Current Challenges to Peacebuilding Efforts and Development Assistance

dr Katarzyna Czaplicka (Global Development Research Group) Po roku 2001 w badaniach nad rozwojem wyraźniej uwidocznił się nowy kontekst, tj. zapobiegnie terroryzmowi międzynarodowemu i demokratyzacja, prowadzone przy użyciu całego wachlarza dostępnych środków – od miękkich projektów edukacyjnych, aż po interwencje wojskowe. Wydarzenia mające miejsce wiosną 2011 r. w krajach Afryki Północnej spowodowały natomiast, że tematyka zapobiegania i rozwiązywania konfliktów jako podstawy stabilizacji i pokoju w kontekście międzynarodowym znalazła się ponownie na pierwszych stronach gazet. Publikacja książki poświęconej współpracy rozwojowej i międzynarodowym działaniom z zakresu budowania pokoju jest więc przedsięwzięciem wyjątkowo cennym i odpowiadającym na potrzebę powiększenia wiedzy w tym zakresie. Współzależność pokoju i rozwoju społeczno-gospodarczego jest zagadnieniem wyjątkowo słabo znanym polskiemu czytelnikowi. Przedstawiony tom zawiera wybór tekstów analizujących różne zagadnienia z zakresu tej problematyki, które mogą stanowić zarówno materiał wspomagający dydaktykę na poziomie akademickim, jak też być pouczającą lekturą dla czytelników zainteresowanych problemami globalnymi. Projekt został zrealizowany przy wsparciu udzielonym przez Islandię, Liechtenstein i Norwegię, poprzez dofinansowanie ze środków Mechanizmu Finansowego Europejskiego Obszaru Gospodarczego oraz Norweskiego Mechanizmu Finansowego w ramach Funduszu Stypendialnego i Szkoleniowego ISBN 978-83-60005-19-4 Edited by Konrad Pędziwiatr, Patryk Kugiel & Aleksander Dańda A. Dańda A particular strength of the book on 'Current Challenges to Peacebuilding Efforts and Development Assistance' is the discussion of Poland’s increasingly influential role in world of peacekeeping missions and development assistance. As a product of a peaceful evolution in the course of the 1980s Poland’s relatively smooth transition into Western economic institutions contrasts starkly with other cases (e.g. the Balkans and Afghanistan analyzed in the book) where in the 1990s local conflicts were handled badly by the Western states or simply ignored. This book not only illustrates the dangers of mishandling these missions, but also provides concrete solutions in order to avoid mistakes in the future. As the authors note, the prevention of war can have enormous benefits in a world where ignoring the initial problems can eventually lead to costly military missions and the inevitable backlash against “nation building” and the impression that “nothing can be done” to assist the poorer regions of the world. This book provides an effective counter to that view and will benefit readers seeking a greater understanding of peace and development issues. K. Pędziwiatr Current Challenges to Peacebuilding Efforts and Development Assistance P. Kugiel dr Patrick Vaughan (Jagiellonian University) Current Challenges to Peacebuilding Efforts and Development Assistance Współczesne wyzwania dla budowania pokoju i współpracy rozwojowej Edited by Konrad Pędziwiatr, Patryk Kugiel & Aleksander Dańda Current Challenges to Peacebuilding Eforts and Development Assistance Current Challenges to Peacebuilding Eforts and Development Assistance WSPÓŁCZESNE WYZWANIA DLA BUDOWANIA POKOJU I WSPÓŁPRACY ROZWOJOWEJ Edited by Konrad Pędziwiatr, Patryk Kugiel & Aleksander Dańda Tischner European University Kraków 2011 Editing: Konrad Pędziwiatr, Patryk Kugiel & Aleksander Dańda Reviews: Katarzyna Czaplicka & Patrick Vaughan Copy editing: Agata Kapłon, Dominika Kasprzak & Jakob Wöllenstein Proofreading: Barbara Całka, Tamir Halperin & Aeddan Shaw Design and typesetting: PabloPacino Cover photographs: Konrad Pędziwiatr & PAH Print: Poligraia Kraków ISBN: 978-83-60005-19-4 © Copyright by Wyższa Szkoła Europejska im. ks. Józefa Tischnera ul. Westerplatte 11, 31-033 Kraków tel. 12 683 24 72 www.wse.krakow.pl www.peacestudies.pl Free Copy his publication is supported by Iceland, Lichtenstein and Norway with a grant received from the Norwegian Financial Mechanism and the European Economic Area Financial Mechanism through the Scholarship and Training Fund CONTENTS FOREWORD – Jarosław Gowin 7 PREFACE – Konrad Pędziwiatr 9 CHAPTER 1 Polish Experiences in Peacebuilding and Humanitarian – Development Assistance Magdalena Góra – Zaangażowanie Polski w międzynarodowe działania na rzecz pokoju po drugiej wojnie światowej – próba syntezy Grzegorz Gruca – History and Challenges of Polish Aid: the Polish Humanitarian Action Case Andrzej Dylong – Civil – Military Cooperation (CIMIC) in the Polish Armed Forces’ Operations Patryk Kugiel – Specjalizacja Polski w międzynarodowej współpracy na rzecz rozwoju 13 15 29 41 51 CHAPTER 2 Challenges to Peace in the 21st Century Christopher Coker – he Challenge of Democratisation Bartosz Stanisławski – Mapping Global Insecurity: he Black Spots Approach Jonina Einarsdottir – Partnership and State Fragility: Guinea-Bissau a Case Study Agnieszka Szpak – „Wojna z terroryzmem” jako zagrożenie dla międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa XXI wieku 73 75 83 95 111 CHAPTER 3 Challenges to Development in the 21st Century Edefe Ojomo – Donor Politics in Peacebuilding Jan Szczyciński i Jędrzej Witkowski – Rozwój globalny w świadomości Polaków Kordian Kochanowicz – Rights Based Approaches to Development as a New Opportunity and Challenge to Development Cooperation 129 131 149 167 CHAPTER 4 he Efectiveness of European Development Assistance Sylwia Kostka – Debata o skuteczności współpracy rozwojowej Nina Józeina Bąk – he Inconvenient Truth about EU Development Policy Kamil Zajączkowski – EU Development Policy: A Coherent Model or Illusory Success? Rafał Kopeć – Operacja EUFOR w Czadzie i Republice Środkowoafrykańskiej – interwencja humanitarna czy droga do europejskiej obronności? 183 185 197 209 229 CHAPTER 5 he Winding Road to Peace and Stability in Afghanistan Magdalena Schab – Efektywność międzynarodowej pomocy rozwojowej w Afganistanie Yunas Samad – Transnational Militancy: A Sociological Perspective Wojciech Michnik – he Obama Administration and the War in Afghanistan – a Realistic Approach? 243 245 263 275 CHAPTER 6 he Fragility of Peace in Bosnia and Herzegovina Agata Dziewulska – Peace-Building in Bosnia and Herzegovina: Lessons Learned Jan Muś – Is an Extreme Federalism a hreat to Democracy? he Case Study of the Constitutional System of Bosnia and Herzegovina Patrycja Sokołowska – Policja w Bośni i Hercegowinie jako przykład niewydolności systemu politycznego państwa CONTRIBUTORS 285 287 299 309 329 7 FOREWORD – Jarosław Gowin I feel privileged to contribute to this volume which marks an important stage in pursuing a project that was designed to launch Peace and Development Studies at our University, the irst of its kind in postcommunist Europe. When work on the project irst got under way three years ago, we did not think that historical transformations would make this range of problems so uniquely topical. We were irst of all guided by the belief that Poland, like other postcommunist nations, faced new responsibilities. For the previous ifty years the country had been under totalitarian rule, human rights counted for little, poverty had grown more acute due to measures and regulations that lew in the face of economic freedom, an insane ideology of inescapable class conlict had been preached, and war had been prompted in the name of it. Having experienced our own peaceful revolution of the Solidarity movement, the fall of the Berlin Wall, and having then joined the world of democratic order and the free market anew, we must not forget about those regions of the Earth where abject poverty, disregard for human rights and the atrocities of war have reached proportions unthinkable to Western man. It is our duty to bring help to nations that sufer from famine or acts of violence on a mass scale. When trying to determine the sources of these tragedies, we should not avoid relection as to what extent Western nations are responsible for their occurrence. It is not only about the outgrowths or aftermath of the Colonial era but much more than that. One of the main reasons for the famines or economic crises that have hit almost all of Africa and large parts of Asia has been the protectionist policies of the world’s richest countries. As has already been mentioned, peace and development related problems have become particularly weighty in the face of the global economic crisis. How does this translate for the world? Will it not spread poverty even more? Will it not trigger newer conlicts? hese are questions to which we should seek to ind answers soon, as citizens, people of learning, and, in the case of some of us, politicians. Tischner European University is particularly interested in devoting its attention to the analysis of these phenomena and the dilemmas surrounding them – this due to the character of our patron, Father Józef Tischner, one of Solidarity’s spiritual leaders. Quoting St. Paul, he reminded us that solidarity meant bearing the burdens of others. here was a time when good friends from across the world helped us endure and inally cast of the yoke of oppression. Now the time has come for us to extend a helping hand to those who are presently in less fortunate circumstances than us. As Poland’s Foreign Minister Radosław Sikorski wrote: “Poland is dedicated 8 to building peace and promoting sustainable development in diferent parts of the world and sees these two goals as inextricably linked together.”1 Another aspect of Father Tischner’s message is that eforts aimed at ensuring the exercise of human rights should always be of a peaceful nature. In the spirit of his great predecessor Mahatma Gandhi, he compared the Solidarity movement to a forest. He says that a forest wins not because it strives to defeat and destroy its opponent but because it grows. If we want, and assuredly we do, not to let war and violence wreak havoc in today’s world, we have to – speaking metaphorically – allow the forest to grow, plant trees of peace and convince not only whole nations but individual people as well, including ourselves, of the importance of such values as freedom, justice, human rights, and democracy. Care for peace and development, however, calls for something more than commitment to the right ideas and good intentions alone. It also requires a thorough knowledge of economics, insight into the working of international processes, the ability to solve conlicts and to conduct intercultural dialogue. hese are precisely the skills and education that our studies ofer to students. To a degree, this is also the objective of this publication. I look forward to seeing its results as the head of this university and an academic, but likewise as a politician, as I believe that there is no better foundation for efective action than a well-developed theory. I’m certain that this publication will result in the deepening of the theoretical basis for discussions about peacebuilding eforts and development assistance and thus it will be an important step in the pursuit of global solidarity and justice. I wish you a pleasurable and engaging read. 1 Minister Sikorski quoted from the Peace and Development Studiem brochure available online at http://www.peacestudies.pl/niusy/photos/ile/katalog2010.pdf 9 PREFACE – Konrad Pędziwiatr Both negative and positive peace has been inextricably linked with development since time immemorial. However, only recently has the interrelation of these phenomena attracted increasing scholarly as well as public attention. he call of recent Nobel Peace Laurates to remember about the ‘freedom from want’ side of peace1, and that a more peaceful world requires assisting a large number of people around the world in their eforts to break free from poverty2, are examples of this renewed interest in the interrelationship between peace and development. his link has also been explored, at length, in numerous books on the global South and peace issues including such acclaimed bestsellers as he Bottom Billion by Paul Collier (2007) and he End of Poverty by Jefrey Sachs (2006). his book which deals with current challenges to peacebuilding eforts and development assistance also subscribes to this trend. hus, it embodies the latest generation of peace approaches putting a particular emphasis on the deep-rooted (linked to development or satisfaction of basic needs) challenges to peace. As Johan Galtung, one of the pioneers of Peace Studies, has pointed out, this so called third generation of peace approaches is an outcome of the reaction to more simplistic earlier approaches to peace that paid attention only to some elements of the peace framework, such as, for example, global governance, peace education, conlict transformation, or peace movements. he third generation approach strives to account for the foundations for peace and searches for peace beneath the surface, in the peace cultures, basic human needs and peace structures, going into the deep cultures, repairing fault-lines, like gender, and emphasising the non-negotiable pillars of widely understood human rights. (Galtung 2002) he Current Challenges to Peacebuilding Eforts and Development Assistance has also been born out of two general convictions that ind a clear relection in its structure. Firstly, the book is a product of a strong belief that Poles can also teach the world something about peace and development or that we can contribute positively to world peace by making other nations aware of the journey that we have made during the last 20-30 years. For various reasons, our experiences in peaceful 1 I refer here to the Nobel Peace Prize Laureate from 2009 Barack Obama who in his speech in Oslo City Hall argued that “Just peace includes not only civil and political rights – it must encompass economic security and opportunity. For true peace is not just freedom from fear, but freedom from want”. he Noble lecture of Obama is available on http://nobelpeaceprize.org/en_GB/laureates/laureates-2009/obama-lecture/ 2 I recall here the founder of the Grameen Bank, Mohammad Yunus – Nobel Peace Laureate from 2006 who argued that “Lasting peace cannot be achieved unless large populations groups ind ways in which to break out of poverty”. he Noble lecture is available on http://nobelpeaceprize.org/ en_GB/laureates/laureates-2006/yunus-lecture/ 10 systemic transformation have not become our principal export commodity. Today, in the midst of the Arab Spring that has swept over the Middle East and with the upcoming Polish UE Presidency (from 1 July till 31 December 2011), there has been a renewed interest and relection – not only within political but also academic circles – on those experiences of Polish victory over Communism brought about by peaceful means that can be useful for other nations undergoing deep structural transformations (in this context especially Tunisia and Egypt). his book can assist people who want to relect on these issues as it not only makes several references to the usefulness and universality of the Polish path of peaceful systemic transformations, but also discusses other ways through which Poland has contributed to making the world a more peaceful place. he second conviction behind this book is that Poland not only can, but must, play a more dynamic role on the international scene, both when it comes to helping diferent parties in the conlict zones to reach a lasting peace agreement, and even more so while assisting poorer countries of the world in their eforts to develop. In the last decade Poland has transformed from a beneiciary to a donor of development assistance and has been translating its “Solidarity” past into a solidarity with developing countries. With its accession to the European Union in 2004, Poland has been obliged to increase the amount of money spent on development assistance to the level of 0,33 GDP in 2015. his steadily growing assistance3 is quite widely supported by the Polish society as almost 85 per cent of Poles agrees with the idea that Poland should help poorer countries. he crucial question is how to spend resources on development of poor countries most efectively and to which countries this support should be directed. hese are some of the issues widely debated not only at the national but also supranational (European and global) level. In this volume we also devote substantial space to this in diferent chapters including the opening one and the chapter assembling articles on the efectiveness of European development assistance. he book, which consists of six chapters, begins with a chapter setting the stage by analysing Polish experiences in peacebuilding and humanitarian work as well as development assistance. Magdalena Góra’s article assesses the Polish contribution to world peace in the 20th century. It does so inter alia by recalling the persons of Jan Bloch, Rafał Lemkin, and Józef Retinger, and their contributions to the emergence of such key institutions behind the contemporary structure of world peace as the United Nations and the Council of Europe. It is followed by the article by Grzegorz Gruca depicting the history and challenges of Polish humanitarian work and development aid from the point of view of the Polish Humanitarian Action directly involved in delivering this aid to diferent societies around the world for almost two 3 he volume of development assistance, however, does not grow as quickly as it was predicted. I discuss this issue in a separate article available on http://www.peacestudies.pl/index.php? id=555&nius=508 11 decades. In recent years a substantial amount of the Polish development assistance has been also delivered by the Polish army involved, among others, in the operations in Iraq and Afghanistan. A former Group Commander of the CIMIC Branch of the Polish Armed Forces – Colonel Andrzej Dylong sheds light in his contribution to the volume on how this aid has been delivered and how the process of post-war reconstruction looks from the military perspective. he irst chapter is concluded by the article by Patryk Kugiel that relects on the prospective thematic and geographical areas of specialization of Polish development assistance. he second chapter dealing with challenges to peace in the 21st century opens with the article of Christopher Coker exploring the pitfalls of democratisation projects launched by the West in diferent parts of the globe. Its author calls upon the West to rethink some of its idealistic democratisation goals and re-engage with the developing world on more realistic terms. he places where the democratisation projects seem to have failed particularly miserably, the next contributor to this chapter, Bartosz Stanisławski, proposes to call “Black Spots”. He deines them as territorial entities controlled by non-traditional authority structures of often criminal, warlord or terrorist nature. He argues that mapping such places and interactions between them is essential if we want to avoid next 3/11 (terrorist attack in Madrid), 9/11/ (USA) or 7/7 (UK). he next contributor Jonina Einarsdottir shows with the example of Guinea-Bissau – frequently described in the literature as a failed state – how the donor-recipient partnership may render the relations between them more equal and result in the increased efectiveness of aid and fewer security concerns. he last contributor to this chapter, Agnieszka Szpak moves the relection from the local back to the global level and discusses the threats posed by the “war on terror” to world security and peace. he next chapter on the challenges to development in the 21st century begins with an article by Nigerian scholar Edefe Ojomo analyzing comprehensively donor politics in peacebuilding and shedding light, inter alia, on what constitutes donor politics and its efects. he following contribution by Jan Szczyciński and Jędrzej Witkowski takes the reader to the other end of donor politics, namely to the donor country (in this case Poland) and analyses the relations between society’s awareness of global challenges and the level of its support to development aid. he authors argue that the higher this awareness, the better the quality of the development aid provided by a given country. he chapter ends with the article by Kordian Kochanowicz discussing the guiding principles of the Human Rights – Based Approach to development and presenting new opportunities and challenges involved with its implementation. he efectiveness of aid as one of the central threads of the book is discussed in numerous contributions to this volume, however they can be found in particular in the chapter four. he chapter on the efectiveness of European development assistance opens with an article by Sylwia Kostka which sheds light on various critical voices in scholarly debates about the efectiveness of aid. he author relects 12 on these voices as well as steps that were taken in recent decades by the European Union in order to improve its development policy. he following contribution by Nina Józeina Bąk further explores the EU development policy and shows, in several cases, the incoherence of this policy with some other aspects of the EU policy that signiicantly weaken the prospective development in the Global South. Kamil Zajączkowski, the third contributor to this chapter, also discusses the coherency of the EU development policy, though he does so mostly by examining the factual circumstances and determinants of this policy. he chapter ends with the article by Rafał Kopeć analyzing EU humanitarian operations in Chad and Central African Republic and their efects on the situation in the African countries and on EU policies. he inal two chapters are devoted to relections on the outcomes of peacebuilding eforts and development assistance in the area of protracted conlict (Afghanistan) and that of post-conlict (Bosnia and Herzegovina). he chapter on Afghanistan opens with an article by Magdalena Schab analysing the diiculties associated with carrying out development projects in the country. he author, having coordinated such projects herself in Panjsher Province, identiies numerous obstacles in development work in the country including poor adjustment of the assistance goals to changing Afghani conditions. hese conditions are vividly described and analysed by Yunas Samad examining the rise of the Taliban in Afghanistan and the neo-Taliban in Pakistan from a sociological perspective. he chapter on the winding road to peace and stability in Afghanistan ends with the assessment of the Obama administration’s strategy towards the country by Wojciech Michnik. he last chapter sheds light on the fragility of peace in post-war Bosnia and Herzegovina. It opens with a comprehensive assessment of international peacebuilding eforts in the country and points out lessons that should be learnt from this experience. he author of this assessment, Agata Dziewulska, identiies numerous structural obstacles to the peace process and identiies their outcomes in the every-day lives of the country’s citizens. he structural obstacles for lasting peace in Bosnia and Herzegovina are further explored by Jan Muś who argues that the country’s extreme federalism might hamper economic and political reforms and slow reconciliation processes. he last, but not the least, article in the chapter and the book by Patrycja Sokołowska shows, by the example of the police forces in Bosnia and Herzegovina, how weak and inefective the state security apparatus conceived in the Dayton Peace Agreement is. CHAPTER 1 Polish Experiences in Peacebuilding and Humanitarian – Development Assistance 15 Magdalena Góra Zaangażowanie Polski w międzynarodowe działania na rzecz pokoju po drugiej wojnie światowej – próba syntezy Zabieganie o trwały pokój międzynarodowy to jedna z podstawowych wartości politycznych, pod którymi podpisuje się większość państw świata, także Polska, choćby akceptując Kartę Narodów Zjednoczonych. Celem tego artykułu jest przegląd aktywności polskiej polityki zagranicznej pod kątem zaangażowania w międzynarodowe działania na rzecz osiągania i utrzymania trwałego pokoju. W tym celu w pierwszej części przedstawiony zostanie przegląd najważniejszych polskich inicjatyw na rzecz pokoju w XX wieku. W szczególności analiza obejmie zaangażowanie w powstanie Organizacji Narodów Zjednoczonych (ONZ) i jej późniejsze funkcjonowanie. Osobna część poświęcona jest działaniom na rzecz pokoju w Europie. Na koniec, oszacowany zostanie wkład Polski w promowanie tej wartości w ramach NATO i Unii Europejskiej. Słowa kluczowe: trwały pokój, integracja europejska, ONZ, Polska Trwały pokój w sTosunkach międzynarodowych Pojęcie pokoju międzynarodowego to jedno z najmniej jasnych i precyzyjnych pojęć wykorzystywanych we współczesnych stosunkach międzynarodowych. Tradycyjnie zdominowana przez dyskurs realistyczny dyscyplina koncentrowała się na zjawisku wojny, konliktu i rywalizacji państw. Na pokój nie było zbyt wiele miejsca zarówno w praktyce, jak i w rozważaniach teoretycznych – przynajmniej w tradycyjnym realistycznym podejściu do stosunków międzynarodowych. Oczywiście pojawiały się niezwykle ważne ilozoiczne rozważania na ten temat, jak choćby traktat Immanuela Kanta Do wiecznego pokoju. Projekt ilozoiczny. Jednak dopiero okres po II wojnie światowej przyniósł rozkwit rozważań na temat pokoju. Nie można tu pominąć słynnego rozróżnienia Johana Galtunga na pokój pozytywny i negatywny, wskazującego na zasadniczą różnicę pomiędzy pokojem rozumianym jako brak przemocy (czyli negatywnym), a sytuacją, gdzie konlikty są rozwiązywane u podstaw i osiągany jest stan trwałego, pozytywnego pokoju (1969). W końcu, także kategoria trwałego pokoju jest dzisiaj także jedną z najważniejszych wartości Unii Europejskiej realizowanych w jej polityce zewnętrznej obok takich wartości jak wolność społeczna, konsensualna demokracja, prawa człowieka, rządy prawa chronione na poziomie ponadnarodowym, inkluzywna równość, solidarność społeczna, zrównoważony rozwój czy dobre rządzenie (Manners 2006: 36). Zapewnienie trwałego pokoju leżało już u podstaw pomysłów założycielskich Wspólnot Europejskich ( Jean Monnet, Robert Schumann, Richard Coudenhove-Kalergi i wielu innych). Kwestia zaakceptowania pokojowego współistnienia i promowania pokoju była także pierwszym i podstawowym warunkiem akcesji do Unii Europejskiej czy NATO dla krajów 16 Europy Środkowej i Wschodniej (Schimmelfennig, Sedelmeir 2005), zanim jeszcze sformułowano słynne kryteria kopenhaskie w 1993 roku. Państwa takie jak Polska, próbując udowodnić swoją gotowość do uczestnictwa w takich organizacjach międzynarodowych jak właśnie UE czy NATO, odwoływały się do swoich historycznych doświadczeń i działań na rzecz pokoju międzynarodowego. W kolejnej części przyjrzymy się, jakie doświadczenia, w tym względzie, ma na swoim koncie polska polityka zagraniczna. pokojowe idee znad wisły Rozważania na temat polskiego nowożytnego zaangażowania w światowe czy europejskie działania na rzecz pokoju należy zacząć od przybliżenia sylwetki Jana Gotliba Blocha1, pierwszego, pochodzącego z terenów polskich kandydata nominowanego w 1901 roku do pokojowej nagrody Nobla2. Jan Bloch, przedsiębiorca i bankier pochodzenia żydowskiego, zasłynął w świecie publikacją wielotomowego dzieła „Przyszła wojna pod względem technicznym, ekonomicznym i politycznym”, tłumaczonego na wiele języków. To właśnie dzieło przyczyniło się do jego nominacji do pokojowej nagrody Nobla. Podstawową tezą książki, która do dzisiaj stanowi inspirację dla badaczy, jest uznanie wojny za zjawisko nieracjonalne, prowadzące do zagłady ludzkości i z tej racji „niemożliwe” do wydarzenia się w Europie (Bloch 2005). Rozważania te opiera Bloch między innymi na releksji Kanta (Bloch 2005: 82). Dzieło Blocha stanowiło zarówno wkład w toczącą się w Europie debatę o pacyizmie, wnosząc wiele ciekawych wątków, lecz również istotny był wpływ, jaki miało ono na ówczesne życie polityczne (Bąbiak 2005). Między innymi pod wpływem lektury właśnie tej książki, car Aleksander II zwołał Konferencję Pokojową w Hadze w 1899 roku (Dawson 2001:5). Jej celem – zgodnie z rosyjską inicjatywą – miało być poszukiwanie najbardziej efektywnych środków zabezpieczenia rzeczywistego i trwałego pokoju oraz ograniczenia zbrojeń. Zebrani na konferencji przedstawiciele 26 rządów nie uchwalili co prawda ograniczeń zbrojeń w Europie, jednak efektem konferencji było rozwinięcie instrumentów pokojowego rozwiązywania sporów, przeciwdziałania wojnie i kodyikowania zasad prowadzenia działań wojennych. Przyjęto konwencje o pokojowym rozstrzyganiu sporów międzynarodowych oraz ustanowiono Stały Trybunał Arbitrażowy. W ten sposób zainicjowana została kodyikacja międzynarodowego prawa humanitarnego. 1 Jan Bloch jest za granicą znany także jako Jean de Bloch. Inni polscy (lub pochodzący z polskich terenów) nominowani to twórca języka esperanto Ludwig Zamenhof, profesor prawa Oswald Balzer, działacz pacyistyczny Józef Polak, przywódca i polityk Józef Piłsudski, izyk i działacz pacyistycznego ruchu Pugwash Józef Rotblat, prawnik Rafał Lemkin oraz – jedyny zdobywca nagrody – Lech Wałęsa. Zob. http://nobelprize.org/nomination/peace/ database.html 2 17 Dwudziesty wiek przyniósł Polsce, wraz z wilsonowską zmianą myślenia o stosunkach międzynarodowych3, długo upragnioną niepodległość. Rzeczywistość była jednak brutalna i nowa geopolityczna pozycja kraju nie wróżyła pokojowych relacji. Już etap kształtowania granic nowego państwa zaowocował w rozliczne konlikty z wojną polsko-bolszewicką na czele. Jednak także w owym okresie można zauważyć wysiłki na rzecz organizowania pokojowych relacji w Europie. Do najważniejszych inicjatyw tamtego okresu należała koncepcja Międzymorza Józefa Piłsudskiego, której celem było zbudowanie luźnej konfederacji państw w obszarze Europy Środkowej i Wschodniej między trzema morzami: Adriatykiem, Bałtykiem i Morzem Czarnym (Wandycz 1990). Koncepcja ta, jak i jej późniejsze wersje, nigdy – z różnych przyczyn – nie weszła w życie. Jednak jej znaczenie w budowaniu integracji w Europie Środkowej jest nie do przecenienia. Idee te przyczyniły się później do polsko-czechosłowackich planów federacyjnych z okresu drugiej wojny światowej czy nawet współpracy między krajami regionu po zakończeniu zimnej wojny (Levy 2006). Do dzisiaj także koncepcja Piłsudskiego jest obecna w polskim dyskursie o polityce zagranicznej jako pewien model budowania współpracy z krajami położonymi na wschód, zwłaszcza w odniesieniu do Ukrainy. udział polski w budowie organizacji narodów zjednoczonych Druga wojna światowa zdruzgotała kraj, pochłonęła miliony oiar i zakończyła się gorzkim zwycięstwem, które wyznacza też początek kolejnej – tym razem komunistycznej – okupacji i siłą wprowadzonego reżimu. Polski rząd na uchodźstwie i inne państwa zgromadzone w koalicji antyhitlerowskiej od samego początku jej istnienia nawoływały, pod auspicjami amerykańskiego prezydenta Franklina Delano Roosevelta, do powrotu po wojnie do zasad prawa międzynarodowego i organizacji stosunków międzypaństwowych w ramach organizacji bezpieczeństwa zbiorowego. 1 stycznia 1942 roku 26 państw podpisało Deklarację Narodów Zjednoczonych, a w jej ramach Kartę Atlantycką. Aliancka koalicja wojenna stanowiła jednocześnie zalążek nowej organizacji międzynarodowej. Do marca 1945 roku podpisy pod Deklaracją złożyło już 47 delegacji (Chase 1950: 15). 50 delegacji państw alianckich zebrało się na konferencji założycielskiej Organizacji Narodów Zjednoczonych (ONZ), która rozpoczęła się w kwietniu 1945 roku w San Francisco. Polska delegacja 3 Amerykański prezydent Woodrow Wilson w ogłoszonym w styczniu 1918 roku, programie znanym jako „Czternaście punktów” zaproponowal uzdrowienia stosunków międzynarodowych. Do najważniejszych elementów reformy należało po pierwsze oparcie stosunków międzynarodowych na zasadzie samostanowienia narodów i zasadzie nieinterwencji w wewnętrzne sprawy państw. Po drugie, zaniechanie tajnej dyplomacji i poddanie stosunków międzynarodowych pod kontrolę międzynarodowej opinii publicznej. Innym elementem reformy stosunków międzynarodowych w duchu idealistycznym miało stać się włączenie państw w struktury organizacji międzynarodowej, której zasady i normy państwa miały uznać i przestrzegać ich w praktyce. W wyniku tych propozycji powstała pierwsza nowoczesna uniwersalna organizacja międzynarodowa czyli Liga Narodów. 18 oicjalnie nie była obecna podczas obrad. Wynikało to z rozbieżności stanowisk wielkich mocarstw w odniesieniu do legalności polskiego rządu. Związek Radziecki uznawał bowiem komunistyczny rząd lubelski, natomiast alianci zachodni popierali jeszcze rząd londyński. W efekcie, w uznaniu wkładu Polaków w czasie wojny, zakwaliikowano Polskę, mimo nieobecności jej przedstawicieli, jako członka założyciela Organizacji Narodów Zjednoczonych i pozostawiono miejsce na podpis na oryginalnym dokumencie. Oicjalne podpisanie przez Polskę Karty Narodów Zjednoczonych odbyło się 15 października 1945 roku, już po uznaniu Tymczasowego Rządu Jedności Narodowej przez mocarstwa zachodnie. Kartę podpisał w Waszyngtonie polski minister spraw zagranicznych Wincenty Rzymowski (Chase 1950: 35; Abraszewski 1977: 15). Nowy rząd w Warszawie rozpoczął swoją aktywność na forum organizacji od spotkania ONZ zwołanego na 24 listopada 1945 roku do Londynu. Głównym zadaniem tej konferencji było przygotowanie szczegółowych założeń organizacyjnych nowej instytucji powojennego systemu międzynarodowego. Na przewodniczącego Komisji do spraw Rady Bezpieczeństwa został wybrany Zygmunt Modzelewski (Abraszewski 1977: 33). Jak wspomina członek polskiej delegacji: „Kandydaturę przegłosowano jednomyślnie, wśród, już nigdy potem tak gorąco nie manifestowanego, aplauzu na rzecz Polski. Sala wstała, wygłaszano pochwały za wojenną postawę naszego narodu, życzono powodzenia w odbudowie” (Winiewicz 1985:347). W styczniu i lutym 1946 roku do stolicy Zjednoczonego Królestwa zwołano pierwszą część Pierwszej Sesji Zgromadzenia Ogólnego ONZ. Podczas tego spotkania, 12 stycznia 1946 roku, zapadła, ważna z punktu widzenia prestiżu nowego państwa, decyzja o wybraniu Polski na członka niestałego Rady Bezpieczeństwa na lata 1946–1947 (UNGA 1947: 82). Zaangażowanie Polski w prace ONZ przyniosło kilka istotnych efektów dla nowego państwa: jednym z nich było zdobycie prestiżu i pozycji w stosunkach międzynarodowych, które w efekcie mogły pomóc w realizacji najważniejszego celu – uznania granicy na Odrze i Nysie. Polska była zaangażowana w działania dekolonizacyjne podejmowane przez ONZ tuż po wojnie. Będąc członkiem niestałym Rady Bezpieczeństwa brała udział w debacie na temat uzyskania niepodległości przez Liban i Syrię. Zajęła stanowisko domagające sie natychmiastowego zakończenia kontroli mocarstw na tym terenie i przyznania niepodległości. W lutym 1946 roku dyplomaci polscy uczestniczyli w rozpatrywaniu kwestii obecności brytyjskich i francuskich oddziałów w Syrii i Libanie. Polska, jak i ZSRR, domagała się wycofania wojsk mandatariusza z tych krajów (UNOR 1946: 313-314). Polska była także aktywnym graczem w debacie nad przyszłością Palestyny. Warto zwrócić uwagę, że w ciągu trzyletniej dyskusji na temat Palestyny wykrystalizowały się mechanizmy funkcjonowania ONZ. W trakcie prac organizacji nad tę kwestią zarysował się wyraźnie narastający konlikt między dwoma zimnowojennymi mocarstwami. Choć w początkowym okresie oba mocarstwa, mając zupełnie odmienne interesy na Bliskim Wschodzie, poparły Rezolucję o podziale Palestyny z listopada 1947 roku. Już implementacja jej postanowień spowodowała pierwsze 19 konlikty w Radzie Bezpieczeństwa, jak i w Zgromadzeniu Ogólnym. ZSRR starał się utrzymać w mocy postanowienia rezolucji, zdając sobie sprawę z niemożności wcielenia ich w życie. Dawały one jednak szansę na większe oddziaływanie w regionie, w którym miały powstać dwa państwa. Dowodzi tego choćby, fakt wsparcia wojskowego dla syjonistów w postaci dostaw broni i sprzętu wojskowego z Czechosłowacji i Polski. USA, z drugiej strony, od marca 1948 roku próbowały rezolucję zmienić, oddając teren Palestyny pod kontrolę Rady Powierniczej. Miało to zapobiec wybuchowi w regionie konliktu militarnego oraz umożliwić kontrolę nad wydarzeniami, a w efekcie nie dopuścić ZSRR do pośredniego udziału w rozstrzygnięciach. Polska dyplomacja podczas tej debaty zajęła stanowisko popierające aspiracje ludności żydowskiej do uzyskania własnej państwowości. Podczas Pierwszej Sesji Specjalnej ZO ONZ Polska aktywnie popierała starania syjonistów, jej prożydowskie stanowisko zaś wynikało z przekonania polityków w Warszawie, że powstanie państwa żydowskiego w Palestynie leży w interesie Polski. Zaznaczano, że Polska nie ma specjalnych interesów we współpracy z państwami arabskimi. Z taką interpretacją zgodzili się także decydenci w Moskwie. W czasie kolejnych odsłon debaty palestyńskiej w ONZ w 1947 i 1948 roku Polska nie była już tak aktywna, lecz w dalszym ciągu jej działania były zbieżne z interesem syjonistów. Najlepiej obrazuje to okres od marca do maja 1948 roku, kiedy to Polska włączyła się w obronę Rezolucji o podziale Palestyny przeciwko amerykańskiej propozycji przesunięcia w czasie jej implementacji (Góra 2007). Późniejszy udział polskiej dyplomacji w debatach ONZ coraz widoczniej stał się elementem zimnowojennej rozgrywki, której organizacja stała się znaczącą areną. Mimo tego Polska była aktywna w działaniach na rzecz utrzymania pokoju (nawet jeśli były one silnie zideologizowane). Polscy dyplomaci i wojskowi brali udział w Komisji Nadzorczej Państw Neutralnych powołanej przez ONZ dla uzyskania i nadzorowania rozejmu w wojnie koreańskiej. Następnie polscy żołnierze brali udział w komisjach międzynarodowych w Wietnamie, Laosie i Kambodży (19541975) oraz w Nigerii (1968-1970) (Bednarski 2002). Polscy żołnierze od lat 70. brali udział w licznych misjach pokojowych ONZ między innymi na Półwyspie Synaj, w Libanie, na Wzgórzach Golan. W sumie ponad 45 tysięcy polskich żołnierzy brało udział w misjach na kilku kontynentach od początku funkcjonowania siło pokojowych ONZ rozdzielając walczące strony, dostarczając pomocy humanitarnej czy też chroniąc ludność lokalną. Zdobyte przez lata doświadczenie i wysokie oceny funkcjonowania polskich jednostek zaowocowało podczas przystępowania do NATO i UE. Dzisiaj polscy żołnierze wypełniają misje także w ramach tych organizacji. Dodatkowo, Polska zaangażowana była w działania na rzecz ukarania zbrodni nazistowskich. Polska Komisja Badania Zbrodni Hitlerowskich współpracowała z oskarżycielami w Norymberdze. Polskie władze krytykowały akt oskarżenia przed Trybunałem za pomniejszanie znaczenia zbrodni na narodzie żydowskim. 20 Obok tych działań oicjalnych warto wspomnieć udział Rafała Lemkina w kodyikacji prawa międzynarodowego w zakresie ludobójstwa. Już podczas wojny Rafał Lemkin – polski prawnik pochodzenia żydowskiego, który uciekając z okupowanej Europy znalazł schronienie w USA – podniósł kwestię powojennego rozwiązania kwestii zbrodni nazistowskich i ukuł pojęcie genocide – czyli ludobójstwa. Najbardziej znaczące przedstawienie swoich poglądów zawarł w publikacji „Axis Rule in Occupied Europe” wydanej w 1944 przez Carnegie Endowment for International Peace (Szawłowski 2005). Koncepcja promowana przez Lemkina wpłynęła na zainicjowanie przez zwycięskie mocarstwa procesów zbrodniarzy nazistowskich w Norymberdze, sam Lemkin zaś stał się doradcą amerykańskiego sędziego Roberta H. Jacksona, głównego oskarżyciela w procesie. Międzynarodowa działalność Rafała Lemkina doprowadziła także do rozpoczęcia w ONZ debaty na temat uchwalenia konwencji o zakazie i karaniu zbrodni ludobójstwa. Konwencja w sprawie Zapobiegania i Karania Zbrodni Ludobójstwa została przyjęta przez ZO ONZ 18 grudnia 1948 roku i weszła w życie w 1951 roku. Konwencja ta wyznacza pierwszy krok w zakresie kodyikacji, w prawie międzynarodowym, kwestii zbrodni przeciwko ludzkości. Jej kontynuacją jest także przyjęty w 1998 roku Statut Międzynarodowego Trybunał Karnego (International Criminal Court), który od 2002 roku rozpoczął działalność w Hadze. pokój w europie Mimo żelaznej kurtyny oddzielającej Polskę od procesów toczących się w Europie Zachodniej, Polacy brali w nich udział. Warto zwrócić szczególną uwagę na zaangażowanie polskich działaczy w ruchu paneuropejskim i federalnym oraz na działania środowiska paryskiej „Kultury” na rzecz pokoju i integracji w Europie. Ruch paneuropejski sięga swoimi korzeniami lat dwudziestych XX wieku, kiedy zwołano w 1926 roku I Kongres Paneuropejski w Wiedniu. Za inicjatora ruchu tradycyjnie uważa się Richarda Coudenhove-Kalergiego, który działał na rzecz utworzenia – ujmując to w skrócie – Stanów Zjednoczonych Europy. Popularność pomysłów federalnych wzrosła wraz zakończeniem drugiej wojny światowej. Europejczycy, zmęczeni dwoma wojami, które w ciągu trzech dekad zrujnowały kontynent, poszukiwali nowych rozwiązań. Jednym z nich był federalizm, obiecujący, że po stworzeniu federacji w Europie, wojna przestanie być narzędziem politycznym. W Europie zachodniej w różnych krajach oddolnie zaczęły formować się ruchy paneuropejskie lub federacyjne. Istotnym momentem w kształtowaniu się ruchu było wystąpienie Winstona Churchilla w Zurychu w 1946, w którym nawoływał do budowania federacji europejskiej. W 1947 roku różne narodowe ruchy zaczęły się łączyć, zwołano kongres w Hadze w maju 1948 roku, na którym 800 delegatów powołało do życia Kongres Europejski, a także formalnie powołano Ruch Europejski. Sekretarzem generalnym Ruchu został polski polityk emigracyjny Józef Retinger. Do największych osiągnięć ruchu – już kierowanego przez polskiego sekretarza – było 21 powołanie w maju 1949 roku Rady Europy, jednej z najstarszych i najważniejszych organizacji zjednoczonej Europy. Choć Rada Europy nie spełniła marzeń federalistów (bowiem jej struktura nie uwzględniła mechanizmów ponadnarodowych), jej rola dla ukształtowania międzynarodowego reżimu praw człowieka w Europie jest nie do przecenienia. Retinger pozostał sekretarzem Ruchu do 1951 roku w istotny sposób wpływając na kształt zrębów integracji europejskiej. Z jego inicjatywy powołano Komisję do Sprawy Europy Środkowej i Wschodniej Ruchu Europejskiego, której działalność zwracała uwagę na problemy narodów za żelazną kurtyną (Pieczewski 2008). Działania opisane powyżej były także istotne dla ważnego polskiego środowiska emigracyjnego. Dla Jerzego Giedroycia i Juliusza Mieroszewskiego z paryskiej „Kultury” integracja europejska była zawsze istotnym elementem post-zimnowojennego porządku politycznego w Europie. Pismo, jak i środowisko wokół niego, zaangażowane było w rozliczne europejskie przedsięwzięcia, w tym również w debatę podczas prób powołania do życia Europejskiej Wspólnoty Obronnej (EWO) w oparciu o francuski Plan Plevena. EWO zakładała powołanie wspólnej, europejskiej armii w obliczu narastającego kryzysu zimnowojennego po wybuchu wojny w Korei. W ramach przygotowań planowano także powołanie Europejskiej Wspólnoty Politycznej. Obie wspólnoty nigdy nie zostały stworzone. Na przeszkodzie stanęło wiele czynników wewnętrznych i międzynarodowych, zaś bezpośrednią przyczyną porzucenia prac nad EWO i EWP były problemy z ratyikacją Traktatu o EWO przez francuskie Zgromadzenie Narodowe w 1954 roku. Obok poparcia dla idei integracji europejskiej, Giedroyć i Mieroszewski postulowali także istotny z punktu widzenia pokoju w Europie pomysł pojednania polsko-niemieckiego argumentując, że tylko niepodległe, demokratyczne Niemcy zakorzenione w europejskich strukturach integracyjnych będą gwarantem pokoju w Europie (Giedroyć, Mieroszewski 1999; Hofman 2006). W owym czasie idee te nie były popularne, choć dzisiaj stanowią jeden z fundamentów polskiej polityki zagranicznej. Co więcej publicystyka Mieroszewskiego nawiązywała do rozważań nad przyszłymi formami integracji europejskiej w szczególności jego rozważania w zakresie federalizmu (Hofman 2006). Obaj publicyści i działacze promowali także zmianę myślenia o sąsiadujących z Polską na wschodzie narodach: ukraińskim, białoruskim czy litewskim. Argumentowali oni, że w polskim interesie nie leży powrót do granic sprzed 1939 roku, lecz popieranie ruchów niepodległościowych na wschodzie, które doprowadzi do powstania tam niepodległych państw, zmieni układ geopolityczny w Europie wschodniej, tym samym przyczyniając się do stabilizacji i rozwoju pokojowych stosunków w regionie (Pomian 1999). odprężenie w europie W końcu, to także polskie zaangażowanie w inicjatywy regionalne – choć ze strony rządów PRL – przyczyniło się do powstania inicjatywy, która bywa często uznawana 22 za klucz do zakończenia zimnej wojny (Suri 2008). Mowa oczywiście o Konferencji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie (KBWE), w której prace polska dyplomacja była niezwykle zaangażowana. Proces KBWE mógł się rozpocząć w wyniku splotu wielu wydarzeń. Celem KBWE było zinstytucjonalizowanie – na możliwym wówczas do osiągnięcia poziomie – relacji między dwoma blokami w zimnowojennej rzeczywistości lat 70. i dzięki temu osiągnięcie odprężenia w rywalizacji międzyblokowej. Jedną z pierwszych tego rodzaju inicjatyw przecierającą szlaki na rzecz odprężenia – był plan zgłoszony przez polskiego ministra spraw zagranicznych Adama Rapackiego w 1957 roku dotyczący stworzenia w Europie Środkowej strefy bezatomowej. Obok partykularnych interesów Polski, propozycja zawierała elementy odprężenia w Europie. Ani ten plan, ani jego poprawiona wersja zgłaszana jako Plan Gomułki z 1963 roku nie uzyskała nigdy poparcia Zachodu (Madajczyk 2009). Dopiero kolejna polska propozycja oicjalnie przedstawiona w grudniu 1964 roku na XIX sesji ZO ONZ przez Władysława Gomułkę znalazła uznanie po obu stronach żelaznej kurtyny. Podczas przemówienia w ZO ONZ Gomułka połączył wezwanie do zorganizowania europejskiej konferencji w sprawie bezpieczeństwa z żądaniami wobec RFN dotyczącymi uznania granicy na Odrze i Nysie Łużyckiej, a także uznania istnienia NRD oraz wyrzeczenia się starań o broń atomową (Selvage 2008:86, Heraclides 1993). Polska propozycja przedyskutowana uprzednio z mocodawcami w Moskwie i partnerami z bloku wschodniego pośrednio doprowadziła do przyjęcia przez Układ Warszawski Deklaracji Bukaresztańskiej z 1966 roku, która poparła idee konferencji. Pomysł ten powracał jeszcze podczas spotkań reprezentantów Bloku Wschodniego w kolejnych latach. Został także – w przeciwieństwie do poprzednich propozycji z lat 50. – podchwycony przez NATO (Heraklides 1993). Najważniejszą deklaracją NATO w tym zakresie to potwierdzenia zainteresowani podczas potkanie w 1968 roku w Rejkiawiku (ibidem: 4). Warto też wspomnieć, że działania dyplomacji PRL na rzecz odprężenia w Europie miały konkretne motywacje, związane głównie z uniemożliwieniem porozumienia radziecko-niemieckiego bez zagwarantowania nienaruszalności granic w Europie (Salvage 2008). Nawiązania stosunków z Republiką Federalną Niemiec przez kraje bloku wschodniego, a także deklaracji dotyczących granic, stanowiło kluczowy moment dla europejskiej detenté. Układy niemieckie symbolizowane przez wizytę kanclerza Willy’ego Brandta w Warszawie i jego spontanicznego padnięcia na kolana przed pomnikiem Bohaterów Getta w Warszawie – otworzyły drogę do odprężenia w Europie (Cordell, Wolf 2005). Już po uchwaleniu Aktu Końcowego KBWE w Helsinkach w 1975 roku Polska stała się jednym z najbardziej aktywnych członków tej organizacji, korzystając z każdej okazji do wyjrzenia poza „na wpół otwartą kurtynę”. Co więcej, poza dwoma koszykami (kwestiami bezpieczeństwa i spraw gospodarczych), na których Polsce czasów Gierka zależało, przełknięto także trzeci koszyk – prawa człowieka i kontakty międzyludzkie, którego postanowienia umożliwiły rozwinięcie na dotąd niespotykaną skalę działań opozycji w krajach bloku wschodniego (homas 1999, Suri 2008). 23 wielki przełom Rok 1989 to jeden z najważniejszych momentów w historii Europy i Polski. Ta niemalże bezkrwawa zmiana systemu międzynarodowego w Europie i demontaż systemu dwubiegunowego nie ma precedensu w historii. Wyznacza także nowy standard pokojowej zmiany systemu politycznego i obalenia tyranii. Nie bez znaczenia były poglądy liderów opozycji demokratycznej w tym regionie. Jak bardzo blisko było wówczas do tragedii wskazują choćby późniejsze wydarzenia na terenie byłej Jugosławii, które doprowadziły do największych zbrodni przeciwko ludzkości w Europie od czasu Holocaustu. Przed bałkanizacją ostrzegał jeden z przywódców opozycji i polski intelektualista Adam Michnik już na początku lat 90. (1990). W jego przekonaniu najważniejszym zadaniem narodów Europy Środkowej i Wschodniej było wygaszenie agresywnych nacjonalizmów, oderwanie się od konliktów, których nie brakowało niemalże na każdej granicy. To ostrzeżenie do dzisiaj jest ważne w regionie, gdzie spory między krajami czy o traktowanie mniejszości narodowych wciąż nie schodzą z pierwszych stron gazet. Do podstawowych celów polskiej polityki zagranicznej po odzyskaniu suwerenności było unormowanie stosunków z sąsiadami (wraz z ostatecznym uznaniem granic) oraz odbudowanie pozycji w stosunkach międzynarodowych. Jednym z ilarów polskiej polityki zagranicznej stała się promocja Praw Człowieka. Polska zaangażowała się w prace Komisji Praw Człowieka ONZ, od 1989 roku polska dyplomacja zabiegała także o instytucjonalizację KBWE. Warto tu wspomnieć plan Mazowieckiego ogłoszony w Radzie Europy w 1990 roku, skonkretyzowany przez Ministra Spraw Zagranicznych Krzysztofa Skubiszewskiego (Kuźniar 2008: 88). To między innymi dzięki tym polskim staraniom OBWE otrzymała nowe instytucje i formalnie stała się – oicjalnie od 1995 roku – nową, paneuropejską organizacją międzynarodową zajmującą się pokojem i bezpieczeństwem. Jednym z istotnych dla polskiego wkładu w rozwój pokoju światowego wydarzeń tego okresu było mianowanie w 1992 roku byłego premiera Tadeusza Mazowieckiego na stanowisko Specjalnego Wysłannika ONZ w Bośni i Hercegowinie. Do jego zadań należało raportowanie Komisji Praw Człowieka sytuacji na Bałkanach, co wielokrotnie czynił podkreślając nagminne łamanie praw człowieka (Butros-Ghali 1995). Tadeusz Mazowiecki współpracował z Międzynarodowym Trybunałem Karnym dla byłej Jugosławii, powołanym przez Radę Bezpieczeństwa ONZ w 1993 roku do sądzenia winnych zbrodni popełnianych w czasie wojny. Do najbardziej spektakularnych jego działań należy zaliczyć złożenie przezeń rezygnacji w obliczu bezczynności samej organizacji, jak i mocarstw światowych wobec masowych mordów w Srebrenicy. W swojej rezygnacji złożonej w 1995 roku na ręce przewodniczącego Komisji Praw Człowieka ONZ napisał: „Nikt nie może wiarygodnie mówić o ochronie praw człowieka, jeśli musi się konfrontować z brakiem spójności i odwagi wyrażanej przez wspólnotę międzynarodową i jej liderów (…). Zbrodnie 24 były dokonywane szybko i brutalnie, w kontraście do powolnej i nieefektywnej odpowiedzi wspólnoty międzynarodowej. (…) Nie jestem przekonany, czy oczekiwany punkt zwrotny nastąpi i nie mogę dalej brać udziału w pozorowaniu ochrony praw człowieka” (HRW Report 1995: 70 – tłumaczenie własne). W końcu ta odważna decyzja odniosła połowiczny skutek. Wspólnota międzynarodowa zareagowała w tym samym roku na ustawiczne, brutalne i masowe łamanie praw człowieka w Bośni i Hercegowinie i doprowadziła do podpisania porozumień pokojowych kończących wojnę. w imię europy Głównym celem polskiej polityki zagranicznej lat 90-tych było przystąpienie do NATO i Unii Europejskiej. Miało to zagwarantować bezpieczeństwo i dobrobyt, ale także większą rolę na arenie międzynarodowej dla kraju. Obie organizacje międzynarodowe, wywodzące się jeszcze z czasów zimnej wojny, w tym samym czasie, kiedy przystępowała do nich Polska zmieniły swoje oblicze i charakter. Według Franka Schimmelfenniga, zarówno Sojusz Północnoatlantycki, jak i Unia Europejska stały się organizacjami instytucjonalizującymi funkcjonowanie wspólnoty przywiązanej do ochrony podstawowych wartości, na których zostały zbudowane: pokoju, liberalnej demokracji i praw człowieka (2003). Polska, jak i inne państwa regionu Europy Środkowej i Wschodniej, by uzyskać członkowstwo w tych organizacjach musiały udowodnić swoje przywiązanie do wspólnych wartości. Polska działała w Partnerstwie dla Pokoju, rozwijając swoją współpracę w ramach NATO. Uczestniczyła od czasu swego członkostwa we wszystkich ważniejszych operacjach wojskowych NATO. Nawet kontrowersyjna i szeroko krytykowana misja w Iraku zainicjowana przez USA w 2003 roku, przyniosła Polsce pochwały. W streie okupacyjnej zarządzanej przez polski kontyngent panował stosunkowy spokój i porządek, a współpraca z lokalną ludnością układała się w miarę poprawnie. Szczególną inicjatywą podjętą między innymi przez Polskę, po przystąpieniu do NATO, było zwołanie w Warszawie w 2001 roku konferencji dotyczącej promowania demokracji na świecie. Konferencja została zwołana z inicjatywy Sekretarz Stanu USA Madeleine Albright i ministra spraw zagranicznych Polski Bronisława Geremka. Podczas konferencji w Warszawie powołano do życia organizację o nazwie Wspólnota Demokracji (Community of Democracies) i podpisano Deklarację Warszawską, w której zdeiniowano cele organizacji. Do podstawowych zadań stawianych sobie przez tę luźną grupę państw jest promowanie demokracji i wysiłków na jej utrzymania na różnych forach międzynarodowych (Bieńczyk-Missala 2008). W 2006 roku Polska weszła w skład Rady Praw Człowieka, nowej instytucji ONZ powołanej w miejsce funkcjonującej od 1946 roku Komisji Praw Człowieka. Polska już od początku lat 90. wypowiadała się za usprawnieniem funkcjonowania systemu międzynarodowej ochrony Praw Człowieka (Bieńczyk-Missala 2006). 25 Także w Europie Polska udowadniała swoje przywiązanie do wartości, na których zasadza się Wspólnota Europejska. Komisja Europejska UE tworząca raport o przygotowaniu Polski do członkowstwa w UE w zakresie rozdziału poświęconego Wspólnej Polityce Zagranicznej i Bezpieczeństwa wskazała na wysoki stopień zintegrowania polskich celów polityki zagranicznej z celami UE (Regular Report 2002: 128). Dzisiaj Polska jest jednym z najaktywniejszych nowych członków UE w zakresie polityki zagranicznej o czym świadczy choćby ostatnia inicjatywa polskiego rządu o włączeniu budowania wspólnej europejskiej obrony do priorytetów polskiej prezydencji w UE w 2011 roku. Polska jest aktywnym uczestnikiem misji wojskowych i cywilnych UE. Podobnie jak inne państwa UE popiera działania Międzynarodowego Trybunału Karnego powołanego między innymi właśnie dzięki wysiłkom UE. W końcu, członkostwo w UE zobligowało Polskę do przekazywania pomocy rozwojowej i działań na rzecz realizacji Milenijnych Celów Rozwoju ONZ (Lightfoot 2010). Historyczne zaangażowanie Polski w działania na rzecz pokoju i rola aksjologicznego wymiaru polityki zagranicznej w działaniach państwa, mogą także stanowić istotną rolę w budowaniu pozycji w stosunkach międzynarodowych w regionie. Kwestia pokoju w dzisiejszej Europie jest tym ważniejsza, im silniejsza jest pozycja Unii Europejskiej na arenie międzynarodowej, która oparta jest nie tyle o siłę wojskową, lecz o działania miękkie (soft power), zaś sama UE postrzegana jest jako aktor normatywny. Zaangażowanie w strukturalną politykę zagraniczną UE oznacza także włączanie się w rozwiązywanie przyczyn konliktów, nie tylko ich wygaszania. Oznacza to istotną zmianę w funkcjonowaniu polityki zagranicznej i próbę odpowiedzi na coraz to nowe wyzwania w stosunkach międzynarodowych. bibliografia: Abraszewski, A. (1977) Poland in the United Nations. Warszawa: Interpress. Bąbiak, G. P. (2005) ‘Jan Gotlib Bloch (1836-1902). Portret zapomnianego pacyisty’, w: Bloch J. G., Przyszła wojna pod względem technicznym, ekonomicznym i politycznym. Warszawa: Polski Instytut Spraw Międzynarodowych. Bednarski, Z. (red.) (2002) Polacy w służbie pokoju. 1953-2003. Warszawa: Agencja Wydawnicza CB. Bieńczyk Missala, A. (2006) ‘Rada Praw Człowieka ONZ – wyzwanie dla polskiej polityki zagranicznej’, w: Polski Przegląd Dyplomatyczny 4(32): 33-47. Bieńczyk Missala, A. (2008) ‘Stan i perspektywy Wspólnoty Demokracji’, w: Sprawy Międzynarodowe 3: 3556. Bloch, J. G. (2005) Przyszła wojna pod względem technicznym, ekonomicznym i politycznym. Warszawa: Polski Instytut Spraw Międzynarodowych. Boutros-Ghali, B. (1995) Annual Report of the Secretary-General on the work of the Organization, United Nations [http://www.un.org/Docs/SG/SG-Rpt/ch4e-4.htm]. Chase E. P. (1950) he United Nations in Action. New York: MacGraw-Hill. 26 Cordell, K., Wolf, S. (2005) German Foreign Policy Towards Poland and the Czech Republic: Ostpolitik Revisited. London: Routledge. Dawson, G. (2002) ‘Preventing <A Great Moral Evil>: Jean de Bloch’s <he Future of War> as AntiRevolutionary Paciism’, in: Journal of Contemporary History 37(1): 5-19. Giedroyć, J.,Mieroszewski, J. (1999) Listy 1949-1956. Warszawa: Czytelnik. Góra, M. (2007) ‘Stosunki polsko-izraelskie po drugiej wojnie światowej (do 1953 roku)’. Praca doktorska obroniona w Instytucie Nauk Politycznych Uniwersytetu Jagiellońskiego (manuskrypt). Góra, M., Mach, Z. (2010) ‘Between Old Fears and New Challenges. he Polish Debate on Europe’, in: Lacroix, J., Nikolaidis, K. (red.) European Stories. How National Intellectuals Debate Europe. Oxford: Oxford University Press. Heraclides, A. (1993) Security and Cooperation in Europe. he Human Dimension 1972-1992. London: Frank Cass. Hofman, I. (2006) ‘Sąsiedztwo Polski i Niemiec w publicystyce politycznej Juliusza Mieroszewskiego”, w: Przegląd Zachodni 1: 177-194. HRW Report (1995) he Fall of Srebrenica and the Failure of UN Peacekeeping. Bosnia and Herzegovina, Human Rights Watch, October, 7(13). Kant, I. (1995) Do wiecznego pokoju: projekt ilozoiczny, Toruń: Come. Kuźniar, R. (2008) Droga do wolności. Polityka zagraniczna III Rzeczpospolitej. Warszawa: Scholar. Levy, J. (2006) Intermarium. Wilson, Madison and East Central European Federalism. Florida: Boca. Lightfoot, S. (2010) ‘he Europeanisation of International Development Policies. he Case of Central and Eastern European States’, in: Europe-Asia Studies 62(2): 329-350. Madajczyk, P. (2009) ‘Próby wznowienia Planu Rapackiego przez dyplomację polską w pierwszej połowie lat sześćdziesiątych’, w: Rocznik Polsko-Niemiecki 17: 11-28. Manners, I. (2006) ‘he Constitutive Nature of Values, Images and Principles in the European Union’, in: Lucarelli, S., Manners, I. (red) Values and Principles in European Union Foreign Policy, red. London, New York: Routledge. Michnik, A. (1990) ‘Notes from the Revolution’, in: New York Times Magazine 11.03.1990. Pieczewski, A. (2008) ‘Komisja do spraw Europy środkowej i Wschodniej Ruchu Europejskiego (1949-1973) – głos emigracji w sprawie europejskiego zjednoczenia’, w: Studia Polityczne. 22: 197-224. Pomian, K. (1999) ‘Aktualność Mieroszewskiego’, w: Giedroyć, J., Mieroszewski, J. Listy 1949-1956. Warszawa: Czytelnik. Regular Report on Poland’s Progress toward the accession (2002) European Commission, COM(2002) 700 inal, SEC (2002) 1408 [http://ec.europa.eu/enlargement/archives/pdf/key_documents/2002/ pl_en.pdf ]. Schimmelfennig, F. (2003) he EU, NATO and the Integration of Europe. Rules and Rhetoric. Cambridge: Cambridge University Press. Schimmelfenning, F., Sedelmeier U. (2005) he Europeanization of Central and Eastern Europe. Ithaca: Cornell University Press. Selvage, D. (2008) ‘he Warsaw Pact and the European security conference, 1964-1969. Sovereignty, hegemony and the German question’, in: Wenger, A., Mastny, V., Nünlist, C. (red.) Origins of the European security system: the Helsinki process revisited, 1965-1975. New York: Routledge. 27 Suri, J. (2008) ‘Détente and Human Rights. American and West European Perspectives on International Change’, in: Cold War History 8(4): 527-545. Szawłowski, R. (2005) ‘Archiwum dyplomatyczne: Rafał Lemkin (1900-1959). Polski prawnik twórcą pojęcia <ludobójstwo>’, w: Sprawy Międzynarodowe No. 2: 103-138. homas, D. C. (1999) ‘he Helsinki Accords and Political Change in Eastern Europe’, in: homas Risse, T., Ropp, S.C., Sikkink, K. (ed.)he Power of Human Rights. International Norms and Domestic Change. Cambridge: Cambridge University Press. UNOR (1946) United Nations Oicial Records of the Security Council, First Year, First Series, No. 1. From the irst meeting (17.01.1946) to the twenty-third meeting (16.02.1946). Church House, Westminster, London. Wandycz, P. (1990) ‘Poland’s Place in Europe in the Concepts of Piłsudski and Dmowski’, in: East European Politics and Societies 4(3): 451-468. Winiewicz, J. (1985) Co pamiętam z długiej drogi życia. Poznań: Wydawnictwo Poznańskie. 29 Grzegorz Gruca History and Challenges of Polish Aid: the Polish Humanitarian Action Case he following text presents the development of Polish aid through the perspective of the Polish Humanitarian Action (PAH). It covers a period of around 20 years. he activities of PAH constitute the exempliication of Polish humanitarian and development aid over the past decade. he description of PAH’s ield missions in various third world countries is provided below. his includes PAH humanitarian relief actions implemented in response to natural disasters and military conlicts as well as sustainable development aid. Finally, the paper addresses the meaning of Poland’s accession to the EU in light of development aid and scrutinizes the national legal and inancial challenges regarding Polish development assistance for the least developed countries. Key words: Humanitarian and Development Aid in Poland, Polish Humanitarian Organisation The evenTs of 19 8 9 and polish developmenT cooperaTion In order to understand the origins of Polish development assistance, one must take into account the importance of the political and social changes of the 1980s and 1990s. his was the time of the promotion of civil society, when many NGOs were set up in order to implement development projects in the country. At that time, substantial foreign development funds were transferred to Poland – the biggest beneiciary of development assistance among the region’s post socialist countries. We beneited from the inancial and substantial support of foreign donors such as NED, USAID, CIDA, Westminster Foundation. hey were mainly interested in supporting democratic changes in Central and Eastern Europe. Taking into consideration the case of the Polish Humanitarian Action, two issues shall be mentioned in order to understand the context of the origins of Polish foreign aid initiatives. First of all, Janina Ochojska, PAH’s President, as well as many of the original PAH supporters were linked to the Polish democratic opposition environment. Secondly, Janina Ochojska’s cooperation with the French Foundation EquiLibre which was involved in delivering humanitarian aid to Poland during the Martial Law was crucial to the establishment of the PAH. his is how Janina Ochojska recalls irst free elections in Poland in 1989: “At that time I was a member of the ‘Election Committee’ in Toruń. I was totally sure that ‘Solidarność’ would win these elections. It was fascinating to realize that we reached the day when the change of system was inally possible. So many of us had lost hope that the collapse of communism would ever come. I remember that on the day of the ‘change’, I thought what to do next, what to do later, what should be my way, my path in the new reality. I was looking for something that would become appealing. At that time 30 I was a fellow researcher at the faculty of Astronomy at the University of Toruń. We all had a deep feeling of responsibility and asked questions of ourselves as to what to do about it. I knew that I wanted to do something, I needed to be active. Finally, at the end of June 1989, we founded the Polish section of the French Foundation EquiLibre which was later transformed into the Polish Humanitarian Action. In my mind, it was the beginning of changing our country from a recipient of foreign aid into a donor. Poland changed from being strictly the beneiciary of foreign support to the country that was ready and able to help others”1. he irst development assistance delivered with Polish funds was directly linked to the relief aid for victims of natural disasters and armed conlicts. he events in Yugoslavia and then in Chechnya showed that our society strongly sympathized with those in need of humanitarian aid. he recollection of help given to Poland by other countries was an important factor shaping the attitude of Polish society. Emergency responses, fundraising campaigns for relief actions were initiated by NGOs and supported by the government. hese humanitarian campaigns, which often resulted in long-term involvement and engagement in post-conlict rehabilitation, led to the increase in the interest of the society in humanitarian issues beginnings of The polish humaniTarian acTion: hisTory, profile and currenT acTiviTies he Polish Humanitarian Action was initially established as the Polish section of the French EquiLibre Foundation on 12 December 1992. PAH came into existence under its present name in December 1994. With the establishment of the Polish Humanitarian Action, its statutory mission became making the world a better place by alleviating human sufering and promoting humanitarian values. It was already in 1992 when Janina Ochojska started organizing convoys with donations for the inhabitants of Sarajevo. It was the irst Polish initiative that provided an opportunity for society to provide aid to people sufering as a result of war. PAH’s activity became a mobilizing factor for people from diferent social backgrounds. People were determined to help and to show their solidarity with others in need. heir commitment made it possible to organize a series of spontaneous aid actions. We concentrated mainly on emergency aid through sending convoys with basic needs’ items and materials such as food, medicine, rehabilitation equipment and other necessities indispensable to survive in the situation of war or natural disasters. Our aid reached many parts of the world, where we have dealt with various crises. his experience allowed us to learn of diferent ways of aid delivery. Nowadays, we would like to concentrate more and more on providing long-term assistance for the purpose of ensuring sustainable and stable development in the regions sufering 1 Quotation from interview given for BBC on the 30.05.2009 about events in 1989, PAH sources. 31 from the consequences of war or natural disasters. However, our objective is to involve Polish society at large in aid delivery. We provide the opportunity to participate in our activities i.e. one can support the PAH as a volunteer or as a donor. In this way we support and implement the idea that everyone can participate in aid delivery according to one’s abilities and resources. his approach contributes to the creation of a culture of tolerance and global responsibility in our country. he Polish Humanitarian Action helps people in crisis to become self-reliant and regain responsibility for their future. At the same time, we focus on shaping humanitarian attitudes and creating a modern culture of aid in the Polish society. he guiding principle of PAH is to act eiciently with respect for human dignity. hroughout the years, PAH has continued to provide aid regardless of nationality, race, religion or party to the conlict. PAH’s work is based on belief that people need to support each other. Our role is to explain to people that in order to have a more stable and peaceful future we have to work on reducing inequalities and begin thinking in global categories. examples of The pah’s field projecTs2 a) conflicT in kosovo he destruction of Kosovo, both in the physical and social dimensions, called for signiicant international aid. Following the eruption of the conlict in Kosovo (April 1999 – April 2000), the Polish Humanitarian Action organized 8 convoys with emergency aid to the region. Moreover, many years of exclusion of the Albanian community from the oicial political and social structures led to the eruption of violence and necessitated foreign aid aimed at the development of civil society. Meanwhile, the aid delivered to the Serbian minority, besides bringing tangible beneits, was meant to overcome the sense of isolation, abandonment and lack of any prospects that prevailed in the few remaining Serbian enclaves in Kosovo. he unique value of PAH activities in Kosovo was that the assistance was provided to both sides of the conlict. In response to the deep interest of Polish NGOs in the Kosovo situation, PAH organized a study visit of nine NGO representatives to the Province in July 1999. In late 1999, PAH established its irst humanitarian mission to Kosovo. he mission’s activity covered two communal areas in the southern part of Kosovo: Kacanik (populated by Albanians) and Strpce (one of the largest Serbian enclaves in Kosovo). he selection of these locations was due to the fact that Polish KFOR Forces were stationed in the vicinity. It was also important that PAH’s aid would be available to both parties of the conlict. he goals of the mission were to assist local communities in the process of building civil society and to satisfy their social needs, including 2 Information based on PAH project reports and other private PAH sources. 32 education and culture. In the long-term perspective, these measures would help decrease tensions between the two sides of the conlict. he mission operated until April 2002. he mission in Kosovo was mainly inanced from the following sources: Ford Foundation (administrative and structural costs), Polish Ministry of Foreign Afairs (grant covering administration and program activities), individual donations. PAH’s activities in Kosovo were foreseen as a long-term aid. Our assistance to both sides of the conlict was a crucial factor in decreasing the threat of conlict escalation and constituted a contribution to the reconciliation process. It is also important to note that PAH also supported other Polish organizations in their initiatives of aid delivery to the communities of Kacanik and Strpce. he activity of the mission focused on the following issues: development of democratic infrastructure including local media, and NGO development, monitoring of civil rights and civic education; support for micro-scale economic development (vocational training, job creation, micro-inancing, development of small and medium enterprises); establishment of a community centre – space for the development of local initiatives, meetings and socializing of diferent age groups (a cafe place as a start-up, an area for cultural events, foreign language classes, computer literacy courses); educational programs for children and youth with a particular focus on civic education; mediation and reconciliation activities for the two communities. All these activities were based on our belief that the only viable way of conlict resolution was continuing grass-roots work which aims at contributing to the conlict resolution. hese types of activities, in order to be efective, require long term commitment and credibility gained in the local community. b) iran On 26 December 2003 an earthquake devastated the city of Bam, Iran. Some 25,000 of the 30,000 buildings in the city and surrounding villages were demolished. he destruction of 131 schools halted the education of some 20,000 students. Sixty percent of the water supply facilities were destroyed. In January 2004, the Polish Humanitarian Action sent its employee and volunteers to the region to coordinate the institution’s assistance to the victims. On 7 January 2004, PAH assessment mission visited Iran. Janina Ochojska describes the situation in Bam in the following way: “I haven’t seen such destruction for a long time. It’s not about the ruins; it’s about the people who live in the streets in tents. here are districts full of ruins. hose few houses that were not destroyed cannot be inhabited. Tents are everywhere. hey are small and certainly do not provide any protection from cold. People sleep on the ground. hey search for anything valuable in the ruins. hey are not able to cook or prepare something to eat. hey do not have a chance to wash or warm up themselves. One could see that hopelessness became overwhelming. Some people don’t even have tents. hey live under the trees. 33 Children are everywhere, they are left alone, scared, emaciated. heir parents were seeking help elsewhere. Life in Bam was not the same as before”. he Polish Humanitarian Action launched aid to the victims of the earthquake immediately after it occurred. Financial donations for the victims gathered by PAH on a separate bank account amounted to 210,000 PLN. he irst airplane with humanitarian aid left Poland on 30 December 2003, carrying gifts prepared by PAH, Caritas Polska and the Polish Red Cross (PCK). hese included thermal rescue blankets, stoves, clothes, bed-clothes, irst-aid equipment, home & personal care products. he gifts were handed over to the Iranian Red Crescent. Another airplane transported more products on 7 January 2004. hese included work gloves, medicines, sleeping-bags and tents. c) iraq In early July 2003 the Polish Humanitarian Action opened its mission in Iraq. Its oice was placed in Al Hillah – a town in the province of Babil. PAH had 2-3 employees on the mission. Projects were also carried out by local staf. During the 10 months of the PAH’s work in Iraq, we succeeded in renovating 26 educational institutions, including 16 schools and 10 youth centres in the Babil province. Two mudhut schools were renovated and expanded in Wassit province and 8 new schools were built in the nearby villages. he money was also spent to repair 6 water tanks, to equip a children’s playground and to organize holiday trips for children from AlHillah. he majority of funds for the aid in Iraq were obtained from international institutions and organizations. Due to safety reasons, the PAH‘s mission in Iraq ended in May 2004 with some projects still being implemented from Poland and Jordan. Among the completed projects in Iraq was the construction of a water treatment plant in Attab village. In 2006 six Water Treatment Stations (WTSs) were renovated by the Polish Humanitarian Action and their management was passed to the local communities. In the same year PAH ran another project where the beneiciaries were the inhabitants of the Shomaly region. he project comprised of WTSs construction and provided the system of water distribution. Before its implementation, the people of the Shomaly region used water from contaminated canals. he location of the system was selected by the Water Department of the Babil Province, the main partner of PAH in the region. he WTS constructed in Attab provided 50m3 of highest quality drinking water per hour. It was distributed via an 8 km pipeline constructed by PAH. he WTS provides continuous access to drinking water for 5 000 inhabitants of the Shomaly region. he second PAH project in 2006, aimed at job creation for the inhabitants of Al Hilla. At the end, two bazaars of a total area of 5,100 square metres were set up in the city. Two retail centres developed by the Polish Humanitarian Action were equipped with water tanks, sewage system and electricity. he bazaar had a roof and provided places for 80 stalls, 16 34 shops and 4 toilets. Upon completion of the construction, the bazaars were handed over to the Local Municipal Oice. he shops and stalls were leased via a competition to the unemployed who were primary breadwinners and had no other source of income. he fee for renting a space in the bazaar was reduced to the minimum. he leasees covered the costs of electricity, water, garbage disposal and cleaning. he bazaar was also used by local manufacturers and farmers. he construction work provided temporary employment for 100 people, thus another 100 Iraqis and their families acquired a permanent source of income thanks to the project. Today, 50,000 inhabitants of the two districts of Al Hilla, namely Al Muhizem District and Al Mualimeen, may shop in their neighborhood and no longer need to commute to the unstable city centre. d) burma he devastating cyclone Nargis hit Burma in the beginning of May 2008. he dead and missing toll left by the cyclone reached 140,000 people and the lives of almost 2.4 million people were heavily afected.he loss of productive assets and resources of water as well as the loss of shelters, schools and other community buildings impacted heavily on the local livelihood situation. In total, at least 9,000 beneiciaries have gained from the project outcomes co-funded by the Polish Humanitarian Action. hese activities in the most heavily afected areas of the Bogale Township, Kadonkani peninsula in the Ayeyrrawaddy division included: – puriication, distribution and storage of potable water on the territory devastated by the hurricane Nargis (52 water resources inspected, 35 tube-wells and dug-wells cleaned, repaired and provided with hand-pumps, 6 new deep tube-wells drilled, 550 ceramic water ilters installed, 2 water-ponds rehabilitated); – purchase and delivery of small animals, training in animal breeding and veterinary skills provided to the members of local community; – re-construction of three community schools; – housing for water puriication plant in Kadonkani hospital that enabled 2000 litres/hour of safe clean water for Kadonkani hospital and neighbouring villages. e) sri l anka Following the tsunami, PAH opened its ield mission in the Ampara district in January 2005. he recovery programs aimed to improve access to potable water. In the beginning of February 2005, PAH opened a water treatment plant which provided 60 000 – 80 000 litres of drinking water on a daily basis to some 15,000 people living in two nearby villages and camps. As a result of PAH’s cooperation with the local hydrologists, 39 new deep wells were built in Ampara district. PAH estimates that they provide access to potable water for approximately 93,000 people. PAH rebuilt 5 schools and provided them 35 with sanitation systems. he organization also ran a professional empowerment program for some 200 beneiciaries who were provided with production resources. f) sudan PAH started its operations in the Southern Sudan in August 2006, focusing its eforts on returnees and vulnerable population assistance. Every day we witness dramatic situations in Sudan related to the lack of water, food or disputes over land. Statistics provided by international institutions clearly indicate that in many categories the region continues to be classiied at the top of notorious rankings. Only 25-30% of children have access to education, less than 40% have access to potable water and women’s mortality when giving birth is the highest in the world (2037 per 100 000 births). here is no doubt that Southern Sudan is nowadays one of the world’s least developed regions. he main areas of PAH’s interventions have been water supply and food security programs. Regarding water and sanitation projects, we have focused on boreholes drilling and rehabilitation, hygiene promotion, community-based water and sanitation management, provision of spare parts and tools. he food security programs included seeds and tools distributions, training in growing of crops, literacy and vocational training. Since 2004 the Water Campaign „I save water” has become one of the PAH’s most important projects supporting aid initiatives in countries like Sudan, Palestinian National Authority and Afghanistan. hrough this campaign we have tried to involve Poles in helping people without the access to potable water and to create a community that strongly identiies with this idea. he Water Campaign is a nationwide annual social and media event. In its framework, we organize interactive information workshops atschools, educate students on humanitarian aid, supply teachers with educational materials. PAH’s volunteers also conduct workshops at schools. We also encourage the society to buy gadgets such as “I save water” stress balls and key-rings as well as “Water for Africa” T-shirts. PAH promotes the campaign in newspapers, radio stations, TV and on the Internet. Funds raised in the campaign are allotted to constructing potable water boreholes in Southern Sudan. In Southern Sudan in Jonglei state, the PAH drilled and repaired over 66 wells which give access to potable water to 49,500 people. In West Darfur, the PAH drilled 35 wells providing access to potable water for some 18,750 people. We have also provided hygiene and water and management training for over 400 people. g) a fghanisTan he permanent mission in Afghanistan started its operation in June 2002, with headquarters located in Kabul. Our activities initially focused on providing educational opportunities to Afghan girls and boys, reconstructing and developing 36 vocational and technical education and traditional Afghan culture. Educational programs were coupled with awareness raising initiatives in Polish society. Once PAH gained more experience in water supply and sanitation projects management, we extended our projects in Afghanistan to water supply programs. Water distribution systems were constructed in Kapisa province and gravitational systems for serving the inhabitants of the mountains of the Panjshir region. hese projects were later extended to new villages. h) palesTinian naTional auThoriTy he PAH’s mission in the West Bank has operated since 2006. In October 2009 we opened additional ield oice in the Gaza Strip. Both the West Bank and Gaza Strip sufer from ineicient water and sanitation systems, high level of unemployment and poverty. he management of water systems and puriication of water at some acceptable level takes place in a few bigger cities. Frequent water leakages cause pollution of water resources that afect local people’s health. his is relected in the very high mortality factor among children below the age of 5. he bad condition of water and sanitary infrastructure is particularly noticeable in refugee camps built 57 years ago. he camps and their water systems have not adjusted to the number of their inhabitants. hey are usually old and unrenovated. hus, PAH focuses its eforts in the region on water and sanitation systems, food security initiatives and educational activities for children. For instance, in 2007 and 2008 PAH built sanitation systems for over 1000 households in Nuba. Water systems were built in Jenin and Nablus refugee camps providing drinking water to over 100,000 people. In 2007 PAH organized extracurricular activities for Palestinian children sufering from stress induced by the conlict. he following year we continued our water and sanitation projects by building 8 water tanks, 20 toilets and hygiene-promotion trainings for children and adults living in the Betlehem District. In 2008 we implemented a food security program that included purchasing goats and food for animals followed by the training on animal breeding for women in the Hebron District. poland’s accession To The european union he irst oicial Polish Aid projects took place in 1998. he engagement of Poland in development issues was afected by the prospective EU accession that required the acceptance of international documents such as the Cotonou Agreement, Monterrey Consensus, and the United Nations Milennium Declaration together with Millennium Development Goals. hese documents obliged the state to act as a donor in bringing aid to developing countries. Poland also committed itself to create institutional structures of the Oicial Development Assistance (ODA). he Polish attempt to fulill the international development commitments was adopted by the 37 Council of Ministers in 2003 in the form of the “Strategy for Polish Development Co-operation”. According to the provisions of the Strategy, the main objectives of Polish assistance include: support for sustainable economic growth, respect for human rights, democracy, rule of law and good governance, promotion of global security and stability, transfer of experiences from the ield of Polish political transformation, development of human resources, support for development of the public administration and local structures, environmental protection and prevention of environmental problems and providing emergency humanitarian and food aid3. he essential element of Polish development co-operation is to foster sustainable development, including poverty reduction in the countries beneiting from Polish aid. he objectives of our development co-operation are consistent with the Millennium Development Goals (MDG) and development policy of the European Union4. Under the draft of the new strategy, the objective of Polish foreign assistance is a world that is safer, more sustainable and developing more quickly, especially the regions where Polish assistance can have special importance. he term foreign aid is understood above all as Oicial Development Assistance (ODA), i.e. actions which aim to support economic growth and prosperity in developing countries, according to the deinition of the OECD. he term “foreign assistance”, however, encompasses other aid actions which, although not always fulill the ODA criteria, play an important role in establishing peace, security and stability in the world, particularly in Poland’s direct international environment. It is above all the promotion of democracy, human rights, good governance, support for the free media and the civil society building understood in the broad sense. he Polish strategy of actions aiming at development of less developed countries is based on the assumption that reduction of poverty and global developmental disparities have a greater chance of success if democracy, rule of law, building of the civil society and respect for human rights are ensured. Democracy creates space for freedom which is inherent in development and therefore only in the conditions where human rights, rules of good governance and other democratic mechanisms are respected can assistance be provided in such a manner that development is sustainable. An important dilemma when considering Polish assistance is the distinction between development assistance and foreign assistance. he distinction results from the double track of Polish aid. On the one hand, Poland is involved in the international system of development assistance, i.e. aid that aims above all to reduce poverty in the context of sustainable development and the fulillment of the Millennium Development Goals. On the other hand, Poland takes actions in the area of enhancing democracy and development of the civil society abroad, which does not lie within the scope the classic deinition of development 3 4 Quotation from the Justiication of the draft of the Act on Polish Development Assistance. Quotation from the 2003 Strategy on Polish Development Assistance. 