Grandes Proyectos Urbanos: una definición elusiva

2 Grandes Proyectos Urbanos: una definición elusiva Daniel Kozak 1 Guillermo Jajamovich 2 Introducción3 Como sucede con otros tantos términos en el campo de los estudios urbanos, existe una cierta dificultad para arribar a un umbral de consenso para la definición de la categoría Grandes Proyectos Urbanos (GPU). En una de las primeras compilaciones sobre la temática en América Latina, Lungo (2004) señalaba que no existía un concepto bien definido, sino que se trataba más bien de una noción ambigua, compleja y polisémica. Sin embargo, podemos encontrar circuitos de debates es1 Centro de Estudios Urbanos y Regionales, Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CEUR-Conicet). 2 Instituto de Estudios de América Latina y el Caribe (IEALC-UBA), Universidad de Buenos Aires, Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (Conicet). 3 Una versión preliminar y acotada de este trabajo ha sido publicada en Jajamovich y Kozak, 2019. 48 / Daniel Kozak, Guillermo Jajamovich pecíficos y autores que trabajan sobre la base de entendimientos afines que acuerdan principalmente en su caracterización. Según Carlos Vainer (2012, p. 190): “a pesar de las innumerables divergencias y matices conceptuales, el hecho es que los autores [que estudian los GPU] se reconocen y saben de lo que están hablando, como saben que están hablando de una misma familia de intervenciones urbanas”. En una línea similar, Beatriz Cuenya (2012, p. 12) señala que “hay bastante consenso entre los estudiosos acerca de que una nueva camada, o familia, o generación de megaproyectos, [que] ha surgido y se ha diseminado en los últimos 30 o 40 años en la mayoría de las grandes ciudades del mundo, con fisonomía o rasgos físicos y funcionales casi idénticos”. Estos son los entornos de “torres de oficinas, residencias de lujo, hoteles de alto estándar, shopping malls, equipamientos culturales y de ocio”. En palabras de Leal de Olivera y Novais (2012, p. 231), se trata del “ajuste del espacio industrial a las determinaciones del terciario avanzado y su reposicionamiento en la nueva geografía de la competición del mundo globalizado”, que hizo su desembarco en América Latina principalmente en los noventa. Este capítulo busca dar cuenta de una serie de heterogeneidades que subyacen al consenso tácito señalado, con el fin de explicitar cómo ha sido —y es— comprendida y operacionalizada la categoría GPU en el contexto latinoamericano. Así, más que centrarnos en casos específicos, desplazaremos el foco de atención a las miradas académicas y técnicas sobre los mismos. En ese sentido, se señalarán una serie de cruces y diferencias entre conceptos como los de GPU y megaproyectos, dando cuenta de la existencia de distintas literaturas y geografías a las que estas aluden. A su vez, se indicarán una serie de diferencias que aquellas conceptualizaciones suponen a la hora de periodizar las experiencias y, en consecuencia, el tipo de iniciativas que contemplan —o dejan de contemplar— en sus análisis. En ese mismo sentido, se recorrerá la frecuente asociación entre GPU y el discurso de la globalización, advirtiendo de algunos supuestos subyacentes, a la vez que se indicarán otros caminos que buscan resaltar la creciente multiplicación de grandes pro- Grandes Proyectos Urbanos: una definición elusiva / 49 yectos. Por otra parte, dados los múltiples cruces entre expertos, académicos y gestores de iniciativas asociadas con los grandes proyectos urbanos, mencionaremos una serie de debates técnicos y políticos que los recorren y que permiten organizar las literaturas existentes de otro modo. Entre otros aspectos, existe una controversia sobre cómo evaluar estas iniciativas y cada posicionamiento mencionado deriva en posturas divergentes. Tal como lo señala la literatura sobre políticas públicas, los criterios de evaluación también constituyen los proyectos, en tanto, el privilegio de algunos valores y criterios subraya ciertas dimensiones de estas iniciativas a la vez que deja otras en las sombras. Es decir, analizan a la vez que prescriben y, de ese modo, dada la porosidad entre académicos, expertos y gestores las diferencias conceptuales se yuxtaponen con argumentaciones que legitiman o resisten estas iniciativas. Por último, presentamos