundo contemporâneo, os processos de captação da maioria só podem consistir em instrumentos de utilização da substância irracional de que se compõe o tecido difuso e incoerente da opinião. Assim, as instituições representativas já não têm um conteúdo espiritual que sirva de pólo a um sistema de crenças essencial para garantir a duração de todas as instituições humanas. A categoria da discussão, que era o processo forjado pelo liberalismo para instrumento intelectual das decisões políticas, já não comporta, pela própria natureza de que se reveste, o fenômeno político, os termos entre os quais se arma a curva de tensão dos conflitos sociais e econômicos do mundo contemporâneo. As formas parlamentares da vida política são, hoje, resíduos destituídos de qualquer conteúdo ou significado espiritual. As próprias massas já perceberam que as tensões políticas se deslocam para outro plano de dimensões proporcionais às das forças em conflito, e que não se trata, no processo político, de resolver uma divergência de idéias ou de pontos de vista intelectuais, mas de compor um antagonismo de interesses, cada um dos centros em conflitos fazendo o possível para reunir a maior massa de forças, a fim de que a decisão final lhe seja inteiramente favorável”. CAMPOS, Francisco. O Estado Nacional, op. cit., p. 33. Em mais de um trecho da obra citada, Campos critica a representação parlamentar dos regimes liberais. Ver, por exemplo, CAMPOS, Francisco. O Estado Nacional, op. cit., p. 46-49. 674 “Identificado com o destino da Pátria, que salvou em horas de extremo perigo e engrandecer no maior dos seus governos, o Sr. Getúlio Vargas, quando se impôs aquela decisão, não faltou ao dever de toma-la, enfrentando as responsabilidades, mas também revestindo-se da glória de realizar a grande reforma que, pela primeira vez, integra o País no senso das suas realizações e no quadro das suas forças criadoras. A sua figura passa, então, do plano em que se define o valor dos estadistas pelos atos normais de política e administração, para o relevo histórico de fundador do regime e guia da nacionalidade. O povo, que o aclamou e por ele concedeu, viu-o crescer, dia a dia, na sua confiança e na sua admiração, tornando-se o centro de convergência dos anseios gerais e o intérprete das inspirações cívicas que se reuniam para a reconstrução da República. A 231 terceiro é o discurso da inexistência de intermediários entre o Estado e o povo e da defesa do poder supremo do presidente. Vargas, sendo o líder do novo Estado e portador das virtudes apontadas acima, dispensaria quaisquer interlocutores do povo em suas demandas frente ao governo. A representação parlamentar já tinha provado seu fracasso em vocalizar os interesses gerais do povo. Ninguém melhor do que o Presidente da República para representar os interesses populares, que, por sua vez, passariam a ter no líder da nação o seu interlocutor direto. Ao presidente se outorgaria poder supremo, já que o Parlamento já não tinha mais razão de ser e o líder do regime, como “condutor providencial” da nação, era a figura indicada para conduzir todos os ramos da vida em sociedade, o que inclui economia, política e educação675. O quarto e último aspecto é a defesa da organização corporativa da sociedade. Campos pontua que o liberalismo e sua “anarquia” poderiam provocar o comunismo. O corporativismo surgiria como forma superior de organização social, delegando às corporações, que representavam cada uma o interesse de uma atividade diferente, o poder de se organizar e se governar. Ao Estado caberia, atuando como um árbitro, garantir o interesse nacional por meio da imposição de limites e sanções às corporações de modo a preservar o bem comum676. A principal obra de Azevedo Amaral (1881-1942) é “O Estado Autoritário e a Realidade Nacional”, de 1938. O propósito da obra é fornecer uma justificativa para o Estado que se erigiu sob a Constituição de 1937. O capítulo “Organização Econômica” fornece subsídios para entender suas concepções acerca da intervenção econômica estatal. marca dos predestinados e a estirpe dos condutores providenciais afirmaram-se definitivamente no homem que satisfez às necessidades fundamentais da vida pública, criando um novo Estado, no propósito de um Brasil novo”. CAMPOS, Francisco. O Estado Nacional, op. cit., p. 40. 675 “[...] conferindo o poder supremo ao presidente da República, [a Constituição de 1937] coloca-o em contato direto com o povo [...]. CAMPOS, Francisco. O Estado Nacional, op. cit., p. 60. Para “condutor providencial” da nação, cf. CAMPOS, Francisco. O Estado Nacional, op. cit., p. 40. Para o Estado como controlador de todos os ramos da vida em sociedade, ver: “Para assegurar aos homens o gozo dos novos direitos, o Estado precisa de exercer o controle de todas as atividades sociais – a economia, a política, a educação”. CAMPOS, Francisco. O Estado Nacional, op. cit., p. 58. 676 “O liberalismo político e econômico conduz ao comunismo. [...] O corporativismo, inimigo do comunismo e, por consequência, do liberalismo, é a barreira que o mundo de hoje opõe à inundação moscovita. [...] A organização corporativa é a descentralização econômica, isto é, o abandono pelo Estado, da intervenção arbitrária no domínio econômico, da burocratização da economia (primeiro passo para o comunismo), deixando à própria produção o poder de organizar-se, regular-se, limitar-se e governar-se. Para isto é necessário que o Estado delegue funções de poder público às corporações. A descentralização pelas corporações não implica, pois, indiferença do Estado pela economia. Cada corporação representa um setor da economia nacional. Só, porém, o estado, que não tem interesse particularista, está em condições de representar o interesse nacional e de exercer, portanto, a arbitragem entre os interesses de categorias ou de setores. O Estado assiste e superintende, só intervindo para assegurar os interesses da nação, impedindo o predomínio de um determinado setor da produção, em detrimento dos demais. [...] A organização corporativa garante a liberdade de iniciativa de uns, nos limites em que não prejudica igual liberdade de iniciativa de outros, e, sobretudo, nos limites em que a liberdade individual não constitui atentado contra o bem comum”. CAMPOS, Francisco. O Estado Nacional, op. cit., p. 63-65. 232 Entre outros aspectos relevantes tratados na obra, três serão esquematicamente destacados aqui. O primeiro pertine à crítica à teoria econômica liberal, quando Azevedo Amaral considerou a “ilimitada liberdade da ação individual” uma “impossibilidade pura e simples”, que não interessava “o economista nem o estadista”677. O segundo diz respeito ao papel que a iniciativa privada jogaria na nova ordem. Ao invés de suprimi-la, Azevedo Amaral consignava que o Estado Novo a tinha como o “valor primacial”678. O terceiro aspecto é concernente à conciliação entre a preservação da iniciativa privada e o papel do Estado. O autor entendia que não só ao Estado caberia atuar sobre as relações econômicas, inclusive “corrigindo abusos”, como era ele “a expressão orgânica da Nação”, estando “investido de autoridade absoluta” para intervir”679. Após percorrer alguns aspectos do pensamento de Oliveira Vianna, Francisco Campos e Azevedo Amaral, é pertinente voltar às questões formuladas por Gomes. A autora busca entender como se processaram duas aparentes ambiguidades no âmbito do Estado sob Vargas, notadamente no período do Estado Novo: Estado autoritário e antiliberal e, ao mesmo tempo, protetivo e garantidor de direitos; Estado moderno (“racional-legal”, com burocracia qualificada e técnica e novas formas de intervencionismo) e, ao mesmo tempo, personificado na figura do presidente. Segundo Gomes, o autoritarismo, por meio da censura e da propaganda oficial, facilitou a “As condições que o liberalismo econômico estabeleceu no século XIX não poderão mais ser restauradas. Uma organização econômica baseada no conceito da ilimitada liberdade da ação individual, deixando que os problemas concretos sejam resolvidos pelo jogo das forças econômicas em obediência às supostas leis naturais que os economistas da escola clássica pensaram ter induzido é, nos dias atuais, uma impossibilidade pura e simples. Discutir portanto vantagens ou desvantagens do velho regime do ‘laissez faire’ pode ser quando muito um passatempo intelectual. Sob o ponto de vista prático, tal questão não interessa o economista nem o estadista, da escolha das formas preferíveis de intervenção do poder estatal na coordenação das atividades econômicas da sociedade”. AZEVEDO, Amaral. O Estado Autoritário e a Realidade Nacional (1938). Brasília: Univesidade de Brasília, 1981, p. 121. 678 “[...] nessa aplicação aos fatos econômicos do princípio que define o traço mais característico do poder estatal e da sua função, nada há que implique na compressão esmagadora das iniciativas e das atividades individuais. Destacando-se inconfundivelmente do ponto de vista em que se colocam as organizações nacionais totalitárias em face dos problemas contidos na ordem econômica, o Estado Novo brasileiro, explicitamente e até com certa solenidade, consagra no art. 135 da Constituição o princípio do valor primacial, do indivíduo como elemento produtor da riqueza”. AZEVEDO, Amaral. O Estado Autoritário e a Realidade Nacional, op. cit., p. 120. 679 “O princípio fundamental, pelo qual se orientou o legislador constituinte na elaboração dos dispositivos atinentes à ordem econômica foi a da intervenção estatal nessa esfera com o objetivo de coordenar s interesses privados em um sistema equilibrado no qual sejam antes e acima de tudo salvaguardadas as conveniências do bem público. Cabe ao Estado atuar no jogo das relações econômicas que se processam na vida social, corrigindo abusos, reajustando situações prejudiciais ao interesse coletivo, amparando certos grupos de interesses contra a press]ap exagerada de outras forças econômicas que os poderiam prejudicar injustamente. A função estatal na ordem econômica obedece portanto às diretrizes derivadas do postulado básico da ideologia do novo regime, isto é, que o Estado, sendo a expressão orgânica da Nação, está investido de autoridade absoluta para coordenar, ajustar e equilibrar as correntes de qualquer natureza que se justaponham no jogo do dinamismo social”. AZEVEDO, Amaral. O Estado Autoritário e a Realidade Nacional, op. cit., p. 120. 677 233 consolidação das mensagens oficiais e do capital político de Vargas. Contudo, a isso se deve adicionar a criação de instituições e políticas novas, destinadas a dar nova face ao Estado e a atender às necessidades populares. Gomes cita a construção de hospitais e escolas secundárias e profissionais e a instituição da carteira de trabalho e da estabilidade no emprego como exemplos dessas novas medidas. É possível incluir a inovação promovida pela legislação de fomento da economia popular (Decreto-Lei nº 869/1938). Com ela, o governo, tendo Francisco Campos como ministro da Justiça e Negócios Interiores, mostrou que agiria diretamente para atacar condutas que afetassem o bem-estar econômico da população. Instrumentos para isso seriam um procedimento célere, perante um tribunal especial, e a possibilidade de penas de até 10 (dez) anos de detenção. Raciocínio semelhante pode ser aplicado à “Lei Malaia”. Medidas drásticas como intervenção e desapropriação seriam aplicadas aos que perpetrassem “atos contrários à economia nacional”. Vargas firmava, assim, seu vínculo com “as experiências imediatas das massas”, que passavam a ser ouvidas e atendidas diretamente pelo governante, sem intermediários. O modus operandi dessa estratégia era combinar a “face racional-legal” com a “face tradicional” do Estado, que consistia na reiteração da imagem do Presidente como o líder carismático e paternal com quem o povo teria um diálogo direto. Para Gomes, o Estado Novo teria resolvido binômios que pareciam contraditórios, como público e privado, moderno e tradicional, elite e massa, Estado e povo/nação, lei e justiça, força e temperança680. De todos os aspectos trabalhados acima, entende-se que três merecem ênfase por sua relevância teórica e prática. Trata-se (i) da postura teórica de crítica ao paradigma liberal, (ii) da defesa de um Estado forte e (iii) do aparente paradoxo da conciliação entre modernidade e personalismo do Estado. Associando a Primeira República a uma concepção teórica liberal que, à luz dos acontecimentos históricos, demandava crítica e revisão, o pensamento autoritário forneceu fundamentos para endereçar um questionamento dos dogmas dessa concepção e dos pressupostos da organização social liberal ocidental. No que concerne à defesa de um papel mais ativo do Estado, as contribuições do pensamento autoritário deram fundamento teórico e convicção política aos homens públicos da época para firmar um entendimento de que o Estado liberal, absenteísta e garantidor apenas de liberdades individuais era insuficiente para cumprir as tarefas que o Brasil necessitava. O Estado precisava assumir tarefas mais audaciosas, tais 680 GOMES, Ângela de Castro. Autoritarismo e Corporativismo no Brasil, op. cit., p. 87-91. 