Caracterización del servicio público ecuatoriano

CARACTERIZACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO ECUATORIANO Wilfrido Manuel Castro Yunapanta, 11 de octubre 2019. Resumen El servicio público en Ecuador, es concebido como el instrumento fundamental para el desarrollo económico, político y social del país, de ahí la importancia de su estudio para mejorar la comprensión de su caracterización por parte de sus implementadores la burocracia. Este estamento estatal, en el país guarda una influencia fuerte del modelo burocrático weberiano, pero en los últimos tiempos ha recibido la influencia de la nueva gestión pública latinoamericana auspiciada por el CLAD, este modelo híbrido en varias ocasiones ha sido reformado en busca de la efectividad de los servicios públicos en favor de la ciudadanía. Este trabajo se estructura con la revisión de un marco teórico que aborda el servicio civil en la región y como estas concepciones se abordan en el país a través del análisis de varios datos publicados en medios públicos oficiales que hacen referencia al período 2017-2019 (en el que se ha aplicado una última reforma burocrática), determinando varias potencialidades y obstáculos de su implementación, para finalmente realizar varias recomendaciones sobre cómo mejorar tentativamente la eficiencia y eficacia del servicio público. Palabras claves: burocracia, efectividad, reforma administrativa, agentes estatales. Introducción El Estado nacional se caracteriza por cuatro atributos a saber: 1) la externalización del poder; 2) la institucionalización de la autoridad La institucionalidad es sinónimo de “permanencia, estabilidad o reproducción de la dominación (Correio & Naizot, 2016, pág. 78). En este sentido Lang y Brand (2015), manifiestan que “a fin de cuentas […] las instituciones limitan, regulan, imponen un cerco a la efervescencia social y la sofocan con burocracia […]” (ibídem, 2016, pág. 79). ; 3) la diferenciación del control; y 4) la internalización de una identidad colectiva (Oszlak, 1978, 2006, 2011), para hacer efectivos estos planteamientos el Estado se sustenta en el servicio público (civil), el cual es concebido como un “instrumento fundamental para el desarrollo económico, político y social de cualquier país” (CLAD, 2011, pág. 404), la historia ha mostrado que se establece a lo largo de un proceso continuo, el cual nace desde “un polo tradicional” donde subsisten importantes rasgos propios de regímenes neo-patrimonialistas, hasta un “polo gerencial”, donde la racionalidad legal-formal se expresa mediante una burocracia de tipo weberiano, y la incorporación de prácticas y valores provenientes de la cultura empresarial lucrativa (Oszlak, 2001, pág. 66). La burocracia en la región, en sus inicios se estructuró bajo los siguientes los criterios: Marx (1852, 1973), manifestaba que la burocracia es “un actor social diferenciado y complejo, vinculado a la misma a través de cambiantes y contradictorios intereses”, que genera impactos sobre la estructura del poder de la sociedad y sobre la posibilidad de servir a objetivos de interés general (Oszlak, 1978, pág. 886). Weber (1922) sostenía que la burocracia constituye el aparato administrativo de máxima afinidad con el tipo legal-racional de dominación, concibiéndola como “la estructura que hace posible la maximización de los niveles de productividad alcanzables mediante el trabajo organizado, dentro de una sociedad permeada por, u organizada de acuerdo a principios racionales” (ibídem, 1978, pág. 887), es decir una “valoración” de la racionalidad y la eficiencia (técnica) en el diseño organizacional, respondiendo a necesidades de profesionalización de los funcionarios públicos, conforme una lógica de “racionalidad legal instrumental” (Weber, 2002). Estas ideas son interpretadas por Oszlak (2006), el cual plantea que “la burocracia pública es lo que hace “La burocracia constituye a la vez un resumen de las contradicciones de la sociedad civil y una contradicción es sí misma” (Oszlak, 1978, pág. 905), ya que no es mero ejecutor de los intereses materiales de los sectores económicamente dominantes, pero tampoco es sólo expresión del interés general de la sociedad, es decir al tratar de conciliar estos frentes antagónicos extiende el ámbito de su propio interés particular. […] determinada por la naturaleza y los contenidos de las políticas públicas que