una serie de conclusiones provisorias con el fin de contribuir al debate sobre la categoría GPU, su periodización y caracterización. Definiciones, literaturas y geografías Usualmente, los Grandes Proyectos Urbanos (GPU) son definidos como operaciones públicas de transformación urbana, denominadas así a partir de su tamaño físico y/o de su costo. En general, la literatura anglosajona prioriza una definición desde el monto de la inversión. Por ejemplo, para Altshuler y Luberoff (2003, p. 2) la aplicación del concepto de megaproyecto depende principalmente de una cuantificación monetaria: el término “denota iniciativas que son físicas, muy costosas y públicas… cuestan por lo menos $250.000.000 de dólares, al valor 2002 ajustados por inflación” (citado en Vainer, 2012, pp. 190-191). Aunque el umbral más utilizado en la actualidad es el de mil millones de dólares —1 billion, según la denominación en inglés— (Flyvbjerg, Priemus y van Wee, 2008). Sin embargo, estos montos son relativos y dependen de la relación entre el presupuesto del megaproyecto, el tamaño de la economía y los 50 / Daniel Kozak, Guillermo Jajamovich costos de / en la ciudad que los alberga. En muchas ciudades del sur global, los megaproyectos son considerados iniciativas cuyos presupuestos son menores a aquellos que los tornarían megaproyectos en ciudades del norte global. Por otra parte, son usuales también las definiciones a partir del tamaño físico de la operación. Por su parte, el término ‘megaproject’ fue acuñado en la década del setenta en el marco de una serie de iniciativas públicas y privadas en Canadá. Sin embargo, es usual su aplicación retrospectiva para la conceptualización de proyectos urbanos previos a la aparición del neologismo. En América Latina y Europa continental, la denominación más habitual para estas iniciativas es la de grandes proyectos urbanos o GPU.4 El recorte que delimita estas iniciativas enfatiza la escala espacial de la operación, los modelos de gestión y la valorización del suelo que producen. Fuera de este recorte están las obras como autopistas, grandes conjuntos de vivienda social o aeropuertos. Es decir, algunas de las iniciativas usualmente referidas como megaproyectos en la literatura angloparlante. Periodizaciones y casos en discusión Existe un debate con respecto a la novedad de los megaproyectos recientes y los cambios que implican en relación con iniciativas previas. En América Latina, las miradas más frecuentes sobre los GPU tienden a recortarlos temporalmente en el marco de los importantes cambios en la economía global de mediados de los setenta del siglo pasado, que signa- 4 Entre otras vertientes ligadas al universo de la gestión urbana, la categoría de GPU también dialoga con perspectivas disciplinares del urbanismo y la arquitectura. En ese sentido, pueden mencionarse desarrollos en torno a la idea de proyecto urbano, particularmente, en Cataluña (Sainz, 2006; SolàMorales, 1987), y sus diversas circulaciones hacia América Latina (Aguilar, 2005; Novick y Vecslir, 2015; Jajamovich, 2012). Grandes Proyectos Urbanos: una definición elusiva / 51 ron el comienzo de un nuevo ciclo del capitalismo (Harvey, 2005), y los comprende como una de las manifestaciones urbano-territoriales más palmarias de la globalización. La literatura que aborda la experiencia de ciudades norteamericanas y de Europa occidental tiende a señalar su emergencia en el contexto de la segunda posguerra; la reconstrucción de ciudades (en el caso de Europa) e inversiones en autopistas y grandes desarrollos públicos, en general. A su vez, señalan como edad de oro de los megaproyectos al periodo que va desde la década de los cincuenta hasta mediados de la década de los sesenta. Desde mitad de los años sesenta hasta entrados los setenta, se señala un declive de estas iniciativas, producto de problemas fiscales, así como de críticas técnicas y políticas que impugnan los impactos sociales, ambientales y el desplazamiento de población que, en ocasiones, implican estas iniciativas. Esto derivó en una serie de cambios en los modos de operar por parte de gobiernos locales, socios privados y grupos de ciudadanos. Asimismo, se produjo un desplazamiento desde operaciones de urban renewal y de construcción de autopistas urbanas, hacia iniciativas en zonas obsoletas