234 como estabelecer novas formas de atuação estatal sobre a economia. Como se sabe, o intervencionismo inaugurado por Vargas criou novas instituições de intervenção econômica e novas maneiras de fiscalizar e controlar as atividades econômicas, a exemplo das leis antitruste681. Finalmente, quanto à combinação entre “Estado racional-legal” e personalismo, importa observar que a conciliação entre esses aspectos aparentemente contraditórios permitiu a formatação de novas políticas e, mais do que isso, de uma nova postura estatal. Ao mesmo tempo em que se caminhava para uma maior profissionalização da burocracia estatal, tanto do ponto de vista do quadro de funcionários como da formulação e execução de novas políticas públicas, tinha-se o cuidado de associar tais melhorias à figura de Vargas. Era o contato alegadamente direto entre Vargas e o povo que fazia com que o presidente estivesse mais apto a endereçar os problemas que afetavam a vida da população, dando a ele a força política de enfrentar interesses poderosos, como os afetados pela legislação antitruste que surgiu no período. O Decreto-Lei nº 869/1938 e o Decreto-Lei nº 7.666/1945 eram expressões, a um só tempo, de um Estado moderno, que passava a cumprir novas funções e dava ao governo instrumentos efetivos de intervenção, e de uma atitude altiva e pessoal do Presidente, que intervinha diretamente, em detrimento de interesses poderosos para assegurar o bem-estar econômico da população682. 681 Para uma lista dessas instituições, ver, por exemplo: DINIZ, Eli. Empresário, Estado e Capitalismo no Brasil, op. cit., p. 201-205; DINIZ, Eli. O Estado Novo, op. cit., p. 133-143; DRAIBE, Sônia. Rumos e Metamorfoses, op. cit., p. 84-100; DUTRA, Pedro Cezar Dutra. Vargas, op. cit., p. 256-260; FONSECA, Pedro Cezar Dutra. Instituições e Política Econômica, op. cit., p. 173-177. Conforme já mencionado, as leis antitruste, embora configurem clara inovação institucional da era varguista, são uma constante omissão dessas listagens da historiografia econômica. A exceção é Carone, que, ao tratar do tema “economia e nacionalismo”, elencando as instituições criadas à época, discute brevemente o Decreto-Lei nº 869/1938. CARONE, Edgar. O Estado Novo, op. cit., p. 72-88, especialmente p. 84. Há também, como já citado, referências pouco detidas ao Decreto-Lei nº 7.666/1945, como acontece com Ianni, mas em geral não se inclui o referido decreto no rol de inovações institucionais do Estado Novo. Cf. IANNI, Octavio. Estado e Planejamento Econômico no Brasil (1930-1970), op. cit., p. 61-63. 682 Cumpre endereçar uma observação final sobre o autoritarismo e sua influência em correntes de pensamento posteriores. Francisco de Oliveira, ao tratar da obra de Celso Furtado, que será com mais vagar tratado ao se discutir o desenvolvimentismo, no tópico a seguir, observa a omissão deste em discutir três dos grandes autores nacionais apontados por Antônio Cândido de Mello e Souza: Gilberto Freyre, Caio Prado Jr. e Sérgio Buarque de Holanda. Obras seminais desses autores eram publicadas desde os anos 1930, e todos já eram consagrados quando Furtado começou a realizar suas pesquisas, nos anos 1940. Isto é, a hipótese de que Furtado não os conhecia não parece fundada. Oliveira observa que a preocupação central das obras dos “demiurgos” era a formação da sociedade brasileira, e não o tema do Estado. Freyre se preocupa em desvelar as “intimidades” de parte da dominação colonial, voltando-se para o estudo da sociedade e da economia patriarcais. Caio Prado Jr. parte do marxismo para entender a formação da sociedade e da economia brasileiras no contexto da expansão do capitalismo mercantil. Sérgio Buarque de Holanda, numa postura weberiana, propõe a “descordialização” do Brasil, mediante a ampliação do espaço público em detrimento do privado. O entendimento de Oliveira é que Furtado trava um diálogo intelectual não com os “demiurgos”, mas sim com o pensamento autoritário brasileiro, justamente porque, para ele, o tema do Estado tinha centralidade em qualquer estudo ou proposta para o Brasil. Autores autoritários dispunham de uma interpretação do Brasil, formada por uma antropologia e uma sociologia da formação social brasileira, que, por sua vez, poderia explicar as características do Estado brasileiro. O fato de Furtado não citar tais autores 235 3.5 Desenvolvimentismo De acordo com Fonseca, o discurso e as ações de Vargas, desde que assumiu o governo do Rio Grande do Sul em 1928, já teriam sido influenciados, em maior ou menor medida, por correntes teóricas e ideológicas como o nacionalismo, o industrialismo, o positivismo, além do papelismo. Para Fonseca, no governo de Vargas no Rio Grande do Sul, expressou-se, pela primeira vez, o desenvolvimentismo “de forma mais acabada”. Os chamados “precursores” do desenvolvimentismo foram se articulando de diferentes maneiras nesse momento histórico: (i) o nacionalismo foi relativo, uma vez que o Banco do Estado do Rio Grande do Sul, criado pelo Decreto nº 4.079, de 22 de junho de 1928, havia contado com empréstimos externos, caracterizando, assim, um “nacionalismo pragmático”, que não rechaçava peremptoriamente o capital estrangeiro; (ii) o industrialismo ocupou espaço importante no discurso governante na medida em que os estímulos à indústria passam a ser ditos pelo próprio Vargas como essenciais para a “marcha do Rio Grande do Sul”; (iii) o positivismo continuou informando muitas das convicções de Vargas e dos republicanos gaúchos, mas, a partir de 1928, pelo menos um de seus dogmas é mitigado: o equilíbrio financeiro; (iv) o papelismo era uma ideia contraposta a esse dogma, e Vargas claramente se inclinou ao primeiro, por entender que o crédito tinha um papel a jogar na superação dos limites ao crescimento. Ressalte-se, ainda, a recorrência da palavra de matriz positivista “progresso” na retórica varguista da época. A ideia de mudar a postura estatal para se perseguir o que se entendia como progresso sintetizava o discurso político. O termo, aos poucos, foi sendo substituído por faria parte do que Oliveira chama de “estilo Furtado”: evitar polêmicas e confrontos diretos com personalidades específicas, na tentativa de manter certo cientificismo na sua postura intelectual. Ademais, era improvável que Furtado não conhecesse os expoentes do pensamento autoritário, tendo em vista não só o prestígio de que desfrutavam à época, mas também o fato de Furtado ter estudado na Faculdade Nacional de Direito, no Rio de Janeiro, entre o final dos anos 1930 e começo dos 1940, onde autores como Torres e Oliveira Vianna tinham presença e influência Oliveira não aponta uma filiação de Furtado a esses pensadores. Furtado os responde (sem um confronto direto, é dizer, sem citações) e os supera. Não se pode negar, porém, que Furtado, maior representante do desenvolvimentismo, como se verá adiante, é tributário de um debate intelectual que o precedeu: o do pensamento autoritário/conservador brasileiro. Dito isso, nota-se a importância da produção intelectual autoritária no que viria a ser o pensamento desenvolvimentista, que, de acordo com Bielschowsky, marca o pensamento econômico e a ação estatal brasileiras no pós-1930. Cf. OLIVEIRA, Francisco de. Viagem ao Olho do Furacão, op. cit., p. 59-66 e 76-82; FREYRE, Gilberto. CasaGrande & Senzala. Formação da família brasileira sob o regime da economia patriarcal (1933). 48. ed. São Paulo: Global, 2003; PRADO JÚNIOR, Caio. Formação do Brasil Contemporâneo: colônia (1942). São Paulo: Companhia das Letras, 2011; HOLANDA, Sérgio Buarque de. Raízes do Brasil (1936). São Paulo: Companhia das Letras, 2006; BIELSCHOWSKY, Ricardo. Pensamento Econômico Brasileiro, op. cit. 236 “desenvolvimento”, embora o sentido, pelo menos no plano retórico, fosse o mesmo: o governo deveria estar à frente de uma “marcha progressiva”, com vistas a modernizar a economia e levar benefícios à sociedade683. Fonseca sublinha dois aspectos do modelo que começa a se forjar a partir de 1928 na prática governamental gaúcha com Vargas: uma nova postura estatal, mais intervencionista, e o esboço de uma política econômica heterodoxa, “desvinculada das regras clássicas”. Com o tempo, o discurso político e a ação governamental varguistas foram dando lugar, conforme Fonseca, a uma espécie de ideologia difusa que tinha como elemento essencial a defesa da industrialização, do intervencionismo e de alguma forma de nacionalismo. Esse “núcleo duro” não era apenas um ideário, mas um projeto de ação prática. Contudo, como reconhece o próprio Fonseca, medidas que se identificam com os três elementos do “núcleo duro” podem ser verificadas em governos anteriores a Vargas. A proposta de Fonseca é aferir o desenvolvimentismo pela presença de uma política “consciente e deliberada” de desenvolvimento684. É dizer, quando um governo fixa a busca pelo desenvolvimento como sua principal tarefa, agindo expressamente para a consecução desse objetivo, pode-se chamá-lo de desenvolvimentista. Nesse sentido, o desenvolvimento se afigura como “o elo que unifica e dá sentido a toda a ação do governo”, tornando-se “fim em si mesmo” e aparecendo como “utopia”, ou seja, “estágio superior a ser alcançado”685. A intepretação mais influente da história do desenvolvimentismo brasileiro enquanto ideia, ideologia ou teoria econômica é de Bielschowsky, para quem o desenvolvimentismo consiste no pensamento econômico politicamente engajado nas ações práticas do período 1930-1964 (especialmente 1945-1964) referentes à industrialização, em 683 FONSECA, Pedro Cezar Dutra. Gênese e Precursores do Desenvolvimentismo no Brasil, op. cit., p. 45- 49. A “consciência” e a “intencionalidade” da política econômica pós-1930 são uma preocupação de Fonseca em outros trabalhos seus. Em artigo de 2003, Fonseca critica o entendimento que atribui a Celso Furtado, exposto de diferentes maneiras em “Formação Econômica do Brasil”, “Desenvolvimento e Subdesenvolvimento” e “Dialética do Desenvolvimento”, de que a transformação industrial brasileira dos anos 1930 não foi consequência de uma ação intencional e consciente do governo, e sim um reflexo de uma política (essa sim deliberada) de defesa do café. Fonseca arrola diversas medidas tomadas pelo governo que ilustram não só as inovações institucionais patrocinadas por Vargas, mas, em particular, como tais inovações “revelam a consciência e a intencionalidade do governo de direcionar a economia para o mercado interno, sob a liderança do setor industrial”. FONSECA, Pedro Cezar Dutra. Sobre a Intencionalidade da Política Industrializante do Brasil na Década de 1930. Revista de Economia Política, v. 23, n. 1 (89), jan./mar., 2003, p. 133-148. A citação ipsis litteris, transcrita entre aspas, está na página 147 do artigo. Versão mais recente do referido artigo consta em: FONSECA, Pedro Cezar Dutra. Instituições e Política Econômica, op. cit., p. 159-178. 685 FONSECA, Pedro Cezar Dutra. Gênese e Precursores do Desenvolvimentismo no Brasil, op. cit., p. 21-24 e 46-47. 684 237 torno da qual passam a gravitar as maiores preocupações governamentais. Desenvolvimentismo é o “conceito-chave” que dá unidade a essa narrativa que é, ao mesmo tempo, teórico-intelectual e prática, traduzindo-se em verdadeira “ideologia de transformação da sociedade brasileira”. Tal ideologia se encontra na base de um projeto que tem alguns pressupostos político-econômicos: (i) a industrialização é o caminho necessário e inescapável para a superação do subdesenvolvimento; (ii) a intervenção estatal mediante o planejamento é necessária, em vista da impossibilidade de se alcançar a industrialização integral somente pela ação do setor privado; (iii) deve haver planejamento da ação estatal por meio da definição prévia do grau de expansão dos setores econômicos que se deseja fomentar e dos instrumentos para levar a cabo essa tarefa; (iv) o papel do Estado deve ser ampliado para que este passe a dirigir o processo de expansão industrial, inclusive com a busca e provisão de recursos financeiros para assegurar o objetivo, nos casos em que a iniciativa privada não for suficiente686. Bielschowsky procura entender as principais ideias dos autores que identifica como desenvolvimentistas. Para tanto, caracteriza três correntes do desenvolvimentismo: (i) desenvolvimentismo do setor privado; (ii) desenvolvimentismo “não-nacionalista” do setor público; e (iii) desenvolvimentismo nacionalista do setor público. A primeira tinha duas defesas principais: da industrialização planejada e dos interesses do capital industrial privado nacional. Havia um discurso das lideraças industriais brasileiras de que o setor industrial nacional deveria jogar um papel central no futuro da economia brasileira. Daí sua identificação com o que, com base em Fonseca, classificou-se acima como industrialismo. Bielschowsky aponta Roberto Simonsen como o grande expoente dessa corrente687. A segunda corrente produziu sua contribuição intelectual e política a partir dos anos 1950 em dois espaços: a Comissão Mista Brasil-Estados Unidos, entre 1951 e 1953, e o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDE), entre 1952 e 1959. Alguns elementos caracterizam a corrente: defesa do capital estrangeiro, sobretudo em projetos para os quais o capital privado nacional não dispunha de suficientes recursos; defesa do controle da inflação, inclusive com medidas de estabilização monetária; apoio ao projeto de industrialização; e inclinação pelo planejamento econômico. Roberto Campos (19172001) é identificado por Bielschowsky como o mais destacado pensador do desenvolvimentismo não-nacionalista do setor público. Campos participou da Comissão 686 BIELSCHOWSKY, Ricardo. Pensamento Econômico Brasileiro, op. cit., p. 5-9, especialmente p. 7. Cf. BIELSCHOWSKY, Ricardo. Pensamento Econômico Brasileiro, op. cit., p. 77-102. Todas as considerações tecidas acima sobre