implementa” (pág. 2), así el Estado nacional encarga a la burocracia atender: (a) servicios cuya jurisdicción natural es de responsabilidad gubernamental; (b) que promueva los intereses de sectores económicos específicos; (c) que regule las condiciones bajo las cuales pueden llevarse a cabo diferentes actividades privadas; y, (d) que distribuya beneficios varios (Ripley y Franklin, 1982, citado en Oszlak, 2006, pág. 5 y 6). Para Echebarria (2000), el funcionario que se encuentra dentro del servicio público es percibido como un “profesional del que se espera participación y compromiso con los objetivos y metas de las políticas” (pág. 10), en este sentido conceptualizó cuatro modelos de reforma administrativa, en los cuales se identifica su orientación política. Primero destaca: el “garantista”, la política de empleo público se orienta a proteger la independencia y profesionalidad de los empleados públicos para aislarlos del doble riesgo de politización de sus decisiones y clientelización de sus intereses personales o corporativos; el modelo “eficientista”, percibe el empleo como un factor productivo a optimizar, aplicando métodos de organización del trabajo (análisis de cargas, clasificación y valoración de puestos, retribución por resultados); el modelo “contractualista”, rompe con la ideas de una gestión centralizadas de los recursos humanos, cobrando fuerza la figura de los directivos, que emergen como gozne de articulación entre el principal-político y el agente-productor, siendo responsables de hacer cumplir los contratos; y, el modelo “servicial”, en donde el empleo se percibe como el sistema de relaciones humanas en el que se ejercen las responsabilidades públicas. Bajo estas perspectivas surge la importancia de estudiar a la burocracia debido a la contribución de mejorar el conocimiento Se pretende entender la relación entre el conocimiento científico en torno al fenómeno burocrático y la práctica político-tecnocrática, es decir la vinculación entre las categorías y modelos generados por las corrientes examinadas y la fundamentación teórica., sobre el “papel, desempeño e impacto del aparato administrativo y productivo del Estado” (Oszlak, 1978, pág. 882), ya que existen números mitos sobre el actuar de la burocracia como la ineficiencia, la complicación de procedimientos, el exceso de personal, la corrupción entre otras; estas perspectivas muestran a las instituciones que componen el aparato estatal con notorias deficiencias en términos de autonomía, funciones, tamaño, clientela, jurisdicción y recursos, lo cual dificulta a la atribución de rasgos genéricos al conjunto. Dado que el presente trabajo, se enfoca a la caracterización del servicio público, se presta atención al atributo estatal que hace referencia a la diferenciación del control, el cual cual posee una doble composición: (a) obtener la capacidad de extraer de forma regular recursos fiscales de la sociedad, tanto para reproducir la burocracia misma como para desempeñar su rol en el establecimiento de la ley y el orden, el progreso económico y la equidad social; y (b) desarrollar un cuerpo profesionalizado de empleados públicos capaz de llevar a cabo las crecientes responsabilidades que implica la tarea de gobernar (Oszlak, 2006, pág. 2) De esta breve revisión de literatura sobre la burocracia, se destaca la importancia que tiene en el desarrollo de las actividades del Estado, al ser el soporte de la implementación de la política pública; y, que en Latinoamérica el modelo weberiano ha mutado con las distintas reformas que ha sufrido, manteniendo su estructura de orden jerárquico y racionalidad en su actuar. Características del modelo burocrático en la administración pública ecuatoriana La caracterización de fenómeno burocrático en Ecuador, se aborda desde una mirada explicativa que permite la comprensión de la “manera de gobernar”, para lo cual, se utiliza un enfoque deductivo que va de lo general hacia a lo particular, esta hace una abstracción del mundo real para enfrentar cualquier situación del mismo (Fontaine, 2015), así este análisis se cuestiona acerca de la burocracia en el presente 2019, teniendo en cuenta una propuesta de austeridad Medidas que se presentaron “dada la falta de una moneda local y ahorros fiscales limitados del Ecuador, el Estado redujo el gasto público y se aplicaron medidas temporales para aumentar los ingresos