que no implicaran desplazamientos de población. De cualquier modo, esto no sucedió de modo análogo en ciudades del Norte y del Sur global (Altshuler y Luberoff, 2003). Aunque perdure el debate sobre el grado de ruptura y novedad de las iniciativas contemporáneas, a la hora de indicar los cambios que suponen existe cierto consenso: la localización de las iniciativas, el rol del Estado —más como promotor que como constructor directo—, el rol del sector privado y las formas de financiamiento. En términos físicos, de diseño y de gestión, estas iniciativas, a pesar de sus diferencias y similitudes en distintas geografías, continúan como un asunto de análisis relevante (Díaz Orueta y Fainstein, 2008). 52 / Daniel Kozak, Guillermo Jajamovich GPU y el discurso sobre la globalización Desde el punto de vista predominante en la literatura especializada en América Latina y Europa continental, la emergencia de los gpu ha sido asociada a una serie de cambios que signaron la economía mundial hacia mediados de la década del setenta del siglo pasado. Así, fueron comprendidos como una manifestación urbano-territorial paradigmática de la globalización y de la competencia entre ciudades en pos de atraer inversiones y posicionarse a nivel global. Los casos más estudiados desde esta perspectiva, generalmente, incluyen complejos de torres de oficinas, residencias de lujo, hoteles de alto estándar, shopping malls, equipamientos culturales y de ocio (Cuenya, Novais y Vainer, 2012). Entre las iniciativas paradigmáticas de grandes proyectos urbanos suelen resaltarse ejemplos como: La Défense en París, la renovación del área portuaria de Baltimore, Battery Park en Nueva York, Docklands en Londres, y la renovación urbana previa a la Barcelona Olímpica de 1992. En América Latina tienden a reiterarse referencias a Puerto Madero en Buenos Aires, Santa Fe en Ciudad de México, Faría Lima en Sao Paulo y Porto Maravilha en Río de Janeiro, entre otros casos. Aquella asociación entre gpu y globalización ha sido discutida desde perspectivas que impugnan la novedad de estas iniciativas y las ponen en diálogo con operaciones previas. Asimismo, como se verá inmediatamente, existen otros intentos analíticos, que consideran otros procesos y actores a la hora de dar cuenta de la creciente proliferación de gpu en las ciudades. GPU más allá de la globalización Es innegable que iniciativas como los GPU recorren distintas ciudades. Sin embargo, pese a su evidente multiplicación ha predominado el estudio de caso. En menos oportunidades se ha reportado estas formas de intervención urbana y cuando ha sucedido, el eje se ha centrado en Grandes Proyectos Urbanos: una definición elusiva / 53 indicar la acción del capital transnacional sobre las ciudades o en entenderlos como la derivación de la globalización en las ciudades. No obstante, aunque en una proporción menor a la enunciada existen otros modos de acercarse a la aludida multiplicación de los GPU al señalar otros actores y procesos vinculados a la circulación de políticas y modelos urbanos (Jajamovich, 2018). En efecto, las ciudades (o más bien, los políticos y expertos) apelan a una serie de recursos en los procesos de desarrollo y legitimación de estrategias para el desarrollo y las políticas urbanas que incluyen la circulación internacional de expertos y de políticas urbanas (Mc Cann, 2011). Así, el abordaje de tales procesos en diálogo con la literatura sobre GPU supone otro modo de construcción de objetos de investigación transnacionales, la puesta en diálogo de múltiples intervenciones urbanas en la región y el abordaje de alguna de sus conexiones concretas. Asimismo, posibilita construir más mediaciones entre el accionar del capital global y las intervenciones urbanas, subrayando el rol de la acción y la circulación de expertos y políticas urbanas. En efecto, si bien la materialización de estas intervenciones urbanas supone la participación de capitales privados, comprender cómo y en qué direcciones circulan tales propuestas requiere la consideración de otros procesos y actores involucrados, en el entendido de que la producción de grandes proyectos urbanos supone procesos tanto territoriales como relacionales. Muchas de estas iniciativas trascienden la ciudad en que se generan y circulan transnacionalmente como best practices, a la vez que proliferan tanto consultoras y expertos internacionales en la materia, como prácticas ligadas al urban policy tourism (González, 2011) y viajes in situ para conocer estas experiencias y fortalecer en contextos locales la implementación de iniciativas análogas o asociadas. 