o pensamento de Simonsen se aplicam aqui. 687 238 Mista Brasil-Estados Unidos e foi diretor, entre 1952 e 1953, e presidente do BNDE, entre 1958 e 1959. Além das defesas acima mencionadas, Bielschowsky destaca alguns pontos relevantes do pensamento de Campos, entre os quais a ideia de planejamento seccional, isto é, o planejamento de setores determinados da economia, com base no que se chama de “pontos de germinação”, a saber, setores que, uma vez fomentados, induzem crescimento da economia como um todo688. Por fim, a terceira corrente se relaciona com a criação, ainda no Estado Novo, de uma série de instituições, tais como conselhos, comissões e institutos, responsáveis por discutir, planejar e executar projetos voltados para o desenvolvimento econômico do País. A volta de Vargas ao poder, em 1951, e a instituição de uma assessoria econômica do Presidente, composta por nomes como Rômulo de Almeida (1914-1988), Jesus Soares Pereira (1910-1974) e Ignácio Rangel (1914-1994), foram fatos relevantes para o desenvolvimento dessa corrente. Alguns dos assessores de Vargas compuseram o quadro dirigente do BNDE em seguida. No governo Juscelino Kubitschek (1956-1961), foi criado um órgão responsável por formular uma política de desenvolvimento regional do Nordeste, a Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste (Sudene). O planejamento econômico ganhava destaque e instrumentos institucionais de execução. Encarregado de chefiar a Sudene foi Celso Furtado, que já havia trabalhado na Cepal e no Grupo Misto CEPALBNDE. Outro espaço de difusão das ideias da corrente foi o “Clube dos Economistas”, fundado por Furtado, entre outros nomes, em meados dos anos 1950. As ideias do “clube” circularam pela Revista Econômica Brasileira e pela Cadernos do Nosso Tempo, esta editada pelo Instituto Brasileiro de Economia, Sociologia e Política (Ibesp), antecessor do Instituto Superior de Estudos Brasileiros (Iseb), instituições tidas como difusoras da ideologia nacionalista no País. Segundo Bielschowsky, o principal ponto defendido pela corrente era “a constituição de um capitalismo industrial moderno no país” 689, por meio da industrialização integrada a um planejamento abrangente que incluísse investimentos estatais em setores básicos. Setores considerados estratégicos e tradicionalmente dominados por capital estrangeiro, como transportes e energia elétria, bem como os cobiçados por ele, como petróleo e mineração, teriam de contar com o capital e a direção estatais. Embora não fosse integralmente rechaçado, ficar “à mercê” do capital estrangeiro 688 Cf. BIELSCHOWSKY, Ricardo. Pensamento Econômico Brasileiro, op. cit., p. 103-127. Para as ideias de Campos em temas como indústria, planejamento, “pontos de germinação” e capital estrangeiro, ver e.g.: CAMPOS, Roberto. Economia, Planejamento e Nacionalismo. Rio de Janeiro: Apec, 1963. 689 BIELSCHOWSKY, Ricardo. Pensamento Econômico Brasileiro, op. cit., p. 127. 239 não passava pela cabeça dos expoentes dessa corrente, em expressão do que Bielschowsky tem como “memória nacionalista”. Para Bielschowsky, Furtado é a grande expressão da corrente desenvolvimentista nacionalista. Furtado defendeu sua tese de doutorado, "L'économie coloniale brésilienne"690, em 1948, antes, como se viu, da CEPAL, fundada em 1949. Apesar disso, esse trabalho inaugural de Furtado já demonstrou a preocupação do autor com a compreensão do processo histórico de formação das nossas estruturas econômicas, o que também veio a ser uma preocupação do pensamento cepalino. Nesse sentido, não se pode entender Furtado sem conhecer os postulados gerais desse pensamento estruturalista que teve em Prebisch seu grande iniciador. A concepção mais fundamental do pensamento cepalino é a divisão centro-periferia de organização do capitalismo691. De um lado, há os países que estiveram na vanguarda da industrialização, assimilando as inovações técnicas e as incorporando ao processo produtivo, o que permitiu uma rápida acumulação de capital e uma proeminência na dinâmica internacional de poder, devida, entre outros fatores, à sua pujança econômica. O nível de renda nesses países, consequentemente, é mais avançado, assim como sua estrutura produtiva, mais moderna e eficiente. São as nações em que se pode identificar o desenvolvimento econômico, isto é, a combinação da modernização da estrutura produtiva, o que acarreta acentuação da produtividade, com o que Furtado chamou de "homogeneização social", isto é, a garantia de condições básicas de vida digna para toda a população, com saúde, educação, cultura, lazer, moradia, etc692. De outro lado, há os países periféricos, de passado colonial, que não fizeram parte da vanguarda da industrialização e não assimilaram a evolução técnica que fora incorporada às estruturas produtivas de então com o fito de incrementar a produtividade. Diferentemente dos países do centro, na periferia a acumulação de capital não se deu com as mesmas velocidade e intensidade, assim como o aumento de renda e de melhoria do padrão de vida da população. Nessa concepção, países periféricos são, normalmente, as economias agroexportadoras, fundadas economicamente nas atividades econômicas primárias, em que a indústria ainda não ocupava um papel preponderante no cenário econômico nacional. 690 Em 2001, foi publicada uma versão traduzida para o português da tese de doutoramento de Furtado: FURTADO, Celso. Economia Colonial no Brasil nos Séculos XVI e XVII. Elementos de história econômica aplicados à análise de problemas econômicos e sociais. São Paulo: Hucitec, 2001. 691 RODRIGUEZ, Octavio. Teoria do Subdesenvolvimento da Cepal. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 1981, p. 36. 692 FURTADO, Celso. Desenvolvimento e Subdesenvolvimento. Rio de Janeiro: Contraponto / Centro Internacional Celso Furtado, 2009, p. 86-93. Sobre o conceito de homogeneização social, cf. FURTADO, Celso. Brasil, a construção interrompida. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1992, p. 37-39. 240 Enquanto nos países considerados desenvolvidos se percebia uma certa homogeneidade nas suas estruturas econômicas internas, nos países subdesenvolvidos a característica fundamental dessas estruturas é justamente a heterogeneidade, ou seja, atividades econômicas marcadas pelo uso de técnica ultrapassada convivendo, num mesmo país, com atividades econômicas que haviam assimilado as melhores e mais modernas técnicas produtivas. É dizer, o subdesenvolvimento da periferia do capitalismo era caracterizado pelo convívio, dentro da estrutura econômica de um mesmo país, do desenvolvimento e do subdesenvolvimento693. Nesse sentido, o grande desafio, de acordo com Furtado - e isso ficaria ainda mais evidente em suas obras mais maduras694 -, era superar a condição de subdesenvolvimento do Brasil. Sem dúvida, a industrialização tinha um importante papel. Com a industrialização, o caráter reflexo de nossa economia, dependente da demanda externa e demasiadamente vulnerável às oscilações do mercado internacional, poderia ser alterado. O fortalecimento do mercado interno, a reboque da industrialização, incrementaria esse processo. Sua principal função seria transferir para o território nacional o centro da tomada de decisões econômicas estratégicas. Isso garantiria ao Brasil a autonomia econômica necessária no que diz respeito às decisões econômicas nacionais695. Em relação ao papel do Estado, Furtado entendia que a superação do subdesenvolvimento teria um sentido mais amplo do que a simples industrialização do País. Ao mesmo tempo em que se reconhecia a necessidade histórica de se constituir uma estrutura econômica moderna, que minimizasse as desvantagens nos termos de troca com as nações do centro do capitalismo, impunha-se a tarefa da melhoria das condições de vida do povo696. Haveria necessidade de algum grau de proteção à indústria, mas não pelo fato de já estar em funcionamento no país. A proteção deveria ocorrer na medida em que essa indústria fosse importante para a política de desenvolvimento697. O desenvolvimento, nesse 693 FURTADO, Celso. Desenvolvimento e Subdesenvolvimento, op. cit., p. 171-177. FURTADO, Celso. Brasil, a construção interrompida, op. cit., p. 13. Sobre o "desafio furtadiano", ver: BERCOVICI, Gilberto. Desigualdades Regionais, Estado e Constituição, op. cit., p. 35-44; OCTAVIANI, Alessandro. Recursos Genéticos e Desenvolvimento: os desafios furtadiano e gramsciano. São Paulo: Saraiva, 2013, p. 168 ss. 695 O pensamento de Furtado se assemelha ao de Simonsen não só no reconhecimento da importância da industrialização, mas também no fato de se apontar no fortalecimento da indústria e do mercado interno o fundamento da autonomia econômica nacional. Cf. SAES, Flávio Azevedo Marques. Industrialização e Desenvolvimento na Perspectiva de Duas Gerações de Pensadores Brasileiros: Roberto Simonsen e Celso Furtado. In: COELHO, Francisco da Silva; GRANZIERA, Rui Guilherme (Org.). Celso Furtado e a Formação Econômica do Brasil: edição comemorativa dos 50 anos de publicação (1959-2009). São Paulo: Atlas, 2009, p. 94-104. 696 FURTADO, Celso. A Pré-Revolução Brasileira (1962). Recife: Universitária da UFPE, 2009, p. 27-34. 697 A respeito, ver: SAES, Flávio Azevedo Marques. Industrialização e Desenvolvimento na Perspectiva de Duas Gerações de Pensadores Brasileiros: Roberto Simonsen e Celso Furtado, op. cit., p. 101. O grau de 694 241 passo, deveria mirar não apenas a modernização da estrutura produtiva e o crescimento industrial brasileiro, mas também a promoção da integração regional para que fosse possível, de maneira eficaz, combater a pobreza. A formulação de Furtado sobre "homogeneização social" só apareceu anos depois698. Contudo, a preocupação de Furtado que se consubstanciou nessa formulação já estava posta desde a época ora estudada: a pobreza e as condições de vida do povo como o grande desafio a ser enfrentado699. Furtado atribuía ao investimento estatal um papel fundamental, mas sem excluir o investimento privado. O Estado deveria "orientar" esse investimento e, notadamente em relação ao capital estrangeiro, deveria controlá-lo e discipliná-lo. Seria através da atuação do Estado, mediante o planejamento, que se miraria o objetivo de alcançar o desenvolvimento. Bielschowsky aponta três momentos da trajetória de Furtado que demonstram seu comprometimento intelectual e político com a ideia de que cumpria ao Estado uma função preponderante de planejar o desenvolvimento de modo a superar o subdesenvolvimento700. O primeiro é o "Formação Econômica do Brasil" (1959). Apesar de ser um livro eminentemente analítico, conta, em seu último capítulo, com algumas postulações, como a necessidade de um processo de integração da economia nacional. Esse processo, certamente, teria de ser conduzido pelo Estado. Segundo Bielschowsky, a construção histórica feita por Furtado convergiria "ao princípio de que a superação do subdesenvolvimento requer uma decidida intervenção planificadora por parte do Estado"701. O segundo momento se consubstanciaria no estudo produzido em decorrência dos trabalhos da Comissão Mista CEPAL-BNDE, que apontou o planejamento para a industrialização como a via de superação do subdesenvolvimento, dentro de um contexto atuação do Estado admitido por Furtado era significativo. Wilson Suzigan observa que, para Furtado, é legítimo que a ação estatal seja usada para "induzir modificações no perfil da procura (evitando ou atenuando a influência da importação de padrões de consumo) e, por consequência, induzir também mudanças na estrutura do sistema produtivo [...]". SUZIGAN, Wilson. Industrialização na Visão de Celso Furtado. In: BRESSER-PEREIRA, Luís Carlos; REGO, José Marcio (Org.). A Grande Esperança em Celso Furtado: ensaios em homenagem aos seus 80 anos. São Paulo, 34, 2001, p. 138. 698 FURTADO, Celso. Brasil, a construção interrompida, op. cit. 699 Alcançar esses objetivos, que se confundem com a realização do desenvolvimento econômico do Brasil, era, segundo Luiz Carlos Bresser-Pereira, mais do que um desafio para Furtado, era "uma missão, um projeto de vida". BRESSER-PEREIRA, Luís Carlos. Celso Furtado: o desenvolvimento como missão. In: SABOIA, João; CARVALHO, Fernando J. Cardim de (Org.). Celso Furtado e o Século XXI. Barueri / Rio de Janeiro: Manole / Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro, 2007, p. 67. Sobre essas concepções de Furtado, já se debruçou em outro trabalho: CABRAL, Mário André Machado. Subdesenvolvimento e Estado de Exceção: aspectos do pensamento de Celso Furtado. Rio de Janeiro: Centro Internacional Celso Furtado de Políticas para o Desenvolvimento, 2011, p. 8-22. 700 O parágrafo seguinte é construído com base em: BIELSCHOWSKY, Ricardo. Pensamento Econômico Brasileiro, op. cit., p. 152-154. 701 BIELSCHOWSKY, Ricardo. Pensamento Econômico Brasileiro, op. cit., p. 152. 