38 assistance. hus, foreign assistance is a general term covering both directions of Polish aid which may cause some confusion. Since 1 May 2004 Poland has been a member of the EU – the biggest development assistance donor. Following our membership, our country has made international commitments concerning both the volume and quality of foreign development assistance. In May 2005, at the meeting of the EU’s General Afairs and External Relations Council (GAERC) Poland declared an increase in development assistance to 0.17 per cent of its GDP by 2010 and to 0.33 per cent of its GDP by 2015. his implies the need to multiply inancial resources allocated to development co-operation and to adjust Poland’s foreign assistance program to new challenges. Moreover, since its accession to the EU Poland’s development initiatives should take into account the goals set within the EU and be integrated with related actions taken by other member states and the European Commission. It concerns the commitments such as respect for the right of developing countries to determine their needs and priorities and the necessity to adjust development assistance to them. In 2003 and 2007 the Polish Humanitarian Action signed the Framework Partnership Agreement with ECHO (European Commission, Humanitarian Aid department) in the ield of humanitarian aid. Within these accords, the PAH carried out 9 foreign projects in Russian Federation (Chechen Republic) and the Palestinian National Authority for the total amount of approximately EUR 3 mln. Poland‘s accession to the European Union meant Polish Humanitarian Action and other Polish NGOs joining pan-European structures and consortia too. Two of the most important are TRIALOG5 and CONCORD6 focusing on joint cooperation towards building capacities of NGOs, promoting cross-border cooperation between civil organizations from diferent countries with a special focus on strengthening cooperation between those from the global North and the global South. Towards The f uTure – challenges of polish developmenT a id In the last few years Poland has made signiicant progress in the area of development 5 TRIALOG is a project to strengthen civil society and raise awareness of development issues in the enlarged EU. With the enlargement of the European Union 12 new member states (NMS) contribute strategically and inancially to the EU development co-operation policy. he priorities, policies and methodologies of the NMS and accession/candidate countries (AC/CC) complement and enrich the present EU approach. A sound integration into European structures and policies is clearly needed. he involvement of civil society organisations (CSOs) in this process and the mobilisation of public support for development cooperation in the enlarged EU is decisive in order to live up to the EU’s commitment to eradicate world poverty. 6 CONCORD is the European NGO Confederation for Relief and Development. Its 18 international networks and 22 national associations from the European Member States represent more than 1600 European NGOs vis-à-vis the European Institutions. he main objective of the Confederation is to enhance the impact of European development NGOs vis-à-vis the European Institutions by combining expertise and accountability. 39 and humanitarian aid, i.e. it has transformed from the beneiciary to the donor of foreign aid. Nevertheless, the country still faces some serious challenges that shall address the issues of development and humanitarian aid in an adequate and eicient manner. a) l ack of a dequaTe legal and f inancial soluTions To The developmenT a ssisTance he biggest and the most urgent problem remains the lack of an adequate legal framework concerning development cooperation. Although the Ministry of Foreign Afairs has worked on the Act for more then 6 years, the document hasn’t reached Parliament yet. he lack of the legal framework and adequately prepared governmental institutions that would manage the ODA still signiicantly afects the look and distribution of Polish aid. Among the most important issues to be addressed by the legal Act is the establishment of a inancial instrument for development projects which will run for several years. For the time being, due to the fact that all expenditures related to the ODA are inanced from the budgetary reserve, each project implemented in the framework of Polish Aid must be accounted for within a one-year budget line. his poses substantial diiculties for the NGOs implementing projects abroad. he announcement of the competition-winning NGOs takes place at the beginning of the year, while the inal project reporting takes place at the end of the year, thus the actual project implementation lasts less than 8 months. Having taken into account e.g. the rain season in Africa, there is even less time for the actual project implementation. he one-year long inancial system poses signiicant diiculty to the construction projects such as building a school. his obstacle prevents the development aid to be efectively implemented. In terms of inancing ODA, Poland seems to be caught in a double bind. Struggling to fulill the obligation of the aid increase, the state qualiies as ODA such spending as credits with grant elements or debt cancellation. Yet these forms of assistance (together with grant elements of inlated aid), even though acceptable, are not highly recommended and are criticized for having a small impact on communities in need. At the same time there is the lack of political recognition of the importance of the development issues. his hinders the possibilities of increasing ODA at the cost of other expenditures. b) The p ublic, poliTicians and The polish a id Another issue that should be addressed is the non-recognition of the importance of development cooperation by Polish political class. Even though some decision makers and politicians pay attention to development assistance, they rather tend to regard it in terms of foreign policy interests. One cannot forget that the development cooperation has become a part of foreign policy worldwide, yet political interests 40 should not be an obstacle to efective development programs. he most pressing problems and important EU objectives that should be addressed are poverty eradication and the development of the least developed countries. Although the EU new member states declared that they would contribute towards the achievement of the Millennium Development Goals through the commitment to reach ODA/GNI ratio of 0.17% by 2010, 0.33% by 2015 as well as providing at least 50% of the annual ODA increase to Sub-Saharan Africa, Poland has not made signiicant progress in achieving these goals. his is interlinked with the lack of the public interest in the development issues. his vicious circle makes it particularly challenging to raise the level of knowledge and awareness of development issues. he lack of interest on working to achieve these objectives is usually explained by the lack of suicient funds, the lack of a colonial past or historical links to the least developed countries. It is also important to note that the public as well as politicians and decision makers in our country do not possess suicient knowledge of development issues. here is, therefore, an urgent need to increase public awareness and knowledge about development issues and MDG agenda in Poland. Moreover, there is also an urgent necessity to empower civil society organizations (CSOs) in advocacy for fulilling Poland’s commitments towards acting against poverty and fairer relations between the developed and developing countries. Substantial Polish inancial aid is directed to Afghanistan. Given the fact that Poland is militarily engaged in the country, the amount of Polish bilateral aid for Afghanistan has increased from 8 million in 2008 up to 40 million in 2009. he money for Afghanistan has been distributed in the main by Polish military representatives. However, the development cooperation should be implemented through civil structures. bibliography: PAH internal sources: Interview for BBC, 30 May 2009. PAH internal sources and PAH Annual Reports. Polish Ministry of Foreign Afairs (2007) Draft of the Act on Polish Development Assistance. Polish Ministry of Foreign Afairs (2003) Strategy on Polish Development Assistance. 41 Andrzej Dylong Civil – Military Cooperation (CIMIC) in the Polish Armed Forces’ Operations he aim of this paper is to explain the post-war reconstruction process from the military point of view. It covers the core functions of CIMIC and its doctrinal basis, common misunderstandings pertaining to the issue of civil-military cooperation, CIMIC’s role in state-building activities, the forms in which we provide support to the civil environment and humanitarian aid as well as cooperation with diferent parties engaged in conlicts such as NGOs or American military units. It also explains our role in protecting the cultural heritage of the area of operations and sums up the major challenges we face in Afghanistan nowadays. Key words: CIMIC – Military Cooperation (CIMIC) in the Polish Armed Forces, Provincial Reconstruction Teams (PRT), Polish Military Contingents in Peace Operations core f uncTions and cimic’s docTrinal basis he basis of understanding civil-military cooperation is the place of CIMIC in the structure of the Polish Armed Forces (PAF). he CIMIC Branch is an internal unit directly subordinate to the Chief of Command Centre, and its main purpose is to organize and coordinate the planning and organization of civil-military enterprises undertaken by Polish Military Contingents in operations abroad, as well as taking care of proper civil-military relations in the country. he wide range of its activities covers various aspects of civil-military cooperation in the PAF Operational Command (OC). he Commander of the PAF Operational Command is responsible for planning and operational command of given units of the Polish Armed Forces under his control (by the decision of the Ministry of National Defence) for the efective conduct of operations. He commands the Polish Military Contingents abroad, is responsible for preparing the PAF command units and their coordination with the commands of Operational Units and Military Units to be appointed under his command (Polish Armed Forces Operational Command oicial website). he range of our duties includes command of the Polish Military Contingents during missions and operations, planning of the deployment of operational forces in crisis operations – both military and non-military, and the training and coordination of commands and forces selected from the Land Forces, Air Force and Navy in joint operations. We hold regular video conferences with our forces abroad to monitor, assess and modify the executions of their tasks. Our responsibility covers OC plans structures and forces deployment, funds, transportation by air and sea – on both operational and strategic levels. he OC also monitors all issues connected with crisis management in the case of any natural or man-caused disasters, training 42 and conducting exercises, the aim of which is to check PAF combat readiness, and assess the condition of the NATO Response Force. Moreover, we monitor combat readiness and the activities of military forces in neighboring countries, and give permission for all military planes from other countries to enter the Polish airspace. Now that we are familiar with this structure, let us proceed to what CIMIC actually is. According to NATO’s deinition, Civil-Military Cooperation is the coordination and cooperation, in support of the mission, between the NATO Commander and civil actors, including national population and local authorities, as well as international, national and non-governmental organizations and agencies (MC 411/1, 2001, p. 1). A well known picture of a Crisis Response Operation (CRO) is one in which we have military forces on one side and the civil environment on the other with CIMIC being positioned between the two parties. According to NATO’s doctrinal basis, CIMIC’s task is to support both the military force and the civil environment and, of course, to establish, maintain and develop civil-military liaison activities (AJP 09, 2003, p. 1-3) – these three being CIMIC core functions. Civil – Military Coordination then, by the UN Handbook deinition, is the essential dialogue and interaction between civilian and military actors in humanitarian emergencies which is necessary to protect and promote humanitarian principles, avoid competition, minimize inconsistency and, when appropriate, to pursue common goals. Civil Afairs Activities are activities performed or supported by Civil Afairs forces that embrace the relationship between military forces and civil authorities in areas where military forces are present (FM 41-10, 2000, p. 1-2). his of course does not mean that we expect civilians to cooperate in support of the mission. hey will do so for their own reasons and with recognition that cooperation will be of mutual beneit. Of course, full cooperation will not always be possible, but the more open we are, the easier it will be. An important thing to acknowledge is that CIMIC is only one of the four civil-military relations. he others are: CEP (Civil Emergency Planning), MAHE (Military Assistance in Humanitarian Emergency) and HNS (namely Host Nation Support), which should not be confused with CIMIC. here are similarities in our roles, and doing CIMIC we have to be aware that we are not alone in the Area of Operation (AOO). he presence of Coalition forces and a number of IOs and NGOs requires that we take into consideration their activities and priorities, for example CMCoord provided by UN and Civil Afairs Activities conducted by US Army. Yet, it is not CIMIC. In order to understand CIMIC involvement in an operation, we must be aware that it depends on the situation. he general sequence of CIMIC activities can be best accounted for in the following schemes: 43 CIMIC Activity Peace Conlict escalation War Stabilization Peace Conlict cycle Support to Civil Implementation Military operation Military Environment Crisis Civil Environment Peace Life Saving UNHCR Life Support ICRC UNICEF WHO FAO Economic and Social UNESCO, WB, IMF Source: W.R Philips, “Towards NATO Strategic Civil-Military Cooperation”. Militaire Spectator 168, no.5 (1999). p.271 he lessons learned from operations allow us to create the generic model of NATO involvement in complex environments. International response to emergencies usually involves a sequence of short– and long-term stabilization actions. Initially, the international response to a crisis is humanitarian aid comparable to the paramedics role at an accident scene, involving immediate life saving actions, followed by longer-term life support. At the accident scene, the military can provide direct support in a paramedic role, while assisting with security and other issues to allow the crisis response team to stabilize the patient. As stabilization begins, the patient is eventually transferred to the hospital, to begin the long political, economic and social surgery needed for the patient to stand on its own feet. At this stage, the immediate military support to the civil components phases out the life-supporting role and is replaced with the long-term care, which should be performed by civil organizations. 44 cooperaTion – prT and coe Hardly ever do we work alone during state-building operations. In Afghanistan our involvement is not the same as it was in Iraq and today we conduct both CIMIC and Provincial Reconstruction Team’s activities. here is a big diference, however, between CIMIC and PRT roles. Both are connected to the civil environment yet their doctrinal bases are not the same. CIMIC’s task is to support the Commander’s mission in three areas, namely, to support military force, civil environment, and to act as a civil-military liaison. PRT functions, on the other hand, are to promote progress in governance, security, and general development of a given region. A Provincial Reconstruction Team is, in short, an interim civil – military organization designed to operate in a semi-permissive environment. A PRT is intended to improve stability in a given area by helping with the construction of the host nation’s legitimacy and efectiveness in providing security to its citizens and delivering the essential government services (PRT Playbook, 2007, p. 1). A PRT’s concern is to support the legal government in fulilling its goals at the provincial level, so it is based on direct cooperation with Afghan authorities. Hence, the knowledge of Afghan Defense Force (ADF) directions, National Development Strategy (designated by Bonn Conference in 2001) and millennium goals is necessary. Another important player located in our base was the US Corps of Engineers (US COE). Although this consists of civil personnel supported by private security companies, they were under US military control. he cooperation between our units was really good, and we were able to cover many gaps in our activities, for instance, when there was an urge to conduct quick impact projects which our national regulations did not allow. Also, after the Black Eagle operation, we could conduct common battle damage assessment, despite the fact that at that time we had diiculty with arranging our own convoys. We were also able to participate in meetings conducted in US PRT in Al Hill that was located beyond, but yet had inluence on, our AOO. his made many problems much easier to solve. m ainTaining and developing civil – miliTary liaison In order to communicate with the people in AOO we establish so called CIMIC Centres (CCs), wherein we invite people and conduct various meetings with them, ranging from coordination to sociable activities. he prerequisite to success is to show that we are ready to listen to them and have the time and will to do so. CIMIC Centres are locations established at all levels of command where liaison and exchange of information between military personnel, civilian organizations, and the local authorities and population takes place. hey are located on the basis of accessibility and are usually outside military compounds (AJP-09, 2003, p. 5-3). hey also serve as a kind of liaison architecture and should attempt to facilitate this liaison function by enabling the necessary civil, military bodies and actors to interact at the 45 appropriate level (TTP 04, 2001, p. 1). During the 200 days of my stay in Iraq, we conducted more than 450 meetings in our CC. hey were various kinds of meetings from initial meetings with local NGOs and departmental representatives, through projects coordination meetings with contractors and sheiks, to coordination of humanitarian aid and meetings related to health care. One of the most important lessons we learned in the Arabic world is that it is vital to start a friendly conversation before getting down to business. In reality we are in a hurry (because we are limited by the durations of our rotations and the timelines of our goals) and they never are. In the local mentality haste comes from the devil, so it is very easy to lose credibility. Military Liaison Oicers (LOs) in the civilian community need to be selected with care so as to maximise the beneit of the liaison, providing the commander with greater visibility and support within the civil environment. he LO must be seen as a credible source of advice and needs to be capable of making decisions and providing advice at the appropriate level to the civil actor in accordance with the liaison architecture (TTP 01, 2001, p. 4). It is not that we need an oicer of Heman or Robin Hood qualities, but we must be aware that a good soldier will not necessarily be a good LO. A lot of intercultural skills are needed in this position, no cultural feature such as clothing or a particular behaviour should bias us against the people with which we are working. Moreover, a meetings timetable is important because we have a limited number of interpreters. Also, due to many reasons, some people cannot, or do not, want to come to us. heir position, local status or living conditions limit them, or do not allow them, to do so, in which case we go to them. It is a great privilege to talk with local population representatives and, by understanding their needs, to show our readiness and good will to help them. Although the knowledge of the civil environment actors such as NGOs is essential, it is vital to be able to cooperate with the population, understand cultural and historical factors that shape their understanding of the world, their needs and forms of social organization. Cultural understanding helps to prevent a variety of problems arising when conducting any operation or a simple task. Cultural speciicity of the AOO does have signiicant implications that need to be taken into account during strategic planning, which is what we are enhancing by civil-military liaison. supporTing civil environmenT and humaniTarian a id One of the main CIMIC Group tasks was to rebuild local infrastructure – in other words – to conduct so called CIMIC projects. A CIMIC project is a speciic task or activity undertaken by the military force either in isolation or in partnership with one or more civil bodies (national and/or regional authorities, civil populations, non-governmental organizations and international organizations). It may be at the operational or tactical level but must support the Commander’s mission (TTP 05, 2001, p. 1), which is a crucial factor for military forces when stating a project’s 46 hierarchy. In Iraq, we were able to do that according to the US Commander’s Emergency Response Program (CERP) that enumerates assistance rules and areas that can be supported by coalition funds. It covers 15 areas of rebuilding activities and projects, among others: water and sanitation, telecommunications, food production, agriculture, education, economic, inancial, and management improvements, rule of law and governance or irrigation and other urgent humanitarian or reconstruction projects. During the ive years of our presence in Iraq, we conducted 2,712 CIMIC Support Group Projects in years 2003-2009, whose total worth was 141.56 million dollars. 526 pertained to Education, 505 – Public Order and Security, 389 – Electricity, 293 – Public Health, 234 – Agriculture, 229 – Transport and Road Infrastructure, 193 – Water and Sanitation, 179 – Humanitarian Aid and there were 343 classiied as Other. In contrast to the Iraqi mission, since 2007 the CIMIC Group and PRT have spent national funds in Afghanistan. At the beginning certain problems with national regulations occurred, as they did not relect the mission’s reality. Now, because of true facilitation, the process is getting easier, and we are more and more efective on a daily basis. In the nearest future we will be able to do projects as it was done with CERP projects. When it comes to humanitarian aid, at the provincial level it is an important ield in the area of winning hearts and minds. here are two kinds: the irst is General Humanitarian Aid at the provincial level whereby we provide assistance to hospitals, various kinds of social institutions and local NGOs. he second kind of assistance goes directly to local people. Humanitarian aid is a crucial part of every Crisis Response Operation (CRO) and nowadays it is not possible to imagine any mission without it. As far as the Iraqi mission is concerned, no international organisation existed in our Area of Responsibility (AOR). We had to cooperate only with the local NGOs, a situation similar to the one in Afghanistan where many of them operate but only a few in an efective way. Humanitarian assistance included: distribution of water, food, medication, toys, school equipment, etc. We delivered humanitarian aid in several ways, including providing goods to IA to promote its authority among the local people and by providing goods to local NGOs. However, neither solution guaranteed that the supplies would get to the people. So, we tried to make it more eicient by inviting hospital directors to our camp to supply them with medicines or by delivering goods directly to the people. he last solution was the most reliable and most efective. he last important remark is the issue of obtaining assistance supplies. We usually receive them from Poland, but once again national regulations cause some diiculties. here are a lot of people with the requisite good will and charity organisations who are ready to donate, but issues of taxation and air transport capability limit both the extent of those subjects as well as the Polish Armed Forces. 47 culTural heriTage proTecTion Another important area of CIMIC activity is Cultural Heritage protection. It might seem an international duty, but primarily its role is to demonstrate the forces’ respect for locals and their world, which, in turn, results in respect and better relations with the Host Nation’s population. he current normative document in the Polish Army is “Ministry of Defence Instruction no 250” based on international and internal laws. It deines tasks undertaken by Armed Forces units while planning and executing heritage protection activities. It is divided into general decisions, basic principles of heritage protection for the PAF activity in military operations in times of armed conlict, <the protection of cultural achievements during the PAF actions beyond borders of Poland in time the workings and basic principles of heritage protection given by the Ministry of National Defense. he attachments include the scope of necessary knowledge for the training process of professional and enlisted soldiers and the MoD employees, as well as Culture Heritage Assessment Protocol (Instruction No 250, Polish Ministry of Defense, 4th Aug 2005). In planning and executive activities, other acts of international law, ratiied by the Republic of Poland must be taken into consideration, such as “Protection of Culture Heritage IAW Hague Convention” of 1954. In Iraq in 2003 around our AOR about 1,400 archaeological sites were located, so from the very beginning of our presence in Iraq, archaeologists were included in the CIMIC group. Tasks performed by Polish archaeologists included close cooperation with Iraqi institutions/oices responsible for culturally artistic activity and the protection of cultural heritage (SBAH), activity in the international arena (UNESCO), monitoring archaeological sites situated in AOR, projects preparation and execution and education of soldiers in the ield of cultural heritage. Polish activities in protection of the Iraqi cultural heritage were based on the declaration of the Ministry of Foreign Afairs of the Republic of Poland, accepted by UNESCO in July 2003. he document concerned the readiness of Poland to assist Iraq in the protection of cultural heritage and provided frames for Polish activities in the ield of protection of the cultural heritage. According to the resolution adopted by the President of the Republic of Poland on 5th June 2003 (“Participation of the Polish military contingent in the international stabilization forces in the Republic of Iraq”), the protection of cultural heritage was mentioned as one of the most crucial tasks for Polish soldiers. Two ancient cities of Marad and Nippur were located in our AOO. If our archaeologists needed to visit those areas, we had to follow certain rules, such as informing the representatives of the local bureau of antiquities located in Diwaniyah and at Diwaniyah University in order to arrange a meeting on location. On the one hand, this was dangerous because inappropriate people might know that we planned to go there and plan an ambush but, on the other hand, we avoided visiting any archaeological site alone. he assistance of archaeological police and local representatives 48 allowed us to avoid possible future problems. Nevertheless, the assistance of the combat camera team is always necessary, because we can record, revisit and analyze it later in our base. Hovever we also needed a certain number of combat cars and personnel to ensure security during road missions and at the place, since it was not a tourist trip. Some places had to be checked from the air, and because the camera is always onboard the helicopter, we asked pilots to take photos and check some places to monitor the condition of some sites. If they found a new one, they would take photos, determine grids and show us this place on the map. Additionally, we could order a satellite photo of the located object and, if ground access was diicult, request reconnaissance lights with an archaeologist. hen our archaeological reports were sent to the Polish embassy in Baghdad. Another area we were responsible for was a site called Wasit that was accepted for the UNESCO tentative list as one of the most important archaeological places in central and southern Asia in July 2000. It was located from the air as there was no ground access to the place and it was beyond our area. First we made a reconnaissance light to cover the site and landing zones and a month later 4 CIMIC group personnel, protected by 6 soldiers, could land there and had 90 minutes on the ground. In that time our archaeologist did the necessary work to determine the conditions and we were taken up by helicopters. In that case, we could not inform local authorities or allow any locals to accompany us due to force protection because ten soldiers in an open space might be an easy target. In reality I am not able to say what is more important or more urgent – to build the next water pump station or a new fence for the archaeological site in Marad or Nippur? One thing is for sure, this water station will exist for maybe 25 years, namely no more than a half of one generation, whereas Marad and Nippur have been there for centuries. Summing up, whatever we do, we work under severe conditions. Is it a military task to re-build infrastructure, conduct Humanitarian Aid, or protect cultural heritage in such places as yesterday’s Iraq and today’s Afghanistan? No. But we are the only ones who have the opportunity to do so and we are very proud to be able to take part in it. bibliography: AJP-09, „NATO Civil-Military Co-operation (CIMIC) Doctrine” ( JUN 2003) FM 41-10, „Civil Afairs Operations” (FEB 2000), Headquarters Department of the U.S. Army. Washington, DC, 14 February, 2000 Instruction No 250, Polish Ministry of Defense, dated 4 Aug 05. „he Protection of Cultural Heritage Protection Rules During Polish Armed Forces Activities”. [http://www.wceo.wp.mil.pl/ plik/ile/DU250p135.pdf ] 49 MC 411/1, „NATO Military Policy on Civil-Military Co-operation” ( JUL 2001) Polish Armed Forces Operational Command oicial website [http://www.do.wp.mil.pl] Handbook 07-34, „Provincial Reconstruction Team (PRT) Playbook” (SEP 2007) TTP 01 (SEP 2001) CIMIC Liaison & Coordination Architecture TTP 04 (SEP 2001) CIMIC Centres TTP 05 (SEP 2001) CIMIC Projects Philips, W.R. (1999) „Towards NATO Strategic Civil-Military Cooperation”, in: Militaire Spectator 168(5). 51 Patryk Kugiel Specjalizacja Polski w międzynarodowej współpracy na rzecz rozwoju Koncepcja międzynarodowego podziału pracy stała się ostatnio jedną z ważniejszych inicjatyw UE i OECD zmierzających do poprawy efektywności współpracy na rzecz rozwoju w oparciu o przewagę komparatywną donatorów i specjalizację w wybranych sektorach i krajach-beneicjentach. Także Polska, która od 2004 r. buduje nowy system pomocy zagranicznej musi określić swoją specjalizację rozwojową i miejsce w międzynarodowym systemie współpracy na rzecz rozwoju. Niniejszy artykuł przypomina najważniejsze założenia nowego podejścia i próbuje znaleźć odpowiedź na pytania o polską specjalizację rozwojową – geograiczną i tematyczną – oraz stopień zaangażowania w międzynarodowy podział pracy. Dowodząc szeregu słabości polskiego podejścia w tym zakresie, autor wskazuje też kilka propozycji, dzięki którym Polska będzie potraiła lepiej wykorzystać znaczący potencjał, jaki posiada w obszarze współpracy rozwojowej. Słowa kluczowe: współpraca na rzecz rozwoju, specjalizacja Polski we współpracy rozwojowej, Polska, ODA Specjalizacja rozwojowa, czyli doskonalenie udzielania pomocy rozwojowej poprzez koncentrację na ograniczonej i starannie dobranej liczbie państw i sektorów stała się jednym z głównych wyzwań współczesnej współpracy międzynarodowej na rzecz rozwoju1. Właściwa specjalizacja krajów w kierunkach, w których posiadają przewagi komparatywne jest warunkiem odpowiedniego podziału pracy między różnymi donatorami, a w rezultacie lepszej komplementarności i racjonalizacji pomocy rozwojowej udzielanej przez wiele różnych podmiotów. W założeniu ma to zapewnić poprawę jakości i efektywności pomocy rozwojowej w skali globalnej. Takie podejście oznacza inne wyzwania dla doświadczonych dawców, których pomoc jest z reguły w zbyt wielkim stopniu rozproszona, a inne dla wschodzących donatorów, którzy dopiero budują swoje systemy pomocowe i nie do końca rozpoznali własne możliwości, i silne strony w tej dziedzinie. Rodzi to kilka ważnych pytań dotyczących także polskiej współpracy na rzecz rozwoju. Co stanowi specjalizację rozwojową Polski? Czy kierunki te zostały wyraźnie określone w polskim programie pomocy zagranicznej i w jaki sposób dokonano tego strategicznego wyboru? Czy Polska trafnie oceniła własne przewagi komparatywne i czy w rezultacie należycie wykorzystuje swój potencjał? W jaki sposób w praktyce realizowana jest 1 „Specjalizacja rozwojowa” jest pojęciem, które jeszcze nie ugruntowało się w literaturze przedmiotu skupiającej się obecnie na poziomie poprawy efektywności całego systemu. Specjalizacja krajów jest jednak warunkiem efektywnego podziału pracy i wzrostu komplementarności pomocy na poziomie makro. 52 specjalizacja i czy wpływa to na jakość pomocy? W końcu, co wynika z określonej specjalizacji Polski dla jej udziału w międzynarodowym podziale pracy donatorów? Niniejszy artykuł stara się dostarczyć odpowiedzi na powyższe pytania i wskazać możliwości usprawnień w tym zakresie. W pierwszej części przypomniane zostały główne zjawiska i problemy, które doprowadziły do rozwoju koncepcji specjalizacji rozwojowej, a także najważniejsze inicjatywy i porozumienia międzynarodowe odpowiadające na wskazane wyzwania. W kontekście tak nakreślonych uwarunkowań w kolejnej części zaprezentowane są założenia polskiego podejścia do kwestii specjalizacji i podziału pracy. Część trzecia analizuje praktyczną realizację polskiej specjalizacji w trzech wymiarach: geograicznym, sektorowym i współpracy międzynarodowej. Na tej podstawie w zakończeniu sporządzone zostały najważniejsze oceny i wnioski dotyczące zgodności z przyjętymi założeniami i międzynarodowymi uwarunkowaniami oraz odpowiednie propozycje zmian w obecnym systemie. Artykuł dowodzi, że Polska powinna wzmocnić własną specjalizację i aktywniej włączyć się w międzynarodowy podział pracy donatorów. uwarunkowania Specjalizacja i podział pracy donatorów zrodziły się w odpowiedzi na dynamiczny rozwój współpracy rozwojowej w XXI wieku i związane z tym wyzwania, przede wszystkim takie, jak wzrost wolumenu globalnych środków pomocowych, proliferacja donatorów i rozdrobnienie pomocy. Od momentu uchwalenia Deklaracji Milenijnej ONZ, dającej nowy impuls współpracy na rzecz rozwoju, wartość oicjalnej pomocy rozwojowej (ODA) wzrosła z 53 mld dolarów w 2000 r. do ponad 120 mld dolarów w 2009 r. Przy tym zwiększyła się zdecydowanie ilość podmiotów udzielających wsparcia. Oprócz tradycyjnych dawców – krajów skupionych w Komitecie Pomocy Rozwojowej OECD i uznanych organizacji międzynarodowych pojawili się także nowi „gracze” – „wschodzący dawcy” (np. nowe państwa członkowskie UE, a także np. Chiny, Indie, Kolumbia, Korea Południowa, itp.), nowi donatorzy prywatni (np. Fundacja Billa i Melindy Gates’ów) czy tzw. programy wertykalne (np. Światowy Fundusz na Rzecz Walki z AIDS, Gruźlicą i Malarią). W rezultacie liczba dużych dawców wrosła z niespełna trzydziestu w 2000 r. do ponad czterdziestu w 2009 r. To, w zasadzie korzystne, zjawisko proliferacji donatorów miało jednak także swój efekt uboczny w postaci rozdrobnienia pomocy i wzrostu kosztów transakcyjnych2. Władze krajów rozwijających się, często niedysponujące w pełni sprawną administracją, zostały obciążone obsługą dodatkowych programów 2 Koszty transakcyjne to według OECD „koszty związane z przygotowaniem, negocjowaniem, wdrażaniem, monitoringiem i egzekwowaniem porozumień dotyczących przekazywania oicjalnej pomocy rozwojowej” Obejmuje koszty administracyjne, a także koszty niebezpośrednie i koszty utraconych możliwości ponoszone zarówno przez kraje dawców jak i biorców pomocy (OECD 2009, s. 13). 53 i projektów, przyjmowaniem dziesiątek misji pomocowych, organizacji setek spotkań z dawcami, sporządzaniem tysięcy raportów i ewaluacji3. Prowadziło to często do nieracjonalnego wydawania funduszy pomocowych, duplikowania projektów, marnotrawienia części środków i dysproporcji w pomocy dla różnych krajów4. Powstał problem, w którym zbyt wielu donatorów udzielało niewystarczającej pomocy dla zbyt dużej liczby odbiorców. Zagrożenia te bardzo szybko wywołały reakcję społeczności międzynarodowej zmierzającą w kierunku usprawnienia koordynacji między różnymi donatorami i racjonalizacji świadczonego przez nich wsparcia. Temat koordynacji i komplementarności pomocy pojawiał się na kolejnych konferencjach rozwojowych w Monterrey w 2002 r., w Rzymie w 2003 r. i Marrakeszu w 2004 r., aby uzyskać pełniejszy wyraz w trakcie pierwszego Forum Wysokiego Szczebla w sprawie efektywności pomocy w Paryżu w 2005 r. Przyjęta tam Deklaracja Paryska w sprawie efektywności pomocy uznała harmonizację za jedną z pięciu głównych zasad zmierzających do poprawy jakości i skuteczności współpracy rozwojowej. Za jeden ze sposobów poprawy harmonizacji uznano „bardziej efektywny podział pracy”, który „wzmacnia komplementarność i może obniżać koszty transakcyjne”(art. 33)5. Kraje partnerskie zostały zobowiązane do przedstawienia „jasnego poglądu na temat przewag komparatywnych dawców” (art. 34.), a donatorzy, do „wykorzystania w pełni odpowiednich przewag komparatywnych na poziomie sektorów i krajów poprzez delegowanie, gdzie to możliwe, władzy do dawców przewodzących w celu realizacji programów, działań i zadań” (art.35.) (OECD 2005b). Zaleceniom lepszego podziału pracy nie przypisano jednak żadnego z dwunastu mierzalnych wskaźników ustalonych dla monitoringu realizacji poszczególnych zasad. Kwestii tej poświęcono więcej miejsca w trakcie przygotowań i obrad kolejnego Forum Wysokiego Szczebla w Akrze w 2008 r.6 W uzgodnionym tam Planie Dzia3 Przykładowo w Wietnamie w 2005 r. działało 29 głównych dawców, z tego 17 z nich dostarczało pomoc o wartości łącznej poniżej 10% całości pomocy, czyli o małym znaczeniu dla rozwoju kraju, ale za to obciążające jego administrację. Na poziomie globalnym OECD szacuje, że aż 39% wszystkich relacji między krajami dawcami a biorcami są nieistotne dla żadnej ze stron i powinny podlegać realokacji. (OECD 2009, s. 20) 4 Powoduje to, że niektóre kraje otrzymują bardzo dużo pomocy stając się „ulubieńcami” wspólnoty donatorów (ang. aid darlings), podczas gdy inne otrzymują zbyt małą pomoc i są określane jako „sieroty” pomocowe (ang. aid orphans). Przykładowo w 2005 r. Chiny i Mozambik otrzymywały pomoc od 30 dużych dawców, podczas gdy terytorium Mayotte zaledwie od jednego. W tym czasie 38 państw otrzymywało wsparcie od więcej niż 25 darczyńców, podczas gdy 38 innych biorców było wspierane przez mniej niż 10 dawców (OECD 2008d, s. 9). 5 Podział pracy jest rozumiany w 5 różnych wymiarach: na poziomie danego kraju (ang. in-country), na poziomie między krajami (ang. cross-country), między sektorami (ang. cross-sector), na poziomie wertykalnym oraz na poziomie różnych form świadczenia wsparcia. W ostatnich latach rozwija się głównie podział pracy w odniesieniu do dwóch pierwszych poziomów. 6 Jedna z dziewięciu grup roboczych była poświęcona harmonizacji pomocy, a w ramach tego najważniejszym tematem stała się właśnie kwestia podziału pracy na poziomie kraju biorcy. Zob. OECD 2008c; HLF 3RT 2008. 54 łań z Akry sygnatariusze zobowiązali się m.in. do „zredukowania fragmentaryzacji pomocy poprzez poprawę komplementarności wysiłków donatorów i podziału pracy pomiędzy donatorami, w tym także dzięki lepszej alokacji środków w sektorach, w krajach i między krajami” (OECD 2008b). Realizując jedno ze szczegółowych zaleceń z Akry, OECD przyjęła w 2009 r. zestaw 8 zasad określających dobre praktyki w podziale pracy na poziomie kraju, które mają podpowiadać donatorom, w jaki sposób wdrażać podział pracy (OECD 2009a). Oprócz działań inicjowanych na forum OECD szybko wiodącą rolę w poprawie komplementarności i formowaniu systemu podziału pracy przejęła Unia Europejska. Odpowiadając za blisko 60% globalnej ODA i za dużą część problemu fragmentaryzacji pomocy Unia uznała, że poprawa tego aspektu współpracy krajów członkowskich może mieć decydujące skutki w skali globalnej7. Komplementarność polityki rozwojowej między Komisją Europejską, a państwami członkowskimi zalecał już traktat z Maastricht dając solidne podstawy do dalszego rozwijania tej propozycji. W grudniu 2005 r. UE przyjęła pierwszą wspólną strategię określającą zasady polityki rozwojowej dla wszystkich członków: Europejski konsensus w sprawie rozwoju, w której m.in. zalecano poprawę koordynacji i komplementarności pomocy udzielanej przez Komisję Europejską i państwa członkowskie. Podkreślano wagę „koncentracji działań pomocowych wszystkich krajów członkowskich w dziedzinach i regionach, w których mają przewagi komparatywne i mogą wnieść największą wartość do zwalczania ubóstwa”(EU 2005). W marcu 2006 r. KE zaproponowała wprowadzenie systemu podziału pracy między unijnych dawców, jako jedno z dziewięciu zadań do realizacji do 2010 r. Poprawa komplementarności działań pomocowych uznana została za „kluczowe dla poprawy efektywności pomocy”, a podział pracy miał dotyczyć zarówno poziomu kraju, jak i między krajami (European Commission 2006). Unijna wizja współpracy i podziału zadań między kraje członkowskie znalazła swój pełny wyraz w przyjętym w 2007 r. wspólnotowym kodeksie postępowania w sprawie komplementarności i podziału pracy w polityce rozwojowej. Dokument prezentuje zestaw zasad i konkretnych zaleceń implementacji podziału pracy donatorów na trzech poziomach: krajów, między krajami i między sektorami. Propozycje, które kraje członkowskie mogą stosować na zasadzie dobrowolności, obejmują m.in. ograniczenie liczby priorytetowych krajów-biorców, ograniczenie aktywności dawców do maksymalnie trzech sektorów w danym kraju, ograniczenie ilości dawców 7 Badanie stopnia rozproszenia pomocy UE pokazuje m.in., że kraje UE posiadają łącznie 505 krajów priorytetowych (suma liczby krajów priorytetowych poszczególnych państw) i są aktywne w aż 2384 sektorach w 151 krajach biorcach. W 2007 r. aż 127 państw otrzymywało pomoc od więcej niż 5 członków UE i 106 państw od więcej niż 10 członków UE. Kraje Unii prowadziły w 2007 r. ok. 4050 tysięcy indywidualnych projektów o średniej wartości 0,6-0,8 miliona dol.; przeprowadziły 2282 nieskoordynowanych misji i 487 nieskoordynowanych badań w 55 krajach. Poprawa komplementarności i podziału pracy tylko wśród członków UE mogłaby przynieść oszczędności rzędu 200-500 mln euro rocznie (Carlson i in. 2009). 55 unijnych do 3-5 w wybranym sektorze i zwiększenie komplementarności działań m.in. przez lepszą wymianę informacji, realokację pomocy w kierunkach dotąd pomijanych i rozwój systemu współpracy delegowanej8 (EU 2007). W grudniu 2007 r. UE uruchomiła pilotażowy projekt sprawdzający nowe rozwiązania: Fast Track Innitiative on Division of Labour and Complementarity, w którym w styczniu 2009 r. brało już udział 11 krajów członkowskich, KE i ponad 30 krajów partnerskich. W czerwcu 2009 r. KE przedstawiła praktyczną instrukcję przydatną we wprowadzaniu podziału pracy: EU Toolkit for the implementation of complementarity and division of labour in development policy. W końcu w listopadzie 2009 Rada UE przyjęła dokument określający ramy operacyjne w sprawie efektywności pomocy, w którym kwestia wprowadzenia podziału pracy uznana została za jedną z trzech zadań priorytetowych UE w obszarze współpracy rozwojowej. Rada wzywała kraje członkowskie m.in. do przyspieszenia procesu implementacji programu Fast Track Innitiative on Division of Labour, wzmocnienia procesu wspólnego programowania wsparcia, zwiększenia koncentracji pomocy w sektorach i rozpoczęcia podziału pracy pomiędzy krajami, tak by wyrównać dysproporcje w pomocy dla „ulubieńców” i „sierot” pomocowych. W 2009 r. udało się poczynić pewne postępy w ramach współpracy delegowanej i blisko 250 mln euro z unijnego budżetu było zarządzane przez różne kraje członkowskie (EU Annual Progres Report 2010). Kwestie poprawy koordynacji i podziału pracy zostały dodatkowo wzmocnione po wejściu w życie Traktatu z Lizbony, który podkreśla znaczenie współpracy także pomiędzy krajami członkowskimi i „wyznacza nowy etap w unijnej polityce rozwojowej9 (European Commission 2010b). Promowany przez UE i OECD podział pracy w oparciu o specjalizacje rozwojową państw napotyka w praktyce problemy z implementacją i wywołuje rosnącą krytykę części komentatorów. Wskazuje się, że pomysły technokratów z Brukseli są w gruncie rzeczy „naiwne” i nierealistyczne, gdyż nie uwzględniają egoistycznych interesów państw-dawców, zależności między dawcami a biorcami, i pozostałych politycznych aspektów współpracy rozwojowej, a ponadto niosą zagrożenie, że doprowadzą, pod pozorem specjalizacji rozwojowej do zakamulowanej wersji 8 Współpraca delegowana, zgodnie z deinicją OECD, występuje, gdy „jeden z donatorów („główny” dawca „lider”) działa z pełną mocą w imieniu jednego lub więcej innych dawców („delegujących” lub „milczących partnerów”). Poziom i forma oddelegowania różnią się, począwszy od odpowiedzialności za jeden z elementów cyklu projektu dla konkretnego projektu (np. konkretnej kontroli), aż do realizacji pełnego programu sektorowego lub nawet krajowego. Współpraca delegowana może przyczyniać się do obniżenia kosztów transakcyjnych oraz zwiększenia skuteczności pomocy poprzez wykorzystanie przewag indywidualnych darczyńców” (OECD 2003). 9 W ramach Traktatu lizbońskiego współpracy rozwojowej poświecono artykuły 208 -211 Traktatu o funkcjonowaniu UE. Znaczenie poprawy współpracy stwierdza m.in.: Art. 210. ust.1. „Dążąc do zwiększenia komplementarności i skuteczności swoich działań, Unia i Państwa Członkowskie koordynują swoje polityki w dziedzinie współpracy na rzecz rozwoju i konsultują się wzajemnie odnośnie swych programów pomocy[…]”. 56 neokolonialnego podziału świata (Schulz 2007). Podkreśla się, że koncentrując się wąsko na kwestiach harmonizacji i koordynacji jako najważniejszych aspektach poprawy efektywności pomocy, pomijane są inne kluczowe zagadnienia, jak dobre rządzenie czy ograniczanie korupcji (Kaufman 2009). Niektóre badania pokazują też, że mimo wielu deklaracji i zapowiedzi postępy w specjalizacji na wybranych krajach i sektorach pozostają ikcją, a rozdrobnienie pomocy jeszcze się pogłębia (Aldasoro, Nennenkamp, hiele, 2009). Istnieje również ryzyko, że proponowane rozwiązania wcale nie zmniejszą kosztów transakcyjnych, a w niektórych przypadkach mogą prowadzić wręcz do tworzenia nowych struktur i generowania dodatkowych obciążeń. Nierozstrzygnięte wydaje się także to, w jaki sposób propozycja podziału pracy donatorów miałaby być zgodna z inną podstawową zasadą współpracy rozwojowej, tj. większego wykorzystywania nowych instrumentów, takich jak wsparcie budżetowe i kierowanie pomocy poprzez systemy krajów partnerskich. Nie wydaje się bowiem, aby przekazywanie funduszy bezpośrednio krajom-biorcom wymagało jakiejś szczególnej specjalizacji sektorowej czy geograicznej. Pierwsza ewaluacja unijnej inicjatywy Fast Track potwierdzała, że „tylko niewielkie korzyści zostały zaobserwowane” (EU Technical Seminar on Division of Labour and Complementarity 2008, s. 6). Jednak już następna ocena tego programu pokazała, że podział pracy zaczyna działać i „w wielu spośród 28 krajów partnerskich rezultaty są zachęcające”.( EU Technical Seminar on Aid Efectiveness 2009). Ostatnie wyliczenia szacunkowe sporządzone dla Komisji Europejskiej sugerują, że dzięki poprawie podziału pracy roczne oszczędności dla UE mogą wynosić od 200 do 500 mln euro rocznie (Carlsson i in. 2009). Niezależnie od krytyki i problemów z wdrażaniem nowych propozycji, których skutki będą dopiero możliwe do oceny za kilka lat, EU zapowiada kontynuację i dalsze usprawnianie inicjatywy podziału pracy i specjalizacji państw (European Commission 2010a). To ważne uwarunkowanie międzynarodowe powinno stanowić dodatkową motywację dla Polski, aby wzmacniać własną specjalizację rozwojową i aktywnie włączyć się w unijny podział pracy. założenia i wyTyczne polskiej specjalizacji Specjalizacja rozwojowa państw wiąże się z przyjęciem określonych preferencji geograicznych i sektorowych udzielania pomocy. W przypadku Polski kierunki priorytetowe wyznacza obwiązująca ciągle strategia polskiej współpracy rozwojowej przyjęta przez Radę Ministrów w październiku 2003 r. W odniesieniu do specjalizacji geograicznej dokument wymienia trzy kryteria doboru krajów priorytetowych: 1. wybrane kraje rozwijające się, z którymi Polska utrzymuje znaczący poziom stosunków politycznych, gospodarczych i kulturalnych; 2. wybrane kraje realizujące procesy transformacji ustrojowej, w tym zwłaszcza z Europy Wschodniej i Południowo – Wschodniej; 3. wybrane kraje rozwijające się i w okresie transformacji, w których zamieszkują skupiska ludności pochodzenia polskiego (Strategia, 2003, s. 6). W zapisach tych uwagę zwraca intencja autorów do koncentracji polskiej pomocy na 57 wschodnich sąsiadach Polski i krajach postkomunistycznych. Kierunek ten znajduje potwierdzenie w kolejnych rocznych planach operacyjnych przyjmowanych przez MSZ od 2004 r. W pierwszej edycji programu do krajów priorytetowych zaliczono 6 państw: Afganistan, Angolę, Gruzję, Irak, Mołdowę i Wietnam. W 2005 r. dodano do listy Autonomię Palestyńską, a w 2006 r. Ukrainę i Białoruś10, w 2007 r. natomiast usunięto Wietnam, rok później – Irak, a w 2009 r. – Tanzanię (dodaną w 2007 r.). W rezultacie, w 2009 r. Polska miała siedem krajów priorytetowych. Wśród nich tylko jeden pochodził z Afryki (Angola), dwa z Azji (Afganistan i AP) a cztery z Europy Wschodniej. Przy tym tylko dwa kraje (Afganistan i Angola) należą do kategorii krajów najmniej rozwiniętych, cztery do kategorii krajów o niższym-średnim dochodzie (Ukraina, Gruzja, Mołdowa, Autonomia Palestyńska), a jeden do grupy o wyższym średnim dochodzie (Białoruś)11. W kontekście specjalizacji sektorowej już w Strategii zauważano potrzebę koncentracji na krajach, „w których potrzeby państw – biorców są największe” a Polska posiada „przewagę komparatywną w stosunku do pozostałych uczestników międzynarodowej wspólnoty donatorów”. Wymieniono jednocześnie 9 dziedzin priorytetowych: ochrona zdrowia, edukacja i nauka, dostęp do wody pitnej, ochrona środowiska naturalnego, umacnianie struktur lokalnych, wspieranie instytucji demokratycznych, poprawa efektywności administracji publicznej, rozwój współpracy transgranicznej oraz restrukturyzacja sektorowa (Strategia, 2003, s. 7). Sektory te były uwzględniane także w rocznych programach operacyjnych MSZ, chociaż lista obszarów priorytetowych została w nich znacznie poszerzona. Przykładowo w 2007 r. można naliczyć aż 36 różnych dziedzin pomocy w krajach priorytetowych, od „wsparcia wolnych mediów”, przez „wymianę młodzieży”, po „reformę systemu iskalnego” (MSZ 2007a). Należy przy tym zauważyć, że przy wyznaczaniu sektorów priorytetowych nie stosowano początkowo jednolitych terminów i zakresów objętych pomocą. Niektóre sektory określone były zatem bardzo szeroko (np. „projekty społeczne”, „edukacja”) lub wręcz przeciwnie, adresowane do konkretnego jednostkowego przypadku (np. „rozwój prowincji Ghazni”, „wsparcie niezależnej kultury białoruskiej i języka białoruskiego”). Powodowało to mniejszą przejrzystość przyjętych kierunków specjalizacji tematycznej. Jednocześnie zgodnie z zaleceniami Komisji Europejskiej z października 2006 r. (EC 2006) wprowadzono w kolejnych programach zobowiązanie do ograniczenia „obszarów wsparcia w przypadku części krajów priorytetowych do 3–4 dziedzin polskiej pomocy w zależności od potrzeb kraju partnerskiego i polskich przewag 10 Oba te kraje już wcześniej zajmowały dominujące miejsce w polskiej pomocy, a ich późne dołączenie do listy krajów priorytetowych wiązało się ze zmianami proceduralnymi, gdy w 2006 r. zostały dodane na oicjalną listę biorców pomocy OECD, co umożliwiło zaliczanie pomocy dla nich jako ODA. 11 DAC list of ODA Recipients. Efective for reporting on 2008, http://www.oecd.org/dataoecd/62/48/41655745.pdf 58 komparatywnych” (MSZ 2007a). O ile liczba sektorów wsparcia w 2007 r. wahała się w różnych krajach partnerskich od 3 (np. Angola) do aż 11 (Ukraina), o tyle w 2010 r. zredukowano je generalnie do trzech, z wyjątkiem Afganistanu (5 dziedzin) oraz Ukrainy, Gruzji i Angoli (po 4) (MSZ 2010). W rezultacie ilość wszystkich sektorów aktywności Polski w krajach partnerskich udało się zawęzić w 2010 r. do 19. Już w 2007 r. przyjęto też zasadę, że do priorytetowych sektorów wsparcia będzie skierowanie ok. 3/4 środków inansowych przeznaczonych na pomoc zagraniczną. Pośród różnych sektorów wsparcia szczególną rolę od początku budowania polskiego systemu pomocowego przypisywano takim kwestiom jak promocja demokracji, dobre rządzenie, budowa społeczeństwa obywatelskiego i prawa człowieka (MSZ 2005). Obrazuje to nie tylko ewolucja koncentracji sektorowej po 2004 r., ale też dokumenty strategiczne, wypowiedzi polityków czy publikacje informacyjne MSZ (raporty roczne, broszury, strona internetowa). Decyzje te wynikały z przekonania, że obszarem, w którym Polska posiada przewagę komparatywną i ma najwięcej do zaoferowania innym krajom są udane doświadczenia transformacji ustrojowej i gospodarczej. Zgodnie z tą argumentacją „Polska pomoc ma w założeniu przyczyniać się nie tylko do rozwoju gospodarczego i społecznego państw biorców, lecz także do budowy społeczeństwa obywatelskiego, demokracji, wolnych mediów oraz praw człowieka” (MSZ, 2008b). Minister Spraw Zagranicznych RP Radosław Sikorski podkreślał w 2009 r. podczas wystąpienia w Sejmie, w kontekście udzielania pomocy rozwojowej, że „pragnienie dzielenia się z innymi krajami naszymi doświadczeniami z udanej transformacji demokratycznej i wolnorynkowej stanowi trwały element tożsamości polskiej polityki zagranicznej i <marki Polska>” (MSZ 2009b). Należy podkreślić, że tak określone kierunki specjalizacji geograicznej i sektorowej są generalnie zgodne z oczekiwaniami innych donatorów wobec Polski. W unijnej strategii polityki rozwojowej podkreślano, że „UE skorzysta na doświadczeniach nowych krajów członkowskich (takich jak zarządzanie transformacjami) i pomoże wzmocnić rolę tych państw jako nowych donatorów”. (EU 2005, s. C 46/6). W jednej z pierwszych analiz podziału pracy w ramach UE obejmujących także nowe kraje członkowskie autor zauważał, że państwa te mają przewagę komparatywną w sąsiednich krajach nie należących do UE i postradzieckich republikach w wyniku „swoich własnych doświadczeń historycznych”, a to daje im szansę przekazania tym biorcom „szkoleń i doradztwa w obszarach demokratyzacji, liberalizacji rynkowej, dostosowania ram prawnych, instytucjonalnych i regulacyjnych do standardów UE – w skrócie ekspertyzy w transformacji” (Murle 2007, s.52). W końcu także w najnowszej ocenie polskiej współpracy rozwojowej dokonanej przez OECD zauważano, że Polska „koncentruje się na wspieraniu i promowaniu demokracji i dobrego rządzenia, prawach człowieka, zrównoważonym rozwoju, społeczeństwie obywatelskim szczególnie wobec swoich sąsiadów w Europie Wschodniej. Niedawne doświadczenia Polski w transformacji dają jej jasną przewagę komparatywną w jej sąsiedztwie w tych dziedzinach” (OECD 2010, s. 13). 59 r ealizacja specjalizacji rozwojowej rp Zgodnie z przyjętymi powszechnie zasadami i dobrymi praktykami odpowiednia specjalizacja rozwojowa powinna być oparta na pogłębionej analizie własnego potencjału we współpracy rozwojowej (zalet i słabości), a przede wszystkim zaś na trafnej ocenie posiadanych przewag komparatywnych12. Należy zauważyć, że nie istnieje obecnie żaden powszechnie akceptowany spis zasad, czy też jedna metoda do przeprowadzenia takiej oceny13. Konsensus w sprawie rozwoju wskazuje jedynie, że „przewaga komparatywna danego dawcy powinna być przez niego oszacowana, zaaprobowana przez kraj partnerski i uznana przez pozostałych dawców” (EU 2005.) W 2006 r. Rada UE przyznała, że „przewaga komparatywna nie jest oparta głównie na dostępnych środkach inansowych, ale obejmuje wiele różnych czynników, takich jak ekspertyza geograiczna czy tematyczna. Zatem każdy kraj członkowski ma swoją rolę do odegrania” (Council of the European Union 2006). Najważniejsza, z polskiej perspektywy, jest lista przykładowych kryteriów, z których każde może stanowić podstawę do określenia przewagi komparatywnej, zawarta w Kodeksie w sprawie podziału pracy z 2007 r. (Council of the European Union 2007, s. 12-13). Są to: • Obecność w danym sektorze/kraju • Doświadczenie w kraju, sektorze albo znajomość kontekstu • Zaufanie i przychylność rządów krajów partnerskich i innych dawców • Ekspertyza techniczna i specjalizacja dawcy • Wartość pomocy na poziomie kraju lub w danym sektorze • Zdolność do zaangażowania w nowe albo przyszłe polityki lub sektory • Zdolność do szybkiej reakcji i/lub przewidywalność w długim okresie • Skuteczność metodologii pracy, procedur i jakość zasobów ludzkich • Relatywnie lepsze dokonania, bez konieczności przewagi absolutnej • Niższe koszty w porównaniu do pozostałych dawców przy zachowaniu odpowiednich standardów jakości • Kształtowanie nowych doświadczeń i zdolności w przypadku wschodzących dawców Kodeks wskazuje jednocześnie trzy etapy określenia przewagi komparatywnej: po pierwsze oszacowanie jej przez samego donatora; po drugie zaakceptowanie przez 12 Przewaga komparatywna może być absolutna (to co dany kraj robi najlepiej spośród innych dawców) lub relatywna (to co dany kraj robi najlepiej spośród różnych swoich aktywności). Wydaje się, że z punktu widzenia biorcy zdecydowanie korzystniejsza byłaby przewaga absolutna, chociaż na decyzję o wyborze dawcy wpływ ma także szereg innych czynników. 13 Takie propozycje metod czy kryteriów oceny przewag komparatywnych dostarczają przykłady przeprowadzonych ewaluacji m.in. w Ugandzie, Zambii czy Etiopii. Warto zapoznać się z przydatnymi kwestionariuszami oceny przewagi komparatywnej dostępnymi w publikacjach OECD 2008a (s. 80-96). 60 kraj partnerski i po trzecie uznanie przez innych donatorów. Główną rolę w ocenie przewag komparatywnych na poziomie kraju przypisuje się krajowi partnerskiemu. Kodeks przewiduje też, że „kraje członkowskie UE, które przystąpiły do Unii w 2004 i 2007 r. podejmą prace w celu oszacowania swoich mocnych stron w realistycznym tempie, które odzwierciedla ich uwarunkowania jako wschodzących dawców” (Council of the European Union 2007, s.6). Mimo tych wskazówek ze strony Unii, Polska dotąd nie przeprowadziła poważnej i wszechstronnej analizy własnych przewag komparatywnych. Brak odpowiednich badań w tej dziedzinie sugeruje, że polska specjalizacja rozwojowa powstała na podstawie dość ogólnej oceny posiadanego potencjału i przyjętego a priori założenia o decydującej wartości polskiego modelu transformacji. Realne potrzeby krajów biorców odegrały w tym procesie mniejszą rolę. Taką ocenę potwierdza też brak średniookresowych strategii współpracy z krajami priorytetowymi. Swój wpływ na takie kierunki specjalizacji odegrały z pewnością ogólne cele polityki zagranicznej (głównie wobec wschodnich sąsiadów), a także świadomość posiadanych zasobów i kontaktów w krajach biorcach. Z pewnością koncentracja na krajach Europy Wschodniej i procesach transformacyjnych musiała wydawać się najbardziej oczywistym i najłatwiejszym w realizacji obszarem aktywności pomocowej. Podobnie było zresztą w przypadku wyboru specjalizacji przez inne kraje UE, np. Hiszpania w Ameryce Południowej, czy Francja w Afryce. Wydaje się jednak, że zaniechanie pełnego rozpoznania własnego potencjału w dziedzinie współpracy rozwojowej na początku budowy nowego systemu pomocowego może być też jedną z przyczyn dzisiejszych problemów w jego funkcjonowaniu. Słabości te widoczne są także w realizacji pomocy w wymiarze geograicznym i sektorowym. specjalizacja geograficzna Koncentracja pomocy na wschodnich sąsiadach jest w znacznym stopniu uzasadniona. Przewaga komparatywna Polski w tym przypadku wynika z lepszej znajomości języka, kultury i mentalności mieszkańców, związków geograicznych i społecznych czy też podobnych doświadczeń historycznych (np. komunizm, transformacje). Polska spełnia tym samym przynajmniej kilka z kryteriów wymienionych w unijnym Kodeksie postępowania i wydaje się być dobrze przygotowana do działania w tych krajach. Nie można jednak przy tym zapominać, że decydujące znaczenie we współpracy rozwojowej z regionem mają jednak nie wzajemne sympatie i podobieństwa, ale raczej wartość i jakość przekazywanej pomocy. Należy podkreślić, że w Europie Wschodniej od wielu lat działają aktywnie m.in. Niemcy czy Szwedzi, a polska pomoc musi konkurować tam także z nowymi krajami członkowskimi UE (np. Czechy czy Węgry), które też często kierują swoje działania w tym samym kierunku. Stopień zaangażowania Polski pokazuje wartość polskiej pomocy dwustronnej dla głównych partnerów na Wschodzie w 2008 r. na tle największych dawców (Tab. nr 1). 61 BIAŁORUŚ UKRAINA MOŁDAWIA 20,6 GRUZJA Niemcy 19,4 Niemcy 87,4 USA USA 513,4 Polska 18,3 USA 74,5 Szwajcaria 16,9 Niemcy 155,7 Szwecja 14,3 Kanada 35,1 Holandia 9,6 Szwecja 20,0 USA 14,3 8,8 Japonia 15,2 Francja 29,0 Niemcy Norwegia 3,9 Szwecja 15,0 Norwegia 7,9 Norwegia 13,7 Szwajcaria 2,8 Polska 14,0 Francja Francja Francja 1,5 Dania 9,4 Szwecja 5,7 Szwajcaria 10,7 UK 1,1 Norwegia 8,9 Japonia 5,2 UK 8,5 Austria 0,9 Austria 8,5 Austria 3,4 Holandia 7,6 Dania 0,7 Japonia 7,8 Polska 2,3 7,3 12,1 Włochy 6,2 Grecja 4,5 Kanada 3,7 Finlandia 3,2 Polska 2,9 Tabela nr 1. Główni dawcy bilateralni dla wybranych państw priorytetowych Polski w 2008 r. (mln USD). Źródło: na podstawie OECD Aid Statistics – http://www.oecd.org/dac/stats/data Jak wynika z powyższego zestawienia, Polska jest ważnym dawcą pomocy dla Białorusi (choć większość tej sumy pokrywa inansowanie jednego projektu – opozycyjnej TV Bielsat) i Ukrainy (6 miejsce); mniejszą rolę odgrywa natomiast we wspieraniu Mołdawii (10 miejsce), a szczególnie Gruzji, gdzie nie należy nawet do pierwszej dziesiątki donatorów (14 miejsce). We wszystkich tych krajach większe wsparcie przekazują Niemcy, a w trzech także Szwecja i Francja. W 2008 r. Białoruś i Ukraina otrzymały odpowiednio 22% i 17% pomocy dwustronnej Polski, co oznacza, że wsparcie dla tych dwóch krajów (łącznie prawie 40% pomocy bilateralnej) jest w dużym stopniu skoncentrowane. Z drugiej strony Polska była ważnym dawcą pomocy dwustronnej dla Białorusi (22% całości pomocy z krajów DAC OECD) i zauważalnym dawcą dla Ukrainy (5% wartości wsparcia DAC OECD). Pomoc dla Mołdawii i Gruzji odgrywa mniejszą rolę zarówno dla Polski jak i dla tych krajów. Przykład ten pokazuje, że chociaż Polska jest istotnym donatorem w krajach Europy Wschodniej to jednak sama wielkość środków przeznaczanych tym biorcom nie jest wystarczającym argumentem potwierdzającym przewagę komparatywną Polski w regionie. Jednocześnie można zauważyć, że poziom zaangażowania i pomocy dla tych krajów pozostawia dużo miejsca na poprawę, zwłaszcza w przypadku Mołdawii i Gruzji. Należy przy tym podkreślić, że koncentracja na Europie Wschodniej ma także swoją cenę, gdyż odbywa się kosztem ograniczenia pomocy dla krajów z Afryki i krajów najsłabiej rozwiniętych. Dzieje się tak, mimo że do priorytetowego traktowania 62 tych właśnie kierunków zobowiązuje Polskę m.in. Konsensus europejski w sprawie rozwoju. Polska ignoruje również przyjęte w 2005 r., razem z innymi członkami Unii, zobowiązanie do kierowania połowy dodatkowych środków dla krajów Afryki Subsaharyjskiej. Tak mały udział krajów najbiedniejszych w polskiej pomocy nie tylko prowadzi do naruszania złożonych obietnic, ale przede wszystkim obniża wiarygodność Polski, jako bezstronnego dawcę. Wydaje się, że uwzględnienie w przyszłości dwóch-trzech krajów najsłabiej rozwiniętych z Afryki pozwoliłoby na wyrównanie obecnej dysproporcji i wzmocniło korzystny wizerunek kraju. Zwłaszcza, że obecnie Polska nie przyczynia się znacząco do proliferacji i rozdrobnienia pomocy, a obecnie posiadane 7 krajów priorytetowych to jeden z najniższych wyników w UE. Główni proliferatorzy potraią posiadać nawet ponad 100 państw biorców (KE, Niemcy, Francja, Wielka Brytania) i nawet kilkadziesiąt krajów priorytetowych. Problem ilości biorców komplikuje się jednak nieco bardziej w razie uwzględnienia całości polskiej oicjalnej pomocy rozwojowej, a nie tylko części zarządzanej przez MSZ, która zazwyczaj obejmuje nie więcej niż 10-15% ODA. Liczba biorców wsparcia, po doliczeniu wszystkich form pomocy (więc także m.in. Programu Małych Grantów, pomocy inansowej, technicznej) wzrasta do 33 państw, a nawet do ponad 100 po wliczeniu pomocy stypendialnej (OECD 2010). Zestawienie dziesięciu największych biorców polskiej pomocy dwustronnej w latach 2004-2008 pokazuje (rys. nr 1.), że znajdują się wśród nich tylko trzy państwa priorytetowe: Angola (tylko dzięki umorzeniu długów w 2006 r.) oraz Białoruś i Ukraina. Oznacza to, że przez lata głównymi odbiorcami pomocy z Polski nie były wcale kraje uznane przez MSZ za priorytetowe. Sytuacja ta wynika z głębszego problemu systemu pomocowego Polski, a mianowicie braku odpowiedniej koordynacji między różnymi ministerstwami zaangażowanymi w udzielanie pomocy, a szczególnie innych celów realizowanych przez Ministerstwo Finansów. Nie zmienia to faktu, że jak zauważa OECD polska pomoc jest w dużym stopniu skoncentrowana na niewielkiej liczbie krajów, gdyż dziesięć krajów głównych biorców pomocy dwustronnej zazwyczaj otrzymują ponad 90% całości oicjalnej dwustronnej pomocy rozwojowej (OECD 2010, s. 17). Korzystnie należy ocenić trend rosnącego udziału wybranych krajów priorytetowych w funduszach rozwojowych. Stopień koncentracji na kierunkach priorytetowych wzrośnie znacząco po wygaśnięciu podpisanych przed laty umów dotyczących wiązanej pomocy inansowej. 63 Rysunek 1. Główni biorcy polskiej pomocy dwustronnej w latach 2004-2008 (mln dol./ %) Należy przy tym pamiętać, że dobre wyniki Polski pod względem koncentracji geograicznej wynikają też w dużym stopniu z faktu, że Polska dopiero niedawno zaczęła świadczyć pomoc rozwojową i przekazuje na ten cel ciągle nieznaczne sumy14. Prawdziwe wyzwania zaczną się wraz z dynamicznym wzrostem wydatków rozwojowych. Jeśli Polska chce wypełnić przyjęte zobowiązania międzynarodowe wartość jej pomocy będzie musiała wzrosnąć w najbliższych kilku latach kilkakrotnie. Efektywne wykorzystanie tych dodatkowych środków, przy zachowaniu wysokiego stopnia koncentracji będzie oznaczało wymagający test dla przyjętych rozwiązań. specjalizacja sekTorowa Niemożliwe jest precyzyjne określenie faktycznego stopnia implementacji specjalizacji sektorowej z uwagi na fakt, że Polska nie prowadzi statystyk wykorzystywania pomocy pod względem jej przeznaczenia tematycznego15. Przegląd przykładowych projektów, prezentowanych przez MSZ, pozwala jednak zauważyć duże rozproszenie działań, obejmujących projekty dotyczące zarówno budowy studni, jak i szkoleń dla pracowników administracji publicznej aż do wspierania rozwoju agroturystyki i konkursów wiedzy o UE. Trudno w tej sytuacji wskazać w praktyce jeden, dominujący sektor polskiej specjalizacji. Odrębnym problemem jest fakt, że związek niektórych projektów, a nawet całych sektorów z realizacją milenijnych celów rozwoju jest często iluzoryczny (np. 14 W 2008 r. Polska ODA wyniosła 897 mln zl., tj. 0,08% PKB. Zgodnie z porozumieniem z 2005 r. polska pomoc powinna wzrosnąć do 0,17% PKB w 2010 r. i 0,33% PKB w 2015 r. 15 Oznacza to, że nie można stwierdzić jakie sektory otrzymują największe wsparcie z polskiej pomocy. Brak odpowiednich danych statystycznych uniemożliwia ocenę Polski i porównanie z innymi dawcami w oparciu o nowoczesne narzędzia służące określeniu stopnia koncentracji pomocy i efektywności – np. tzw. pomoc programowana dla kraju (ang. Country Programmable Aid). 64 wspieranie aspiracji euroatlantyckich). Rodzi to wątpliwości, czy aby na pewno pomoc rozwojowa jest właściwym narzędziem służącym realizacji zadań nie mających bezpośredniego związku ze wspieraniem rozwoju krajów biorców. Takie ukierunkowanie pomocy wzmacnia zarzuty o zbytnie upolitycznienie polskiej pomocy rozwojowej. We współpracy na rzecz rozwoju Polska zbyt mało miejsca poświęca na sektory ściśle powiązane z ograniczaniem ubóstwa, czyli tym które stanowią sens działalności pomocowej. W tej sytuacji należałoby rozszerzyć aktywność w większym stopniu na sektory rozwojowe lub wyraźniej uzasadniać związek między realizowanymi projektami społeczno-politycznymi a milenijnymi celami rozwoju. Wobec zasygnalizowanych trudności z dostępem do danych statystycznych ocena implementacji specjalizacji sektorowej musi skoncentrować się na kwestii zasadności przyjętych kierunków w oparciu o uznaną przewagę komparatywną. Jak wskazano powyżej dość powszechnie uznano, że przewaga Polski we współpracy na rzecz rozwoju wynika z udanego doświadczenia transformacji ustrojowej i dotyczy takich dziedzin jak: promowanie demokracji, praw człowieka, dobrego rządzenia, czy wspieranie wolnorynkowych przemian gospodarczych. Jednym z dostępnych i obiektywnych sposobów na ocenę trafności tych wyborów jest porównanie Polski z pozostałymi krajami w oparciu o uznane rankingi międzynarodowe w odpowiednich dziedzinach. Po pierwsze można zauważyć, że w wysoka samoocena Polski w kontekście demokratyzacji i transformacji znajduje tylko częściowe potwierdzenie w międzynarodowych wskaźnikach. Przykładowo według indeksu demokracji (Democracy Index) z 2008 r., polski ustrój został oceniony jako „wadliwa demokracja” i zajął 45 miejsce na świecie. Spośród krajów UE, gorsze pozycje zajęły tylko Łotwa (46.), Rumunia (50.) i Bułgaria (52) a niewiele dalej od Polski znalazła się Ukraina (53.)16 W innym rankingu, oceniającym poziom wolności (Freedom in the World), Polska znalazła się w grupie 49. państw uznanych za całkowicie wolne i zapewniające prawa człowieka17. Z kolei w zestawieniu 28 krajów przechodzących transformację (Nations In Transit) polska demokracja została uznana za „skonsolidowaną”, zajmując 8. miejsce. Niemniej jednak spośród nowych krajów UE ujętych w rankingu wyprzedziła jedynie Bułgarię i Rumunię. Podobnie, pod względem kolejnego wskaźnika – Indeksu Transformacji – Polska znalazła się w 2010 r. w grupie „wysoko zaawansowanych” demokracji, na 10. miejscu, ale ponownie, ustępując aż 6 nowym krajom UE (pierwsze są Czechy), a wyprzedzając jedynie od Łotwę, Bułgarię i Rumunię18. 16 Indeks sporządzany jest przez Economist Intelligence Unit i ocenia jakość demokracji na świecie pod względem pięciu kryteriów; ostatni raport z 2008 r. obejmował 167 państw. 17 Amerykańska organizacja Freedom House sporządza dwa interesujące rankingi: Freedom in the World jest publikowany od 1972 r i ocenia poziom indywidualnej wolności i respektowania praw człowieka w 193 krajach; ranking Nations In Transit ocenia 28 państw pod względem postępów w procesach demokratyzacji. Zob.: www.freedomhouse.org/ 18 Ranking przygotowywany przez niemiecki think-tank Bertelsmann Stiftung uwzględnia 128 państw znajdujących się w trakcie transformacji i ocenia je pod względem 17 kryteriów zarówno 65 Równie problematyczne jest określenie polskiej specjalizacji na kwestii „dobrego rządzenia”, która sama w sobie jest pojęciem bardzo pojemnym i złożonym, obejmującym wiele różnych elementów, od jakości prawa do stopnia odpowiedzialności władz przed społeczeństwem. Ponadto, jak pokazuje wskaźnik dobrego rządzenia na świecie (World Governance Index) według Banku Światowego z 2008 r., Polska wypada pod tym względem wyraźnie poniżej średniej dla krajów OECD we wszystkich 6 branych pod uwagę kryteriach19. Słabe oceny Polski potwierdzają też inne badanie dotyczące jednego z podstawowych czynników wpływających na ocenę dobrego rządzenia, czyli korupcji. Pod tym względem Polska zajmuje 49. miejsce w ostatnim rankingu Transparency International, wyprzedzając 8 z 26 pozostałych krajów UE, w tym dwa „starsze” (Włochy i Grecję)20. Niewiele lepiej wyglądają międzynarodowe oceny polskich osiągnięć w kwestii modernizacji gospodarki. W rankingu konkurencyjności gospodarek świata Polska zajmuje 46 miejsce wyprzedzając 7 nowych państw członkowskich i dwa „stare” (Włochy i Grecja)21. Z kolei w rankingu Banku Światowego dotyczącym łatwości prowadzenia biznesu (Dooing Business) Polska zajęła jeszcze dalsze – 72. miejsce – wyprzedzając tylko 3 kraje UE (Czechy, Włochy, Grecje)22. Raport ten udowadnia wyraźnie, że Polska nie ma aktualnie zbyt dużo do zaoferowania szczególnie w takich dziedzinach jak: pokonywanie barier biurokratycznych związanych z uzyskaniem pozwoleń na inwestycje (163. miejsce), obciążenia podatkowe (151.), czy otwarcie działalności gospodarczej (117. miejsce). Powyższe przykłady pokazują, że polskiej ocenie własnych atutów i przewag komparatywnych brakuje czasem dystansu i obiektywizmu. Na obecnym etapie tak szeroko i ogólnie określona polska specjalizacja sektorowa może budzić wątpliwości i kontrowersje. Nie uwzględnia też w dostatecznym stopniu faktu, że na podobną specjalność w transformacji wskazuje także większość pozostałych nowych państw politycznych, jak i gospodarczych. Zob.: http://www.bertelsmann-transformation-index.de/en/bti. 19 Bank Światowy przyjmuje 6 wskaźników dobrego rządzenia – prawo wyrażania opinii i wpływ obywateli; polityczna stabilność i brak przemocy; efektywność administracji publicznej; jakość stanowionego prawa; rządy prawa; kontrola korupcji. Wskaźniki liczone są w oparciu o zbiorcze dane z kilkunastu różnych badań. h ttp://info.worldbank.org/governance/wgi/index.asp. 20 Corruption Perception Index (CPI) czyli ranking postrzegania korupcji w sektorze publicznym, sporządzany przez Transparency International obejmuje aktualnie 180 państw oraz terytoriów i tworzony jest na bazie 13 różnych badań. Zob.: http://www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/cpi/2009. 21 Zestawienie przygotowywane przez Światowe Forum Gospodarcze obejmuje 133 gospodarki świata ocenione na podstawie ogólnodostępnych danych ekonomicznych i ocen ekspertów z całego świata. Zob.: http://www.weforum.org/en/initiatives/gcp/Global%20Competitiveness%20Report/ index.htm. 22 Ranking Banku Światowego ocenia 183 państwa świata pod względem 12 kryteriów gospodarczych. Zob.: http://www.doingbusiness.org. 66 członkowskich UE. Tymczasem w wielu dziedzinach uznawanych za priorytetowe Polska ustępuje nie tylko zdecydowanej większości krajów starej Unii, ale też wielu nowym członkom23. Oznacza to, że na swoistym unijnym rynku rozwojowym Polska napotka na silną konkurencję ze strony pozostałych dawców. Rodzi to wątpliwości, czy polska przewaga komparatywna rzeczywiście jest tam, gdzie ją wskazano? Czy może warto rozważyć inne rozwiązania? Wydaje się, że rozwiązanie tego problemu może być dwojakie. Z jednej strony bardzo ogólny i deklaratywny charakter obecnej specjalizacji tematycznej wymaga doprecyzowania, uszczegółowienia i wdrożenia na poziomie operacyjnym. Warto wskazać konkretne sektory lub wąskie podsektory w ramach szerokiego pojęcia „transformacji ustrojowej”, w których Polska odniosła niezaprzeczalnie największe sukcesy. Można rozważyć także uruchomienie specjalnych programów lub powołanie zespołów ekspertów w ramach wybranych sektorów przygotowanych do świadczenia wsparcia w państwach priorytetowych (np. do przygotowania i przeprowadzenia wyborów, administracji samorządowej). Krótko mówiąc, potrzebna jest profesjonalizacja obecnej specjalizacji. Z drugiej strony należy poszukać innych dziedzin specjalizacji, które nie znalazły się dotąd w polskiej pomocy, a w których Polska może wnieść wartość dodaną. Warto w tym kontekście zwrócić szczególną uwagę na sektory rozwojowe. Historia Polski nie ogranicza się do transformacji demokratycznej ostatnich 20 lat, ale dostarcza wielu innych cennych możliwości. Jednym z takich kierunków poszukiwań mogą być relacje z krajami rozwijającymi się w czasach PRL-u, kiedy Polska realizowała duże inwestycje infrastrukturalne w tych państwach, a także udzielała im pomocy technicznej i stypendialnej. Inny przykład stwarzają doświadczenia pokojowego pojednania, zarówno w wymiarze międzynarodowym (np. z Niemcami po II wojnie światowej) jak i wewnętrznym (przemiany po upadku komunizmu). Potężnym, a ciągle niezrealizowanym zasobem Polski jest etos i dokonania „Solidarności”, która mogłaby stać się rozpoznawalną marką polskiej pomocy rozwojowej, rozumianej jako wyraz solidarności ze społeczeństwami biednymi i uciskanymi24. W końcu ogromne możliwości odnalezienia przewagi komparatywnej dostarcza proces integracji z UE, z wszystkimi działaniami przystosowawczymi, tworzeniem wspólnego rynku, a przede wszystkim sprawdzonym modelem efektywnego wykorzystywania przedakcesyjnej pomocy rozwojowej. 