público no petroleros y restringir las importaciones” (Campoverde, Sánchez, & Alvarado, 2018, pág. 97). planteada por el ejecutivo en 2017, que perseguía efectividad en la prestación de servicios a la ciudadanía. En este sentido se inicia caracterizando a la burocracia en la región latinoamericana, la cual se encuentra basada en el tipo ideal de Weber, el cual “instauró un servicio público profesional y meritocrático” (CLAD, 2011, pág. 408), que tiene varias características entre las que se destacan: (1) los burócratas están organizados en una jerarquía claramente definidas; (2) se encuentran obligados por los deberes impersonales de sus cargos; (3) las agencias y puestos están organizados en una cadena de mando; (4) sus funciones están claramente especificada por escrito, creando así una especialización de tareas y una determinada esfera de competencia; y (5) el comportamiento burocrático está sujeto a control sistemático Control paso a paso de normas y procedimientos, en el caso latinoamericano reciben una atención especial en razón de la fragilidad histórica del Estado de Derecho (CLAD, 2011, pág. 413). (Oszlak, 2006, pág. 18). Las premisas expuestas se convirtieron en motivo de crítica al modelo, principalmente lo referido a la jerarquía y especialización de tareas, en la que los funcionarios “eran sólo piezas de un engranaje encajado en reglas no siempre claras para quienes ejecutaban las tareas”, ya que frente a esto con la finalidad de buscar efectividad La efectividad se entiende como la consecución de eficiencia y eficacia, es decir cumplimiento de los fines propuestos con optimización de recursos. es necesario “compatibilizar la profesionalización de los sectores fundamentales de la burocracia con el aumento de la responsabilización de los funcionarios públicos ante la sociedad y el sistema político” (CLAD, 2011, pág. 415 y 420). Esta mirada es asumida por Oszlack (2001), quien manifiesta que el sistema de servicio civil surge de vincular tres estructuras: la organizativa, que fija la distribución de responsabilidades en el conjunto de unidades y puestos de trabajo requeridos para la gestión pública; la de recursos humanos empleados por el estado; que indica las reglas para la administración de una carrera profesional en la función pública; y la salarial, que establece los incentivos materiales que compensan el trabajo y dedicación del personal al servicio del estado (pág. 3) Desde la perspectiva de Rourke (1984), el poder que sostiene a la burocracia depende de las habilidades para “crear y satisfacer a grupos de votantes” y las “técnicas que controlan y pueden aplicarse a resolver complejas cuestiones de la política”, por lo tanto los burócratas “no son neutrales en sus preferencias políticas, no son controlados plenamente por fuerzas externas, su autonomía les permite negociar exitosamente para conseguir una porción sustantiva de sus preferencias”, las cuales se orientan por sus competencias, restricciones, códigos de ética, procedimientos, evaluación de desempeño y representatividad (Oszlak, 2006). Así se define una administración de arriba hacia abajo que alude a la concepción weberiana de la burocracia, en la cual el centro de la decisión es relativamente fijo y el proceso de ejecución de la decisión consiste en hacerla bajar a nivel intermedio y bajo. Entonces los funcionarios públicos son ejecutores de decisiones tomadas en el nivel superior (Fontaine, 2015, pág. 142). Ecuador como otros países latinoamericanos desde 1998, ha sido influenciado por las recomendaciones del Centro Latino Americano de Desarrollo (CLAD), para la modernización del sector público que pretendía pasar de una estructura basada en normas centralizadas a otra sustentada en la responsabilidad de los Administradores para alcanzar “eficiencia, democratización del servicio público y flexibilización organizacional”, en un afán de responder a los cambios de la sociedad contemporánea. Resultado de ello, en las últimas dos décadas se han aplicado la denominada Reforma Gerencial Se caracteriza por: (a) profesionalización de la alta burocracia, (b) administración pública transparente y sus administradores deben ser responsabilizados democráticamente ante la sociedad, (c) descentralización de servicios públicos (gobiernos subnacionales), (d) descentralización organizacional de actividades a cargo del gobierno central (separación entre estructuras responsables de la formulación de políticas u las unidades ejecutoras), (e) orientación de control de resultados, (f) autonomía de agencias y gestores, (g) formas de unidades administrativas autónomas, (h) suministro de servicios hacia el ciudadano- usuario, (i) democratización del poder político (responsabilización del servidor público). que busca “mejorar la capacidad de gestión del Estado” aumentando la “gobernabilidad democrática del sistema político”, en una aspiración de cambiar la “forma burocrático-piramidal de administración, flexibilizando la gestión, disminuyendo los niveles jerárquicos y, por consiguiente, aumentando la autonomía de decisión de los gerentes” (CLAD, 2011), muestra de ellos ha sido la administración por resultados, la descentralización de competencias a gobiernos subnacionales, la fiscalización y control social por parte de los ciudadanos, que patrocinaba el gobierno del período 2007-2017 Entre 2006 y 2014, el PIB de Ecuador creció en promedio de 4.3% impulsado en pate por los altos precios del petróleo y la financiación externa (Banco Mundial, 2017). Esta expansión hizo posible aumentar el gasto social y la inversión especialmente en sectores de energía, infraestructura vial, así como el crecimiento de la burocracia estatal. Este período de crecimiento económico culminó a fines de junio de 2015, situación que se vio agravada por el terremoto de 16 de abril de 2016, en la costa del noroeste de Ecuador (Campoverde, Sánchez, & Alvarado, 2018, pág. 97)., y las actuales reformas de austeridad animadas en el actual gobierno, que han pretendido tornarse más empresariales (efectivas) frente a los cambios ambientales que afectan a las organizaciones A decir de Correio y Naizot (2016), el Ecuador desde su transitar de la etapa de dictaduras al sistema democrático asumió la reducción del Estado social y la racionalización de agentes privados, así como la restructuración institucional aperturista (pág. 79), para pasar a una reforma que contiene elementos de racionalización, modernización y descentralización del poder y la gestión pública (Secretaria Nacional de Planificación y Desarrollo, 2009, pág. 92). . Gráfico SEQ Gráfico \* ARABIC 1. Evolución y correlación de salarios a nivel provincial en referencia al sector terciario en Ecuador (2007-2016) Fuente: Encuesta nacional de empleo, desempleo y subempleo periodo 2007-2016, procesada por Campoverde, Sánchez, & Alvarado, 2018. El gráfico 1, muestra la evolución de los sectores productivos a nivel provincial (izq.), refleja que los ecuatorianos mostraron una preferencia por el empleo en el sector terciario/ servicios, en el año 2013, se experimentó un incremento significativo. Del análisis estadístico realizado por Campoverde, Sánchez, & Alvarado (2018), se desprende que exitió una relación positiva entre capital humano e ingreso (der.) debido a que existó una concentración de los servicios terciarios en las provincias de Guayas y Pichincha, en las que se encuentran las ciudades de Quito y Guayaquil, las más pobladas del Ecuador, donde se ubican las sedes principales de las dependencias estatales, es decir “[…] a medida que aumenta la especilización, también aumenta el ingreso individual, regional o nacional”, por lo tanto se puede inferir que en territorios donde se concentra el capital humano especializado se tiene mayores ingresos. Continuando con el análisis de cifras oficiales, se hace una recopilación del número total de servidores públicos en el país (de acuerdo a la información disponible en medios electrónicos oficiales), en la busqueda de estas estadísticas se encontró que la información no se presenta de manera transparente en Ministerio de Finanzas, Ministerio de Trabajo, Banco Central del Ecuador, y Presidencia de la República, ya que los datos que muestran complican su sisitematización, lo que si queda claro es que el gasto en salarios es una parte importante del Presupuesto General del Estado Desde el año 2006 al año 2017, ha existido un incremento de rubro salarial de los funcionarios públicos a nivel estatal, pasó en 11 años de USD. $ 3.358 millones a USD. $ 10.774 millones (Plan V multimedia, 2019).. Tabla SEQ Tabla \* ARABIC 1. Cantidad de cargos y gasto en personal 2011 Función Servidores Gasto en personal Gasto total % Empresas Públicas 2.295 $21.485.623,60 0,1 Función de transparencia y