242 de "planejamento integral", caro à CEPAL, em contraposição à ideia de "planejamento seccional ou setorial", engendrada por Roberto Campos, que se refletiu no Plano de Metas do governo Kubitschek. Por fim, o terceiro momento seriam os estudos de Furtado sobre a "questão regional", notadamente sobre os problemas do Nordeste. Nomeado pelo presidente Kubitschek para coordenar os estudos do Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste, criado em 14 de dezembro de 1956, Furtado, em nome do grupo, apresentou, em março de 1959, o relatório "Uma Política de Desenvolvimento Econômico para o Nordeste", que apontou a disparidade entre os níveis de renda do Nordeste e do Centro-Sul como o problema mais grave a ser enfrentado e a industrialização regional como o objetivo principal a ser buscado702. Esses três momentos culminaram com o convite do presidente João Goulart para que Furtado assumisse o Ministério Extraordinário do Planejamento e elaborasse o "Plano Trienal de Desenvolvimento Econômico e Social (1963-1965)". O Plano Trienal, como ficou conhecido, tratava-se de um amplo programa de intenções e projetos governamentais, que contemplava: (i) considerações históricas e teóricas sobre o desenvolvimento; (ii) condições para garantir a estabilidade interna e externa do País; (iii) metas setoriais (que envolviam educação, saúde, recursos naturais, investimentos em infraestrutura, agricultura e indústria); e (iv) reformas consideradas imprescindíveis ao desenvolvimento (administrativa, bancária, fiscal e agrária). Cuidava-se de um programa de planejamento econômico com vistas a implementar "modificações na própria estrutura econômica, com investimentos intensivos de tipo infraestrutura, criação de indústrias de base, substituição de importações por produção interna etc."703. Não há planejamento sem Estado, ao qual cabe a orientação do processo de formação do capital, considerando-se, contudo, supletiva sua função em relação aos investimentos704. Ou seja, o papel do Estado se dá como "orientador" do planejamento e da vida econômica, o que não exclui a iniciativa privada, sobretudo no que diz respeito à efetivação dos investimentos necessários ao desenvolvimento. O desenvolvimentismo nacionalista em Furtado se nota pela busca da superação do subdesenvolvimento mediante a ação planejada do Estado. Esse é o centro de inspiração da 702 Para uma análise do GTDN, do relatório "Uma Política de Desenvolvimento Econômico para o Nordeste" e do papel de Celso Furtado nessa discussão, cf. BERCOVICI, Gilberto. Desigualdades Regionais, Estado e Constituição, op. cit., p. 95-105. 703 FURTADO, Celso. O Plano Trienal e o Desenvolvimento. In: FURTADO, Celso. O Plano Trienal e o Ministério do Planejamento. Rio de Janeiro: Contraponto / Centro Internacional Celso Furtado, 2011, p. 29. Esse texto foi originalmente publicado no jornal Última Hora em 31 de dezembro de 1962. 704 FURTADO, Celso. O Plano Trienal e o Desenvolvimento, op. cit., p. 31. 243 sua produção intelectual e do seu engajamento político. Embora não fosse terminantemente contrário à entrada de capital estrangeiro via investimentos no País, por influência da CEPAL, entendia necessário um controle e uma disciplina de sua entrada e saída. Ademais, pode-se afirmar que Furtado era um autor que creditava ao Estado um papel imprescindível no desafio da busca pelo desenvolvimento, não só disciplinando o capital estrangeiro, como já mencionado, mas incentivando a industrialização e a redução das desigualdades regionais, exercendo funções diretas, em setores considerados estratégicos, e indiretas, orientando a vida econômica nacional de um modo geral. Mencione-se que o reconhecimento desse papel cabível ao Estado não resulta em supressão da iniciativa privada, não se podendo dizer que Furtado fosse avesso à livre iniciativa e à liberdade econômica ou que essas ideias não se coadunam com o seu pensamento. O que se defendia, contudo, é que, tratando-se de país subdesenvolvido, a ação estatal deveria ser ampla e incluir medidas que visem à formação da classe empresarial, à reorientação de investimentos, à acumulação de capital e à redução de riscos, mitigando de maneira significativa a "área do laissez-faire"705. Diante do exposto, vê-se que o desenvolvimentismo como pensamento econômico que sintetizou os anseios de transformação social e econômica do País no período estudado tem vários elementos. A partir de Fonseca e Bielschowsky, tentou-se destacar esses elementos de modo a ilustrar a produção intelectual da época e sua influência na ação governamental. O foco, porém, como se sabe, não era identificar a forma ou a extensão dessa influência. O propósito aqui – o que vale não apenas para o desenvolvimentismo, “[...] em face da debilidade da classe empresarial numa economia subdesenvolvida, é possível que a ação supletiva do Estado deva ser muito ampliada ou deva assumir formas inaceitáveis em economias de elevado grau de desenvolvimento. A ação estatal, visando à formação da classe empresarial, à reorientação dos investimentos, a uma mais rápida acumulação de capitais, redução dos riscos etc. assume, aparentemente, a forma de drástica redução na área do laissez-faire. [...] A ação estatal não vem coibir a atuação do empresário privado; vem criar condições para que este surja ou se consolide. Tal objetivo, contudo, não poderá ser alcançado se a ação do Estado possa entrar no momento devido e sair na ocasião oportuna, deve armar-se de uma visão de conjunto do processo econômico. E é a isso que chamamos planejamento”. FURTADO, Celso. A Pré-Revolução Brasileira, op. cit., p. 90-91. Hélio Jaguaribe assinala não ser o pensamento furtadiano, notadamente sua concepção de desenvolvimento econômico, incompatível com a livre iniciativa e com a economia de mercado. Furtado só é incompatível com o neoliberalismo enquanto ideologia: "A concepção do desenvolvimento econômico, por Celso Furtado, dado continuidade à contribuição cepalina, mas lhe conferindo muito maior amplitude histórico-sociológica, não é excludente do entendimento da importância da empresa privada e da imprescindibilidade, em princípio, do mercado. Nem dos intentos de matematização e de modelística econômicas. Ela é excludente do neoliberalismo, como ideologia". JAGUARIBE, Hélio. O Problema do Desenvolvimento Nacional: considerações em torno do pensamento de Celso Furtado. In: BRESSER-PEREIRA, Luís Carlos; REGO, José Marcio (Org.). A Grande Esperança em Celso Furtado: ensaios em homenagem aos seus 80 anos. São Paulo, 34, 2001, p. 55. Note-se também que a proposição de “redução na área do laissez-faire” está em linha com a crítica a “dogmas” da economia clássica, como a livre concorrência e o livre câmbio. FURTADO, Celso. Desenvolvimento e Subdesenvolvimento, op. cit., p. 2829. 705 244 mas também para as demais correntes – era identificar os principais aspectos de tais correntes como modo de se ter um quadro teórico e ideológico que representasse as ideias predominantes no debate público brasileiro do período. De posse desse quadro, o próximo passo é cotejá-lo com os aspectos levantados no capítulo anterior, concernentes ao antitruste no Brasil. Com isso, intenta-se verificar o acerto do entendimento que prega que só recentemente – isto é, nos anos 1990 – elementos de teoria econômica passaram a dar fundamento ao antitruste brasileiro. 245 4 CONVERGÊNCIA ENTRE ANTITRUSTE E CORRENTES DE PENSAMENTO ECONÔMICO Visto, de um lado, no que consistia o antitruste no Brasil no período estudado e, de outro, o panorama das ideias, teorias ou ideologias econômicas que, segundo a literatura consultada, foram as mais influentes no mesmo período, deve-se agora verificar a convergência entre esses dois quadros: o antitruste e as correntes de pensamento econômico trazidas à discussão. Buscar-se-á, de modo objetivo, responder a três perguntas: (i) quais as premissas econômicas que informaram as primeiras leis antitruste brasileiras?; (ii) essas premissas estavam presentes também nas ideias propugnadas pelas correntes de pensamento examinadas?; e (iii) com base nos resultados obtidos para as duas questões anteriores, é possível afirmar que havia convergência entre antitruste e economia (i.e. as correntes de pensamento econômico examinadas)? 4.1 Premissas econômicas das leis Aqui, cuida-se de identificar de modo sucinto, com base na análise feita em torno dos marcos legislativos apontados no capítulo 2, as premissas econômicas que informaram as primeiras leis antitruste nacionais. Decreto-Lei nº 869/1938. Observou-se acima que não se pode compreender o Decreto-Lei nº 869/1938 sem tomar em conta o quadro político brasileiro após a Revolução de 1930, bem como as mudanças econômicas que se desdobraram a partir daí, notadamente no que diz respeito à estruturação do Estado e à orientação estatal da economia. Para Celso Furtado, as medidas anticíclicas de que o governo lançou mão para fazer frente à crise do café foram o marco de uma nova postura estatal diante da economia706. No mesmo passo, o governo pós-1930 passou a constituir o que Sônia Draibe chamou de “ossatura material do Estado”, é dizer, novas instituições estatais criadas para dar conta de tarefas até então relegadas. Novos institutos, autarquias, ministérios e comissões são exemplos disso707. Um novo aparato legal também compôs esse quadro. Duas Constituições foram elaboradas no período, a de 1934 e a de 1937. Em ambas, 706 707 FURTADO, Celso. Formação Econômica do Brasil, op. cit., p. 263-285. Cf. DRAIBE, Sônia. Rumos e Metamorfoses, op. cit., p. 82-100. 246 capítulos inteiramente direcionados à conformação da economia aos ditames constitucionais foram redigidos. O norte desses capítulos foi a garantia da liberdade econômica e da iniciativa individual, ao mesmo tempo em que a intervenção estatal para impor limites a essa garantia foi afirmada. Nesses diplomas constitucionais, a “economia popular” foi tida como bem a ser fomentado. É como expressão do Estado intervencionista que se erige a partir de 1930 que a preocupação antitruste surge. O Decreto-Lei nº 869/1938 foi uma das formas jurídicas pelas quais esse Estado se expressou. Tinha como pressuposto a ideia de que trustes e cartéis provocavam prejuízos à economia nacional e à população em geral. Preocupava-se com restrições ao abastecimento, é dizer, com a criação artificial de dificuldades para o acesso a bens tidos como essenciais, como alimentos, combustíveis e insumos para o comércio e a indústria. Entendia-se que se impunha ao Estado a fiscalização e a eventual sanção desses arranjos anticompetitivos. A liberdade econômica (garantida no art. 115 da Constituição de 1934) e a iniciativa individual (consagrada no art. 135 da Constituição de 1937) veiculavam o interesse privado, que estava preservado, mas que não poderia se sobrepor aos interesses coletivos. Aliás, a restrição ao interesse privado por meio da ação estatal estava fundada, conforme o próprio art. 135 da Constituição de 1937, na necessidade de introduzir no campo das atividades econômicas privadas os “interesses da Nação, representados pelo Estado”, o que sugere não só um tom nacionalista, como uma associação entre nacionalismo e intervencionismo708. Conforme já assinalado, Francisco Campos resumiu em dois os objetivos da lei: promover a economia popular e evitar o bloqueio da concorrência. Esses dois objetivos imediatos estavam respectivamente associados a dois outros objetivos mediatos, de maior alcance: a “expansão das empresas e indústrias úteis” e o “desenvolvimento industrial e comercial do País”709. Isso demonstra que o primeiro diploma brasileiro com disposições antitruste foi concebido para se inserir em um quadro maior de medidas que tinham por objetivo central alcançar o desenvolvimento econômico nacional. Isto é, a lei antitruste foi engendrada como um instrumento para a expansão e o desenvolvimento industrial e comercial do País. Era fundamental, para esse fim, a formação de uma estrutura econômica mais moderna, em que a indústria jogasse papel relevante. A nova lei, por meio do fomento 708 Francisco Campos ecoa esse entendimento ao se debruçar sobre o Decreto-Lei nº 869/1938 e justificar a intervenção do Estado nos “ramos da economia que interessam á defesa nacional ou que, pela sua posição, dentro da balança comercial, dizem respeito, de maneira vital, á riqueza do Brasil”. CAMPOS, Francisco. A Lei de Proteção á Economia Popular, op. cit., p. 187-188. 709 CAMPOS, Francisco. A Lei de Proteção á Economia Popular, op. cit., p. 191. 247 à economia popular e do controle da ação de trustes e cartéis, contribuiria para atingir tais fins maiores. Uma economia pautada pela concorrência e livre de monopólios, em um ambiente de assimilação do que Campos chamou de “moderno industrialismo”, traria ao País o progresso necessário à melhoria das condições de vida do povo, espoliado pela carestia dos preços e pelas dificuldades de abastecimento causadas por “especuladores”710. Nelson Hungria também indicou os fundamentos econômicos com base nos quais o diploma foi erigido. Para Hungria, o ponto de partida da discussão sobre uma lei como a de 1938 deveria ser a constatação de que o liberalismo econômico clássico se encontrava ultrapassado. Era necessário superar os dogmas derivados do laissez faire, laissez passer. Não cabia mais afirmar como absolutos os interesses individuais sem tomar em consideração o interesse social da “grande massa da população”711. Negar ao Estado a possibilidade de intervir na economia para sancionar agentes responsáveis por manipulações de preço seria se omitir diante do abuso, deixando à própria sorte os grupos sociais economicamente menos amparados712. A despeito de não se preocupar em fundar sua posição em parâmetros rígidos de teoria econômica, nota-se que Hungria tem um entendimento definido acerca da estrutura econômica ideal. Nesse sentido, mercados concentrados, controlados por monopólios e oligopólios, seriam propícios para práticas abusivas, não sendo, por isso, desejáveis. Citando Counot, Hungria assevera que estruturas concentradas conduziriam necessariamente ao extermínio da concorrência e dos benefícios dela decorrentes. A estrutura almejada, logo, seria a competitiva, desconcentrada, em que o mercado não seria controlado por uma empresa ou um pequeno grupo de empresas. Estarse-ia, com tal arranjo, menos suscetível às condutas ilícitas que o decreto visou coibir713. Por outro lado, o decreto não se direcionaria para fiscalizar a ação dos monopólios estatais – estes representariam a “legitima defesa de industrias nacionais incipientes ou contra a poderosa concorrência estrangeira”714. Hungria mostra com isso, primeiro, que havia uma preocupação em harmonizar a nova política com outras iniciativas interventivas que buscavam também formatar o ambiente econômico do País e, segundo, que as razões que motivavam essas outras políticas eram tão ou mais importantes do que aquelas que 710 Cf. CAMPOS, Francisco. A Lei de Proteção á Economia Popular, op. cit., p. 191-192. HUNGRIA, Nelson. Dos Crimes contra a Economia Popular e das Vendas a Prestações com Reserva de Domínio, op. cit., p. 6. 