54 / Daniel Kozak, Guillermo Jajamovich Debates técnicos y políticos En América Latina existe un debate técnico y político sobre los GPU que involucra a gestores, expertos, académicos, desarrolladores inmobiliarios, movimientos sociales y organizaciones no gubernamentales (Jajamovich, 2019). En términos genéricos, los promotores o “partidarios” de estas iniciativas valoran en los grandes proyectos urbanos su capacidad para facilitar inversiones, a partir de lo cual sostienen la necesidad de ponerles la menor cantidad de límites. Asimismo, ven en los grandes proyectos una novedosa forma de articulación entre actores públicos y privados, cambios positivos en la gestión urbana, así como una posibilidad de modificar áreas con recursos estatales limitados. Por el contrario, los “detractores” observan a los GPU como parte de la neoliberalización de las ciudades, privatización de la gestión urbana y una amenaza de gentrificación (Vainer, 2012). Entre ambos polos, existen posiciones “reformistas” que entienden que, aunque su orientación central esté dirigida a la ganancia económica, pueden incorporar medidas que atenúen sus efectos negativos en términos sociales y urbanos (Cuenya, 2012; Cuenya, González, Mosto y Pupareli, 2012). Así, postulan que el estado puede recuperar parte de la valorización que su accionar —sea vía normativa urbana o construcción de infraestructura— genera. Dentro de este posicionamiento, existe un amplio abanico de posibilidades respecto a cuánto se recupera de tal valorización, así como al destino urbano y social de lo recuperado. Tales alternativas suponen una variedad de posturas con respecto a las relaciones entre grandes proyectos y el resto de la ciudad en que se insertan, así como en relación con los vínculos entre actores públicos y privados. Sintéticamente, pueden reconocerse tres posiciones. En primer lugar, aquella que promueve obligaciones a los desarrolladores en el propio perímetro de los GPU, tales como: la construcción de infraestructura, espacio verde y/o Grandes Proyectos Urbanos: una definición elusiva / 55 espacio público extra. En segundo lugar, las posturas que promueven que las obligaciones a los desarrolladores no se desplieguen únicamente en el perímetro de los grandes proyectos, sino que incluyan zonas de las ciudades donde los desarrolladores no suelen intervenir. Así, buscan otorgarle un mayor alcance redistributivo a través de iniciativas como: vivienda social en áreas distintas a la de los GPU, construcción de infraestructuras en zonas con carencias, etc. En tercer lugar, aunque se trate de una alternativa menos ensayada en América Latina, pueden mencionarse los posicionamientos que buscan expandir el alcance redistributivo de los grandes proyectos, pero dentro de su propio perímetro. Así, proponen facilitar elementos de mixtura social e insertar residencialmente población que no accedería sin facilidades, a través, por ejemplo, de vivienda asequible o affordable housing. Estos debates se reproducen en otro terreno específico: el de los criterios con los cuales se evalúan los grandes proyectos (Jajamovich, 2019). Así, existe una controversia sobre cómo analizar estas iniciativas y cada posicionamiento mencionado deriva en posturas divergentes. Los “partidarios” tienden a focalizarse en la relación entre la inversión estatal inicial y la inversión privada atraída o, en términos de Hall (1996), apalancada. En ese marco, el objetivo primordial radica en acotar la inversión estatal y ampliar la llegada de inversión privada. A esto se suma, en ocasiones, alusiones a la cantidad de metros cuadrados construidos, los puestos de trabajo generados, etcétera. Por su parte, “reformistas” y “detractores” proponen criterios más amplios para la valoración de los grandes proyectos e incorporan aspectos sociales, ambientales y urbanos que –en ocasiones– trascienden el perímetro de los GPU. En ese marco, centrado en la experiencia de ciudades y desde una perspectiva “detractora”, Vainer (2012) enuncia