23 Warto odnotować, że Polska dokonała w ostatnich 20 latach znaczący postęp w wybranych dziedzinach i właśnie te doświadczenia poprawy mogą stanowić o polskiej atrakcyjności i wartości dla krajów zmagających się obecnie z podobnymi problemami. Z tego względu, chociaż Polska nie ma w tych sektorach przewagi absolutnej, decydujące znaczenie dla krajów-biorców może mieć właśnie przewaga relatywna. 24 Na rolę potencjał Solidarności w kształtowaniu polskiej pomocy międzynarodowej zwracają uwagę polscy eksperci proponując m.in. aby wykorzystać to jako hasło przewodnie Europejskich Dni Rozwoju w trakcie polskiej Prezydencji w 2011 r. (Łuczak R., Szczyciński J. 2010b). 67 Eksploracja wszystkich możliwości będzie wymagała wszechstronnych badań możliwych przewag komparatywnych. Jest jednak szansa, że pozwoli to na pełniejsze i efektywniejsze wykorzystanie znaczącego potencjału Polski. współpraca międzynarodowa Współpraca w dziedzinie rozwojowej z innymi donatorami oraz krajami partnerskimi to najsłabszy element polskiej specjalizacji pomocowej. Polska nie wykorzystuje możliwości oferowanych w ramach podziału pracy donatorów i inaczej niż np. Czechy, Słowenia czy Bułgaria, nie przystąpiła do unijnego programu Fast Track Innitiative on Division on Labour, mimo że funkcjonują w nim dwa polskie kraje priorytetowe – Ukraina i Mołdawia. Nie udało się Polsce ciągle podpisać żadnego porozumienia w sprawie udziału we współpracy delegowanej, która mogłaby stanowić unikalną szansę na realizowanie projektów o zdecydowanie większej wartości, gdyż obejmujących także fundusze KE lub innych donatorów. Brak odpowiednich strategii współpracy z krajami priorytetowymi wskazuje, że dialog w kwestiach rozwojowych z biorcami pomocy odgrywa małą rolę. W szczególności kraje partnerskie nie są konsultowane, inaczej niż sugerują unijne wytyczne, w kwestii oceny polskich przewag komparatywnych. Tym samym Polska dołącza do większości krajów UE, dla których wybór krajów i sektorów priorytetowych jest procesem głównie politycznym, w znikomym stopniu konsultowanym z innymi donatorami i krajami partnerskimi i którego rezultaty zależą od jednostronnych decyzji (Grimm S., Schulz N.S., Horky O. 2009). Częściowo wynika to także z politycznego charakteru polskiej pomocy zagranicznej (np. wspieranie wolnych mediów czy opozycjonistów na Białorusi), co wyklucza możliwość oicjalnego porozumienia z władzami kraju partnerskiego. Polska przyjęła też swoisty, zdecentralizowany model współpracy z krajami priorytetowymi. Zamiast konsultacji na poziomie rządowym wymaga się, aby polskie podmioty realizujące projekty rozwojowe posiadały miejscowego partnera w kraju-biorcy i odpowiadały na potrzeby na poziomie lokalnym. Taka, bądź co bądź, wartościowa propozycja nie pozwala jednak na uwzględnienie zadań realizowanych z polskich funduszy w budżecie i strategii rozwoju poszczególnych państw-biorców25. Wobec powyższego wypada podkreślić, że poprawa i intensyikacja dialogu z krajami partnerskimi i innymi donatorami powinna zająć ważne miejsce w realizacji polskiego programu pomocy zagranicznej. Pozwoliłoby to nie tylko wzmocnić znaczenie udzielanego wsparcia, ale też doprecyzować przewagi komparatywne. 25 Jednym pozytywnych wyjątków w tym zakresie jest porozumienie z władzami Autonomii Palestyńskiej, w ramach którego Polska, odpowiadając na preferencje strony palestyńskiej, zapewnia szkolenia policji. 68 zakończenie Polska rozpoczęła określanie własnej specjalizacji rozwojowej równolegle do tworzenia nowego systemu współpracy na rzecz rozwoju. Wyznaczając po raz pierwszy w Strategii z 2003 r. kryteria wyboru krajów-biorców i sektory priorytetowe, polska pomoc została skierowana w stronę koncentracji na wschodnich sąsiadach i takich dziedzinach jak promowanie demokracji, prawa człowieka, dobre rządzenie czy przemiany wolnorynkowe. Proces kształtowania się specjalności odbywał się w sposób naturalny jako wypadkowa wielu czynników: celów polityki zagranicznej, uwarunkowań międzynarodowych oraz dostępnych zasobów inansowych, ludzkich i organizacyjnych. Polska posiadając siedem państw-partnerów, niewielkie fundusze pomocowe i kilkaset małych projektów nie przyczynia się dziś znacząco do problemu rozdrobnienia pomocy. W ostatnich latach udało się dodatkowo poprawić stopień koncentracji pomocy dwustronnej ograniczając liczbę krajów i sektorów priorytetowych. Polska przewaga komparatywna w odniesieniu do Europy Wschodniej wydaje się być ugruntowana na solidnych podstawach i akceptowana przez społeczność międzynarodową. Mimo kilku relatywnych sukcesów polska specjalizacja nie jest jeszcze dobrze ugruntowana i zdradza kilka istotnych słabości. Po pierwsze jest ciągle opisana zbyt ogólnie i realizowana zbyt chaotycznie. Często deklarowane kierunki wsparcia określonych krajów lub sektorów priorytetowych nie znajdują potwierdzenia w faktycznych przepływach ODA. Pewna przypadkowość pomocy powoduje, że Polska nie wykształciła ciągle rozpoznawalnej i akceptowalnej marki swojej działalności rozwojowej. Co więcej aspiracje do pomagania w niektórych sektorach są ugruntowane na wątpliwych podstawach i nie mogą wygrać konkurencji ze strony innych donatorów. Po drugie obecna specjalizacja jest niezrównoważona w odniesieniu do uwzględnienia różnych kierunków geograicznych i sektorów wsparcia. Zbyt wiele uwagi poświęca się w niej krajom relatywnie bogatszym w Europie, pomijając państwa najsłabiej rozwinięte w Afryce; podobnie zaangażowanie w sektory wpływające na poprawę jakości życia politycznego i społecznego odbywa się kosztem mniejszej uwagi na sektory bezpośrednio powiązane z likwidacją ubóstwa i realizacją milenijnych celów rozwoju w krajach partnerskich. Taki sposób alokacji pomocy staje się w efekcie koronnym argumentem wskazującym na zbytnie upolitycznienie polskiej pomocy rozwojowej. Od dłuższego czasu środowiska eksperckie oraz inni donatorzy zwracają uwagę, że Polska podobnie jak pozostałe nowe kraje członkowskie UE, może nadal wzmacniać swoją pozycję w oparciu o istniejące przewagi komparatywne w wymiarze wschodnim, ale jednocześnie dążyć do wykorzystania swojej ekspertyzy także w krajach najmniej rozwiniętych lub w sektorach typowo rozwojowych ( J. Lovitt, E. Rybková 2007; OECD 2010, Grupa Zagranica 2007). Po trzecie polska specjalizacja jest kształtowana w oderwaniu od kontekstu międzynarodowego, nie uwzględnia wielu uznanych standardów i nie wykorzystuje możliwości jakie daje międzynarodowy podział pracy. Unikanie konsultacji na temat 69 przewag komparatywnych powoduje docelowo obniżenie jakości polskiej pomocy i zmniejsza jego znaczenie dla krajów biorców. Dość zaskakujące w tym kontekście jest to, że Polska nie podjęła wielostronnych inicjatyw rozwojowych z pozostałymi nowymi krajami UE (np. w ramach Grupy Wyszehradzkiej), które również działają w podobnych kierunkach i powołują się na te same przewagi komparatywne. Należy zauważyć, że wiele słabości specjalizacji rozwojowej Polski wiążą się nierozerwalnie z ogólnymi wadami całego systemu współpracy rozwojowej RP (m.in. brak należytej koordynacji pomocy, planowania wieloletniego, nieprzejrzystość danych statystycznych, itp.). Nasuwa to wniosek, że poprawa specjalizacji rozwojowej może w efekcie usprawnić także cały system. Dla krajów dopiero zaczynających działalność pomocową koncentracja na ograniczonej liczbie krajów i profesjonalizacja wsparcia w wybranych sektorach to w rzeczywistości najkrótsza droga do poprawy jakości udzielanego wsparcia i wielu korzyści zarówno w wymiarze zewnętrznym jak i krajowym. Efektywne włączenie się w międzynarodowy podział pracy pozwala na korzystne dostosowanie się do przyjętych powszechnie standardów efektywnej pomocy i budowę wizerunku kraju, jako wiarygodnego dawcy. Na poziomie krajowym umożliwia to wzmocnienie swojego systemu pomocowego i oddziaływania poprzez korzystanie z wiedzy i funduszy innych partnerów (np. poprzez współpracę delegowaną). Uzasadniony wybór kierunków priorytetowych pozwoli na zyskanie politycznej i społecznej akceptacji dla planowanego wzrostu wydatków na pomoc rozwojową. Powyższa analiza pokazuje, że po wstępnym okresie zbierania pierwszych doświadczeń nadchodzi kolejny etap, w którym należy świadomie i znacząco wzmocnić specjalizację rozwojową. Polska powinna aktywnie wspierać wysiłki UE, w celu wprowadzenia międzynarodowego podziału pracy donatorów, jako systemu korzystnego z punktu widzenia nowych dawców. Korzystając z unijnego poparcia Polska powinna zwiększać swoją obecność rozwojową w krajach Europy Wschodniej i jednocześnie w większym stopniu uzupełniać działania innych donatorów w innych regionach, w sektorach, w których posiada szczególną ekspertyzę. Niezbędne będzie z jednej strony doprecyzowanie i wzmocnienie aktualnej specjalizacji Polski w obecnych krajach i sektorach priorytetowych, z drugiej zaś przeprowadzenie analizy nowych kierunków aktywności pomocowej. Pierwszym krokiem w celu rewaluacji polskiej pomocy rozwojowej powinno być dokonanie rzetelnej oceny własnych przewag komparatywnych, we współpracy z partnerami krajowymi (m.in. ośrodkami badawczymi, administracją publiczną i organizacjami pozarządowymi), a także przy konsultowaniu biorców polskiej pomocy i innych donatorów. Tylko właściwe i obiektywne poznanie własnego potencjału daje szansę, efektywną specjalizację i racjonalne wykorzystanie dużego potencjału Polski we współpracy rozwojowej. 70 bibliografia: Iñaki, A., Nunnenkamp, P., hiele, R. (2009) Less Aid Proliferation More Donor Coordination? he Wide Gap between Words and Deeds. Kiel Working Papers No. 1516. Carlsson, B. T., Schubert, C. B. and Robinson, S (2009) he Aid Efectiveness Agenda: Beneits of a European Approach. London: HTSPE (Study for the European Commission, Project Nr. 2008/170204 – Version 1). Council of the European Union (2006) Complementarity and Division of Labour: Preparations for the Orientation Debate on Aid Efectiveness – Conclussions of the Council and the Representatives of the Governments of the Member States meeting within the Council on the EU guidelines on complementarity and division of labour. Luxemburg. Council of the European Union (2007) EU Code of Conduct on Complementarity and the Division of Labour in Development Policy. Brussels. Council of the European Union (2009) Council Conclusions on an Operational Framework on Aid Effectiveness. Brussels. European Commission (2009) EU Toolkit for the Implementation of Complementarity and Division of Labour in Development Policy. Brussels European Commission (2006) EU Aid: Delivering More, better and faster. Communication from the Commission. Brussels. Com(2006) 87 inal. European Commission (2010a) A Twelve-point EU Action Plan in Support of the Millenium Development Goals. Brussels. COM(2010)159 inal. European Commission (2010b) Aid Efectiveness – Annual Progress Report 2010. Brussels. SEC(2010)422 inal. EU (2005) he European Consensus on Development, 2006/c 46/01 EU Technical Seminar on Aid Efectiveness (2009) 2nd Monitoring Report of the EU Fast Track Initiative on Division of Labour. Brussels: EU. EU Technical Seminar on Division of Labour and Complementarity (2008) Monitoring Report of the EU Fast Track Initiative on Division of Labour. Brussels: EU. Grimm S., Schulz, N.S., Horky, O. (2009) International Division of Labour – Towards a Criteria-led Process. DIE Discussion Paper 19/2006. Bonn: German Development Institute. HLF (High Level Forum) 3 RT (Roundtable) 3 (2008a) Issue Paper on Complementarity and Division of Labour. Paris: OECD. HLF (High Level Forum) 3 RT (Roundtable) 3 (2008b) Issue Paper on Complementarity. Cross-Cutting Issues. Paris: OECD. HLF (High Level Forum) 3 RT (Roundtable) 3 (2008c) Background Paper. Donor Mapping – Assessment of the Status Quo. Paris: OECD. HLF (High Level Forum) 3 RT (Roundtable) 3 (2008d) Background Paper. Lead, Active, Silent and Background Donors in Division of Labour Arrangements. Paris: OECD. Kaufmann, D. (2009) Aid Efectiveness and Governance. he Good, the Bad and the Ugly. Washington: he Brookings Institute. Lovitt J., Rybková, E. (2007) he Challenge of the EU Development Co-operation Policy for New Member States. Brussels: European Parliament. 71 Łuczak, R., Szczyciński J. (2010) Solidarność dla rozwoju. Europejskie Dni Rozwoju 2011 jako wyzwanie i szansa dla polskiej prezydencji w Radzie Unii Europejskiej, in: Global Development Research Group Policy Paper 2(2010). MSZ (2003), Strategia polskiej współpracy na rzecz rozwoju, Warszawa: październik 2003 r. MSZ (2005) Polska współpraca na rzecz rozwoju. Raport roczny 2004, Warszawa: MSZ. MSZ (2006) Polska współpraca na rzecz rozwoju. Raport roczny 2005, Warszawa: MSZ (DWR). MSZ (2007a) Polski program pomocy zagranicznej udzielanej za pośrednictwem MSZ RP w roku 2007. Warszawa. MSZ (2007b) Polska współpraca na rzecz rozwoju. Raport roczny 2006, Warszawa: MSZ (DWR). MSZ (2008a) Program polskiej pomocy zagranicznej udzielanej za pośrednictwem MSZ RP w roku 2008, Warszawa. MSZ (2008b) Polska współpraca na rzecz rozwoju. Raport roczny 2007, Warszawa: MSZ (DWR). MSZ (2009a) Program polskiej pomocy zagranicznej udzielanej za pośrednictwem MSZ RP w roku 2009. Warszawa. MSZ (2009b) Informacja Ministra Spraw Zagranicznych Pana Radosława Sikorskiego dotycząca zadań polskiej polityki zagranicznej w 2009 roku. Warszawa: MSZ. MSZ (2009c) Polska współpraca na rzecz rozwoju. Raport roczny 2008, Warszawa: MSZ (DWR). MSZ (2010) Program polskiej pomocy zagranicznej udzielanej za pośrednictwem MSZ RP w roku 2010. Warszawa Mürle (2007) Towards a Division of Labour in European Development Co-operation. Operational Options. Bonn: DIE. Discussion Paper 6(2007). OECD (2003) Harmonising Donor Practices for Efective Aid Delivery. DAC Guidelines and Reference Series. Paris: OECD-DAC. OECD-DAC (2005a) (Working Party on Aid Efectiveness). Harmonization, Alignment, Results: Report on Progress, Challenges and Opportunities. Paris: HLF. OECD (2005b). Paris Declaration on Aid Efectivenes. Paris: OECD-DAC. OECD (2008a) (DAC -Working Party on Aid Efectiveness) Compendium of Good Practice on Division of Labour. Paris: DCD/DAC/EFF(2008)21. OECD (2008b) Accra Agenda for Action. Accra: OECD-DAC. OECD (2008c) HLF-3 Roundtable Summaries. Accra, 2-4 September 2008. Paris: OECD. OECD (2008d) Scaling Up. Aid Fragmentation, Aid Allocation and Aid Predictability. Report of 2008 Survey of Aid Allocation Policies and Indicative Forward Spending Plans. Paris: OECD-DAC. OECD (2009a) DAC -Working Party on Aid Efectiveness. International Good Practice Principles for Country-Led Division of Labour and Complementarity. Paris: ODCD/DAC/EFF(2009)5. OECD (2009b) Development Co-operation Report 2009. Paris: OECD Journal on Development Vol. 10/1. (Chapter 2: How Fragmented is Aid?) OECD (2009c) 2009 OECD Report on Division of Labour. Addressing Fragmentation and Concentration of Aid across Countries. Paris: OECD. OECD (2010) Special Review of Poland. Paris: DCD(2010)3 Schulz, Nils-Sjard (2007) Division of Labour among European Donors: Allotting the Pie or Committing to Efectiveness? Madrid: FRIDE Development in Context 09. CHAPTER 2 Challenges to Peace in the 21st Century 75 Christopher Coker he Challenge of Democratisation he West tends to think of democracy as an unconditional good, and to see democratisation as an achievable end. By using some of the new concepts that have been applied in other ields and thinking of societies as complex adaptive systems the West might re-engage with the developing world on more realistic terms. Instead of crude nation building programmes it should try to promote ‚outcomes’ – to persuade societies to behave in ways that would promote democratic life. And by thinking of peacebuilding as a ‚wicked problem’ it would see that incremental approaches can produce signiicant changes in behaviour patterns. When it comes to democracy building projects the West needs to re-boot its approach for a 21st century world. Key words: complex adaptive systems, democracy, democratisation, social capital, wicked problems he title of this paper can be interpreted in two ways. Attempting to democratise a country is indeed challenging – it is diicult, demanding but ultimately politically rewarding. Conversely the very irst requirement of peace building is to be realistic. Democratisation can be dangerous. It is all very well to make the world safe for democracy, but what about making democracy safe for the world. And even if democracy is not itself dangerous the process of exporting it can endanger both parties. I recall an American Colonel being interviewed in the ruins of Fallujah in November 2004: “We are bringing democracy to these people” he told the embedded journalist with the US Marines. “hey create a desert and call it peace” Tacitus has a German chieftain proclaim. hey are not the chief ’s words of course; they are the Roman historian’s – it is an early case of the western capacity to be self-critical, to see the situation from the other person’s view. he West can be dangerous especially when it is convinced that it holds the moral high ground. And societies are never more dangerous than when they are holding forth about their canonical hypotheses – the founding stones of their political projects, of which democratisation has become one. here is nothing specially virtuous about democracy – it is merely an example of good practice. In John Dewey’s formulation it is the way in which a society can make best use of its social, human and cultural capital. It enabled nineteenth century Europe to mobilise its working class, a group traditionally excluded from the making of history. In the twentieth century women were folded into the process too. Democracy is especially important into tapping into social capital and producing trust. Most members of a common community usually share common interests, bonds, and make claims and entertain expectations of each other. And they do so not in relation to outsiders, but themselves. Most are bounded by a code. Membership is not only a matter of rights and obligations but involves identifying with the community: seeing it as one’s own, accepting responsibility for it and promoting its 76 well-being. Furthermore such a community does not exist merely in the present: it has a future in which its current members have a vital stake. It is also a product of countless small and large sacriices made by past generations. Being a citizen means seeing oneself as part of an ongoing historical community. For those and other reasons a nation promotes a common sense of belonging; a shared collective identity; and a degree of mutual attachment. Such a commitment establishes one’s good faith. his involves learning its language, understanding its rules of civility and norms of behaviour and familiarising oneself with its traditions and habits of thought. Over time a citizen is likely to internalise these and make them part of his social and even personal identity. Not all will master the complex cultural grammar of the community to which they belong, but unless they make a sincere efort to acquire a modicum of cultural competence they will show a lack of respect for the community at which point their commitment is likely to be questioned; at worst, they will forfeit the trust of their fellows. And this is true of contemporary Russia and China, as well as the societies in which the international community is trying to build peace. For in the absence of democratic citizenship there is little trust; everyone has to contract into private security arrangements with warlords, drug barons, Islamic militias, businessmen, or political movements all of whom ofer personal security. Hobbes had a great phrase for them in he Leviathan. He called them “worms in the intestines of the state” gradually undermining the viability of the political community. Once we think of the nation in terms of trust we will recognise that what democracy actually does is to transform it into an inherently ethical community. Let me quote Francis Fukuyama: he group has to adopt common norms as a whole before trust can become generalised among its members. In other words social capital cannot be acquired simply by individuals acting on their own. It is based on the prevalence of social rather than individual virtues. he proclivity for sociability is much harder to acquire than other forms of human capital. Because it is based on ethical habits it is also harder to modify or destroy (Schmidtchen, 2006: 289). Social capital is at a premium in the nation because of what it does. Citizens work together more successfully. his is one of the reasons why democratic societies are more successful economically and militarily than any other. he trick therefore is to promote such behaviour. he problem is that ‘democratisation’ programmes as currently conceived (a canonical hypothesis) may not be the best way to achieve it. 77 complex a dapTive sysTems In recent years a number of professions have been taken to task for continuing to be rooted to their canonical hypotheses. I have discussed one in the military profession: the commitment to victory through battle. One of the most persistent in economics, writes Robert Saltow, is the concept of ‘price equilibrium,’ a goal which is quite impossible in a capitalist economy whose very essence is change. It is the economic system itself which generates the forces which constantly transform it. Some economist now insist that all prices are disequilibrium-related for that reason. In the market information is discovered, adjustments made and resources shifted to try to keep up with changing conditions. Unless we hypothesise the existence of an omniscient auctioneer who controls the market and establishes the point of equilibrium, all transactions must take place at ‘non equilibrium’ prices. Inlation in other words like all economic change is a process driven from behind. In managing an economy we should only aspire to achieve certain outcomes of which low inlation is one. At any moment, we can say that such-and-such may be an outcome. It would be deeply misleading to call low inlation an ‘equilibrium’ simply in order to maintain the canonical hypothesis involved. For this would imply that if a particular outcome does not come about that economic forces will maintain it, or that if it should move towards disequilibrium other forces will restore it. And this all, of course, presupposes that maintaining equilibrium is necessarily desirable in itself. In the risk age a similar logic is beginning to be applied to security. If there is no possibility of building a New World Order then all attempts to ‘restore’ equilibrium (deined as permanent peace) through democratisation will almost certainly fail. Peace suggests an order that can be enforced (paciication) or policed, or secured against external and internal threats. We talk about ‘restoring’ order and building peace when all the time we are most interested in managing the risks that disorder and instability bring. In Afghanistan NATO talks about its mission as a ‘stability enabler’. It is not at all clear that stability even requires peace; conlict can underwrite stability at times. Anthropologists identify a conlict dynamic that underpins the stability of a particular regime: Mugabe’s Zimbabwe may be one example of it. Risk management is about managing disorder at levels of insecurity that are more acceptable to the international community until such time as an order of sorts can emerge (if at all). Security is a process in which solutions evolve. It is not a project. When intervening all that the international community can hope for is a more favourable ‘outcome’. If this is true of security it may also be true of democracy. his conclusion may seem defeatist but it is broadly in keeping not only with modern economic thinking but with anthropology too. When looking at any culture, wrote Cliford Geertz, we should isolate its constituent elements, and identify the internal relationships between them for it is these that produce speciic outcomes in the form of speciic behaviour. We should identify the core elements 78 around which a society is organised and the underlying structures of which it is merely the surface expression. We should try too to identify its principal ideological beliefs. In Afghanistan, we can analyse the key actors – the drug barons, the war lords, the tribal leaders and local politicians; we can analyse the relationship between them, especially their role in the coalition that sustained Taliban in power after 1994; we can look at the country’s underlying social structures such as tribalism with its honour codes, and its principal belief system, Islam. But as Geertz reminds us, this hermetical approach is in danger of locking cultural analysis from its proper objective – identifying the informal logic of actual life. What anthropologists should be looking at is behaviour because it is through the low of behaviour (or more precisely social action) that cultural forms ind articulation. hey ind it as well, of course, in various forms of consciousness (in the way a society regards the world) for these too draw their meaning from the role they play in the on-going pattern of life. To change the behaviour of any system, you need only change some of the rules at the local level. As Geertz contended, this is what politics is about. It is largely local – the trick is not to spend too much time shoring up central government but trying to improve the local quality of life. Service delivery should be the goal. In the development community this has been recognised in recent years. Development economists have tried to gain a deeper appreciation of the ‘political economy’ of the local environment. he World Development Report in 2004 pointed clearly to the importance of the local in the virtuous circle of social service delivery. (World Bank, World Development Report, 2004) It pointed out that small changes can produce large efects, while large changes (such as a change of regime at the centre or the introduction of democracy) can make little diference. We call this non-linear behaviour because cause and efect do not always work as we expect. Small changes can generate surprises; they can produce emergent properties (such as greater stability) once a critical threshold has been crossed. he study of emergence in all its forms is one of the most important scientiic enterprises of our era. Much of the new theoretical work in economics takes the concept as its starting point. he Sante Fe Institute’s research on complexity; non-liar dynamics; evolutionary games theory, and inductive rationality, all focus on achieving economic outcomes by treating each agent, whether an individual, a company, or an industry as part of a complex-adaptive system (the economy). Each is constantly reacting to what the other agents are doing. As one opportunity is grasped and exploited by one agent, so new opportunities will arise for others as competitors, partners, parasites or predators. he trick to producing change in any complex adaptive system is to discover what the economist Herbert Simon calls “meaningful simplicity in the midst of disorderly complexity” (Simon, 2002). Let me cite a very old example, the introduction of democracy in 6th century Athens. I cite it because the West is still in the business of making the world safe for democracy without having much grasp of how history’s irst democracy came 79 into being. It is an instructive tale. he reforms introduced by Cleisthenes are usually credited with democracy building but this was not his mission. Instead, he was charged by his fellow citizens with producing a speciic outcome: saving a failing society from producing a failed state. He was charged with changing the behaviour of a system in which family and dynastic conlicts had become so ruinous that they were in danger of destroying city life. His solution was brilliantly simple and quite ruthlessly ambitious at the same time. He decided to suppress identify with family, neighbourhood and local clan chiefs altogether by slicing up the countryside into 150 separate districts. It was from these demes and no longer from their families that the citizens of the state were obliged to take their second names. his created a remarkable sense of civic identity. Under Cleisthenes’ reforms a young man when he came of age could only become a citizen by enrolling within a deme. Cleisthenes’ re-organisation of the citizenry transformed the polis from a political framework into a political body. Its unity was reinforced by the participation of its citizens and became meaningful only through citizen input (Maier, 1998: 160) Cleisthenes successfully introduced stability into the system by marrying a particular political reform to an ancient past. Each of the ten new tribes with voting blocks presided in rotation in the Council of Five Hundred which ensured that no single pressure group could dominate civic afairs. Compromise accordingly became less a procedural obligation than a social habit. And since the Athenians were nothing if not traditionalists, the tribes were all given the names of ancient heroes. Cleisthenes, in short, not only invented his city’s future. Quite as crucially, he also fabricated its past. By changing the behaviour of an existing system he made possible democratic political life. Democracy was the outcome, not the project. Like 6th century Athens, Afghanistan too can be seen as a complex-adaptive system consisting of many diferent political actors each obeying certain rules that govern its behaviour. he units include drug barons and local politicians, warlords and revolutionaries. As one opportunity arises (Taliban’s collapse) so other actors, such as the Northern Alliance, or the 13 diferent warlords, or the groups with private armies (some 4,000 in all at the last count) interact as partners, predators or parasites. he behaviour of the system is the product of the collective result of each actor using his own initiative in the context of established rules. By attempting to change the system – by democratising the country, the West, of course, hopes to change its behaviour. Unfortunately, it has found that is has much less knowledge than the locals of how the system works. And in such an aggressively Darwinian environment it is knowledge which enables groups to adapt faster. Darwinists these days no longer talk of the survival of the ittest, so much as the survival of the best informed. Instead of trying to democratise a country like Afghanistan, perhaps the international community might be better advised to engineer a particular outcome: stability. If the study of complex adaptive systems shows that many types of change have remarkably little efect on behaviour, computer modelling also reveals that a very small change in the rules can produce a signiicant change in behaviour. he 80 task is to ind the right leverage factors. Examples in other areas include anti-trust laws which tend to curb the market’s tendency towards monopolies; and vaccines which when injected into the bloodstream can trigger a patient’s immune system to a particular disease. To cite one other example from the ield of development, within a decade the provincial government of Kerala had achieved a literacy rate as high as that of the developed world. he leverage factor that the state authorities identiied was a notion popularised by the Brazilian educator, Paulo Freire, namely that immediate problems in peoples’ lives provide the best teaching materials. he solution in Kerala was to give the peasants readings that related to their immediate situation such as hunger, poverty and safe drinking water. If we conceptualise peace building in similar ways then the object should not be democratisation so much as getting the system to behave in such a way that democratic behaviour may result. wicked problems his is especially true of the most intractable peace building situations – the ones in which success so elusive. he use of military force as a leverage factor can be useful but only if it is re-contextualised to it the risk age. And it can only promote greater stability (or lesser insecurity – stability for the international community, and insecurity for the locals) if the objective: changing the behaviour of a complex-adaptive system is seen for what it should be a ‘wicked problem.’ he concept that was irst deined by H. W. J. Rittel, and M. M. Webber in a paper written in 1973, Dilemmas in the General heory of Planning. he classical scientiic method, they wrote, while supremely well attuned to the solution of ‘tame’ problems did not lend itself particularly well to the solution of wicked ones . he modern age was a problem solving age, after all. Every problem was thought to have a solution. Our age, by comparison, manages problems that do not lend themselves to solutions. his is a particular challenge for the military profession which is by nature problem solving. Soldiers come from a ‘can-do’ culture. Senior oicers are encouraged in the belief that force can be used as an instrument of micro-management. Wicked problems tell us otherwise. One reason is that unlike tame problems they cannot be deined deinitively. hose who have a stake in the outcome usually have radically diferent world views and thus employ diferent conceptual frameworks in analysing what makes a situation ‘problematic’. Because the experts disagree on causes there can be no conclusive ‘best solution’. Sometimes things get darker through deinitions, warned Dr Johnson. Modern physics now admits that many important factors in the universe may not be pen to clear deinitions; all scientists can do is to deine them with respect to their connections. hese relationships are of primary importance: just as no ‘fact’ can stand alone, apart from its association with other facts, modern physics now tends to divide the world, not into diferent groups of objects but into diferent groups 81 of connections. And the main point about relationships is that they are complex as opposed to complicated. A wicked problem in addition cannot even be understood until a solution has been formulated, and formulations will difer because we cannot realise goals, so much as seeks them. Goals have to be re-set as the situation evolves. And the goals will difer in the eyes of the diferent managers especially members of a coalition. With the departure of some the deinition of the problem may change too. In that sense, what makes a problem ‘wicked’ is that by deinition it can never be ‘solved’. It can only be managed until someone inally decides to stop managing it, or the managers run out of resources, time or money. hey may often choose to abandon the project because their understanding of the problem and hence working formulation of it evolves as the problem evolves. In other words, when a problem ceases to be problematic, the problem goes away even if technically it may still persist for those on the ground. Finally, in managing wicked problems the most important challenge is to manage the consequences of one’s own actions. Consequence management is part of the problem. Every solution is one-shot because each intervention changes the context of the problem. Every solution can be considered as a symptom of another problem waiting to crop up. It is particularly sobering thought. Niklas Luhmann puts it very well : “ We no longer belong to the family of tragic heroes who subsequently found that they had prepared their own fate. We now know it beforehand” (Luhmann, 1998: 156). I hope that my discussion of ‘wicked problems’ is not the attempt of an enthusiastic political scientist to hitch his wagon to a new star, or to jump on a bandwagon – a bandwagon for ‘wicked problems’ can hardly be said to exist. It is the philosophical aspects of the concept which I ind of most interest because the concept seems to meet a demand of the risk age. he Iraq war as a democratisation project (yet another example of America’s attempt to make the world safe for democracy) was conceived as the solution to a tame problem: how to remove Sadaam Hussein. All it achieved was to turn a tame problem into a wicked. Afghanistan likewise became a ‘wicked problem’ from the moment that Taliban was ousted from power. In a risk age peace cannot always be an objective deined that is in terms of building a stable, functioning democracy. Progress rather than success may be the best means of evaluation. Even so it may be possible to build a relatively stable society where the risk of recidivism though high can be contained. What risk management requires of the international community is that it assesses the risks it is willing to run in intervening and whether they are appropriate to the level of responsibility it wishes to assume for its actions (“if you break it, you own it”, as Colin Powell warned the President in the run up to Operation Iraqi Freedom). And it also demands we ask ourselves whether as political actors we have an appetite for risk. Intervention will always produce risks. It is the management, not reduction of risk, that should preoccupy the best political minds, as it does the best minds in business. 82 Technically, risk represents the standard deviation of the historical return from any given intervention and the risk premium is the political return on an investment. To aim for zero risk is to settle for zero returns which is a poor strategy in politics, as it is in business. he solution is to set more modest strategic objectives, to strategise for the medium, not short term; and to adapt quickly. he West must try to negotiate between cases of moral hazard (irresponsible behaviour by politicians) and logical hazard (ignorant behaviour by the public). he West has done itself no favours in Afghanistan by encouraging unrealistic expectations. he public can see that NATO is failing to create a multi-ethnic state based on democracy, respect for human rights, gender equality and the rule of law. It has also begun to suspect that not only are these objectives impossible but that that they are also unrealisable, and therefore politically dishonest. hey would be just as dishonest if the West were willing to commit not 40,000 troops but the 100,00 that the Soviet Union deployed for eight years in its own attempt to refashion the country into a socialist state. If the West’s main objective in Afghanistan is to prevent al-Qaeda from re-establishing a presence in the country, and to promote greater stability in the region, then working back from this it needs to promote certain outcomes that are strategically realisable, and that may require only a light security footprint. Given existing manpower constraints only this will make it possible to sustain a long term commitment in an age which dislikes long-termism. It is during the long term that patterns of behaviour may emerge which make the system less dysfunctional, and from which some kind of democratic polity may emerge as an emerging property. Unfortunately, the West, inding itself trapped in the past, is obsessed with getting ‘back to the future’ at the earliest opportunity. It devises exit strategies from the outset and send its forces on short tours of duty. It ixes unrealistic quotas for enrolling police and local armed forces so that it can hand over sooner, rather than later. It subcontracts to private security companies in order to distribute the risks that its own intervention produces. It tends to fail, more often than not, for that very reason. It simply has not yet come to terms with the imperatives of the risk age. bibliography: Buchanan, M. (2002) Small World. Uncovering Nature’s Hidden Networks, London: Phoenix. Luhmann, N. (1998) Observations on Modernity. Stanford: Palo Alto. Maier, C. (1998) Athens. A portrait of the City in its Gloden Age. Metropolitan Books Schmidtchen, D. (2006) he Rise of the Strategic Private. Canberra: Land Warfare Centre. Simon, H.A. (1991) Models of my Life. he MIT Press. World Bank, World Development Report 2004 [http://econ.worldbank.org/wdr/wdr2004] 83 Bartosz Stanisławski Mapping Global Insecurity: he Black Spots Approach his paper points out the existence of territorial entities, dubbed Black Spots, that are controlled by nontraditional authority structures. hese structures are often criminal, warlord, or terrorist in nature, yet the continued operations of Black Spots remain mostly invisible to the outside world. he paper concludes that mapping such locations and the interactions between them is necessary in order to better understand the transnational security of the modern world and, perhaps more importantly, to create the basis for an early warning system against possible non-state threats. Key words: Black Spots, Failed States, Quasi-States, Transnational Organized Crime, Terrorism, Counterterrorism, Security, Insecurity inTroducTion his paper is based on research in progress that focuses on the approach to mapping global insecurity by detecting and analyzing areas of the world dubbed Black Spots. hey are deined as physical areas that are (1) outside of efective governmental control; (2) dominated by alternative, mostly illicit, authority structures (criminals, warlords, terrorist organizations); and (3) are capable of breeding and exporting insecurity (e.g., illicit drugs, conventional weapons, weapons of mass destruction, terrorist operatives, illicit inancial lows, strategic/sensitive know-how) to faraway locations. Black Spots are not equivalent to failed, failing, weak, or fragile states, but may constitute parts of them, just as well as they may be found in some developed countries. Research conducted so far suggests that Black Spots may serve as nodes for a global network of transnational criminals and terrorists. We believe that transnational non-state actors use Black Spots as locations between which they can operate undisturbed and out of sight of international law enforcement and security agencies. Being able to pinpoint and monitor Black Spots on an ongoing basis ofers the possibility of tracking the movement of criminals and terrorists, their inancial assets and illegal weapons, and their skills and expertise. Such a capability may prove critical to intelligence gathering and is necessary for threat interception and the prevention of the escalation of insecurity. The p uzzle Following the end of the Cold War, the political maps of the world have to a large extent become outdated. hey very often do not relect governance authority, since local, ethnic, religious, criminal, or other loyalties have been much more pronounced than in recent decades if not centuries. Yet we still use the same political maps (with 84 few changes due to state disintegration, e.g. former Yugoslavia or former Czechoslovakia) and use them to justify certain policy decisions. Such approaches often result in a lack of pivotal cultural and local-political nuances, which is critical for a successful implementation of any reforms, external assistance, or efective peacemaking. Whether we are discussing international security from the perspective of nonstate threats or humanitarian disasters, the actions and interactions of national governments stem from and are based on the understanding that the world’s entire land mass is covered by supposedly efective layer of control, exercised by national governments in charge of their states’ territories. At least that is the theory and that is what the political maps of the world seem to tell us. hat theory does not always translate into reality, which is much more nuanced, since formal state boundaries do not necessarily overlap with true, recognized governmental control, and they mostly do not overlap with the real authority structures on the ground. In other words, the colour-coded areas that one can see on political maps of the world do not always relect the reality of who actually governs in a particular part of the world. For instance, a problem that exists in the eastern part of the Democratic Republic of the Congo may not necessarily be solvable by talking to the authorities in the capital city of Kinshasa; it may, for instance, be necessary to talk to the local leaders or elders. hus, without even delving into the so-often complex and multiple loyalties that certain segments of some states’ populations may hold (for instance, to their ethnic group irst, then to the state in which they live; or, to their religious community irst, then to their state), it is clear that a very considerable number of states encompass within their borders areas that are outside of the national government’s efective (as opposed to nominal) control. Moreover, those areas are controlled by competing social structures that are often illicit or even criminal non-state actors. hey tend to exercise efective, albeit undemocratic, governance in areas in which they are dominant actors. Clearly, such areas remain outside of efective, internationally recognized governmental control of the “host” state. Since many of the non-state actors controlling those particular areas are elements of transnational organized crime (TOC), terrorist groups, warlords, or other illicit types of entities, they prefer not to attract international attention. heir goal is, in most cases, to exist in the body of the host state and conduct their business “as usual.” An example of such a state of afairs may be the so-called Wa State, an entity that exists in eastern Burma, on the border with China. hat “state within a state” is controlled by an opium and heroin cartel, which has dominated the area for several decades and is one of the key players in the so-called Golden Triangle of SouthEast Asia (encompassing sections of Burma, hailand, Laos, and Vietnam). Added to the fact that the Wa State has its own, uniformed, well-armed and trained army (known as the United Wa State Army), sometimes referred to as the world’s best 85 armed drug traickers1, and a population under strict control, yet it does not exist on the political maps of the world. Its leaders, understandably, enjoy and prefer the status quo. Drugs are being produced and exported (mostly opium and heroin, but also methamphetamines and the so-called “ya ba”) and nobody in the area would like that “business as usual” to stop. In this case, drugs are a problem. In other cases of such areas under illicit control, weapons, or terrorist operatives may be a serious problem, since such locations are just a source of insecurity, which later is exported to faraway locations. hus, it is justiied to consider such “regional” or “local” challenges as threats to international security. Areas that become such breeding grounds for “insecurity from far away” we dubbed Black Spots. hese are the launching zones for long-distance operations of various forms of TOC and terrorism, and zones which sometimes become environments in which diferent TOC groups and terrorist organizations mix and mutate into hybrid threats. he concept of Black Spots bears a resemblance to the astronomical concept of black holes; astronomers know that they exist, but inding them is a challenge, since when viewed with the naked eye they remain invisible. he key to locating them is through the analysis of the gravitational anomalies around them. Similarly, Black Spots are areas that are usually not immediately visible, since they are away from the spotlight of international media attention. At best, they are sometimes perceived as troubled areas, but not necessarily serious threats and since the unregulated or loosely-regulated reality that they ofer provides signiicant numbers of people with sources of income, most people living and operating in such areas do not want that reality to change. Of course, within such illicit, but mostly benign local economies are also afore-mentioned non-state actors that do in fact pose threats to distant locations. he challenge is to distill them from the rest of the proverbial troubled waters. Since within Black Spot areas central government control is at best nominal, while in reality it is in the hands of illicit non-state actors, and since the international system’s order is based on the presumption that states are in full control of their territories, we clearly have a problem of the theory being very diferent from reality. he international legal basis that constitute states’ very existence raise questions in the era of netwar (cf. Arquilla and Ronfeldt 2002), networked conlicts, and even basic, old-fashioned territorial domination. he key document deining states within the realm of international law is the 1933 Montevideo Convention on the Rights and Duties of States. In its Article 1, states are deined in the following manner: he state as a person of international law should possess the following qualiications: (a) a permanent population; (b) a deined territory; (c) government; and (d) capacity to enter into relations with the other states. he element of the deinition and a condition of statehood referred to as “deined territory” also implies that the given state has full control over its territory, otherwise that point would be futile. In theory, that 1 See: http://www.time.com/time/asia/covers/1101021216/story.html 86 implies both willingness and capability of a state to counteract any and all acts that may be against given state’s laws and regulations. If that is not the case, then it may be presumed that a given state is not in full control of its territory, which seems to imply that its “deined territory” condition of the 1933 Montevideo Convention is no longer satisied. he status of such a state should, in theory, be undermined in the eyes of international law. As we know, that is usually not the case – the pro forma aspects of statehood seem to be more important than the de facto ones. sTaTes and… sTaTes Since the signing of the 1933 Montevideo Convention, the world of states has witnessed a signiicant array of degrees to which the conditions of statehood within recognized states were satisfactorily met. For instance, borders of the state of Israel since its very inception in modern times shifted on numerous occasions and have been questioned by various states, political entities, and ethnic and religious groups. Yet, the majority of international community does not question whether Israel is a state or not. Another example of borderline statehood, at least according to the Montevideo Convention, might be Colombia, which over last decades at numerous occasions was close to controlling at best half of its territory, while the rest of it was under control of drug cartels of guerrilla forces. In addition to various degrees in which the conditions of statehood according to the Montevideo Convention deinition are met, states vary in terms of the way in which they are capable to perform their institutional functions. Simply put, states difer in terms of their governance capacity and efectiveness. It is no secret that some states were created from the “outside in” rather than from the “inside out”. Many post-colonial states, based on the former colonial territories, are often unfortunate examples of such “top-to-bottom” state-making, which has resulted in decades of internal conlicts, civil wars, millions of displaced refugees, and other atrocities. In those cases, states that may be found on the political maps of the world and that are enjoying formal recognition are but quasi-states in the sense of being only de jure, rather than de facto states. Analyzing African states, Robert Jackson (1990) observed that many of them were states due to international recognition and the possession of nominal features of states (e.g., lags, embassies, national anthems etc.), but they lacked state substance in the form of efective governmental institutions, predominant control of their territories, or nations identifying themselves with the state in which they live. Perhaps sadly, but probably realistically, Hedley Bull and Adam Watson (1984:430) dubbed such entities “nascent,” “quasi,” or “pseudo” states that exist only thanks to international “courtesy.” hey are sometimes members of international organizations and signatories to various treaties, but they are also internally very weak and unable to perform the functions that are expected of states. Even state bureaucracy is often stafed with people that treat their oices as if they were their own, rather than as if they served the state as an institution. hat rapidly 87 creates conditions fertile for large-scale corruption and “kleptocracy” (Andreski 1968). Such a situation is a recipe for a badly functioning state and, perhaps, even for its collapse. However, if state presence and its boundaries had been imposed on a number of identity communities (e.g., ethnic groups) without any consideration for their traditions and social structures, then it is not surprising that a “state” so formed is a state built on unstable foundations. Such conditions, unfortunately, were the basis of many African states, but they are also the cause of the problems today in the area along the border of Afghanistan and Pakistan, which runs through the middle of the region inhabited traditionally by Pashtun tribes. Needless to say, those tribes do not recognize the frontier (the so-called “Durand Line”) that was drawn in 1893 by an English oicial interested in delineating the zone of British political interests at the time, rather than in relecting the grass-roots governance authority on the ground. Many states today ind themselves in similarly problematic situations. Indeed, deep corruption has become entrenched and criminal organizations penetrated state systems to the point of becoming legal entities in a number of post-Soviet republics and in signiicant sectors of some states that used to be in the Soviet sphere of inluence. Other examples of such problematic states include sections of the Caucasus and parts of southeastern Europe. Sadly, according to Transparency International, the list of such troubled areas may be extended to include majority of the ‘‘hird World’’ countries, as well as states in post-conlict zones (Global Corruption Report 2005 and subsequent annual reports). preTending To be a sTaTe vs. being a lmosT like a sTaTe As it was discussed earlier, in the universe of states today we observe entities that are states only de jure, but not de facto. One might say that they “pretend” to be states, but are in reality “as-if states” that only act the part, but lack the substance. One the other hand, interestingly, there are entities that are not considered states, yet they have fairly efective institutions, pretty clearly speciied territory, and symbols identifying them and their inhabitants. To put it shortly, they seem to meet all the requirements of being a state; all, except for international recognition. A number of such separatist “almost states” emerged as a result of civil wars in the post-Soviet space. hey include Nagorno-Karabakh (within Azerbaijan), Abkhazia and South Ossetia (within Georgia), or Transniestria (within Moldova) (cf. King 2001). hey came to the international stage because their separatist forces were able to defeat the armed forces of the host states, or at the very least were able to raise the stakes high enough to bring those conlicts to stalemates. Presently, those entities are not recognized as independent states and the truth is that they probably do not really want to be recognized, as that would imply certain rights but also duties that are expected of states. It may be more lucrative to exist somewhere in the grey area between being a separatist republic and an independent state. he paradox of 88 the situation is that the relations between them and their host states reached a point at which they are tolerated by the central governments without being recognized as independent. hus, the plethora of states as well as quasi-states is diverse and some of those entities ind themselves very comfortably in the hazy waters of international system and law, as some of the separatist quasi-states are often ‘‘conduits for traicking in drugs, arms, and even people’’ (Kaplan 1991:11). In this way the equilibrium established between the “almost states” and their former host states becomes a fertile sphere for mutually beneicial illicit business cooperation based on the principle that no serious attempts at reintegration are undertaken in exchange for a share of criminal loot. It follows that elements of the elites of both types of entities may, and often are, involved in illicit activities and/or extend the necessary cover to them. “black spoTs” in The Terminological neighbourhood Entering the discussion on the gray area of state-like entities and territorial control zones, it is important to remember that various names are often used interchangeably for similar phenomena, while sometimes, which is obviously problematic, the same terms are used with diferent conceptual meanings behind them. hat may lead to serious academic confusion, which is not that unusual for academe. More importantly, however, it may also lead to confusion at the level of policy discussions if certain terms are taken at face value. New terms and concepts have been coined to account for the emergence of self-governing zones operating within states, but outside of their efective oversight and control. Such places are often undemocratic in nature and are controlled in a totally authoritarian manner. Because most such places allow for very little, if any, outside look into their matters and they certainly prefer no media attention focusing on them, King (2001) described such locations as “information black holes.” Interestingly, the astronomical metaphor of “black holes” is also used by drug traickers and human smugglers operating across certain points of the US-Mexican and US-Canadian borders in reference to those illegal crossing points they consider most favorable (Kershaw, 2006). For instance, one such location has for a long time been the Mohawk Reservation located on the border of the US state of New York and Canadian provinces of Ontario and Quebec (the location is known on the Canadian side of the border as the Akwesasne Reserve). Because of the transnational and trans-jurisdictional location of the reservation, it presents a tremendous challenge for border patrol and law enforcement and, therefore, is a great transit location for illicit actors and their activities (cf. Jamieson, 1999). Yet another term used for locations that present conditions favorable for the operations or a nexus of crime and terrorism is “dark corners of the world.” Along these lines and looking at the problem from a policy perspective, the term “Black Spots” was coined to relect the visual representation on the maps of the world of those locations in which authority, economy, and general dynamics need to 89 be further investigated. All of the concepts mentioned earlier fall under the term of “Black Spots” because of at least three common denominators that they all seem to share. First, they are found in locations that allow activities outside of efective control or at least outside of full control by state authorities. Secondly, those locations are dominated and governed by illicit social structures (e.g. criminal organizations, warlords, guerrilla or terrorist groups etc.), that exist due to successful illegal economies. hirdly, all of those locations have the potential to export insecurity in diferent forms (e.g. drugs; weapons; terrorist operatives) to faraway locations. Political maps of the world as most law-abiding citizens know them help camoulage such spaces, since they relect the “oicial” story of the international political system. he truth about quasi-states, weak states, or failing states, as well as about Black Spots is not to be seen on such maps, since the country-based color-codes camoulage the reality (cf. Wyler, 2008; Dempsey, 2006; Patrick, 2006; Eizenstat, Porter, and Weinstein, 2005). Black spots should mark such locations, since security analysts, having found them, need to analyze them in order to understand their underlying authority structures, loyalties, and socio-economic dynamics. It is also critical to monitor them in terms of insecurity that they may be able to generate and export to the outside world. One thing needs to be very clear: such locations are not ungoverned in any sense of that word. hey do not sufer from power vacuums and, therefore, they should not be marked on the maps of the world as blank spaces. sTudies of black spoTs he concept of Black Spots was devised and has been employed to account for the nuances that exist in the catalogue of governance entities. Black Spots are characterized by the following three features: 1. they are outside of efective, recognized governmental control 2. they are governed by alternative, mostly illicit, social structures 3. they have been proved to be capable of breeding and exportation of insecurity (e.g. drugs, weapons, sensitive know-how etc.) to faraway locations. An area is not a Black Spot if (1) it exhibits separatist/independence tendencies; or (2) is a party to an armed conlict. his constitutes a clear diference between Black Spots and the “almost states”, discussed earlier, that remain in a limbo between being fully independent states and constituting sections of other states. Black Spots are located formally within states, but in reality outside of their effective control. It is their nature and it is in the interest of those controlling and beneiting from them to remain as stealth as possible, since international attention works against strategic denial and deception (Bell, 2000) in which the vicious nonstate actors (transnational organized criminal or terrorist organizations) operating in and from Black Spots are interested. Black Spots are not failed or failing states, but may be villages, towns, or regions within them. he concept of Black Spots may 90 be compared with the astronomical notion of black holes; although they are dificult or impossible to see, researchers know that they exist and try to locate them by analyzing gravity anomalies in the space around them. Similarly, we are locating Black Spots by triangulating a set of factors that our research so far has found to be critical in providing fertile conditions for Black Spots’ emergence and existence. Such areas ‘‘have the potential to pose a signiicant challenge to the modern nationstate and its institutions” (Bunker and Sullivan 2010:34), which is often a result of a lack of or inefective response by appropriate state agencies and departments to the growing capacity of transnational organized crime entities in a particular part of the world. Outside look at such locations will usually not reveal any “anomalies” in the functioning of the state, which is the key problem; things look as if everything was in order. Underneath the surface, however, this seemingly healthy state patient has a serious and growing problem, although there may be no immediate warning signs or the symptoms of a dangerous disease. Such internal double dynamics (formal and informal) have been observed in many instances particularly in Africa, where governments were believed to be “incapable of enforcing their writ throughout their territory” and in which “some regions have escaped from national control, and either regional warlords or internal anarchy” dictated the rules of the game ( Jackson 1987:528). hus, oicially everything is well, while in reality international system has a set of serious problems, which may low over international borders and only then become more visible to the international media. By then, very often, the problem is so severe that inancial and human costs associated with managing it become very high, yet are unavoidable. he logic of visible explosions and dead bodies attracting attention as opposed to “invisible” criminal operations and corruption prevails to the detriment of proactive and preventative thinking, and even simple cost-efectiveness. Such places becoming visible internationally is an anomaly. By and large, their illicit masters prefer to remain unseen, which results in places that we dubbed Black Spots. Figure 1 demonstrates how these entities may be compared when looked at next to states and quasi-states. present absent present states “almost states” absent Predominant territorial control by the autorities International recognition “as if states” Black Spots FIG. 1. States, Quasi-States, and Black Spots. 91 Governmental control within Black Spots is mostly nominal, symbolic, and supericial, while in reality oicial authorities had been co-opted or efectively taken over by the illicit organizations. Towards policy r ecommendaTions When there is a problem, there also usually is a solution. An aspect of the ongoing research is not only how to tackle Black Spot areas, but also how to take advantage of them, which is in line of the so-often discussed genre of “smart security” approaches. First of all, the predominant law enforcement approach to combating organized crime and terrorism has been the so-called “kingpin approach,” which may be insuicient in ighting modern “global bads.” It may be helpful to begin analyzing Black Spots, which located in various parts of the world allow global crime or terrorist networks to connect and from which they may spread their operations to other parts of the world. Also, traditional investigative techniques have been based on “follow the thread” philosophy, resulting in the emphasis on the social network analysis methodologies. However, in the world of networked, global non-state actors, such “threads” may lead to the dismantling of a single criminal or terrorist sub-group or cell, which, unless it is a network’s “hub” (Sageman 2004), may mean no damage whatsoever to the overall organization. It may actually drive that organization and its activities deeper underground, making the job of law enforcement, intelligence, and security agencies even more diicult. Moreover, dismantling the hypothetical cell may also mean the end of the investigative “thread” because, on the one hand, cell’s members may be unwilling to cooperate with the authorities, while on the other hand they may simply know nothing about their organization and other cells in it. After all, that is precisely the point of cellular, networked organizational structures. hus, more innovative approaches are needed to be able to be a step ahead of the global “bads” (cf. Mandel, 2004). “Black Spots” may provide the location where the investigative “threads” may be picked up again or found anew. After all, these are global magnets for non-state actors involved in illicit activities and therefore these are the locations where such actors may show their heads above the water and be followed by the law enforcement or intelligence agencies. In that context it is also important to leave Black Spots operating at internationally acceptable levels. hat, of course, is very problematic and controversial, but the only way to have such magnets for “global bads” is to make sure that criminal and/or terrorist operatives feel relatively safe in them. Otherwise, a Black Spot will not be a Black Spot anymore and it may take some time before another one is spotted, penetrated, and put “under the control” of law enforcement or intelligence agency. hus, attacks against criminal or terrorist individuals within Black Spots should be highly selective and broadly coordinated so as to arrest as many key people and potential leaders as possible in one operation all over the world. 92 Otherwise, illicit organizations will be able to regroup, re-staf, and take on additional camoulage layers, while a Black Spot becomes compromised and potential criminal and/or terrorist operations relocate. Secondly, although it may seem instinctively obvious that Black Spots should be eliminated, it has to be kept in mind that in order for such an operation to be successful, most or all of the Black Spots all around the world would have to be destroyed virtually simultaneously. Otherwise, criminal and/or terrorist groups will relocate their headquarters and their activities from one Black Spot to another and while their operations will certainly be disrupted, they will not be decisively harmed. Going after one Black Spot while leaving others untouched will have exactly the same efect as the “squeezing the balloon” concept in case of ighting drug production and traicking in the Andes. hus, as long as complete elimination of all such actual and potential safe havens is impossible, Black Spots should be used as sources of information and intelligence gathering. As much as they are magnets for organized criminals, they should also serve as magnets for intelligence operators. After all, they clearly mark the spots where criminal activities are being planned and where some criminals or terrorists may be located. hat may be helpful in solving the problem of where to look for information. he problem remaining will always be how to obtain the intelligence needed. Black Spots should be seen as enemy territory, an enemy that is usually highly skilled in stealth operations, mostly invisible to the outside world, and often aggressively operating in “our own” territory. Hence, Black Spots present the opportunity of having the “global bads” accumulating in one spot, which should become the target of intelligence-gathering operations and the place where law enforcement agencies hold their hands on the pulse of illicit criminal and terrorist activities. Without going deeply into speciic, tactical suggestions on the intelligence-gathering methods, it is clear that various C4ISR2 approaches are applicable, but the frequent change of human intelligence assets in the ield is pivotal. Lastly, the interception, arrest, and/or elimination of some members of illicit groups should be very sporadic and highly selective. Otherwise criminal/terrorist groups will relocate their operations and cover them with additional stealth shields, and the entire intelligence gathering operation will have to be started anew in new places. One thing should be clear: Black Spots are places outside of efective governmental control. As such, external intervention in them may be warranted if security or other national/international interests call for one. Black Spots often represent ‘lost geographies’ (Mendel, 2002) and are modern versions of the 17th and 18th century buccaneer islands – safe havens harbouring criminals from the light of international law. What this means is that Black Spots may be used as sources of information by individual states, but only concerted international eforts may be 2 Command, Control, Communications, Computers, Intelligence, Surveillance and Reconnaissance 93 efective in the successful control or elimination of such spaces and conditions that nurture them. in conclusion It has been over 20 years since the end of the Cold War yet state-centric approaches still tend to dominate international strategic and security thinking. Moreover, they are often referred to to explain non-state phenomena. Geopolitics is still a critical force in international politics, but the transnational reality of the global system must not be ignored or treated as temporary, or secondary. It is, indeed, both states and non-state actors that populate the universe of regional and global actors and all of them have to be observed, studied, and, when necessary, tracked. Black Spots on the international stage constitute a phenomenon that necessitates the simultaneous analysis of both non-state actors and their environments. As such, this unit of analysis may be geared towards studies of either and/or may help in understanding of them both. he bottom line is this: international reality and international security are composed of the formal and of the informal. Looking at geopolitical maps of the world we have a pretty good idea of the formal. he informal, however, needs to be investigated beyond the supericial maps. hat, very often, requires a cold rejection of the political correctness that too often masks not only the political, but also the analytical truth. bibiography: Andreski, S. (1968) he African Predicament: A Study in the Pathology of Modernization. New York: Atherton Press. Arquilla, J., Ronfeldt, D. (2002) Networks and Netwars: he Future of Crime, Terror and Militancy. RAND Corporation. Bell, J. B. (2000) Conditions Making for Success and Failure: Nonstate and Illicit Actors. Trends in Organized Crime, Fall, 6(1). Bull, H. (1977) he Anarchical Society. New York: Colombia University Press. Bull, H., Watson, A. (ed.) (1984) he Expansion of International Society. Oxford: Clarendon Press. Bunker, R.J., Sullivan, J.P. (2010) ‚Cartel Evolution Revisited: hird Phase Cartel Potentials and Alternative Futures in Mexico’, Small Wars & Insurgencies 21(1): 30-54. Dempsey, T. (2006) Counterterrorism in African Failed States: Challenges and Potential Solutions. Strategic Studies Institute. U.S. Army War College. Eizenstat, S., Weinstein, J., Porter, J.E. (2005) Rebuilding Weak States, Foreign Afairs. Jan/Feb., Vol. 84, Iss. 1, p. 134. Jackson, R.H. (1990) Quasi-States: Sovereignty, International Relations and the hird World. Cambridge University Press. 94 Jackson, R. H. (1987) ‘Quasi-States, Dual Regimes, and Neoclassical heory: International Jurisprudence and the hird World’, International Organization, p. 87. Jackson, R.H. (1986) ‘Negative Sovereignty in sub-Saharan Africa’, Review of International Studies 12(4): 247-67. Jamieson, R. (1999) ‘Contested Jurisdiction Border Communitiesand Cross-Border Crime: he Case of the Akwesasne’, in: Viano, E.C. (ed.) Global Organized Crime and International Security, Athenaeum Press, Ltd., Gateshead, Tyne& Wear. Global Corruption Report 2005. (2005) [http://www.transparency.org/publications/gcr/download_ gcr/download_gcr_2005 #download]. Kaplan, F. (1991) he Wizards of Armageddon. Stanford University Press. Kershaw, S. (2006) ‘Drug Traickers Find Haven in Shadows of Indian Country’, New York Times, Feb 19. King, C. (2001) ‘he Beneits of Ethnic War: Understanding Eurasia’s Unrecognized States’, World Politics 53(4). Mandel, R. (2004) ‘Fighting Fire with Fire: Privatizing Counterterrorism’, in: Russell, H.D., Sawyer, R.L. (ed.) Defeating Terrorism: Shaping the New Security Environment. Mendel, W. W. (2002) ‘Paraguay’s CdE and the New Centers of Gravity’, Military Review, MarchApril. [http://fmso.leavenworth.army.mil/FMSOPUBS/ISSUES/paraguay/paraguay.htm]. Patrick, S. (2006) ‘Weak States and Global hreats: Fact or Fiction’, he Washington Quarterly, 29(2): 27-53. Sageman, M. (2004) Understanding Terror Networks, University of Pennsylvania Press. Wyler, L. S. (2008) Failing States: Evolving Security hreats and U.S. Policy. CRS Report for Congress. 95 Jonina Einarsdottir Partnership and State Fragility: Guinea-Bissau a Case Study In the 1990’s, partnership became a very key concept within international cooperation that would render the relations between donors and recipient countries more equal and result in the increased efectiveness of aid. In this paper I examine the use of the concept of partnership within the international community. GuineaBissau, a country designated as a ‘diicult partnership country’, a failed state, a fragile state, a ‘narco-state’ and recently as an ‘empty state’, will be taken as an example. I argue that donors should deal with the fact that conlict prone countries like Guinea-Bissau easily become hubs in the international drug trade and other criminal activity. Appropriate approaches are needed to prevent conlicts, counteract global criminal activities and reduce the plight of the afected populations. Hitherto, the concept of partnership has not been efective and the same applies to the classiication of fragile states. Key words: Guinea-Bissau, fragile states, aid, conlict, drug trade, international criminality inTroducTion In the 1990’s, partnership became the key concept that would render the relations between donors and recipient countries more equal and result in the increased effectiveness of aid. he concept has its roots in the relationship between partners in business based on a contract witch intends to be proitable for those involved. In line with that view, in the irst Lomé Convention in 1975, the concept of partnership was chosen to describe the relationship between partners, the EEC and 46 African, Caribbean and Paciic countries. he Convention’s legal and economic role was predominant and EU’s neutrality was stipulated. According to Karagiannis (2004: 17), in later Conventions (1980, 1985, 1989, 1994) political neutrality vanished and the Lomé Convention became “a donor driven mechanism of development assistance, based on a growing number of political and economic conditionalities.” In this paper I will examine the use of the concept of partnership in international cooperation, in particular within the OECD’s Development Assistance Committee (DAC) and Swedish International Development Authority (SIDA)1. he current mainstream aid architecture, which has roots in the partnership policy, stresses the importance of good governance for aid efectiveness. Consequently, some of the poorest countries in the world have become so-called aid orphans. he implication of the partnership policy for the population of Guinea-Bissau, a country designated as a diicult partnership country, failed state, narco-state and recently as an empty state will be in focus. It is argued that donors should deal with the fact that coun1 his paper is partly based on Einarsdóttir, J. (2007). ‘‘Partnership and post-war Guinea-Bissau’. African Journal of International Afairs (AJIA), 10(2): 93-112. 96 tries like Guinea-Bissau are conlict prone and easily become hubs in the international drug trade and other criminal activity. Appropriate approaches are needed to prevent conlicts, counteract global criminal activities and reduce the plight of the afected populations. parTnership and inTernaTional cooperaTion Maxwell and Christiansen (2002: 478) trace the history of the use of partnership within development aid discourse back to the Pearson report Partners in development (1969) and he Brandt report (1980), and later the DAC report Shaping the 21st century: the contribution of development co-operation published in 1996. he report Shaping the 21st century aims to contribute to “the broad contemporary efort to improve the efectiveness of development co-operation” (1996: 2-3). he report states: We have learned that development assistance will only work where there is a shared commitment of all the partners. We have seen the results in countries that have grown, prospered and achieved industrialization; they no longer depend on aid but stand on their own feet and participate in the global economy. We have seen, on the other hand, the countries in which civil conlict and bad governance have set back development for generations. And we have learned that success takes time and sustained international and local efort. (DAC, 1996: 1) In the year 1997, the UK Government and the Swedish Foreign Ministry announced their new partnership policy on aid that relied on similar concepts and approaches (UK Government, 1997; Ministry of Foreign Afairs, 1997). However, fears that the poorest countries would not be able to enter partnership relations, and thus become excluded from aid, were quickly raised. he Overseas Development Institute (1998) pointed out that important questions related to aid co-operation based on the partnership ideology had to be answered. To what extent will all the criteria apply to all countries? How much importance will be given to performance (impact) versus need? Will recipients have a role in deining the concept and criteria for partnership? Elsewhere, I argue that the concept partnership turned out to be the key concept that underlined the unequal relations between donor and the poorest countries, particularly in Africa, rather than the opposite (Einarsdóttir, 2007). he concepts ‘fragile states’, ‘poor performers’ and ‘diicult partnership countries’ emerged as designations for countries that were judged to be unworthy partners. Among these were the ‘failed states’ characterized by conlict as well as a low level of income and bad governance. he luid deinitions of fragile states, or diicult partnership countries, used within the donor community are relected in the DAC report Poor performers: basic approaches for supporting development in diicult partnerships, published in 2001. According to the report, intentions or commitment are crucial for the classiication of diicult partnership countries. Weak countries, but who are willing to do their best, should not be classiied as diicult partnership countries. On the other hand, 97 countries represented by governments that “do not have credible commitment to efective policies and their implementation” are classiied as diicult partnership countries (2001: 8). he report acknowledges that the classiication of diicult partnership is technically problematic, though it is apparent that many of the diicult partnership countries are in conlict or have just emerged from one. Further, a high level of corruption, lack of transparency, violation of human rights, lack of concern for the poor and repression are characteristic. he importance to use aid resources efectively is stressed, thus the report warns against aid to diicult partnership countries, while at the same time the importance to support the poor is highlighted. In October 2002 the donor community, represented by DAC, WB, EC and UNDP, organized a joint workshop on development in diicult partnerships. he Workshop Report stressed the importance that donors “stay engaged, despite the risks involved, in countries where the DAC partnership model does not apply fully” (DAC, 2002). he importance of identifying innovative approaches it for particular circumstances is underlined, as well as the acknowledgement of the negative efects, so-called spill-over efects, of diicult partnership countries or fragile states for neighbouring countries. he Workshop agreed that more knowledge was needed, thus a Learning and Advisory Group was proposed. he Group is hosted by DAC Network on Good Governance and Capacity Development (GOVNET), which since 2001 had been responsible for work on diicult partnerships within DAC. On behalf of the DAC Learning and Advisory Process on Diicult Partnership (DAC-LAP) Levin and Dollar published the paper he Forgotten States: Aid Volumes and Volatility in Diicult Partnership Countries (1992-2002 in 2005). According to Levin and Dollar (2005), diicult partnership countries are low-income countries in line with the World Bank classiication based on GDI per capita, and countries with weak institutions in terms of two bottom quintiles of World Bank’s Country Policy and Institutional Assessment (CPIA). he main indings of the report is that diicult partnership countries receive “around 40% less aid than predicted by their policy and institutional strength in pooled-sectional regressions, primarily due to disproportionately low lows from bilateral donors” (2005: 2). However, there are great diferences within this group of countries. A sub-group, designed as aid darlings (some are post-conlict countries), receive more aid than their level of poverty and quality of policy would predict, while the aid orphan countries receive less (2005: 3). Furthermore, aid to diicult partnership countries is characterized by almost double volatility compared to aid to other low-income countries. Levin and Dollar argue that aid could be increased to these countries without risking reduction in performance. he indings of Levin and Dollar (2005) are restated in the Chair’s summary of the Senior Level Forum on Development Efectiveness (hosted by DIFD and co– summoned by EC, OECD-DAC, UNDP) held in London, January 13-14 2005 (DAC, 2005). he Forum focused on development efectiveness in a fragile state and highlights the donors’ tendency to be selective in allocating aid to good performers. 