712 HUNGRIA, Nelson. Dos Crimes contra a Economia Popular e das Vendas a Prestações com Reserva de Domínio, op. cit., p. 8. 713 HUNGRIA, Nelson. Dos Crimes contra a Economia Popular e das Vendas a Prestações com Reserva de Domínio, op. cit., p. 6 e 15-16, nota de rodapé nº 1. 714 HUNGRIA, Nelson. Dos Crimes contra a Economia Popular e das Vendas a Prestações com Reserva de Domínio, op. cit., p. 30. 711 248 inspiraram a lei de crimes contra a economia popular. Tais razões sugerem o cuidado que se tinha com as indústrias nacionais, que mereceriam por parte do Estado proteção, sem a qual não conseguiriam competir com os grupos estrangeiros. Transparece aqui não só uma preocupação industrialista, mas igualmente uma inclinação nacionalista na referência às empresas estrangeiras. A aplicação do Decreto-Lei nº 869/1938 tampouco deixou de dar indicações de que estava calcada em premissas econômicas determinadas. No célebre caso do contrato da Standard Oil, reportado acima, o parecer do Consultor-Geral da República, Aníbal Freire, além de se posicionar sobre o caso concreto, aponta três dados fundamentais, já assinalados nesse texto: primeiro, a supremacia do interesse coletivo sobre o particular, com o Estado, ao invés de se abster, operando, por meio da lei antitruste, a defesa dos “interesses superiores da vida social e da coletividade”; segundo, o conteúdo não só jurídico do decreto em particular e do antitruste em geral, mas também econômico, sugerindo que o direito concorrencial estava estritamente ligado ao que chamou de “leis econômicas”, ainda que fosse para “impor-lhes a observancia”; e terceiro, a necessidade de se tomar em conta, ao interpretar o decreto, a justificativa de Campos para o mesmo, reiterando os propósitos imediatos e mediatos da lei, que passavam por seu papel em fomentar o “desenvolvimento industrial e comercial do país”715. O parecer de Freire (i) defende a intervenção estatal para garantir o interesse coletivo, ainda que em restrição a interesses individuais, (ii) afirma a presença necessária do conteúdo econômico na regulação da concorrência e (iii) renova a posição de Campos de que o decreto se associa a propósitos mais amplos de desenvolvimento nacional e industrialização. Nos demais casos, julgados perante o Tribunal de Segurança Nacional, não se enxerga uma preocupação dos magistrados em estabelecer explicitamente o fundamento econômico que dá esteio às suas decisões. Os julgadores procediam estritamente com o objetivo de decidir o caso com base na lei, somente716. Isso não invalida, contudo, a percepção de que havia premissas econômicas que antecederam e guiaram a elaboração e a aplicação do decreto. Ademais, 715 Cf. HUNGRIA, Nelson. Dos Crimes contra a Economia Popular e das Vendas a Prestações com Reserva de Domínio, op. cit., p. 47-53; FREIRE, Anibal. Contratos de Comissão Mercantil Contrários à Lei de Proteção da Economia Popular – Concorrência Ilícita – de sua Repressão, na Tutela do Interesse Nacional, op. cit., p. 453-455. 716 Processo nº 1.191. Julgado em: junho de 1940. Relator: Juiz Raul Machado. Acusado: Paulo Weiner. Revista Forense, Rio de Janeiro, v. LXXXIII, a. XXXVII, fascículo 445, jul. 1940, p. 143; Processo n.º 873. Julgado em: 19 de agosto de 1940. Relator: Juiz Raul Machado. Acusado: Udo Repsol e outros. Revista Forense, Rio de Janeiro, v. LXXXIV, a. XXXVII, fascículo 448, out. 1940, p. 193-196; Conflito de Jurisdição nº 1.527. Suscitante: Tribunal de Segurança Nacional. Suscitado: Juiz de Direito de Brejo da Cruza, Paraíba. Relator: Ministro Orozimbo Nonato da Silva. Revista Forense, Rio de Janeiro, v. LXXXVIII, a. XXXVIII, out. 1941, p. 234-235. 249 conforme anotado no capítulo 2, parte dos casos veiculava a preocupação dos magistrados com a especulação causadora de carestia de vida e dificuldades de abastecimento. Tais questões configuravam problemas práticos do cotidiano da população e têm uma clara conotação econômica. A atuação do tribunal se dava partindo do pressuposto de que cabe ao Estado intervir na liberdade de iniciativa de agentes econômicos livres. Esse pressuposto autorizaria a intervenção por meio da sanção a eventuais comportamentos abusivos. Em outras palavras, a aplicação do decreto pelo Tribunal de Segurança Nacional se voltou para a resolução de problemas que afetavam diretamente os envolvidos, como é caro aos casos concretos usualmente levados a uma autoridade judicial. Não havia espaço, naquele contexto, para elucubrações teóricas sobre as razões econômicas do antitruste. Isso não quer dizer, porém, que, precedendo à resolução desses casos, não havia um fundamento econômico que desse base para o surgimento do decreto, assim como deveria dar base para sua interpretação. No contexto desse novo modelo de Estado, as premissas conceituais com base nas quais o decreto se erigiu podem ser esquematicamente identificadas com o ceticismo em relação à teoria econômica liberal e ao absenteísmo estatal, a confiança no papel que deve o Estado jogar para reprimir comportamentos abusivos, a convicção na primazia do interesse coletivo em relação ao individual, a instrumentalidade do antitruste a fins maiores, consubstanciados no “desenvolvimento industrial e comercial do País”, e a necessidade de defesa das indústrias nacionais frente à “poderosa concorrência estrangeira”. Decreto-Lei nº 7.666/1945. Inicialmente cumpre colocar que a “Lei Malaia” surgiu, assim como o Decreto-Lei nº 869/1938, no contexto do Estado Novo, o que faz aplicar aqui todas as considerações tecidas acima acerca do modelo de Estado ao qual o diploma serviu. A política desenhada pelo Decreto-Lei nº 7.666/1945 era também, portanto, uma expressão do Estado pós-1930 cujo mote político-econômico, conforme autores como Bielschowsky, pode ser associado à busca do desenvolvimento por meio da industrialização717. O autor do diploma, Agamemnon Magalhães, chegou a declarar a Vargas que o decreto fora elaborado “sob a inspiração das diretrizes políticas que têm norteado a ação de V. Exia, no setor econômico”718. O diploma nascia, desse modo, com o 717 BIELSCHOWSKY, Ricardo. Pensamento Econômico Brasileiro, op. cit., p. 5-9. Carta de Agamemnon Magalhães para Getúlio Vargas, de 5 abr. 1945. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 45.04.05. Interessante que Nilo Pereira (1909-1992), que trabalhou com Agamemnon Magalhães nos tempos de interventoria e de Folha da Manhã e foi seu líder de governo na Assembléia 718 250 compromisso da compatibilidade com as diretrizes do governo. Agamemnon Magalhães deixou contribuições intelectuais que não só apontam nesse sentido, como dão indicações explícitas do conjunto de ideias que o inspirou na campanha antitruste que protagonizou antes mesmo de assumir o ministério da Justiça e Negócios Interiores, bem como na elaboração da legislação e na sua defesa pública. É verdade que o entrevero com Assis Chateaubriand, já reportado acima, fez Agamemnon Magalhães dedicar com mais ênfase seus esforços políticos para levar adiante uma legislação antitruste no Brasil. Contudo, Agamemnon Magalhães buscou também pautar a defesa do antitruste por premissas econômicas objetivas, que iam além da crítica a uma figura específica ou a um grupo empresarial determinado. Como já apontado, a Doutrina Social da Igreja representou fonte de inspiração para as inclinações político-econômicas de Agamemnon Magalhães, notadamente no que diz respeito à ação política do Estado quanto aos problemas sociais e ao controle do capital como forma de buscar a paz social. Houve, inclusive, uma tentativa expressa de fundamentar a iniciativa antitruste na referida doutrina719. A crítica à teoria econômica liberal se inseria nesse contexto no pensamento de Agamemnon Magalhães. O “Estado liberal do laissez faire” deveria ser abandonado em prol de uma postura interventiva, capaz de subordinar “a livre iniciativa e a propriedade privada ao interesse social”, assegurar “um nivelamento econômico pela melhor distribuição de riqueza” e instaurar o “equilíbrio na luta de classes”720. Esse Estado interventivo teria dentre as suas funções o controle da ação de trustes e cartéis responsáveis por dificultar ou impossibilitar as iniciativas da indústria nacional. Isto é, a ação antitruste tinha entre seus objetivos evitar que condutas praticadas por agentes detentores de poder econômico provocassem efeitos deletérios à “nossa economia industrial”721. Isso fica claro quando Agamemnon Magalhães, em carta enviada a Vargas para justificar o projeto que deu origem à “Lei Malaia”, asseverou que aos trustes – nacionais, estrangeiros ou nacionais associados aos estrangeiros – deveria ser atribuída a Legislativa de Pernambuco, já no período democrático, além de ter escrito uma biografia sobre o mesmo, trata, no contexto da participação de Agamemnon Magalhães no Estado Novo, da influência da obra de Alberto Torres, Oliveira Viana, Azevedo Amaral e Francisco Campos na formatação política do regime iniciado em 1937. Cf. PEREIRA, Nilo. Introdução. In: MAGALHÃES, Agamenon. Discursos Parlamentares. Brasília: Câmara dos Deputados, 1982, p. 22-26. 719 A Lei Anti-Trusts Encontra Apoio na Doutrina Social Católica. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 45.03.02. 720 Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c s/d/29. 721 A Indústria Nacional e os Trusts. Folha da Manhã, Recife, 26 abr. 1944. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 44.04.26. 251 inviabilização de indústria nacionais promissoras em diversos setores econômicos722. Acrescente-se que, segundo Barbosa Lima Sobrinho, a postura política de Agamemnon Magalhães em diversas situações de sua vida pública estaria inspirada por suas “tendências nacionalistas”723. De tais inclinações e da consciência da importância das indústrias nacionais para o desenvolvimento, adviria o tratamento que deu aos trustes estrangeiros na lei, notadamente no art. 5º, “b” e “c”. Crítica aos pressupostos do liberalismo econômico, defesa da intervenção econômica estatal, defesa da industrialização nacional como caminho para o progresso da nossa economia e inspiração nacionalista compuseram as premissas econômicas que informaram a iniciativa de Agamemnon Magalhães no contexto do Decreto-Lei nº 7.666/1945. Lei nº 4.137/1962. Conforme já assinalado, o autor do projeto de lei que deu origem à Lei nº 4.137/1962 foi Agamemnon Magalhães. Desse modo, as premissas que o inspiraram quando da elaboração da “Lei Malaia” devem também ser aplicadas no contexto do Projeto de Lei nº 122/1948. Tal projeto foi marcado pelo longo trâmite por que passou no Congresso Nacional. De fato, alterações foram feitas no projeto original. Contudo, como já arrazoado no capítulo 2, é possível enxergar no texto promulgado as ideias que orientavam Agamemnon Magalhães no que diz respeito à regulamentação antitruste. Isto é, não obstante as modificações operadas no texto, as concepções gerais veiculadas por Agamemnon Magalhães no projeto permaneceram na lei, a saber: (i) o estabelecimento, ainda que com menos poderes do que a C.A.D.E. na “Lei Malaia”, de uma autoridade administrativa responsável pela coibição do abuso do poder econômico em suas diferentes formas; (ii) a previsão de uma série de condutas que, uma vez praticadas como corolário da liberdade econômica de agentes privados, poderiam ser reprimidas 722 Carta de Agamemnon Magalhães para Getúlio Vargas, 5 abr. 1945. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 45.04.05. Ademais, conforme pontuado no capítulo 2, Agamemnon Magalhães estava familiarizado, desde antes de se tornar ministro da Justiça e Negócios Interiores, com os benefícios provocados pela industrialização. Cf. Dados informativos sobre a Fábrica Industrial Fiação e Tecidos de Goiana, 2 fev. 1939. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 39.02.02; Société Cotonnière Belge Brésilienne, fev. 1939. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 39.02.00/1; Fábrica de papel de Joboatão, fev. 1939. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 39.02.00/2; Notas sobre a Fábrica Paulista, fev. 1939. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 39. 02.00/3; Notas sobre o Cortume Santa Maria, fev. 1939. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 39.02.00/4; Informações Pedidas pelo Exmo. Snr. Dr. Agamenon Magalhães quando de Visita a Fábrica da Companhia Souza Cruz, 11 mar. 1939. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 39.03.11; Conferência Nacional de Economia e Administração. Reunião dos Interventores do Nordeste. 