control social 5.884 $154.939.465,20 0,6 Función ejecutiva 488.672 $5.880.929.647,10 24,5 Función electoral 870 $24.005.047,80 0,1 Función judicial y justicia indígena 9.083 $273.391.953,60 1,1 Función legislativa 1.117 $38.835.913,10 0,2 GAD'S 2.509 $21.804.254,50 0,1 Total general 510.430 $6.415.391.904,90 $24.000.000.000,00 26,7 Fuente: Datos provistos por el Ministerio de Finanzas, en Iacoviello, 2014 Tabla SEQ Tabla \* ARABIC 2. Cantidad de cargos y gasto en personal 2017 Función Servidores Gasto en personal Gasto total % Empresas Públicas - $40.890.000,00 0,6 Función de transparencia y control social 7.216 $913.960.000,00 12,7 Función ejecutiva 471.410 Función electoral 1.940 Función judicial y justicia indígena 16.890 Función legislativa 1.610 GAD'S - $913.960.000,00 12,7 Total general 499.066 $1.868.810.000,00 $7.176.799.180,38 26,0 Fuente: Datos provistos por el Ministerio de Finanzas, en sitio web Plan V multimedia, 2019. Tabla SEQ Tabla \* ARABIC 3. Cantidad de cargos y gasto en personal 2018 Función Servidores Gasto en personal Gasto total % Empresas Públicas 18.452 $198.408.461,40 2,0 Función de transparencia y control social 9.453 $173.482.424,22 1,7 Función ejecutiva 420.513 $4.312.264.652,74 43,3 Función electoral 1.124 $14.736.847,76 0,1 Función judicial y justicia indígena 12.073 $216.470.940,97 2,2 Función legislativa 1.431 $200.758.091,45 2,0 GAD'S - - - Total general 463.046 $5.116.121.418,54 $9.955.149.664,03 51,4 Fuente: Datos provistos por el Ministerio de Finanzas, en sitio web Observatorio de la Política Fiscal, 2019 Los datos de las tablas (a pesar de no existir datos únicos en los medios oficiales), muestran una reducción de 9 puntos porcentuales en la cantidad de servidores públicos desde 2011hasta 2018, se mantiene la dominancia de la función ejecutiva que aglomera un alto porcentaje del personal, le sigue muy de lejos la función judicial; y se identifica que, a pesar de la reducción del gasto público, el pago de salarios mantiene un alto porcentaje dentro de este rubro. Para el presente ejercicio fiscal (2019) el gobierno señala que: la masa salarial en su integralidad evidencia una reducción de USD. $ 70 millones frente al 2018. De hecho, el gasto corriente en sueldos y salarios pasaría de USD. $ 9.569 millones en 2018 a USD. $ 9.498 millones en 2019. Al respecto, conviene señalar que el gasto en sueldos y salarios del PGE tiene un crecimiento inercial de entre 2% y 3% cada año. Es decir, aun si no se contrata a nuevos funcionarios ese gasto crece por los aumentos salariales derivados de ascensos en sectores como Policía, Defensa, Educación, etc. Por tanto, esa leve reducción de 0,7% en el gasto de sueldos y salarios sí implica un recorte en la nómina. No obstante, creemos que ese recorte debería haber sido mayor, ya que incluso si se considera el PIB nominal de USD. $ 113.097 millones proyectado por el Gobierno para 2019 ese gasto aún representaría el 8,4% del PIB (Link Económico. El análisis de Cordes, 2019). Esto lo explica la “Ley de Wagner”, formulada hacia fines del siglo XIX, la cual señala que en el largo plazo y en economías en crecimiento, los gastos públicos de consumo absorben una porción crecientemente mayor del ingreso nacional (Oszlak, 1978, pág. 912). Principales principios fundamentales y constitucionales del servicio público ecuatoriano Oszlak (2006) destaca que las burocracias evolucionan, en el sentido que pueden asignárseles nuevas funciones o quitarles otras, sus estructuras pueden adquirir mayor diferenciación y complejidad; pueden exigírseles nuevos mecanismos de coordinación; pueden ganar o perder recursos. Por su parte Barzelay (2002), sostiene que la “fijación de agenda implica dirigir la atención pública y oficial hacia una determinada cuestión de política, de modo de ser incluida como un ítem de la agenda pública gubernamental” (pág. 5), es decir que cada cambio tiene una “relación íntima entre los temas contenidos en la agenda estatal, las posiciones tomadas en el proceso de especificación de alternativas y los mecanismos institucionales establecidos para tratar de resolverlos” (Oszlak, 2006, pág. 6). En Ecuador, la burocracia ha sufrido una serie de mutaciones en las que se han aplicado varias medidas de ajuste dependiendo del planteamiento político del gobernante de turno, Correio y Naizot (2016), en su análisis de la reforma democrática muestran