98 According to the Chair’s summary, “in some cases donors appear to have withdrawn from the same country at the same time e.g. Guinea Bissau or the Central African Republic. hose fragile states receiving less aid than their performance or poverty would indicate were described as ‘aid orphans’” (2005: 5). he simultaneous abandonment of Guinea-Bissau by donors, noted by he Senior Level Forum on Development Efectiveness, was a pre-conlict fact. Let us look at how the new partnership policy contributed to that fact. pre-conflicT parTnership and miliTary uprising As already mentioned, the Swedish Ministry of Foreign Afairs formulated a new strategy for future aid in the publication Partnership with Africa – Proposals for a New Swedish Policy towards Sub-Saharan Africa in 1997. In order for Sweden to support positive and much needed changes in Africa, “new instruments” and a new approach, which were included in the concept partnership, were required. here should not be any more discussion about recipients and donors rather partners “must agree on premises and conditions” and “(i)f the conditions are not fulilled by one or other party, modifying or discontinuing the co-operation must be feasible”. In addition, African leaders should have the right to “formulate and impose conditions for programmes focusing on development processes in their own countries” (1997: 8). A communication from the Swedish Government conirmed that the new partnership policy “aimed at developing closer co-operation, on more equal terms – partnership – between Sweden and Africa” (Government Communication,1998: 1). he aims of the policy were, irstly, to support African-led processes of change towards consolidated democracy and sustainable development, focusing particularly on the situation of the poor, secondly, to develop partnership between Africa and the surrounding world, and inally to strengthen the long-term exchange between Sweden and Africa. In 1996, the year before Sweden launched its new partnership policy for Africa, Sida was actively working on its withdrawal of aid from Guinea-Bissau. Stefan Sjölander (1997) was recruited to carry out “an independent study on Swedish development co-operation with Guinea-Bissau”, which would according to Terms of Reference, dated October 9 1996, was the background against which Sida would formulate its recommendations to the Swedish Government about the future cooperation with the country. In the evaluation report, Sjölander highlights positive trends in Guinea-Bissau when it comes to democracy and the high economic growth, indeed one of the highest in Africa at that time. Serious problems related to macroeconomic management are identiied and performance in relation to development agreements with Sida is stated to be poor. Sjölander (1997) explains lack of performance with the ‘unwillingness’ of the Guinean Government to cooperate with Sweden for improvements in health, agriculture and education, evidenced in the limited allocation of resources to these sectors. He 99 also highlights “the prevention of human competence at certain Ministries to actually participate in the reform of present condition and through inability to address central issues and make decisions concerning fundamental sector reforms” (1997: 10-11). Sjölander attributes performance failure partly to Sida’s policy, according to which “the recipient country should hold the responsibility of all central project activities, including planning, monitoring and reporting procedures” (1997: 8). He points out that the most successful projects in Guinea-Bissau do not apply this strategy. Finally, he claims “Guinea-Bissau is one of the most underdeveloped countries that Sweden and Sida cooperate with. Both inancial and human resources are scarce” (1997: 7). Sjölander (1997: 8) points out that the evaluation he had carried out was linked to requirements on Sida for savings due to diminished resources for bilateral aid from the Swedish Government. He maintains that Guinea-Bissau, as well as other “weak” countries, are unlikely to have the possibility to engage in development collaboration based on the new partnership ideology and warns against cutting aid to them as they obviously have less capacity for performance in relation to “more developed countries”. hat would undermine the policy of the Swedish Parliament to give priority to the poorest countries as recipients for aid. Sjölander’s warning came true. In a press release in June 1997, Sida announced its altered aid policy towards the country. It was conirmed that one of the principal reasons for disengagement in aid was the lack of political will in the recipient country. At the same time, it was underlined that Guinea-Bissau was one of the poorest countries in the world and the need for assistance enormous. However, before Sweden had executed its plans to move the embassy from Guinea-Bissau, the country was at war. On June 7 1998 a military revolt broke out against Joao Bernardo Vieira, commonly known by the nickname Nino, led by former army commander Ansumane Mane (Kovsted and Tarp, 1999). Mane had been suspended from his position in February 1998, allegedly for having sold weapons to the Casamance rebels in southern Senegal. Within 48 hours nearly 1,300 Senegalese troops and 500 troops from Guinea-Conakry entered Bissau, according to UN and Conlict Monitor, “encouraged by France, both Guinea (Conacry) and Senegal sent troops in support of Vieira” (UN and Conlict Monitor, 2000). Vieira and Mane signed a peace agreement on November 2, 1998 in Abuja (Kovsted and Tarp, 1999). Elections were to be held and the Senegalese and Guinea-Conakry troops replaced by a regional peacekeeping force. he deal established an interim government of national unity with supporters of both president Vieira and the rebel faction. he peace accord did not hold and inally Vieira was ousted on May 6, 1999. He sought political asylum in Portugal and a new interim government was established awaiting elections. During the military uprising the Swedish ambassador did his best to provide emergency supplies to the population and contributed to the peace process. Nonetheless, the war did not change Sida’s plan. After peace was established, the time was ripe for departure. Sida moved its headquarters to Dakar in neighboring Senegal. 100 However, as Sida claimed they were still serving the interests of the poor, so they would contribute to the alleviation of the debt burden, in addition to supporting the rebuild of what was left of the Public Health Laboratory, a Swedish development project in Bissau, which had been bombed during the last days of the war. posT-conflicT poliTical Turbulence Since the military uprising, Guinea-Bissau has been characterized by political instability and a devastated economy. he donor community has reacted to the situation with a wait-and-see approach, repeatedly delaying decisions on aid to the next elections. At the same time, elections have been continuously held and all have been declared by the international community to be free, transparent and fair. In February 2000 Kumba Yala took oice as president following two rounds of presidential elections. President Yala’s rule turned out to be chaotic and problematic (Ferreira, 2004). Due to inadequate management, the IMF suspended budgetary assistance to the government and the implementation of the Poverty Reduction and Growth Facility (PRSP) was abandoned. On November 14, 2002, Yala dismissed the government, dissolved the National Assembly and appointed yet one more Prime Minister to a government controlled by presidential decree. During Yala’s less than three years of presidency, four prime ministers and over 80 ministers took oice (Lewis, 2009). On September 14, 2003, the army led by the chief of defence general Verrisimo Correia Seabra, placed president Yala under house arrest, two days after he had announced adjournment of elections scheduled on October 12, 2003 (Ferreira, 2004). Subsequently, president Yala declared his resignation in order to maintain national unity and peace. Among the majority of the population the coup d’état was welcomed while he UN Security Council and the international community condemned the coup d’état and demanded legislative elections as soon as possible. he presidents of Nigeria, Ghana, and Senegal insisted the military leaders would set up a team of non-militaries to serve as a national unity government in the meantime. A Committee for the Restoration of Democracy and Constitutional Order was established and on September 28, 2003, Henrique Rosa, a businessman in Bissau, was sworn in as president and Artur Sanha became the prime minister. In March 28 and March 30, 2004, legislative elections were held and deemed by international observers as free and fair despite some irregularities and chaos (Ferreira, 2005). he PAIGC made an alliance with PRS (Yala’s party) and on May 9 Carlos Gomes junior became prime minister. In October 2004 violence broke out following a mutiny by soldiers who returned from a UN peacekeeping mission in Liberia demanding unpaid salaries. Despite the fact that the chief of the armed forces was killed, a peaceful end to the uprising was negotiated without any legal aftermath. As planned, presidential elections were held in 2005. To the dismay of many, and still a debated issue in Guinea-Bissau, both ex-presidents Nino and Yala were 101 cleared as lawful candidates. According to IRINnews.org (11 May 2005), the Supreme Court cleared former presidents Joao Bernardo ‘Nino’ Vieira and Kumba Yala to contest next month’s presidential election, but has not publicly announced its reasons for overruling the legal obstacles which had threatened to prevent both men from standing. In the same news report, Joaquim Chissano, the UN special envoy to GuineaBissau, declared his satisfaction with the situation in Bissau and assured that the military would respect the civilian authorities (IRINnews.org, 11 May 2005). Nino, with Yala’s support, won the second round of the presidential elections. However the losing candidate, Malam Bacai Sanha did not accept the results due to allegations of fraud. In a communication from the Security Council, dated August 19, 2005, the Council congratulated the Guinean population for their participation in the elections which were deemed as “free, fair and transparent” by international observers (Security Council, 2005). After an unsuccessful attempt by Sanha and his supporters to have votes recounted, Nino was sworn in as president in October 2005. Nino dismissed the government and appointed Aristides Gomes as Prime Minister. In a report published after the second presidential elections the Security Council (2006) described the catastrophic economic situation and the political deadlock that characterized the country. he bitter dispute over the 2005 presidential elections echoed in the national parliament and the balance of power was uncertain. Lack of dialogue between camps was recognized. In a report dated July 3, 2007, the Security Council (2007) airmed that “against a backdrop of months of rising political and social tension, and a deteriorating economic situation, a national political stability pact” was agreed on in March 2007, when a group of President Nino’s supporters defected during a parliamentary conidence motion against the prime minister. Despite Nino’s resistance, a new government of national consensus was installed inApril 2007 (Security Council, 2008). his government of national consensus was resolved in June 2008 and preliminary government installed awaiting parliamentary elections in November 2008. he African Party for the Independence of Guinea and Cape Verde (PAIGC) won an absolute majority of 67 out of 100 seats in the National Assembly (Security Council, 2009a). he Social Renewal Party (PRS) won 28 seats, the Republican Party for Independence and Development won three seats, and the New Democracy Party and Democratic Alliance won one seat each. he candidate of PAIGC for the post of Speaker, Raimundo Pereira, was elected, with 60 votes for and 37 against in controversial vote supporting fears of divisions within PAIGC. Carlos Gomes junior was nominated Prime Minister for the second time. In the wake of the political turmoil, early in the morning of March 1, 2009, the Chief of the General Staf, General Batista Tagme Na Waie was killed in a bomb explosion. he next day on March 2, shortly after midnight, President Vieira, was brutally assassinated by armed militaries. Vieira’s wife was found safe but the residence was looted (Vernaschi, 2009). According to Vernaschi (2009), the violence 102 resulting in these murders began in November 2008 when the Chief of the Navy, Americo Bubo Na Tchuto, was accused of organizing a coup d’etat. What was going on was an escalation of competition to gain control over the traicking of drugs: “he Army, the Navy and the President are all involved – Nino was number one and Tagme number two, and they were competing,” Calvario Ahukharie, the national director of Interpol and a crime expert told Vernaschi. Following the murders, on March 10, 2009, the Portuguese journal Correio da Manha published a declaration by unnamed individuals (Pamleto, 10 March 2009). In the declaration, they claim they had been invited to Guinea-Bissau in 2005 to engage seemingly in the traicking of drugs. hey had been involved in operations that amounted to 280 million euros. However, they had been betrayed by local collaborators who owed them 48 million euros. he declaration states that the betrayers will be fought with whatever means and independent of their high-ranking positions. he collaborators listed are João Bernardo Vieira (Nino), President, Tagma Na Vai (Army Chief ), Hélder Proença (Minister), Bubo Na Tchuto (Chief of the Marine), Papa Camará, (Chief of the Air Force), Adolfo Eboume (Cameroonian), Fernando Mandinga (Minister), Dionísio Cabi (Minister), Rui Flack (Captain) and Arestides Gomes (Prime Minister). he declaration ends with an apology for not writing properly in Portuguese. Since the assassination of Nino, one more person from the list published in Correio da Manha has been murdered. Former Defense Minister Hélder Proença, was killed in the early morning hours of June 4, 2009, together with Baciro Dabó, former Minister of Internal Administration and candidate for the presidential elections and two others (Security Council, 2009b). Dabó and Proença, who were close allies of former President Nino Vieira, were accused of organizing a coup attempt. Dabó was included on another list circulating in Bissau of politicians to be killed (Angola Press Agency, 8 June 2009). Interim President Raimundo Pereira declared that presidential elections would be held on June 28, 2009, despite the assassinations of politicians. he irst round of the scheduled presidential elections were held as planned and the second round was scheduled on June 26. Electoral observers claim the elections were peaceful, well administrated and met international standards for democratic elections (Stearns, 28 July 2009; European Union Election Observation Mission, 28 July 2009). I stayed in Guinea-Bissau during both rounds of the presidential elections and acted as an international observer in the second round. he participation was lower than earlier for several reasons. In the second round, many were disillusioned after Hernrique Rosa, the former interim president, had come third in the irst round. A man, in his thirties answered my question on reasons for poor participation by stating “nobody wants to eat green bananas.” A woman, who had decided not to vote, maintained that elections had not brought her much: “I will not smudge my hand for nothing,” she said, thereby referring to the procedure of dropping voters’ inger in ink. he two candidates in the second round were no newcomers in politics 103 and both had acted as presidents earlier. his time Malam Bacai Sanha, former interim president after the military uprising, won with 63% of the votes and the opponent, Kumba Yala, accepted the result. Many had feared that Yala would not respect the results and his inluence within the army is seen as a frightening fact2. Yala’s time as president in 2000-2003 was repeatedly recalled during my stay and stories told. A man, who had voted for Yala after the war in 1999, explained: “At that time we wanted change so badly, however we did not understand that it could be a change for the worse.” engagemenT in fragile sTaTes Within the donor community, the concept of fragile states is increasingly substituted with the concept of diicult partnership countries and the reluctance to allocate aid to such countries has continued. However, the paradoxes of the partnership policy became increasingly disturbing. Should the poorest and most conlict-prone countries be excluded from aid? he Senior Level Forum on Development Efectiveness in Fragile States in London in January 2005 called for a harmonization and alignment in approaching these countries and a short list of Principles for Good International Engagement in Fragile States was requested (DAC, 2005). In the report Principles for Good International Engagement in Fragile States, the Development Co-Operations Directorate presents the compiled list (DCD, 2005). he report stresses that in order to combat poverty and insecurity the countries own leadership and populations is crucial, as well as adoption of shared principles by the international community and improved donor behavior. he Principles for Good International Engagement in Fragile States stress the importance of context as a starting point, to move from reaction to prevention and recognize political-security-development nexus. he main objective is the establishment of lawful and efective state building. Other aspects underlined are alignment with local policies and systems, promotion of coherence between donor government agencies, and adequate mix and sequence of instruments to it the context. Finally, donors should act fast, stay engaged despite diiculties encountered, and avoid aid orphans characterized by low engagement and the lack of ield presence. A number of DAC members ofered to pilot-test he Principles for Good International Engagement in Fragile States. Portugal ofered to test the principles in Guinea-Bissau. A consultation with the donors, government, and civil society began in October 2005, but was disrupted due to political unrest after Joao Bernardo Vieira had won the presidential elections (Ferreira, 2005, 2007). A donor coordination group was built, including non-DAC donors, such as Russia, Brazil, and Cuba. A workshop was held in November 2006 intended for representatives from the 2 See also Lewis (2009). 104 donor community, the government and the civil society. However, the high absence rate of members belonging to international donor organisations was noted. According to Synthesis Report, “lack of inancial resources is perceived as a critical factor obstructing the post-conlict recovery eforts. At the same time, the slow pace of the country’s reconciliation process delays the restoration of donors’ conidence, which also prevents substantive increases in resource lows” he report argues that there is an urgent need for the global community to “reverse the general trend of donor fatigue and to promote the inclusion of the Guinea-Bissau’s situation in international agendas” (Oxford Policy Management, 2006: 12). he donor community has been reluctant to address the paradoxes of the partnership policy. DFID (2005) points out that fragile states are “under-aided”, even against allocation models that take their performance into account. In addition, aid lows to these countries are excessively volatile and poorly coordinated. Donors use the Country Policy and Institutional Assessment (CPIA) to select countries as recipients of aid and to determine the volume and kind of assistance. his allocation model has been criticized3. Herman (2007: 1) maintains that CPIA “dresses up the appraisals that go into the index in pseudo-scientiic costume. It seems the objective is to make essentially political decisions appear to be “objectively” based.” In addition, CPIA “overreaches by mixing together too many disparate factors into a stew of indeterminate taste, and the methodology for quantifying each of the factors is at best ad hoc” (2007: 2). Alexander (n.d.) argues CPIA is a kind of one-size-its-all approach. he local governments are excluded from the ratings and there is a lack of policy autonomy. he assessment is both subjective and backward looking, and the methodology is unreliable. Still, there is too much emphasis on government performance, even unnecessarily punitive, while the need for resources has been ignored. he deinitions and measurement of fragility is increasingly being challenged. Call (2010: 2) challenges the use of “universal rankings of ‘fragile’ or ‘failing’ states” and maintains that the concept is deicient and may even become counterproductive. Far too diverse countries are aggregated under the same banner when more contextualized approaches are needed to alleviate the sufering of the populations sufering in these countries. Harttgen and Klasen (2010) also challenge the usefulness of grouping states together based on measurements of fragility. hey ind that fragile states are performing worse than other states in terms of MDG levels, however the progress is not always slower. A relatively small number of these states do particularly badly when it comes to MDG progress. Harttgen and Klasen underline that the problems facing particular countries vary and, consequently, so do the solutions. he causes of the political instability in Guinea-Bissau, as well as the military uprising in 1998, are multifaceted (Einarsdóttir, 2007). An important contributing 3 See also Van Waeyenberge (2008). 105 factor is the military’s longstanding interference in politics, still fuelled by personal disputes. he crisis has since recently been further intensiied by the involvement of senior military oicers and politicians in drug traicking (UNODC, 2010: 242). he military in Guinea-Bissau apparently quickly monopolized the trade and highranking oicials became involved, and they have systematically threatened those who comment on their participation. Because of the small size of Guinea-Bissau’s economy, with GDP US$ 400 million in 2008, the country became one of the worst afected. dealing wiTh drugs According to the World Drug Report 2010, Guinea-Bissau was one of the irst countries in the West African region to become a hub in the cocaine trade from Columbia to Europe and Asia. In the period 2004 – 2007 two key hubs were established on the West African coast, one in Guinea-Bissau and Guinea, including Cape Verde, Gambia and Senegal, and the other in Benin spanning from Ghana to Nigeria. he traickers from Columbia began to transport the cocaine in ships to the West African coast where smaller vessels take over (UNODC, 2010). In July 2009, a fall in the traicking of drugs through Guinea Bissau, and the region in general, was reported (homas, 9 July 2009). UN declared that the political developments in the country, as well as international responsiveness, had contributed to that decline. At the same time, the situation in Guinea-Bissau was described as risky. he Head of the UN body in West Africa, Antonio Mazzitelli argued: “For now, Guinea Bissau is an empty space where anybody can do whatever he wants. How can you deine it as a narco-state when the state is missing?” In April 2010, a less than a year after the presidential elections, the Bissau-Guinean military, under the leadership of General Antonio Indjai, overthrew the Army Chief General Jose Zamora Induta and arrested the Prime Minister (Obaji Ori, 5 August 2010; Chothia, 4 August 2010). During the mutiny soldiers freed Bubo Na Tchuto from the UN building. He had taken refuge in the building since December 2009 after returning to Guinea-Bissau from exile in he Gambia following accusations of a coup attempt against Nino (Nossiter, 2010). A few days after the mutiny, the US named the Head of the Air Force Papa Camara and former Navy Chief Bubo Na Tchuto as „drug kingpins”, and their assets in the US were frozen. heir names are both on the list of “betrayers” discussed above4. he US also cut all aid to the military. Nonetheless, President Sanha appointed General Antonio Indjai as Army Chief, which resulted in protests from the international community (Obaji Ori, 5 August 2010; Chothia, 4 August 2010). As a response, and only two years after having initiated support to reform the security services and strengthen the civil society, the European Union has threatened to give up its mission until the alleged 4 See Pamleto (10 March 2009). 106 drug kingpins in the military are eliminated. Consequently, President Sanha has asked the international community to send a stabilization force provided by the African Union, the Economic Community of West African States (ECOWAS) and the Community of Portuguese Speaking Countries (CPLP), a request in line with the invitation of the Security Council Presidential Statement dated 22 July, 2010, to the Government and donors (UNIOGBIS, 4 August 2010). Scholars have commented on the threats of the international community to withdraw support to Guinea-Bissau. David Zounmenou, Senior Researcher, African Conlict Prevention Programme, ISS Pretoria, points out that a withdrawal of support to Guinea-Bissau means that the post‐conlict reconstruction process will be halted and tensions within the army are likely to intensify when the government will be unable to pay their salaries. Kwesi Aning, Head of Research at the Koi Annan International Peacekeeping Training Centre in Ghana, argues that the EU pull-out is devastating and he points out that “the signal it sends to criminals is: lie low, relax, bide your time” (Obaji Ori, 5 August 2010). Aning argues that the EU should not focus only on Guinea-Bissau, „there is nothing exceptional about Guinea-Bissau,” he argues. “Senegal, Ghana, Gambia, Nigeria, Togo, Benin and Mali are all under threat by narcotic gangs and [their eforts to] capture the state.” A comprehensive strategy for West Africa is needed, Aning maintains, the region is no longer only a hub for drugs to Europe and elsewhere, drugs are repacked and some manufacturing is on-going (Chothia, 4 August 2010). he CRS Report for Congress supports this statement: Gambia, Benin, and Togo, for instance, host busy ports that function as largescale import and re-export hubs for regional trade in licit, gray, and black market goods. his loosely regulated, high-volume trade may ofer a useful conduit for concealing illicit drugs. Similarly, several countries, notably Senegal, Nigeria, Kenya, Ethiopia, and Ghana, host regional commercial air traic hubs that connect the region to Europe and are used by drug mules. Lastly, several countries, notably including Guinea-Bissau, Sierra Leone, and Liberia, are seen as especially vulnerable to traicking activities because they have emerged from civil wars within the last decade. (Wyler and Cook, 2010: 12) As already noted, before the military uprising in 1998, donors were already planning their exit from Guinea-Bissau. he immediate post-conlict support to the country has been characterized by wait-and-see approach, and at times of a catch-22 character. Still, the international community appears to be unable or to lack commitment to take the actions needed to counteract the capture of drug dealers of the Bissau-Guinean state and the West African Region. conclusion he concept of fragility and its use is increasingly debated and challenged. he international community has to revise its policy and the allocation of aid to states 107 classiied as fragile. hese states are inhabited by 14% of world population with 35% of the world poor and 46% of children not attending school. In these countries 44% of global maternal mortality and 51% child mortality occur (Did, 2005). he tools used to classify countries into ‘good’ versus ‘bad’ performers and, consequently, to take decisions on allocation of aid, are questionable. Furthermore, the discourses of these countries tend to underline fundamental diferences between ‘good’ and ‘bad’ performers and may even include disdainful images that recall former division into civilized versus barbarian societies (see Einarsdóttir 2007). he Principles for Good International Engagement in Fragile States adopted by DAC may be regarded as a step forward, however the testing of the principles in Guinea-Bissau indicate that donors are reluctant to participate. he international community should deal with the fact the poorest states are conlict prone and easily become hubs in the international drug trade and other criminal activity. It is a pressing matter to identify appropriate approaches to prevent conlicts, counteract international crime and reduce the plight of the afected populations. Hitherto, the concept of partnership, as applied among donors, has not been efective for this aim. he classiication of fragile state does not appear to be of much help either; rather it may contribute to additional fragility. bibliography: Alexander, N. (n.d.) ‘he World Bank’s Scorecard for Rating Performance of its Recipient Governments’, G-24 Policy Brief No. 34 1, he Intergovernmental Group of Twenty Four, [http://www.g24.org/ pbno34.pdf ]. Angola Press Agency (8 June 2009). ‘AU Considers Crucial Holding Polls on Scheduled Date in Guinea Bissau’, Angop, [http://www.portalangop.co.ao/motix/en_us/noticias/politica/considers-crucialholding-polls-scheduled-date-Guinea-Bissau,1e2f618b-781d-4ee9-9aee-3937263054f4.html]. Call, C. T. (2010) ‘Beyond the ‚Failed State’: Toward Conceptual Alternatives’. European Journal of International Relations April 20, 2010. doi: 10.1177/1354066109353137. Chothia, F. (4 August 2010) ‘EU Pull-Out hits Guinea-Bissau Reforms’. BBC News, at http://www. bbc.co.uk/news/world-europe-10871260 [accessed 10 July 2010]. DAC (1996) Shaping the 21st Century: he Contribution of Development Co-Operation. Paris: OECD/ DAC. DAC (2001) Poor Performers: Basic Approaches for Supporting Development in Diicult Partnerships. Development Co-operation Directorate (DCD), Development Assistance Committee (DAC). DAC (2002) Working for Development in Diicult Partnership: an Agenda for Action Based on the Results of the Joint DAC/WB/EC/UNDP Workshop on Working for Development in Diicult Partnerships. Development Co-Operation Directorate, Development Assistance Committee (DAC). DAC (2005) Chair’s Summary: Senior Level Forum on Development Efectiveness in Fragile States. London: Development Co-Operation Directorate (DCD), Development Assistance Committee (DAC). 108 DCD (2005) Principles for Good International Engagement in Fragile States. Development Co-Operations Directorate (DCD). DFID (2005) Why We Need to Work More Efectively in Fragile States. Department for International Development, UK. Einarsdóttir, J. (2007) Partnership and Post-War Guinea-Bissau. African Journal of International Affairs (AJIA) 10(2): 93-112. European Union Election Observation Mission (2009) Early Presidential Elections 2009. Preliminary Statement. Presidential Election, Second Round, Bissau, 28 July 2009. Ferreira, P. M. (2004) ‘Guinea-Bissau: Perspectives on the Up-Coming Elections’, in: ISS Situation Report, Vol. 26, March 2004, Institute for Security Studies. Ferreira, P. M. (2005) ‘Short Commentary on Guinea-Bissau’s Presidential Elections: „óra na tchiga” (it’s time)’ in Situational Report. Institute for Security Studies. Ferreira, P. M. (2007) he Principles for Good International Engagement in Fragile States. GuineaBissau: Pilot Country Report. January 2007. Government Communication (1998) Africa on the Move – Revitalising Swedish Policy towards Africa for the 21st Century. Stockholm: he Swedish Government. Harttgen, K., Klasen, S. (2010) ‘Fragility and Mdg Progress: How Useful is the Fragility Concept?’, Working Papers 2010/20, European University Institute. Herman, B. (2007) Kill he CPIA! Note for “Dialogue on the CPIA and Aid Allocation”, 04.2007, New York: Columbia University: Task Force on Aid of Initiative for Policy Dialogue. IRINnews.org (11 May 2005) ‘Guinea-Bissau: Vieira and Yala cleared to contest June presidential election’ in IRIN, Vol. 2006: UN Oice for the Coordination of Humanitarian Afairs. Karagiannis, N. (2004) Avoiding Responsibility. he Politics and Discourse of European Development Policy. London – Ann Arbor, MI: Pluto Press. Kovsted, J., Tarp, F. (1999) Guinea-Bissau: War, Reconstruction and Reform. World Institute for Development Economics Research, he United Nations University (UNU/WIDER). Levin, V., Dollar, D. (2005) he Forgotten States: Aid Volumes and Volatility in Diicult Partnership Countries. DAC Learning and Advisory on Diicult Partnership. Lewis, D. (2009) ‘Analysis – Fears Overcome Relief Halfway hrough Bissau poll’. 7 July, AlertNet news, Reuters Foundation [www.alertnet.org/thenews/newsdesk/L3286343.htm]. Maxwell, S., Christiansen, K. (2002) ‘Negotiation as Simultaneous Equation: Building a New Partnership with Africa’, International Afairs 78(3): 477-491. Ministry of Foreign Afairs (1997) Partnership with Africa – Proposals for a New Swedish Policy towards Sub-Saharan Africa. Stockholm: Ministry of Foreign Afairs. Nossiter, A. (25 May, 2010) ‘Former Exile Holds Power in West African Nation’. New York Times, at www.nytimes.com/2010/05/26/world/africa/26bissau.html [access 10.07.2010]. Obaji Ori, K. (5 August 2010) ‘Guinea-Bissau: EU and U.S. Lose War Against Crime?’ Afrik-News, at [http://www.afrik-news.com/article18075.html]. Overseas Development Institute (1998) ‘he UK White Paper on International Development – and Beyond’. Brieing Paper (2), May [http://www.odi.org.uk/Publications/brieing/2_98.html]. Oxford Policy Management (2006) ‘Support to Piloting the Principles for Good International 109 Engagement in Fragile States’. Synthesis Report, for 7th Meeting of the Fragile States Group, World Bank Headquarters, Paris 17-18 OCTOBER, September 2006, OECD. Pamleto (10 March 2009) O Correio da Manha [http://www.didinho.org/ONARCOTRAFICONAGUINEBISSAUCOMREALISMO.htm]. Security Council (2005) ‘Security Council Commends People of Guinea-Bissau Following Successful Presidential Election’, 22 August 2005, SC/8476, Department of Public Information, News and Media Division, New York. Security Council (2006) ‘Report of the Secretary-General on Developments in Guinea-Bissau and on the Activities of the United Nations Peacebuilding Support Oice in Guinea-Bissau’, 14 March, S/2006/162, UN. Security Council (2007) ‘Report of the Secretary-General on Developments in Guinea– Bissau and Activities of the United Nations Peacebuilding Support Oice in that country’, 3 July, S/2007/401, UN. Security Council (2008) ‘Report of the Secretary-General on Developments in Guinea– Bissau and Activities of the United Nations Peacebuilding Support Oice in that country’, 29 September, S/2008/628, UN. Security Council (2009a) ‘Report of the Secretary-General on Developments in Guinea-Bissau and on the Activities of the United Nations Peacebuilding Support Oice in that Country’, 31 March, S/2009/169, UN. Security Council (2009b) ‘Report of the Secretary-General on Developments in Guinea-Bissau and on the Activities of the United Nations Peacebuilding Support Oice in that Country’, 10 June, S/2009/302, UN. Sjölander, S. (1997) Development Cooperation Between Guinea-Bissau and Sweden: Macroeconomic Development, Structural Reform and Project Performance. Stockholm: Department for Africa, SIDA. Stearns, S. (28 July 2009) ‘Observers say Guinea-Bissau Vote Met International Standards’. Voice of America [http://www.voanews.com/english/2009-07-28-voa32.cfm?rss=topstories]. homas, K. (9 July 2009) ‘From Narco-State to Empty State Sent Back’. he National [http://www. thenational.ae/apps/pbcs.dll/article?AID=/20090710/FOREIGN/707099814/1017/rss] [accessed 2 August 2010]. UK Government (1997) Eliminating World Poverty: A Challenge for the 21st Century. London: he Stationery Oice. UN and Conlict Monitor (2000) ‘Guinea-Bissau’, in: UN and Conlict Monitor, 6 – Africa E-Z, Vol. Winter 2000: United Nations Association-UK and the Centre for Conlict Resolution, Department of Peace Studies, University of Bradford. UNIOGBIS (4 August 2010) ‘Guinea-Bissau Intention to Consider a Stabilization Mission is in Line with Last SC statement’, Featured News, UNIOGBIS United Nations Integrated PeaceBuilding Oice in Guinea-Bissau [http://unogbis.unmissions.org/Default.aspx?ctl=Details&tabid =469&mid=2232&ItemID=9894]. UNODC (2010) World Drug Report 2010. United Nations Oice on Drugs and Crime (UNODC), Vienna [http://www.unodc.org/unodc/en/publications.html]. Van Waeyenberge, E. (2008) After Structural Adjustment, hen What? Lending Selectivity by the World Bank. Development Viewpoint (16). Vernaschi, M. (16 June, 2009) ‘Guinea Bissau: Double Assassination’. Untold stories: Dispatches from the Pultizer Center on Crisis Reporting [http://pulitzercenter.org/blog/untold-stories/guinea-bissaudouble-assassination]. 110 Wyler, L. S., Cook, N. (2010) ‘Illegal Drug Trade in Africa: Trends and U.S. Policy’, CRS Report for Congress, February 26, 2010, Prepared for Members and Committees of Congress, Congressional Research Service [http://assets.opencrs.com/rpts/R40838_20100226.pdf ] [accessed 13.08.2010]. Zounmenou, D. (10 Aug 2010) ‘Guinea Bissau: Why a Stabilisation Force?’, ISS TODAY, he Institute for Security of Studies (ISS) [http://www.issafrica.org/iss_today.php?ID=1005] [accessed 13 August 2010] 111 Agnieszka Szpak „Wojna z terroryzmem” jako zagrożenie dla międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa XXI wieku Artykuł omawia takie zagadnienia związane z „wojną z terroryzmem” jak m.in.: status zatrzymanych w Guantanamo i ich przyszłość oraz próby zalegalizowania tortur przez USA. Po atakach z 11 września 2001 r. George W. Bush określił zbrojną odpowiedź Stanów Zjednoczonych w Afganistanie jako „wojnę z terroryzmem”. Następnie określenie to pojawiało się w wypowiedziach przedstawicieli amerykańskiej administracji i nie tylko. Niektóre elementy tak rozumianej „wojny z terroryzmem” stanowią konlikty zbrojne – międzynarodowe lub nie mające charakteru międzynarodowego. Wbrew opiniom przedstawiciel administracji G. W. Busha, w tej części konlikty te są regulowane przez międzynarodowe prawo humanitarne. Wniosek końcowy jest taki, że działania podejmowane w ramach „wojny z terroryzmem” – zamiast przyczynić się do wzrostu bezpieczeństwa i pokoju międzynarodowego – doprowadziły do zupełnie przeciwnych rezultatów. Można nawet postawić tezę, że np. Guantanamo bądź Abu Ghraib – jako już pewne symbole bezprawia i niesprawiedliwości, ikony bezprawia używając określenia Amnesty International – służą raczej jako narzędzia rekrutacji terrorystów i napędzają niechęć, a wręcz fanatyczną nienawiść do Ameryki. Słowa kluczowe: „wojna z terroryzmem”, międzynarodowe prawo humanitarne, jeńcy wojenni, tortury, Konwencje genewskie, prawa człowieka, Guantanamo. Celem artykułu jest przedstawienie zjawiska „wojny z terroryzmem”, który to termin został po raz pierwszy użyty przez byłego amerykańskiego prezydenta G. Busha po atakach z 11 września 2001r. Następnie pojęcie to pojawiało się w wypowiedziach innych przedstawicieli amerykańskiej administracji oraz publicystów. W ramach niniejszego artykułu podjęta została próba wskazania, jakie prawo ma zastosowanie do „wojny z terroryzmem” oraz jaki status mają osoby ujęte w tamach takiej wojny. aTaki z 11 września 2001 r. i wojna w a fganisTanie Dnia 11 września 2001 r. grupa uzbrojonych ludzi, należących do organizacji terrorystycznej Al Kaida, dokonała ataków na Stany Zjednoczone Ameryki Północnej; rezultatem tych ataków były ogromne zniszczenia materialne i śmierć około trzech tysięcy osób cywilnych, pochodzących z osiemdziesięciu różnych krajów. Przywódcy Al Kaidy i duża liczba jej członków oraz większość wyposażenia i urządzeń została zlokalizowana na terytorium Afganistanu; prawie cały ten kraj był pod kontrolą Talibów, de facto rządu Afganistanu. Talibowie odmówili żądaniom zaprzestania chronienia Al Kaidy i wydania jej przywódcy, Osamy bin Ladena. W konsekwencji 112 Stany Zjednoczone i ich sojusznicy w wykonaniu prawa do samoobrony zaatakowali siły zbrojne Talibów i Al Kaidy1. W wyniku działań zbrojnych śmierć poniosło wielu żołnierzy należących do obydwu stron, wielu zostało ujętych. sTaTus zaTrzymanych w guanTanamo 11 stycznia 2002 r. pierwsza grupa dwudziestu osób ujętych w Afganistanie przybyła do obozu X-Ray w Guantanamo, na Kubie. Tego samego dnia ówczesny amerykański sekretarz obrony Donald Rumsfeld oświadczył, że zatrzymani będą uznani za „nielegalnych kombatantów”, a nie za jeńców wojennych2. Wiele z tych osób zostało zwolnionych, lecz ogromnej większości tych, którzy nie zostali zwolnieni nie postawiono żadnych zarzutów. Jest to szczególnie rażące naruszenie, zważywszy, że wysocy urzędnicy poprzedniej administracji amerykańskiej scharakteryzowali zatrzymanych jako „najgorszych z najgorszych” (the worst of the worst). Prezydent Bush nazwał ich „złymi ludźmi” (bad people), a sekretarz obrony D. Rumsfeld jako „twardy rdzeń, grupa dobrze wyszkolonych terrorystów” (hard core, well-trained terrorists)3. Przez prawie trzy lata nie przeprowadzono również żadnych postępowań mających na celu określenie statusu zatrzymanych. Krótko mówiąc, stan ten stanowił swoistą „prawną czarną dziurę” (legal black hole) ( J. Steyn 2004) Zatrzymanych określono jako „wrogich kombatantów” bądź też „nielegalnych kombatantów”. Termin „wrogi kombatant” nie ma żadnego powszechnie ustalonego i stałego znaczenia. Termin ten wydaje się być wzięty z orzeczenia w sprawie Ex parte Quirin, sprawie nazistowskich sabotażystów z 1942 r., w której Sąd Najwyższy stwierdził, że „wrogi kombatant, który bez munduru w ukryciu przekracza granice w celu prowadzenia wojny przez niszczenie życia lub własności (jest przykładem) wojujących, którzy są powszechnie uważani za nieuprawnionych do statusu jeńca wojennego, ale za naruszycieli prawa wojny poddanymi procesowi i ukaraniu przez trybunały wojskowe”4. Jest to jednak orzeczenie wydane przed przyjęciem Konwencji genewskich, a powoływanie się na nie podważa dziesiątki lat rozwoju prawa międzynarodowego, zarówno w postaci traktatowej jak i zwyczajowej. Wystarczające i precyzyjne są te, które można odnaleźć w Konwencjach genewskich, a mianowicie terminy kombatanta, 1 Przyrodzone prawo do samoobrony Stanów Zjednoczonych zostało potwierdzone w rezolucjach Rady Bezpieczeństwa ONZ przyjętych po atakach z 11 września 2001 r. – 1368(2001) i 1373(2001). 2 Oświadczenie (Department of Defence (DoD) News Transcript, Secretary Donald Rumsfeld and n. Myers, 11 January 2002) dostępne na stronie: http://www.defenselink.mil/transcripts/2002/ t01112002_t0111sd.html 3 Cytat z: United States: Guantanamo Two Years On, dostępne na stronie: http://www.hrw.org/english/docs/2004/01/09/usdom6917_txt.htm 4 Orzeczenie w sprawie Ex parte Quirin jest dostępne na stronie internetowej: http://caselaw.lp.indlaw.com/scripts/getcase.pl?court=us&vol=317&invol=1 113 jeńca wojennego lub osoby cywilnej. Konsekwentnie więc odpowiadając na pytanie o status prawny zatrzymanych w Guantanamo należało im przyznać status jeńca wojennego: Talibom jako „członkom sił zbrojnych strony w konlikcie”, innymi słowy jako armii Afganistanu (art. 4 (1) III Konwencji genewskiej). Jednak mimo uznania Talibanu za stronę konliktu, USA odmówiły im statusu jeńca wojennego opierając odmowę na niespełnieniu warunków kombatanckich z art. 4 (2) III Konwencji genewskiej (osoba odpowiedzialna za swych podwładnych; noszenie stałego i dającego się z daleka rozpoznać znaku rozpoznawczego; jawne noszenie broni; przestrzeganie w swych działaniach praw i zwyczajów wojny). Trzeba jednak wskazać, że warunki te mają zastosowanie do sił nieregularnych, a nie regularnej armii. Status Al Kaidy jest trudniejszy do określenia, przede wszystkim z powodu braku wystarczającej pewności co do rodzaju związków łączących tę organizację z Talibami. Jeśli uznać, że członkowie Al Kaidy należeli do sił zbrojnych Talibów byliby oni również uprawnieni do statusu jeńca wojennego. Talibowie i Al Kaida wzajemnie się uzupełniali – Osama bin Laden, przywódca Al Kaidy, dostarczał Talibom wsparcia materialnego, a Talibowie jemu schronienia i ochrony. Talibowie udostępniali Al Kaidzie swoje kwatery, linie zaopatrzenia; dzielili się także danymi wywiadowczymi. Z tych powodów, można uznać, że Al Kaida i jej przywódca byli do tego stopnia ze sobą zintegrowani, że stało się niepewne kto kogo kontrolował. W moim przekonaniu wszystkie osoby zatrzymane w Guantanamo mają prawo do statusu jeńca wojennego lub osoby cywilnej. Takie stwierdzenie jest także podkreślone w oicjalnym Komentarzu Międzynarodowego Komitetu Czerwonego Krzyża do art. 4 IV Konwencji genewskiej o ochronie osób cywilnych w czasie wojny, zgodnie z którym: „każda osoba we władzy nieprzyjaciela musi mieć jakiś status według prawa międzynarodowego: jest ona jeńcem wojennym i jako taka, jest chroniona przez III Konwencję Genewską, osobą cywilną chronioną przez IV Konwencję Genewską lub członkiem personelu medycznego sił zbrojnych chronionym przez I Konwencję Genewską. Nie ma statusu pośredniego; nikt w rękach nieprzyjaciela nie może znaleźć się poza prawem”5. pojęcie „wojna z Terroryzmem” Po atakach z 11 września 2001 r. były amerykański prezydent George W. Bush określił zbrojną odpowiedź Stanów Zjednoczonych w Afganistanie jako „wojnę z terroryzmem”. Pojęcie to pojawiło się w Zarządzeniu Wojskowym w sprawie Zatrzymania, Traktowania i Postępowania z Niektórymi Cudzoziemcami w Wojnie z Terroryzmem z 13 listopada 2001 r. (Military Order on Detention, Treatment, and 5 Komentarz MKCK jest dostępny na stronie internetowej: http://www.icrc.org/ihl.nsf/WebList?ReadForm&id=380&t=com, s. 51. Szerzej na ten temat zobacz: A. Szpak, Status zatrzymanych w Guantanamo Bay, na Kubie, „Kwartalnik Prawa Publicznego” nr 3 (2005). 114 Trial of Certain Non-Citizens in the War Against Terrorism). W samym tytule mowa jest o „wojnie z terroryzmem”. Dział I natomiast stwierdza, że skala ataków terrorystycznych na personel, urządzenia dyplomatyczne i wojskowe Stanów Zjednoczonych za granicą oraz na obywateli i własność w Stanach Zjednoczonych „wytworzyła stan konliktu zbrojnego”. Również we wcześniejszym orędziu do Kongresu i obywateli amerykańskich z 20 września 2001 r. (Address to a Joint Session of Congress and the American People) prezydent Bush użył określenia „wojna z terrorem” (war on terror). Stwierdził w tym kontekście, że „wojna z terrorem zaczyna się od Al Kaidy, ale nie kończy się na niej. Nie zakończy się dopóki każda grupa terrorystyczna o światowym zasięgu nie zostanie odnaleziona, zatrzymana i pokonana”6. Następnie określenie to pojawiało się i pojawia do dziś w wypowiedziach przedstawicieli amerykańskiej administracji i nie tylko. Czym więc jest tak zwana „wojna z terroryzmem”, „globalna wojna z terroryzmem” lub „wojna z terrorem”? W istocie jest to metafora, taka sama jak „wojna z głodem”, „wojna z ubóstwem” ogłoszona przez prezydenta Johnson’a czy też „wojna z narkotykami” ogłoszona z kolei przez prezydenta Reagan’a7. Wszystkie one będą prawdopodobnie toczone w nieskończoność. Niektóre elementy tak rozumianej „wojny z terroryzmem” stanowią konlikty zbrojne – międzynarodowe lub nie mające charakteru międzynarodowego. W tej swej części są regulowane przez międzynarodowe prawo humanitarne8. S. Keller słusznie wskazuje, że wypowiedzenie wojny czemuś co samo nie może wojny prowadzić (jak terroryzm, bieda, faszyzm) oznacza zwyczajnie bardzo silną negatywną ocenę tego zjawiska (Keller 2005: 54-55). 6 Zarządzenie jest dostępne na stronie internetowej: http://www.whitehouse.gov/news/ releases/2001/11/20011113-27.html; natomiast orędzie na stronie internetowej: http://www. whitehouse.gov/news/releases/2001/09/20010920-8.html Na temat ataków z 11 września 2001 roku oraz zbrojnej odpowiedzi Stanów Zjednoczonych zobacz: M.A. Drumbl, Judging the 11 September Terrorist Attack, „Human Rights Quarterly” nr 24 (2002). 7 Tak również – zobacz: A.S. Weiner, Law, Just War, and the International Fight Against Terrorism: Is It War?, Center on Democracy, Development, and the Rule of Law, Stanford Institute on International Studies, nr 47, 2005, dostępne na stronie internetowej: http://iis-db.stanford.edu/pubs/20962/ Weiner_sep05.pdf, s. 6; P. Kooijmans, Is here a Change in the Ius ad Bellum and, if so, What Does it Mean for the Ius in Bello?, w: Lijnzaad L., van Sambeek J., Tahzib-Lie B.(red.), Making the Voice of Humanity Heard. Essays on humanitarian assistance and international humanitarian law in honour of HRH Princess Margiet of the Netherlands, Leiden/Boston, 2004, s. 232; W.S. Heinz, J.-M. Arend, he International Fight against Terrorism and the Protection of Human Rights. With Recommendations to the German Government and Parliament, Berlin 2005, s. 30. Na ten temat także: J. Fitzpatrick, Jurisdiction of Military Commissions and the Ambiguos War on Terrorism, “American Journal of International Law” nr 96, 2002, s.346-350. 8 Zobacz również na temat określenia stron w konlikcie zbrojnym: G. Rona, Interesting Times for International Humanitarian Law: Challenges from the “War on Terror”, “he Fletcher Forum of World Afairs”, nr 27 (2003), s.60. 115 Źródła międzynarodowego prawa humanitarnego mającego zastosowanie w konliktach zbrojnych takie jak Regulamin haski z 1899 i 1907 roku oraz Konwencja genewska z 1929 r. odwołują się do tradycyjnej koncepcji wojny, podczas gdy III Konwencja genewska z 1949 r. mówi o konlikcie zbrojnym9. Zgodnie z art. 2(1) wspólnym dla czterech Konwencji genewskich, międzynarodowy konlikt zbrojny ma miejsce, kiedy dochodzi do wrogich działań zbrojnych (hostilities) między dwoma lub więcej stronami Konwencji. Tak więc międzynarodowy konlikt zbrojny jest synonimem konliktu międzypaństwowego. Nieistotne jest czy wojna została wypowiedziana jak również czy stan wojny został uznany przez którąkolwiek ze stron. W przypadku Afganistanu wojna nie została formalnie wypowiedziana, dlatego też decydujący jest czynnik faktyczny – wrogie działania zbrojne. Komentarz MKCK stanowi, że międzynarodowy konlikt zbrojny zachodzi w sytuacji, gdy między dwoma państwami powstają różnice prowadzące do interwencji sił zbrojnych10. Tak więc konlikt w Afganistanie, jak również późniejszy w Iraku, są regulowane przez Konwencje haskie i genewskie. Jednak zwolennicy terminu „wojna z terroryzmem” wskazują, że oznacza on nowy rodzaj wojny, której dotąd nie prowadzono, a w konsekwencji mamy do czynienia z nowym rodzajem osób ujętych na polu walki. Obowiązujące normy prawa humanitarnego, choć mogą stanowić pewne wskazówki – zdaniem tych zwolenników – nie są już wystarczające11. Choć jednak są w prawie międzynarodowym sytuacje z natury skomplikowane, to często sytuacje takie są niepotrzebnie komplikowane przez decydentów politycznych i prawników będących na ich usługach. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że międzynarodowe prawo humanitarne nie straciło na aktualności i znajduje zastosowanie do takich konliktów zbrojnych, jak ten w Afganistanie (Borelli 2005: 46). W tych przypadkach, które nie stanowią konliktów zbrojnych nie znajduje ono po prostu zastosowania, co nie oznacza jeszcze, że straciło ono na aktualności lub nie jest w stanie sprostać nowym wyzwaniom12. Na 9 Na temat koncepcji wojny we współczesnym prawie międzynarodowym zobacz: Ch. Greenwood, he Concept of War In Modern International Law, “International & Comparative Law Quarterly” nr 36 (1987). 10 Komentarz MKCK do III Konwencji genewskiej, dostępny na stronie internetowej: http://wwicrc. org/ihl.nsf/WebCOMART?OpenView&Start=1&Count=150&Expand=3#3, s. 23. 11 Np. wypowiedź sekretarza obrony D. Rumsfeld’a: DoD News Brieing – Secretary Rumsfeld and Gen. Myers (8 lutego 2002) – dostępne na stronie internetowej: http://www.defenselink.mil/ transcripts/2002/t02082002_t0208sd.html . 12 Tak również: Międzynarodowy Komitet Czerwonego Krzyża – he relevance of IHL in the context of terrorism, punkt 1 (oicjalne oświadczenie dostępne na stronie internetowej: http://www.icrc. org/Web/Eng/siteeng0.nsf/html/terrorism-ihl-210705), E.-Ch. Gillard, he Complementary Nature of Human Rights Law, International Humanitarian Law and Refugee Law, w: M.N. Schmitt, G.L. Beruto (red.), Terrorism and International Law: Challenges and Responses, San Remo, 2003, s. 55; A. McDonald, Terrorism, Counter-Terrorism and the Jus in Bello, w: ibidem, s. 63; N. McDonald, S. Sullivan, Rational Interpretation in Irrational Times: he hird Geneva Convention and the “War on Terror”, “Harvard Journal of Law and Public Policy” nr 44 (2003), s.306; G. Rona, Interesting Times 116 tym właśnie polega geniusz twórców Konwencji genewskich, że są one aktualne po dziś dzień, gdy trzeba sprostać takiemu wyzwaniu jak „wojna z terroryzmem”. Jak trafnie wskazuje Jean-Phillipe Lavoyer, przed żądaniem zmiany prawa, należałoby raczej dołożyć wszelkich starań, aby to prawo stosować w dobrej wierze, nawet w sytuacjach, które nie zostały przewidziane w momencie jego tworzenia. Obecnie głównym problemem nie jest brak regulacji, lecz brak właściwej implementacji obowiązującego prawa, co z kolei wynika z braku woli politycznej (Lavoyer 2004: 265-266). Podobnymi argumentami kierowała się Rada Bezpieczeństwa ONZ, kiedy w swoich rezolucjach 1456(2003) i 1624(2005) stwierdziła, że państwa muszą zapewnić, że każdy środek podjęty dla zwalczania terroryzmu będzie zgodny z ich prawnomiędzynarodowymi zobowiązaniami, w szczególności będzie zgodny z międzynarodowym prawem praw człowieka, prawem uchodźczym oraz międzynarodowym prawem humanitarnym13. Podobnie Zgromadzenie Ogólne w rezolucji 57/219 z 2003 r., zatytułowanej Ochrona praw człowieka i podstawowych wolności w walce z terroryzmem, potwierdziło taki obowiązek po stronie państw14. Również były Sekretarz Generalny ONZ, Koi Annan podkreślił, że „poszanowanie praw człowieka, podstawowych wolności oraz zasady rządów prawa stanowią narzędzia konieczne dla zwalczania terroryzmu, a nie przywileje, które można poświęcić w chwili napięcia”15. Komisja Praw Człowieka w rezolucji 2004/87 zatytułowanej „Ochrona praw człowieka i podstawowych wolności w przeciwdziałaniu terroryzmowi” (Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms While Countering Terrorism)16 potwierdza, że państwa muszą zapewnić, aby jakiekolwiek środki podejmowane celem zwalczania terroryzmu były zgodne z ich zobowiązaniami międzynarodowymi z dziedziny praw człowieka i prawa humanitarnego (punkt 1). Przestrzeganie międzynarodowego prawa praw człowieka i prawa humanitarnego nie jest słabością w walce z terroryzmem, lecz stanowi broń zapewniającą szerokie poparcie międzynarodowe dla działań podejmowanych w ramach tej walki. RuthWedgwood stwierdza, że Konwencje genewskie nigdy nie miały regulować każdej formy wojny, np. wojen wewnętrznych. Z wyjątkiem art. 3 wspólnego for International Humanitarian Law: Challenges from the “War on Terror”, “he Fletcher Forum of World Afairs” nr 27 (2003), s. 58. 13 Rezolucja Rady Bezpieczeństwa 1456 (2003) jest dostępna na stronie internetowej: http:// daccessdds.un.org/doc/UNDOC/GEN/N03/216/05/PDF/N0321605.pdf ?OpenElement (punkt 6); rezolucja 1624 (2005) jest dostępna na stronie internetowej: http://daccessdds.un.org/doc/ UNDOC/GEN/N05/510/52/PDF/N0551052.pdf ?OpenElement (punkt 4). 14 Tekst rezolucji 57/219 jest dostępny na stronie internetowej: http://daccessdds.un.org/doc/ UNDOC/GEN/N02/553/64/PDF/N0255364.pdf ?OpenElement 15 Secretary-General’s Statement at the Special Meeting of the Counter-Terrorism Committee with Regional Organizations (z dnia 6 marca 2003 r.); oświadczenie jest dostępne na stronie internetowej: http://www.un.org/apps/sg/sgstats.asp?nid=275 16 Rezolucja 2004/87 jest dostępna na stronie internetowej: ap.ohchr.org/documents/E/CHR/ resolutions/E-CN_4-RES-2004-87.doc (23.09.06). 117 dla czterech Konwencji genewskich jest to prawdą, lecz w przypadku Afganistanu (operacja Enduring Freedom) mamy bez wątpienia do czynienia z międzynarodowym konliktem zbrojnym. Dnia 7 października 2001 r. Stany Zjednoczone zaatakowały obozy szkolenia terrorystów Al Kaidy17 i obiekty wojskowe reżimu Talibów w Afganistanie. Przez takie działanie Amerykanie zdecydowali się w swoisty sposób „umiejscowić” konlikt, utrzymując go w ten sposób w prawnie określonych ramach z art. 2(1) Konwencji genewskiej. W tej specyicznej sytuacji Stany Zjednoczone musiały dokonać wyboru pomiędzy podjęciem działań w ramach aparatu przymusu takiego jak policja, wywiad etc., a zbrojną reakcją, która jak gdyby retroaktywnie przyczyniła się do uprawdopodobnienia koncepcji ataku zbrojnego z 11 września jako mieszczącego się w ramach art. 51 KNZ18. Amerykańska odpowiedź na ataki z 11 września była skierowana przeciwko Talibom, de facto reprezentującym Afganistan. Al Kaida, działając pod kontrolą Talibów, stała się stroną konliktu. Niestety i amerykańskim sądom można zarzucić, że dochodziły czasami do – określając to eufemistycznie – zaskakujących wniosków odnośnie pojęcia „wojny z terroryzmem”. W orzeczeniu w sprawie Hamdan przeciwko Rumsfeld’owi (nr 04-5393)19, sąd apelacyjny stwierdził, że Konwencja genewska nie daje uprawnień skarżącemu (jednemu z zatrzymanych w Guantanamo Bay, Hamdan’owi), których mógłby dochodzić przed sądem. Sąd doszedł także do kompletnie nielogicznego wniosku w odniesieniu do art. 3 wspólnego dla czterech Konwencji genewskich, a mianowicie, że nie znajduje on zastosowana do Hamdan’a, ponieważ został on ujęty w toku wojny w Afganistanie, a ta stanowi część wojny z Al Kaidą, która to z kolei wojna jest częścią szerszej „wojny z terroryzmem”. Ta ostatnia ma natomiast zasięg międzynarodowy, a art. 3 stosuje się do konliktów nie mających charakteru międzynarodowego. Pozostaje tylko wskazać na słuszność wcześniejszego orzeczenia sądu okręgowego, który określił art. 3 jako „najbardziej fundamentalne wymagania prawa wojny”, „międzynarodowe normy ludzkości” mające zastosowanie zarówno w konliktach o charakterze niemiędzynarodowym, jak i międzynarodowym20. 17 Na temat Al Kaidy i trwającego trwającego z jej strony zagrożenia zobacz: K. Katzman, Al Qaeda: Proile and hreat Assessment, Congressional Research Service Report for Congress, 2005; raport jest dostępny na stronie internetowej: http://fpc.state.gov/documents/organization/56106.pdf (01.12.05). 18 Na ten temat zobacz: M.H. Hofman, Rescuing the Law of War: A Way Forward in an Era of Global Terrorism, “Parameters” nr 2 (2005), s. 19-20; artykuł jest dostępny na stronie internetowej: http:// www.carlisle.army.mil/usawc/parameters/05summer/hofman.htm (25.09.06). 19 Orzeczenie w sprawie Hamdan przeciwko Rumsfeld’owi (Nr 04-5393) wydane przez sąd apelacyjny okręgu Kolumbia jest dostępne na stronie internetowej: http://caselaw.lp.indlaw.com/data2/ circs/dc/045393a.pdf 20 Orzeczenie sądu okręgowego okręgu Kolumbia (Hamdan przeciwko Rumsfeld’owi) – dostępne na stronie internetowej: http://news.indlaw.com/hdocs/docs/tribunals/hamdanrums110804opn. pdf Hamdan przeciwko Rumsfeld’owi, s. 20. Według większości Autorów art. 3 wspólny dla czterech Konwencji genewskich stanowi wyraz międzynarodowego prawa zwyczajowego – zobacz na ten temat: R. Nieto-Navia, International Peremptory Norms ( Jus Cogens) And International Humanitarian 118 Na podstawie dotychczasowych rozważań można dojść do wniosku, że Stany Zjednoczone niestety lekceważyły (nadal lekceważą, choć decyzje prezydenta Baracka Obamy rokują duże nadzieje na zmiany w tym zakresie) sobie prawo międzynarodowe tworząc koncepcje nie mające w tym prawie żadnego uzasadnienia. Obrazowo opisał sytuację „wojny z terroryzmem” G. P. Fletcher: „Poprzez użycie języka wojny prezydent zignorował ważną zasadę prawa, która zawsze rządziła naszymi konliktami zbrojnymi. Jeśli zatrzymani jako kombatanci walczyli po stronie nieprzyjaciela, są oni uprawnieni do traktowania jak jeńcy wojenni. Nie mogą oni być sądzeni za akty przemocy, które stanowią normalne i standardowe akty w trakcie wojny i muszą zostać zwolnieni, kiedy działania zbrojne się zakończą. Jako kombatanci mogą zostać pociągnięci do odpowiedzialności za zbrodnie wojenne, lecz nie za naruszenia prawa karnego państwa, które zaatakowali. Jednak można sobie wyobrazić odpowiedź administracji [amerykańskiej – przyp.A.Sz.] na tą krytykę: „to nie jest naprawdę wojna; to pociągnięcie do odpowiedzialności”. To właśnie wielka zaleta konceptualnego pomieszania. Kiedy odpowiada to jej celom, administracja uzasadnia swoje posunięcia dochodzeniem sprawiedliwości; jeśli argument sprawiedliwości zawodzi następuje zwrot w kierunku myślenia w języku wojny i zbiorowej samoobrony” (Fletcher 2001-2002: 639). próby zalegalizowania sTosowania TorTur Sytuację po 11 września 2001 r. obrazowo określił były dyrektor wydziału antyterrorystycznego CIA Cofer Black w 2002 r. kiedy stwierdził, że „[b]yło przed 11 września i po 11 września. Po 11 września rękawiczki zostały zdjęte”21. Od tego czasu ponownie rozpoczęto debatę na temat różnych argumentów uzasadniających stosowanie tortur. W taką debatę wpisują się takie propozycje, jak ta autorstwa Alan’a Dershowitz’a. Zaproponował on wprowadzenie tzw. nakazu dla przeprowadzenia tortur (torture warrant) analogicznego do nakazu aresztowania czy rewizji funkcjonującego w prawie amerykańskim. Miałby on być wydawany przez sędziów w sytuacjach ekstremalnych, kiedy nie ma innego możliwego środka do zastosowania (Luban 2005: 1452). Przede wszystkim mówi się w tym kontekście o tzw. scenariuszu „tykającej bomby zegarowej” (ticking time bomb scenerio). W praktyce tego typu stany czy też sytuacje idealne (modelowe) nie występują. Jak słusznie zauważa D. Luban, scenariusz „tykającej bomby” zaciera istotę sprawy, której nie stanowią sytuacje wyjątkowe (kryzysy), lecz „normalizacja tortur” (Luban 2005: 1446). Określił on również Law, w: Man’s Inhumanity to Man. Essays on International Law in Honour of Antonio Cassesse (oprac. L.C. Vohrah i inni), Haga 2003. 21 Podaję za: Human Rights Watch Getting Away with Torture? Command Responsibility for the U.S Abuse of Detainees (2005) jest dostępny na stronie internetowej: http://www.hrw.org/reports/2005/ us0405/us0405.pdf; s. 9. W oryginale: here was a before-9/11 and after-9/11.Aafter 9/11 the gloves came of. 119 scenariusz „tykającej bomby” trafnie jako oszustwo intelektualne (intellectual fraud) (Luban 2005: 1452). Zdaniem A. Dershowitz’a, jeśli tortury są faktycznie stosowane lub też zostałyby zastosowane w przypadku ziszczenia się scenariusza „tykającej bomby” użytej dla przeprowadzenia ataku terrorystycznego, to należałoby normatywnie uregulować zastosowanie tortur poprzez wprowadzenie pewnego rodzaju „nakazu” z dołączoną do niego odpowiedzialnością, koniecznością prowadzenia dokumentacji zastosowanych środków, standardami i ograniczeniami. Warto zaznaczyć, że mimo istniejącego zakazu stosowania tortur – również na gruncie prawa krajowego – około sześćdziesięciu państw tortury stosuje (Addicott 2003-2004: 856). Zdaniem Autora pomysłu przyczyniłoby się to do zwiększenia transparentności oraz odpowiedzialności, a tym samym pociągnęłoby za sobą zwiększenie kontroli nad stosowaniem tortur, które faktycznie są stosowane22. W opinii Dershowitz’a wprowadzenie takiej formy „nakazu” zredukowałoby częstotliwość, dotkliwość i czas trwania tortur (Dershowitz 2003-2004: 281). Powyższe propozycje wprowadzenia nakazu stosowania tortur oznaczają krok wstecz na drodze postępu i rozwoju samego prawa międzynarodowego oraz świadomości prawnej. Stanowią raczej swoistą zachętę do odwoływania się, do stosowania tortur w sytuacjach wyjątkowych, które nie zostały, ani nigdy nie zostaną precyzyjnie określone, a nie instrument mający na celu kontrolowanie ich stosowania. Nawet wbrew zamierzeniom ich autorów w pewnym stopniu legitymizują one stosowanie tortur, a z całą mocą należy podkreślić – tortury nie mogą być stosowane w żadnych okolicznościach, nawet najbardziej wyjątkowych, a kwestionowanie tego zakazu jest bardzo szkodliwe. Do stosowania tortur dochodziło (i dochodzi) przede wszystkim w kontekście przesłuchań osób podejrzanych o akty terrorystyczne. Po ujawnieniu przez media zdjęć poniżanych więźniów w więzieniu Abu Ghraib w Iraku, Departament Obrony Stanów Zjednoczonych upublicznił serię dokumentów i instrukcji w zakresie autoryzowanych metod przesłuchania stosowanych wobec tzw. „nielegalnych kombatantów”. Dokumenty te ujawniają także wewnętrzne dyskusje i debaty nad mogącymi znaleźć zastosowanie metodami stanowiącymi w dużej mierze sposób na obejście prawa. Niektóre z tych metod (interrogation methods/techniques) mogą stanowić 22 Dershowitz, he Torture Warrant: A Response to Professor Strauss, “New York Law School Law Review” nr 48 (2003-2004), s. 277. Na temat tortur zobacz również: J.T. Gathii, Torture, Extraterritoriality, Terrorism, And International Law, „Albany Law Review” nr 67 (2003-2004). Na temat różnych uzasadnień dla stosowania tortur zobacz: M. S. Moore, Torture and the Balance of Evils, „Israel Law Review” nr 23 (1989); J.T. Parry, W.S. White, Interrogating Suspected Terrorists: Should Torture Be An Option?, “University of Pittsburgh Law Review” nr 63 (2001-2002); M. Bagaric, J. Clarke, Not Enough Oicial Torture in the World? he Circumstances in Which Torture Is Morally Justiiable, “University of San Francisco Law Review” nr 39 (2004-2005); M. Ramsay, Can the Torture of Terrorist Suspects be Justiied?, “he International Journal of Human Rights” nr 2 (2006); M. Strauss, Torture, „New York Law School Law Review” nr 48 (2003-2004), s. 255-259. 120 okrutne, nieludzkie lub poniżające traktowanie, a nawet tortury. W tym kontekście warto wspomnieć o wstrząsającym w swej treści i rażąco błędnym memorandum generała Jay’a S. Bybee (ówczesnego zastępcy prokuratora generalnego) z sierpnia 2002 r., które stanowiło oicjalną opinię prawną biura doradztwa prawnego (Oice of Legal Counsel) Ministerstwa Sprawiedliwości, będącą interpretacją Konwencji o zakazie stosowania tortur i innego okrutnego, nieludzkiego lub poniżającego traktowania lub karania z 1984 r. (Flemming 2003: 509-518); zgodnie z memorandum torturowanie zatrzymanych członków Al Kaidy za granicą „może być uzasadnione”. Bybee wskazywał także na możliwe okoliczności wyłączające odpowiedzialność karną za torturowanie – samoobronę i stan wyższej konieczności oraz na fakt, że na podstawie tej ostatniej teorii prezydent może podjąć decyzję o zastosowaniu tortur bez względu na obowiązujący w prawie międzynarodowym i amerykańskim zakaz stosowania tortur (jako głównodowodzący armią). Memorandum znacznie zawężało deinicję tortur, obejmując nią tylko siedem praktyk: dotkliwe pobicia kijami lub pałkami, groźby nieuchronnej śmierci, przypalanie papierosem, elektrowstrząsy genitaliów, zgwałcenie lub napastowanie seksualne oraz zmuszanie zatrzymanego do obserwowania torturowania innej osoby23. Aby „ból izyczny stanowił tortury musi odpowiadać swą intensywnością bólowi towarzyszącemu poważnym zranieniom, takim jak uszkodzenie narządu ciała, upośledzenie funkcji organizmu lub nawet śmierć (Ibidem). Natomiast tortury psychiczne obejmują tylko czyny, których rezultatem jest „znaczna psychologiczna krzywda (cierpienie) o znacznym okresie trwania np. trwająca miesiącami lub nawet latami”(Ibidem). Memorandum to zostało następnie odrzucone przez amerykańską administrację24, jednak zaistniało w przestrzeni publicznej i świadomości prawnej dowódców, żołnierzy etc. przez około dwadzie23 Memorandum Jay’a S. Bybee (z ministerstwa sprawiedliwości) dla Alberto Gonzales’a (ówczesnego doradcy prezydenta) z 1 sierpnia 2002 r. (Standards for Conduct of Interrogation under 18 U.S.C. Sections 2340-2340A) jest dostępne na stronie internetowej: http://iles.indlaw.com/news.indlaw. com/hdocs/docs/doj/bybee80102mem.pdf, s. 24. Na ten temat zobacz również: J.W. Dean, he Torture Memo By Judge Jay S. Bybee hat Haunted Alberto Gonzales’s Conirmation Hearings, artykuł jest dostępny na stronie internetowej: http://writ.news.indlaw.com/dean/20050114.html 24 Tak również D. Rose, Guantanamo. America’s War on Human Rights, Londyn 2004, s. 91 i 94 (cytując wypowiedź Milton’a Bearden’a, byłego funkcjonariusza CIA). Memorandum to zostało uchylone przez memorandum ministerstwa sprawiedliwości z 30 grudnia 2004 r. (Standards for Conduct of Interrogation under 18 U.S.C. Sections 2340-2340A) dla James’a B. Comey (zastępcy prokuratora generalnego); jest ono dostępne na stronie internetowej: http://www.usdoj.gov/olc/dagmemo.pdf To memorandum zostało napisane w innym tonie – zaczyna się od słów, że tortury są odrażające zarówno dla amerykańskiego prawa i wartości, jak i dla prawa międzynarodowego. W wyraźnej opozycji do poprzedniego memorandum dokument stwierdza, że tortury nie ograniczają się tylko do aktów powodujących ból dorównujący intensywnością temu wywołanemu przez poważne izyczne zranienie takie jak uszkodzenie organu czy też upośledzenie czynności organizmu, a nawet śmierć. Cierpienie psychiczne nie musi trwać przez miesiące, a nawet lata – jak stwierdzało poprzednie memorandum. Również krzywda nie musi być już teraz permanentna, lecz wystarczy, że będzie ona trwać przez dłuższy okres czasu. 121 ścia dwa miesiące i tym samym mogło przyczynić się wytworzenia ogólnego klimatu sprzyjającego naruszaniu międzynarodowego prawa humanitarnego oraz zakazu stosowania tortur. W serii upublicznionych dokumentów wyraźnie można zaobserwować, że zalecane bądź autoryzowane metody przesłuchania miały na celu poniżenie lub upokorzenie zatrzymanych, bardzo często w oparciu o ich wierzenia. Memorandum doradcy prawnego departamentu obrony (General Counsel of the Department of Defense Action Memo on Counter-Resistance Techniques – dalej Memorandum z 2 grudnia 2002 r.), zaakceptowane przez sekretarza obrony upoważniało do użycia wobec zatrzymanych w Guantanamo takich metod jak przymusowe golenie głów i owłosienia twarzy, odebranie przedmiotów kultu oraz ubrań25. Dokument ten miał na celu określenie legalności zastosowania do zatrzymanych bardziej agresywnych metod przesłuchiwania biorąc pod uwagę okoliczność, że według Stanów Zjednoczonych nie są oni jeńcami wojennymi uprawnionymi do ochrony płynącej z III Konwencji genewskiej o traktowaniu jeńców wojennych. W styczniu 2003 r. Donald Rumsfeld powołał grupę roboczą (DOD Working Group) mającą ocenić techniki przesłuchiwania zatrzymanych. Efektem działań grupy była seria raportów, w tym ten z marca 2003 r. z zaleceniami dotyczącymi trzydziestu sześciu metod przesłuchania (Detainee Interrogations in the Global War on Terrorism: Assessment of Legal, Historical, Policy, and Operational Considerations26). Ostatecznie grupa robocza zarekomendowała do akceptacji trzydzieści pięć technik, gdyż wyłączona została metoda tzw. waterboarding czyli polewanie wodą twarzy zatrzymanego owiniętej w ręcznik lub „podtapianie” celem wywołania uczucia uduszenia. Według amerykańskiego departamentu obrony metody rekomendowane nie naruszają jednak III Konwencji genewskiej pod warunkiem, że podstawowe potrzeby izyczne jeńca wojennego są zapewnione. Wśród tych metod można wyróżnić manipulowanie dietą oraz warunkami otoczenia, które mają na celu zdezorientowanie jeńca poprzez odpowiednią zmianę jego zwyczajów żywieniowych lub warunków otoczenia. W pierwszym przypadku nie oznacza to pozbawiania żywności lub wody, lecz np. zamiana gorących posiłków na zimne (Ibidem). W drugim przypadku stosuje się środki typu zmiana temperatury pomieszczenia czy emisja nieprzyjemnych zapachów (Ibidem). Kolejna metoda dotyczyła zmian cyklu snu. Polega ona na zakłócaniu snu jeńców wojennych poprzez zmianę godzin snu z nocnych na dzienne, jednak – zdaniem amerykańskiej administracji – nie na pozbawianiu 25 Memorandum jest dostępne na stronie internetowej: http://www.gwu.edu/~nsarchiv/NSAEBB/ NSAEBB127/02.12.02.pdf (24.02.06). Memorandum to wymieniało metody I i II kategorii oraz metodę czwartą III kategorii, które zostały zaakceptowane jako legalne, gdyż nie naruszają praw zatrzymanych skoro nie są oni jeńcami wojennymi. 26 General Counsel for the Department of Defense, Working Group Report on Detainee Interrogations in the Global War on Terrorism: Assessment of Legal, Historical, Policy, and Operational Considerations; raport jest dostępny na stronie internetowej: http://www.defenselink.mil/news/Jun2004/d20040622doc8 122 snu w ogóle, co można jednak uznać za zwykły eufemizm. Celem jest podobnie jak w poprzednich przypadkach zdezorientowanie jeńca. Wśród metod drugiej grupy wymieniona jest również izolacja do 30 dni. Inne metody obejmują obecność psów wojskowych w celu wywołania w zatrzymanych niepokoju, jednak bez używania ich do zastraszania lub terroryzowania zatrzymanych (Ibidem); pozbawienie możliwości postrzegania zmysłowego obejmujące pozbawienie zapachów, smaków, widoków, do których jeniec przywykł (Elsea 2004: 34). W przypadku tej ostatniej techniki w ekstremalnych przypadkach jej zastosowanie może doprowadzić do halucynacji (Elsea 2005: 34). Raport wymienia także umieszczanie w męczących pozycjach, odebranie ubrań, odebranie przedmiotów luksusowych, w tym przedmiotów służących do praktykowania religii, przymusowe golenie oraz przekonywanie zatrzymanego, że śmiertelne bądź bolesne konsekwencje są nieuchronne. Męczące pozycje obejmują np. długi okres stania, nie przekraczający czterech godzin w okresie 24-godzinnym27. Technika ta stanowi upokarzające traktowanie, a może stanowić w niektórych przypadkach również nieludzkie traktowanie. Podobnie odebranie ubrań stanowić będzie z całą pewnością nieludzkie i upokarzające traktowanie sprzeczne z III Konwencją genewską. Raport grupy roboczej został w marcu 2005 r. uznany za nie mający zastosowania (Mayer 2006). W maju 2004 r. sekretarz obrony wyznaczył wiceadmirała marynarki wojennej Alberta T. Church’a do przeprowadzenia wszechstronnego dochodzenia w przedmiocie stosowanych przez departament obrony metod przesłuchania (w Afganistanie, Iraku i Guantanamo Bay) oraz ich wpływu na nadużycia wobec zatrzymanych, jeśli takowe zostaną stwierdzone. Zespól ekspertów z dziedziny przesłuchań i zatrzymania (detention) przygotował raport (dalej: raport Church’a), w którym wskazał na dwa przypadki nadużyć mające miejsce w Guantanamo28. Raport wskazuje, że metody wymienione w podręczniku armii polowej (Field Manual 34-52) bardzo często w trakcie „globalnej wojny z terrorem” okazywały się nieadekwatne; stąd powstała potrzeba poszukiwania nowych metod dla uzyskania istotnych danych wywiadowczych (Ibidem). W raporcie czytamy, że autoryzacja przez departament obrony omawianych metod przesłuchania nie stanowiła upoważnienia ani zachęty dla naruszania praw zatrzymanych w Guantanamo. Urzędnicy departamentu obrony oraz dowódcy odpowiedzialni za przesłuchania wykazywali zamiar traktowania zatrzymanych humanitarnie, co jest sprzeczne z zarzutami, że tacy urzędnicy lub dowódcy zaakceptowali możliwość popełniania nadużyć wobec zatrzymanych. W konsekwencji nie ma żadnego dowodu, że istniała polityka nadużyć ogłoszona przez władze wojskowe (Ibidem). Były to więc raczej sporadyczne, pojedyncze przypadki, które można traktować raczej jako wypadki, a nie część większej, świadomej polityki czy też planu. W raporcie stwierdzono jednak, że powinny zostać 27 Tak: General Counsel for the Department of Defense, Working Group Report on Detainee Interrogations in the Global War on Terrorism: Assessment of Legal, Historical, Policy, and Operational Considerations. 28 Raport Alberta T. Church’a jest dostępny na stronie internetowej: http://www.defenselink.mil/ news/Mar2005/d20050310exe.pdf (24.02.06). 123 wydane wyraźne i jasne wskazówki dla dowódców zarówno w Guantanamo Bay, jak i w Afganistanie i Iraku odnośnie stosowania technik przesłuchania, gdyż jest wysoce prawdopodobne, że przyczyniłoby się to do zmniejszenia liczby nadużyć (Ibidem). Inny raport dotyczący weryikacji operacji internowania i przesłuchania przeprowadzanych przez departament obrony, a dotyczący Abu Ghraib w Iraku, wydany w sierpniu 2004 r. przez niezależny panel (tzw. panel Schlesinger’a) wskazuje, że wyżsi urzędnicy cywilni i wojskowi stworzyli klimat przychylności dla tortur oraz okrutnego i nieludzkiego traktowania zatrzymanych29. Human Rights Watch w swoim raporcie Getting Away with Torture? Command Responsibility for the U.S Abuse of Detainees wysnuwa podobne wnioski; zdaniem organizacji dowódcy wojskowi i cywilni podejmowali decyzje, które przyczyniły się do poważnych i masowych naruszeń prawa. Okoliczności, w których te decyzje były podejmowane silnie sugerują, że dowódcy wiedzieli bądź powinni byli wiedzieć, że takie nadużycia miały miejsce również w rezultacie podejmowanych przez nich samych działań30. W przeciwieństwie więc do raportu Church’a międzynarodowe organizacje pozarządowe są zdania, że nadużycia popełniane na jeńcach wojennych przetrzymywanych w Guantanamo nie stanowią jedynie odosobnionych przypadków, za które dowódcy nie ponoszą odpowiedzialności. Również międzynarodowe organizacje międzyrządowe zajęły w tej sprawie stanowisko. Dla przykładu 26 kwietnia 2005 r. Zgromadzenie Parlamentarne Rady Europy wydało rezolucję 1433 (2005) dotyczącą legalności internowań przeprowadzanych przez Stany Zjednoczone31. Na podstawie rozległych badań materiałów faktycznych i prawnych oraz innych wiarygodnych źródeł, Zgromadzenie uznało, że okoliczności, w których są przeprowadzane internowania są nielegalne. Jako przesłanki takiego wniosku podano fakt poddawania zatrzymanych okrutnemu, nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu będącemu rezultatem oicjalnej polityki zatwierdzonej przez rząd oraz stosowanie wobec zatrzymanych – systematycznie i przy współudziale rządu amerykańskiego – metod osiągających poziom tortur32. Z kolei dnia 15 lutego 2006 r. Komisja Praw Człowieka ONZ opublikowała raport na temat sytuacji zatrzymanych w Guantanamo33. Raport Komisji Praw Czło29 Raport Schlesinger’a jest dostępny na stronie internetowej: http://iles.indlaw.com/news. indlaw.com/cnn/docs/dod/abughraibrpt.pdf Zobacz również: Raport Amnesty International, USA: Human dignity denied. Torture and accountability in the ‘war on terror’ (2004), dostępny na stronie internetowej: h ttp://web.amnesty.org/library/pdf/AMR511452004ENGLISH/$File/AMR5114504.pdf 30 Raport Human Rights Watch Getting Away with…, s. 1. 31 Rezolucja 1433 (2005) – Lawfulness of detentions by the United States in Guantanamo Bay – jest dostępna na stronie internetowej: http://assembly.coe.int/Documents/AdoptedText/ta05/ERES1433. htm (07.03.06). 32 Rezolucja 1433 (2005), punkt 7. 