27 fev. a 3 mar. 1940. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 40.02.27. 723 LIMA SOBRINHO, Alexandre José Barbosa. Barbosa Lima Sobrinho II (depoimento, 1987). Rio de Janeiro: CPDOC/CENTRO DA MEMÓRIA DA ELETRICIDADE NO BRASIL, 2002, p. 25. 252 como expressão da supremacia do interesse coletivo; e (iii) um controle prévio de atos de concentração, colocando nas mãos de ente estatal a possibilidade de bloquear acertos contratuais entre agentes econômicos livres. Isso não é pouco. Adicione-se que a produção intelectual de Agamemnon Magalhães permite verificar de quais premissas econômicas ele partiu para propor uma lei antitruste no Brasil em 1948. O então deputado, à época da proposição do Projeto de Lei nº 122/1948, produziu documentos que fizeram as vezes de justificativa para o projeto. Esses documentos – nomeadamente, o discurso feito em 15 de abril de 1948 na Câmara dos Deputados e a conferência proferida em 22 de junho de 1948 no Clube Militar do Rio de Janeiro – possibilitam a identificação dos fundamentos que orientaram sua iniciativa legal. Entre outros aspectos, destaca-se a ênfase à necessidade de conferir ao Estado brasileiro instrumentos para combater o abuso do poder econômico que ameaçava não só os consumidores brasileiros, mas também a própria soberania nacional. O domínio dos mercados e das riquezas nacionais por trustes e cartéis internacionais comprometeria a autonomia e o desenvolvimento industrial do País. A lei antitruste, fundada constitucionalmente na possibilidade de intervenção estatal sobre agentes privados detentores de poder econômico, agiria para impedir a submissão do Estado aos interesses das grandes corporações, notadamente estrangeiras, e garantir a liberdade de concorrência, permitindo o desenvolvimento de iniciativas industriais nacionais e preservando o consumidor das manipulações de preços724. Nesse passo, o sentido atribuído por Agamemnon Magalhães ao Projeto de Lei nº 122/1948, que seria, em seus principais elementos, preservado na Lei nº 4.137/1962, ecoou, em grande medida, as preocupações que guiaram o então deputado quando elaborou o Decreto-Lei nº 7.666/1945. No particular, veem-se como suas premissas a defesa da função do Estado para conservar a concorrência e reprimir os abusos do poder econômico e a contínua preocupação com o domínio dos mercados brasileiros por grupos estrangeiros que poderiam colocar em xeque a soberania econômica nacional, com a consequente inviabilização de indústrias nacionais. 4.2 Premissas econômicas das correntes 724 MAGALHÃES, Agamemnon. Projeto de Lei N.º 122, regulamentando o art. 148 da Constituição Federal, op. cit., p. 27-38; MAGALHÃES, Agamemnon. Abuso do Poder Econômico. Conferência pronunciada no Clube Militar do Rio de Janeiro, em 22 de junho de 1949, op. cit., p. 11-23. 253 Cumpre verificar esquematicamente se as premissas acima apontadas estavam presentes também nas ideias propugnadas pelas correntes de pensamento examinadas. As informações trazidas no capítulo 3 permitem responder afirmativamente. Em relação às premissas associadas ao Decreto-Lei nº 869/1938, (i) “o ceticismo em relação à teoria econômica liberal e ao absenteísmo estatal”725 pode ser associado ao nacionalismo, ao industrialismo, ao positivismo, ao autoritarismo e ao desenvolvimentismo; (ii) “a confiança no papel que deve o Estado jogar” está presente no nacionalismo, no industrialismo, no positivismo, no autoritarismo e no desenvolvimento; (iii) “a convicção na primazia do interesse coletivo em relação ao individual” se relaciona mais nitidamente ao positivismo e ao autoritarismo; (iv) “a instrumentalidade do antitruste a fins maiores, consubstanciados no ‘desenvolvimento industrial e comercial do País’”, no que se revela a centralidade da agenda do desenvolvimento industrial, pode ser identificada no nacionalismo industrialista, no industrialismo, no positivismo e no desenvolvimentismo; (v) “a necessidade de defesa das indústrias nacionais frente à ‘poderosa concorrência estrangeira’” consta do nacionalismo industrialista, do industrialismo e do desenvolvimentismo. No que concerne ao Decreto-Lei nº 7.666/1945, (i) “a crítica aos pressupostos do liberalismo econômico” está presente no nacionalismo, no industrialismo, no positivismo, no autoritarismo e no desenvolvimentismo; (ii) “a defesa da intervenção econômica estatal” marca o nacionalismo, o industrialismo, o positivismo, o autoritarismo e o desenvolvimentismo; (iii) “a defesa da industrialização nacional como caminho para o progresso da nossa economia” pode ser relacionada ao nacionalismo industrialista, ao industrialismo e ao desenvolvimentismo; e (iv) “a inspiração nacionalista” pode ser identificada no nacionalismo, no industrialismo, no autoritarismo e no desenvolvimentismo. Quanto à Lei nº 4.137/1962, (i) “a defesa da função do Estado para conservar a concorrência e reprimir os abusos do poder econômico” tem como fundamento elementos que se confundem com os pressupostos do nacionalismo, do industrialismo, do positivismo, do autoritarismo e do desenvolvimentismo; (ii) “a preocupação com o domínio dos mercados brasileiros por grupos estrangeiros que poderiam colocar em xeque a soberania econômica nacional” pode ser associada ao nacionalismo, ao industrialismo e ao desenvolvimentismo; e (iii) “a preocupação com a inviabilização de indústrias 725 Entre parênteses estão os termos utilizados no subcapítulo 4.1. Essa observação vale para o presente subcapítulo. 254 nacionais” se relaciona com o nacionalismo industrialista, o industrialismo, o positivismo e o desenvolvimentismo. 4.3 Convergência Nesse momento, deve-se indagar: com base nos resultados apontados nos dois tópicos anteriores, é possível afirmar que havia convergência entre o antitruste e as correntes de pensamento examinadas? A resposta não pode ser negativa. Há convergência entre o antitruste brasileiro no período estudado e as correntes de pensamento em exame. Há aspectos compartilhados pelos discursos justificadores das leis e dos objetivos a elas conferidos que são veiculados pelos discursos descritivos e, sobretudo, normativos das correntes. O sentido atribuído a esses diplomas é claramente convergente com várias das premissas e postulados apregoados pelas doutrinas. É dizer, as decisões políticas concernentes às primeiras iniciativas antitruste nacionais estavam embasadas em elementos de teorias ou correntes de pensamento econômico. É certo que essa convergência se limitava à identidade entre as premissas econômicas que guiaram a ação dos formuladores das leis e as premissas econômicas propaladas pelas correntes trazidas à discussão. Citações diretas a tais doutrinas, por exemplo, como forma de fundamentar posições ou revesti-las de argumento de autoridade, em geral não ocorriam. Contudo, o pano de fundo teórico e ideológico estava presente e visível. As formulações legais antitruste não surgiram de um vazio teórico-econômico. Elas partiram de pressupostos que estavam disponíveis no mercado brasileiro de ideais econômicas da época726. Ademais, nota-se que havia uma convergência também entre o antitruste e as ideias econômicas disponíveis no mercado de ideias econômicas estrangeiro. Conforme já mencionado, Hungria, embora sem desenvolver argumentações econômicas detidas, veicula uma concepção econômica acerca da estrutura de mercado que entende como a mais propensa a comportamentos abusivos: a estrutura concentrada. Tal concepção tem em Cournot seu fundamento explícito, apontado por Hungria727. No caso de Agamemnon Magalhães e das iniciativas legais por ele lideradas, nota-se que se tinha uma preocupação, A expressão “mercado de ideias econômicas” (market for economic ideas) foi tomada de Hovenkamp: HOVENKAMP, Herbert. The Antitrust Movement and the Rise of Industrial Organization, op. cit., p. 167. No Brasil, Andrade já a utilizou: ANDRADE, José Maria Arruda de. Economicização do Direito Concorrencial, op. cit., p. 27. 727 HUNGRIA, Nelson. Dos Crimes contra a Economia Popular e das Vendas a Prestações com Reserva de Domínio, op. cit., p. 6 e 15-16. 726 255 sobretudo já no contexto do Projeto de Lei nº 122/1948, de citar teóricos da economia para conferir autoridade às iniciativas. Desse modo, referências explícitas a Liefmann e, em especial, a Joan Robinson foram feitas728. De fato, Agamemnon Magalhães consultou essas e outras obras de teoria econômica para levar adiante suas proposições729. É possível extrair argumentações, nos textos que serviram para justificar as leis e orientar sua interpretação, que apontam para uma clara convergência, ainda que pouco elaborada, com as assunções do modelo de Cournot, conforme já pontuado acima. O pressuposto compartilhado é o de que concentrações de mercado são necessariamente negativas do ponto de vista econômico e conduzem a comportamentos abusivos730. Os formuladores dos diplomas aqui estudados se aproximam dessa concepção. Francisco Campos opõe os poucos agentes detentores de grandes parcelas de mercado aos agentes pulverizados e com menos poder econômico. O papel da lei seria o de defender os pequenos agentes (“a pequena economia”) contra os grandes e concentrados agentes (“trusts, carteis e aneis de produção”). Essa seria a maneira de garantir o bem-estar da coletividade731. Nelson Hungria se apoia no pressuposto de que uma estrutura econômica dispersa, menos concentrada e com mais agentes atuando implicaria um conjunto de vantagens para a coletividade, como a redução dos preços e uma menor desigualdade de renda. A desconcentração das estruturas de mercado corresponderia à concorrência; a concentração, ao monopólio. Essa percepção ecoada por Hungria se resume no entendimento de que a concorrência seria necessariamente superior ao monopólio732. Agamemnon Magalhães assevera que o nível de concentração de mercado no País, tanto na produção quanto na distribuição, seria o responsável pela “elevação astronômica do custo 728 MAGALHÃES, Agamemnon. Abuso do Poder Econômico. Conferência pronunciada no Clube Militar do Rio de Janeiro, em 22 de junho de 1949. In: MAGALHÃES, Agamemnon. Abuso do Poder Econômico. Projeto de Lei regulando a aplicação do art. 148 da Constituição da República. Recife: Folha da Manhã, 1949, p. 16; MAGALHÃES, Agamemnon. A Competição Imperfeita, op. cit., p. 7. Paulo Germano de Magalhães, filho de Agamemnon Magalhães que, eleito deputado, renovou no Congresso o Projeto de Lei nº 122/1948, também busca usar Joan Robinson para fundamentar a iniciativa. Cf. MAGALHÃES, Paulo Germano de. A Nova Liberdade. Combate aos trustes e cartéis. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 1965, p. 34. 729 Cf. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 45.00.00/8. 730 Cf. CRANE, Daniel. Structuralism. Introduction. In: CRANE, Daniel A.; HOVENKAMP, Herbert. (Ed.). The Making of Competition Policy: legal and economic sources. Nova York: Oxford University, 2013, p. 318; HOVENKAMP, Herbert. The Chicago School. Introduction. In: CRANE, Daniel A.; HOVENKAMP, Herbert. (Ed.). The Making of Competition Policy: legal and economic sources. Nova York: Oxford University, 2013, p. 390. 731 CAMPOS, Francisco. A Lei de Proteção á Economia Popular, op. cit., p. 190. 732 HUNGRIA, Nelson. Dos Crimes contra a Economia Popular e das Vendas a Prestações com Reserva de Domínio, op. cit., p. 15-16, nota de rodapé nº 1. 256 de vida no Brasil”733. A concentração e, particularmente, o monopólio ensejariam prejuízos de diversas naturezas ao consumidor, seja a nível de preço, seja de qualidade e quantidade734. Diante do quanto exposto, é possível, por três frentes distintas de argumentação, verificar a convergência entre o antitruste no Brasil no período estudado e correntes de pensamento econômico. Seja por meio de citações diretas ou de autores estudados pelos formuladores dos diplomas, seja pela aproximação com o modelo de Cournot, no caso de Hungria, e com a teoria da concorrência imperfeita, no caso de Agamemnon Magalhães, pode-se confirmar essa hipótese. Sem descartar tais aspectos, a linha priorizada por este trabalho, porém, foi a de mostrar a convergência do antitruste com o mercado de ideias econômicas nativo, de modo a enfatizar que essa política surge no Brasil como uma expressão do modelo estatal específico que passou a se constituir no País após 1930. Esse modelo foi informado por uma série de ideias e teorias que foram aqui formuladas ou adaptadas ao ambiente político-intelectual nacional. Não seria diferente com as leis antitruste. Elas foram informadas por esse mesmo conjunto de ideias. A interpretação desses diplomas, bem como o entendimento dos seus objetivos e, sobretudo, do seu significado histórico, fica mais clara se se têm em conta tais doutrinas. Ainda que não houvesse, por parte dos homens públicos que tomaram a iniciativa das primeiras leis antitruste brasileiras, referências sistemáticas ou citações rigorosas a teorias econômicas, nota-se que elementos de teorias ou correntes de pensamento econômico informaram o discurso e a ação antitruste naquele momento. Isto é, pode-se visualizar a influência de elementos teóricos ou doutrinários provenientes de tais correntes no que configurou o antitruste brasileiro daquele período. Nesse sentido, é possível verificar a convergência entre o antitruste e as ideias econômicas veiculadas pelas doutrinas examinadas. Tais ideias informaram e deram estofo teórico e argumentativo – independentemente de terem sido ou não usadas apenas com fins retóricos ou mesmo de não ter havido um uso mais aprofundado das mesmas – às decisões políticas que conduziram ao estabelecimento das leis estudadas. Reconhece-se que a carência de um número significativo de decisões antitruste no período dificulta a análise. No entanto, as decisões políticas responsáveis pela inauguração da discussão antitruste no Brasil, bem como os casos de aplicação a que se teve acesso, não devem ser desprezadas. Nesse 733 MAGALHÃES, Agamemnon. Abuso do Poder Econômico. Conferência pronunciada no Clube Militar do Rio de Janeiro, em 22 de junho de 1949, op. cit., p. 14. 