los siguientes criterios de evaluación: a) si estos contribuyen a la ampliación y profundización de ciudadanía democrática; y b) si colaboran en la reducción de desigualdades socioespaciales. Por su parte, aunque centrada en ciudades euro-norteamericanas y más próxima a lo que hemos caracterizado como posición 56 / Daniel Kozak, Guillermo Jajamovich reformista, Fainstein (2011) propone evaluar los megaproyectos en relación con valores, tales como: a) equidad; b) democracia; c) diversidad.5 Conclusiones La dificultad que plantea señalar taxativamente qué es y qué no es un GPU es indicativa del carácter difuso de los bordes del objeto de estudio. Definiciones como las que establecen un umbral en la extensión física o en el monto de la inversión impiden filtrar casos que usualmente no aportan al debate específico en torno a los GPU, como infraestructuras viales y aeropuertos. Por otra parte, muchas veces las definiciones que parten de la caracterización de los casos más usuales y estudiados dejan fuera de la categoría a casos que podrían ofrecer elementos de discusión, como operaciones de transformación urbana cuyo origen se aleja de la recualificación de áreas relegadas, lo que impide su constitución como nuevas centralidades, vinculadas a la economía global y destinadas a las elites. Si nos ceñimos al modo más usual de comprender a los GPU en América Latina —es decir, a las grandes operaciones urbanas que fundamentalmente operan sobre áreas relegadas para transformarlas en nuevas centralidades, destinadas principalmente a atraer al sector globalizado de la economía (Cuenya, Novais y Vainer, 2012)—, podemos observar que la última década del siglo XX fue su momento de mayor implementación y materialización. En los noventa, el predominio de los gobiernos neoliberales en la región y su hegemonía discursiva facilitaron su ejecución, y generalmente fueron percibidos como una manifestación de la integración global de las ciudades que los produjeron. 5 Para un abordaje de las diferencias sustanciales entre la perspectiva de Vainer y Fainstein, ver Jajamovich, 2019. Grandes Proyectos Urbanos: una definición elusiva / 57 Asimismo, al revisar la bibliografía específica, podemos advertir que la primera década del siglo XXI fue el momento de mayor despliegue para su estudio. En el marco de una crítica mayor al neoliberalismo y la globalización neoliberal, los GPU fueron predominantemente entendidos como una respuesta disciplinar desde el planeamiento estratégico en sintonía con su coyuntura política. Parte de esta crítica fue incorporada en la “segunda generación” de GPU en la región, que muchas veces intentaron desde su planificación dar respuestas a algunas de las objeciones ampliamente difundidas (Kozak y Feld, 2018). Las últimas tres décadas han visto la proliferación de proyectos e iniciativas agrupados bajo la categoría de grandes proyectos urbanos. Nada indica que esto vaya a disminuir. Paralelamente al crecimiento exponencial de GPU, se han multiplicado los abordajes sobre los mismos. En ese sentido, este capítulo ha propuesto y propone desplazar —momentáneamente— el foco desde los GPU hacia los abordajes. Su crecimiento regional precisa reflexionar sobre sí, sobre sus supuestos, consensos y acuerdos tácitos. Asimismo, proponemos, como lo hace este libro, ampliar la interlocución, mediante campos de discusión adyacentes, una vez que en numerosos casos vemos que los GPU aparecen atados a iniciativas —y literaturas que las abordan— anexas como son los casos de reurbanización de villas que precisan del éxito de un GPU para su consecución. 58 / Daniel Kozak, Guillermo Jajamovich Referencias Aguilar, M. (2005). El urbanismo público. Devenir de supuestos: de los ‘universales’ a los ‘criollos’. Welch Guerra, M. (comp.). Buenos Aires a la deriva. Transformaciones urbanas recientes. Biblos: pp. 135-167. Altshuler, A. y Luberoff, D. (2003). Mega-projects: the changing politics of urban public investment (Washington D.C. / Cambridge, Mass: Brookings Institution Press / Lincoln Institute of Land Policies). Cuenya, B., Novais, P. y Vainer, C. (eds.) (2012). Grandes proyectos urbanos. Miradas críticas sobre la experiencia argentina y brasilera. Café de las Ciudades. Cuenya, B. (2012). 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