33 Raport Komisji Praw Człowieka ONZ na temat sytuacji zatrzymanych w Guantanamo (Sitution of detainees at Guantanamo Bay); raport jest dostępny na stronie internetowej: http://www.ohchr.org/ 124 wieka obejmuje kilka obszarów zainteresowania, które zostały zbadane przez innego eksperta-sprawozdawcę: arbitralne pozbawienie wolności; niezależność sędziów i prawników; tortury i nieludzkie, okrutne lub upokarzające traktowanie; wolność religii lub wyznania; prawo każdej osoby do najwyższego poziomu zdrowia psychicznego i izycznego. Konkluzje raportu są między innymi takie: zatrzymanie w Guantanamo stanowi arbitralne, bezprawne pozbawienie wolności (Ibidem). Jak stwierdza raport globalna walka z międzynarodowym terroryzmem nie stanowi – jako taka – konliktu zbrojnego dla zastosowania międzynarodowego prawa humanitarnego. Autorzy nie określili tego wprost, lecz jak już zostało wspomniane w innym miejscu jest to w gruncie rzeczy metafora. Niektóre techniki przesłuchania, w szczególności użycie psów, wystawianie na działanie skrajnych temperatur, pozbawianie snu przez kilka następujących po sobie dni i długotrwała izolacja, powodują ostre cierpienie. Zastosowanie tych technik w kombinacji może nawet stanowić tortury (Ibidem). W kontekście przekroczenia uprawnienia do użycia siły raport stwierdza, że do takich nadużyć dochodziło w trakcie transportu zatrzymanych do Guantanamo Bay oraz przy przymusowym karmieniu (force-feeding) zatrzymanych34. Sposób przeprowadzania tego ostatniego stanowił tortury. Podczas transportu zatrzymani byli skrępowani łańcuchami, zakapturzeni, zmuszono ich do noszenia gogli uniemożliwiających widzenie oraz słuchawek na uszy wykluczających słyszenie. Amerykańscy żołnierze w Guantanamo bili zatrzymanych, kopali ich, rozbierali do naga oraz przymusowo golili. Raport wskazuje, że takie traktowanie również stanowi tortury, gdyż sprawia ono ostry ból lub cierpienie oiarom dla celu zastraszenia bądź ukarania35. Warunki internowania doprowadziły w kilku przypadkach do chorób psychicznych, do ponad 350 aktów samookaleczenia w samym roku 2003, do indywidualnych i zbiorowych prób samobójczych oraz długotrwałych strajków głodowych (Ibidem). Do podobnych wniosków doszedł Komitet Przeciwko Torturom – organ powołany na mocy Konwencji o zakazie stosowania tortur z 1984 r. – które to wnioski podniósł w swoich „Wnioskach i zaleceniach” dla Stanów Zjednoczonych z 18 maja 2006 r.36 Komitet stwierdził, że bezterminowe więzienie osób w Guantanamo Bay, bez postawienia im zarzutów samo w sobie stanowi naruszenie Konwencji o zakazie tortur, po czym wezwał do zamknięcia obozu w Guantanamo, zapewnienia zatrzymanym prawa do sądu lub też ich zwolnienia przy dopełnieniu obowiązku nie english/bodies/chr/docs/62chr/E.CN.4.2006.120_.pdf 34 Jednak mimo apeli o zaprzestanie przymusowego karmienia zatrzymanych Stany Zjednoczone odmówiły zastosowania się do wezwań. Zobacz: US defends Guantanamo force-feeding, ABC News Online, http://www.abc.net.au/news/newsitems/200603/s158931-8.htm (22.03.06). 35 Raport Komisji Praw Człowieka…, punkt 54. 36 Conclusions and recommendations of the Committee against Torture, 18 May 2006, CAT/C/USA/ CO/2; dokument jest dostępny na stronie internetowej: http://www.ohchr.org/english/bodies/cat/ docs/AdvanceVersions/CAT.C.USA.CO.2.pdf 125 przekazywania ich do krajów, w których mogą im grozić tortury. Komitet wyraził również swoje zaniepokojenie niektórymi stosowanymi technikami przesłuchania takimi jak short-shackling (ciasne krępowanie i przykuwanie do podłogi w pozycji embrionalnej bez możliwości poruszania się i dostępu do toalety na kilkanaście godzin), seksualne poniżanie, używanie psów do wywołania w zatrzymanym strachu czy „podtapianie” oraz wezwał do wycofania autoryzacji do ich stosowania oraz do samego zaprzestania ich stosowania (Ibidem). uwagi końcowe Stany Zjednoczone wielokrotnie podkreślały swoje przywiązanie do przestrzegania praw człowieka i podstawowych wolności. Prezydent Bush stwierdził w Orędziu na temat stanu państwa (State of the Union Address) z 29 stycznia 2002 r., że „Ameryka zawsze będzie twardo stać na straży nie podlegających negocjacji wymogów ludzkiej godności… Wybieramy wolność i godność każdego życia”37. Jednak sama retoryka, choćby najpiękniejsza i najwznioślejsza, nie oznacza jeszcze poszanowania prawa w praktyce. Oczywiście wchodzi tu w grę bezpieczeństwo państwa, które nie powinno ujawnić np. swych metod prowadzenia działań operacyjnych, lecz nie może ono uzasadniać łamania prawa, zwłaszcza, że jednak owo bezpieczeństwo nie wydaje się być już tak zagrożone. Dla zapewnienia bezpieczeństwa konieczne jest zapewnienie poszanowania praw człowieka i sprawiedliwości. Stany Zjednoczone – poprzez swoje działania w ramach „wojny z terroryzmem” – przyczyniają się raczej do osłabienia własnego bezpieczeństwa narodowego, niż do jego wzmocnienia. Można nawet postawić tezę, że dla przykładu Guantanamo bądź Abu Ghraib – jako już pewne symbole bezprawia i niesprawiedliwości, ikony bezprawia (icon of lawlesness) używając określenia Amnesty International38 – służą raczej jako narzędzia rekrutacji terrorystów i napędzają niechęć, a wręcz fanatyczną nienawiść do Ameryki. Jak słusznie podkreślił Sekretarz Generalny ONZ, „poszanowanie praw człowieka, podstawowych wolności oraz zasady rządów prawa stanowią narzędzia konieczne dla zwalczania terroryzmu, a nie przywileje, które można poświęcić w chwili napięcia”39. 37 Orędzie na temat stanu państwa (State of the Union Address), 29 stycznia 2002 r., orędzie jest dostępne na stronie internetowej: http://www.whitehouse.gov/news/releases/2002/01/20020129-11. html; w oryginale: America will always stand irm for the non-negotiable demands of human dignity… we choose freedom and the dignity of every life (30.09.06). 38 Amnesty International, USA: Guantanamo – An Icon of Lawlesness (2005), dostępne na stronie internetowej: http://web.amnesty.org/library/Index/ENGAMR510022005 39 Secretary-General’s Statement at the Special Meeting of the Counter-Terrorism Committee with Regional Organizations (z dnia 6 marca 2003 r.); oświadczenie jest dostępne na stronie internetowej: http://www.un.org/apps/sg/sgstats.asp?nid=275 Przeciwnego zdania są np. Nile Gardiner i James Carafano, którzy błędnie stwierdzają, że “[j]ak dotychczas baza Guantanamo odniosła sukces jako efektywne narzędzie w walce z terroryzmem, a świadczy o tym brak jakiegokolwiek ataku terrory- 126 bibliografia: Addicott, J.F. (2003) ‘Into the Star Chamber: Does the United States Engage in the Use of Torture or Similar Illegal Practices in the War on Terror’, Kentucky Law Journal 92 (2003-2004). Amnesty International, USA: Guantanamo – An Icon of Lawlesness (2005), [http://web.amnesty. org/library/Index/ENGAMR510022005]. Bagaric, M., Clarke, J. (2004) ‘Not Enough Oicial Torture in the World? he Circumstances in Which Torture Is Morally Justiiable’, University of San Francisco Law Review 39 (2004-2005). Borelli, S. (2005) ‘Casting Light on the Legal Black Hole: International Law and Detentions Abroad in the “War on Terror”’, IRRC 857(87). Conclusions and Recommendations of the Committee against Torture, 18 May 2006, [http://www. ohchr.org/english/bodies/cat/docs/AdvanceVersions/CAT.C.USA.CO.2.pdf ]. Dean, J.W., ‘he Torture Memo By Judge Jay S. Bybee hat Haunted Alberto Gonzales’s Conirmation Hearings’ [http://writ.news.indlaw.com/dean/20050114.html]. Department of Defence (DoD) (2002) News Transcript, Secretary Donald Rumsfeld and Gen. Myers, 11 January 2002 [http://www.defenselink.mil/transcripts/2002/t01112002_t0111sd.html]. DoD News Brieing – Secretary Rumsfeld and Gen. Myers (8 February 2002) [http://www.defenselink. mil/transcripts/2002/t02082002_t0208sd.html]. Dershowitz, A. (2003) ‘he Torture Warrant: A Response to Professor Strauss’, New York Law School Law Review 48 (2003-2004). Drumbl, M.A. (2002) ‘Judging the 11 September Terrorist Attack’, Human Rights Quarterly 24 (2002). Elsea, K. (2004) ‘Lawfulness of Interrogation Techniques under the Geneva Conventions’, CRS Report for Congress [http://www.fas.org/irp/crs/RL32567.pdf ]. Fitzpatrick, J. (2002) ‘Jurisdiction of Military Commissions and the Ambiguous War on Terrorism’, American Journal of International Law 96 (2002). Flemming, M. (2003) Międzynarodowe prawo humanitarne konliktów zbrojnych. Zbiór dokumentów (uzupełnienie i redakcja M. Gąska, E. Mikos-Skuza), Warszawa. Fletcher, G.P. (2001) ‘On Justice And War: Contradictions In he Proposed Military Tribunals’, Harvard Journal of Law & Public Policy 25 (2001-2002). Gardiner, N., Carafano, J. (2006) ‘Guantanamo – dlaczego ONZ się myli?’, Międzynarodowy Przegląd Polityczny 2 (2006). Gathii, J. T. (2003) ‘Torture, Extraterritoriality, Terrorism, And International Law’, Albany Law Review 67 (2003-2004). General Counsel for the Department of Defense, Working Group Report on Detainee Interrogations in the Global War on Terrorism: Assessment of Legal, Historical, Policy, and Operational Considerations [http://www.defenselink.mil/news/Jun2004/d20040622doc8]. Gillard, E.-Ch. (2003) ‘he Complementary Nature of Human Rights Law, International Humanitarian Law and Refugee Law’, in: Schmitt, M.N., Beruto, G.L. (red.) (2003) Terrorism and International Law: Challenges and Responses, San Remo. stycznego na amerykańskiej ziemi od 2001 roku”; zobacz: N. Gardiner, J. Carafano, Guantanamo – dlaczego ONZ się myli?, „Międzynarodowy Przegląd Polityczny” nr 2 (2006), s. 212. 127 Greenwood, Ch. (1987) ‘he Concept of War In Modern International Law’, International & Comparative Law Quarterly 36. Heinz, W. S., Arend, J.-M. (2005) he International Fight against Terrorism and the Protection of Human Rights. With Recommendations to the German Government and Parliament, Berlin. Human Rights Watch. United States: Guantanamo Two Years On [http://www.hrw.org/english/ docs/2004/01/09/usdom6917_txt.htm]. Human Rights Watch Getting Away with Torture? Command Responsibility for the U.S Abuse of Detainees (2005) [http://www.hrw.org/reports/2005/us0405/us0405.pdf ]. Keller, S. (2005) ‘On What Is the War on Terror?’, in: Shanahan, T. (red.) Philosophy 9/11. hinking about the War on Terrorism, Chicago. Komentarz MKCK do III Konwencji genewskiej [http://www.icrc.org/ihl.nsf/WebCOMART?Op enView&Start=1&Count=150&Expand=3#3]. Kooijmans, P. (2004) ‘Is here a Change in the Ius ad Bellum and, if so, What Does it Mean for the Ius in Bello?’, in: Lijnzaad L., van Sambeek J., Tahzib-Lie B.(red.) (2004) Making the Voice of Humanity Heard. Essays on humanitarian assistance and international humanitarian law in honour of HRH Princess Margiet of the Netherlands, Leiden/Boston. Lavoyer, J.-P. (2004) ‘International Humanitarian Law and Terrorism’, in: Lijnzaad, L., van Sambeek, J., Tahzib-Lie, B. (red.) Making the Voice of Humanity Heard. Essays on humanitarian assistance and international humanitarian law in honour of HRH Princess Margiet of the Netherlands, Lieden/ Boston. Luban, D. (2005) ‘Liberalism, Torture, and the Ticking Bomb’, Virginia Law Review 91. Mayer, J. ‘Annals of the Pentagon. he Memo. How an internal efort to ban the abuse and torture of detainees was thwarted’, he New Yorker [http://www.newyorker.com/fact/content/ articles/060227fa_fact]. McDonald, A. (2003) ‘Terrorism, Counter-Terrorism and the Jus in Bello’, in: Schmitt, M.N., Beruto, P.L. (red.) Terrorism and International Law: Challenges and Responses, San Remo. McDonald, N., Sullivan, S. (2003) ‘Rational Interpretation in Irrational Times: he hird Geneva Convention and the <War on Terror>’, Harvard Journal of Law and Public Policy 44. Moore, M.S. (1989) ‘Torture and the Balance of Evils’, Israel Law Review 23. Nieto-Navia, R. (2003) ‘International Peremptory Norms ( Jus Cogens) And International Humanitarian Law’, in: Vohrah, L.C. et al. (ed.) Man’s Inhumanity to Man. Essays on International Law in Honour of Antonio Cassesse, Haga. Orędzie prezydenta USA do Kongresu i obywateli amerykańskich z 20 września 2001 r. [http://www. whitehouse.gov/news/releases/2001/09/20010920-8.html]. Parry, J.T., White, W.S. (2001-2002) ‘Interrogating Suspected Terrorists: Should Torture Be An Option?’, University of Pittsburgh Law Review 63. Ramsay, M. (2006) ‘Can the Torture of Terrorist Suspects be Justiied?’, he International Journal of Human Rights 2. Raport Alberta T. Church’a [http://www.defenselink.mil/news/Mar2005/d20050310exe.pdf ]. Raport Schlesinger’a [http://iles.indlaw.com/news.indlaw.com/cnn/docs/dod/abughraibrpt.pdf ]. Raport Amnesty International, USA: Human dignity denied. Torture and accountability in the ‘war on 128 terror’ (2004) [http://web.amnesty.org/library/pdf/AMR511452004ENGLISH/$File/AMR5114504. pdf ]. Rona, R. (2003) ‘Interesting Times for International Humanitarian Law: Challenges from the <War on Terror>’, he Fletcher Forum of World Afairs 27. Secretary-General’s Statement at the Special Meeting of the Counter-Terrorism Committee with Regional Organizations (z 6 marca 2003 r.) [http://www.un.org/apps/sg/sgstats.asp?nid=275]. Steyn, J. (2004) ‘Guantanamo Bay: Legal Black Hole’, International and Comparative Law Quarterly 53. Strauss, M. (2003-2004) ‘Torture’, New York Law School Law Review 48. Weiner, A.S. (2005) ‘Law, Just War, and the International Fight Against Terrorism: Is It War?, Center on Democracy, Development, and the Rule of Law’, Stanford Institute on International Studies 47 [http://iis-db.stanford.edu/pubs/20962/Weiner_sep05.pdf ]. Zarządzenie Wojskowe w sprawie Zatrzymania, Traktowania i Postępowania z Niektórymi Cudzoziemcami w Wojnie z Terroryzmem z 13 listopada 2001 r. [http://www.whitehouse.gov/news/ releases/2001/11/20011113-27.html]. CHAPTER 3 Challenges to Development in the 21st Century 131 Edefe Ojomo Donor Politics in Peacebuilding Many writers have examined the efects of domestic and international politics on aid giving and peace building. Experts in the ield have also examined donor politics as a signiicant factor that afects peacebuilding eforts. However, many of these writers address components of donor politics, such as domestic politics within donor countries or relations between donors, rather than addressing donor politics as a comprehensive framework of relations between donors, recipients and other actors. his paper deines donor politics as a system of power relations that pervades aid-giving in general, and peace-building in particular. hese power relations determine the motivations for donor activity and they also reveal the manifestations of the choices that donors make. he process can be recognized at three diferent levels, viz, domestic donor politics, donor-donor politics and donor-recipient politics. his paper will present each component as a part of a comprehensive process that creates a chain of events and efects, which signiicantly inluence peacebuilding eforts. Key words: Donor Politics, GEMAP, Peace-building, Aid, Post-Conlict Reconstruction inTroducTion1 Peace-building as a recognised and established component of international relations became a dominant concern in the 1990s for addressing ‘post-Cold War security concerns’ (Forman et al, 2000, p. 5). It combines conlict resolution and prevention with state building, and therefore comprises a peace agenda with a development factor. Traditionally, the practice involves the introduction of foreign actors – experts, with external resources – aid, into a post-conlict country, in order to consolidate liberalism and peace. Experts and aid are provided by seemingly well-meaning donors, whose motivations are drawn from the high-sounding and seemingly noble objectives that they proclaim. Two related but signiicantly diferent questions relevant to donor activity are: “What are the purposes of aid?” and “Why do donors give aid?” Both questions interrogate the overall design of aid, but while the irst hints at an objective comprehension of the subject matter, the second is more openly subjective and will difer from donor to donor and from one peace-building situation to another. It is in the latter context that we usually speak of donor politics. his paper deines donor politics as a comprehensive set of power relations between actors who inluence and are inluenced by aid. he paper seeks to unpack these relations and interrogate their efects on peace-building eforts, as the interests of diferent actors converge and diverge in ways that deine and redeine the said 1 he author would like to acknowledge and appreciate the assistance and contribution of her friend and colleague, Peter Wilson, in editing this paper, and particularly in helping develop the conclusion. 132 power relations, and therefore the peace-building process. It argues that, although the peace-building process is a signiicantly donor-driven agenda, with the interests and opinions of donors at the fore of such eforts, these interests are not as homogenous as may seem, and also result from a course of power relations; and recipients are not always helpless victims who must succumb to the whims of donors. While donor and recipient governments engage in a strategy of globally sustained politics, perhaps, the focus should shift to the populations in these recipient countries who do not necessarily have avenues to pursue their interests, in a bid to generate and encourage such opportunities. he paper is divided into two parts. he irst part provides an introduction to the topic, by answering the question ‘Why donor politics?’ It does this by confronting the idea that peace-building is a donor-driven agenda, irst of all examining the emergence of peace-building, and the normative conditions which such eforts are based on. It then identiies who the main donors are, and identiies them as liberal donors, the emphasis being placed not on their activity per se but on the results which they aspire – or at least claim to aspire – to achieve through such activity. It also reveals some of the critiques of contemporary peace-building eforts. he second part of the paper answers the question ‘What is donor politics?’, and will attempt an explanation of donor politics and the manner in which the concept plays out, revealing diferent levels of motivation and manifestation, while highlighting experiences from post-conlict countries with diferent peace-building experiences. he three stages in which donor politics can be identiied as a set of power relations, where groups, and perhaps individuals, seek to promote their interests, are domestic donor politics; donor-donor politics and donor-recipient politics. peace-building as a donor-driven agenda – The emergence of peace-building At the end of the Cold War, the international community witnessed a signiicant number of internal conlicts with external ramiications (Kaldor, 2006, p. 3) and therefore a new kind of post-conlict setting where reconstruction of war-torn societies created an inextricable link between domestic security and development (Cockell, 2000, p. 15). Issues relating to conlict and peace pervaded such activity, so that the most critical consideration behind reconstruction eforts was a prevention of the return to conlict (Forman and Patrick, 2000, 4-5; Paris, 2002, p. 56.). his symbolised the birth of contemporary ‘peace-building’ as enunciated by UN Secretary General, Boutros-Ghali in An Agenda for Peace. He deined peace-building as ‘action to identify and support structures which will tend to strengthen and solidify peace in order to avoid a relapse into conlict’(Boutros-Ghali, 1992, para. 21), and two years later noted in An Agenda for Development, that peace was ‘a fundamental dimension of development’ (Boutros-Ghali, 1994, p. 5). Peace-building encompasses 133 ‘[d]emilitarization, the control of small arms, institutional reform, improved police and judicial systems, the monitoring of human rights, electoral reform and social and economic development’(Boutros-Ghali, 1995, p. 12). he emphasis on this somewhat inextricable development-security nexus is what Duield refers to as the ‘radicalisation of the politics of development’(Duield, 2001, p. 15). Although the UN played a crucial role in promoting a multilateral approach to peace-building, which enjoyed the support of the liberal powers as a means of spreading liberalism to the hird World, it was not until 2004 that the UN High Level Panel on hreats, Challenges and Change proposed that a ‘single intergovernmental organ dedicated to peace-building’ was needed (United Nations, 2004, p. 71). he result was the Peace-building Commission (PBC), which has been described as one of the ‘more innovative proposals ... [that] ... survived the deeply politicised process of ... negotiations among member states’ (Berdal, 2008, p. 356.). While some of the Great Powers, with representation in the Security Council, sought greater interventionism for peace-building projects, the developing countries, represented by the General Assembly, were averse to any broad application of the concept that would expose their governments to external scrutiny (Ibid., p. 367). hese power struggles reveal that the developed countries promote certain standards of statehood and governance, which they expect members of the family of nations to operate, but which are not yet universally accepted, especially by the countries that usually come under scrutiny for violation of those standards. Consequently, while one group of states continues to sponsor such activities and propose improvements, another group remains mostly on the receiving end. A rather enigmatic development by the UN, prior to the establishment of the PBC, was the practice of international administration of war-torn societies, which resembles extreme peace-building in its technicalities and objectives, but still exists in a sort of organisational limbo, and has been criticised by observers (Ayoob, 2004; Jackson, 2004; Mortimer, 2004). Duield notes, for instance, that through such practices ‘Northern governments have found new methods and systems of governance through which to assert their authority’ (Duield, 2001, p. 8). Peace-building has therefore emerged as, and continues to be, a donor-driven agenda. As Paris notes, the Cold War period did not evidence such direct promotion of particular systems of politics or economics, owing to the bipolar divide, which even made it possible for hird World countries to choose other preferred political and economic systems outside the two main ideologies (Paris, 2002; Dufield, 2001). However, the ‘unipolar moment’ which was introduced by the end of the Cold War brought most of the donors under a somewhat collective accord, the purpose of which was to promote a liberal system, characterised by democratisation and marketisation (Paris, 2002, p. 19). Since the 1990s, more than a dozen peace-building missions have been carried out in countries across the developing world, including in Africa, Asia, Eastern Europe, Latin America and the Middle East (Ibid., p. 60). 134 Multilateral organisations and international institutions have been established to manage these eforts, as donors provide the resources to power the process. Critics of the normative claims of contemporary peace-building argue that, not only do the liberal agendas promoted by donors promote instability rather than peace, but that the peace-building process is an attempt by developed countries to create other states in their image and likeness for motives such as security and commerce (Cramer, 2006, pp. 255, 257; Stiglitz, 2002; Zimmerman, 1993, p. 1). Paris notes that the ‘technical assistance’ that is provided to war-torn societies is far from being ideologically neutral (Paris, 2002, p. 13; Cramer, 2006, p. 245). Cramer bluntly asserts that ‘reconstruction is a form of revolution from above’ (Cramer, 2006, p. 249). By connecting conlict to underdevelopment, development is presented as a necessary solution, and the characteristics of development have been identiied by state builders as economic and political liberalisation. Duield argues that the linkages between diferent actors from North and South create a system of global governance which is characterised by a polyarchical expression of power and sovereignty, a wave of ‘strategic complexes’(Duield, 2001, p. 46). he power exercised by external actors makes domestic governments in the host countries nothing more than enforcement mechanisms, leading to a governance gap in such states, which further increases marginalisation and inequality, and consequently insecurity (Duield, 1998, p.69-70). Hence, donor countries fail to achieve developmental goals for two main reasons, irstly, because the means through which they seek to achieve peace portray a distorted understanding of the context, and secondly, the pursuit of peace in post conlict reconstruction is secondary to the pursuit of the interests of donor countries (Zimmerman, 1993, p. 201). who are The donors? Aid for peace-building is given bilaterally and multilaterally by countries and institutions, and constitutes part of the foreign policy of these countries. From a strictly realist point of view, it therefore seeks to promote the interests of donor countries by changing the minds of recipients (Morgenthau, 2006, p. 340). he donors are usually high and middle income countries, and institutions such as the World Bank are controlled by high income countries. However, these countries do not always act directly in peace-building, but rather through a host of ‘non-territorial and nonstate systems’ which include non-governmental organisations (NGOs), multinational companies (MNCs), private military companies (PMCs), private voluntary organisations (PVOs) and so on (Duield, 2001, p. 72). his study is not exhaustive since it does not take into consideration the roles played by other actors such as nongovernmental organisations and statesmen. he former serve as conduits for aid, and also pursue interests based on their perception of international politics and local needs, contributing to the complexities of the aid discourse, whilst the latter have 135 been known to represent a third image of foreign policy which cannot be ignored by perceptions of democratic representation, as government networks become more and more important in international politics (Slaughter, 2004; Waltz, 1959). Instead, this study focuses mainly on states and international institutions such as the EU and the World Bank, which are recognised donors of peace-building assistance. Institutions like the OECD assist countries in facilitating bilateral aid, while the World Bank and the UN encourage multilateralism. 27 of the 30 member states of the OECD are high income countries in North America, Western Europe and South-East Asia. hese countries are, according to the mission of the organisation, ‘committed to democracy and the market economy’ (OECD, 2008, p. 10), and their aid policies have become increasingly similar (Duield, 2001, p. 74; Paris, 2004, p. 31 ) Emerging trends since the end of the Cold War show that development funding has been directed towards weak, fragile and failed states, which, in many cases, experience some level of violence, thus the language of peace and security has become tied into that of development. herefore, even organisations like the OECD, the World Bank and international NGOs have begun to focus on issues such as state fragility and peace-building in their work, with aid being tied to institution building projects expected to promote political and economic liberalisation for the purpose of securing peace and development. Aid in these instances therefore has economic, political and even ethical bases, and conditionalities are used by donors to ensure compliance by recipient countries (Boyce, 2003). here is another group of donors that has also become important in the post-Cold War era, which does not necessarily form part of the coalition of liberal democracies. he aid commitments of this group are less overtly normative, and though they do not fall into the category of liberal democracies, they have experienced signiicant economic growth to put them on the list of donors. hese countries do not engage actively in conventional peace-building, but give aid to post-conlict countries and countries under stress so that they are also crucial actors in the peacebuilding missions of the irst group of donors. China immediately comes to mind as such a country which is not recognised as a liberal market democracy, does not formally promote the liberal agenda of the traditional peace-building faction as part of its foreign policy, and is, in fact, itself considered a developing country (Alden, 2005, p. 151). he Gulf countries are also signiicant donors, particularly to countries in the Middle East. hese countries, which usually act bilaterally (Ibid., p. 155), may sometimes act in multilateral peace-building operations, but do not promote liberal democracy as crucial parts of their involvement. hey will be referred to in this paper as ‘illiberal donors’, to distinguish them from the traditional donors who promote the liberal peace thesis as the foundation of peace-building, and therefore fundamental to aid towards those processes. Countries therefore give aid for diferent reasons and towards diferent purposes. 136 donor poliTics Apart from the moral imperative that is usually cited, a state may give aid to another state to create channels for trade, as a means of ensuring diplomatic cooperation, or for security reasons, amongst other things (Lancaster, 2007, p. 43; Boyce, 2003, p. 275). he determinants of this kind of activity may be domestic or international, and are based on the power relations between parties that have the potential to inluence, as well as those that are inluenced by, aid-giving patterns. Aid therefore signiies ‘politically strategic behaviour in pursuit of ... [donor interests and] ... peace building’ (Surhke and Buckmaster, 2005, p. 737). hus, this kind of behaviour, whether it promotes clandestine interests or overt ideologies such as liberalism, is usually strategic, in that it is seen as a means to achieve a desired end, usually an end that is desired by the contributing party. his activity is normally governed by politics, donor politics, which is a comprehensive set of power relations between actors who inluence and are inluenced by aid. Donor politics, as a system of power relations, can be witnessed at three levels: domestic donor politics, donor-donor politics and donor-recipient politics. While the irst two instances are commonly seen as relecting power relations between groups that are considered somewhat horizontally linked, and constitute the motivations for giving aid, the third instance generally seems to reveal unequal power relations between groups that are vertically associated, therefore displaying the manifestations of these motivations on the ground. In other words, donors are perceived as the primary actors in the discourse on aid, while recipients are portrayed as no more than objects of assistance, but the discussion below shows that both donors and recipients have interests to protect, and while the power relations between the groups afects the representation of those interests, they do not completely predetermine them. Donor politics is therefore presented in this analysis as occurring within a “threelevel” system2, where the diferent levels interact in ways that inluence one another, and diferent actors act to protect interests which are luid as a result of power relations that culminate in a series of strategic decisions that shape the peace-building process. he three levels presented in this analysis constitute both domestic and international system analysis, but two categories of international interactions are presented based on power relations. he relationship between donors is distinguished from the relationship between donors and recipients because of the power relations between groups in both analyses. As Singer notes, “when the distribution of power in the international system is highly difused, it is more stable than when the discernible clustering of well-deined coalitions occurs” (Singer 1961, p. 91). In situa2 he term “level” is used loosely here to refer to diferent sets of power relations, although they exist within the domestic and international systems that represent the usual delineations of international relations theory. 137 tions where roles or power relations are regarded as set, this can create two levels of analysis within the same system, domestic or international, but the efects may be luid as power relations shift and change. For instance, Putnam notes the efects of democratic and non-democratic domestic structures on international negotiations (Putnam, 1988, p. 440). he two-level theory of international bargaining reveals that international negotiation is inluenced by the international and domestic systems respectively. First of all, negotiations, bargaining and decision-making occur at the international level, then ratiication must occur at the domestic level for the procedure to take efect (Evans et al, 1993; Putnam, 1988). he present analysis shows that, with relation to the politics of international aid, there is irst an interaction at the domestic level, which leads the parties to the process at the international level, and determines the position that a country will take at the latter stage. However, for negotiations to begin at the domestic level, there must be an international situation to respond to. he interactions are not mutually exclusive, but inluence one another, and the efects continue to apply back and forth between the stages.3 Levels of occurrence of phenomena usually form the basis of analysis in international relations,, and the decision as to what level to focus on remains with the observer, and depends particularly on his or her research focus. Singer relates three very important criteria for choosing a level of analysis, viz: it must be descriptive of the phenomena under consideration; it must explain the relationships, and; it must predict outcomes (Singer, 1961, pp. 78-79). Focus requires deliberate and conscientious review of phenomena within the chosen level of analysis, and this also provides the basis for the degree of importance placed upon that particular level of analysis. herefore, observers have begun to advocate for multi-level analysis, to understand the way diferent levels afect one another to result in certain outcomes (See Gourevitch, 1978; Waltz, 1979; Putnam, 1988). his study provides a preliminary introduction to a diferent approach to understanding the politics of aid, and the parties that shape the process of aid-giving and –receiving, and therefore the peacebuilding process. he analysis of the three levels of donor politics below will introduce each stage of the process and show how decisions are not the result of a unanimous agreement on forms and values, but rather the result of deliberations on interests, positions and politics. 3 Putnam describes international negotiation as level I of his analysis, and domestic ratiication as Level II, but he notes that the two Levels interact in a way that makes the sustenance of one dependent on occurrences in the other. For instance, he notes that “here are likely to be prior consultations and bargaining at Level II to hammer out an initial position for the Level I negotiations. Conversely, the need for Level II ratiication is certain to afect the Level I bargaining. In fact, expectations of rejection at Level II may abort negotiations at Level I without any formal action at Level II” Putnam (1988), p. 436 138 domesTic donor poliTics: he domestic politics of donor countries and institutions, to a large extent, inluences the composition and application of foreign aid. Diferent actors within these countries and institutions represent various interests which may be political, commercial, or even cultural, and therefore lobby for aid to serve such interests (Zimmerman, 1993, p. 64). his is the irst level of donor politics, as it determines the strategic interests which a donor decides to represent through aid (Milner and Tingley, 2006, p. 3), and it can change during the peace-building process, afecting the process signiicantly4. Unlike Morgenthau who attributes foreign policy to individual statesmen and their activities, this paper attributes foreign policy to interest groups which may be political, economic, cultural, moral, and so on (Morgenthau, 2006, p. 114). ‘Outsiders’ are usually not privy to this phase in the decision-making process regarding aid, but become aware of the outcome when a country expresses its intent to give a certain amount to a particular recipient or to contribute to a particular sector. At this stage, concepts such as national security, economic imperative and so on, create an illusion of a homogenous ideological or political entity, with uniform goals. However, the reality is that diferent interest groups within a country or an organisation pursue diferent interests, and therefore the process of coming to a uniform expression of an agreed stance is a highly political one (Trubowitz, (1998) p. xiii; Zimmerman, 1993, p. 67.). Sometimes the struggle for ‘power’ is between diferent political groups, and at other times, it is between political groups and economic or cultural groups who seek political representation through aid. Within a democratic multiparty government, there are diferent political parties and groups who lobby for diferent interests, and the impact of their activity can afect foreign policy signiicantly. One study notes of the United States that ‘[v]otes for foreign aid often ... fall along party lines. Democrats are traditionally more supportive, whereas republicans are less supportive.’ (Milner and Tingley, 2006, p.17). Lancaster also notes several instances when Republicans cut aid spending (Lancaster, 2007, pp. 47, 86, 90). Internationally, these decisions are presented as representing a national interest, without due consideration of the politics that leads to the expression of that national interest. Another instance of the power relations between domestic actors can be between the government and commercial groups, and this can usually play out in the form of tied aid, a practice whereby donor countries tie their aid to particular industries in the recipient country, so that their ‘constituents’ receive returns from such allocations (Nielsen, 2008, p. 13, 22). In a post-conlict situation, this would increase imports and 4 he role of American aid in the Palestinian peace process which will be discussed below is a case in point. See Sayigh (2007). 139 consumption in an unstable economy, leading to a trade deicit that further weakens economic and political governance structures (Gligorov et al, 1999, p. 20). Governments also consider public opinion in determining foreign policy ( Boyce, 2003, p. 278). he question as to the relevance of public opinion to foreign policy decisions, and the efect of the former on the latter have been the source of debate, but the role that public opinion should play, or whether or not it should play a role in determining foreign policy, is still a question at large (Holsti, 2004, p. 3; Risse-Kappen, 1991, p. 479). Galtung’s assertion that ‘there is no simple relationship between the distribution of attitudes in the population and the foreign policy of the nation... [as]... they belong to diferent levels of social organisation’, infers that there are much stronger foreign policy determinants than public opinion (Galtung, 1964, p. 206).5 However, the power of public opinion in inluencing foreign policy is worthy of consideration, particularly in so-called democratic societies. he power which such publics have over their governments lies mostly in their votes (Snetsinger, 1994). As one author notes, ‘the desire not to harm the party’s election hopes may inhibit a president from making any drastic changes in policy’, and this could also include foreign policy (Geofrey Bard 1991, p. 19). Apart from public opinion, citizens may also establish groups to lobby for the government to act in certain ways that are beneicial to such groups; this practice is common in American politics (Mearsheimer and Walt, 2007, p. 111). he Jewish lobby in the US, for instance, has fought its way into the heart of American politics, a process which began in the 1940s, and has continued to inluence the country’s foreign policy (Christison, 2001; Geofrey Bard, 1991; Seliktar, 2002; Small, 1996; Snetsinger, 1994; Mearsheimer and Walt, 2007; Zimmerman, 1993, pp 46-47). he unimpressive amount of aid pledged by the US towards Palestinian peace-building during the Oslo process has been attributed to congressional support for Israel, domestic donor fatigue, as well as the US aid commitments in other parts of the region like Egypt and Israel, thus greatly inluencing the country’s response to peace-building eforts in Palestine (Brynen et al, 2000, p. 210, 239; Brynen, 2000 p. 85; Zimmerman, 1993, p. 11). One observer notes that the return of refugees was prioritised in the peace-building process of Bosnia and Herzegovina (BiH), because of the politics within the EU, which favoured the return of refugees from member countries back to BiH. he implementation of this policy meant that returnees were favoured over other survivors in the housing sector of the development project, which was one of the 5 Galtung’s division of society into socially organized groups of Centre, Periphery and Extreme Periphery shows that the public is not a homogenous whole, and therefore the politics of social access also plays out in the level of involvement in politics, national or international. So, he refers to foreign policy as a ‘center phenomenon’, p. 210. However, it must also be noted that the diferent social groupings are in themselves, heterogenous in their political and even social preferences, and as such, much of the negotiation would take place within the diferent groups in the centre. 140 most highly funded sectors, receiving more funding than other social and political projects (Black, 2001). Having said this, it is important to note that domestic politics is also shaped by international factors; for instance, the media coverage of relevant events would cause donor publics to lobby a particular way, or a global inancial downturn could inluence much tighter spending by a donor government, and global prices or the demand for certain products may spark business interests in a donor country (Evans et al, 1993, p. 15). he interplay between domestic and international determinants is very important in identifying foreign policy determinants. One author notes, for instance, that ‘Washington has never been a place in which foreign and domestic inluences have been separated’ (Stephens, 2006, p. 35). Domestic politics also applies to institutions as well. For instance, member countries of the EU or the UN may seek diferent interests but after the process of lobbying, these institutions must present a uniied stance. Kreimer et al write about discussions at board meetings of the World Bank, where Directors were at odds as to what constituted relief and whether the Bank should involve itself in such activities. he provision of books and other materials for an Emergency Education Reconstruction Project in BiH to meet immediate needs was inally agreed upon, even if the Directors were not in agreement as to whether or not it constituted relief (Kreimer et al, 1998, p. 7). he view in international relations is that, states act in international afairs to promote domestic interests and pursue world power appears true when applied to peace-building eforts, and as the examples above show, this can be detrimental to sustaining a fragile peace, which is the central focus in post-conlict states. Although states consider domestic consequences when making foreign policy decisions, they must also consider their relations and interactions with other states when making and implementing foreign policy decisions, as foreign policy remains one of the areas where state activities converge inevitably. Donor countries must therefore interact with other donors and with recipient countries, and these interactions can inluence the manner in which even domestic decisions are made. donor-donor poliTics: Since foreign aid and reconstruction are matters of foreign policy and part of the international relations between states, the politics between donors is more open to external observation, especially with the growing popularity of multilateral aid activity. Aid for peace-building is usually given multilaterally, and the process is usually managed and monitored by organisations like the UN, the World Bank and numerous NGOs, and through the establishment of International Contact Groups (ICGs) for recipient countries (Ibid., p. 4.). Since there are several actors, each with their own propaganda and interests, the power relations at this level are more evident as countries strive to promote and secure individual national interests (Patrick, 141 2000, p. 47). Competition and problems of coordination therefore characterise this level of donor politics (Forman and Patrick, 2000, p. 14). Donors usually organise conferences where they make pledges of aid for reconstruction. he resulting ‘pledge theatre’ can also inluence the amount of aid pledged, as donors compete with one another for leadership of the process (Patrick (2000), p. 41). Some donors claim leadership based on the amount of aid given, while others claim such position based on their political or diplomatic ties to the recipient country (Brynen et al, 2000, p. 213). his aspect of the power relations between donors usually occurs among liberal donors, who become part of the peace-building process for purposes of promoting liberalism, but whose national interests and operational diferences might clash. he US and the EU struggled to enhance their political position in the Palestinian peace process, and this inluenced the amount of aid pledged, particularly at the initial stages of the process (Ibid., p. 210). Although the EU was the largest donor and US contribution in terms of percentage of GNP was minimal, especially when compared to that of other donors from Europe and the Middle East, it remained diicult for the other donors to neglect the superior political role which the US played in the process. he EU remained very aware of this and tried to redeine these roles, especially with regards to political coordination mechanisms, but whatever amendments were made remained somewhat cosmetic as the US ‘assumed the leading role ... preparing the groundwork for each meeting in consultation with other leading [donors]’ (Ibid., p. 214; See also Brynen, 2000, p. 83; Le More, 2008, p. 84, 95-96). A Tripartite Action Plan on Revenues, Expenditures and Donor Funding for the Palestinian Authority (the Plan) was established to monitor the conditionalities attached to aid disbursement and management, and this covered the obligations of the Palestinian Authority (PA), Israel and the donors. However, it was diicult to enforce these conditionalities, for mainly political reasons, since the US opposed any attempt to ‘punish’ Israel for violating its obligations, and the other donors could not enforce any provisions without the support of the US (Brynen et al., p. 221). he role which the US played and the interests it pursued were tied to the domestic politics described above; Competition also afected coordination, as the US preferred the World Bank to head coordination and the EU wanted a more representative coordination mechanism, since it saw the World Bank as representing US interests. his led to the establishment of the Ad Hoc Liaison Committee (AHLC), a high level donor organ, which was to oversee the political aspects of the peace-building process. he UN also had more than two dozen agencies on the ground, all competing for control, rather than working together to facilitate the process. he lack of coordination between donors and donor agencies led to the failure to establish a clear donor policy (Ibid., pp. 211, 214, 217, 219). In 2005, the United States government, the EU, the World Bank and the IMF, some of the members of the ICG for Liberia (ICGL), drafted an economic 142 management mechanism to be adopted by the National Transitional Government of Liberia (NTGL), headed by Gyude Bryant. he plans and drafts were made without prior consultation of the other members of the ICGL which included the AU, ECOWAS and the UN. ECOWAS, for instance, did not immediately approve of the new development, because of the efect it might have on the implementation of the Comprehensive Peace Agreement (CPA). However, intense pressure was put particularly on ECOWAS to ‘encourage’ Chairman Bryant to accept the agreement. he US government eventually persuaded ECOWAS to act in its favour, and after several amendments and intense political drama between the ICGL and the NTGL, the inal document called the Governance and Economic Management Assistance Program (GEMAP) was accepted by all parties (Bailey and Dwan, 2006, p. 11). Although all members of the ICGL could be considered, in one way or another, donors in the peace-building process, the US played a lead role and was supported by the EU, the IMF, the UN and the World Bank. ECOWAS had reservations about the efects the document would have on the peace process, but was easily convinced to support the other donors, possibly owing to its realisation that it did not have the resources to champion the peace-building efort alone. In this case, the lead donors in the ICGL arrogated the process, and all the members did not agree on operational issues and the manner in which they had been conducted; this also created tensions on the ground, as the UN, for instance, bore the brunt for the negative efects of the GEMAP which it had not been involved in developing or promoting (Ibid., p. 12). here is another level of donor-donor politics which has become of increasing signiicance with the increase in ‘South-South’ cooperation, to wit, that between liberal and illiberal donors. he latter group does not involve itself in traditional peace-building with its high-sounding objectives, but rather engages in aid to weak or post-conlict states on purely economic terms (Taylor, 1998, p. 456). his does not mean that the aid in these countries does not have domestic and international political efects for all parties involved, an issue that has been the subject of continuing concern, particularly for liberal donors (Brautigam (1998), p. 10). It should also be noted that illiberal donors may have similar interests to those of liberal donors, and would not intervene where such interests are at risk. After the demise of the Soviet Union, for instance, the role of Russia in the Middle East saw a signiicant transformation, as its relationships with its Arab allies such as Syria waned (Nizameddin, 1999, p. 145). he country acted in concert with liberal donors such as the US and the EU during and after Oslo, albeit with what can be considered very little leverage (Ibid., p. 149, 268; Sayigh, 2007, p. 17). China, on the other hand, has been very active in lending its support to countries in Africa, even where civil conlict and human rights violations persist, and when there are hesitations and objections from other global actors (Brookes and Shin, 2006). he country’s continued trade relations with and assistance to countries like Zimbabwe and Sudan have displayed its supposedly continued separation of politics from aid and trade (Alden, 2005, p. 155). China also 143 became one of the irst countries to ‘jumpstart’ the reconstruction process in Liberia, when it declared a $10m debt relief and supplied farm implements to local farmers for free, at a time when the country was at the top of the list of Heavily Indebted Poor Countries (HIPC), and other donors were falling short (Africa Research Bulletin, 2006, p. 17143). When donors act together, this has positive implications for the peace-building process (Boyce, 2002, pp. 16-17), but as the eforts in Palestine and Liberia show, donors do not always get along, as they seek to serve interests that go beyond the peace-building process, and therefore can be detrimental to facilitating the proposed development projects in those countries. donor-r ecipienT poliTics: In the peace-building context, the recipient is usually a fragile, weak, failed or emerging state and as such does not possess the bargaining power required to negotiate with donors. he nature of the power relations between donor and recipient therefore generally transcends the process. he saying ‘he who pays the piper calls the tune’ applies in most peace-building projects, and the enhancement of local capacity to bolster the role of the recipient country is not prioritized (Forman et al, 2000, p. 17). Although this type of politics may not be considered strictly ‘donor politics’ since it does not involve only donors, it also involves the manner in which power relations inluence the donor’s attitude towards aid, and therefore qualiies as donor politics in this context. he power relations between donor and recipient become very obvious when donors issue aid conditionalities, which can help promote the peace process or derail it (Boyce and Pastor, 1998, p. 42). he power relations between the parties can also be observed in the lack of balance between recipient aspirations and perceptions and donor objectives, so that the donors may tailor their aid towards their own ideological goals, without due consideration for how this would impact on peace and development in the recipient country. However, it must be noted that this is not a completely unilateral situation as many observers would like to see it (Fraser, 2009, p. 46), because the recipient is not always entirely subject to the whims of donors. Some recipients might choose to forfeit aid where the conditionalities are too much to bear, or they might opt for illiberal donors, who are signiicant actors in the peace-building discourse because of the manner in which they afect the power relations between donors and recipients. It is also important to note the role that war economies play in transforming the relationship between donor and recipient, as they provide a means of sustenance for warlords and leaders in the recipient countries, which further increases their bargaining power. Brynen et al state that the donors were unwilling to withdraw funding upon PA violation of terms of the Plan because of the fragility of the peace process, and there were several levels of conditionality, all of which were being violated by the parties 144 concerned (Brynen et al, 2000, p. 221, 251-252). However, Sayigh notes that the US did not hesitate to withdraw aid after the 2006 Hamas victory in the Parliamentary elections, and this was subsequently followed by US funding of Fatah militants to counter the Hamas ‘threat’, while the livelihoods of ordinary Palestinians and the public and private sectors dwindled signiicantly during this period, a situation which has induced state failure in the territories (Sayigh, 2007, pp. 8-9). his shows that recipients can choose to forego aid by violating conditionalities imposed by donors or by simply not being in a position to bargain with the donor. Donors also have the leverage of withdrawing aid for political and other reasons. In Liberia, the US government, the EU, the World Bank and the IMF, threatened NTGL Chairman, Gyude Bryant with the withdrawal of aid if he refused to sign the GEMAP. he NTGL had tried to alter the document signiicantly, but eventually succumbed under immense pressure, to an arrangement that was ‘negotiated’ between the ICGL and the NTGL (Bailey and Dwan, 2006, p. 14.). China’s growing role in Africa has not gone unnoticed, especially in recent times. However, this cooperation between countries from the South is nothing new. Since the early twentieth century China has reached out to Africa in the position of a Big Brother, and central to this relationship has been an aversion for Western domination and colonialism/imperialism (Snow (1995), p. 286). his makes China appear as a preferable donor for African countries because it does not impose the stringent political and economic conditionalities that Western donors do, and therefore provides an alternate source of funding for such governments (Alden, 2005, p. 156). he nature of donor-recipient relations is transforming, and while it is one of cooperation in some instances where donors use recipient governments to pursue interests such as the War on Terror, it is one of divergence in other instances where donors and recipients disagree on issues that are based on the pursuit of the political interests of either party. Whatever the case, it is interesting to note that the noble goals of peace-building are becoming far and far less important as politics takes centre stage. conclusion his paper presents a broad overview of the power relations that afect the peacebuilding process. As donors initiate the process, donor preferences continually preempt the purposes of aid in post-conlict reconstruction eforts. However, as explained, donor preferences do not represent a uniform position by all donors; they are rather deined by the power relations within donor states and institutions and between donors. Furthermore, the power relations between donors and recipients do not represent a vertical relationship where the donor’s interests always prevail. he reality reveals a dynamic relationship which is dictated by donor interests and recipient options. 145 he most interesting aspect of studying donor politics as a system of power relations is that it reveals which actors are major players in the peace-building process. Governments and institutions bargain on behalf of peoples and ideologies; however, the voices of the people remain absent from the discourse, making it more diicult to assess their own interests. here is an unspoken assumption that global actors represent homogenous interests and uphold the power of invariable groups; but it is clear that these interests are far from homogenous and power is always relative. he dynamics of donor politics have inluenced the efectiveness of peace-building operations, and will continue to do so in ways that should be anticipated by policy makers. Cognizance of these relations should guide policy makers, so that peace-building eforts address the motivations of donors and the aspirations of recipients, as well as accommodate new avenues to provide representation for those parties whose interests remain signiicantly marginalised. bibliography: Africa Research Bulletin (2006), ‘Liberia: China Jumpstarts Reconstruction’, Policy and Practice, October 16-November 15, 2006. Alden, C. (2005) ‘China in Africa’, Survival 47(3): 147-164. Ayoob, M. (2004) ‘hird World Perspectives on Humanitarian Intervention and International Administration’, Global Governance 10: 99-118. Bailey, L., Dwan, R. (2006) ‘Liberia’s Governance and Economic Management Assistance Program (GEMAP): A Joint Review of the Department of Peacekeeping Operation’s Peacekeeping Best Practices Section and the World Bank’s Fragile States Group’ [http://www.gemapliberia.org/iles/WB_Joint_review_of_ GEMAP.pdf ]. Berdal, M. (2008) ‘he UN Peace-building Commission: he Rise and Fall of a Good Idea’, in: Pugh, M.,, Cooper, N., Turner, M. (ed.) Whose Peace? Critical Perspectives on the Political Economy of Peacebuilding, pp. 356-372. Hampshire: Palgrave Macmillan. Black, R. (2001) ‘Return and Reconstruction in Bosnia-Herzegovina: Missing Link, or Mistaken Priority’, SAIS Review XXI(2): 177-199. Boyce, J.K., Pastor, M. Jr. (1998) ‘Aid for Peace: Can International Financial Institutions Help Prevent Conlict?’, World Policy Journal 15(2): 42-49. Boyce, J.K. (2000) ‘Beyond Good Intentions: External Assistance and Peace Building’, in: Forman S., Patrick, S. (ed.) Good Intentions: Pledges of Aid for Postconlict Recovery, pp. 367-382. Colorado: Lynne Rienner. Boyce, J.K. (2002) ‘Investing in Peace: Aid and Conditionality after Civil Wars’, Adelphi Paper 351. Boyce, J.K. (2003) ‘Aid Conditionality as a Tool for Peace-building’, in: Milliken, J. (ed.) State Failure, Collapse and Reconstruction, pp. 267-290. Blackwell. Boutros-Ghali, B. (1992) An Agenda for Peace. New York: United Nations. Boutros Ghali, B. (1994) An Agenda for Development. New York: United Nations. Boutros-Ghali, B. (1995) Supplement for An Agenda for Peace. 146 Brautigam, D. (1998) Chinese Aid and African Development: Exporting Green Revolution. New York: St. Martin’s Press. Brookes, P., Shin, J.H. (2006) ‘China’s Inluence in Africa: Implications for the United States’, Backgrounder 1916. Brynen, R. (2000) A Very Political Economy: Peace-building and Foreign Aid in the West Bank and Gaza. Washington DC: US Institute of Peace Press. Brynen, R., Awartani, H., Woodcraft, C. (2000) ‘he Palestinian Territories’, in: Forman S., Patrick, S. (ed.) Good Intentions: Pledges of Aid for Postconlict Recovery, pp. 205-258. Colorado: Lynne Rienner. Christison, K. (2001) Perceptions of Palestine: heir Inluence on U.S. Middle East Policy. Berkeley: University of California Press. Cockell, J.G. (2000) ‘Conceptualising Peace-building: Human Security and Sustainable Peace’, in: Pugh, M. (ed.) Regeneration of War-Torn Societies, pp. 15-34. London: Macmillan. Cramer, C. (2006) Civil War is Not a Stupid hing: Accounting for Violence in Developing Countries,. London: Hurst & Co. Duield, M. (1998) ‘Post-Modern Conlict: Warlords, Post-adjustment States and Private Protection’, Civil Wars 1(1): 65-102. Duield, M. (2001) Global Governance and the New Wars: he Merging of Development and Security. London, New York: Zed Books. Evans, P.B., Jackson, H.K., Putnam, R.D. (ed.) (1993) International Bargaining and Domestic Politics: Double Edged Diplomacy. London, Los Angeles: University of California Press. Forman, S., Stewart, P., Salomons, D. (2000) ‘Recovering From Conlict: Strategy For An International Response’ [http://www.cic.nyu.edu/archive/pdf/Recovering%20From%20Conlict.pdf ]. Forman, S., Patrick, S. (2000) ‘Introduction’, in: Forman S., Patrick, S. (ed.) Good Intentions: Pledges of Aid for Postconlict Recovery, pp. 1-34. Colorado: Lynne Rienner. Fraser, A. (2009) ‘Aid Recipient Sovereignty in Historical Context’, in: Whitield, L. (ed.) he Politics of Aid: African Strategies for Dealing with Donors, pp. 45-73. Oxford, Oxford University Press. Galtung, J. (1964) ‘Foreign Policy Opinion as a Function of Social Position’, Journal of Peace Research 1(3/4): 206-231. Geofrey Bard, M. (1991) he Water’s Edge and Beyond: Deining the Limits to Domestic Inluence on United States Middle East Policy. New Jersey: Transaction Publishers. Gourevitch, P. (1978) ‘he Second Image Reversed: he International Sources of Domestic Politics’, International Organization Vol. 32(4): 881-912. Guimond, M.-F. (2007) ‘Structural Adjustment and Peace-building: Road to Conlict or Peace’ [http://www.idrc.ca/uploads/user-S/12109479801Guimond-SAPs-WP1.pdf ]. Holsti, O.R. (2004) Public Opinion and American Foreign Policy. Michigan, University of Michigan Press. Jackson, R. (2004) ‘International Engagement in War-torn Countries’, Global Governance 10: 21-36. Kaldor, M. (2006) New and Old Wars: Organized Violence in a Global Era. California: Stanford University Press. Kreimer, A., Arnold, M., Scott, C. (1998) he World Bank’s experience with post-conlict reconstruction. Washington DC: World Bank. 147 Lancaster, C. (2007) Foreign Aid: Diplomacy, Development, Domestic Politics. Chicago: University of Chicago Press. Mortimer, E. (2004) ‘International Administration of War-Torn Societies’, Global Governance 10: 7-14. Le More, A. (2008) International Assistance to the Palestinians after Oslo: Political Guilt, Wasted Money. Abingdon, New York: Routledge. Mearsheimer, J., Walt, S. (2007) he Israel Lobby and American Foreign Policy. New York: Farrar, Straus and Giroux. Milner, H.V., Tingley, D.H. (2006) ‘he Domestic Politics of Foreign Aid: American Legislators and the Politics of Donor Countries’ [http://www.allacademic.com/meta/p_mla_apa_research_citation/0/9/8/9/8/p98988_index.html]. Morgenthau, H.J. (2006) Politics Among Nations: he Struggle for Power and Peace, 7th. New York: McGraw-Hill. Nielsen, R. (2008) ‘Donor Politics and the Composition of Foreign Aid’ [http://www.allacademic.com/ meta/p_mla_apa_research_citation/2/5/3/3/5/p253351_index.html]. Nizameddin, T. (1999) Russia and the Middle East: towards a new foreign policy. New York: Palgrave Macmillan. OECD (2008) OECD Annual Report 2008. Paris, R. (2002) ‘International Peace-building and the <Mission Civilisatrice>’, Review of International Studies 28: 637-656. Paris, R. (2004) At War’s End: Building Peace After Civil Conlict. New York: Cambridge University Press. Patrick, S.(2000) ‘he Donor Community and the Challenge of Postconlict Recovery’, in: Forman, S., Patrick, S. (ed.) Good Intentions: Pledges of Aid for Postconlict Recovery, pp. 35-66. Colorado: Lynne Rienner. Pugh, M. (2000) ‘Introduction: he Ownership of Regeneration and Peace-building’, in: Pugh, M. (ed.) Regeneration of War-Torn Societies, pp. 1-14. London: Macmillan. Putnam, R.D. (1988) ‘Diplomacy and Domestic Politics: he Logic of Two Level Games’, International Organization 47(3): 427-460. Risse-Kappen, T. (1991) ‘Public Opinion, Domestic Structures and Foreign Policy in Liberal Democracies’, World Politics 43(4): 479-512. Sayigh, Y. (2007) ‘Inducing a Failed State in Palestine’, Survival 49: 7-39. Seliktar, O. (2002) Divided we stand: American Jews, Israel, and the Peace Process. California: Greenwood Publishing Group. Singer, D.J. (1961) ‘he Level-of-Analysis Problem in International Relations’, World Politics 14(1): 77-92. Slaughter, A.-M. (2004) A New World Order. Princeton: Princeton University Press. Slonim, S. (1998) Jerusalem in America’s Foreign Policy, 1947-1997. Boston: Martinus Nijhof Publishers. Small, M. (1996) Democracy & Diplomacy: he Impact of Domestic Politics on U.S. Foreign Policy, 17891994. Baltimore: JHU Press. 148 Snetsinger, J. (1994) Truman, the Jewish Vote and the Creation of Israel. Stanford : Hoover Institution Press. Snow, P. (1995) ‘China and Africa: Concensus and Camoulage’, in: Robinson, T.W., Shambaugh, D.L. (ed.) Chinese Foreign Policy: heory and Practice, pp. 283-231. Oxford: Oxford University Press. Stephens, E. (2006) US Policy Towards Israel. Brighton: Sussex Academic Press. Suhrke, A., Buckmaster, J. (2007) ‘Post-War Aid: Patterns and Purposes’, in: Eade, D., Vaux, T. (ed.) Development and Humanitarianism: Practical Issues, pp. 51-64. Connecticut: Kumarian Press. Taylor, I. (1998) ‘China’s Foreign Policy Towards Africa in the 1990s’, he Journal of Modern African Studies 36(3): 443-460. Trubowitz, P. (1998) Deining the National Interest: Conlict and Change in American Foreign Policy. Chicago: University of Chicago Press. Tschirgi, N. (2004) ‘Post-Conlict Peace-building Revisited: Achievements, Limitations, Challenges’ [http://www.ipacademy.org/pdfs/POST_CONFLICT_PEACE-BUILDING.pdf ]. United Nations (2004) A More Secure World: Our Shared Responsibility: Report of the Secretary-General’s High-Level Panel on hreats, Challenges and Change. New York: United Nations. Waltz, K. (1959) Man, the State and War. London, New York: Columbia University Press. Zimmerman, R.F. (1993) Dollars, Diplomacy and Dependency: Dilemmas of U.S. Economic Aid. Boulder, London: Lynne Rienner Publishers Inc. 149 Jan Szczyciński i Jędrzej Witkowski Rozwój globalny w świadomości Polaków Artykuł analizuje relację pomiędzy świadomością na temat rozwoju a poziomem poparcia społeczeństwa dla współpracy rozwojowej. Odwołując się do badań prowadzonych w Polsce i zagranicą autorzy tłumaczą dlaczego poparcie społeczne dla wspierania krajów globalnego Południa często nie znajduje odzwierciedlenia w polityce rozwojowej prowadzonej przez kraje wysoko rozwinięte gospodarczo. Autorzy przedstawiają poziom wiedzy polskiego społeczeństwa na temat rozwoju międzynarodowego i opisują ramy prowadzonych w Polsce działań edukacyjnych i kampanijnych z tego zakresu. Artykuł kończy szereg rekomendacji dotyczących działalności rządu, organizacji pozarządowych i instytucji edukacyjnych. Sugerowane działania mają na celu budowanie bardziej świadomego poparcia Polaków dla pomocy rozwojowej i w rezultacie poprawę jakości i skuteczności polityki rozwojowej.1 Słowa kluczowe: współpraca rozwojowa/pomoc rozwojowa, polityka rozwojowa, poparcie społeczne, edukacja rozwojowa/globalna, podnoszenie świadomości, rola społeczeństwa, kampanie społeczne rozwój globalny w świadomości polaków Polacy chcą, aby Polska pomagała państwom uboższym, także w czasie międzynarodowego kryzysu gospodarczego. Jednak wnikliwa analiza wyników sondaży wskazuje, że często nie wiemy co popieramy. Bez świadomości i zrozumienia współpracy rozwojowej poparcie Polaków jest płytkie i nie będzie przekładało się na decyzje podejmowane przez rząd. Współpraca rozwojowa będzie znajdowała się nisko na liście priorytetów rządowych, a pokusa aby ograniczyć pomoc rozwojową na rzecz zbudowania odcinka drogi w Polsce będzie nadal obecna w polskiej polityce. Tymczasem badania i doświadczenia innych krajów pokazują, że jeśli obywatele rozumieją mechanizmy globalnego rozwoju, ma to pozytywny wpływ na jakość pomocy świadczonej przez ich rządy. Niewątpliwie zbliżająca się polska prezydencja w Unii Europejskiej w 2011 roku, a także organizacja Europejskich Dni Rozwoju w Polsce są dobrą szansą na zwiększenie świadomości i zrozumienia problemów rozwoju i współpracy rozwojowej w polskim społeczeństwie. Warto więc przyjrzeć się już teraz pozycji wyjściowej Polski w tym zakresie i możliwym kierunkom zmian. Skuteczne prowadzenie polityki rozwojowej wymaga społecznego poparcia. Natomiast poparcie to nie może być budowane bez zrozumienia i świadomości potrzeby zaangażowania we współpracę rozwojową (Konsensus Europejski w sprawie rozwoju: Wkład edukacji rozwojowej i podnoszenia świadomości, 2007). 1 Tekst przygotowany na podstawie Global Development Research Group Policy Paper „Świadomie i nieświadomie – Polacy o rozwoju globalnym” (www.gdrg.org.pl) tych samych autorów. 150 Dlatego intensyikacja działań z zakresu edukacji globalnej i podnoszenia świadomości jest nieodzownym elementem poprawy jakości pomocy rozwojowej i realizacji międzynarodowych zobowiązań w tym zakresie.2 W demokratycznym państwie konieczne wydaje się zrozumienie społeczeństwa dla prowadzonych polityk publicznych. W przypadku polityki rozwojowej zwiększenie środków na pomoc rozwojową i poprawa jej efektywności wymaga woli politycznej, budowanej przez poparcie świadomych wyborców. Budowanie społecznego zrozumienia dla współpracy na rzecz rozwoju jest szczególnie istotne w państwach takich jak Polska, które stosunkowo niedawno rozpoczęły świadczenie pomocy zagranicznej (ODA – Oicial Development Assistance) na większą skalę. Cztery państwa członkowskie Unii Europejskiej, Dania, Holandia, Luksemburg i Szwecja, które zgodnie z rekomendacją ONZ przeznaczają na pomoc rozwojową więcej niż 0,7% PKB, notują wysokie poparcie dla pomocy rozwojowej. Także badania wiedzy o pomocy rozwojowej wskazują na stosunkowo wysoką i stale rosnącą świadomość społeczeństw tych krajów nt. rozwoju (Special Eurobarometer 318, 2009). Przykłady tych krajów pokazują, że większa świadomość i wiedza nt problemów globalnych, w tym rozwoju, przyczynia się do wzrostu poparcia dla pomocy rozwojowej (Fransman, Solignac Lecomte, 2004). Tak wysokie poparcie jest zasługą aktywnie prowadzonej edukacji globalnej, kampanii społecznych i regularnej komunikacji z obywatelami o pomocy rozwojowej. Jednak, jak wskazują badania ekspertów, zależność między poparciem społecznym a wysokością pomocy rozwojowej nie zawsze jest oczywista i jest znacznie bardziej skomplikowana niż wynikałoby to z przytoczonych wyżej przykładów (Czaplińska, 2007). Mimo wysokiego i stałego poparcia dla pomocy rozwojowej w ciągu ostatnich 20 lat wśród społeczeństw państw donatorów, w latach 90. zanotowano bardzo znaczący spadek pomocy ze średniego poziomu 0,33% PKB tych państw w 1992 roku do 0,22% PKB w roku 2000. Ciekawym przykładem tej rozbieżności są Włochy. Włosi tradycyjnie wspierają pomoc rozwojową, dodatkowo w ostatnich latach znacząco wzrosła ich świadomość nt. pomocy rozwojowej dzięki licznym kampaniom społecznym i manifestacjom (Eurobarometr, 2009). Trudno jednak dostrzec przełożenie tej wiedzy i poparcia na wolę polityczną i zwiększenie środków. Włochy są na końcu statystyk światowej pomocy pod względem jej udziału w PKB (0,20% PKB w 2008 r.), rząd włoski ograniczył pomoc rozwojową w 2009 roku szacunkowo o 20-25%. W Polsce poparcie dla pomocy rozwojowej sukcesywnie rosło w ostatnich latach. Obecnie 83% Polaków uważa, że powinniśmy wspierać rozwój biedniejszych krajów, 2 Na potrzeby tego artykułu autorzy posługują się terminem edukacja globalna w znaczeniu przyjętym przez Radę Europy w Deklaracji edukacji globalnej z Maastricht z 2002. Zgodnie z nią edukacja globalna to edukacja, która otwiera oczy i umysły ludzi na rzeczywistość, uświadamia potrzebę stworzenia świata, w którym będzie więcej sprawiedliwości, równości i będą przestrzegane prawa człowieka. 151 według badania opinii publicznej przeprowadzonego w 2009 r. przez TNS OBOP dla Ministerstwa Spraw Zagranicznych. Tymczasem wartość polskiej pomocy, mimo wzrostów po wejściu do UE, w 2008 roku spadła o 9% i najprawdopodobniej Polska zrealizuje swoje zobowiązanie poziomu pomocy w 2010 roku zaledwie w połowie. Powiązanie poparcia społecznego z wysokością pomocy komplikuje dodatkowo obecny kryzys gospodarczy. Mimo wspomnianej utrzymującej się wysokiej akceptacji dla pomocy rozwojowej wśród hojnych donatorów, odsetek obywateli Szwecji i Holandii, którzy uważają, że pomoc jest bardzo ważna spadł drastycznie w 2009 roku w porównaniu z rokiem 2005 (odpowiednio o 16 i 21 pkt. %) (Eurobarometr, 2009). Warto zatem zastanowić się jakie mogą być przyczyny rozbieżności między poparciem a wysokością pomocy. Przede wszystkim poparcie to jest w większości przypadków niezwykle płytkie i bezreleksyjne (Czaplińska, 2007; Fransman, Solignac Lecomte, 2004). To, że mówimy „tak” dla pomocy rozwojowej nie oznacza, że wiemy co dokładnie popieramy, że mamy wiedzę potrzebną, by krytycznie ocenić działalnosć naszego rządu w tym obszarze. Zgodnie z wynikami badania Eurobarometr z 2005 roku tylko 2/3 społeczeństw w krajach tzw. starej Unii i zaledwie połowa społeczeństw w tzw. nowych krajach członkowskich UE zdawało sobie sprawę z tego, że ich kraj świadczy pomoc rozwojową (Special Eurobarometer 222, 2005). Po drugie, zależność ta może działać w jedną stronę. Dla znaczącego zwiększenia środków na pomoc rozwojową konieczna jest duża świadomość i/lub poparcie społeczne. Bez zrozumienia przyczyn i korzyści płynących z pomocy rozwojowej sprzeciw społeczny może być znaczący. Poparcie to jednak nie gwarantuje, że wydatki na pomoc zagraniczną nie zostaną zmniejszone wbrew woli społeczeństwa, szczególnie w sytuacji kryzysu gospodarczego. Naturalnie są to uogólnienia, które mogą nie sprawdzić się w każdym państwie. Jak wskazują autorzy sondażu Eurobarometr z 2009 roku, wspomniane przypadki Szwecji i Holandii mogą wskazywać na następującą prawidłowość: im więcej dany kraj przeznacza na pomoc rozwojową, tym większa jest szansa na spadek poparcia dla tej pomocy w czasie kryzysu gospodarczego. Po trzecie, polityka rozwojowa jest częścią polityki zagranicznej danego kraju. Zazwyczaj społeczeństwo postrzega politykę zagraniczną jako obszar działalności państwa, na który mamy bardzo ograniczony wpływ, decyzje są podejmowane przez o wiele węższą grupę osób (zwykle nie są szeroko konsultowane z partnerami społecznymi, i społeczeństwem) niż to ma miejsce w przypadku innych polityk krajowych, jak zdrowotnej, edukacji czy rynku pracy (Olsen, 2009). Dlatego też w mniejszym stopniu interesujemy się pomocą rozwojową niż zagadnieniami krajowymi i próbujemy dowiedzieć się czegoś o niej. Jednocześnie decydenci, przyjmując podobne założenie alienacji polityki zagranicznej od społeczeństwa, rzadziej włączają aktywnie obywateli w jej kształtowanie. Po czwarte, obecnie przeprowadzane sondaże mierzą jedynie deklaracje nt pomocy rozwojowej, nie rozróżniając często form pomocy (np. pomoc indywidualna 152 czy pomoc państwa) i nie badając rzeczywistych motywacji i faktycznej skłonności do podjęcia działań. Przy niskiej świadomości społecznej o współpracy rozwojowej pytanie o opinię nt pomocy rozwojowej może być rozumiane jako pytanie generalne „czy powinno się pomagać”. W naszej kulturze można się liczyć z prawie stuprocentową akceptacją pomagania w ogóle, bez releksji nad adresatem tej pomocy i konsekwencjami. Badania te nie dają także gwarancji, że respondent opowiadając się za walką z ubóstwem jednocześnie ma na myśli pomoc rozwojową jako skuteczne narzędzie osiągnięcia tego celu. Nie wiemy też co sądzi o szeroko rozumianej współpracy rozwojowej obejmującej nie tylko pomoc inansową, ale także spójność polityki rozwojowej z polityką handlową, migracyjną, bezpieczeństwa. Stąd relatywnie wysokie wyniki przy niskiej wiedzy na temat tego, co tak naprawdę popieramy. OECD Development Centre zaproponowało bardzo rozbudowaną ankietę badającą świadomość społeczną o pomocy rozwojowej i Milenijnych Celach Rozwoju (MDG) w krajach donatorach (Fransman et al, 2004). Warto wykorzystać te propozycje w polskich i europejskich badaniach. polacy o pomocy rozwojowej Poparcie Polaków dla pomocy rozwojowej sukcesywnie rosło w ostatnich latach, wynika to z badań przeprowadzanych cyklicznie przez TNS OBOP. W 2004 roku 63% Polaków uważało, że Polska powinna pomagać biedniejszym krajom, w 2009 roku z tym stwierdzeniem zgadzało się 83% Polaków. Jednocześnie odsetek przeciwnych polskiej pomocy zagranicznej spadł w tym samym czasie o 13 pkt. % do 12% w 2009 roku (TNS OBOP dla Ministerstwa Spraw Zagranicznych, „Polacy o pomocy rozwojowej 2004-2008”). Wykres 1 – Poparcie Polaków dla pomocy rozwojowej 2004-2009 Czy Polska powinna wspomagać rozwój krajów słabiej rozwiniętych? 77% 90% 80% 70% 69% 84% 83% 75% 63% 60% 50% Nie 40% 30% Tak 25% 25% 17% 20% 13% 12% 2007 2008 12% 10% 0% 2004 2005 2006 2009 Źródło: TNS OBOP dla Ministerstwa Spraw Zagranicznych, Polacy o pomocy rozwojowej 2004-2009. 153 Pod względem poparcia dla pomocy rozwojowej Polacy wyróżniają się wśród innych państw z naszego regionu, w których były przeprowadzane podobne badania w ostatnich latach. Na pytanie „czy mój kraj powinien wspierać rozwój biedniejszych państw?” 45% Łotyszów, 65% Litwinów, 47% Bułgarów i 59% Rumunów odpowiada „tak”. Niewątpliwie w gronie tym wybija się kraj kandydujący do Unii Europejskiej – Chorwacja – z 88-procentowym poparciem (Szczyciński, 2009). Wspomniane badania mogą jedynie orientacyjnie wskazywać na różnice między poszczególnymi państwami, ponieważ były organizowane przy użyciu różnych metodologii. Odnośnie krajów UE jedynie badanie Eurobarometr, organizowane przez Komisję Europejską, uprawnia do rzetelnego porównania między państwami. Od momentu wejścia Polski do UE, Komisja Europejska opublikowała cztery badania dotyczące pomocy rozwojowej, w 2005 r., dwa w 2007 r. i w 2009 r. (Special Eurobarometer 222; Special Eurobarometer 286; Special Eurobarometer 280; Special Eurobarometer 318). Sondaże te także wskazują na wysokie poparcie dla pomocy rozwojowej w Polsce. W 2009 roku 93% Polaków uważało, że wsparcie dla biedniejszych krajów jest ważne (na tym samym poziomie co Szwedzi, Portugalczycy, Cypryjczycy i Maltańczycy). Warto jednak zaznaczyć, że wśród polskich respondentów odsetek odpowiedzi, że pomoc rozwojowa jest „bardzo ważna” spadł w stosunku do 2005 roku z 51% do 35% przy jednoczesnym wzroście popularności mniej jednoznacznej odpowiedzi „dość ważna”. „Zmiękczanie” swojego poparcia (z „bardzo ważne” na „dość ważne”) jest tendencją obserwowalną wśród większości państw członkowskich UE, co może wynikać m.in. z międzynarodowego kryzysu gospodarczego. Eurobarometr analizuje przede wszystkim postrzeganie unijnej polityki rozwojowej, jej priorytetów i form oraz wiedzę o tym, jak UE wspiera walkę z ubóstwem na świecie. Wadą tego sondażu jest brak spójności między większością pytań zadawanych w kolejnych latach, co uniemożliwia odnotowanie zmian opinii publicznej. W badaniach tych w miejsce jednoznacznego pytania „Czy [twój kraj] powinien wspierać rozwój biedniejszych państw?” zaproponowano „Czy uważasz, że jest ważne, aby wspierać ludzi żyjących w biednych krajach?”. Przy tak zadanym pytaniu istnieje zagrożenie, że niektórzy respondenci popierając pomoc rozwojową w ogóle nie odnoszą tego zobowiązania do swojego kraju. Prawidłowość ta może dotyczyć społeczeństw większości nowych państw cżłonkowskich UE, które nie zawsze postrzegają swój kraj jako donatora pomocy rozwojowej. Badanie Eurobarometr z 2009 roku pokazuje, że społeczeństwa większości państw UE chcą realizacji obietnic dotyczących pomocy rozwojowej, mimo kryzysu gospodarczego. Poparcie to jest najniższe w państwach nadbałtyckich – Litwa, Łotwa i Estonia (72-78%), które doświadczyły największej recesji, jednak wyniki dla tych krajów nie odbiegają od poprzedniego sondażu. Na Węgrzech, mimo problemów inansowych, poparcie wzrosło w porównaniu z rokiem 2005, w Irlandii pozostaje nadal na wysokim poziomie. 