como el Estado ecuatoriano en el periodo 2008 a 2015, se orientó a una reorganización institucional y a la consolidación del poder de los agentes estatales en busca de construir su hegemonía en el proceso de transformación política y social, para ello, se buscaba: […] una tendencia de estatización de lo público, entendido como la expansión del poder de los agentes estatales en la definición e implementación de la política pública y la definición y control de lo público […] burocratización del Estado amparada en el ideal weberiano de racionalidad y modernidad del Estado, con vertientes “modernizadoras” propias del modelo de la “Nueva Gestión Pública […] que esconde la permanencia de un sentido práctico clientelar basado en el poder personal y la ética de deudas y favores, elevados niveles de discrecionalidad, la permanencia de un ultra-burocratismo, y el carácter incoherente, improvisado e informalizado de la gestión cotidiana en la administración pública (Correio & Naizot, 2016, págs. 81, 93) En este sentido, se puede mencionar el caso del acceso al servicio público en el país (adquisición de condición de titular), el cual tiene una base jurídica en la Constitución de la República del Ecuador (2008, Art. 228) y la Ley Orgánica del Servicio Público (2010, Art. 65), que establece los parámetros para el ingreso a la carrera administrativa principalmente bajo concurso de méritos y oposición Uno de los derechos que gozan los ciudadanos ecuatorianos, es la posibilidad de desempeñar empleos y funciones públicas con base en méritos y capacidades, basados en “un sistema de selección y designación transparenten incluyente, equitativo, pluralista y democrático, que garantice su participación, con criterios de equidad y paridad de género, igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad y participación intergeneracional” (CRE, 2008, Art. 61, numeral 7), es decir un conjunto de “reglas, jurídicas e instrumentales, relativas al modo de condiciones en que el estado asegura la disponibilidad de personal con las aptitudes y actitudes requeridas para el desempeño eficiente de actividades encuadradas en el cumplimiento de su rol frente a la sociedad” (Oszlak, 2001, pág. 2). (lo que implica que, para ascender, cualquier servidor que tenga nombramiento en su cargo debe renunciar a este para postular al concurso), este dictamen legal se contrapone con “la cotidianidad de la gestión de la política pública que refleja una distancia significativa entre los instrumentos y mecanismos orientados a la racionalización de la acción pública y prácticas dispersas, atomizadas, contradictorias o incoherentes” (Correio & Naizot, 2016, pág. 87), según comentan las autoras citadas l se mantienen las prácticas clientelares en favor de jefes de turno, en desmedro de la institucionalidad de las entidades públicas. El Plan Nacional de Desarrollo 2017-2021, caracteriza varias problemáticas sobre el servicio público en el país “al consultar a la ciudadanía sobre los principales problemas que se presentan frecuentemente al momento de realizar algún trámite, el 31,8% de los encuestados (población de 16 años y más) consideró a la corrupción como el principal problema” (Consejo Nacional de Planificación, 2017). Bajo esta perspectiva mediante Decreto Ejecutivo No. 135 de 1 de septiembre 2017, se determinaron las normas de optimización y austeridad del gasto público Oszlak mencionaba que “la reforma administrativa debe tender a producir los cambios internos en la organización y funcionamiento del aparato estatal necesarios para observar las normas y concretar los objetivos que recortan axiológicamente los límites de su acción” (1978, pág. 903). (Presidencia de la República , 2017), las cuales de conformidad a su artículo 1, son de aplicación obligatoria para todas las instituciones descritas en el artículo 225 de la CRE, incluidas las Empresas Públicas de la Función Ejecutiva, con excepción de las entidades que integran el régimen autónomo descentralizado y las personas jurídicas creadas por acto normativo de los gobiernos autónomos descentralizados para la prestación de servicios públicos. Dentro de las medidas adoptadas con esta política y que incumben a la burocracia se encuentran: el control al gasto en personal de nivel jerárquico, la eliminación de vacantes, reducción de contratos ocasionales, evaluación de cargas de trabajo del