734 MAGALHÃES, Agamemnon. A Competição Imperfeita, op. cit., p. 7. 257 sentido, pode-se afirmar que, desde os primeiros tempos do antitruste no Brasil, elementos de análise de doutrinas econômicas embasaram as decisões concernentes ao antitruste, o que desfaz o mito de que uma “abordagem econômica” do antitruste nacional é uma novidade dos anos 1990. Afinal, como se viu, o antitruste esteve, desde seu início, estreitamente ligado às doutrinas econômicas prevalecentes no período735. Reconhece-se, por outro lado, que mudanças se operaram no antitruste brasileiro num passado recente, sobretudo a partir dos anos 1990. Tais mudanças foram de várias ordens, e muitas delas se relacionaram justamente com o papel que a economia passou a jogar na política antitruste do País. Mudanças institucionais se deram, a exemplo de novas leis de defesa da concorrência e nova composição do Cade. Pressupostos econômicos provenientes do mainstream economics da teoria da organização industrial passaram a ser utilizados e explicitamente citados736. Ocorre que o sentido do uso da expressão “revolução do antitruste” suscita o entendimento de que, antes dessa revolução, antitruste e economia pouco se relacionavam. Disso decorreria que economia em muito pouco ou quase nada influía na política antitruste brasileira antes dos anos 1990. Essa política, sobretudo nos seus primeiros anos, seria pautada apenas por “vertentes mais populistas”. Obviamente, não era a teoria econômica mainstream da organização industrial que influenciava a ação dos homens públicos por trás das iniciativas antitruste brasileiras em suas primeiras décadas. Entretanto, dizer que não havia doutrina econômica alguma a informar o antitruste no Brasil antes da “revolução” não parece acertado. O que houve nos anos 1990 no Brasil – além de mudanças institucionais importantes, conforme já pontuado – foi a mudança do modelo econômico dominante que passou a informar a política antitruste. Isso não permite a conclusão de que só recentemente o antitruste no Brasil passou a incluir uma análise econômica. A abordagem econômica sempre esteve presente. Os fundamentos econômicos que informavam essa abordagem é que mudaram mais recentemente. Tais fundamentos estavam presentes nos termos apontados acima neste trabalho. 735 Para percepção idêntica, com relação ao caso norte-americano, cf. HOVENKAMP, Herbert. Federal Antitrust Policy, op. cit., p. 59-60. Ver também: HOVENKAMP, Herbert. Antitrust Policy After Chicago, op. cit., p. 217-226. 736 Mattos cita as Escolas de Harvard e de Chicago, a nova economia institucional e autores que inclui como pertencentes a um “revisionismo da crítica de Chicago”, como Oliver Hart, Jean Tirole e Michael Whinston. Cf. MATTOS, César. Introdução, op. cit., p. 19-20. 258 CONCLUSÃO Verificou-se ter havido uma clara convergência entre o antitruste e as correntes de pensamento econômico predominantes no Brasil do período. Constatar isso, contudo, não é suficiente. Impõe-se responder às questões formuladas inicialmente: antes da “revolução”, mais especificamente nos primeiros anos do antitruste no Brasil, qual era a relação entre antitruste e economia ou qual a importância do pensamento econômico para as formulações antitruste do período ou, ainda, qual o nível de convergência entre antitruste e pensamento econômico? A relação entre antitruste e economia, entendida como teoria ou pensamento econômico, era indireta. A despeito de algumas citações diretas por parte dos formuladores dos diplomas a teóricos estrangeiros, as correntes nativas de pensamento econômico não eram explicitamente utilizadas. No entanto, cotejando as formulações antitruste do período com os fundamentos dessas correntes nacionais, nota-se que há uma comunhão de pressupostos e objetivos buscados. A importância do pensamento econômico, nesse sentido, era a de dar fundamento teórico e ideológico para a iniciativa antitruste. No caso das doutrinas estrangeiras, elas serviram também como argumento de autoridade, de modo a ilustrar que a lei brasileira não era um caso atípico e seguia os modelos legais de fora. No caso das correntes nativas estudadas, seu papel, como pontuado, foi indireto. Tais correntes informaram as diretrizes político-econômicas de diferentes governos no período estudado. Elaborar uma lei e uma política novas que enfrentariam resistência de diversos setores demandava um nível de harmonia entre essas novidades institucionais e a ideologia predominante à época. Ainda que definir essa ideologia seja tarefa complexa, a literatura aponta as correntes de pensamento que a informaram. Ora, se essas correntes deram orientação às formulações jurídico-institucionais gerais do período, e o antitruste se inseriu nesse quadro como mais uma expressão desse contexto, vê-se que não só o pensamento econômico estudado teve importância para o antitruste, pois o informou teórica e ideologicamente, como ambos convergiam em suas premissas e fins. Reafirme-se, por outro lado, que, em geral, não há referências diretas às correntes investigadas. A política antitruste veiculava direta ou indiretamente ideias que tinham como base ou eram comungadas por algumas dessas correntes. Contudo, não eram utilizadas, para dar esteio aos discursos fundamentadores da política ou mesmo às 259 decisões, referências explícitas a tais correntes. De modo diferente, citações a autores estrangeiros ligados especificamente ao tema do antitruste eram muitas vezes utilizadas. Esse dado demonstra, de um lado, a preocupação em evidenciar que a iniciativa antitruste não era uma excentricidade brasileira – pelo contrário, era prevista em jurisdições estrangeiras e estudada seriamente por teóricos prestigiados – e, de outro, que havia convergência entre o antitruste nacional da época e doutrinas econômicas estrangeiras. A ausência de citações diretas não afasta, todavia, a possibilidade de convergência entre o antitruste e as doutrinas econômicas nacionais, conforme endereçado no parágrafo anterior. Ressalte-se que não se pode deixar de reconhecer que mudanças significativas ocorreram na política concorrencial brasileira nos anos 1990. Dados da “economicização” do direito concorrencial nacional apontam (i) a maior presença de economistas no SBDC, especialmente no Plenário do Cade; (ii) a elaboração de normas internas, como guias e resoluções, introduzindo ou enfatizando, para a prática antitruste, a importância de determinados conceitos econômicos internacionalmente difundidos por autoridades estrangeiras; (iii) a mudança no conteúdo das decisões, a partir de 1996, sobretudo se comparado ao período 1994-1996, quando houve reprovações de atos de concentração que geraram significativa repercussão. Passou-se a exigir, para a imposição de restrições pela autoridade antitruste, um nível mais acentuado de prova. No caso de atos de concentrações e condutas unilaterais, essa prova tem caráter predominantemente econômico; e (iv) o uso mais extensivo, sistemático e reiterado de autores e teorias estrangeiras para fundamentar pareceres e votos, com a utilização, frequentemente, de modelos econômicos que demandam a presença de expert (economista) para elaboração ou interpretação. Isso, entretanto, não autoriza dizer que somente a partir da década de 1990 o antitruste passou a ser informado por elementos de teorias econômicas, ainda mais quando se diz que a década inaugurou o uso de teorias “mais sofisticadas” ou “mais profundas” na política de defesa da concorrência brasileira. Assinalar que o antitruste no Brasil, antes da “revolução”, era informado apenas por “vertentes mais populistas” significa desqualificar apressadamente tanto a política quanto as correntes que a informaram. Entende-se que essa desqualificação faz parte de uma estratégia de reivindicar para aqueles que estiveram à frente das mudanças institucionais ocorridas nos anos 1990 no Brasil um papel de destaque na “modernização” do Estado brasileiro. Isso está em linha com o discurso veiculado por Fernando Henrique Cardoso em 1994 de que seu governo enfrentaria o “legado da Era 260 Vargas”737. O antitruste faria parte desse processo. Antes marcado pelo populismo e informado por correntes a ele associadas, o antitruste teria passado a ser fundamentado em teorias “mais sofisticadas” ou “mais profundas”. Isso teria provocado um “salto qualitativo” tão grande na política antitruste, que se poderia chamar esse processo de “revolução”. Entende-se aqui que tal desqualificação, bem como a pressuposição histórica concernente à tese da “revolução do antitruste”, esconde um propósito político e ideológico que não encontra amparo em pesquisa histórica do antitruste nacional. A política concorrencial brasileira no período estudado cumpriu papel relevante e deixou legado de que não se deve olvidar. Inaugurou-se, com os diplomas legais estudados, um novo tipo de legislação no Brasil. Resistências foram enfrentadas. Um novo vocabulário, incluindo palavras como “antitrust” e “cartel”, entre outras, foi introduzido no debate público nacional738. Incutiu-se, a partir de então, um senso comum na opinião pública de que o abuso do poder econômico era um tema de importância e que merecia regulação. Enfatizou-se a necessidade de se construir um arcabouço jurídico próprio para dar conta de problemas que afetam a coletividade. Passou-se a inserir o tema do antitruste nas Constituições nacionais. Forneceu-se a linguagem que permanece na Constituição atual a respeito do abuso do poder econômico, informando o fundamento constitucional da lei antitruste. Passaram a ter lugar na legislação federal figuras jurídicas específicas relacionadas tanto a práticas anticompetitivas quanto a controle de atos de concentração, sendo que um número significativo dessas figuras persiste ainda hoje na atual lei brasileira de defesa da concorrência. Criou-se uma autoridade especialmente vocacionada à aplicação, no âmbito administrativo, da política concorrencial – o que existe até os dias atuais. 737 Cf. PARADA, Marcelo. Será o Fim dos Getulinhos? O Estado de S. Paulo, São Paulo, 13 jan. 1995, Opinião, p. 2; GASPARI, Elio. História de um Poder Doido. O Estado de S. Paulo, São Paulo, 29 jan. 1995, Política, p. 20. Sobre a forma com que o governo Fernando Henrique Cardoso (1995-2003) buscou esse intento de superação, cf. SALLUM JR., Brasílio. O Brasil sob Cardoso. Neoliberalismo e desenvolvimentismo. Tempo Social, v. 11, n. 2, out., 1999, p. 23-47. Sobre o conceito de populismo no Brasil, ver: GOMES, Angela de Castro. 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O discurso e a ação políticas responsáveis pelo início da construção dessa política teve inspiração em fundamentos teóricos – ou ideológicos, se se preferir – que não podem ser resumidos a “vertentes mais populistas”. As cinco correntes examinadas deixaram sua contribuição intelectual. Sua importância teórica e sua influência nas políticas que foram implementadas no Brasil a partir de 1930 são observadas pela literatura. O antitruste, como uma dessas políticas, não deixou de ser informado por essas correntes. Acrescente-se, conforme já apontado, que houve por parte dos formuladores da política a preocupação em fundamentar explicitamente suas posições em autores estrangeiros de referência. Isto é, além da convergência com as correntes nativas de pensamento econômico, verifica-se a busca por convergência das leis em estudo e das suas interpretações com a produção estrangeira mais influente de teoria econômica sobre o tema dos monopólios e da concorrência. Portanto, elementos de teorias econômicas – estrangeiras, mas também, sobretudo, nativas – foram utilizados na formulação e na interpretação dos diplomas antitruste nacionais desde o início dessa política. O que se deu na década de 1990 foi que se alteraram as ideias econômicas que informavam o antitruste no Brasil. A conclusão que se extrai é que a “revolução” não introduziu, de modo inédito, uma abordagem econômica no antitruste brasileiro. Essa abordagem sempre esteve presente, tendo sido informada por correntes de pensamento econômico diferentes daquelas que passaram a prevalecer mais recentemente. É dizer, elementos de análise de teorias econômicas são utilizados, de diferentes maneiras, no antitruste nacional, desde os seus primeiros anos. As teorias econômicas prevalecentes no antitruste é que mudaram nos anos 1990. 262 REFERÊNCIAS AGUILLAR, Fernando Herren; COUTINHO, Diogo R. A Evolução da Legislação Antitruste no Brasil. 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Projeto de Lei nº 3, de 8 de fevereiro de 1955. BRASIL. Projeto de Lei nº 3.251, de 9 de agosto de 1961. BRASIL. Projeto de Lei nº 3.712, de 23 de abril de 1993. DOCUMENTOS DE ARQUIVO A Atlantic & Pacific Tea Co. inicia defesa no processo anti-trust. The Evening Star, 17 set. 1945. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 45.09.17/2. A Indústria Nacional e os Trusts. Folha da Manhã, Recife, 26 de abr. 1944. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 44.04.26. A Lei Anti-Trusts Encontra Apoio na Doutrina Social Católica. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 45.03.02. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c s/d/29. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 45.00.00/4. Carta de Agamemnon Magalhães para Getúlio Vargas, 28 jan. 1939. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 39.01.28/1. Carta de Agamemnon Magalhães para Getúlio Vargas, de 5 de abr. 1945. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 45.04.05. Carta de Agamemnon Magalhães para Getúlio Vargas, de 27 de ago. 1945. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 45.03.02. Carta de Agamemnon Magalhães para Getúlio Vargas. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 28.04.20/4. Carta de Agamemnon Magalhães para Luiz Vergara, 12 fev. 1940. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 40.02.12. Carta de Agamemnon Magalhães para Marcondes Filho, de abr. 1945. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 45.03.00/2. Carta de Euvaldo Lodi para Agamemnon Magalhães, 9 ago. 1940. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 40.06.09. Carta de J. J. de Almeida para Agamemnon Magalhães, de 15 de jun. de 1948. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 48.06.15/2. Carta de Joel Presídio para Agamemnon Magalhães, de 23 mar. 1944. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 44.03.23/2. Carta do presidente do Instituto do Açúcar e do Álcool para Agamemnon Magalhães, de 27 mar. 1944. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 44.03.27/2. Cartéis: a ameaça de monopólios mundiais. New Republic, 27 mar. 1944. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 45.00.00/3. Conferência Nacional de Economia e Administração. Reunião dos Interventores do Nordeste. Tese distribuída ao Professor Manoel Viana de Vasconcelos. Assunto: O ensino profissional masculino. 27 fev. a 3 mar. 1940. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 40.02.27. 286 Conferência Nacional de Economia e Administração. Reunião dos Interventores do Nordeste. Tese distribuída à professora Inez de Andrade Borba. Assunto: O ensino profissional feminino. 27 fev. a 3 mar. 1940. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 40.02.27. Dados informativos sobre a Fábrica Industrial Fiação e Tecidos de Goiana, 2 fev. 1939. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 39.02.02. Documentação. Folha da Manhã, Recife, 20 mar. 1944. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 44.03.20/3. Documento do Ministério da Justiça e Negócios Interiores, Departamento de Administração, Divisão do Material, 1945. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 45.00.00/9. Fábrica de papel de Joboatão, fev. 1939. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 39.02.00/2. Informações Pedidas pelo Exmo. Snr. Dr. Agamenon Magalhães quando de Visita a Fábrica da Companhia Souza Cruz, 11 mar. 1939. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 39.03.11. Mais provas. Folha da Manhã, Recife, 23 mar. 1944. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 44.03.23/3. Manifesto do Partido Republicano Democrata de Pernambuco, 11 abr. 1928. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC (código ilegível). Manifesto do Partido Social Democrático de Pernambuco, 1932. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 32.11.15. Manuscrito, 1945. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 45.00.00/10. Mensagem aos Pernambucanos, de Getúlio Vargas, 5 jan. 1947. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 47.01.5. Nomes do dia: Agamemnon Magalhães, 1939. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 39.09.12. Notas sobre a Fábrica Paulista, fev. 1939. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 39. 02.00/3. Notas sobre o Cortume Santa Maria, fev. 1939. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 39.02.00/4. Nova espécie de Escravidão Branca. Folha da Manhã, Recife, de 4 de abr. 1944. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 44.04.04. O ABC do Truste. Núcleo Trabalhista do Partido Social Democrático. Seção de Pernambuco, 1945. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 45.00.00/11. O Procurador Geral Clark propõe o desmembramento da ALCOA. Atingido o monopólio. The Evening Star, 17 set. 1945. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 45.09.17/1. Reação Pernambucana. Folha da Manhã, Recife, de 31 de mar. 1944. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 44.03.31/1. Réplica de Agamemnon Magalhães a Raul Fernandes, de junho de 1945. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 45.06.00/1. 287 Resposta do Professor Agamemnon Sergio de Godoi Magalhães ao questionário enviado com a Circular nº 7918 da Divisão de Pessoal do Departamento de Administração do Ministério de Educação e Saúde, 26 mai. 1942. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 41.01.13. Société Cotonnière Belge Brésilienne, fev. 1939. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 39.02.00/1. Telegrama de Assis Chateaubriand para Agamemnon Magalhães. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 28.04.20/1. Telegrama de Assis Chateaubriand para Agamemnon Magalhães. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 38.04.17. Telegrama de Agamemnon Magalhães para Assis Chateaubriand. Arquivo Agamenon Magalhães, FGV/CPDOC, AGM c 38.04.20/3. MATÉRIAS DE JORNAIS Correio da Manhã, Rio de Janeiro Adiada a execução da lei do confisco. Correio da Manhã, Rio de Janeiro, 29 jun. 1945, p. 1. A pressão do povo forçará o governo a modificar ou revogar o decreto. Entrevista coletiva do sr. Octavio Mangabeira à imprensa do país e à estrangeira. Correio da Manhã, Rio de Janeiro, 28 jun. 1945, p. 1. As vendas a prestações e o recente decreto 869. Correio da Manhã, Rio de Janeiro, 26 nov. 1938, p. 3. Comício contra o decreto n. 7.666. Correio da Manhã, Rio de Janeiro, 28 jun. 1945, p. 1. Manifestações e atitudes sobre a lei do confisco. Correio da Manhã, Rio de Janeiro, 29 jun. 1945, p. 1. Mundo político. Correio da Manhã, Rio de Janeiro, 18 mar. 1961, p. 1. O clamor geral contra a lei relativa aos trusts. Correio da Manhã, Rio de Janeiro, 27 jun. 1945, p. 1. PTB renovará questão da lei antitruste. Correio da Manhã, Rio de Janeiro, 14 jul. 1961, p. 1. Remessa de lucros. Correio da Manhã, Rio de Janeiro, 4 ago. 1964, p. 2. Vendas á prestações. Um telegrama dos atacadistas. Correio da Manhã, Rio de Janeiro, 27 nov. 1938, p. 7. Diário de Pernambuco, Recife A Conferencia Anti-Communista Pronunciada, Hontem, no Recinto da Exposição. Diário de Pernambuco, Recife, 5 jan. 1940, p. 2. A economia brasileira na mesma situação da economia alemã no tempo do nazismo. Diário de Pernambuco, Recife, 27 jun. 1945. 288 Como a lei poderia ser aceita: “se punisse inicialmente o maior ‘trustman’ do Brasil: aquele que açambarcou todos os poderes da República”. Diário de Pernambuco, Recife, 24 jun. 1945, p. 1. Declara o emb. Berle: discrepa das leis dos E. U. Diário de Pernambuco, Recife, 27 jun. 1945. Decreto-maligno – a opinião de outra fonte norte americana. Diário de Pernambuco, Recife, 27 jun. 1945. Desaparece a propriedade privada que é uma expressão da liberdade individual. Diário de Pernambuco, Recife, 27 jun. 1945. O advogado Carlos Duarte depõe sobre o “Decreto Agamenon”: “Faz-nos regredir aos dias mais ngros do fascismo caboclo”. Diário de Pernambuco, Recife, 26 jun. 1945. O ministro da Justiça ameaça começar a agir dentro de 15 dias. Diário de Pernambuco, Recife, 27 jun. 1945, p. 1. Os motivos do ódio. Diário de Pernambuco, Recife, 27 jun. 1945. Para intimidar os “Diários Associados”. Diário de Pernambuco, Recife, 27 jun. 1945. Quem deve sair do governo? Diário de Pernambuco, Recife, 27 jun. 1945. Repulsa geral em São Paulo. Diário de Pernambuco, Recife, 27 jun. 1945. Sem precedentes o pánico na Bolsa. Diário de Pernambuco, Recife, 27 jun. 1945. Tirania e abuso de poder. Diário de Pernambuco, Recife, 26 jun. 1945. Folha da Manhã, São Paulo A Associação Commercial de S. Paulo e sua congênere do Rio apresentarão sugestões á regulamentação do decreto-lei que define os crimes contra a economia popular. Folha da Manhã, São Paulo, 29 nov. 1938, p. 7. Debatido o decreto “antitruste” no Conselho Técnico de Economia e Finanças. Folha da Manhã, São Paulo, 25 jul. 1945, Caderno Único, p. 2. Espero do sr. Roberto Simonsen. Folha da Manhã, São Paulo, 13 jul. 1945, Caderno Único, p. 3. Foi ontem revogado pelo Presidente da República o Decreto-Lei n. 7.666. Folha da Manhã, São Paulo, 10 nov. 1945, p. 4. Maiores facilidades para a entrada de capitais estrangeiros. Folha da Manhã, São Paulo, 17 nov. 1945, Caderno Único, p. 5. Manifestam-se as associações agropecuárias sôbre o decreto antitruste, Folha da Manhã, São Paulo, 6 jul. 1945, Caderno Único, p. 5. Manifestam-se as classes produtoras sobre o decreto-lei 7.666. Folha da Manhã, São Paulo, 25 jul. 1945, Caderno Único, p. 3. Proposta a alteração do decreto que dispõe sobre as vendas a prestações. Manhã, São Paulo, 26 nov. 1938, p. 2. Folha da O Decreto-lei 869 – um delicto impossível? Interpretações. Folha da Manhã, São Paulo, 25 nov. 1938, p. 2. 289 O Estado de S. Paulo, São Paulo A Liberdade de Informação no Brasil – IV, O Estado de S. Paulo, São Paulo, 6 dez. 1975, Suplemento do Centenário, p. 1-2. As vendas a prestações. O Estado de S. Paulo, São Paulo, 22 dez. 1938, p. 9. As vendas com reserva de dominio. O Estado de S. Paulo, São Paulo, 14 dez. 1938, p. 9. Congratulações pela assinatura da lei anti-trustes, O Estado de S. Paulo, São Paulo, 4 jul. 1945, p. 12. O commercio a prohibição das vendas com reserva de dominio. O Estado de S. Paulo, São Paulo, 30 nov. 1938, p. 1. Os principais acontecimentos de 1962. O Estado de S. Paulo, São Paulo, 1º jan. 1963, p. 22. PUBLICAÇÕES OFICIAIS BRASIL. Câmara dos Deputados. Diário do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 5 mai. 1951, seção 1. BRASIL. Câmara dos Deputados. Diário do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 9 fev. 1955, seção 1. BRASIL. Câmara dos Deputados. Diário do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 23 ago. 1955, seção 1. BRASIL. Câmara dos Deputados. Diário do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 1º set. 1955, seção 1. BRASIL. Câmara dos Deputados. Diário do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 27 out. 1955, seção 1. BRASIL. Câmara dos Deputados. Diário do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 4 fev. 1956, seção 1. BRASIL. Câmara dos Deputados. Diário do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 22 fev. 1956, seção 1. BRASIL. Câmara dos Deputados. Diário do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 4 abr. 1956, seção 1. BRASIL. Câmara dos Deputados. Diário do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 11 abr. 1956, seção 1. BRASIL. Câmara dos Deputados. Diário do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 10 mar. 1957, seção 1. BRASIL. Câmara dos Deputados. Diário do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 27 abr. 1957, seção 1. BRASIL. Câmara dos Deputados. Diário do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 2 jul. 1957, seção 1. BRASIL. Câmara dos Deputados. Diário do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 3 jul. 1957, seção 1. 290 BRASIL. Câmara dos Deputados. Diário do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 4 jul. 1957, seção 1. BRASIL. Câmara dos Deputados. Diário do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 17 jul. 1957, seção 1. BRASIL. Câmara dos Deputados. Diário do Congresso Nacional, Rio de Janeiro, 19 jul. 1957, seção 1. BRASIL. Câmara dos Deputados. Diário do Congresso Nacional, Brasília, 25 jul. 1959, seção 1. BRASIL. Câmara dos Deputados. Diário do Congresso Nacional, Brasília, 5 nov. 1960, seção 1. BRASIL. Câmara dos Deputados. Diário do Congresso Nacional, Brasília, 19 jan. 1961, seção 1. BRASIL. Câmara dos Deputados. Diário do Congresso Nacional, Brasília, 6 abr. 1961, seção 1. BRASIL. Câmara dos Deputados. Diário do Congresso Nacional, Brasília, 20 abr. 1961, seção 1. BRASIL. Câmara dos Deputados. Diário do Congresso Nacional, Brasília, 4 mai. 1961, seção 1. BRASIL. Câmara dos Deputados. Diário do Congresso Nacional, Brasília, 27 jul. 1961, seção 1. BRASIL. Câmara dos Deputados. Diário do Congresso Nacional, Brasília, 28 jul. 1961, seção 1. BRASIL. Câmara dos Deputados. Diário do Congresso Nacional, Brasília, 26 ago. 1961, seção 1. BRASIL. Câmara dos Deputados. Diário do Congresso Nacional, Brasília, 15 set. 1961, seção 1. BRASIL. Câmara dos Deputados. Diário do Congresso Nacional, Brasília, 23 set. 1961, seção 1. BRASIL. Câmara dos Deputados. Diário do Congresso Nacional, Brasília, 28 set. 1961, seção 1. BRASIL. Câmara dos Deputados. Diário do Congresso Nacional, Brasília, 4 out. 1961, seção 1. BRASIL. Câmara dos Deputados. Diário do Congresso Nacional, Brasília, 21 nov. 1961, seção 1. BRASIL. Câmara dos Deputados. Diário do Congresso Nacional, Brasília, 6 set. 1962, seção 1. BRASIL. Presidência da República. Diário Oficial da União, Rio de Janeiro, 20 mar. 1939. BRASIL. Presidência da República. Diário Oficial da União, Rio de Janeiro, 26 set. 1939. BRASIL. Senado Federal. Diário do Congresso Nacional, Brasília, 16 ago. 1962, seção 2. BRASIL. Senado Federal. Diário do Congresso Nacional, Brasília, 17 ago. 1962, seção 2. 291 292