154 nie wiemy co popieramy Przyczyn rosnącego poparcia dla pomocy rozwojowej należy upatrywać przede wszystkim we wzroście zamożności Polaków. Przeciętny roczny dochód Polaka wzrósł w latach 2004-2008 o 9000 USD (wg metody Atlas Banku Światowego). Badania CBOS nastrojów społecznych wskazują na rosnące zadowolenie Polaków z warunków materialnych (CBOS, 2009). Dodatkowo fakt, iż polska gospodarka nie jest w recesji także wpłynął na utrzymanie tego trendu w 2009 roku. Niewątpliwie jednak nie bylibyśmy skłonni przeznaczyć tej „nadwyżki” naszych zarobków na pomoc dla mieszkańców krajów rozwijających się gdyby nie rosnąca świadomość Polaków o tym, co się dzieje poza granicami naszego kraju i granicami Unii Europejskiej. Dzięki coraz większej dostępności internetu i powszechniejszym wyjazdom za granicę, w tym także do najbiedniejszym zakątków świata, zaczynamy dostrzegać problemy innych krajów i potrzebę ich wsparcia. Także edukacja globalna rozszerza swój zasięg i wskazuje nam na współzależności między tym, co dzieje się w Sudanie czy w Afganistanie a jakością życia w Polsce (więcej o edukacji globalnej w Polsce w kolejnej części). Podobnie jednak jak w przypadku większości innych krajów donatorów, polskie wysokie poparcie dla pomocy rozwojowej jest płytkie i bezreleksyjne. Dlatego też trudno liczyć obecnie, aby miało ono decydujący wpływ na wolę polityczną i kształt polityki rozwojowej. Bardzo często (nie tylko w Polsce) utożsamiamy pomoc rozwojową z pomocą humanitarną (Fransman, Solignac Lecomte, 2004). Można tym także tłumaczyć wysokie poparcie w sondażach dla pomocy zagranicznej. Informacje medialne o krajach rozwijających się ograniczają się w dużej mierze do pomocy humanitarnej jako obrazu ratowania życia (PAH, 2009). Kraje globalnego Południa pojawiają się w polskich mediach zwykle przy okazji katastrof humanitarnych lub konliktów zbrojnych, co skłania widzów, słuchaczy i czytelników do identyikowania każdej formy współpracy z krajami rozwijającymi się jako pomocy humanitarnej. Taka forma pomocy jest dla odbiorców stosunkowo łatwa do zrozumienia i do emocjonalnego powiązania między potrzebą głodującego dziecka w Etiopii i naszą skromną aktywnością, np. wysłaniem „ratującego życie smsa” czy wrzuceniem 5 zł do puszki. Łatwiej jest odpowiedzieć pozytywnie na apel o ratowanie życia poszkodowanych w tsunami niż przekonać społeczeństwo do stałego wsparcia odbudowy i rozwoju regionów dotkniętych tym kataklizmem. Jednocześnie podatność opinii publicznej na informacje o katastrofach humanitarnych utrudnia obiektywną ocenę wyników sondaży, szczególnie przeprowadzonych np. po tsunami, trzęsieniu ziemi w Chinach czy wojnie gruzińsko-rosyjskiej. Zalety jasnego i prostego komunikatu są coraz częściej wykorzystywane do upowszechnienia wiedzy i poparcia dla pomocy rozwojowej. Dobrym przykładem są Milenijne Cele Rozwoju ONZ (MDG) (Deklaracja Milenijna Narodów Zjednoczonych). MDG upraszczają złożoność i niezrozumiałość procesów rozwojowych 155 sprowadzając główne wyzwania rozwoju do ośmiu zagadnień, takich jak ubóstwo, edukacja czy zdrowie. Nakładają ujęte liczbowo i mierzalne zobowiązania na wszystkie państwa członkowskie ONZ w określonym, krótkim czasie do roku 2015. Tym samym pozwalają na łatwiejsze odniesienie zagadnienia rozwoju do naszych problemów, lepsze zrozumienie potrzeb i działań rozwojowych w społeczeństwie. Jednak nawet ten uproszczony wskaźnik wiedzy o rozwoju, jakim są Milenijne Cele, okazuje się zbyt trudny i niedostępny dla polskiej opinii publicznej. Mimo poprawy notowań o 10 pkt. % w ciągu pięciu lat, według Eurobarometru w 2009 r. aż 83% Polaków nigdy nie słyszało o MDG (87% zgodnie z polskim badaniem z 2008 r.). W argumentowaniu potrzeby pomocy mieszkańcom biednych krajów Polacy najczęściej powołują się na obowiązek moralny (56% w 2009 r.) oraz fakt, że inni pomogli nam w rozwoju w ciągu ostatnich 20 lat. Wynika to z naturalnego poczucia solidarności z ludźmi będącymi w potrzebie. Polacy są solidarni, jednak zbyt często jest to puste słowo. Edukacja globalna i większa aktywność mediów w informowaniu o krajach rozwijających się może wypełnić je treścią i przyczynić się do znalezienia aktualnego i konkretnego znaczenia dla idei polskiej solidarności sprzed 30 lat – solidarności dla rozwoju. Dopiero wtedy poczucie solidarności przełoży się na większą świadomość problemów rozwojowych, możliwych rezultatów do osiągnięcia dzięki pomocy, a także korzyści dla Polski wynikające z pomagania. Na razie zaledwie co piąty Polak uważa, że pomaganie innym może przynieść Polsce korzyści i budować prestiż kraju. Zaproponowane odpowiedzi w sondażu OBOP nie badają także opinii publicznej nt przyczyn problemów rozwojowych biedniejszych państw. Natomiast przeciwnicy pomocy rozwojowej uważają w większości, że jesteśmy zbyt biedni, aby pomagać innym (52%) i powinniśmy najpierw rozwiązać nasze własne problemy (43%). Ten sam sondaż pokazuje jednak, że w większości nie potraimy nawet w przybliżeniu określić pozycji Polski na globalnej mapie rozwoju. Przeciętnie uważamy, że 91 państw jest biedniejszych od Polski. Tymczasem jak pokazuje wskaźnik rozwoju społecznego opublikowany w 2009 roku przez Program Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju (UNDP) jesteśmy na 41. miejscu pod względem jakości życia na 182 badanych państw (UNDP, 2009). Doniesienia medialne i debata publiczna w ostatnich latach wskazują na trudność określenia roli Polski w stosunkach międzynarodowych. Czy Polska jest nadal biednym krajem, który potrzebuje pomocy? Czy też stała się już donatorem wspierającym rozwój biedniejszych państw? W tym określeniu nie pomaga sytuacja, w której Polska jednocześnie otrzymuje miliardy euro pomocy unijnej z funduszy strukturalnych i sama świadczy pomoc rozwojową. Polska deklaracja dokapitalizowania Międzynarodowego Funduszu Walutowego połączona z informacją w mediach o przyznaniu Polsce elastycznej linii kredytowej w MFW także nie pomogła w wyjaśnieniu pozycji Polski. Efektem braku spójności komunikacji w tej sprawie było np. opisywanie przez media polskiej pomocy rozwojowej jako pomocy otrzymanej przez Polskę czy pojawienie się takich krajów, jak Islandia czy Irlandia w badaniu opinii publicznej z 2008 r. jako odbiorców polskiej pomocy. Przykłady te pokazują, 156 że nadal, gdy słyszymy o pomocy rozwojowej, możemy mieć na myśli pomoc dla Polski lub też pomoc „bogatego Zachodu” dla Afryki, ale nie naszą. Zaledwie 2% Polaków uważa, że to nasz kraj jest w najlepszej pozycji do pomagania mieszkańcom biednych krajów. Zobowiązaniem tym obarczamy Unię Europejską (37%) i ONZ (34%) (Special Eurobarometer 318, 2009). Drogą do zwiększenia świadomości Polaków w zakresie globalnego rozwoju i współpracy rozwojowej jest edukacja globalna. Realizacja podobnych działań może w dłuższej perspektywie czasowej doprowadzić do budowania bardziej świadomego poparcia i zaangażowania na rzecz pomocy rozwojowej. Wiele przedsięwzięć w tej dziedzinie jest już w Polsce realizowanych. edukacja globalna i podnoszenie świadomości w polsce Działania z zakresu edukacji globalnej i podnoszenia świadomości są stałą częścią programów współpracy rozwojowej realizowanych przez państwa członkowskie OECD. Tematyka globalna na stałe zagościła w przestrzeni publicznej i systemach edukacji państw nordyckich i innych państw zajmujących istotne miejsce na światowej mapie donatorów. Bezpośrednią konsekwencją rozwoju polskiego programu pomocowego, szczególnie po przystąpieniu naszego kraju do UE, było pojawienie się analogicznych działań edukacyjnych i kampanijnych. Edukacja globalna i przedsięwzięcia mające na celu podnoszenie świadomości społecznej są jednak realizowane w państwach Europy Środkowej i Wschodniej w specyicznych warunkach. János Setényi wylicza cechy państw i społeczeństw regionu, które utrudniają upowszechnianie perspektywy globalnej, wśród nich m.in.: mniejsza różnorodność społeczeństw (niski odsetek migrantów), brak przeszłości kolonialnej (brak bezpośrednich związków politycznych i gospodarczych z krajami Południa), poczucie krzywdy ze strony reżimów totalitarnych i ukształtowana w konsekwencji mentalność biorcy, a nie dawcy pomocy (Setényi, 2009). Edukacja globalna jest prowadzona w Polsce od kilku lat. Pionierami na tym polu były organizacje pozarządowe. Trudno jednoznacznie określić początek działań, można jednak stwierdzić, że do 2003 roku przedsięwzięcia te miały charakter marginalny i zwykle obejmowały niewielki wycinek tematyczny, który obecnie uznawany jest za część edukacji globalnej (np. kwestia praw człowieka, edukacja międzykulturowa, zanieczyszczenia środowiska) (Organizacje społeczeństwa obywatelskiego i instytucje edukacyjne w dziedzinie edukacji rozwojowej w Polsce, 2006). Terminy określające podobne działania – edukacja rozwojowa i edukacja globalna – są w Polsce do dziś mało znane. Rozpoznaje je tylko stosunkowo niewielka grupa specjalistów oraz kilkaset nauczycielek i nauczycieli, którzy włączyli tematykę globalną w swoją pracę z uczniami i uczennicami. Okresem przełomowym dla rozwoju edukacji globalnej w Polsce były lata 2004-2005. W 2004 roku powstała pierwsza w Polsce kampania społeczna dotycząca rozwoju globalnego, realizowana przez polskie biuro UNDP i MSZ. Rok później MSZ we współpracy z Centrum Północ-Południe 157 Rady Europy zorganizował konferencję „Globalna edukacja w Polsce. Perspektywy rozwoju” i uruchomił pierwszy konkurs grantowy wspierający działania edukacyjne realizowane przez inne instytucje (Raport roczny 2005 MSZ). Od tego czasu ilość środków przeznaczanych przez MSZ na działania edukacyjne i kampanijne stale rośnie (w 2005 roku 0,2 mln zł, w 2008 roku już prawie 3 mln zł). Wykres nr 2. Wydatki MSZ na informację i edukację globalną. 3 500 000 zł 4 000 000 zł 3 500 000 zł 2 884 227 zł 3 000 000 zł 2 500 000 zł 2 500 000 zł 1 894 622 zł 2 000 000 zł 1 153 758 zł 1 500 000 zł 1 000 000 zł 500 000 zł 200 000 zł 0 zł 2005 2006 2007 2008 2009 * 2010 * Źródło: Informacje przekazane przez Departament Współpracy Rozwojowej MSZ. Dane za 2009 i 2010 rok to wartości planowane. MSZ jest od 2004 roku główną instytucją wspierającą i inansującą działania z zakresu edukacji globalnej i podnoszenia świadomości. Za realizację niewielkiej części bezpośrednich działań mających na celu podnoszenie świadomości odpowiedzialny jest Departament Współpracy Rozwojowej, pozostałe środki będące w dyspozycji MSZ są przeznaczane na wspieranie inicjatyw innych podmiotów. System wspierania przedsięwzięć opiera się na konkursach ofert składanych przez poszczególne instytucje. Pierwszy z nich, w 2005, roku realizowany był przy współpracy Centrum Północ-Południe. W kolejnych latach w konkursach brały udział organizacje pozarządowe, instytucje publiczne i uczelnie wyższe. Jednym z celów działań MSZ w zakresie edukacji globalnej w pierwszym okresie było zainteresowanie tym tematem instytucji edukacyjnych. W okresie ostatnich kilku lat proces ten doprowadził do widocznego sukcesu. W realizację działań edukacyjnych i kampanijnych w Polsce MSZ zaangażował m.in.: Program Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju, Centralny Ośrodek Doskonalenia Nauczycieli (obecnie Ośrodek Rozwoju Edukacji), uczelnie wyższe oraz organizacje pozarządowe. Było to możliwe dzięki stworzeniu możliwości inansowego wsparcia wielu 158 niewielkich działań kierowanych do różnych grup docelowych: szkół (uczniów i nauczycieli), studentów, młodych naukowców, całego społeczeństwa. MSZ zdecydował się na dwutorowe przyznawanie środków inansowych swoim partnerom. Większe granty były administrowane przez Departament Współpracy Rozwojowej, w wypadku mniejszych inicjatyw edukacyjnych środki w całości przekazywano organizacji pozarządowej, której zadaniem była organizacja konkursu regrantingowego (od 2005 roku występuje w tej roli Fundacja Edukacja dla Demokracji). Wybór regrantingu jako formy dystrybucji środków MSZ uwolnił Departament od zbędnego obciążenia administracyjnego. Rozwiązaniem istotnym z perspektywy działania systemu edukacji globalnej w Polsce było wprowadzenie w 2008 roku w konkursie “Inicjatywy edukacyjne” ścieżek dedykowanych kilku działaniom uznanym przez MSZ za priorytetowe. W 2008 roku ścieżki obejmowały: regranting na projekty z zakresu edukacji globalnej realizowane przez NGO-s; regranting na udział polskich naukowców w zagranicznych konferencjach naukowych dotyczących współpracy na rzecz rozwoju; regranting na reportaże medialne poświęcone współpracy na rzecz rozwoju; Akademię Międzynarodowej Współpracy na Rzecz Rozwoju i Demokracji dla młodzieży akademickiej (Raport roczny 2008 MSZ). System wspierania działań edukacyjnych i kampanijnych zachęca również polskie organizacje pomocowe bezpośrednio pracujące poza granicami kraju do dzielenia się doświadczeniami z krajów Południa. W konkursie na realizację projektów pomocowych przewidziano komponent edukacyjny, który umożliwia przeznaczenie 10% grantu przyznanego przez MSZ na edukację i podnoszenie świadomości w Polsce. Podobna furtka znajduje się w projektach realizowanych w ramach programu Wolontariat Polska Pomoc. Wolontariusze wyjeżdżający do krajów rozwijających się mogą otrzymać 10 000 zł na działania edukacyjne po powrocie do Polski. System wspierania działań edukacyjnych i kampanijnych przez MSZ jest zaawansowany biorąc pod uwagę stosunkowo niskie wydatki na ten cel3. Jego największe sukcesy to: włączenie w działania wielu nowych podmiotów, zarówno organizacji pozarządowych, jak i instytucji publicznych oraz mediów; wsparcie działań kierowanych do różnych grup docelowych; wykorzystanie doświadczeń organizacji pomocowych z krajów, w których pracują. Dzięki współpracy instytucji edukacyjnych, administracji i mediów informacje na temat krajów globalnego Południa zaczęły docierać do coraz szerszego grona odbiorców zainteresowanych tę tematyką. 3 Wydatki na edukację globalną, promocję i informację o polskiej pomocy wyniosły w 2008 roku 3 mln zł i stanowiły ok. 0,3% polskiej ODA. Jest to poziom prawie dziesięciokrotnie niższy od rekomendowanego przez UNDP, które przewiduje przeznaczenie na ten cel 3% ODA. 159 Za szczególny sukces MSZ można uznać wypracowanie mechanizmu współpracy z Centralnym Ośrodkiem Doskonalenia Nauczycieli (obecnie Ośrodek Rozwoju Edukacji), który zapoczątkował szkolenie polskich nauczycieli wprowadzanie edukacji globalnej do polskich szkół. Dzięki wykorzystaniu atutów obu instytucji udało się stworzyć trwały projekt, polegający na kaskadowym systemie szkoleń dla nauczycieli zainteresowanych tematyką globalną. Szkolenia były prowadzone przez metodyków związanych z ośrodkami doskonalenia nauczycieli z całej Polski, posiadających wieloletnie doświadczenie w pracy z nauczycielami4. Sytuacja w zakresie działań kampanijnych, których celem jest podnoszenie świadomości polskiego społeczeństwa na temat współpracy rozwojowej kształtuje się odmiennie. Jedyną do tej pory widoczną w przestrzeni publicznej kampanią o tematyce globalnej było przedsięwzięcie przedstawicielstwa UNDP w Polsce i MSZ pod hasłem “Polska jest Rajem” realizowane w 2004 i 2005 roku (kampania społeczna “Milenijne Cele Rozwoju: czas pomóc innym!”). Od tego czasu nie powstała żadna podobna inicjatywa. Wyjątkami w tym zakresie są działania o charakterze fundraisingowym podejmowane przez niektóre organizacje pozarządowe oraz kampanie o tematyce praw człowieka, bardzo luźno związane z kwestiami współpracy rozwojowej. Można dopatrywać się kilku przyczyn takiego stanu rzeczy: brakuje w Polsce instytucji mogących podejmować podobne działania, organizacje pozarządowe nie posiadają wystarczających środków lub nie są przekonane o zasadności takiej aktywności, inne instytucje nie wykazują nawet zainteresowania podobnymi przedsięwzięciami. Można się spodziewać, że w najbliższym czasie nie pojawi się żadna instytucja, która będzie w stanie sama zrealizować podobne działanie. Rozwiązaniem tej sytuacji może być powtórzenie współpracy partnerskiej pomiędzy MSZ a innym podmiotem. Wobec braku działań kampanijnych jedynym kanałem dotarcia do szerokiego grona odbiorców z informacjami na temat rozwoju globalnego jest współpraca z mediami. Wydaje się to tym bardziej istotne, że zgodnie z badaniami TNS OBOP 86% Polek i Polaków czerpie informacje o polskiej pomocy z telewizji, 27% z radio, 24% z prasy a tylko 2% ze szkoły i 1% z kościoła. Jednocześnie spadł także odsetek Polaków, którzy słyszeli o polskiej pomocy – z 51% do 46% w latach 2006-2009 (TNS OBOP, 2009). 4 Więcej informacji na temat projektu można uzyskać na stronie internetowej: www.edukacjaglobalna-codn.pl. 160 Wykres nr 3: Źródła informacji na temat polskiej pomocy Źródła informacji o polskiej pomocy 86% telewizja 27% radio 24% prasa 15% internet rodzina, znajomi 2% szkoła 2% kościół 1% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% Źródło: TNS OBOP dla Ministerstwa Spraw Zagranicznych Polacy o pomocy rozwojowej 2009. Departament Współpracy Rozwojowej odpowiada za promocję polskiej pomocy i podejmuje działania mające na celu dotarcie do społeczeństwa z informacjami na temat globalnych problemów rozwojowych. Współpraca z mediami jest częścią tych działań od kilku lat, m.in. poprzez upowszechnienie rocznego raportu o polskiej pomocy, konferencje prasowe czy też zachęcanie organizacji pozarządowych do promowania projektów inansowanych z polskiej pomocy. Jedną z form współpracy stosowanych przez ministerstwo są umowy koprodukcyjne, na podstawie których inansowano wyjazdy do krajów rozwijających się dziennikarzy z Polskiego Radia (2008 rok) i Radia TOK FM (2009 rok). Efektem tej działalności była seria reportaży przedstawiających projekty pomocowe (Grupa Zagranica, 2009). Przykładem kompleksowego działania w zakresie współpracy z mediami jest projekt realizowany przez Global Development Research Group w 2009 roku. W ramach przedsięwzięcia dziennikarze najważniejszych redakcji ogólnopolskich i regionalnych zostali przeszkoleni, a następnie odbyli wizyty studyjne w polskich projektach realizowanych przy wsparciu środków programu pomocy zagranicznej. Projekt umożliwił zainteresowanie tematyką globalną dziennikarzy z 10 redakcji równocześnie, co było nieosiągalne w przypadku podpisywania umów koprodukcyjnych z poszczególnymi redakcjami. Atutem projektu było również dostarczenie dziennikarzom wiedzy na temat wyzwań rozwojowych, które z pewnością wpłynęło na podniesienie jakości przygotowywanych materiałów. Także projekty innych organizacji pozarządowych, m.in. Polskiej Akcji Humanitarnej, korzystające z funduszy unijnych w coraz większym stopniu pozwalają na inansowanie wyjazdów studyjnych dziennikarzy do krajów rozwijających się, co niewątpliwie wpływa pozytywnie na budowanie świadomości w mediach nt rozwoju. 161 Ministerstwo Spraw Zagranicznych jest najważniejszą pod względem wielkości środków inansowych instytucją działającą na polu edukacji globalnej i podnoszenia świadomości, nie jest jednak jedynym podmiotem. Ważnym momentem dla działań z zakresu edukacji globalnej było oicjalne włączenie się w nie Ministerstwa Edukacji Narodowej w 2007 roku. Było to możliwe po zmianie rządu i objęciu resortu przez Minister Katarzynę Hall. Zmiany w MEN zaowocowały pojawieniem się silnego poparcia politycznego dla poruszania zagadnień globalnych w polskiej szkole. Dotychczasowe zaangażowanie MEN w inansowanie działań ma charakter symboliczny (MEN występuje jako współorganizator konkursów “Inicjatywy edukacyjne” od 2008 roku), jest jednak kluczowe dla upowszechnienia edukacji globalnej w szkołach. Wskutek reformy podstawy programowej kształcenia ogólnego zatwierdzonej w 2008 roku, edukacja globalna stała się obowiązkowym elementem kształcenia na wielu przedmiotach w gimnazjum i w szkole ponadgimnazjalnej (Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół). W kolejnych latach można spodziewać się rosnącego wpływu MEN na edukację globalną i jej miejsce w systemie edukacji formalnej. Warunkiem koniecznym dla aktywnego zaangażowania resortu jest jednak jasne rozgraniczenie kompetencji pomiędzy MSZ a MEN. Wspominane ministerstwa odgrywają istotną rolę w promowaniu i inansowaniu działań z zakresu edukacji globalnej i podnoszenia świadomości, nie można jednak pominąć roli organizacji pozarządowych w inicjowaniu działań o tematyce globalnej. Przedstawiciele instytucji publicznych są zgodni co do kluczowej roli sektora obywatelskiego we wprowadzaniu perspektywy globalnej do polskiej debaty publicznej i szkół. Organizacje pozarządowe są realizatorami większości projektów edukacyjnych inansowanych w ramach programu Polska Pomoc, tworzą materiały edukacyjne, szkolą nauczycieli prowadzących zajęcia z edukacji globalnej i działają w przestrzeni publicznej. Przedstawiciele NGO-s, szczególnie zrzeszonych w Grupie Zagranica – stowarzyszeniu polskich organizacji pozarządowych pracujących poza granicami kraju, byli inicjatorami wielu działań z zakresu edukacji globalnej. Grupa robocza ds. edukacji rozwojowej działająca przy Grupie Zagranica od 2003 roku była spiritus movens, uwzględniania perspektywy globalnej w podstawie programowej. Wśród najaktywniejszych organizacji działających na tym polu są: Polska Akcja Humanitarna, Centrum Edukacji Obywatelskiej, Fundacja Edukacja dla Demokracji, Salezjański Wolontariat Misyjny “Młodzi Światu” (Organizacje społeczeństwa obywatelskiego i instytucje edukacyjne w dziedzinie edukacji rozwojowej w Polsce, 2006). Przykładem wspólnej kampanii realizowanej przez organizacje pozarządowe jest ogólnoeuropejska inicjatywa – Tydzień Edukacji Globalnej, która służy promowaniu działań edukacyjnych na temat współzależności globalnych wśród nauczycieli, uczniów i w środowiskach pozaszkolnych5. 5 Więcej na ten temat na stronie internetowej: www.teg.edu.pl. 162 Organizacje pozarządowe są również jedynymi podmiotami zaangażowanymi w rzecznictwo, którego celem jest podnoszenie jakości i zwiększanie wolumenu pomocy świadczonej krajom globalnego Południa przez Polskę. Działalność rzecznicza to proces, w którym społeczeństwo upomina się u polityków o realizację swojej woli. Przedsięwzięcia rzecznicze są w polskiej sytuacji szczególnie istotne, ponieważ dotychczas relacja pomiędzy poglądami społeczeństwa a polityką rozwojową rządu jest bardzo słaba. Działalność rzecznicza w Polsce nie stanie się jednak popularna dopóty, dopóki wiedza na temat rozwoju globalnego nie stanie się powszechna. W sytuacji braku szerszego zaangażowania społecznego w tym zakresie projekty rzecznicze organizują same organizacje pozarządowe – m.in. Grupa Zagranica, Polska Akcja Humanitarna, Polska Zielona Sieć. Z roku na rok zmieniają się warunki realizacji działań z zakresu edukacji i podnoszenia świadomości. Po pierwsze, coraz większa część społeczeństwa posiada już podstawowe informacje na temat rozwoju globalnego i współpracy rozwojowej. Po drugie, stale zwiększają się wydatki MSZ przeznaczone na ten cel6. Sukcesem jest fakt, że informacje o sytuacji krajów Południa i globalnych współzależnościach docierają obecnie do większości osób zainteresowanych tematem. Tym samym Polska znalazła się na końcu pierwszego etapu upowszechniania wiedzy o współzależnościach pomiędzy regionami świata. Swego rodzaju podsumowaniem dotychczasowej działalności był prowadzony w 2009 roku przegląd edukacji globalnej organizowany przez sieć GENE (ang. Global Education Network Europe)7. Pomimo opisywanych powyżej sukcesów badania opinii publicznej nadal pokazują, że tylko bardzo niewielka grupa Polaków jest świadoma globalnych wyzwań rozwojowych. Poparcie dla polskiego systemu pomocowego jest szerokie, ale bardzo płytkie – większość ludzi nie wie dokładnie, co popiera. W takiej sytuacji celem instytucji zaangażowanych we wspieranie lub realizację projektów edukacji globalnej powinno stać się wprowadzenie tej tematyki do głównego nurtu debaty publicznej oraz edukacji na wszystkich poziomach kształcenia (ang. mainstreaming). Mainstreaming oznacza m.in. to, że oprócz organizacji konferencji naukowych powinny powstawać programy studiów poświęcone zagadnieniom globalnym, zamiast wspierania poszczególnych dziennikarzy powinny pojawić się programy szkoleniowe dla przedstawicieli wielu mediów, zamiast okazjonalnych warsztatów tematycznych rozbudować należy system szkoleń kaskadowych docierających do dużej grupy nauczycieli. Punktowe interwencje w postaci rozproszonych, niewielkich 6 Jak pokazuje wykres nr 2 2010 rok jest na tym tle wyjątkiem, z uwagi na światowy kryzys ekonomiczny środki zostały zmniejszone w porównaniu z rokiem 2009 r. W perspektywie kolejnych lat bardzo prawdopodobny jest jednak powrót do trendu wzrostowego w tym zakresie. 7 Global Education Network Europe to europejska sieć ministerstw, agencji i innych państwowych instytucji odpowiedzialnych za wspieranie, inansowanie i tworzenie polityki w zakresie edukacji globalnej. GENE istnieje od 2001 i prowadzi partnerskie przeglądy edukacji globalnej w krajach członkowskich (dotychczas badania prowadzone były na Cyprze, w Finlandii, Holandii, Austrii, Czechach i Norwegii. Więcej na ten temat na stronie internetowej: www.gene.eu. 163 projektów powinny zostać zastąpione projektami trwałymi, skierowanymi na zaspokojenie konkretnych potrzeb w skali całego kraju. Dzięki przyjęciu takiej strategii możliwe będzie stałe poszerzanie grupy docelowej i stopniowe pogłębianie jej wiedzy na temat procesów globalnych. Systematyczna realizacja takich założeń powinna w ciągu kilku lat ograniczyć konieczność doinansowywania np. wyjazdów studyjnych dziennikarzy, ponieważ zainteresowanie informacjami o rozwoju wśród odbiorców powinno skłonić redakcje do ponoszenia takich kosztów w większym zakresie niż to ma miejsce do tej pory. Ewolucja w kierunku realizacji projektów systemowych jest w Polsce możliwa. Dowodem na to są wspominane powyżej dobre praktyki. W ostatnich latach w kraju pojawiło się też kilka innych bardziej kompleksowych działań realizowanych przez polskie organizacje pozarządowe. Było to możliwe dzięki wykorzystaniu środków europejskich. Granty przyznawane przez Komisję Europejską (EuropeAid) pozwalają realizować projekty większe, dłuższe i bardziej złożone. Wykorzystanie tych środków to dla NGO-s jednocześnie szansa budowy własnego potencjału merytorycznego i organizacyjnego, koniecznego do wprowadzania zmian społecznych w skali całego kraju. Polski sektor edukacji globalnej i podnoszenia świadomości znajduje się na początku drogi w kierunku podejścia bardziej systemowego. Kontynuacja procesu zależna jest od spełnienia kilku warunków. Najważniejszymi są zmiana postrzegania sytuacji przez instytucje realizujące projekty i reorientacja polityki grantowej MSZ na korzyść kompleksowych przedsięwzięć. Inne warunki, które są konieczne dla realizacji tego celu to m.in.: dalsze wzmocnienie potencjału merytorycznego i organizacyjnego organizacji pozarządowych, uczelni wyższych i innych instytucji realizujących projekty z zakresu edukacji globalnej i podnoszenia świadomości, dywersyikacja źródeł inansowania oraz strategiczne planowanie działań. Edukacja globalna i podnoszenie świadomości odnosi już istotne sukcesy w Polsce. Warto jednak zastanowić się co zrobić w kolejnych etapach, aby poprawić rzeczywistą świadomość Polaków, co popierają gdy odpowiadają pozytywnie na pytanie „czy Polska powinna wspierać rozwój biedniejszych krajów?”. To właśnie dzięki edukacji globalnej jesteśmy bardziej skłonni do świadomego działania wspierającego mieszkańców krajów rozwijających się. r ekomendacje Analiza zmian w świadomości Polek i Polaków w zakresie rozwoju globalnego oraz działań prowadzonych do końca 2009 roku przez polskie instytucje zaangażowane w edukację globalną i podnoszenie świadomości skłania do sformułowania kilku kluczowych rekomendacji. 164 1. Upowszechnienie edukacji globalnej w systemie edukacji formalnej. Aby dotrzeć do szerokiej grupy młodych ludzi z kompletnymi informacjami na temat globalnych współzależności i rozwoju globalnego konieczne jest wprowadzenie edukacji globalnej do głównego nurtu edukacji formalnej. Zmiany w podstawie programowej kształcenia ogólnego wprowadzone w 2008 roku, których efektem jest uwzględnienie perspektywy globalnej na wielu przedmiotach są bardzo dobrym punktem wyjścia tej ewolucji. Upowszechnienie edukacji globalnej wymaga jednak również: uwzględnienia nowych treści w podręcznikach, odpowiedniego przygotowania nauczycieli i stworzenia materiałów edukacyjnych do omawiania zagadnień globalnych8. 2. Zwiększenie ilości środków przeznaczanych na ten cel i uelastycznienie ich wykorzystywania. Program Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju wezwał kraje wysokorozwinięte gospodarczo do zwiększenia swoich wydatków na edukację globalną i podnoszenie świadomości do 3% ODA. W polskich warunkach realizacja tego celu wymagałaby prawie dziesięciokrotnego zwiększenia budżetu edukacji globalnej, jest więc mało prawdopodobna. Racjonalne wydaje się jednak zwiększenie ilości środków na ten cel i stopniowe zbliżanie się do progu 1%. Konieczne jest także stworzenie systemu, który umożliwi polskim organizacjom staranie się o środki budżetowe na współinansowanie projektów realizowanych przy wsparciu funduszy europejskich (Mc Donnell et al., 2003). 3. Udzielenie wsparcia działaniom o charakterze kampanijnym. W Polsce od kilku lat nie powstała kampania społeczna związana z tematyką globalnego rozwoju. Jednocześnie trudno wskazać instytucje, które posiadają wystarczający potencjał, aby w pojedynkę realizować tego typu przedsięwzięcia. Konieczne w tej sytuacji wydaje się stworzenie mechanizmu, który umożliwiałby tworzenie i inansowanie konsorcjów organizacji i instytucji, które wspólnie mogłyby przygotowywać i prowadzić kampanie świadomościowe skierowane do szerokiego grona odbiorców. 4. Kontynuacja rozpoczętego dialogu międzysektorowego w zakresie promocji edukacji globalnej i podnoszenia świadomości. Od kilku lat obserwujemy wzrost intensywności kontaktów pomiędzy instytucjami zajmującymi się edukacją globalną i podnoszeniem świadomości w zakresie globalnego rozwoju (ministerstwa, NGO-s, instytucje edukacyjne, uczelnie wyższe). Dalszy rozwój edukacji globalnej w Polsce nie będzie możliwy bez kontynuacji tej 8 Wprowadzenie edukacji globalnej do głównego nurtu systemu edukacji zostały przyjęte jako cele irlandzkiej strategii na rzecz edukacji rozwojowej już w 2003 roku. Więcej na ten temat w Development Co-operation Ireland 2003. 165 współpracy i stopniowego nadawania jej ram instytucjonalnych. W perspektywie 2 lat w Polsce powinna powstać strategia na rzecz edukacji globalnej, która byłaby wyrazem konsensusu międzysektorowego i strategicznego planowania działań w tym zakresie9. Warunkiem koniecznym dla dialogu między instytucjami jest również wspomniany wyżej jasny podział kompetencji w zakresie edukacji globalnej i podnoszenia świadomości pomiędzy Ministerstwem Edukacji Narodowej i Ministerstwem Spraw Zagranicznych. 5. Zmiana polityki grantowej MSZ i MEN w zakresie edukacji globalnej i podnoszenia świadomości. Ministerstwo Spraw Zagranicznych i Ministerstwo Edukacji Narodowej powinny wprowadzić zasady przyznawania dotacji, które pozwolą na inansowanie projektów różnej wielkości. Pożądane jest utrzymanie linii grantowych (np. w postaci regrantingu), które umożliwiają realizację krótkotrwałych przedsięwzięć o charakterze lokalnym. Jednocześnie konieczne jest stworzenie partnerom (NGO-s i innym instytucjom) dostępu do większych środków na realizację kompleksowych, ogólnopolskich projektów o charakterze systemowym (w tym projektów wieloletnich). Doświadczenie w tworzeniu podobnych, dwudzielnych programów grantowych można czerpać m.in. z Wielkiej Brytanii, gdzie system taki jest z powodzeniem stosowany od wielu lat (North-South Centre of the Council of Europe, 2003). bilbiografia: Centrum Badania Opinii Społecznej (2009) Nastroje społeczne w styczniu, styczeń 2009, BS/10/2009. Czaplińska, A. (2007) Building Public Support for Development Cooperation, Instituto Complutense de Estudios Internacionales, PP 02/07 [http://www.ucm.es/info/icei/pdf/PP%2002-07.pdf ]. Development Co-operation Ireland (2003) Deepening Public Understanding of International Development. Development Education Strategy Plan 2003-2005. Dublin. Deklaracja Milenijna Narodów Zjednoczonych, Rezolucja przyjęta na 55 sesji Zgromadzenia Ogólnego ONZ, nr A/res/55/2 [http://www.un.org/millenniumgoals]. Edukacja globalna i rozwojowa w polskiej szkole [www.edukacjaglobalna-codn.pl]. Fransman, J., MacDonald, A., Mc Donnell, I., Pons-Vignon, N. (2004) ‘Public Opinion Polling and the Milennium Development Goals’, Working Paper No. 238, DEV/DOC(2004)07. OECD Development Centre. Fransman, J., Solignac Lecomte, H. B. (2004) ‘Mobilising public opinion against global poverty’, OECD Deelopment Centre, Policy Insights 2(April 2004). 9 Wypracowanie krajowej strategii na rzecz edukacji globalnej może ułatwić wymiana partnerska w ramach sieci GENE. Pomiędzy 2006 a 2008 rokiem podobna wymiana została zorganizowana pomiędzy Portugalią i Austrią. Wykorzystanie doświadczeń austriackich umożliwiło Lizbonie przygotowanie strategii już w rok po zakończeniu wymiany. Więcej na ten temat w Hartmeyer 2008. 166 Global Education Network Europe [www.gene.eu]. Hartmeyer, H. (2008) Global Education Policy Brieing Papers No. 1(Autumn 2008). Amsterdam. Konsensus Europejski w sprawie rozwoju: Wkład edukacji rozwojowej i podnoszenia świadomości, 2007. Mc Donnell, I., Solignac Lecomte, H. B., Wegimont, L. (2003) ‘Public Opinion Research, Global Education and Development Co-operation Reform: In Search of a Virtuous Circle’, OECD Development Centre, Working Paper No. 222, November 2003, DEV/DOC(2003)20. North-South Centre of the Council of Europe (2003) National Structures for the Organisation, Support and Funding of Development Education. A Comparative Analysis. Austria/Lisbon: KommEnt. Olsen, G.R. (2000) ‘Public Opinion and Development Aid, is there a Link?’, CDR Working Paper 00.9 December 2000. Copenhagen: Centre for Development Research. Organizacje społeczeństwa obywatelskiego i instytucje edukacyjne w dziedzinie edukacji rozwojowej w Polsce (2006) Raport opracowany na zlecenie Departamentu Współpracy Rozwojowej MSZ. Warszawa. Grupa Zagranica (2009)Polska pomoc zagraniczna 2008. Niezależny raport organizacji pozarządowych. Warszawa. Ministerstwo Spraw Zagranicznych (2006) Polska współpraca na rzecz rozwoju. Raport roczny 2005. Warszawa. Ministerstwo Spraw Zagranicznych (2009) Polska współpraca na rzecz rozwoju. Raport roczny 2008. Warszawa. United Nations Development Programme (2009) Przekraczając bariery: Mobilność a Rozwój. Raport o Rozwoju Społecznym 2009. Nowy Jork. Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r. Nr 4, poz. 17). Special Eurobarometer 222/Wave 62.2. TNS Opinion & Social, European Commission, Attitudes towards development aid, February 2005 [http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/ebs/ebs_222_ en.pdf ]. Special Eurobarometer 280/Wave 67.1 Special Eurobarometer 286/Wave 67.3 Special Eurobarometer 318/Wave 71.2 – TNS Opinion & Social, European Commission, Development Aid in times of economic turmoil, October 2009. Szczyciński, J. (2009) Public opinion polls in the European emerging donors on development cooperation. UNDP Bratislava Regional Centre. Polska Akcja Humanitarna (26 maja 2009r.) Tematyka pomocy rozwojowej w polskich mediach w 2008 roku. TNS OBOP dla Ministerstwa Spraw Zagranicznych Polacy o pomocy rozwojowej 2004-2008. TNS OBOP dla Ministerstwa Spraw Zagranicznych Polacy o pomocy rozwojowej, Warszawa 2009. Tydzień Edukacji Globalnej [www.teg.edu.pl]. János Seténya (2009) Lecture presented during the Launching event for promoting global development education in the new EU member States, Budapest, march 23rd. 167 Kordian Kochanowicz Rights Based Approaches to Development as a New Opportunity and Challenge to Development Cooperation he article presents the concept and guiding principles of the Human Rights - Based Approach (HRBA) to development. he human rights based approach, utilised by some institutions such as the European NGO confederation for Relief and Development (CONCORD, 2006) is also referred to as the rights based approach (RBA and) is a people-oriented concept of development rooted in the framework of human rights. he concept has been developed for many years independently within diferent organizations and has been implemented in policies of international agencies such as UNICEF, Care and Oxfam. he RBA concept derives from the UN Declaration on the Right to Development of 1986, which explicitly addressed development as a right and since then it has become an internationally recognized standard. he paper refers to the Polish Oicial Development Assistance in terms of alignment with the principles of RBA. It provides conclusions and recommendations for Polish Development Policies in relation to the international standards. Key words: human rights – based approach to development, development cooperation, Polish aid programme, principles. The concepT and core principles of The r ighTs based a pproach To developmenT he RBA is a concept of development that focuses on the human person. According to the concept, participation in development is a right that originates from human rights. Every person as a holder of human rights should beneit from the development process. RBA is an approach to development cooperation that encompasses respect for human rights, the human dignity of the beneiciary communities, the priority of assistance to vulnerable groups and the guarantee of ownership and the accountability of the participating community and its members. he implementation of RBA requires eforts from the states and non – state actors to ensure the rights that include the ownership of development cooperation initiatives and accountability of the involved actors to the people they serve. RBA is not a single method of the provision of development projects, but it refers to the process and outcome of development. Since efective human rights (development) change requires diferent approaches, practical implementation varies depending on the particular sector being addressed and the social and political context and diferent actors involved (UNDP, 2000). From the RBA perspective, development involves not just economic growth or macroeconomic performance but all areas of a country’s life such as health, 168 environment, housing, education, distribution of resources, enhancement of people’s capabilities, and widening of their choices (IHRN, 2007). he concept of the Human Right Based Approach to development is based on the human rights covered in several international treaties and declarations. A number of fundamental principles can be derived from these documents and can serve as a guiding light for the application of a rights-based approach to development programming (UNDP, 2000). he following ive inter-connected principles form the core of RBA (IHRN, 2008): 1. Explicit, accurate use of the international human rights framework; 2. Empowerment as a precondition for efective participation – as of right; 3. Participation in development decisions – as of right; 4. Non-discrimination and prioritisation of groups vulnerable to human rights violations; 5. Accountability of duty-bearers to rights-holders. he human-oriented development process (which includes development cooperation) means more than a formal commitment to respect human rights – it requires the integration of obligations into all policies, budgets and programmes (IHRN, 2007). he concept goes beyond bilateral or multilateral relations between institutions or governments. It calls for the implementation of efective consultation and participation mechanisms adjusted to local contexts that guarantee the power of decision making and inluence of the primary stakeholders of development cooperation – the beneiciaries in local communities. In order to support the implementation of the RBA principles, a tool for guidance and assessment has been created by IHRN. It will be used further in the text to examine how the Polish Aid Program is aligned to RBA principles. Although the tool proposed by the IHRN provides clear benchmarks in relation to core principles, it does not relect all the rights included in the UN Declaration on the Right to Development of 1986, neither does it address the complexity of the right to development. Rights based approaches take into account local values, cultures and contexts, therefore the understanding of the rights to development should not be limited to those mentioned in the assessment tool and should also take into consideration perceptions that rights-holders have of their priorities and rights. The moral and legal imperaTives To a pply rba he concept of RBA to development is rooted in moral and ethical principles. At the heart of it is a human person whose human rights and dignity should be protected by all means. he right to development is a practical interpretation of the right to freedom which means taking free decisions about one’s own future and personal development. Human rights are the founding principles for a just political 169 and social system as well as the sustainable development of nations and peoples (Marczyński, 2008). As the UN Human Development Report 2000 states: “Poverty eradication is a major human rights challenge of the 21st Century. A decent standard of living, adequate nutrition, health care, education, decent work and protection against calamities, are not just development goals– they are also human rights”. he term human rights refers to the full spectrum of internationally recognised human rights – civil, cultural, economic, political, and social that have the foundation in the Universal Declaration on Human Rights of 1948 (IHRN, 2007). Following the UDHR, the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights (1966) and the International Covenant on Civil and Political Rights (1966) together with the UDHR constitute the International Bill of Human Rights. Moreover, several conventions were drafted to protect the speciic rights and the rights of the vulnerable groups such as: • International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination (1966), • Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women (1979), • Convention Against Torture and other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (1984), • Convention on the Rights of the Child (1989). Alongside these conventions, the UN Declaration on the Right to Development of 1986 reairmed the right to development as a human right and linked the normative standards of human rights law with development processes (UNDP, 2000). he declaration states that “the human person is the central subject of development and should be the active participant and beneiciary of the right to development (Art.2) and every human person is entitled to participate in, contribute to, and enjoy economic, social, cultural and political development, in which all human rights and fundamental freedoms can be fully realized.(Art.1)1”. he milestone in the promotion of all human rights, including the right to development, was reached in 1993 at the World Conference on Human Rights in Vienna, where 170 states reairmed the status of human rights and re-stated the legal principles that all internationally recognised human rights are universal, inalienable, interrelated, and interdependent (IHRN, 2007). he universality of the right to development means that all the peoples can enjoy it without discrimination, throughout the world. his inalienability should be understood that right to development is inherent to each individual and is not a gift 1 Declaration on the Right to Development Adopted by General Assembly resolution 41/128 of 4 December 1986. 170 or privilege given by authorities and it cannot be taken away. he full enjoyment of any particular human right depends upon the enjoyment of the other ones, which is recognised in the aforementioned principles of inter-dependency and inter-relatedness of the rights. Referring to the right to development, the enjoyment of the right to life is dependent on the right to health and the right to housing, as well as the right to education (e.g. regarding transmission of HIV/AIDS). he right to equal treatment underscores all of these rights (IHRN, 2007). Taking into account the aforementioned legally binding legal documents, states have the primary responsibility for the creation of national and international conditions favourable to the realization of the right to development and the duty to formulate appropriate national development policies that aim at the constant improvement of the well-being of the entire population and of all individuals. Moreover, several EU treaties bind EU member states, including Poland, to respect the HR in development policies, including RBA principles. Regarding development cooperation, which is an international framework practically realising the right to development, all ive of the RBA principles are applicable. he Legal European document underpinning the application of RBA is, for example, the EU Treaty which in Article 177, while establishing the European Community, speciies that the Community development policies: “shall contribute to the general objective of developing and consolidating democracy and the rule of law, and to that of respecting human rights and fundamental freedoms. In addition, the Cotonou Agreement which prescribes EU development relations with a range of states stipulates2: “Cooperation shall be directed towards sustainable development centred on the human person, who is the main protagonist and beneiciary of development; this entails respect for promotion for all human rights. Respect for all human rights and fundamental freedoms (...) are an integral part of sustainable development.” he next sections will look at the added value of the RBA and will review the Polish Development Policies against the criteria and principles based on the RBA. r ighTs based a pproach as The new opporTuniTy in developmenT cooperaTion – progress in inTernaTional pracTice he RBA in recent years has received unprecedented attention from development actors including UN agencies or NGOs and has proven that it brings added value to the development sector. he concept, however, is not new and has been developed within diferent institutions and agencies. For example the assistance programmes implemented by the UN Oice of the High Commissioner for Human Rights (OHCHR) have been based on international human rights standards since 1955. 2 ACP-EU Partnership Agreement signed in Cotonou in June 2000. http://europa.eu.int/comm/ development/cotonou/index_en.htm 171 UNICEF in the early 1990’s explicitly adopted the Convention on the Rights framework in its policies and programming as soon as the treaty came into force, rooting the agencies work in human rights. Other agencies of the UN system reafirmed the commitment to the RBA in the UN 1997 Programme of Reform for all parts of the system, from the UN Development Programme to the World Bank (UN, 1997). he UN Reform Programme recognized human rights as both a principal goal of the organisation and a means by which its other goals could be advanced. he UN agencies reairmed these commitments in 2003, when they agreed a Common Understanding of RBA in their development cooperation and programming, covering key elements of best practice as regards RBA.3 Simultaneously, non – governmental organizations including Care and Oxfam have been implementing these principles in their policies4. Nowadays, many development NGOs such as Oxfam, ActionAid International and Care International also recognize RBA in their policies, acknowledging the imperative of working to a human rights agenda as opposed to being providers of charity. CONCORD has been advocating RBA issues and, since 2006, it has had a taskforce working permanently on this topic, underlined by the Board as one of the main cross-cutting issues of the confederation. he International Human Rights Network (IHRN) issued reports in 2007 and 2008 on the progress in international practice in relation to the implementation of the RBA that are often quoted in this article. he latter focused on the compliance of the EU development policies with the RBA principles. Moreover, the reports are accompanied with the practical tool and explained benchmarks to apply in the assessment of the policies and programs in regard to the compliance with the RBA principles. he diferent multilateral and bilateral development actors and donors have committed themselves to include RBA in their work. OECD – DAC, which is an important forum for donors including EU Member States dialogue on development, acknowledges the link between human rights and development (CONCORD, 2006). Other donors applying the RBA include: Canada (CIDA), Norway (NORAD), Denmark (DANIDA) and Sweden’s (SIDA) international development agencies and the UK Department for International Development (IHRN, 2008). he broad acceptance for the RBA among diferent actors involved in development cooperation indicates that the RBA principles have become the international standard for development cooperation. As Mehr Khan Williams – United Nations Deputy High Commissioner for Human Rights indicated (IHRN, 2007): “When we use the phrase human rights and development we sometimes seem to imply that the two are 3 UN (2003)’he Human Rights Based Approach to Development Cooperation Towards a Common Understanding Among UN Agencies’, United Nations. 4 Oice of the High Commissioner on Human Rights (UNHCHR) http://www.unhchr.ch/development/approaches-06.html 172 quite diferent. […] fundamentally the ultimate goal is the same: to contribute to enhancing the dignity of people’s lives. Development aims at improvement in the lives and the well-being of all people. It does this through the delivery of services and the expansion of government capacities. his is also the process of realizing many human rights.” he IHRN report summarizes the added value of the RBA identiied by the actors who have been putting the ive core principles of RBA into practice (IHRN, 2008): • Greater legitimacy through policies linked to the universal minimum agreed standards of international law, standards that bind all states in development relations; • Greater empowerment and participation as of right; linking the development best practice to legal entitlements, providing an authoritative basis for advocacy by the civil society; • Greater relevance by focusing on powerlessness and social exclusion – moving from the realm of charity to that of obligation; • Greater impact and sustainability based on safeguards against unintentional harm by development aid – ensuring that the protection of human rights is organically incorporated into development policies and programmes; • Greater accountability through clarity regarding duties and duty-bearers, and normative clarity provided by standard-setting bodies charged tasked with interpreting relevant treaties. On the Polish development scene there have been new initiatives that aim to promote the RBA. One example is the project of the Polish Humanitarian Organization which is geared towards Polish NGOs. It is an interesting endeavour to raise awareness of the principles among development workers in Poland. The core principles of The rba and a pplicabiliTy of The rba in polish developmenT cooperaTion policies Poland is bound by the international treaties on human rights and all the requirements related to the quality of development cooperation apply to Polish development policies and programming. he principles of the RBA have been coupled with explanations and guiding notes by IHRN. hese RBA principles are themselves part of the legally binding framework. he principles and the guiding notes are the reference to development policies and programming of Southern and Northern governments against which these policies must be evaluated. he framework to review the policy and programs is proposed by the IHRN in the report “Human Rights-Based Approaches and European Union Development Aid Policies” of 2008. It has been adopted by the International Human Rights Network as a working tool from the work of the UN Oice of the High Commissioner for Human Rights. he criteria for the review 173 of the policy documents have been applied to review the EU development policies’ coherence with the RBA (IHRN, 2007). • he assessment of the Polish Aid Programme in terms of the compliance with the Declaration on the Right to Development (DRD) is also part of the Polish National Report of the Social Watch Coalition (KARAT, 2008). It refers to the whole declaration with a speciic focus on the three areas: • Responsibility in terms of being accountable to partner countries’ governments as well as the beneiciaries and the public, • Ownership in terms of relations with the partner countries’ governments, • Vulnerability in terms of addressing priority countries, especially in relation to the Millennium Development Goals. his paper addresses the ive principles and speciic benchmarks of the Rights Based Approach proposed by the IHRN and widely recognized among development cooperation actors. he conclusions from the Report of the Social Watch Coalition are included under the appropriate sections related to the ive principles. he Polish Development Cooperation Strategy of 2003 provides the basis for the annual Polish Aid Programs including the main principles, directions and sectoral priorities worked out by the the Development Co-operation Department in the Ministry of Foreign Afairs. his article analyses the Polish Aid Programme of 2008. his analysis is based on a desk review of the key policy documents. Polish aid is codiied on the national level by two documents which are reviewed in the following sections, i.e. the Polish Development Cooperation Strategy of 20035, and the Polish Aid Program 20086. In addition to that, other documents such as the guidance for the realisation of the aid projects by the Polish NGDOs7 are consulted. principle 1: expliciT, accuraTe use of The inTernaTional human r ighTs framework he irst step to apply the RBA to development policies is to use the international human rights framework explicitly and accurately. he goals of the policies should be directly linked to states’ obligations related to human rights and should address the full spectrum of human rights, at each stage of their implementation, in all sectors. 5 Ministry of Foreign Afairs of the Republic of Poland (2003)‚ Strategia Polskiej Współpracy na Rzecz Rozwoju’. 6 Ministry of Foreign Afairs of the Republic of Poland (2008)‚ Program Polskiej Pomocy 2008’. 7 Ministry of Foreign Afairs of the Republic of Poland (2008)‚ Wytyczne dla organizacji pozarządowych i innych podmiotów spoza sektora inansów publicznych niedziałających w celu osiągnięcia zysku ubiegających się o inansowanie projektów w ramach Programu polskiej pomocy zagranicznej udzielanej za pośrednictwem MSZ RP w roku 2008 w konkursie POMOC ZAGRANICZNA 2008’. 174 he strategy of the Polish development cooperation of 2003 does include the protection of human rights in the strategic tasks. However, the strategy does not refer to this task in the section regarding the priority areas of action. Moreover, it does not specify any legal document or any interpretation regarding human rights, which means that human rights are not explicitly addressed in the document. he program of Polish Aid 2008 in the section Principles and directions of Polish Aid also mentions the promotion of human rights together with the promotion of democracy and civil society. However, these objectives are linked to the country priorities only in case of Belarus and Afghanistan. However, the deinitions of human rights are not consistent. he human rights standards in the section devoted for priorities in Belarus, together with democratic standards and good governance, are meant to contribute to the economic and social advancement of the country. In the case of Afghanistan, human rights are perceived in terms of the capacity building of local and national institutions that should protect them. his implies inconsistency in the language and approach, as well as a lack of clear interpretation of the human rights framework. To conclude, the document guiding Polish development cooperation refers to the human rights framework only in general terms and fails to consider the broad spectrum of human rights. Neither does the strategy nor the Program of 2008 explain ways to implement each stage of the implementation of the policies. his seems the common weakness in the Polish Aid programme that the declarations made lack practical realisation. principle 2: empowermenT as a precondiTion for effecTive parTicipaTion he principle of empowerment according to the concept of RBA deines development cooperation as the fulilment of rights, not simple an act of charity. On the one hand, it means that people have the power and capacities needed to improve their own communities and inluence their own lives. On the other hand, duty bearers and rights holders should share the understanding of the goals of human rights and responsibilities to respect, protect and fulil them. One precondition to achieving them is the relevant systematic education and awareness-raising conducted by the government, public representatives, civil servants, service providers and other duty bearers. he principle of empowerment is neither mentioned as an objective in the Polish Development Cooperation Strategy of 2003 nor explicitly addressed in the Polish Aid Program 2008. he relation between the aid strategy and the rights holders is perceived only in terms of the roles and responsibilities between the Polish government and the governments of the recipient country. Both documents as a principle mention the responsibility (in case of the strategy) and the ownership (in case of the program) of the recipient country in deining priorities and formulating the strategies, but on the operational level this principle is non-existent. In terms of access 175 to information, the Polish Development Cooperation Strategy of 2003 exist only in the Polish version but the Polish Aid Program 2008 is already available in English. here are no mechanisms or practices to involve the government of the beneiciary countries and empower them to take decisions about the strategies. Moreover, the procedures for establishing country priorities do not allow the potential beneiciaries to inluence or shape the aid priorities of 2008. Since the aid strategies are lacking, there are no real conditions for the empowerment or ownership. To conclude, the understanding of the empowerment of people to determine their conditions and strategies of development is very limited in the documents and in practice in the Polish Aid Program 2008. he priority capacity building of the NGO sector in the partner countries, especially in case of Sub-Saharan Africa is practically not addressed. herefore, the Polish Aid Programme is not based on the real ownership or empowerment which would provide the rights-holders with a right to determine their human rights’ objectives and priorities. Since the promotion of human rights is not a priority in the Polish Aid Program 2008, the capacity of duty-bearers – the governments, civil servants – is not suiciently addressed. principle 3: parTicipaTion in developmenT decisions he principle of participation requires development cooperation actors to ensure the active, free, and meaningful participation of Southern governments, communities, civil society, minorities, women, children and others. In the RBA concept, the participation is also seen as a right connected with the right of the freedom of expression, the right to education and the access to information. hese should include: formal national and local consultation mechanisms and adequate supporting activities (meetings, presentations, hearings), where the information is presented in a transparent and timely way. Neither the Polish Development Cooperation Strategy of 2003 nor the Polish Aid Program 2008 refers to the principle of participation. However, the latter deines, as one of the principles guiding aid, the ownership as the responsibility of Southern governments for development policies, strategies and coordination of development activities. Moreover, the explanation refers to the donors, whose role is to support Southern governments in institutional capacity building and it states that in practical terms countries from the South should deine the needs and development vision. A similar understanding of the ownership is included in the guidance for the realisation of aid projects by Polish NGDOs8. his interpretation of the 8 Ministry of Foreign Afairs of the Republic of Poland (2008)‚ Wytyczne dla organizacji pozarządowych i innych podmiotów spoza sektora inansów publicznych niedziałających w celu osiągnięcia zysku ubiegających się o inansowanie projektów w ramach Programu polskiej pomocy zagranicznej 176 principle of ownership is however very limited. he Paris Declaration on Aid Efectiveness states that partner countries exercise efective leadership over their development policies, and strategies and co-ordinate development actions and commit to take the lead in coordinating aid at all levels in conjunction with other development resources in dialogue with donors and encouraging the participation of civil society and the private sector9. Due to the limited deinition of the ownership, the participation is not included in the principles of the Polish Aid Programme 2008. In terms of the implementation of projects, the Polish Aid Programme 2008 requires Polish NGOs to conduct the action in partnership with local institution. he guidance for the realisation of aid projects by the Polish NGDOs10 deines partnership as an active participation of the beneiciaries in the formulation and implementation of projects. It is recommended in the principles and good practices but does not provide information on how the quality of partnership will be veriied. he Social Watch report indicates that Poland does not have bilateral strategies regarding any of the priority countries (Country Strategy Papers). Country priorities are established in the annual plans due to institutional obstacles (KARAT, 2008). Poland does not apply mechanisms to support the ownership which include: supporting distribution systems in Southern countries, coordinating aid as well as adopting a predictable assistance strategy. As there are no mechanisms of consultations with partner countries in the phase of setting objectives and priorities of the Polish Aid Program, the strategy does not support or enable the leadership of the partner countries. None of the documents refers to national or local consultation mechanisms allowing the participation of the communities or civil society groups. Moreover, the Polish Aid Program 2008 provides no information or reference to the country development strategies in deining the objectives or priorities or the reference to consultation mechanisms with the primary development stakeholders. To conclude, the alignment of the Polish development aid strategy with the principles of ownership and participation in very limited. Although these principles are mentioned in diferent sections of the document, they are not taken into account in the general principles and are not fully translated into operational documents. he documents do not include the internationally recognized deinition of the ownership and participation and the clear understanding of the two principles in terms of the implementation either. udzielanej za pośrednictwem MSZ RP w roku 2008 w kosie POMOC ZAGRANICZNA 2008’. 9 Paris Declaration (2005)‚ Paris Declaration on Aid Efectiveness’. 10 Ministry of Foreign Afairs of the Republic of Poland (2008)‚ Wytyczne dla organizacji pozarządowych i innych podmiotów spoza sektora inansów publicznych niedziałających w celu osiągnięcia zysku ubiegających się o inansowanie projektów w ramach Programu polskiej pomocy zagranicznej udzielanej za pośrednictwem MSZ RP w roku 2008 w konkursie POMOC ZAGRANICZNA 2008’. 177 principle 4: non-discriminaTion and prioriTisaTion able To human r ighTs violaTions of groups vulner- he RBA requires that policies should address as a priority vulnerable groups, identiied on national and local levels. he policies should ensure that the oicial data is disaggregated by race, religion, ethnicity, language, sex, migrants, age and any other category of human rights concern. As the Social Watch report suggests, from the RBA perspective, development cooperation should be focused on the improvement of life quality of the poorest. Poverty reduction is relected in the Millennium Development Goals, diferent priorities of civil society groups, donors, as well as the priorities of the Polish development strategy and programs. he authors of the Social Watch Report 2008 argue on the basis of the statistical data on poverty that Africa remains the continent that requires most of assistance from developed countries (KARAT, 2008). However, the resources available for Sub-Saharan Africa constitute less than 3% of the Polish bilateral aid in 2007. Particular attention should be given to gender-prooing, which assesses the implications of all planned actions for women and men, and to the „feminization” of poverty, its causes and remedies. Given the fact that women constitute more than half of the people living in poverty and that initiatives aiming at mainstreaming gender equity are an important part of the MDGs, the lack of attention to the rights of women creates controversy (KARAT, 2008). Gender equity has not become one of the so called horizontal issues in the Polish aid programme. Taking into account the priorities of the programme, activities supporting women or women groups have never been identiied as areas of intervention in the annual programs of the Ministry of Foreign Afairs (KARAT, 2008). he prioritisation of assistance provided to groups vulnerable to human rights violations is not taken into consideration in any of the principles or objectives of the documents deining the Polish Aid Strategy. However, in the country priorities, some vulnerable groups are addressed: for Belarus – independent organizations and journalists, in case of Palestine – the rights of children, and in many other cases – civil society organisations. Although these priorities concern the speciic groups, the prioritization of vulnerable or marginalized groups is deined arbitrarily, without justiication. Moreover, it is also very limited and lacking general explanation of the principle of non-discrimination. Since there is no oicial information on what data is used to deine the aid strategy and priorities, it does not allow for a proper disaggregation. he documents deining the aid strategy fail to recognize the gender dimension of development processes and the consequences of them. herefore, the Polish Aid does not comply with this principle. Almost no attention is given to vulnerable groups and the policies fail to address the problem of non-discrimination. 178 principle 5: accounTabiliTy of duTy – bearers To r ighTs – holders In the light of the RBA, the principle of accountability has several dimensions. First of all, a human rights impact assessment should be applied to all plans, proposals, policies, budgets and programmes. he obligations of the duty-holders in terms of human rights should be identiied, taking into account the full range of actors, including local and national authorities, aid agencies, private companies. hese universal standards should be translated into benchmarks for measuring progress and enhancing the accountability in terms of fulilment of the rights. Efective laws, policies, institutions, administrative procedures should be established, as well as the mechanisms of redress that ensure delivery of entitlements, respond to denial and violations and ensure accountability. he Polish Development Cooperation Strategy does state in its principles the transparency of procedures connected with the project identiication, distribution and reporting or evaluation of the efectiveness of the projects. However, the authors of the Social Watch report 2008 reveal that lack of complete, updated and accessible information about strategies, programs, plans and expenditure in many cases may hinder the dialogue between the Polish government and the partner countries (KARAT, 2008). Poland also has concrete obligations in terms of the volume and quality of aid and is accountable for that to the partner countries, primary stakeholders and the international community. In 2005, Poland declared that it would raise the volume of its Oicial Development Assistance to 0.17% of the GNP by 2010. Although the increase in the volume of aid has been noted, the authors of the report (KARAT, 2008) argue that the real amount remains at the same level of 0.09% of GNP and if this continues, Poland will not fulill its obligations. he 2008 program indicates that in 2008 the basis for the future evaluation system will be created and that an external evaluation will be conducted in some of the sectors. Even though the budget was allocated for this task, it was neither planned in detail, nor were human rights mentioned as benchmarks and no oicial data on how the tasks were performed is made publicly available. he human rights standards are not translated into criteria in planning the development aid interventions. here are no speciic benchmarks for measuring the progress in terms of accountability. Moreover, no oicial information is provided about evaluating development aid. Since the evaluation of development programs is very limited and this information is not public, accountability is not ensured. The challenges connecTed wiTh The implemenTaTion of The rba he implementation of the RBA in development policies and programming is a great challenge for development cooperation in the 21st century. he compliance 179 with the RBA benchmark has the great potential to hand over development cooperation priorities to the hands of people whose rights are not fully respected or fulilled. he preceding section provided an analysis of the Polish Aid Programme 2008 in relation to the implementation of the core principles of the RBA. Several conclusions are in line with the challenges identiied in the report of IHRN on the EU development policies. In general, the Polish and the European policy fails to recognize that human rights are at the centre of development process, fails to ensure that development cooperation is based on the principles rooted in the respect of the rights and refers to the ownership or participation without its deeper understanding. It is known that “technocratic or instrumentalised ‘participation rhetoric’ continues in all too many cases, without reform in core mandates, policies or spending allocation”(BOND, 2004). Too much attention in the policy setting and programming is given to the administration and planning of development results, instead of focusing on the rights of peoples. In order to improve the quality of aid the “approaches to achieve the MDGs must be based on human rights, with attention not only to development results, but also to the ways in which development is pursued”(IHRN, 2008). Apart from this critique other speciic challenges can be identiied: • Participation not seen as a human right and inadequately applied in the policies and programming, • Weak capacity to undertake RBA programming, • Absence of capacity-building and support from specialised focal points, • Lack of clarity regarding the core meaning of RBA, • he view that poverty is, by deinition, addressed by economic growth (IHRN, 2007). In addition to that, the report of IHRN mentions the following challenges in relation to the EU development policies and programming: • Competing rather than coordinated processes, • Distorted public perception of human rights, • Low public awareness of human rights and low expectations of change, • he view that ‘we cannot aford human rights (IHRN, 2007). policy r ecommendaTions he RBA to development is a concept that can potentially strengthen the Polish development policies and programming. On the one hand, the application of the RBA should guarantee the rights-holders – individuals and communities in countries from the South – the protection of their rights. On the other hand, the application of the principles of the RBA should improve the aid efectiveness and promote the eicient use of scarce resources of the Polish Aid Programme by enabling the taking of decisions on the behalf of and by empowered groups. 180 hese recommendations apply to the draft strategy of Polish aid 2010 – 2015 as well as to the year by year programming of development cooperation actions. In order to improve the quality of Polish Aid, a more strategic approach is needed that takes into account the long-term objectives, embedded in the human rights framework, established on the basis of a well-organised dialogue with Southern partners from diferent parts of the society i.e. government, civil society organisations and representatives of vulnerable groups. he implementation of communication channels and dialogue forums is a prerequisite to the ownership and fulilment of the right to development. he long-term development priorities of the peoples in Southern countries should be deined for each country receiving Polish aid in line with appropriate country strategies. he improvement in the quality of Polish Aid also requires: clear evaluation procedures, taking into account the principles of RBA and human rights as criteria; accountability measures ensuring complete and timely reporting to the rights-holders including partner governments, communities, groups of potential or actual beneiciaries, their feedback and mechanisms of holding consultations with them. As long as the evaluation is not conducted systematically from the RBA perspective, the quality of aid and respect to the rights of the beneiciaries remain questionable. Unless the evaluation system is in place, operationalised in internal procedures and communication channels, the Polish aid program will fall below international standards. Unless the personnel involved in the Polish Aid raise competences in the area of human rights, RBA and quality of aid, the Polish Aid programme will be an inefective efort with limited impact on the communities in the South and on the margin of European development policies. he change in the aforementioned areas, together with the improvement in terms of available funding and capacity of diferent stakeholders, primarily the Development Cooperation Department, as well as the NGOs and other institutions, may signiicantly improve the quality of Polish Aid. hese improvements require political support and recognition of the importance of aid in the Polish foreign policy. he report of Polish Aid in 2007 suggests that Poland is perceived in the European Union and in the world as a partner in development aid which is becoming more important. Poland, however, failed to comply with the principles underpinning development cooperation and failed to establish the coherent aid system that also respect legal obligations concerning the protection of human rights in 2008. In order to become a real partner, Poland needs to undertake efective measures to set up adequate mechanisms improving the quality of aid and efectiveness of the public inancial resources. Only concrete commitments to quality, supported with the implementation schedule will enable Poland to respect the rights of the underprivileged and vulnerable people and groups, fulil international obligations and comply with international principles and standards. 181 bibliography CONCORD (2006) Rights Based Approach in Development, CONCORD position paper. UNDP (2000) he Application of a Human Rights-based Approach to Development Programming. What is the Added Value?, UNDP Discussion Paper. IHRN (2007) Human Rights Based Approaches. An Introduction. IHRN (2008) Human Rights-Based Approaches and European Union Development Aid Policies. IHRN (2007) Human Rights Based Approaches. An Introduction. Marczyński, M. (2008) ‚Od prawa do rozwoju do pomocy rozwojowej’, Globalna Północ – Globalne Południe. Kwartalnik o rozwoju, odpowiedzialności globalnej i prawach człowieka 1. ACP-EU Partnership Agreement signed in Cotonou in June 2000 [http://europa.eu.int/comm/ development/cotonou/index_en.htm]. UN (2003) he Human Rights Based Approach to Development Cooperation Towards a Common Understanding Among UN Agencies. BOND (2004) Implementors or Actors? Reviewing civil society’s role in European Community development assistance in Kenya, Senegal, Bolivia and India. KARAT (2008) ‚Czas na prawa’. Raport Krajowy Polskiej koalicji Social Watch. Koalicja KARAT. Declaration on the Right to Development Adopted by General Assembly resolution 41/128 of 4 December 1986. Oice of the High Commissioner on Human Rights (UNHCHR) [http://www.unhchr.ch/ development/approaches-06.html] Paris Declaration on Aid Efectiveness, Paris 2005. Polish Humanitarian Organization [www.pah.org.pl]. Ministry of Foreign Afairs of the Republic of Poland (2008) Program Polskiej Pomocy 2008. United Nations (1997) ‘Renewing the United Nations: A Programme for Reform’, UN Doc. A/51/950. Ministry of Foreign Afairs of the Republic of Poland (2003) Strategia polskiej pomocy na rzecz rozwoju. Ministry of Foreign Afairs of the Republic of Poland (2008) Wytyczne dla organizacji pozarządowych i innych podmiotów spoza sektora inansów publicznych niedziałających w celu osiągnięcia zysku ubiegających się o inansowanie projektów w ramach Programu polskiej pomocy zagranicznej udzielanej za pośrednictwem MSZ RP w roku 2008 w konkursie POMOC ZAGRANICZNA 2008 CHAPTER 4 he Efectiveness of European Development Assistance 185 Sylwia Kostka Debata o skuteczności współpracy rozwojowej1 W niniejszym artykule zwrócono uwagę na kluczowe zagadnienie w dziedzinie współpracy rozwojowej, jakim jest skuteczność. W pierwszej części artykułu streszczono stan współczesnej debaty krytycznej na temat pomocy zagranicznej w Afryce; szerzej omówiono poglądy m.in. Dambisy Moyo. Przybliżono dylematy, takie jak: nieefektywne i niegospodarne wydawanie środków przeznaczonych na pomoc rozwojową czy uzależnianie się beneicjentów od pomocy zagranicznej. W drugiej części analizie poddane zostały zaproponowane w ostatnich latach zmiany i kroki mające na celu usprawnienie systemu współpracy rozwojowej Unii Europejskiej. Omówiono zasady wspólnej polityki rozwojowej, wypracowane dokumenty i instrumenty mające na celu poprawę jakości świadczonej pomocy. W końcu podsumowano wyzwania, z którymi muszą zmierzyć się zarówno donatorzy, jak i beneicjenci międzynarodowej współpracy na rzecz rozwoju. Słowa kluczowe: pomoc rozwojowa, międzynarodowa współpraca na rzecz rozwoju, krytyka pomocy zagranicznej, efektywność pomocy rozwojowej, skuteczność pomocy rozwojowej W XX wieku pomoc rozwojowa motywowana była przede wszystkim interesami politycznymi, strategicznymi oraz gospodarczymi poszczególnych państw. Bilateralna pomoc rządowa, która kształtowała się podczas zimnowojennej rywalizacji, była początkowo traktowana jako narzędzie polityczne do budowania i umacniania strefy wpływów w danym regionie, przez co skuteczność podejmowanych działań schodziła na dalszy plan. Pomoc rozwojowa stała się w dużej mierze substytutem walki o globalne wpływy, co w 1970 roku wymownie opisał Robet Asher: Development is now the name of the game (1970). Po rozpadzie Związku Radzieckiego, którego istnienie usprawiedliwiało właściwie wszystkie działania polityczne skierowane przeciwko komunizmowi, te podwójne standardy stały się przedmiotem ostrej krytyki ze strony organizacji pozarządowych, wielu instytucji i ekspertów zajmujących się pomocą rozwojową. Przeprowadzono reformy, wprowadzono wiele zmian mających na celu podniesienie efektywności programów rozwojowych, a współpraca rozwojowa wpisała się na stałe w debatę publiczną. współczesna debaTa kryTyczna Krytyka pomocy rozwojowej wypływa z trzech nurtów ideologicznych; neomarksizmu, populizmu i neoliberalizmu. Dla krytyków czerpiących z ideologii 1 Efektywność i skuteczność to terminy często stosowane zamiennie w polskiej literaturze przedmiotu. W literaturze angielskiej i francuskiej rozróżnia się efectiveness/eicacité i eiciency/eicience. W Polsce najczęściej możemy się spotkać z tłumaczeniem efectiveness jako skuteczność i eiciency jako efektywność. Efectiveness/skuteczność odpowiada na pytanie czy i w jakim stopniu osiągnięto założone cele? Eiciency/efektywność rozumiana jest jako realizacja celów adekwatna do sytuacji, określa w jaki sposób nakłady (fundusze, ekspertyzy etc.) przekładają się na rezultaty. Niniejszy tekst został zredagowany w maju 2009. 186 neomarksistowskiej pomoc stanowi kolejną fazę dominacji bogatych, zindustrializowanych państw w krajach Globalnego Południa. Według Teresy Hayter autorki książki Aid as Imperialism (Hayter 1971) zjawisko to pogłębia zależności i nierówności na świecie. Z kolei, populiści krytykują ideę pomocy krajom rozwijającym się w ogóle, uważają, że należy skupić się na ekonomicznym dobrobycie i rozwoju własnego kraju, a pieniądze przeznaczane na pomoc innym państwom są „wyrzucane w błoto”. Pogląd ten zyskiwał zwolenników zwłaszcza w trudnych momentach w historii Europy jak np. w latach 50., we Francji, kiedy oskarżano polityków o zaangażowanie inwestycyjne w kolonie, co miało przełożyć się na gospodarcze osłabienie Francji metropolitalnej. Krytycy wywodzący się z nurtu neoliberalnego skupiają się na podkreślaniu nieefektywności pomocy, twierdzą, że pomoc zaburza naturalne prawa rynku, prowadzi do korupcji i pogarsza sytuację beneicjentów. Wśród współczesnych krytyków najliczniejszą grupę stanowią ci, których inspiruje ideologia neoliberalna. Przede wszystkim, należy sobie uświadomić, że krytyczna debata wokół oicjalnej pomocy rozwojowej toczy się głównie w świecie Globalnej Północy. O pomocy rozwojowej w ogromnej mierze decydują zachodni politycy, a piszą i dyskutują o niej akademicy, koordynatorzy programów rozwojowych, pracownicy NGO’s i akademicy wykształceni na zachodnich uniwersytetach. Dyskusja na temat współpracy rozwojowej ma obecnie zdecydowanie dychotomiczny charakter, opinie są skrajnie różne. Według poglądów jednych, ten węzeł gordyjski trzeba przeciąć, tj. należy zaprzestać udzielania pomocy zagranicznej, gdyż jedynie pogarsza ona problemy, które ma rozwiązać; inni postulują sukcesywne zwiększanie nakładów inansowych w tym sektorze. Część ekspertów uznaje, że kluczem do rozwoju jest sektor prywatny, inni z kolei koncentrują się na współpracy z administracją rządową. Jednak co do potrzeby zmian w systemie międzynarodowej współpracy na rzecz rozwoju zgadzają się wszyscy. Polemika zaczyna się, gdy rozważa się stopień tych zmian. William Easterly, czołowy przedstawiciel nurtu krytycznego i autor książki o iasku pomocy pt. Brzemię białego człowieka stwierdził: „Bieda nigdy nie zostanie pokonana przez zachodnich ekspertów albo zachodnią pomoc. Wszędzie na świecie biedę udało się pokonać dzięki rodzimym reformatorom politycznym, gospodarczym i społecznym, którzy potraią wyzwolić potęgę demokracji i wolnego rynku” (Easterly 2006). Rozważając niepowodzenia przedsięwzięć rozwojowych, wręcz nie sposób nie przywołać przykładu Afryki Subsaharyjskiej. To kontynent, który mimo tego, że od lat „pożera” miliardy dolarów, wciąż pozostaje śmiertelnie głodny. Afryka to przypadek szczególny i kluczowy, ponieważ znakomita część środków inansowych i programów pomocowych skierowana jest w stronę tego kontynentu. W niektórych regionach świata jak np. w Chinach i Indiach w ciągu ostatnich 20 lat odsetek ludzi żyjących w skrajnym ubóstwie zmniejszył się, natomiast w Afryce sytuacja się pogorszyła. 