personal de empresas públicas, y restricción de contratos de servicios profesionales. Estas medidas implicarían una optimización de recursos especialmente al gasto en remuneraciones, los cual no se ve reflejado en las cifras expuestas por el Estado (tablas 2 y 3) a pesar de las buenas intenciones. Potencialidades y obstáculos para la implementación de los principios La reproducción del aparato burocrático depende de la producción de un conjunto de bienes, servicios, regulaciones y símbolos que atienden demandas del contexto social, agregadas y articuladas a través de mecanismos institucionalizados de representación de intereses, las variables que implican su desarrollo se articulan en una relación entre normas que originan estructuras y estas a su vez reafirman comportamientos (Oszlak, 1978), en Ecuador existen un amplio marco normativo que garantiza el actuar burocrático, que supone la organización racional de los recursos para obtener eficiencia en sus funciones, pero que en la práctica depende de sistemas paternalistas que permanecen arraigados en la sociedad caracterizando a cada institución pública. Por lo que, existen varios desafíos para la modernización de los sistemas públicos (en nuestra realidad se encuentran implementados en cierta medida), tales como: la reestructuración organizativa del aparato administrativo; el rediseño de las plantas del personal estatal; la desburocratización de normas, proceso y trámites administrativos; la implementación de sistemas de carrera administrativa basados en el mérito; la capacitación y desarrollo permanente del personal; y, el mejoramiento de los sistemas de información y sus soportes computacionales. En el país también existe otra realidad que debe ser entendida, el gobierno nacional y sub nacional, a pesar de tener una raíz burocrática general Esta burocracia aspira a cambios destinados a: introducir mayor racionalidad en los escalafones o regímenes de recursos humanos; introducción de mecanismos competitivos y transparentes en materia de concursos y promociones; implementación de sistemas de evaluación de desempeño; ordenamiento de la estructura y/o composición de los sistemas salariales; y, intensificación de la labor de capacitación y desarrollo del personal (Oszlak, 2001). poseen diferencias en su forma organizacional, por ejemplo en el caso del municipio de Quito: la reestructuración organizativa y el rediseño de plantas de personal al tratar de asimilarse al modelo de gobierno central en 2010, creó desorden y confusión en el territorio al sobreponerse competencias y al no actuar de manera coordinada; el avance tecnológico ha permitido tener plataformas informáticas que permiten la interoperabilidad entre municipio y ciudadano, permitiendo acceder a servicios vía internet y transparentar las actividades que se desarrollan, un punto negativo es que al existir una brecha en el uso de tecnología por parte de la comunidad no se llega a masificar y a utilizar la plataformas informáticas municipales; la carrera administrativa actualmente es definida por concursos de mérito y oposición en los que puede participar cualquier ciudadano que cumpla con el perfil del puesto, este no es exclusivo para un servidor que se encuentre dentro de la institución, lo cual ha desmotivado a los mismos a no profesionalizarse para brindar un mejor servicio. Como se mostró en las estadísticas de las tablas 1, 2 y 3 de este trabajo, caracterizar al servicio público requiere en una primera instancia determinar la “dimensión optima de la planta de personal estatal”, como se observó “la mayoría de las veces, este tipo de estimaciones no se realiza, porque traducir el papel del Estado a términos operativos es un ejercicio sumamente complejo” (Oszlak, 2001, pág. 39), por lo general, no se dispone de información requerida para este cálculo, o puede ocurrir que la información tiene inconsistencia ya que no existe una definición exacta entre las funciones burocráticas que se encargan de cumplir con los objetivos y la producción, debido a que los factores de producción son inadecuados para la tarea, y la composición de recursos humanos no es la correcta. Al respecto de esta anomalía y que retrata nuestra realidad es expuesta por Shepard y Valencia (1996), que mencionan que el comportamiento burocrático en América latina favorece al establecimiento de mafias administrativas o de una ineficiencia generalizada, al existir un “formalismo administrativo” que alienta la informalidad motivado por un “derecho administrativo extremadamente rígido que obstaculiza la flexibilización de la Administración pública” (CLAD, 2011, pág. 410). Para finalizar, se menciona que existen mecanismos para mejorar la forma de recolectar datos del servicio público en el país, se podría iniciar con las series estadísticas de gasto de personal de organismos que permitirían “medir” el peso relativo, los ciclos de atención, que cada cuestión recibió en diferentes momentos (Oszlak, 2011, pág. 126). Por ejemplo, se toma a la Asamblea Nacional que en el ejercicio legislativo 2018, que tras las medidas de austeridad, aprobó 19 leyes de 48 que fueron planteadas como meta (El Comercio, 2018), un análisis simple concluye que no existe efectividad, y que no se ha optimizado los recursos que poseen (en demasía) y no se cumple con los objetivos a pesar de tener un amplio grupo de profesionales para el ejercicio legislativo; un buen administrador debería evaluar cuanto afecto la reducción de personal al ejercicio de las funciones La reducción de personal no puede ser abordada como un fin en sí mismo, o como una mera reacción ante problemas fiscales (austeridad), estas decisiones a corto plazo provocan el éxodo del personal más calificado, y a largo plazo incluyen la desmoralización de los funcionarios públicos, la calidad inferior del servicio y la pérdida de credibilidad si los recortes fuesen percibidos como arbitrarios y faltos de transparencia (CLAD, 2011, pág. 420). o determinar si existen externalidades que afectaron al normal desenvolvimiento de actividades, para tomar previsiones en la planificación de metas, una vez resuelto un solo ente apoyado por cuerpos colegiados o la academia debería colectar, sistematizar, analizar y difundir los resultados para que puedan ser utilizados por el público en general y de paso contribuiría a aumentar la transparencia de la institución que se estudia. A manera de conclusión. Mecanismos sugeridos para mejorar el modelo burocrático con bases en los principios expuestos Después de haber hecho un barrido por las formas del que hacer estatal en Latinoamérica y revisar los postulados de varios autores que han estudiado y caracterizado a la burocracia en la región, se puede mencionar que el servicio público debe ser entendido como un “sistema de producción” formalmente investido con la misión de satisfacer ciertos objetivos, valores, expectativas y demandas sociales, que emplea recursos y combina diversas formas para producir una variedad de resultados en cantidad y calidad, mismos que se encuentran relacionados con sus metas y objetivos de planificación (Oszlak, 2006). Esta concepción permitirá potenciar los elementos básicos de nuestro modelo híbrido (racional/gerencial) en el que se debe considerar: productividad, denotada por el grado de alineamiento entre objetivos y la producción que busca valor público a través de la efectividad de la burocracia que brinda servicios; contexto, planteamiento de una agenda política que atienda a la naturaleza de la estructura social que conduzca “arreglos organizacionales y estilos de gestión múltiple”; recursos para cumplir con su misión, permitirá conseguir ciertos niveles de productividad con la asignación de adecuadas combinaciones de personal, bienes materiales y servicios alineados con los fines perseguidos (objetivos específicos); normas aterrizadas a la realidad, que conviertan principios para la acción y provean de instrumentos legítimos para asegurar que las actividades estén alineadas a las agencias burocráticas; estructuras, jerarquía, especialización funcional, y el grado de interdependencia de los mecanismos de articulación e integración que permitan el uso efectivo de normas que predeterminan lo que debe hacerse, garanticen un nivel de confianza en la burocracia, y permitan la coordinación de actividades para el ejercicio legítimo del poder del gobierno; comportamiento administrativo y variados arreglos estructurales, que permitan conductas que exteriorizan el conjunto de variables contextuales, normativas y estructurales para estimular ciertas percepciones, generen actitudes y determinen orientaciones diferenciadas hacia la acción de la política pública implementada por la burocracia. 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