187 Przełomową, jeśli chodzi o pojmowanie pomocy zagranicznej w Afryce, okazała się książka Dambisy Moyo pt. Dead Aid: Why Aid is Not Working and How here is a Better Way for Africa (2009). Urodzona w Zambii doktor ekonomii Uniwersytetu Harvarda zrewolucjonizowała debatę na temat pomocy w Afryce. Książka dedykowana Peterowi Bauerowi – ekonomiście, który twierdził, że pomoc zagraniczna raczej pogłębi ubóstwo, niż je wyeliminuje – jest wyjątkowo kontrowersyjna. Nie do pominięcia jest fakt, że krytyczno-realistyczne podejście Moyo, to głos o Afryce słyszany z Afryki, że to biorcy pomocy rozwojowej dezaprobują pomoc zagraniczną. Moyo, która reprezentuje najbardziej radykalne stanowisko w kwestii pomocy zagranicznej, powtarza „chcemy być tacy jak Wy (świat Zachodu), a Wy nie polegacie na pomocy”.2 Językiem Moyo Afryka mówi „dość!” pomocy zagranicznej, która uzależniła afrykańskie państwa od pieniędzy Zachodu. Postuluje ona, aby zaprzestać udzielania pomocy (poza pomocą humanitarną i charytatywną), a w zamian skoncentrować się na bezpośrednich inwestycjach zagranicznych w krajach afrykańskich. Moyo podkreśla, że Afryka nie może polegać na pomocy w nieskończoność, ponieważ pomoc prowadzi do dysfunkcji afrykańskich państw. Tymczasem rządzący muszą być niezależni i wziąć sami odpowiedzialność za bezpieczeństwo i dobrobyt swoich obywateli. Według niej, beznadziejnej sytuacji większości krajów Afryki winni są również ich przywódcy, którzy nie czują się odpowiedzialni za sytuację w swoich państwach. Według autorki trzy obszary na których należy skoncentrować działania, aby rozwiązać problemy kontynentu to; bezpośrednie inwestycje zagraniczne, rynek obligacji i system mikrokredytów. Przeciwnicy Moyo zarzucają jej naginanie statystyk i podkreślają, że rozwiązania przez nią proponowane polegają jedynie na zmianie źródeł kapitału.3 Co ciekawe, propozycje Moyo znalazły już swoje odbicie w decyzjach politycznych m.in. prezydenta Rwandy Paula Kagame, który zaprosił Moyo do współpracy. Poglądy Moyo nie stanowią novum. Jak przypomina Paweł Bagiński: „(…) nie były odosobnione również postulaty całkowitego zaprzestania przekazywania pomocy rozwojowej. Podkreślano, że w dobie globalizacji pomoc rozwojowa straciła rację bytu, z uwagi na dominujące znaczenie innych czynników rozwoju, takich jak handel czy napływ kapitału prywatnego. Problem polega jednak na tym, że współpraca handlowa oraz kapitał prywatny znacząco wpływają na gospodarki tylko części krajów rozwijających się, z reguły o wyższym poziomie rozwoju (…)” (Bagiński 2009). Warto jednak zadać sobie powtarzane przez Moyo pytanie; „Czy dla całego kontynentu jest to rozsądne i praktyczne, aby jego przyszłość zależała od napływu pomocy i politycznych strategii, które są deiniowane przez organizacje pozarządowe lub pomoc zagraniczną?”(Moyo 2009). Krytycy wyliczają, że pomoc zagraniczna w Afryce sprzyja korupcji, zwiększa inlację, utrzymuje zadłużenie afrykańskich państw, zabija przedsiębiorczość i rynek eksportu. Pakiety pomocowe mają różne skutki uboczne. Jednym z nich, jest 2 3 he Munk Debate on Foreign Aid, Toronto, 1.06.2009, http://www.munkdebates.com/ Szerzej na ten temat w: (Hoebink 2009) 188 zjawisko aid dependenci. „Choroba” ta polega na przyzwyczajeniu się beneicjentów (zarówno rządzących, jak i społeczności) do otrzymywania pomocy i tym samym do traktowania jej, jako głównego źródła utrzymania. W wielu krajach pieniądze pochodzące z pomocy rozwojowej stanowią ponad połowę PKB, co skutecznie zniechęca do wykorzystywania rodzimych zasobów. Jest to jeden z najgorszych scenariuszy. Jeśli pomoc rozwojowa udzielana jest przez okres życia trzech pokoleń, to bycie beneicjentem staje się naturalnym stanem rzeczy. Choć udzielanie pomocy jest powszechnie uważane za szczytny obowiązek moralny, prowadzi wielokrotnie do uzależnienia się całych społeczeństw od pomocy z zewnątrz. Lindsay Whitield zwraca uwagę na kolejny problem charakterystyczny dla uzależnionych od pomocy afrykańskich krajów tj. stan permanentnych negocjacji z donatorami, które nie tylko stanowią brzemię administracyjne dla zainteresowanych stron, ale przede wszystkim są hamulcem dla inicjatyw beneicjentów. Te relacje są do tego stopnia rutynowe, że beneicjenci znają preferencje poszczególnych donorów i aby uzyskać maksymalne wsparcie, dostosowują swoje działania do ich uniwersalnych dla całego świata wzorów. Jest to strategia, która nie pozostawia czasu, ani przestrzeni na tworzenie i wdrażanie własnych pomysłów, stosownych do miejsca, czasu i sytuacji. (Whitield 2009).4 William Easterly, Jacqueline Novogratz, Dambisa Moyo, James Shikwati to czołowa grupa krytyków pomocy rozwojowej. Wytykają donatorom sprzeczność i niespójność w działaniach pomocowych. Ważnego argumentu dostarczają im z pewnością subsydia stosowane przez Stany Zjednoczone i Unię Europejską na rzecz miejscowej produkcji i dobrobytu swoich obywateli. Laureat Pokojowej Nagrody Nobla w 2006 roku, Muhammad Yunus podkreśla, że wystarczy otworzyć rynki na towary importowane z krajów rozwijających się i znieść subsydia, a miliardy płynące na pomoc rozwojową będą mogły być przeznaczone na inny cel (Yunus 2007). Subsydia to nie jest jedyny problem mało elastycznych gospodarek krajów rozwijających się, osłabia je również; zła organizacja rynków inansowych, uzależnienie od pomocy z zewnątrz. Niezbędne są długie i skomplikowane zmiany strukturalne oraz przestawienie się na przewagę komparatywną. Problemy gospodarcze krajów rozwijających się są złożone i wielopłaszczyznowe. Wydaje się, że współcześnie wszyscy rozumieją, że w tej dziedzinie nie ma jednak uniwersalnych rozwiązań. To, że system mikrokredytów doskonale zaadoptował się w Indiach czy Bangladeszu, nie oznacza, że równie dobrze działa w Afryce Wschodniej. Każdy kraj, region jest inny, ma swoje tradycje i specyikę kulturową. Właściwe zrozumienie owej różnorodności ma ogromne znaczenie dla rozwoju. Na inną sprawę zwraca uwagę Paul Collier, autor książki pt. he Bottom Billion: Why the Poorest Countries are Failing and What Can Be Done About It, uważa on, że pomoc jest niezbędna, ponieważ kraje ubogie desperacko potrzebują kapitału. Podkreśla on, że w kwestii Afryki najczęściej krytykuje się pomoc udzielaną przez rządy 4 Szerzej na ten temat w: (Whitield 2009) 189 i międzynarodowe organizacje, choć w rzeczywistości kapitał prywatny również nie doprowadził do istotnych zmian. Jednocześnie Collier przyznaje, że polityka pomocowa jest oparta na dobrze wyglądających gestach, zamiast na konkretnych działaniach. Zarówno kapitał publiczny, jak i prywatny są niezbędnym elementem poprawy sytuacji w krajach ubogich. Collier wymienia cztery strategiczne obszary na których należy skupić działania: pomoc, handel, bezpieczeństwo i jakość rządów (Collier 2008). Kolejnym czynnikiem, który mógłby teoretycznie wpłynąć na rozwój państw afrykańskich jest zwiększające się zapotrzebowanie na surowce naturalne poza Afryką i stosunkowo niskie zużycie tych surowców w samej Afryce. Collier zauważa, że w krajach Afryki subsaharyjskiej wartość wpływów z eksportu surowców równa się niemalże sumie wartości pomocy rozwojowej udzielanej przez państwa zachodnie i Chiny. Ten dodatkowy kapitał nie jest jednak wykorzystywany efektywnie. Doświadczenia krajów, które w przeszłości otrzymały nagły zastrzyk gotówki są różne w zależności od stopnia sprawności działania ich rządów. Niektóre, jak Norwegia, były w stanie wykorzystać sytuację i sprawnie zainwestować dodatkowy kapitał. Inne, jak chociażby Nigeria, znalazły się w gorszej sytuacji niż przed odkryciem złóż.5 Największe kontrowersje wywołuje postulowane między innymi przez Dambisę Moyo zbliżenie Afryki z Chinami. Podaje ona Chiny jako pozytywny przykład wychodzenia z ubóstwa oparty na trzech podstawach; handlu, zagranicznych inwestycjach i rynku kapitałowym. Przeciwnicy tego stanowiska zaznaczają, że wolny rynek nie rozwiąże wszystkich problemów i pytają czy w dalszej perspektywie nie spowoduje to kolejnego uzależnienia Afryki, tym razem od Chin. Taki scenariusz jest o tyle niebezpieczny, że Chiny, będąc krajem niedemokratycznym, w zamian za swoją pomoc i inwestycje nie wymagają od afrykańskich rządów żadnych reform. O ile zachodnia pomoc dla Afryki uzależniona jest od postępów demokratyzacji i przestrzegania praw człowieka w danym kraju-biorcy pomocy, o tyle pomoc chińska pozbawiona jest podobnych warunków. Poprzez swoje działania pomocowe Chiny dążą do zapewnienia sobie stosunkowo tanim kosztem dostępu do bogatych afrykańskich złóż surowców naturalnych niezbędnych do zaspokojenia apetytu rozwijającej się w zawrotnym tempie gospodarki. Richard Behar twierdzi, że samej tylko bogatej w ropę Nigerii liczbę rezydujących tam Chińczyków ocenia się na milion, czyli więcej niż liczbę Brytyjczyków w okresie świetności imperium. Z Mozambiku pochodzi natomiast większość importowanego do Chin drewna, materiału którego Państwo Środka zużywa wielkie ilości (30% udziału w globalnym zużyciu) (Behar 2008). Abstrahując od oceny poglądów Moyo, należy zwrócić uwagę, iż porusza ona kluczowe kwestie: po pierwsze, co się stanie z systemem pomocy, jeśli w perspektywie kilkudziesięciu lat donatorzy zaprzestaną inansowania? A po drugie, jak rządy 5 Paul Collier on the „Bottom Billion” TED March 2008 http://www.ted.com/index.php/talks/ paul_collier_shares_4_ways_to_help_the_bottom_billion.html 190 państw afrykańskich wykorzystują otrzymane środki i jak wywiązują się z podstawowych obowiązków należących do ich kompetencji, takich jak organizacja systemów; edukacji, opieki zdrowotnej i bezpieczeństwa. Wprawdzie odpowiedzialność za państwo i dobrobyt obywateli powinny leżeć w gestii poszczególnych afrykańskich rządów, a nie zachodnich państw i instytucji, ale jak twierdzi Collier, najpierw należy stworzyć odpowiedni system kontroli, który zminimalizuje zagrożenie korupcją. Inni zwracają uwagę na słabo rozwinięte społeczeństwo obywatelskie w Afryce jako na jedną z przyczyn problemów kontynentu. Państwa afrykańskie są, w wyniku kolonialnych podziałów, w większości państwami multietnicznymi, a tożsamość narodowa jest częstokroć o wiele mniej ważna od tożsamości plemiennej, klanowej lub regionalnej. Jednakże, zgoda co do konieczności stopniowego przekazywania kontroli nad środkami pochodzącymi od dawców pomocy rządom krajów-biorców jest, zwłaszcza w kręgach akademickich, powszechna. Kolejnym, choć rzadko podnoszonym problemem jest uzależnienie od systemu pomocy rozwojowej organizacji udzielających pomocy. Zdaniem Jason’a Hart i Claudii Lo Forte z Departamentu Rozwoju Międzynarodowego Uniwersytetu Oksfordzkiego6 – którzy w swoich badaniach przedstawili rutynę działań organizacji pozarządowych niosących pomoc humanitarną i rozwojową – większość decydentów nie jest w stanie ocenić, jaki wpływ na beneicjentów ma świadczenie pomocy rozwojowej oraz jaki może być tego efekt w perspektywie długofalowej. Powołując się na przykład Okupowanych Terytoriów Palestyńskich autorzy dochodzą do wniosku, że w kraju, który jest jednym z największych beneicjentów pomocy rozwojowej i humanitarnej per capita, pomimo sześćdziesięciu lat udzielania pomocy i miliardów wpompowanych na rzecz poprawy warunków życia Palestyńczyków, właściwie nic się nie zmieniło –„wykonujemy swoje działania dobrze, zamiast wykonywać odpowiednie działania” – wyznaje cytowany w raporcie jeden z pracowników ONZ. Problem polega na tym, że kryzys palestyński, nie jest kryzysem rozwojowym, czy humanitarnym. Jest kryzysem politycznym i tylko odpowiednia polityka może doprowadzić do jego zakończenia. Dla przykładu, większość projektów mających na celu poprawę dostępu do wody pitnej mija się z celem, ponieważ Izrael kontroluje 90% zasobów wodnych Zachodniego Brzegu Jordanu, a więc decyzje związane z wodą leżą w gestii polityków. Nawet najlepsze projekty wodne nie rozwiążą zatem problemu braku wody. Organizacje zajmujące się pomocą Palestyńczykom zdają się nie reagować na fakt, że większość ich działań nie przyniesie w przyszłości zamierzonego efektu. Obecność tych organizacji może mieć natomiast skutek dokładnie odwrotny: ich działania doprowadzą (jeśli już nie doprowadziły) do wyżej opisanego uzależnienia beneicjentów. Wyjątkiem od tej przykrej reguły mogą być jedynie działania edukacyjne, lub takie, które w sposób trwały zapewnią Palestyńczykom możliwość rozwoju prywatnej i dobrze działającej gospodarki, która w żaden sposób 6 Szerzej na ten temat w: (Claudia Lo Forte, Jason Hart , Oxford 2010) 191 nie będzie związana z pomocą rozwojową. Organizacje działające w sektorze pomocy rozwojowej zachowują się jednak tak, jakby problem polityczny dało się rozwiązać narzędziami rozwoju i pomocy humanitarnej. Tworzy to niekończący się cykl, w którym następujące co pewien czas kryzysy polityczne (np. Intifada, czy Operacja Płynny Ołów) niszczą to, co udało się odbudować. Organizacje te często nie mogą wymóc na donorach zdecydowanych działań politycznych, ponieważ wtedy straciłyby fundusze na swoją działalność, do której przyzwyczajone są od 60 lat. Konstruktywna krytyka pomocy rozwojowej jest bardzo istotna. W erze globalizacji potrzeby ludzi i sytuacja polityczno-gospodarczo-społeczna zmieniają się w szybkim tempie, wobec tego międzynarodowa współpraca na rzecz rozwoju wymaga ciągłej rewizji, a mądre, krytyczne i obiektywne nastawienie z pewnością usprawni system pomocy. skuTeczność7 pomocy w rozumieniu unii europejskiej Odpowiedzią na krytyczne oceny są konkretne działania i reformy na poziomie rządów państw (pomoc bilateralna) i międzynarodowych instytucji (pomoc multilateralna). Kluczowym terminem w tym zakresie jest „skuteczność”. Zazwyczaj przez działanie skuteczne rozumiemy takie, które prowadzi do zamierzonego celu. Unia Europejska stawia sobie jasno za cel realizację Milenijnych Celów Rozwoju, skuteczną walkę z ubóstwem, rozwój i poprawę jakości życia ludzkiego w najbiedniejszych częściach świata. Wspólne zasady polityki rozwojowej Unii Europejskiej zostały przyjęte przez Radę, Komisję i Parlament Europejski w 2005 roku, wraz z podpisaniem „Konsensusu Europejskiego w sprawie Rozwoju”. Określono w nim ramy, zasady i cele programów pomocowych. Komisja Europejska przykłada ogromną wagę do poprawy skuteczności i ewaluacji podejmowanych działań. Obecnie wdraża się reformę współpracy technicznej Komisji Europejskiej, trwają prace nad określeniem wytycznych i ustanowieniem systemu monitoringu wyników tej reformy. Kolejnym krokiem jest zmiana głównego narzędzia kontroli jakości wdrażanego w fazie opracowywania projektu mechanizmu wzajemnej weryikacji przez Międzyresortową Grupę ds. Zapewnienia Jakości.8 Wśród najczęściej wymienianych przyczyn braku skuteczności pomocy, znalazły się m.in.: niemożność wzięcia przez kraje rozwijające się odpowiedzialności za własny rozwój, brak koordynacji działań między donatorami i harmonizacji procedur, nieadekwatność świadczonej pomocy w stosunku do potrzeb biorców, pomoc „wiązana” (uwarunkowana zakupem dóbr lub usług od kraju donatora), nieprzewidywalność 7 Deinicje z OECD Glossary of Statistical Terms; Efectiveness means the extent to which the activity’s stated objectives have been met. Eicency means achieving maximum output from a given level of resources used to carry out an activity, http://stats.oecd.org/glossary/search.asp 8 Oice Quality Support Group, http://ec.europa.eu/development/how/iqsg/about_iqsg_en.cfm 192 transferów inansowych, błędy w zarządzaniu programami, niespójność polityki pomocowej donatorów z ich działaniami w innych dziedzinach (Bagiński 2009). Remedium na wymienione problemy miała być podpisana w 2005 roku Deklaracja Paryska, zwana również „programem skuteczności pomocy rozwojowej”. Zawarto w niej 56 partnerskich zobowiązań, które mają usprawnić system współpracy rozwojowej i uzgodniono, że działania pomocowe powinny być oparte na następujących zasadach (Czaplicka, Bagiński, Szczyciński, 2009): Własność koncepcji rozwojowych (ownership), czyli przejęcie odpowiedzialności krajów partnerskich za własny rozwój. W Deklaracji własność zdeiniowano jako „odpowiedzialność krajów partnerskich za swoją politykę rozwojową, strategię oraz koordynację podejmowanych w związku z nimi działań”. Kraje rozwijające się zobowiązały się do określenia swoich priorytetów w krajowej strategii redukcji ubóstwa (Poverty Reduction Strategy Papers– PRSP). Dokumenty takie powinny powstać w oparciu o szerokie konsultacje z organizacjami społeczeństwa obywatelskiego i sektora prywatnego. W Paryżu ustalono, że do 2010 roku ¾ krajów rozwijających się stworzy narodowe strategie rozwoju. Dostosowanie pomocy do potrzeb i priorytetów biorców (alignment). Istotne jest, aby pomoc była odpowiedzią na rzeczywiste potrzeby, a nie, jak do tej pory, była dopasowana do standardów polityki pomocowej kraju dawcy. Kraje partnerskie zobowiązały się do przygotowania długofalowej wizji swojego rozwoju, a donatorzy do przestrzegania priorytetów i potrzeb określonych przez biorców, zwłaszcza w zakresie zarządzania inansami publicznymi, księgowości, monitoringu i audytów. Jednocześnie podkreślono, że transfery pomocowe muszą być przewidywalne, ponieważ jest to podstawowy warunek uwzględnienia ich w budżetach krajów partnerskich. Harmonizacja (harmonisation). Ten punkt odnosi się w głównej mierze do donatorów pomocy. W związku z rosnącą liczbą realizowanych programów i projektów, wielością instytucji i agend działania pomocowe nie są wcześniej uzgadniane, dublują się, są niekompatybilnie. System instytucjonalny przekazywania pomocy wymaga więc uporządkowania, koordynacji, harmonizacji i spójności działań. Wielu specjalistów wysuwa dyskusyjną tezę, że koordynacja pomocy powinna leżeć w gestii rządu kraju-biorcy. W Deklaracji Paryskiej założono, że od 2010 r. ¾ pomocy ma być przekazywane w formie kompleksowych programów pomocy opartych o potrzeby biorców (programme-based approaches), a nie jak do tej pory dużej ilości fragmentarycznych, niezależnych od siebie projektów realizowanych przez różne podmioty. Zarządzanie nastawione na rezultaty (results-based management-RBM). Nacisk na rezultaty od planowania do ewaluacji. Planowanie rozpoczyna się od określenia wyników, które chcemy osiągnąć, następnie dostosowujemy do nich zasoby i działania. Wzajemna odpowiedzialność (mutual accountability). Zgodnie z tą zasadą zarówno donatorzy jak i kraje partnerskie zobowiązali się do wzajemnej odpowiedzialności za osiągnięcie zaplanowanych celów rozwojowych, oraz do przejrzystości przepływów inansowych. 193 Jak wygląda wdrażanie paryskiego konceptu, możemy zobaczyć w przedstawionej poniżej tabeli; Tabela 1. Stan realizacji wybranych celów Deklaracji Paryskiej9 0 Monitoring Deklaracji Paryskiej: Stanowisko Unii Europejskiej w sprawie kluczowych celów Wyznaczniki zawarte w Deklaracji Paryskiej (Paris Indicators) UE (Państwa członkowskie i KE) Komisja Europejska 2010 Cel/ Target 1. Rejestracja transferów pomocowych w ramach budżetów krajowych (Aid lows are recorded in countries’budgets) 44% 57% 85% 2. Poziom koordynacji i dostosowania pomocy technicznej (Technical assistance is aligned and coordinated) 53% 43% 100% (Cel UE) 3a. Poziom wykorzystania przez donatorów systemów inansów publicznych kraju partnera (Donors use Country Systems for public inancial management) 47% 35% 50-80 3b. Poziom wykorzystania przez donatorów systemów zamówień publicznych kraju partnera (Donors use country procurement systems) 54% 34% 50-80 4a. Redukcja o dwie trzecie PIU’s (Project Implementation Unit’s) donatorów (Donors reduce stock of parallel PIUs with two-third) 780 (Każde państwo członkowskie: 56) 203 Orientacyjnie UE: 118 KE: 68 5. Poziom przewidywalności pomocy (Aid is more predictable) 43% 53% 71% 6. Poziom pomocy nie-wiązanej (Aid is united) 94% N.A. Orientacyjnie: 100% 7. Poziom wykorzystania przez donatorów skoordynowanych mechanizmów pomocowych bazujących na podejściu programowym (Donors use coordinated mechanisms for aid delivery (through programme-based approaches) 46% 44% 66% 8a. Poziom koordynacji działań donatorów (Donors coordinate their missions) 33% 33% 66% (UE) 8b. Poziom skoordynowania analiz i badań prowadzonych przez donatorów.(Donors coordinate their studies and analytical work) 62% 72% 66% Źródło: Aid Efectiveness after Accra: Where does the EU stand and What more do we need to do?’, in Commission of the EuropeanCommunities (ed.), (Bruksela), 8 kwietnia 2009 9 Aggregate data from 14 Member States (Austria, Belgium, Denmark, Finland, France, Germany, Ireland, Italy, Luxemburg, he Netherlands, Portugal, Spain, Sweden, he United Kingdom) and the Commission that participated in the Paris survey; based on the survey on Monitoring the Paris Declaration 2008 194 Kolejnym etapem na drodze do efektywnej współpracy rozwojowej było Trzecie Forum Wysokiego Szczebla w sprawie Skuteczności Pomocy, które odbyło się we wrześniu 2008 roku, w Ghanie. Wypracowany dokument – Program Działań z Akry (którego fundamenty powstawały w Rzymie w 2003 i Paryżu w 2005) stanowi kontynuację i rozwinięcie Deklaracji Paryskiej oraz określa w jaki sposób należy współpracować, aby osiągnąć wcześniej założone cele. W dokumencie czytamy: „donatorzy będą wspierać biorców pomocy poprzez: przestrzeganie priorytetów tych krajów, inwestowanie w instytucje krajów rozwijających się i zasoby ludzkie, wykorzystywanie w większym stopniu ich systemów w dostarczaniu pomocy, zwiększanie przewidywalności transferów pomocowych”. Według powyższych opracowań, aby programy rozwojowe były skuteczne, powinny być oparte na strategii redukcji ubóstwa kraju biorcy, po określeniu oczekiwanych rezultatów, w perspektywie średniookresowej (3-5 lat) i w warunkach zewnętrznej ewaluacji. Kolejny, decydujący krok to zdeterminowana implementacja powyższych postanowień. Krytycy podkreślają, że wytyczne zawarte w tym dokumencie zbyt mocno opierają się na relacjach międzyrządowych i nie biorą pod uwagę wzrastającej roli sektora prywatnego i pozarządowego. Ocena realizacji postanowień Deklaracji Paryskiej nastąpi w już w 2010 r., z kolei w 2011 roku w Korei Południowej odbędzie się kolejne IV Forum Wysokiego Szczebla w sprawie Skuteczności Pomocy. zmiany w myśleniu o współpracy rozwojowej w xxi wieku Milenijne Cele Rozwoju, Deklaracja Paryska, Europejski Konsensus, Program Działań z Akry; te strategiczne dokumenty powstały w odpowiedzi na dotychczasowe niepowodzenia działań podjętych na rzecz rozwoju przez wspólnotę międzynarodową i wskazują na poszukiwania nowych, efektywnych rozwiązań. Uważam, że kryteria skuteczności pomocy rozwojowej muszą podlegać ciągłej ewaluacji, głównie z powodu powszechnego zjawiska zwanego policy evaporation – czyli niepowodzenia we wdrożeniu politycznego konceptu w rzeczywistość. Ponadto, należy zawęzić i sprecyzować deinicje wiążące się ze współpracą rozwojową. Terminów „pomoc” czy „rozwój” nie można wykorzystywać w zależności od dogodnego kontekstu politycznego. Dzisiaj pod jednym hasłem „pomoc zagraniczna” kryje się zbyt wiele działań – zarówno wsparcie polityczne i pomoc humanitarna, udzielanie kredytów i umarzanie długów, programy sektorowe i projekty indywidualne. Kolejnym wyzwaniem dla poprawy skuteczności pomocy rozwojowej może okazać się coraz większa świadomość społeczna procesów zachodzących w globalnym systemie ekonomicznym i w polityce. Wraz z gwałtownym rozwojem mediów w krajach rozwijających się coraz większą rolę odgrywa tam opinia publiczna, która musi zacząć być traktowana poważnie. Przykładowo, David Lynch zwraca uwagę na ogromną rolę, jaką odegrała telewizja Al Jazeera w kształtowaniu świadomości globalnej w społeczeństwach arabskich (Lynch 2003). Fakt ten pomijany jest 195 często przez rządy krajów rozwiniętych, które wciąż traktują społeczeństwa krajów partnerskich jako politycznie nieświadome. Proces ten może mieć już w niedalekiej przyszłości ogromny wpływ na to, w jaki sposób postrzegana będzie współpraca rozwojowa. Jeśli działania na rzecz współpracy rozwojowej krajów-donatorów będą niekomplementarne albo wręcz stojące w sprzeczności z innymi działaniami politycznymi i ekonomicznymi sygnowanymi przez te same kraje to efektywność tych pierwszych może zostać poważnie ograniczona. Dotyczy to przede wszystkim programów na rzecz rozwoju społeczeństwa obywatelskiego i demokratyzacji, które ściśle wiążą się z polityką. Współpraca rozwojowa będzie w coraz większym stopniu uzależniona od tego co dzieje się na międzynarodowej arenie politycznej. Współpracę rozwojową z pewnością można i należy usprawnić. Trzeba jednak pamiętać, że szlachetne intencje i doskonale opracowane dokumenty nie będą w stanie szybko rozwiązać problemów, z którymi świat boryka się od ponad pół wieku, a skuteczność systemu pomocy to tylko jedno z wyzwań warunkujących rozwój. bibliografia: Aid Efectiveness after Accra: Where Does the EU Stand and What More Do We Need to do? (8 April 2009), edited by C. o. t. E. Communities. Brussels. Asher, R. E. (1970) Development Assistance in the Seventies, Alternatives for the United States. Washington: Brookings Institution. Bagiński, P. (2009) Europejska Polityka Rozwojowa. Organizacja pomocy Unii Europejskiej dla krajów rozwijających się. Warszawa: CeDeWu.Pl wydawnictwa fachowe. Behar, R. (2008) China Storms Africa. Fast Company. Collier, P. (2008) he Bottom Billion: Why the Poorest Countries are Failing and What Can Be Done About It. Oxford: Oxford University Press. Czaplicka, K., Bagiński, P., Szczyciński, J. (2009) Międzynarodowa współpraca na rzecz rozwoju. Ewolucja, stan obecny i perspektywy. Warszawa: Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne. Easterly, W. R. (2006) he White Man’s Burden: Why the West’s Eforts to Aid the Rest Have Done So Much Ill and So Little Good. New York: Penguin Press. Hayter, T. (1966) French Aid. London: Overseas Development Institute. Hayter, T. (1971) Aid as Imperialism. London: Penguin Books. Hoebink, P. (2009) A Matter of Dishonesty. A review of: Dambisa Moyo Dead Aid: Why Aid is not working and How there is Another Way for Africa. Center for International Development Issues Nijmegen (CIDIN). Interministérielle, M. (ed.) (2009) Aide publique au développement 2010. Lancaster, C. (2007) Foreign aid : diplomacy, development, domestic politics. Chicago/London: University of Chicago Press. Lo Forte, C., Hart, J. (2010) ‘Protecting Palestinian Children from Political Violence. he Role of International Community’, Forced Migration Policy Brieing 5, Refugees Studies Center, Oxford University Press. 196 Lumsdaine, D. H. (1993) Moral Vision in International Politics: he Foreign Aid Regime, 1949-1989. Princeton, N.J.: Princeton University Press. Lynch, M. (2003) ‘Taking Arabs seriously’, Foreign Afairs 82(5): 81-89. Mémorandum de la France sur ses politiques et programmes en matière d’aide publique au développement. (Decembre 2007). edited by M. d. A. é. e. européennes. Moyo, D. (2009) Dead Aid: Why Aid Is Not Working and How here Is a Better Way for Africa. New York: Farrar, Straus and Giroux. Moyo, D. (2009) Kaleka pomoc. Mięsięcznik Znak, 29-42. Paris, R. (2003) ‘Peacekeeping and the Constraints of Global Culture’, European Journal of International Relations 9(3): 441-473. OECD (2005) Paris Declaration on Aid Efectiveness. Ownership, Harmonisation, Alignment, Results and Mutual Accountaility. Paris High Level Forum. Politique française en faveur du développement (2006) edited by a. d. e. à. l. f. Ministre déléguée à la coopération. Verschave, F.X. (1999) La Françafrique: le plus long scandale de la République. Paris: Stock. Whitield, L. (2009) ‘Reframing the Aid Debate: Why Aid Isn’t Working and How It Should Be Changed’, DIIS Working Paper 34. Yunus, M. (2007) Creating a World Without Poverty: Social Business and the Future of Capitalism. New York: PublicAfairs. 197 Nina Józeina Bąk he Inconvenient Truth about EU Development Policy “In an ideal world, policy agendas would be developed rationally, problems would be prioritized, options would be carefully researched and weighed, and the best solutions would be implemented, monitored, and evaluated. But modern society is too complex to make such an ideal possible, and studies of policy routinely emphasize the scarcity of real organization. he result is that policy is often driven by compromise, opportunism, and unpredictable political pressures. his is certainly true of the EU, where the challenge [is to identify and address] the needs of more than 450 million people, who have their own ideas about their priorities and the best way of dealing with their problems” (McCormik, 2005, EUHES, 2007) his paper brings us closer to understanding the mechanisms within EU policy that challenge European development cooperation with countries in the Global South. By presenting three case studies from diverse political ields, the typical shortcomings that appear in EU development policy are described. As pointed out, the lack of coherency between diferent kinds of initiatives taken in the Global North weakens the potential development in the Global South, while missing common imperative in crucial ields of political action such as migration, external relations, trade and agriculture results in serious impediments of the eforts to alleviate poverty worldwide. If this situation is to be changed and avoided in the future, mechanisms that negatively inluence development goals need to be identiied and explained. Key words: European Union, development policy, coherence, ACP countries Successful European development cooperation, as much as with other ields of politics, is unattainable without synergy and this requires the engagement of major actors working together – EU parliament members, European Commission decision makers, the European Council and the public in general. Aware of this, politicians have made a number of commitments, ensuring that development objectives are at the top of the agenda and European institutions have passed legislation that ensures that adequate measures are taken to achieve these goals. herefore, the author will irstly refer to documents that call for coherent policy development. hen, three examples of incoherent practices will be presented: external trade (Fisheries), environmental policy (Biofuels) and migration policy (Blue Card). he origins of the European development cooperation are as old as the European Community itself and are a direct consequence of the post-colonial ‘special relations’ between former colonial countries and member states (Holland, 2002, p. 27). herefore, already in the Treaty of Rome, the status of associated states was created and endowed with speciic categories of countries, described as Overseas Collectivities and Territories (OCTs) and extended later to the countries of the Commonwealth (Great Britain accession in 1973). Later, in the Lome Convention (1975) the term ACP was introduced to describe a group of African, Caribbean, 198 and Paciic countries. Since 1957, relations between member states and their former colonies have been modiied through a series of agreements (Yaonde, Lome I, Lome II, Lome III, Lome IV, Cotonou, EPAs) that have shaped current European development policy. European development policy seeks to: reduce poverty by assisting poor countries in their integration within the world economy, foster equitable and environmentally sustainable growth, and facilitate regional cooperation. It was fully formulated as such in the Treaty on European Union (Title XX, art. 177-181) and repeated later, among others, in the European Consensus on Development from 2005 and very recently in the Lisbon Treaty. However, from its inception, the relations between member states and the ACP were subjected to severe criticism for its inadequate focus on postcolonial countries, inefective framework, limited scope, and, most of all, for incoherency (Holland, 2002, pp.25-29; Focke Report, 1980, p. 14). Allthough full coherence is never to be achieved in a pluralistic system, where various interests and approaches need to be compromised by the leading institutions, synergy is essential to accomplish European development objectives (Gautier, 2004). his necessity is relected in the Maastricht Treaty, which summed up the EU’s principles for development cooperation in the so-called ‘3Cs’: complementary, coherence, and coordination1 (EUHES, 2007). Since that time, the Policy Coherence for Development (PCD) has become one of the fundamental laws of the European Union (art.178), and continued its evolution2 with the European Commission’s latest Working Paper ‘EU report on policy coherence for development’ (COM) (ibid). he European Consensus on Development states: It is important that non-development policies assist developing countries’ eforts in achieving the Millennium Goals. he EU shall take account of the objectives of development cooperation in all policies that it implements which are likely to afect developing countries (ECD, 2005). As the following examples will show, although the European Community acknowledges the necessity of creating coherent political agenda that will enhance development in the world’s poorest countries, a disturbing gap between intention and practice still needs to be bridged. he following case studies are broadly based on the expertise elaborated by he Evert Vermeer Foundation3 in a partnership with numerous NGDOs. Together 1 Consistency of all external activities of EU is the forth principle introduced in Amsterdam Treaty (Title 1, art. 3) 2 his evolution is relected, among others, in the EC’s Annual Report (COM(2003)0527) and the Conclusions of the European Council on PCD (14075/06) as well as several EC Communications to the European Council (COM(2005)134) and (COM(2006)278) to the PCD-milestone for Europe’s Development Policy, ‚he European Consensus on Development’ (14820/05). 3 he Evert Vermeer Foundation is an independent Dutch not-for-proit organization that promotes the interests of developing countries by drawing attention to international cooperation and sustainable poverty alleviation. http://www.evertvermeer.nl/ 199 they initiated EU Policy for Coherence Project (PCD) that identiies incoherent cases, formulates recommendations and inluence politicians and civil servants. case sTudies Fisheries trade Trade policy is the main European instrument that impacts on growth in developing economies. By providing ACP countries with the most generous trade preferences, the EU holds a strong argument to reject accusations of protectionist policy. However true, where the EU grants countries unlimited free market access, as it will be shown further in this paper – those are non-tarif barriers that signiicantly reduce potential development. Additionally, the majority of these privileged countries have a very limited capacity to produce for the European market and those who are slightly better of and could beneit from export, are not granted such privileges (Collier, 2007a, p. 171). he isheries policy is regarded as the most troubling ield of cooperation between EU and developing countries. On the one hand, isheries trade has the potential to play a signiicant role in maintaining underdeveloped economies of the hird World, on the other it remains to be an area that sustains unequal relations between the EU and countries of the Global South(EVF, 2007 pp.: 58-66). his assumption is grounded in numbers – nearly half of the worldwide ish catches comes from the developing countries and over eighty– percent of these are exported to developed countries, where consumers’ demand for sea products continues to increase. his applies especially to ACP countries which trade their catches to the EU under the Cotonou Agreement (2000)4. It is clear then that trading sea products might work as a key to the development of hird World countries. However, this paper will identify a set of practices that undermine this goal. he crucial obstacles that hinder isheries trade between the EU and developing countries are the Rules of Origins (ROOs), which are design to ensure that preferential access to the EU market is provided to the right countries. ROOs identify which products comes from which countries and for these that are wholly obtained in the beneiciary country, they guarantee tarif free access. he Article 3 of Cotonou Agreement (Protocol I, Anexe V)5 states that ishery products, to comply with ROOs, need to fulill the following criteria: registration and lag of origin, ownership and crewing arrangements on board ishing vessels (box 1, table 1). 4 he Cotonou Agreement and the Economic Partnership Agreements negotiated under its scheme are another controversy amongst countries in the South and Non-Governmental Development Organisations (NGDOs) in the North, which blame EU for putting neoliberal principles above the development goals (Storey, 2005). 5 he Cotonou Agreement available at: http://www.acpsec.org/en/conventions/cotonou/accord1. htm 200 Table 2. Comparison of some existing and proposed EU GSP rules of origin for ish and isheries products Rule or Procedure Origination Qualifying Vessels Previous GSP Fisheries ROOs Proposed GSP Fisheries ROOs Product is wholly obtained when: 1. is caught in ‘territorial waters’ (12 mile zone) or 2. is caught anywhere by ‘qualifying vessels’ he same *Vessel must be registered in and lagged by beneiciary or EC country. *At least 50% ownership of vessel by nationals of beneiciary or EC country, or by a company having head oice in a beneiciary or EC country, whose manager(s), Chairman of the board and majority of board members are nationals of beneiciary or EC countries and at least 50% of company capital is held within those countries. *Fulil crew requirements *Vessel must be registered in and lagged by beneiciary or EC country. *At least 50% ownership of vessel by nationals of beneiciary or EC country, or they are owned by companies which have their head oice and their main place of business in the beneiciary country or EC country and which are at least 50% owned by the beneiciary country, public entities of that country, nationals of that country or a EC country. Fulil crew requirements. At least 75% of crew (including Master At least 75% of crew are nationals of the Crew and oicers) are nationals of the benei- beneiciary or an EC country requirements ciary or an EC country Proof of Origin Certiicates of origin to be provided by Competent Authority in beneiciary country. Origin certiicated by exporters in beneiciary country (irms must be pre-registered by the Competent Authority). Source: Campling, 2008a, p.2 How do those three theoretically neutral regulations prevent ACP, mostly small or medium– producers from beneiting from preferential access to the EU market? After analysis, one notices that, for instance, crew requirements lead to the situation, in which if ish are caught in Lake Victoria by a Ugandan ishing boat that employs Kenyans, the product is no longer eligible for the EU scheme (Collier, 2007a, p. 169). Just to mention that Lake Victoria occupies territories of 3 diferent countries: Kenya, Uganda and Tanzania. he Common Fisheries Policy, based on the United Nations Convention on the Law of the Sea (UNCLOS 1982), allows EU leets access to the territorial waters of the coastal country only if the appropriate agreement is negotiated and concluded. his provision might be beneicial for both sides, especially when a coastal country’s’ leet lacks the capacity to ish the total allowable catch of its ish stock. Let’s take example of Senegal and tuna. Knowing that one industrial purse seiner for tuna requires investment of around USD 20million, it is rather clear that most developing 201 countries cannot aford to support their leets with eicient equipment (EVF, 2007, p. 71). herefore EU vessels are allowed access to their waters. his is necessary if a country wants to provide their canneries with originating products destined for export and to ensure that the surplus of tuna is caught. But over restricted regulation means that local canneries and factories depend on European catches: to export their products to EU, they need to irst buy over-priced sea products from European vessels which comply with the ROOs. De facto ‘preferential access to the EU market for processed and canned tuna (…) can be seen as a form of upstream subsidy to EU vessels rather than trade concession to ACP countries (Block, Lindsey and Roman Grynberg, ‘EU Rules of Origin for ACP Tuna Products (HS Chapter 16.04) in EVF, 2007, p. 68). European institutions, subjected to criticism from many organizations working in the ield of development, are increasingly aware that the development agenda cannot work efectively in isolation from other policies. In November 2007, the EC started the revision of Rules of Origin, and proposed its reform under Generalized System of Preferences (GSP) regime, including isheries trade. he modiications had a very limited scope and were negotiated with individual countries – the major change was the elimination of the need for a company managers, chairperson and majority of the board to be beneiciary and/or EU nationals. his means that the proposed rules do not represent a signiicant departure from the existing rules. Consequently, the EU rules of origin which are supposed to be an ‘entry ticket’ for ACP ish products to EU markets, remain a major barrier to market access and industry development (Campling, 2008a, 2008b). As a consequence of UNCLOS, European vessels exploit the aquatic resources of developing countries in exchange for inancial compensation to their governments. he conditions of access are set under Fisheries Partnership Agreements (FPA) which difer from country to country. As the practise has shown, these agreements are often arranged in a manner that has little in common with declared partnership. he recent example of the FPA between EC and Guinea Bissau was concluded after negotiations lasting a couple of months. As an answer to this, the EP Development Committee released a report in which the European Commission was sharply criticized for setting conditions under which the reserves of sea products (particularly shrimp) could be depleted, threatening the sustainability of local ishermen. his example shows that the EC is able to impose any conditions on a poor country, which, as in case of Guinea Bissau budget revenues are 1/3 dependant upon money from isheries licences. If the EU pledges to represent the interests of the poorest of the world, it should abandon practises that in the long term lead to the depletion of the natural resources of the poorer partner. he application of sanitary and phytosanitary (SPS) regulations is another condition that need to be fulilled if products are to enter the EU market. SPS are designed to ensure safety of European citizens yet often impede trade opportunities for poorer ACP countries, whose producers do not have suicient measures to comply with these restrictions. In examining some cases, one can suspect that the EU’s 202 strict regulations are set on purpose, to prevent imports from third countries. For instance, in 2002 European Commission, de facto banned the import of swordish from Seychelles when it set the maximum allowable amount of cadmium in this ish at the level– 0,05mg/kg.6. At the same time, in the ishing agreements between EC and Western Indian Ocean countries including the Seychelles, EU boats were allowed to catch the same ish. EC regulation 1881/2006 marginally changed this situation by increasing the acceptable level of cadmium, although it remained artiicially low when compared to products like the liver of cattle or pigs (0,5mg/kg) which are consumed in EU much more often. While over time, the EC has ixed these discriminatory practices, which should be applauded, the side efects of this restriction cannot be easily compensated7. he other paradox in the ield of isheries trade shows that ACP catches as a third-country import are subject to control at the EU’s external borders, whereas external catches by European boats are not considered to be an import and do not need to be controlled, even though the ish come from the same territory (Campling, 2008b). It practice that means that frozen or processed ish (mostly from ACP) require certiication and identiication procedures, whereas fresh ish (EU) are freed from this measures. It seems that: ‘there is not only a gap in the certiication system (…) this practice provides direct proof of discrimination against third-country imports’ (EVF, 2007, p. 74). Fish is a highly traded commodity – approximately 37 percent of worldwide catches are traded internally (Lem, 2006, p. 19. in Allain 2007). Nevertheless, given the potential that comes from the economic exchange, sea products remain a substantial part of the food security of people living in developing countries. It is estimated that over a billion inhabitants of about 40 developing countries might be deprived of their main sources of protein as a result of overexploitation and depletion of many sea species (Allain, 2007, p. 22). herefore the EU should not only remove discriminatory regulations in the isheries trade, but also ensure that its leets cease ishing in places where the sustainable amount is not borne out by adequate scientiic estimations. Biofuels Europe is the world greatest biofuels producer8, and its share consists of 10% of the world bioethanol, indirectly impacting on the situation in the countries of the 6 he same practice occurs towards swordish in Fuji (level of mercury contamination), source FFA 2008. 7 Non-trade barriers and isheries: the example of the Seychelles. Sources: Béatrice Gorez, Fisheries Executive brief ‘Market access; tarif and non-tarif aspects’. Available: http://www.fairpolitics.nl/ doc/fair_politics_eu/ishy/Non-trade_barriers_and_isheries.pdf 8 „Statistics. the EU biodiesel industry”. European Biodiesel Board. 2008-03-28. http://www.ebb-eu.org/stats.php#. Retrieved 2008-04-03 203 Global South: from the interests of potential producers located in developing countries, as much as consumers (where crops for food production are destined for agrofuels) (ODI, 2008, p. 1). Although prior interest in biofuels stems from the Oil Crisis of 1970s, recently wider attention has been given to this source of energy. A combination of various factors such as: high oil prices, concerns related to energy sovereignty, attempts to mitigate the negative efects of climate change and the Kyoto protocol for reducing greenhouse gas emission has put biofuels back on the agenda, with the EU’s passage of the gasoline blending mandate in 2003, and the United States’ requirement of transportation fuels to include a set percentages of biofuels in 2005 (Gordon, 2008). In 2007 the EU escalated its blending mandate by increasing the share of biofuels used in transport by 10 percent by the year 20209. To accomplish this goal, more crops such as sugar cane, maize and wheat need to be converted into ethanol; while rapeseed and palm oil into biodiesel. Since internal EU biofuel production capacity is limited, the accomplishment of the 10 % target requires large amounts of additional imports of biofuels, mostly from Latin America, Asia and Africa (Gordon, 2008). his, as it was argued at the political level, could boost production in developing countries like Brazil, India, China or Indonesia, etc – indeed this is what has happened. Nevertheless, by subsidizing its agriculture and keeping tarifs on biofuels imports, the EU considerably downsizes their proits (World Bank, 2008). 10 However, the loss due to trade disadvantages is not the only problem that arises when considering European energy strategy with its focus on renewable energy sources. As the European Development Policy sees poverty reduction as a main objective in accordance with the irst Millennium Development Goal (halving the number of people living in poverty by 2015), any policy that aims to increase the production of biofuels-destined crops might seriously endanger the food security of the word’s poorest. As witnessed in 2008, the sudden increase in demand for biofuels meant that food prices soared, deeply afecting about one sixth of the world’s population, who spend about 50 to 80 percent of their budget on food11 (OECD, 2007). According to FAO and OECD calculations, production of biofuels might cause the increase in basic food prices between 20 and 50 percent12 and this change will afect mostly already malnourished people. his would sadly lead to the situation when 9 http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/08/st03/st03736.en08.pdf http://ec.europa.eu/energy/ renewables/biofuels/biofuels_en.htm 10 hey are still considerable: biodiesel imports into the EU are subject to an ad valorem duty of 6.5%. Import duties on ethanol vary between €10 and €20/hl, which represents about 50% ad valorem (eucoherence, 2007b) 11 World Bank. 2008. Rising Food Prices hreaten Poverty Reduction, available: h ttp://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/NEWS/0,,contentMDK:21722688~pagePK:64257043~piPK:437376~theSitePK:4607,00.html 12 OECD, available: http://www.oecd.org/dataoecd/6/10/38893266.pdf 204 instead of reducing the number of food-insecure people in 2015 (1st MDG), their number will double. Also the 7th MDG, which seeks to ensure environmental sustainability, is threatened when taking into account the greenhouse gas emissions associated with the cultivation of feed, the biofuel production process, use of heavy nitrogen fertilizers and the transport of biofuels to markets (ODI, 2008, pp. 1). According to the EEA, as long as the irst generation of biofuels are in use, the accelerated destruction of rain forests will continue, while it is becoming the most burning issue and negative consequence of EU energy policy. Vast evergreen areas are being replaced with biofuel crops, having not only an impact on climate change (deforestation decreases the amount of CO2 absorbed by forests) but also negatively inluencing the livelihood of indigenous people who sufer from displacement and loss of their land (WRM, 2009). Cases of illegal deforestation and land grabbing are particularly visible in countries for which proits from agrofules serve as a signiicant input to the states’ budget. However, as a recent study on Indonesia shows, the violation of the states law that aims to protect forests, takes place due to the economic interests of local authorities (for instance Ketapong Province, Indonesia). Undermining central government is a result of local actors cooperating with the biofuel business which beneits from exporting agrofuels to the EU and other markets. herefore there is a need for adequate legislation in EU that would ensure the legality of products that are placed on the European market. Blue Card he Blue Card proposal is another example of incoherency within the European Union policy framework that works against its development objectives, this time in the ield of migration. Since the Amsterdam Treaty, the European Commission has sought agreement on a common migration policy.13 In 2005, the Commission elaborated a Policy on Legal Migration14 that consisted of ive legislative proposals, one of which has become known as the Blue Card. his Council Directive detailed the conditions of entry and residence of third-country nationals for the purposes of highly qualiied employment’15. he Blue Card was designed to be a magnet for highly qualiied migrant labour that would maintain European markets by creating a more competitive knowledge-based economy, as anticipated in the Lisbon Strategy16. he Blue Card was thought to provide non-EU workers with simple and attractive admission pro13 Amsterdam Treaty Communication From the Commission, 2005 Policy Plan on Legal Migration http://eur-lex. europa.eu/LexUriServ/site/en/com/2005/com2005_0669en01.pdf 15 European Consensus on Development: 15 16 Lizbon Strategy, available: http://europa.eu/scadplus/glossary/lisbon_strategy_en.htm 14 205 cedures common to all Member States (a one-year work contract, professional qualiications, and a salary three times the minimum wage in the receiving EU state). he legal residence would last two years in a country of destination, after which the Blue Card holder could either move to another MS (when already having work contract) or go back to the country of origin.17 Additionally, legal immigrants after ive consecutive years in one country would be given the chance to apply for permanent residence. hose conditions are especially attractive for professionals coming from the poorest countries. Although in the European Consensus on Development, the EU’s Policy Coherence for Development work programme18 and in its Global Partnership for Sustainable Development19, the EU acknowledged that migration might bring danger to developing countries (brain drain, loses of education investment, etc.) the situation remains incoherent; while the EU attracts highly skilled workers, development objectives require that brain drain is suspended. here is a serious risk that the Blue Card proposal might undermine the Millennium Development Goals when it comes to the migration of medical professionals from developing countries. his situation would worsen already exhausted healthcare resources, widen the gap in health inequities worldwide, and challenge the MDGs (since more than half of them are health-related). his is especially so because in the crucial health-care sector money is not the sole motive for emigration, but other factors, like work environments and safety also matter. How severe the consequences might be one can imagine, knowing that that approximately 37 of 47 sub-Saharan African countries have less than 20 doctors per 100,000 people20 and at the same time, the average OECD country has approximately 222 physicians per 100,000 people (2000)21 . he European institutions responsible for the Blue Card draft assert that the brain drain in developing countries would be limited by the Blue Card provision for temporary migration only. Yet at the same time, the proposal doesn’t create any incentives – either in the recipient or in the countries of origin – to ensure that Blue Card holders return home. On the contrary, as it was mentioned, migrants who work in the EU for ive years might apply for permanent residence there. his is a high-risk arrangement, especially for sectors already sufering from a labour shortage (health-care, education). herefore, the argument from Blue Card proponents that migration will reduce pressure in the domestic labour markets in the sending country is at least doubtful22. 17 http://www.worldconnectors.nl/pdf/196.pdf Commission Staf Working Paper. 2005. PCD Work Programme 2006-2007: 9. 19 Communication from the Commission. 2002 Global Partnership for Sustainable D evelopment: 15. 20 As recommended by the World Health Organization (WHO) minimum standards 21 http://www.migrationinformation.org/Feature/display.cfm?id=271 22 OECD: Policy Coherence for Development. Migration and Developing Countries: 11 18 206 he EU Coherence Programme underlines the fact that people have the right to migrate. At the same time, it recognizes that developing countries need their highly skilled people in order to reduce poverty and achieve the MDGs (the pillars of the EU’s development policy). he very same programme would therefore wish to modify the Blue Card proposal23 to assure that the EU’s migration policy stays in line with the EU’s development objectives. he recommendation underlines that to provide sustainable development, the current international funding should build the overall organizational capacities, instead of being focused only on speciic programs (particularly in the health-care sector). he EU should provide targeted investments to train and retain staf in developing countries who are working in sensitive sectors such as education and health. he EU should also provide long-term budgetary support to underpin the domestic inancing of those sectors. conclusion his paper shows how good initiatives that propose to eliminate the worlds’ poverty and support development in the Global South are hindered by inadequate measures and contradictory group interests. Although the author has presented a few cases only very briely, one can discern a mechanism that results in this troubling incoherency. he lack of coherency between various policies can be explained by the EU’s structure – the European Union is a large organization with numerous procedures and institutions (in European Commission alone there are 23 Directorates General (DG), each covering a speciic policy area). Yet even more, this is an organization consisting of 27 Member States with their own interests and approaches which are often highly disparate. However hard to achieve synergy is, its absence should not be justiied when it comes to the most crucial aspect – people’s lives. If the EU’s normative power is believed to exist, it is development policy that should prove it. bibliography: Allain, M. (2007) Trading away or oceans. Greenpeace International [http://www.fairpolitics.nl/doc/ fair_politics_eu/ishy/Greenpeace_-_Marc_Allain_-_trading_away_our_oceans.pdf ]. Anderson, K, Valenzuela, E., (2006) he World Trade Organization’s Doha Cotton Initiative: A Tale of Two Issues. Development Research Group, World Bank [http://wwwwds.worldbank.org/servlet/WDSContentServer/WDSP/IB/2006/05/05/000016406_20060505 160536/Rendered/PDF/ wps3918.pdf ]. Campling, L. (2008a) Fisheries Trade Brieing, 1(2/2008). Campling, L. (2008b) Fisheries Trade Brieing, 1(3/2008). 23 However on 25th may 2009 the European Council adopted the Blue Card proposal, available: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/misc/107989.pdf 207 Collier, P. (2007a) he Bottom Billion: Why the Poorest Countries are Failing and What Can Be Done About It. Oxford University. Collier, P. (2007b) Poverty Reduction in Africa [http://users.ox.ac.uk/~econpco/research/pdfs/PovertyReductionInAfrica.pdf ]. Gautier, P. (2004) ‘Horizontal coherence and the External Competences of the European Union’, European Law Journal 10: 23-41. Gordon, G. (2008) Biofuels: Fueling Development or Disaster. Center of Latin American Studies, UC Berkeley. ODI (2008) Overseas Development Institute Biofuels and development: Will the EU Help or Hinder? [http://www.odi.org.uk/resources/download/436.pdf ]. EVF (2007) Policy Coherence for Development. A Practical Guide. Nederland: Evert Vermeer Foundation. Evaluating Coordination, Complementarity and Coherence in EU development policy’, Studies in European Development Co-operation Evaluation 8. 2007. Storey, A. (2005) Normative Power Europe? Economic Partnership Agreements and Africa, [http://www. pana.ie/idn/031205.html]. World Rainforest Movement (2009) [http://www.wrm.org.uy/]. 209 Kamil Zajączkowski EU Development Policy: A Coherent Model or Illusory Success? he purpose of this paper is to analyze the essence of the European Union’s development policy in all its aspects. To this end, it examines the factual circumstances and determinants of this policy. It scrutinizes the principles and functioning of the EU development policy as well as its challenges and obstacles. In the context of changes taking place at the dawn of the new century, the paper addresses the following questions: what is the extent of the EU development policy institutionalization ; what is the attitude of political and intellectual (academic) elites in Europe to the idea of international aid; will development aid help to deine and implement appropriate trade strategies on the intra-developing countries’ market; are developing countries vulnerable to the hub-and-spokes phenomenon in which the countries of the North constitute the hub, while the nations of South are relegated to peripheral status. EU development policy is divergent and multi-dimensional in nature. Hence an inter-disciplinary approach seems to ofer the most appropriate set of research tools. Full explanatory success can be achieved solely by reference to several theories/models. Clearly, any analysis based only on one chosen model would produce a narrow research perspective and miss the opportunity of comparing the results of hypothesis tests. he complexity of the subject matter has made it necessary to employ a broad and wide-ranging research approach to attain an overall understanding of the problems reviewed. Key words: development, aid, he European Union, developing countries, coherence policy developmenT aid in inTernaTional relaTions he notion of “development” is based on many assessment criteria and is mainly associated with “progress”. Some of the evaluations associated with this notion are commonly shared. hese criteria entail the reduction of global poverty and hunger, prevention of epidemics, widening access to education and natural environment protection. Other criteria such as freedom of the individual and assurance of social justice are not shared as commonly. It is often argued that some of these values are mutually exclusive. As a result, the dispute concerning the meaning of “development” turns frequently into a political controversy with those involved voicing and forcing through their particular group interests. he notion of “development” as “progress to something higher” is thus lost. It is indeed hard to accept the triumph of one social group’s interests over those of another as a higher or better social realm (Małecki 2007, 17). E. Haliżak argues that “development” means “economic growth and subsequently an increased supply of goods and improvement of living conditions through their just distribution. he notion of ‘development’ has been usually applied to former 210 hird World countries but obviously, all countries, including aluent ones, are developing. he ultimate objective of development is to raise living standards, improve health care and education levels as well as to boost human rights” (Haliżak 2006, 263). A. Sen, for his part, perceives ”development” as a ”process of widening the scope of genuine freedom which people have and can fully enjoy. his process can be immanent, constant and independent as well as intentional” (Allen, homas 2000). Development and humanitarian aid constitute basically two dimensions of international assistance. Development aid (policy) should be understood as the transfer of goods and services provided at fair prices and those of inancial resources conferred in the shape of long term loans given at lower interest rates than ofered on the private capital market, partial redemption of debts, provision of technical assistance by free-of-charge or partly-paid transfer of technology and management technique, inancing training schemes, granting of scholarships. Over long periods, development aid has a constant value though it can be sometimes be higher in crisis situations. Development aid is an expression of international solidarity, readiness to even out civilization progress opportunities and strengthening international security. he Oicial Development Assistance (ODA) is designed to support underdeveloped countries in their eforts to increase their economic growth and development rate as well as to reduce the overall poverty scale. ODA entails the transfer of inancial resources earmarked for development-related objectives. hese are provided as donations and loans granted at appropriately concessionary conditions (in terms of interest rates and repayment timelines) as well as in the form of technological assistance. Notably, development aid amounts to much more than just inancial support as it also involves scientiic and technological cooperation and exchange of expertise. he latter constitutes a crucial component of many national development strategies. It allows underdeveloped countries to take advantage of the vast expertise gained by developed countries in the process of their past economic and political transformations. Development aid is provided directly (i.e. bilateral assistance) or indirectly (i.e. multilateral assistance) through international organisations. It is designed to implement speciic investment projects (e.g. road construction, development of water supply infrastructure, education, health care, environment protection) as well as to provide comprehensive and general support in pursuit of economic reforms. he role of direct ODA aid providers and administrators is played by individual countries as well as international organisations and groups. ODA aid is mainly granted to the beneiciaries by 22 countries on bilateral principles as well as by the European Commission with the Development Assistance Committee (DAC) operating under the OECD serving as the coordinator. he IMF, the UN and the EU are the major providers of development aid granted on multilateral principles. Humanitarian aid, on the other hand, is provided by states, international organisations and individuals to victims of calamities and armed conlicts, and that as 211 a rule without involving governments of the beneiciary countries. his ad hoc aid is given in response to emergency situations. Its objective is to prevent the depopulation of areas struck by wars and calamities and to avoid the further worsening of the situation in a given region and in consequence, in broader international relations (Michałowska 2003, 83). Forms of economic assistance vary. Mostly it consists of development, technological and humanitarian aid1. Depending on whether the resources provided are to be repaid (and how) or not, development aid is classiied as: – non-refundable aid, i.e. donation provided predominantly for humanitarian reasons, in conditions of elementary calamities, famine and life threatening situations; – refundable aid given on preferential terms for a deinite period, frequently for many years and repayable even by future generations; – conditionally refundable aid. he terms of such aid have stirred up controversy because of the way repayment terms are formulated. Repayment is due to commence, for instance, as soon as the investment project for which the aid funds were provided, starts bringing “good economic efects”. his, however, is obviously quite hard to verify objectively (Riddell 2007, 17-24). Admittedly, players on the international scene providing economic assistance, and in particular humanitarian and development aid, are driven not only by purely humanitarian motives. hey might also seek to achieve speciic political and economic goals. he aid providing party could intend to strengthen its prestige on the international scene. he donor might try to inluence domestic afairs in the beneiciary country (going beyond the conines of helping to improve its economic situation it might also force through a change of its political system, for example by trying to impose its own democratic standards or transform its socialist-type of economy into a capitalist one). he aid donor country might also count on “gratitude” from the beneiciary (e.g. in terms of a more favourable attitude and support for its policies (Zajączkowski 2006, Scientiic, Technological…, 389-390). he European Union’s involvement in international development aid stems from speciic political and economic interests of its member states. In many instances its aid activities are related to the colonial past of the developing countries and are designed to assert the identity of integrated Europe as a global player in international relations. In their relations with the European Union, the developing countries, for their part, seek to develop a model of cooperation along the North-South axis that would help them to get more actively involved in the globalising economy and world politics. Pursuing its active development and humanitarian policy, the European Union aims at: 1 Military assistance, which includes the delivery of tangible and non-tangible resources for military needs, is not regarded as a form of economic aid. It is classiied as military within foreign policy, since it is intended to increase the strength and military inluence of beneiciary countries. 212 • • • • • • • minimising the scale of poverty and development disproportions in international relations and thus laying the fundaments for developing countries becoming more stable and more foreseeable partners in international relations; promoting democracy and protecting human rights (in the European Union’s policy towards developing countries, economic dialogue and development cooperation has been accompanied by increasingly greater emphasis on promoting West-European standards and values ); solving regional conlicts and improving security in developing countries; increasing the eicacy of solving problems that might negatively afect the future social and economic development as well as political stability of the European Union, mainly with respect to migration, diseases and organised crime; strengthening its political position in international relations; the EU seeks to play an appropriate (i.e. important) role on the international arena and enhance its recognition and prestige (gain a distinguished status); winning over allied states to develop a uniform stand on issues of international politics; expanding its economic inluence in developing countries (Zajączkowski 2009, he EU as a Global Player…). The eu developmenT policy he European Union’s development policy is innovative and wide ranging. Notably, it has been the world’s largest donor of development aid: in 2007, the EU (understood as the EC and its member states) allocated in total as much as 0.39% of its GDP for development aid in the world (compared to 0.16% of the US GDP and 0.17% of that of Japan). According to OECD data released in November 2008, Oicial Development Assistance (ODA) in 2007 amounted to 103.5 billion USD (see: Graph 1). Of that amount, the 15 “old” EU members and the European Commission (i.e. members of the OECD’s Development Assistance Committee DAC) provided USD 73.3 billion, i.e. 61.5 billion USD and 11.8 billion USD, respectively. New EU member states contributed ca 800 million USD to that end. hese amounts include sums designated by the EU member countries via individual programmes, aid from the EU’s regular budget as well as funds from the European Development Fund and the European Investment Bank. 213 Graph 1. he level of ODA in 2007 (in USD thousand million) Source: AID Target Slipping Out of Reach, OECD, Paris 2008, p. 8. On 24 May 2005, pursuant to guidelines recommended by the Commission, the EU Council speciied new transitional levels of development aid to be adopted by the European Union for 2010. he new levels were diferent for old and new member states. hey were set at least at 0.51% of GDP for each old member country, at 0.56% of GDP for the whole EU in 2010 and at 0.7% of GDP for old member states in 2015. he thresholds for new members were ixed at a lower level to take account of their less advanced economic development. hese were ixed at 0.17% of GDP until 2010 and at 0.33% of GDP until 2015. To meet its obligations in support of development targets, the EU will have to allocate an additional sum of 20 thousand million EUR by 2010. At least 50% of development aid funds are to be granted to African countries as corroborated in the EU Strategy for Africa as well as the EU Council in May 2008, the European Council in June 2008 and in other documents. Africa has been one of the main beneiciaries of development aid. Aid provided under the ODA to Sub-Saharan Africa in 2007 amounted to 34.2 thousand million USD (38.7 billion USD for the whole of Africa). Close to 65% of that amount was donated by the European Union. Five out of the ten largest ODA aid donors for Africa are EU member states (see: Graph 2). he European Commission, on its part, has been the largest development aid provider among international institutions, including regional banks, UN agencies, etc. (see: Graph 3). Implementing the UN Millennium Development goals, the European Union undertook to fulil the obligation adopted during the European Council summit in Gothenburg on June 214 15-16 2001 of meeting the UN target of 0.7% of GDP in the area of oicial development assistance by 2015. Graph 2. he largest donors for Africa (in USD thousand million) Italy Netherlands African Development Bank Japan International Development Association Germany European Commission France United Kingdom United States Source: Development Aid at Glance. Statistics by Region. Africa 2008, OECD, Paris 2008, p. 2 According to the OECD, in 2007 the 15 member states of the “old” EU combined allocated 0.39% of their GDP to development aid in the world (respective igures for Japan are 0.17% and 0.16%. for the USA). he target level of 0.7% of GDP has by now been achieved by Sweden (0.93%), Luxembourg (0.91%), Netherlands (0.81%) and Denmark (0.81%). Among the “old 15” EU member countries, the least contribution to development aid came (in GDP terms) from Portugal, Italy and Greece: 0.22%; 0.19% and 0.16%, respectively (see: Graph 4). Graph 3. he largest donors for Africa among international institutions. Source: Development Aid at Glance. Statistics by Region. Africa 2008, OECD, Paris 2008, p. 6. 215 TOTAL DAC Greece United States Italy Japan Portugal New Zealand Canada Australia Germany United Kingdom Spain Switzerland France Finland Austria Belgium Ireland Denmark Netherlands Luxembourg Sweden Norway Graph 4. ODA in 2007 (as % of GDP) Source: as in Graph 1, p. 8. On the other hand, of the new EU member states, Malta provided aid worth 0.18% of its GDP in 2007 and has thus become the only country in that group to achieve (and even exceed) the assumed transitional target set for the new EU member states to be met by 2010. In 2007, Hungary, Poland, the Czech Republic and Slovakia allocated 103 million USD (0.08% of GDP), 363 million USD (0.09% of GDP), 103 million USD (0.08% of GDP) and 67 million USD (0.09% of GDP), respectively. However, Estonia, Latvia and Cyprus will most likely ind it diicult to meet the set development aid target levels having been able in 2007 to allocate only 0.06%, 0.06% and 0.04% of their GDP for ODA, respectively. Since the Monterrey conference in March 2002, the EU Council has been monitoring the inancing of development aid by the EU’s individual entities (member states and the European Commission). he Council assessed and analysed their obligations in terms of the volume, sources and eicacy of development aid. he principal sources of the Community’s development aid include the EC budget and the European Development Fund (EDF)2. At the start of the 21st century, about 75% and 20% of total aid funds, respectively, came from these two sources. he rest was delivered by the European Investment Bank (EIB). In the years 2002–2007, EU’s forecasts assumed development aid for the ACP countries in the amount of about 23 billion EUR. Moreover, the EIB is going to grant preferential credits for the amount of 1.7 billion EUR. Under the X EDF, the European Union speciied the total amount of assistance to be allocated to the ACP 2 he European Development Fund (EDF) was established in 1958 under the terms of a special convention annexed to the Treaty of Rome of 1957. he EDF is funded from membership contributions deined by mutual agreement. he EU Member States’ contributions to the EDF are on par with their share in the GDP and relect their historical links with beneiciary countries. During its irst ive years, the EDF had 581 million ECU to disburse. In subsequent years, the Fund’s resources increased up to 14.6 thousand million EUR between 1996 and 2000. 216 countries over the period of 2008-2013 at 22.8 billion EUR. his will be additionally increased by the amount of aid dedicated by the EIB out of its own resources (around 2 billion EUR over a ive year period). It should be observed, however, that the EU/Community development policy is meant only as a supplement to steps taken by the particular member countries in that respect. In fact, funds coming directly from individual EU member states account for the largest share of the aid. In this context, the member states are intent on taking advantage of their development policy involvement to enhance their political position within the EU as well as to strengthen their international relations and economic ties with developing countries. (Lizak, Trzciński, Zajączkowski 2006, 72-107). he European Union has also been the world’s largest provider of humanitarian aid. It delivers about 30% of global humanitarian aid3. In addition, its individual Member States provide about 25% of such aid. Since 1992, the role of the principal body coordinating EU humanitarian aid has been entrusted to the Humanitarian Aid Oice (ECHO), which collaborates with international organisations and agencies and with non-government organisations (Council Regulation No 1257/96 of 20 June 1996). In 2007, ECHO supplied the ACP with EUR 422.7 million worth of humanitarian aid. his accounted for 55% of ECHO’s total budget (EUR 768.5 million). In 2002, the EU allocated about EUR 50 million for ighting famine in Africa’s southern regions (WFP, 5.12.2002). In 2004, the EU delivered humanitarian aid worth EUR 72 million to civil war victims in Darfur and in the spring of 2005 further EUR 12 million to refugees in Chad. Summing up: he European Union is one of the major and most important aid donors on the Black Continent. In its communiqué of 24 June 2008, the EU Council pointed out that it would strive to maintain its leading position in development aid. It also observed that failure to meet its millennium obligations would bring catastrophic consequences to developing countries, mark Europe’s defeat and potentially jeopardize international stability” (he EU as Global Partner, 24 June 2008). a ssessing The effecTiveness of The european union’s developmenT policy Assessing the efectiveness of the European Union’s aid policy, it can be observed that steps taken by the EU concur with present trends in international cooperation for development. Nevertheless, the key issue is that of the amount of means set aside by the EU to aid the developing countries, of assuring coordination of measures taken by the particular aid agencies and of reinforcing their coherence with EU policies in other ields, notably in trade and environment protection. he key issue 3 Terms of inancing the European Union’s humanitarian aid operations are speciied in Chapter B7–21 of the European Commission’s budget and in appropriate provisions of the Cotonou Agreement. 217 on the part of developing countries is taking appropriate steps to ensure that aid received is made use of more efectively (the attention to this problem was drawn in 2004 by the OECD’ Committee of Development Aid). Reviewing the issue of EU development policy, economics scholar Enzo R. Grilli summed up the European Communities’ eforts in this ield in his “he European” published in the mid 1990s as follows: “Despite the progress achieved (such as communitarization of the development policy in the Treaty of Maastricht – note by K.Z.), genuine Europeisation of development aid is still not in sight. It has not yet become multilateral, and the forms and practice of development aid among the European Community members are far from uniform” (Grilli 1993, 10). Although two decades have passed since these observations were made, they well illustrate the present evolutionary stage of EU’s development policy. Its efectiveness can be measured by two, rather general, indices. he irst is that of net aid which covers the amount of inancial means provided in aid after deducting credit servicing costs (interest rate, currency conversion costs, other banking costs etc). he second is that of the so-called gift element allowing the assessment of the real beneits of an aid donation to the beneiciary (Pfaf 2007). Some scholars blame the inhabitants of the South for the low efectiveness (low in relation to the amount of funds transferred) of EU development aid received. William Pfaf, for one, points out to the progress-resistant features of the system of values, the attitudes and institutions prevailing in the developing countries, such as deep fatalism, irrationalism and faith in magic; a culture environment of looking into the past and focusing on the present rather than on the future; excessive concentration on a leader to come and to put things in order; unrestrained subordination of the individual to the community which but restraints individual initiative; disrespect or deep ignorance of economic realities of life. Other scholars attribute aid inefectiveness to exterior circumstances: the developing countries’ colonial past, indebtedness, unfavorable terms of international trade they have to cope with and excessively rigorous reforms which the key credit providers, that is the European Union, the World Bank and the Monetary Fund, urge the countries of the South to carry out. Admittedly, regional and international premises need to be considered to make a reliable assessment of the EU development policy. At the turn of the century, the EU development policy was predominantly pursued under the rule of complementarity and the related principles of coordination, coherence and consistency. However, the implementation of these rules and principles in the developing countries has not been adequate. A deicit of these four “C”s (the irst letters of the adopted principles above) was clearly evident in the European Union’s development policy. On four planes, EU’s development policy lacks coherence, and that with respect to: • coherence of aid measures pursued by the EU as donor (internal coherence), 218 coherence of policies conducted by the EU and its Member States (intergovernmental coherence), • coherence of policies pursued by bilateral donors and international institutions (multilateral coherence), • coherence between actions taken by EU countries and the countries of the South (donor-recipient coherence) ) (Bagiński 2008, 72; Foster, Stokke 2005). Despite appropriate provisions in the Treaty of Maastricht, the EU member countries are highly skeptical about fostering closer coordination of their development policies. he deep involvement of France in West African countries, of Spain in Latin America and of Great Britain in its former colonies relects this skeptical attitude. he particular member countries clearly intend to take advantage of their involvement in the European Union’s development policy not only to prop up their political position in the EU, but also in their bilateral relations with the countries of the South, and irst of all to expand their relations and economic ties with these countries. EU member states difer on matters of aid and its nature (should it be untied or tied), priorities (France allocates considerable sums for science and education, Spain for infrastructure) as well as the directions and concepts of development policy. Different, too, is the status of responsibility for the development policy in government administrations of the various member states. None of these countries has a central board coordinating the policy. As a rule, this policy is pursued by the foreign department and several other ministries as well as various government agencies (for instance by more than eleven in the Czech Republic!) (EU Aid: Genuine…, 2006). It is, therefore, important that coordination of policies within the respective donor countries be ensured on the government administration levels true to the saying that policy coherence starts at home4. he practice of recent years has shown that the EU development aid is based on the principle of 27+1 (earlier 25 +1 and 15 + 1) with the European Commission illing up the gaps or outright doubling the role and initiatives of the individual EU member countries5. Diferences of opinions are also rife within EU institutions themselves. All of that is disintegrating the EU development policy strategy • 4 his is but not the only condition. Analysing institutional mechanisms of implementing a coherent development policy, it should be pointed out that their efectiveness has to be assessed in the context of the whole spectrum of political and economic processes in the donor country. For instance, despite the existence of formal coordinating institutions, coherence is often a major challenge. One example is France, which has its Inter-Departmental Committee for International Cooperation and Development (CICID) (Bagiński 2008, 82). 5 he European Commission was seeking to become the main body responsible for the European Union’s development policy already when the Maastricht Treaty was discussed. hat idea brought it into conlict with some EU members (among others with France and the UK). It became soon clear that this ambitious plan is unacceptable politically. Consequently, the stress was put in the Treaty on mutual cooperation on development issues. 219 and impairing its efectiveness. he lack of transparency in this regard was already pointed out, among others, in the Experts Committee Reports of 15 March 1999 and that of the EU Parliament in May 2008 (Report on the follow-up of the Paris…, 2008). he European Union’s hybrid decision–taking structure, the high degree of complexity combined with the multitude of aid-providing institutions accounts for the less optimal use by countries of the South of funds provided by the EU and its member states. All EU funds allocated for development aid (that is those coming from the Community’s as well as national budgets of EU member countries) should be more extensively managed by the European Commission. Only such a solution might assure a more efective use of aid funds. hat seems, however unrealistic. So is the idea of replacing the centralised, bureaucratic approach to the development issue by a decentralized mechanism in which decisions would be taken locally. Such a move would accord with the tendency of entrusting responsibility to local authorities on matters of development initiatives but it would counter the logic of decision-taking processes within the EU and the interests of the respective EU players. When assessing the efectiveness of the European Union’s development policy note has also been taken of the lack of coherence between EU policies pursued in the particular countries of the South. P. Lowe and P. Farkas have taken note of contradictions between stipulations such as combating poverty and integration of developing countries with the global economy”. Van Reisen observed on his part that the “signiicant growth of the European Union’s role in international trade is not tantamount with the efectiveness of its development policy”. However, that observation is not entirely right since the goals themselves do not exclude each other. It is treating these goals instrumentally, that is at issue. Such treatment bears negatively on the EU development policy. In other words, the European Union’s declared aspirations to promote the development of the countries of the South and their real policies are incoherent. he functioning of the Common Agricultural Policy is a case in point. he EU subsidises each one kilogram of beef sold in Western Africa to the tune of 2 to 4 Euros. he economic consequences of doing so are grave for countries such as Niger, Burkina Faso and Mali. At the same time the EU provides these very countries with technical and inancial aid to prop up the local meat market. It should therefore be observed that the EU development policy has to be pursued in a wider context. It should not be conducted apart from other community policies. he conclusion comes to mind that “complementarity is not a one way road”. EU member states have assumed that it is the role of the European Commission to assure complementarity of EU policy in various ields visa-a-vis bilateral policies, and not vice-versa. Note should also be taken of the lack of coordination and links between the various programmes of combating poverty. On average, 350 development missions visit each country of the South each year. Too many aid donors go to the same countries and to the same sectors. Working in Mozambique, for example, are 27 donors 220 helping to combat HIV. Developing countries do not cope with so many missions, with overlapping and duplicating tasks as well as difering demands, terms and regulations set by the respective donors. It has, therefore, been recommended in the Community Code of Procedure that EU donating countries reduce the number of active donors by 2010 down to three per sector (EU Aid: Genuine…, 2006, 23). Some countries, notably the South African Republic and Somalia have felt the “Donor Fatigue Syndrome”, that is donors leaving them almost entirely to cater for themselves. Clearly, the EU development policy has its “darlings” and “orphans”. he particular EU member countries and bodies commit themselves usually in countries where prospects are auspicious and ignore those which are in for dire straits. he low efectiveness of the EU development aid is also due to the institutional and political weakness of the European Policy of Security and Defense (ESDP). A more efective presence of the EU in countries of the South requires concerted action (”speaking in one voice”) on matters of development policy. EU’s credibility on the international arena may be undermined otherwise. Although the Treaty of Maastricht and community documents highlight the need for closer cooperation on matters of EU development policy, the present situation is far from perfect in this respect. It is not easy to conduct a common (not only by name) development policy with respect to developing countries. Complementarity remains still a political watchword rather than a fact. Moreover, no clear deinitions of complementarity have been in force on the international area yet. It has only been described very briely in the Paris Declaration of 2005. he Community Code of Procedure suggests that “the EU work out deinitions of key notions and rules in this ield”. In light of what was said above, the task is hardly feasible. EU development aid frequently takes improper forms and is allocated for not the right purposes. Pro-government organizations and the European Commission itself (in its communiqué released in March 2006 reminding EU member countries to observe the Consensus of Monterrey) have pointed out that the European Union and its member countries should not draw any funds from the development cooperation aid budget and that they should also refrain from motioning the coverage from that budget the costs of: • debt redemption, • education of foreign students from ACP countries at universities in the EU, • costs of refugees’ settlement in EU countries. he amount of EU development aid is calculated according to regulations adopted by the OECD. Unlike Monterrey provisions, the OECD regulations allow for the coverage of the above under the Oicial Development Assistance (ODA) programme. Currently, ODA accounts for one third of EU’s development aid for Africa. hat aid amounts to about EUR 13 billion (Polish foreign aid. Report…, 2008; 32-35). A NGO worker described the situation as follows: ”he money is not making its way over 5000 km from Denmark to Africa, but just over 500 metres from the Foreign 221 Ministry’s building to that of the Treasury Ministry” (EU Aid: Genuine…, 2006, 7). As far as technical aid6 for countries of the South is concerned, it is being pointed out that it is too expensive and that it does not meet the real needs of these countries (that problem was raised by the OECD in its analysis in 2008 of the results of implementing the Paris Declaration). In 2005 alone, EU member governments allocated EUR 8 billion of development aid funds for education programmes in countries of the South. In 2005, the European Commission called for cutting the red tape in implementing development aid. However, the results so far have been far from satisfactory. In Tanzania, for instance, which is regarded as a model recipient of development aid, more than 2400 reports are compiled each quarter and over 1000 seminars are organised each year on proper use of development aid funds. A similar situation exists in many other African countries. It should also be observed that some European countries allocate funds within the ODA framework in support of initiatives which are important and essential but are not directly tied up with development purposes. In 2004, the EU allocated EUR 250 million for the African Peace Facility, yet at the same time reduced by 1.5% funds earmarked within the EFR framework for development targets in each African country... ODA funds are earmarked for war against terrorism (which, among other things, allows inancing the training of administration and military staf ), migration, fragile states and the Erasmus Mundus programme (promoting collaboration between European and non-European universities) (EU Aid: Genuine…, 2006, 9). hese goals were adopted in the X EDF programme mapping up ODA’s topical guidelines. he cost of aid for African countries is from 15% to 40% higher because most of the EU countries ofer it as tied aid. his means that beneiciary countries are bound to purchase goods and services from donor countries. Of the EU countries, only Great Britain and Ireland (and only Norway outside the EU) have resigned from applying such form of aid with respect to LDC countries7. In the other countries, particularly in Greece, Spain, Austria, Italy, Luxembourg and Finland, tied aid constitutes quite a substantial percent (from 50 to 90%) of ODA. In its report of 8 May 2008, the European Parliament called on the European Commission and member states for untying aid, involving in particular technical assistance, food and food transport aid, in line with the OECD’s DAC recommendation of 2001 for countries eligible under the EDF. he European Parliament has also called on members of 6 Technical aid is designed to develop human resources, raise qualiications and the technical and manufacturing capacity of developing countries. It entails transfer of knowledge, know-how and expertise through training seminars, secondment of experts, launch of research projects. 7 In 2001, the Development Aid Committee issued a recommendation to untie aid for the poorest LDC countries. In 2008, that recommendation was extended to include eight more countries: Bolivia, Cameroon, Democratic Republic of Congo, Ghana, Guyana, Ivory Coast, Honduras and Nicaragua. Although these countries do not belong to the LDC, they are part of the HIPC scheme . 222 OECD’s DAC “to formulate as soon as possible a new deinition of development cooperation which can put a permanent end to the diversion of aid in favour of purposes which have nothing to do with development, as this diversion is made possible only by the extremely broad nature of the current oicial deinition of development aid”. Ill-conceived aid frequently yields results contrary to those intended. It transpires when the aid target is not clearly deined (as being destined e.g. for education or health care) it is spent to buy arms (as happens in Sudan). Per balance, addressed aid does not always bring the desired efects .Countries (such as Nigeria, Angola) receiving aid for social purposes use to cut down their own budget allowances for these purposes by the amount received). EU aid per head of the population in the South amounts on average to four Euros. Some analysts assert that this is a substantial but yet not suiciently big enough contribution to change the social and economic situation in developing countries. In this context, the role and substance of the EU development policy has given rise to disputes. D. Rosiak observes that for the most part, Western aid programmes entrench corrupted authorities, deepen poverty and make people more dependant (Rzeczpospolita, 23 May 2008). A similar view was voiced in “he Times” by Graham Hancock, author of the now classical book “Lords Of Poverty: he Power, Prestige, and Corruption of the International Aid Business”. Hancock points out that in the main, and usually the only beneiciaries of aid are corrupted local government elites, producers of aid food and aid goods and the “aid bureaucracy”. Using a jocular language, the author deines development aid programmes as “transactions between bureaucrats and autocrats”, that is “between gangsters and psychopaths” stealing or squandering public money. A diferent view is expressed by economist Jefrey D. Sachs (former advocate of economic shock therapy) in his “he End of Poverty” published in 2006. Sachs argues that the only way to reduce poverty in Africa is by expanding aid programmes on an even greater scale. Referring to these extremely diferent views it appears that development issues of the South will not be solved by ceasing all aid and neither will it be by its expansion. Such is also the stand of the EU. For one, the European Parliament noted in its 2006 resolution that up to 2015 aid for developing countries would require substantial inancial means to meet the UN Millennium Development Goals. On the other hand, summing up the pursuit of development aid in respective countries, the EU Council observed in June 2008 that its aid provision is not a solution suicient enough to ensure system integration of the least well-of social groups. It also pointed out that the development of countries of the South may not be based solely on Oicial Development Assistance contributed by developing countries (Resolution of the European Parliament on implementing the Millenium Development Targets). ODA has to become one of mutually supportive elements of a comprehensive development inancing strategy which also 223 entails raising own development funds, private investments, international trade and debt reduction. he EU, as well as its member countries have markedly expanded their development aid priorities and collaboration with African NGOs and private entities. However, EU’s ability to administer and pursue such a wide range of programmes as now exist, poses still many problems8. Enumerating factors hindering the effectiveness of the European Union’s development policy, the World Bank’s report on Globalization, Growth and Poverty takes also note of the inappropriate domestic policies conducted by developing countries9. Improvement of the public sector’s organisational eiciency in these countries is considered as one of the basic prerequisites for efective war against poverty. Moreover, the development aid issue is taken advantage of in some countries (e.g. Zimbabwe, Sudan) for domestic political ploys (such as demonstrating anti-West sentiments)10. his impedes the implementation of development projects by the EU and its member states. he efectiveness of the development policy is also impaired by the phenomenon of selling reforms to donors. Some African governments receive aid in return for promising the carrying out of reforms, but then fail to make any attempt whatsoever at changing anything. Such a state of afairs undermines the international credibility of aid programmes. It also relects the institutional and political weakness of the European Union and its reluctance to take decisive steps for fear of infringing the interests of some political elites in those countries. Aid has not been always sent to countries which need it most. Currently, 68% of all the aid from the EU and its member states is delivered to low income countries. he exceptions among EU member states are Greece and Austria which earmark 29% and 57%, respectively, of their foreign aid for low income countries. It follows that the scope and target of aid has to be monitored regularly. he efectiveness of development policy is also impaired by failure to take suficient account in EU aid programmes’ of the developing countries’ competitive 8 In 2001, P. Awuah of Ghana founded the Ashesi University out of his private funds. he university sets aside half of the seats for young people coming from poor families. Seeking to extend that form of its operations, the university asked the local branch of the “Save Africa” campaign for inancing. However, the request was refused under the excuse that the school founder’s annual income was too high. BBC World News on 2 January 2002. 9 It is estimated that additional development aid equaling 1% of GDP given to developing countries capable of efective use of aid would increase their economic growth rate by 0.5% and consequently reduce unemployment by 1%. 10 In 2008, Zambian authorities barred the operations of several humanitarian organisations (including Care International) and accused them of supporting the opposition in the run-up to the second round of presidential elections and of interfering into the country’s internal afairs. President Robert Mugabe accused Great Britain, the country’s former colonial protector, of plotting to topple his government. Mugabe alleged that humanitarian organisations direct Western funds to his political opponents. AFP on 4 July 2008. 224 edge such as cheap labour and to use this factor to their advantage. However, in circumstances of high customs barriers, low education level, lack of infrastructure and wide-spread corruption, labour – although cheaper than in other parts of the world – becomes uncompetitive due to poor back-up facilities and low staf qualiications. he EU development policy should be geared at such modiication of the economic sector in countries of the South that would make it competitive in face of the on-going transformations in global economy. To this end, countries of the South should not be treated as a homogeneous group in which the same aid patterns and programmes could be pursued. Instead, the EU should take a selective and diferentiated “menu approach” taking account of the kind and nature of required aid (appropriate regulations are contained in the Treaty of Cotonou). At the same time these patterns have to be labour-consuming. Efective development policy also requires broad involvement of the impoverished. Consideration should also be given to the local factor– “it is neither feasible nor desirable to impose the Western development pattern” (Piasecki 2003, 63). D. Rosiak gives a very good example from Malawi illustrating the cultural and civilization factor in development policy. Rather than distributing mosquito-nets free of charge, it was decided to sell them at 50 cents per piece which is quite an expense for many families there. As a result, W. Easterly reports, 55% of the mosquito-nets were used in 2005 to serve their proper purpose (a rise from 8% in 2000). In countries such as Zambia, where mosquito-nets are distributed free-of charge, not more than 30% are made proper use of (Rzeczpospolita, 23 May 2008). Development problems are some of the major challenges facing the South as well as international donors. hese challenges emerged in efect of the impact borne by a whole set of factors of internal and external nature. Factors of internal nature have been generated by economic, political and social dualism as well structural shortages of capital, foreign currency and qualiied labour with the common denominator consisting of insuicient capital accumulation rate. External factors are due to the outlow of capital from developing countries to highly developed countries in direct form (transfer of inancial means arising out of invested foreign capital) as well as in an indirect way (through international trade, foreign currency settlement mechanisms and banking systems as well as economic aid) (Deszczyński 2002, 119). Regardless of the methodology of assessing the efectiveness of the EU development aid so far, it remains a fact that donors (that is the EU and its member states) as well as beneiciaries have been taking measures (with full awareness or not) which have not necessarily had a positive impact on the efective use of international development aid. he analysis and assessment attempted in this paper implies that complex set of steps in many ields of social, political, economic life need still to be taken to pull the countries of the South from their dire straits of social and economic underdevelopment. 225 bibliography: OECD (2008): AID Target Sliping Out of Reach. Paris. Allen, T., homas, A. (ed.) (2000) Poverty and Development in the 21th Century. Oxford. Bagiński, P. (2008) ‘Spójność polityki na rzecz rozwoju jako element reform światowego systemu pomocowego (Policy coherence for development as an element of the international aid system reform)’, w: Czaplicka, K. (ed.) Wyzwania międzynarodowej współpracy na rzecz rozwoju. Warszawa. Clarke, M., White, B. (ed.) (1989) Understanding Foreign Policy. he Foreign Policy Systems Approach. Aldershot. Czaplicka, K. (2006) ‘Pomoc rozwojowa nowych państw członkowskich UE. Przykład Polski (Development Assistance by New EU Member States. he Example of Poland)’, Afryka, Azja, Ameryka Łacińska 83. Deszczyński, P. (2002) ‘Kraje rozwijające się a globalizacja gospodarki światowej,. (Developing countries and the globalisation of world economy)’, Przegląd Zachodni 2. OECD (2008) Development Aid at Glance. Statistics by Region. Africa 2008. Paris. Engel, U., Olsen, G.R. (ed.) (2005) Africa and the North. Between Globalization and Marginalization. London/New York. Concord (2006) EU Aid: Genuine Leadership or Misleading Figures, NGO Report, April 2006. Brussels. Faber, G., Orbie, J. (ed.) (2007) European Union Trade Politics and Development. London/New York. Ferguson, J. (2006) Global Shadows: Africa in the Neoliberal World Order. Durham. Foster, J., Stokke, O. (ed.) (2005) Policy Coherence in Development Co-operation. New York. Frankel, J. (1963) he Making of Foreign Policy. London. Goodison, P. (2007) ‘he Future of Africa’s Trade with Europe: <New> EU Trade Policy’, Review of African Political Economy 111. Grilli, E. (1993) he European Community and the Developing Countries. Cambridge. Haliżak, E. (2006) ‘Przewartościowania koncepcji rozwoju przez ONZ, (Revaluation of the development concept by the UN)’, w: Simonides, J. (ed.) Organizacja Narodów Zjednoczonych. Bilans i perspektywy (he UN. Balance and prospects). Warsaw. Heidrich, D. (2002) ‘Stosunki Unii Europejskiej z państwami rozwijającymi się – problem pomocy rozwojowej (he European Union’s Relations with Developing Countries – the Issue of Development Aid)’, w: Haliżak, E., Parzymies, S. (ed.) Unia Europejska. Nowy typ wspólnoty międzynarodowej (he European Union. A New Type of International Community). Warszawa. Holsti, K.J. (1967) International Politics: A Framework for Analysis. New York. UNDP (2002) Human Development Report. Lizak, W., Trzciński, K., Zajączkowski, K. (2006) ‘Afryka Zachodnia w polityce Wielkiej Brytanii na przełomie XX i XXI wieku (West Africa in UK policy at the turn of the 20th and 21st centurie)’, w: Łazowski, Z. (ed.) Państwa Afryki Zachodniej. Fakty. Problemy stabilizacji i rozwoju. Polskie kontakty (he countries of West Africa. Facts. Problems of stabilisation and development). Warsaw. Mailaia, O. (1996) Europe and Economic Reform in Africa. London. Małecki, P. (2007) ‘Teoretyczne aspekty zagadnienia wzrostu gospodarczego i rozwoju (heoretical 226 aspects of economic growth and development)’, w: Miklaszewski, S. (ed.) Kraje rozwijające się w światowym systemie gospodarczym (Developing countries in the global economic system). Warszawa. Meyn, M. (2006) he Impact of EU Free Trade Agreements on Economic Development and Regional Integration in Southern Africa. he Example of EU-SACU Trade Relations. Frankfurt am Main. Michałowska, G. (2003) ‘Pomoc humanitarna dla państw Afryki (Humanitarian Aid for Countries of Africa)’, Stosunki Międzynarodowe 1-2(27). Morse, E.L. (1991) ‘he Transformation of Foreign Policies’, in: Little, R., Smith, M. (ed.) Perspectives on World Politics. A Reader. London. Piasecki, R. (2003) Rozwój gospodarczy a globalizacja (Economic development and globalisation). Warsaw. Polska pomoc zagraniczna. Raport z monitoringu przeprowadzonego przez polskie organizacje pozarządowe. 2007 (Polish Foreign Assistance. Report on Monitoring Carried on by Polish Non-Governmental Organisations. 2007), Warsaw-Szczecin 2008. Pfaf, W. (16 .01.2007) ‘Military Misjudgment in Africa’, Tribune Media Services International. Report on the follow-up of the Paris Declaration of 2005 on Aid Efectiveness, 8 May 2008 (A60171/2008), Resolution of the European Parliament on implementing the Millenium Development Targets (MDTs) A6-01189/2006, Riddell, R.C. (2007) Does Foreign Aid Really Work? Oxford University Press.: Oxford. Skidmore, D., Hudson, V.M. (ed.) (1993) he Limits of State Autonomy. Societal Groups and Foreign Policy Formulation. Boulder. Stefanowicz, J. (2001) Anatomia polityki międzynarodowej (he Anatomy of International Policy). Toruń. Council of the European Union (24 June 2008) he EU as Global Partner for pro-poor and pro-growth development – EU Agenda for Action on MDGs, 11096/08. Brussels. Wallace, W. (1971) Foreign Policy and Political Process. London. Zajączkowski, J., Zajączkowski, K. (2004) ‘Działalność polskiego lobby rolnego w procesie negocjacji Traktatu Akcesyjnego (he Activity of Polish Agricultural Lobby in the Process of Negotiation of the Accession Treaty)’, w: Haliżak, E. (ed.) Polityka zagraniczna i wewnętrzna państwa w procesie integracji europejskiej (Foreign and Home State Policy in the process of European Integration). Bydgoszcz– Warszawa. Zajączkowski, K. (2008) ‘ChRL wobec krajów Południa (na przykładzie Afryki Subsaharyjskiej). Szansa czy zagrożenie dla międzynarodowej pozycji UE” (China and the nations of the South (based on the example of Sub-Saharan Africa). An opportunity or threat for the international position of the EU)’, w: Kłosiński, K. (ed.) Chiny-Indie. Ekonomiczne skutki rozwoju, [China-India. he Economic Consequences of Development]. Lublin: Wydawnictwo KUL. Zajączkowski, K. (2006) ‘Ameryka Łacińska w polityce Unii Europejskiej (Latin America in the European Union’s Policy)’, w: Gawrycki, M.F. (ed.) Ameryka Łacińska we współczesnym świecie (Latin America in Contemporary World). Warszawa. Zajączkowski, K. (2006) ‘Polityka rozwojowa i humanitarna jako instrument realizacji celów Unii Europejskiej w Ameryce Łacińskiej (Development and Humanitarian Policy as as Instrument of Achievement of the European Union’s objectives in Latin America)’, w: Gawrycki, M.F. (ed.) Ameryka Łacińska wobec wyzwań globalizacji (Latin America and Challenges of Globalisation). Toruń. 227 Zajączkowski, K. (2008) ‘Polityka zagraniczna Polski wobec pozaeuropejskich krajów rozwijających się na początku XXI w. (Poland’s Foreign Policy Towards Non-European Developing Countries at the Beginning of the 21st Century)’, w: Gizicki, W., Gizicka, D. (ed.) Polska i świat wobec wyzwań współczesności. Aspekty polityczne, ekonomiczne, formalno-prawne (Poland and the World Facing Challenges of Modernity. Political, Economic, Formal and Legal Aspects). Toruń. Zajączkowski, K. (2009) ‘Unia Europejska jako aktor globalny – aspekty polityczno-obronne, (he EU as a Globar Player – political and defense aspects)’, Studia Europejskie 2009(1). Zajączkowski, K. (2006) ‘Współpraca naukowo-techniczna i rozwojowa (Scientiic, Technological and Development Cooperation)’, w: Gawrycki, M.F., Lizak, W. (ed.) Kuba i Afryka. Sojusz dla rewolucji (Cuba and Africe. he Alliance for Revolution). Warsaw. Zajączkowski, K. (2006) ‘Unia Europejska – Afryka Subsaharyjska: stosunki u progu XXI w., (he European Union – Sub-Saharan Africa: Relations at the Turn of the 21th Century)’, Studia Europejskie 2006(4). 229 Rafał Kopeć Operacja EUFOR w Czadzie i Republice Środkowoafrykańskiej – interwencja humanitarna czy droga do europejskiej obronności? Celem artykułu jest zaprezentowanie operacji EUFOR w Czadzie i Republice Środkowoafrykańskiej w dwóch kontekstach – jako operacji humanitarnej oraz jako etapu na drodze do implementacji Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony (EPBiO). Rozważę pokrótce, jak prezentuje się ta operacja w kontekście pojęcia interwencji humanitarnej spotykanego w naukach politycznych oraz jakie motywy mogły lec u podstaw decyzji o jej realizacji (słuszność intencji jest bowiem jednym z warunków legalności i legitymizacji interwencji humanitarnej). Przede wszystkim jednak zastanowię się, jakie są skutki i wnioski płynące z tej operacji w tych dwóch aspektach – zarówno dla dotkniętej kryzysem humanitarnym Centralnej Afryki, jak i dla przyszłości europejskiej obronności. Słowa kluczowe: Europejska Polityka Bezpieczeństwa i Obrony, interwencja humanitarna, EUFOR rozważania definicyjne Termin interwencji humanitarnej nie jest jednoznacznie zdeiniowany w naukach politycznych. Także jako instrument prawa międzynarodowego budzi on kontrowersje. Upraszczając, można powiedzieć, że operacja w Czadzie z pewnością nie jest modelowym przykładem interwencji humanitarnej. Rozpatrując ten termin, zwraca uwagę etymologia słowa „interwencja”. Interwencja oznacza wtrącenie, czyli w tym przypadku wtrącenie się w wewnętrzne sprawy innych państw, w domyśle – bez ich zgody. Interwencją jest więc mieszanie się jednego państwa – lub kilku państw w przypadku interwencji kolektywnej – w sprawy wewnętrzne innego państwa przy pomocy nacisku lub przymusu. W tym przypadku zgoda władz Czadu i Republiki Środkowoafrykańskiej każe nam z ostrożnością mówić o tej operacji jako o interwencji humanitarnej (warto jednak zauważyć, że w historii najnowszej spotykamy się z operacjami określanymi tym mianem, a również przeprowadzonymi za zgodą państwa). W tym przypadku nie mamy do czynienia z konliktem między zasadą suwerenności (będącej podstawą westfalskiego kształtu stosunków międzynarodowych) i zasadą nieinterwencji z jednej strony a koniecznością zapewnienia poszanowania elementarnych praw człowieka z drugiej. Ten wciąż nierozstrzygnięty dylemat jest osią zainteresowania politologów kwestiami interwencji humanitarnej, jednak operacja w Czadzie nie ujawnia tej sprzeczności. Z punktu widzenia nauk politycznych operacja EUFOR mieści się więc tylko w ramach mniej restrykcyjnych deinicji np. określającej interwencję humanitarną jako akcję wojskową przeprowadzoną przy użyciu siły zbrojnej w przypadku 230 drastycznych naruszeń praw człowieka (Mężykowska, 2008, s. 22). Dla potrzeb dyskursu politycznego kluczowy wydaje się tu drugi człon terminu „interwencja humanitarna”, zwracający uwagę na humanitarne znaczenie oraz motywy tego typu operacji. Podobnie w dokumentach europejskich (Consolidated Version of the Treaty of the European Union; Petersberg Declaration, 1992) jest mowa o tzw. humanitarian and rescue tasks – ten termin nie odnosi się do takich kwestii, jak zgoda państwa, na terenie którego przeprowadzona ma być operacja ani zgoda uprawnionego podmiotu, kładzie nacisk tylko i wyłącznie na powody operacji. Obecnie mamy często do czynienia z dążeniami badaczy do zawężania perspektywy w trosce o naukową ścisłość oraz z przeciwnymi dążeniami części polityków. Koi Annan zaproponował, by maksymalnie rozszerzyć pojęcie interwencji humanitarnej. Koncepcja „Odpowiedzialność za ochronę” opracowana przez Międzynarodową Komisję ds. Interwencji i Suwerenności Państwowej z inicjatywy rządu Kanady, mająca na celu wypracowanie kompromisu w kwestii prawnej dopuszczalności reagowania na kryzysy humanitarne, zakłada odpowiedzialność za ochronę w przypadku, gdy państwo nie chce lub nie jest zdolne powstrzymać wydarzeń skutkujących poważnymi szkodami dla ludności. W przypadku Czadu władze państwowe przede wszystkim nie są w stanie powstrzymać tych wydarzeń, co pozwala określić operację EUFOR jako interwencję odbywającą się na prośbę państwa niepotraiącego radzić sobie z problemami wewnętrznymi. moTywy decyzji – problem słuszności inTencji W przypadku każdej operacji motywowanej względami humanitarnymi, czy to należącej do kanonu interwencji humanitarnych czy też nieodpowiadającej niektórym kryteriom, jedną z zasadniczych kwestii jest problem słuszności intencji. Humanitarna intencja jest traktowana jako jedno z kryteriów legalności i legitymizacji interwencji humanitarnej. Ze względu na dużą dozę subiektywności, przy ocenianiu kryterium słuszności intencji, pewnym jego przybliżeniem może być względna bezstronność interwenta, czyli sytuacja, w ramach której dominujący motyw skłaniający do podjęcia interwencji ma charakter humanitarny, a własne interesy interwenta, nawet jeśli występują, nie mają znaczenia decydującego. Sytuacją modelową, ale praktycznie niemożliwą do osiągnięcia jest brak własnych interesów interwenta (por.: Zajadło, 2005, ss. 240-253). Niezależnie od deinicyjnej przynależności operacji w Czadzie problem czystości motywów jest w tym przypadku także obecny. Argumenty humanitarne niewątpliwie były obecne, ale pamiętać należy, iż co prawda bez wątpienia mamy do czynienia z katastrofą humanitarną, lecz jej źródło oraz miejsce największego natężenia nie znajdują się na terenie mandatu operacji EUFOR, ale na terenie Sudanu. Głównym źródłem konliktu w Centralnej Afryce jest bowiem antagonizm między muzułmańską północą a animistyczno-chrześcijańskim południem. Tarcia obejmują kilka krajów regionu, a podłoże obecnej katastrofy humanitarnej to sytuacja w sudańskiej 231 prowincji Darfur, gdzie w 2003 roku arabskie bojówki plemienne wspierane przez rząd rozpoczęły czystki etniczne skierowane przeciw murzyńskim mieszkańcom prowincji. Efektem był masowy napływ uchodźców, głównie do Czadu. Za nimi podążały oddziały muzułmańskich milicji, przenosząc walki na teren tego kraju. Sytuację pogarszały napięte stosunki panujące między władzami w Chartumie i Ndżamenie. Zdając sobie sprawę, że decyzja o operacji nigdy nie jest podejmowana w oparciu o argumenty czysto humanitarne, a istnienie dodatkowych motywów należących do sfery interesów interweniującego państwa jest rzeczą naturalną, należy sobie zadać pytanie, jakie motywy legły u podstaw tej decyzji i które miały największe znaczenie. W przypadku operacji w Czadzie pojawiają się w tym kontekście dwa zagadnienia. Po pierwsze wysunięto oskarżenia, formułowane np. ze strony Niemiec, iż operacja jest jedynie zasłoną dla realizacji partykularnych interesów Francji w Czadzie (Operacja WPZiB na wschodzie Czadu i na północy Republiki Środkowoafrykańskiej, 2007) – który znajduje się w streie wpływów francuskich już od końca XIX w. (Kubiak, 2006, ss. 68-72) – w tym przede wszystkim wspierania reżimu prezydenta Idrissa Déby’ego (Seibert, 2008, ss. 1-4). Należy pamiętać, że Centralna Afryka jest regionem bogatym w zasoby naturalne i walkę o wpływy w tym regionie rozpoczęły już światowe mocarstwa z Chinami – a ostatnio także Rosją (Konarski, 2009) – na czele. Bardziej interesujący wydaje się jednak drugi kontekst, w świetle którego należy zapytać o czystość motywów humanitarnych, czyli dążenie do rozwijania Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony. Postawić można tezę, że operacja EUFOR miała przede wszystkim udowodnić, że Unia potrai sprawnie realizować operacje o charakterze militarnym i w sytuacji kryzysowej będzie prowadzić działania w skali globalnej bez wsparcia USA. Takie poglądy także były prezentowane podczas dyskusji w Parlamencie Europejskim, zarówno przez przeciwników operacji, jak i przez jej orędowników. Brytyjski eurodeputowany Geofrey Van Orden stwierdził wręcz, że „jest oczywiste, że motywy przyświecające entuzjastom EPBiO są przede wszystkim natury politycznej. Ktoś nawet powiedział, że na Czad należy spojrzeć jak na polityczną okazję. To UE zaoferowała pomoc ONZ, choć nie była przez nią o to proszona. UE rozpaczliwie szuka okazji do przeprowadzenia kolejnej operacji wojskowej pod swoją egidą” (Operacja WPZiB na wschodzie Czadu i na północy Republiki Środkowoafrykańskiej, 2007). Natomiast niemiecki eurodeputowany Hubert Pirker broniąc decyzji o realizacji operacji, argumentował, że „stanowi również okazję do pokazania, iż Unia Europejska rozwinęła swoją politykę zagraniczną i możliwości wojskowe” (Ibidem). Ostatecznie siły EUFOR rozpoczęły działalność 15 marca 2008 r. z mandatem na okres jednego roku. W operacji wzięło udział 3700 żołnierzy. 23 kraje członkowskie Unii Europejskiej były reprezentowane w kwaterze głównej operacji w MontValérien we Francji, natomiast 19 państw wysłało swoich żołnierzy na teatr działań, w tym 16 członków Unii Europejskiej (Eufor Tchad/RCA). Trzon sił stanowiły 232 odziały francuskie (około 2000 żołnierzy), poza tym liczne kontyngenty (po około 400 żołnierzy) wysłały Polska i Irlandia. 15 marca 2009 roku operacja została przekształcona w operację MINURCAT prowadzoną pod egidą ONZ, które korzystała z części zasobów oraz oddziałów operacji EUFOR. humaniTarne rezulTaTy operacji Humanitarne rezultaty operacji w Czadzie okazują się być stosunkowo ograniczone, jednak trzeba pamiętać, że w dużej mierze wynika to ze specyicznego zakreślenia celów operacji. Oceniając ją pod tym względem, trudno jednak nie przyznać, że po pierwsze operacja nie przyniosła poważniejszych negatywnych skutków ubocznych, co samo w sobie jest już sukcesem, porównując ją do takich operacji podejmowanych z pobudek humanitarnych (albo też motywowanych humanitarnymi względami), jak interwencja w Somalii czy w byłej Jugosławii. Co więcej, swoje ograniczone cele – czyli poprawę stanu bezpieczeństwa – operacja w dużej mierze osiągnęła. Nie zanotowano ze strony rebeliantów ataków na siły EUFOR, organizacje humanitarne oraz obozy dla uchodźców. Znacznie spadła liczba ataków na przygraniczne wioski czadyjskie – odnotowano tylko jeden przypadek, będący skutkiem porachunków plemiennych (Pacek, 2009, s. 36). Podstawowym czynnikiem wpływającym na poziom bezpieczeństwa okazała się jednak – wbrew ocenie zagrożeń sporządzonej przed rozpoczęciem operacji (Ibidem, ss. 34, 36) – pospolita przestępczość. Jej zwalczaniem miały się zająć głównie czadyjskie siły porządkowe, ale ich szkolenie – które było zadaniem ONZ-owskiej misji MINURCAT – zanotowało duże opóźnienie (udało się przeszkolić mniej niż połowę z zaplanowanej liczby 1700 policjantów – (Ibidem, s. 40). Z tego względu, a także z powodu wciąż nieunormowanej sytuacji w Sudanie i stosunkowo dobrych warunków, jakie zapewniono uchodźcom (również – choć w mniejszym stopniu repatriantom) w obozach, proces ich powrotu do domów nie posunął się znacząco naprzód (Ibidem, s. 38). W niewielkim stopniu zmieniła się również sytuacja w Republice Środkowoafrykańskiej (kilkuset żołnierzy sił EUFOR zostało rozmieszczonych w północno-wschodniej części kraju) – niski poziom bezpieczeństwa, praktyczna dysfunkcja struktur prawno-państwowych, skomplikowana sytuacja polityczna i niski status ekonomiczny tego kraju pozwalają określić go mianem państwa upadłego, a podstawą do przezwyciężenia tej sytuacji musi być polityczne porozumienie między rządem a ruchami rebelianckimi. Ogólnie rezultaty ocenić można jako mieszane – co prawda nastąpiła ogólna poprawa bezpieczeństwa, ale ograniczony mandat sił EUFOR nie pozwalał im oddziaływać na sytuację wewnątrz obozów dla uchodźców i przesiedleńców, a czadyjskie siły bezpieczeństwa nie były w stanie w pełni podołać temu zadaniu. Sytuacja pod względem bezpieczeństwa na zewnątrz obozów również jest chwiejna, gdyż siły EUFOR były zbyt szczupłe, by kontrolować ogromne terytorium. To powodowało utrzymywanie się stałego zagrożenia dla personelu organizacji humanitarnych 233 (zginął dyrektor organizacji Save the Children (Report of the Secretary-General on the United Nations Mission in the Central African Republic and Chad, 2008), czego skutkiem było ograniczenie pomocy dostarczanej przez te organizacje. Ograniczone cele operacji i jej krótkoterminowa perspektywa nie pozwoliły na usunięcie źródeł kryzysu humanitarnego (cele mandatu skupiały się na jego konsekwencjach, a nie na przyczynach). Paradoksalnie, pociągnęło to za sobą nieosiągnięcie jednego z założeń operacji, jakim było zapewnienie uchodźcom i przesiedleńcom warunków pozwalających na powrót do domów. Było to jednak niemożliwe, gdyż mandat operacji zakładał raczej działania doraźne, a warunkiem powrotu uchodźców i przesiedleńców do miejsc wcześniejszego zamieszkiwania jest skuteczna realizacja długotrwałego procesu politycznego obejmującego cały region. Założenie to było więc, w świetle innych celów operacji, sformułowane na wyrost. czy operacja w czadzie To krok w kierunku europejskiej obronności? Jakie wnioski można wyciągnąć w kwestii stanu przygotowania Unii Europejskiej do realizacji operacji tego typu? Nie zapominając o pozytywnych aspektach (udało się zrealizować bardzo trudną logistycznie operację i przygotować stosunkowo liczny i nieźle wyposażony kontyngent), należy zwrócić uwagę na kilka niepokojących kwestii. Z pewnością podważają one zdolność prowadzenia przez Unię Europejską operacji typu „zarządzanie kryzysem”. Możemy pokusić się o wskazanie czterech aspektów, które wskazują na niedostateczne przygotowanie Unii Europejskiej do realizowania tego typu operacji oraz zastanowić się, czy i na ile grupy bojowe Unii Europejskiej, tworzone w oparciu o Cel Operacyjny 2010 (Headline Goal 2010), mogą stać się rozwiązaniem obecnych trudności. 1. Długi czas przygotowywania operacji wynikający częściowo z przyczyn politycznych. Zasadniczo operacje o charakterze antykryzysowym, aby były naprawdę skuteczne, muszą zostać przeprowadzone błyskawicznie. Tymczasem okres przygotowywania operacji w Czadzie wyniósł aż 8 miesięcy. W związku z tym nie można określić EUFOR jako sił „szybkiej odpowiedzi”. Jak widać, nie wyciągnięto wniosków z operacji w Kongo w 2006 r., kiedy przygotowanie kontyngentu zabrało 6 miesięcy, co już wtedy spotkało się z krytyką. W teorii grupy bojowe wychodzić mają naprzeciw tego typu wyzwaniom, stanowiąc narzędzie szybkiego reagowania. Grupy w założeniu zdolne są do podjęcia operacji wojskowej w ciągu 15 dni (5 dni potrzebnych jest na decyzję Rady UE w sprawie wysłania wojsk i zaplanowanie działań, 10 dni – na rozmieszczenie oddziałów wojskowych (Konarzewska, 2007, s. 160). Praktyka pokazuje, że rzeczywistość może odbiegać od tych deklaracji. Każdorazowo bowiem decyzja o użyciu wojsk zapada 234 na szczeblu narodowym, a biorąc pod uwagę, że grupy są zwykle jednostkami wielonarodowymi, droga do podjęcia takiej decyzji zazwyczaj nie jest łatwa i szybka. Tak było w przypadku operacji w Czadzie, którą pierwotnie miały realizować siły oparte o Nordycką Grupę Bojową, a ostatecznie trzeba było stworzyć koalicję ad hoc z powodu braku zgody co do inansowej strony operacji (Haine, 2008). Kolejnym ograniczeniem w zakresie szybkiego rozmieszenia sił na teatrze działań są braki w zakresie transportu strategicznego. Model działania grup bojowych kryje w sobie dalsze ograniczenia, które w kontekście wyciągania wniosków z operacji w Czadzie i właściwego przygotowania do realizacji kolejnych operacji zarządzania kryzysowego powinny być wzięte pod uwagę. Warto zwrócić uwagę, że mają ono funkcjonować na zasadzie quick-in/quick-out. Jeśli szybkie wejście może być czasami niemożliwe, to szybkie wyjście jest często niepożądane. Planowany długi okres prowadzenia operacji w Czadzie był podnoszony jako przeciwwskazanie do obarczenia tą operacją Nordyckiej Grupy Bojowej. Grupy bojowe mają bowiem działać w okresie od 30 do 120 dni. Praktyka operacji w Czadzie pokazuje, że nawet roczny okres trwania operacji może być dalece niewystarczający. Podobne wnioski można wysnuć z analizy operacji w Kongo, która generalnie uznana została za sukces, ale brak działań w perspektywie długoterminowej spowodował, że od czasu jej przeprowadzenia sytuacja w regionie Ituri uległa znacznemu pogorszeniu. 2. Stosunkowo skromne siły wyznaczone do realizacji operacji wynikające z jej kontestacji przez część istotnych krajów. Siły EUFOR, liczące ostatecznie 3700 żołnierzy, nie okazały się do końca zdolne do sprawowania rzeczywistej kontroli nad ogromnym obszarem odpowiedzialności, obejmującym ponad 300 tys. km2. Ich stosunkowo duży potencjał odstraszający, wynikający przede wszystkim z przewagi nowocześnie uzbrojonych i dobrze wyszkolonych jednostek nad potencjalnymi przeciwnikami (rebelianci czadyjscy, milicje sudańskie) zaowocował, co prawda, wysokim poziomem bezpieczeństwa własnego (brak ataków na siły EUFOR), co samo w sobie – porównując do innych tego typu operacji – jest już sporym sukcesem. Dokonanie rzeczywistego przełomu w poziomie bezpieczeństwa mieszkańców, uchodźców i przesiedleńców przebywających na ogarniętym konliktem terenie wymaga jednak jego stałego kontrolowania przez siły bezpieczeństwa. Siły czadyjskie wydają się na obecnym etapie niezdolne do zapewniania takiej kontroli (mimo pewnych symptomów poprawy w tej dziedzinie), siły EUFOR z kolei były po prostu niewystarczające. Rozważając potencjalną skuteczność grup bojowych w przyszłych misjach zarządzania kryzysem, nie sposób w tym miejscu nie wspomnieć, iż ich liczebność ustalona została na około 1500 żołnierzy każda (w założeniach w trybie stand-by mają być każdorazowo dostępne dwie grupy, by mogły w tym samym czasie reagować na dwie sytuacje kryzysowe). Doświadczenia czadyjskie wskazują, że może to być 235 liczba dalece niewystarczająca. Co gorsza, taki poziom liczebności grupy może determinować brak zdolności sprostania niektórym wyzwaniom – nie tylko ze względu na niewystarczający potencjał, ale także z uwagi na fakt, że w takim przypadku nieproporcjonalnie duża część sił jest zwykle zaangażowania w działania typu force protection, czyli ochrania samych siebie i własne zasoby. Problem liczebności wojska jest znacznie szerszy i w istotnym stopniu dotyka państw Unii Europejskiej. Przez ostatnie dwie dekady panował bowiem trend w kierunku zmniejszania liczebności armii, spowodowany po części zanikiem zimnowojennych zagrożeń, po części natomiast dążeniem do budowy armii mniejszych, ale bardziej nowoczesnych. Ten słuszny poniekąd kierunek wynikał z analizy współczesnych konliktów zbrojnych, z operacją „Pustynna Burza” na czele, chociaż w Europie, ze względu na syndrom „dywidendy pokoju” bardziej ochoczo realizowano jego pierwszy człon (redukcja), często zapominając o drugim (unowocześnienie). Wnioski płynące z konliktów asymetrycznych XXI wieku wskazują z kolei na potrzebę posiadania sił zbrojnych zarówno nowoczesnych, jak i stosunkowo licznych (co jest trudne do udźwignięcia nawet dla budżetu wojskowego USA). Okazuje się bowiem, że aby zwyciężać w tego typu konliktach niezbędna jest rzeczywista kontrola terenu, co osiągnąć można jedynie za pomocą licznych sił lądowych, które będą w stanie nie tylko patrolować główne szlaki komunikacyjne i utrzymywać nieliczne bazy, ale podołają również wyzwaniu permanentnego prezentowania obecności na całym objętym konliktem obszarze. Ma to ogromne znaczenie dla przekonania miejscowej ludności, że porządek utożsamiany z interweniującymi siłami ma mocne podstawy i trwały charakter. Potrzeba posiadania sił zbrojnych zarówno nowoczesnych, jak i licznych, ma charakter kwadratury koła i przy obecnych budżetach obronnych państw europejskich jest postulatem wręcz niemożliwym do realizacji. Nie zmienia to jednak faktu, iż w operacjach antykryzysowych liczebność sił może być kwestią kluczową. Jedynym wyjściem jest zacieśnienie współpracy obronnej i w tym kontekście koncepcja grup bojowych zdaje się być krokiem niewielkim, ale we właściwym kierunku. Niemniej jednak należy zdawać sobie sprawę, iż niewielka liczebność grup bojowych może być istnym ograniczeniem w przyszłych działaniach, a nawet może pociągać za sobą niezdolność do realizowania postawionych przed nimi zadań. 3. Ograniczony potencjał militarny w zakresie wyspecjalizowanego sprzętu. Rozważanie tego problemu w kontekście operacji w Czadzie może wydawać się nieuprawnione, gdyż generalnie siły EUFOR wyposażone były aż nazbyt dobrze, będąc gotowymi do stawienia czoła znacznie poważniejszym wyzwaniom militarnym niż te, z którymi przyszło im się mierzyć (co w żadnym razie nie jest zarzutem). Paradoksalnie jednak, operacja ujawniła słabości w zakresie niektórych kluczowych sił i środków. Szczególnie dokuczliwy okazał się brak wystarczającej liczby helikopterów, przez co UE zmuszona była zwrócić się z prośbą do Rosji o ich udostępnienie 236 (Ehrhart, 2008, s. 2). To część szerszego i niełatwego do przezwyciężenia zjawiska militarnej słabości państw Unii Europejskiej. Państwa Unii razem wzięte wydają na zbrojenia około połowy tego, co USA, a co gorsza, środki wydawane są w sposób daleki od racjonalności. Prowadzi się równolegle wiele procesów wdrożenia podobnych systemów uzbrojenia, w Europie ciągle w znikomym stopniu mamy do czynienia z koordynacją wysiłków w zakresie militarnych programów badawczo-rozwojowych, co prowadzi do nieefektywnego wykorzystywania posiadanych środków. Trudno jednak dziwić się takiej sytuacji – państwa traktują protekcjonistycznie swoje przemysły zbrojeniowe (mimo funkcjonowania Międzyrządowego reżimu stymulującego konkurencyjność Europejskiego Rynku Obronnego), a w czasach kryzysu takie tendencje mogą się nasilać. Z kolei te programy, które realizowane są wspólnymi siłami (np. program samolotu transportowego Airbus A400M) napotykają na ogromne problemy, po części dlatego, że naczelną regułą w ich przypadku nie jest zasada koszt/efekt, ale względy polityczne – ochrona interesów przemysłów zbrojeniowych poszczególnych państw. Dublowanie zasobów ma miejsce nie tylko na poziomie programów realizowanych przez przemysł zbrojeniowy, ale także na poziomie poszczególnych armii. Postuluje się co prawda podjęcie działań zmierzających do specjalizacji poszczególnych armii i dzielenia się zdolnościami (działania na zasadzie tool-box). W Unii Europejskiej dyskutuje się koncepcję SAFE (Synchronized Armed Forces Europe), ale wydaje się, że jest jeszcze za wcześnie na realizację postulatów „podziału pracy” w zakresie zdolności militarnych. Wcześniej podobna koncepcja agregacji siły militarnej była postulowana w ramach NATO, ale jej wdrożenie napotyka na opór, gdyż ogranicza ona zdolność poszczególnych państw do autonomicznej obrony. Ta militarna słabość objawia się głównie w przypadku zasobów, które w największym stopniu decydują o możliwościach realizacji współczesnych operacji ekspedycyjnych. Chodzi tu np. o środki, które USA rozwinęły jeszcze w czasie zimnej wojny na potrzeby przerzutu sił na wypadek konliktu zbrojnego w Europie (np. lotniczy transport strategiczny, tankowanie w powietrzu), a które obecnie warunkują zdolność do globalnej projekcji siły. Dotkliwe są też braki w zakresie tzw. architektury C4ISR (Command, Control, Communications, Computers, Intelligence, Surveillance and Reconnaissance), czyli dowodzenie, kontrola, łączność, informatyzacja, wywiad, obserwacja i rozpoznanie. Kolejną bolączką są także niedostatki w zakresie struktur planowania i dowodzenia, czego świadectwem jest wystosowany przez Parlament Europejski postulat „poprawy zdolności analitycznych, zdolności w dziedzinie planowania, dowodzenia oraz zbierania informacji” (Sprawozdanie Parlamentu Europejskiego w sprawie Europejskiej Strategii Bezpieczeństwa i Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony, 2009, pkt 51). Sam rozwój EPBiO nie jest tu rozwiązaniem, gdyż albo prowadzi do dublowania zasobów względem NATO (np. rozwijanie niezależnych od NATO struktur dowodzenia UE) w sytuacji i tak niewystarczających środków, albo też oznacza „papierowy manewr” (Koziej, 2006, s. 146) – delegowanie do dyspozycji UE tych sił, które 237 już znajdują się w dyspozycji NATO nie powoduje, iż przybywa od tego zdolności obronnych. Ten stan rzeczy niejako skazuje EPBiO na korzystanie z zasobów NATO, czyli w dużym stopniu de facto z zasobów USA, co znacznie ogranicza niezależność. 4. Ograniczona gotowość do ponoszenia ryzyka. Czasowe zawieszenie dyslokacji sił EUFOR w momencie zwiększonej aktywności rebeliantów ukazuje, że Unia może podejmować się realizacji operacji postrzeganych jako stosunkowo łatwe i bezkrwawe, ale operacje, co do których będzie podejrzenie, iż będą wymagały „krwi, potu i łez”, nie spotkają się z podobnym entuzjazmem. W związku z tym nie dziwi fakt, iż pojawiają się głosy, iż UE jest zdolna odgrywać rolę tylko w przypadku kryzysów „szytych na zamówienie” (Pirozzi, Sandawi, 2008, s. 3), kiedy jej ograniczone instrumenty, zdolności i wola polityczna są wystarczające. To jednak za mało, by stać się gwarantem bezpieczeństwa na skalę globalną. możliwe kierunki rozwoju europejskiej obronności Czy w związku z przedstawionymi powyżej wątpliwościami operację w Czadzie traktować można jako nowy impuls w rozwoju Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony, jak deklarowali to niektórzy jej zwolennicy? Wydaje się, że nie, gdyż przytoczone powyżej słabości mają głębokie korzenie – nie są to aspekty, których funkcjonowanie możemy z łatwością poprawić przy okazji kolejnej operacji. Przeszkody stające na drodze do pełnej realizacji EPBiO są głębokie i trudne do usunięcia w obecnym kształcie stosunków międzynarodowych. Przede wszystkim należy się zastanowić, jakim celom taka polityka miałaby służyć, jaki jest jej wymiar, czy w ogólne jest ona Europie potrzebna. Zarówno UE, jak i NATO nie zdeiniowały dotąd jasno swoich interesów na płaszczyźnie strategicznej. NATO – chociaż w dalszym ciągu pozostaje podstawowym gwarantem bezpieczeństwa dla wspólnoty euroatlantyckiej – dalej nie wie, czy funkcja obronna powinna mieć dla sojuszu podstawowe znaczenie (zwłaszcza w sytuacji braku zdeiniowanego wroga zagrażającego izycznemu bytowi państw-członków) czy też ma zamiar skupić się na operacjach out of area i grać rolę strażaka gaszącego pożary na całym globie. Osłabieniu ulega militarny wymiar NATO (o czym świadczyć może fakt, że przy kolejnych rozszerzeniach kryteria militarne mają coraz mniejsze znaczenie), spójności NATO na pewno nie pomógł też rozłam wśród członków spowodowany konliktem irackim, a chyba w jeszcze większym stopniu amerykańska zasada „koalicji chętnych”. Niepewność co do kierunków rozwoju NATO bynajmniej nie stymuluje powstania alternatywnego ośrodka bezpieczeństwa, jakim mogłaby być polityka obronna oparta na strukturach Unii Europejskiej. Przyczyną jest zarówno niepewność co do dalszych kierunków integracji, jak i istnienie partykularnych interesów poszczególnych państw, które nie sprzyjają 238 implementacji idei wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa oraz będącego jej częścią komponentu obronnego. Partykularne interesy wynikają z różnic w percepcji zagrożeń w poszczególnych krajach. Co więcej, percepcja ta może mieć różne podłoże – uwarunkowania geopolityczne, zaszłości historyczne, kultura strategiczna, a nawet osobiste fobie czy interesy przywódców. Porównując obecną sytuację do klasycznej koncepcji „koncertu mocarstw”, zasadnicza zmiana polega tylko na tym, że UE tworzy wspólnotę bezpieczeństwa, więc generalnie zagrożenia postrzegane są jako istniejące na zewnętrz tej struktury, wewnątrz natomiast państwa UE powiązane są tak głębokimi współzależnościami, że konlikt zbrojny między nimi uważa się za praktycznie niemożliwy. Nie ma także zgody co do kierunków rozwoju EPBiO. Możemy wyróżnić trzy zasadnicze dylematy, których pokonanie wydaje się być warunkiem nadania silnego impulsu rozwojowi europejskiej obronności (możemy potraktować „obronność” jako kategorię szerszą, obejmującą zarówno stan obecny i najbliższą przyszłość – czyli EPBiO – jak i potencjalne kierunki rozwoju w dalszej perspektywie): 1. Charakter europejski czy euro-atlantycki? Część krajów opowiada się za rozwijaniem EPBiO raczej jako europejskiego ilaru NATO, czyli w uproszczeniu za kontynuacją zarzuconego i dość jałowego pomysłu Europejskiej Tożsamości Bezpieczeństwa i Obrony. Inne kraje np. Francja, Belgia czy Niemcy optują raczej za niezależnymi od NATO siłami europejskimi, działającymi pod europejskim dowództwem, których można by użyć w sytuacji zaistnienia rozbieżności na poziomie strategicznym między UE a USA. 2. Charakter obronny czy ekspedycyjny? Nie wiadomo także, czym ma być europejska obronność w dalszej perspektywie – czy ma pozostać narzędziem prowadzenia operacji ekspedycyjnych i zbrojnym ramieniem polityki zagranicznej, czy też ma przekształcić się w sojusz obronny zapewniający bezpieczeństwo swoim członkom. Jeśli EPBiO ograniczyć się ma tylko do operacji ekspedycyjnych, należy zastanowić się, czy UE w ogóle potrzebuje sił zbrojnych. Analiza Europejskiej Strategii Bezpieczeństwa (A Secure Europe in a Better World, 2003, ss. 3-5), a zwłaszcza przedstawionej w tym dokumencie percepcji zagrożeń wykazuje, że znacznie większą rolę do spełnienia w ich eliminowaniu mają mundurowe służby cywilne. Praktycznie, jedynie zagrożenia płynące ze strony państw upadłych i konliktów regionalnych mogą stanowić uzasadnienie posiadania własnego potencjału wojskowego. Co więcej, siła militarna nie jest postrzegana, jako kluczowy element reagowania na te zagrożenia, ale jako jeden z elementów bardziej holistycznego podejścia, opartego raczej na atrybutach soft power, z potencjałem militarnym jako ostatecznym argumentem. 239 3. Konsensus czy przywództwo? Nie ma zgody co do tego, kto ma pełnić wiodącą rolę w rozwijaniu europejskiej obronności. Koncepcja „twardego rdzenia” w sprawach obronnych (czyli „przywódczej” roli kilku największych państw europejskich) jest kontrowersyjna i napotyka na zrozumiały opór. Z kolei koncepcja działania w oparciu o konsensus sprowadza aktywność EPBiO do dwóch opcji: działania w sytuacji istnienia „najmniejszego wspólnego mianownika” (rzadka sytuacja, gdy wszyscy zgadzają się z oceną sytuacji i środków, które należy podjąć) albo realizacji zadań w oparciu o każdorazowo formowane „koalicje chętnych” (czego przykładem jest operacja w Czadzie). Pamiętamy jednak, że taki schemat został zastosowany przez USA w ramach „wojny z terroryzmem” i spotkał się z krytyką zarzucającą mu rozbijanie spoistości NATO. Jest to więc wybór między narzucaniem swoich interesów przez wiodące państwa a sprowadzeniem roli EPBiO do „klubu dyskusyjnego”, gdzie każdy będzie rozważał swoje interesy i na podstawie ich oceny podejmował decyzję o włączeniu się w operację lub pozostaniu z boku. Niestety, bez wspólnych interesów trudno o wspólną politykę. wnioski Operacja EUFOR zrealizowała więc swój podstawowy cel, jakim było podniesienie poziomu bezpieczeństwa w rejonie odpowiedzialności. Znacząca poprawa sytuacji humanitarnej w Centralnej Afryce możliwa jest jednak tylko pod warunkiem realizacji wielostronnych, długofalowych polityczno-ekonomicznych, a także militarnych działań (z naciskiem jednak na stabilizację sytuacji politycznej) obejmujących cały region. Humanitarny aspekt operacji nie budzi więc większych wątpliwości, oczywiście przy założeniu, że stanowi ona jeden z etapów szerszego procesu. Osiągnięcie drugiego celu operacji – co prawda rzadziej pojawiającego się w oicjalnych deklaracjach, ale niewątpliwie istotnego przy podejmowaniu decyzji – czyli uczynienie kroku na drodze do europejskiej autonomii w dziedzinie obronności, jest jednak wątpliwe. W tym miejscu można przytoczyć słynne twierdzenie Clausewitza określające wojnę jako przedłużenie polityki. Dopóki UE nie dopracuje się wspólnej polityki zagranicznej z prawdziwego zdarzenia – nie tylko prowadzonej incydentalnie, ale opartej na określeniu fundamentalnych interesów (a nie zanosi się, by w najbliższym czasie miało to nastąpić, nie tylko ze względu na słabość instytucjonalną UE, ale przede wszystkim ze względu na fakt, że rozbieżności interesów dalej istnieją) – armia nie jest jej potrzebna. Nie jest jej potrzeba ani jako środek prowadzenia skutecznych globalnych działań antykryzysowych, ani jako środek obrony przeciwko zagrożeniu zewnętrznemu (by tak się stało, wszyscy członkowie musieliby się zgodzić, że to właśnie UE będzie najlepszym gwarantem bezpieczeństwa i uznać prymat bezpieczeństwa w wymiarze czysto europejskim nad bezpieczeństwem w wymiarze euroatlantyckim). Bez wspólnej polityki zagranicznej nie 240 będzie też możliwa realizacja skutecznych operacji o charakterze humanitarnym, czego dowodem jest operacja w Czadzie – choć może, ze względu na jej pozytywne aspekty, zabrzmi to paradoksalnie. Najlepszym podsumowaniem może być tu sprawozdanie Parlamentu Europejskiego w sprawie Europejskiej Strategii Bezpieczeństwa i Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony z 28 stycznia 2009 r. (Sprawozdanie Parlamentu Europejskiego w sprawie Europejskiej Strategii Bezpieczeństwa i Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony, 2009, pkt. 24). Parlament Europejski wyraził ubolewanie w związku z faktem, że Rada Europejska nie wzięła pod uwagę postulatów zawartych w poprzednich sprawozdaniach Parlamentu w sprawie Europejskiej Strategii Bezpieczeństwa i Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony dotyczących w szczególności: • deinicji wspólnych europejskich interesów bezpieczeństwa, • deinicji kryteriów rozpoczynania misji EPBiO, • propozycji dotyczących nowego partnerstwa UE-NATO, • radzenia sobie z problemem krajowych „zastrzeżeń”. Parlament trafnie zdiagnozował fundamentalne przeszkody leżące na drodze do pełnej implementacji EPBiO – można je streścić właśnie do tych czterech punktów. Niestety, wydaje się, że droga do wykrystalizowania się interesów europejskich jest znacznie bardziej wyboista niż sądzą parlamentarzyści i nie wystarczy, by po prostu Rada Europejska je „zdeiniowała”. To samo dotyczy pozostałych zastrzeżeń – w obecnej sytuacji liczenie na ich szybkie przezwyciężenie jest przejawem myślenia życzeniowego. Nie dziwi więc fakt, że w przytoczonym sprawozdaniu Parlament Europejski wyraził „ubolewanie w związku z relatywnym brakiem postępów od 2003 r. we wzmacnianiu współpracy w ramach UE w dziedzinie obronności” (Ibidem). bibliografia A Secure Europe in a Better World. European Security Strategy, (12.12.2003) Bruksela [http://ue.eu.int/ uedocs/cmsUpload/78367.pdf ]. Consolidated Version of the Treaty of the European Union. Ehrhart, H.G. (2008) ‘Assessing EUFOR Chad/CAR’, European Security Review 42 [http://www. isis-europe.org/pdf/2008_artrel_231_esr42-euforchad.pdf ]. Eufor Tchad/RCA [http://www.consilium.europa.eu/showPage.aspx?id=1366&lang=Pl]. Haine, J.Y. (2008) ‘Battle Groups: out of Necessity, Still a Virtue?’, European Security Review 39(7/2008) [http://www.isis-europe.org/pdf/2008_artrel_181_esr39-battlegroups.pdf ]. Konarski, M. (2009) Rosja wraca do Afryki [http://www.psz.pl/tekst-16609/-Rosja-wraca-do-Afryki]. Konarzewska, A. (2007) ‘Grupy bojowe UE. Zaczątek euroarmii?’, Bezpieczeństwo Narodowe I-II(2007/3-4). 241 Koziej, S. (2006) Między piekłem a rajem. Szare bezpieczeństwo na progu XXI wieku. Wydawnictwo Adam Marszałek. Kubiak, K. (2006) ‘Czad – ustawiczna wojna’, Raport – Wojsko, Technika Obronność 4(2006). Mężykowska, A. (2008) Interwencja humanitarna w świetle prawa międzynarodowego, Oicyna Wydawnicza Wyższej Szkoły Handlu i Prawa im. Ryszarda Łazarskiego. Operacja WPZiB na wschodzie Czadu i na północy Republiki Środkowoafrykańskiej – dyskusja w Parlamencie Europejskim z udziałem H. Pirkera, G. v. Ordena, T. Plügera, (26.09.2007) [http://www. europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+CRE+20070926+ITEM-011+DOC+ XML+V0//PL]. Pacek, B. (2009) ‘Koniec EUFOR, początek MINURCAT’, Raport – Wojsko Technika Obronność 3(2009). Petersberg Declaration – Bonn, II. On strengthening WEU’s operational role, pkt. 4, (1992). Seibert, B. H. (2008) ‘EUFOR Tchad/RCA. A Cautionary Note’, European Security Review 37(2008). Pirozzi, N., Sandawi, S. (2008) ‘Five Years of ESDP in Action: Operations, Trends, Shortfalls’, European Security Review 39(2008) [http://www.isis-europe.org/pdf/2008_artrel_179_esr39-5yrs-esdp. pdf ]. Report of the Secretary-General on the United Nations Mission in the Central African Republic and Chad, S/2008/444, pkt 48 [http://www.un.org/Docs/sc/sgrep08.htm]. Sprawozdanie Parlamentu Europejskiego w sprawie Europejskiej Strategii Bezpieczeństwa i Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony, (2009), nr 2008/2202(INI), pkt 51, [http://www.europarl.europa.eu/ sides/getDoc.do?language=PL&reference=A6-0032/2009]. Zajadło, J. (2005) Dylematy humanitarnej interwencji. Arche s.c. CHAPTER 5 he Winding Road to Peace and Stability in Afghanistan 245 Magdalena Schab Efektywność międzynarodowej pomocy rozwojowej w Afganistanie W artykule omawiam trudności w niesieniu pomocy rozwojowej w Afganistanie1, w sytuacji prowadzonych działań zbrojnych i zaangażowania podmiotów cywilnych i wojskowych w odbudowę kraju. Punktem odniesienia dla prowadzonych rozważań uczyniłam postanowienia Deklaracji Paryskiej z 2005 roku. Wskazuję na endogenne i egzogennne przyczyny uniemożliwiające wcielanie w życie powziętych postanowień. Za główną przyczynę uniemożliwiającą niesienie efektywnej pomocy w Afganistanie uznaję niedopasowanie celów pomocowych do afgańskiego kapitału państwowego. Staram się dowieść, że pomoc rozwojowa powinna być zorientowana na działania kreujące/wzmacniające ten kapitał. Rozważania ilustruję doświadczeniami z własnego pobytu i pracy w tym kraju. Słowa kluczowe: pomoc rozwojowa, efektywność, Deklaracja Paryska, kapitał państwowy, Afganistan. Konieczność niesienia pomocy w Afganistanie zyskała szczególną uwagę społeczności międzynarodowej po wydarzeniach z 11 września 2001 r. Realizacja celu – odbudowy, rekonstrukcji i stabilizacji Afganistanu to potężne wyzwaniem logistyczne, wymagające harmonizacji działań i ścisłej współpracy w dwóch wymiarach: grantodawca – podmiot realizujący projekty pomocowe oraz społeczność międzynarodowa – afgańscy beneicjenci. Raporty poświęcone efektywności pomocy rozwojowej w Afganistanie wskazują, że wypracowane postanowienia na szczeblu międzynarodowym nie są realizowane, a środki przeznaczane na rozwój Afganistanu przynoszą niewspółmierne do zakładanych efekty (Nixon, 2007; Waldman, 2008; Roberts, 2009; Deissen 2009). Wydaje się, że źródeł niepowodzeń można upatrywać w niedopasowaniu programów pomocowych do potencjału ekonomicznego, społecznego, politycznego i kulturowego Afganistanu oraz w takim zdeiniowaniu celów, że w pierwszej kolejności wychodzą one naprzeciw oczekiwaniom i potrzebom społeczności międzynarodowej, reprezentowanej m.in. przez USA, ONZ czy UE, a dopiero potem Afgańczyków. Postaram się to zobrazować analizując możliwości wdrażania postanowień Deklaracji Paryskiej z 2005 roku (OECD)2, na gruncie afgańskim. W przekonaniu sygnatariuszy dokumentu, stosowanie się do zawartych w niej rekomendacji powinno zmaksymalizować skuteczność zaplanowanych działań. 1 Za inspirujące komentarze i sugestie dziękuję Marysi Kuć i Marcinowi Wojtalikowi. Deklaracja została podpisana przez 100 państw i agencji pomocowych. Pragnę zaznaczyć, że moim celem nie jest krytyczna ocena jakości tego dokumentu. 2 246 Pod pojęciem pomocy rozwojowej rozumiem „pomoc świadczoną przez państwa oraz organizacje międzynarodowe w formie inansowej, materialnej czy doradczej na rzecz krajów mniej rozwiniętych. Celem najważniejszym jest „promocja rozwoju ekonomicznego i dobrobytu” (OECD). Jest ona czymś innym niż pomoc humanitarna, która jest „pomocą doraźną, zaspokajającą najbardziej podstawowe potrzeby zachowania życia i godności oiar sytuacji nadzwyczajnych, takich jak kataklizmy, katastrofy czy konlikty zbrojne”(UNDP 2009). poTencjał pańsTwowy a fganisTanu W artykule stawiam tezę, że źródłem niepowodzeń w niesieniu pomocy rozwojowej w Afganistanie jest niedopasowanie programów pomocowych do potencjału państwowego tego kraju. Nim przejdę do dalszych rozważań, przytoczę kilka danych, które ukażą, czym jest Afganistan. Państwo dwa razy większe od Polski – 645 tysięcy kilometrów kwadratowych z 33 milionową populacją. Społeczeństwo w około 80% rolnicze; ogół pól uprawnych powierzchni kraju to 12%. Głównym towarem eksportowym jest opium. PKB na osobę wynosi około 800 USD (CIA 2009). Trzy czwarte budżetu krajowego pochodzi ze środków dotowanych przez społeczność międzynarodową (Waldman, 2008, s. 10). Inlacja – 13% (Ibidem). Wskaźnik bezrobocia – 40%. Około 4050% społeczeństwa żyje poniżej minimum socjalnego. Śmiertelności noworodków 15%. Analfabetyzmu dotyka siedem na dziesięć osób. Ponad połowa społeczeństwa (55%) nie ma prądu, a tylko co 20 gospodarstwo, ma elektryczność całą dobę. Pod względem Wskaźnika Rozwoju ludzkiego – HDI3 w 2007 roku Afganistan uplasował się na 174 miejscu z ogólnej liczby 178 państw (UNDP 2007). Przytoczone dane obrazują skalę potrzeb Afganistanu i kondycję państwa afgańskiego4. Według raportu autorstwa Susan E. Rice and Stewart Patrick (2008) Index of State Weakness In the Developing World, Afganistan jest państwem upadłym, niezdolnym do wywiązywania się z minimum obowiązków państwowych5. Abstrahując od różnic deinicyjnych między państwem upadłym, upadającym a słabym, indeksy tworzone do pomiaru kondycji państw de facto badają ich kapitał państwowy6. Jest 3 Wskaźnik Rozwoju Ludzkiego – Human Development Index bada stopień rozwoju krajów pod względem średniej długości życia, wskaźnika solaryzacji i dochodu realnego. 4 Najnowszy raport Banku Światowego (kwiecień 2010 r.), wskazuje na względnie dynamiczny rozwój ekonomiczny Afganistanu. W porównaniu do lat minionych, w roku iskalnym 2009/20010 m.in. wzrósł dochód narodowy brutto (22,5%), nastąpił spadek cen żywności oraz wzrosła efektywność pobierania podatków [World Bank 20109]. 5 Index został stworzony w oparciu o wskaźniki: ekonomiczny, polityczny, bezpieczeństwa i opieki socjalnej. Na 141 państw Afganistan znalazł się na drugim miejscu, zaraz po Somalii. 6 Koncepcja kapitału państwowego została zaczerpnięta z przygotowywanej do druku mojej pracy 247 to potencjał, który decyduje o efektywności państwa, jako podmiotu politycznego, zdolnego do sprawowania efektywnej polityki wewnętrznej i zewnętrznej. Na kapitał państwowy składają się kapitały szczegółowe: kulturowy, polityczny, ekonomiczny i społeczny. Pod pojęciem kapitału kulturowego rozumiem niematerialne aspekty kultury danego narodu, takie jak ład normatywny oraz wzory zachowań, które wpływają na funkcjonowanie instytucji państwowych w danym kraju. Kapitał polityczny deiniuję jako potencjał osobowy i instytucjonalny umożliwiający wypełnianie funkcji państwowych danego kraju. Za potencjał ekonomiczny przyjmuję zdolność państwa do zapewnienia ekonomicznej wydajności państwa, który zależy od efektywności instytucji gospodarczych i inansowych danego kraju. Potencjał społeczny to możliwość sprawowania władzy centralnej w społeczeństwie o klanowo-rodowej strukturze społecznej, zależny od stopnia i charakteru współpracy z lokalną (plemienną) elitą władzy. W pewnym uproszczeniu, pomoc rozwojową można potraktować, jako działanie mające na celu kreowanie i/lub wzmacnianie wymienionych kapitałów szczegółowych. W największym stopniu państwowego i ekonomicznego. Im skuteczniejsza pomoc, tym szybciej rozwijające się państwo. Jedną z przyczyn, niezadowalającego poziomu efektywności pomocy rozwojowej w Afganistanie, jest niedopasowania celów stawianych przez społeczność międzynarodową, do możliwości absorbowania nowoczesnych rozwiązań na gruncie lokalnym. Wydaje się, że pomoc adresowana do Afganistanu, w niewystarczającym stopniu uwzględnia kapitał państwowy tego kraju i zbyt ściśle kreślona jest według zachodnich standardów. Priorytetowe kierunki rozwoju państwa afgańskiego – zapewnienie bezpieczeństwa i efektywnego rządu, wzrostu gospodarczego i redukcji biedy (ANDS 2008), to cele maksymalne, w których realizację (za wyjątkiem pierwszego) zaangażowane są międzynarodowe organizacje pomocowe. Zakrojone na taką skalę zadania, na dzień dzisiejszy wydają się w zasadzie nieosiągalne. Trwająca w Afganistanie operacją Trwała Wolność (przez niektórych deiniowana w kategoriach regularnej wojny), skutecznie utrudnia niesienie pomocy rozwojowej. Jednak to nie jedyna przeszkoda. Afganistan cierpi na deicyt elity politycznej, której namiastka operuje w ramach fasadowych instytucjami państwowymi. Społeczeństwo jest etnicznie podzielone. Tak wyznaczone warunki brzegowe pozbawiają złudzeń w zakresie stopnia skomplikowania sytuacji w Afganistanie. Mimo trudnych realiów usprawnienie efektywności funkcjonowania państwa afgańskiego, przyśpieszenie wzrostu gospodarczego i dobrobytu jest nie tylko magisterskiej, pt.: „Szanse niepodległościowe Czeczenii”. Inspiracją teoretyczną był koncept pól i kapitałów Pierre’a Bourdieu. 248 możliwe, ale i konieczne. Stawiane cele powinny być jednak formułowane ściśle w odniesieniu do kondycji kapitałów, jakimi ten kraj dysponuje. Wydaje się, że działaniami mogącymi przynieść realny skutek byłby te, które miałyby na celu kreowanie/wzmacnianie kapitałów szczegółowych, na poziomie podstawowym. Przed Afganistanem, zaliczanym do krajów globalnego Południa, należy stawiać wyzwania, tak, by nie skazywać go na powolną transformację odbywającą się na zasadzie prób i błędów. Zadania te muszą być jednak realne. Tylko retorycznie można zapytać, na ile jest to możliwe w sytuacji, gdy machina sektora pomocowego została wprawiona w ruch7. specyfika pomocy rozwojowej w a fganisTanie Środki na pomoc Afganistanowi znaczenie wzrosły po konferencji w Bonn (grudzień 2001 r.) i Tokio (styczeń 2002 r.). Podczas spotkania w stolicy Japonii, społeczność międzynarodowa zobowiązała się do przekazania 4,5 miliardów dolarów (UN – Afghan history, 2009) na rzecz odbudowy Afganistanu. Odpowiedzialność za ich wydatkowanie wzięły na siebie: administracja afgańska, ONZ, międzynarodowe i narodowe NGOsy (organizacje pozarządowe wydatkują około 10-15% ogólnej sumy), prywatne irmy oraz siły stabilizacyjne International Security Assistance Force (ISAF) i Provincial Reconstruction Teams (PRTs, czyli Prowincjonalne zespoły obudowy – działające w ramach misji NATO). Od 2001 roku do końca 2008 roku społeczność międzynarodowa wydała na rekonstrukcję i rozwoju Afganistanu 15 miliardów dolarów, z łącznej sumy obiecywanych 25 USD8. Średnia dzienna wielkość pomocy, z wyłączeniem zaangażowania USA, wynosi 7 milionów dolarów. Stany Zjednoczone codziennie na ten cel przeznaczają 100 mln9, z czego pokrywają koszty działań cywilnych i militarnych. Od 2002 do 2009 roku, kongres USA przeznaczył na Operację Enduring Freedom 7 Ambitnie stawiane cele przyśpieszenia odbudowy i wzrostu rozwoju ekonomicznego adresowane do Afganistanu są z wytrwałością realizowane przez międzynarodowe organizacje pomocowe oraz mierzone za pomocą wyrainowanych wskaźników, a po zakończeniu działań ujmowane w raportach końcowych. Dokumenty takie są de facto wskaźnikiem skuteczności podmiotów w osiąganiu wyznaczonych celów, który mogą mieć znaczenie w przyszłości na etapie pozyskiwania funduszy. Podmiotom realizującym projekt będzie więc zależało na realizowaniu działań priorytetowych wskazanych przez donatora, który z kolei z wydawanych środków rozliczany jest przez opinię publiczną. 8 Per capita wynosi około 57 USD na Afgańczyka, podczas gdy na Bośniaków i Timorczyków w tym samym czasie przypadało odpowiednio 679 USD i 233 USD (Waldman, 2008). Według raportu Aid Efectiveness in Afghanistan około 40% sumy dotacji wraca do kraju biorcy na przykład w postaci wynagrodzeń pracowników międzynarodowych. 9 Do tej pory roczne zaangażowanie USA w działania w Afganistanie wynosiło 36 miliardów USD (Ibidem, s. 1). 249 (Trwała Wolność) – 173 miliardów USD.10 Czy nie jest tak, że liczby odzwierciedlają priorytety? Trudność niesienia efektywnej i skoordynowanej pomocy w Afganistanie wynika przede wszystkim z tego, że kraj ten jednocześnie jest odbiorcą pomocy rozwojowej, humanitarnej, pokojowej i stabilizacyjnej. Każdą z nich kieruje inna logika działania i stawiane cele, inny jest też charakter pracy z beneicjentem. Przy niesieniu pomocy humanitarnej najważniejszym jest natychmiastowe zaspokojenie najpilniejszych potrzeb ludzkich. Podczas gdy pomoc rozwojowa jest procesem długofalowym, w którym jednym z priorytetów jest ścisła współpraca ze społecznością lokalną. Głównym celem misji NATO, poza nadrzędnym – walką z globalnym terroryzmem i Al Kaidą, jest stabilizacja kraju. Nacisk kładzie się na odbudowę struktur wojskowych i policyjnych, zdolnych do zapewnienia bezpieczeństwa wewnętrznego kraju oraz odbudowę struktur państwowych. Choć pomoc rozwojowa w Afganistanie jest niesiona zarówno przez podmioty cywilne, jak i wojskowe. Dla potencjalnych donorów, szczególnie rządów, często te ostatnie są „atrakcyjniejsze” (Ibidem, s. 14). Skutkuje to przekierowywaniem funduszy przeznaczonych od podmiotów cywilnych do wojskowych. Najbardziej jaskrawym przykładem są Kanadyjczycy, którzy obniżyli środki pomocowe wydatkowane przez ONZ i ARTF (Afghanistan Reconstruction Trust Fund – Fundusz Powierniczny na rzecz Odbudowy Afganistanu) na rzecz Provincial Reconstruction Teams w Kandaharze, gdzie stacjonuje kanadyjski kontyngent. Podobną logiką kieruje się rząd polski, udzielający pomocy w ramach programu „Polska Pomoc Zagraniczna” (MSZ, 2008; MSZ 2009a, b)11. O konsekwencji sytuacji, w której pomoc rozwojowa nie jest motywowana celami rozwojowymi pisze Rebecca Roberts (2009). W raporcie Relections on the Paris Declaration and Aid Efectiveness in Afghanistan, dowodzi że jeśli niesienie pomocy rozwojowej nie będzie efektywne jeśli znajduje się w relacji podrzędnej do równolegle prowadzonych innych działań, motywowanych politycznie lub militarnie. Przesunięcie na plan dalszy priorytetów rozwojowych, niemal automatycznie przekreśla szansę na osiągnięcie celów maksymalnych. Roberts twierdzi, że zawsze, w pewnym stopniu, można mówić o polityzacji niesienia pomocy. Alarmuje jednak, że w przypadku Afganistanu, natężenie tego zjawiska jest szczególnie silnie. Udzielana pomoc jest motywowana międzynarodowymi i krajowymi celami politycznymi i globalnym bezpieczeństwem, nie potrzebami rozwojowymi. 10 Jest to kwota przeznaczona na OEF, w ramach której działania są prowadzone również poza granicami Afganistanu (Belasco, 2008, s. 10). 11 W 2008 roku planowana pomoc dla Afganistanu w ramach programu Polska pomoc miała wynieść 8.5 mln zł, a fundusze rozdzielone następująco: „– administracja rządowa, w tym działania realizowane przez Grupę Wsparcia CIMIC – 6 mln PLN, – ewentualne działania w ramach PRT – 1 mln PLN, – działania za pośrednictwem Ambasady RP – 0,5 mln PLN, – organizacje pozarządowe (procedura konkursowa) – 1 mln PLN” ( MSZ, 2008). 250 Różnica między pomocą niesioną przez cywili a struktury wojskowe polega na tym, że przez ostatnie traktowana jest ona co do zasady, jako środek do celu, a nie cel sam w sobie. PRTs, składające się z pracowników cywilnych i wojskowych, zostały powołane do „zapewniania bezpieczeństwa” w „realizacji zadań związanych z pomocą humanitarną lub odbudową na obszarach, gdzie wciąż trwa konlikt lub utrzymują się bardzo poważne zagrożenia” (Maley 2007). W prywatnych rozmowach nikt nie ukrywa, że faktycznym celem jest uzyskanie legitymizacji dla operacji wojskowych prowadzonych przez siły NATO na danym terenie ( Jagielski 2007; Górka 2010). Prowincjonalne zespoły odbudowy zostały powołane do działania zarówno w tzw. bezpiecznych prowincjach, takich jak Pandższir, w których z powodzeniem działają cywilne organizacje pomocowe; oraz w tych uważanych za niebezpieczne, jak Ghazni i Kandahar (Zob.; MCDA 2007). Tam cywilne podmioty działają w bardzo ograniczonym stopniu. Obecność Prowincjonalnych Zespołów Obudowy powoduje konieczność koordynowania działań z podmiotami cywilnymi w zakresie niesionej pomocy rozwojowej. I o ile współpraca między wszystkimi podmiotami niosącymi pomoc na danym obszarze jest absolutnie konieczna, o tyle istnieje ryzyko, że działalność PRTs, które dysponują znacznymi środkami, będą podkopywały wysiłki cywilnych organizacji pomocowych. Logika działania organizacji cywilnych polega na maksymalnym angażowaniu beneicjentów w realizację projektu, w taki sposób, że na etapie składania wniosków podmiot aplikujący o środki musi opisać, jaki będzie wkład beneicjentów w realizację projektu (może być on rzeczowy, inansowy lub w postaci pracy izycznej). Taka strategia ma na celu kształtowanie postaw i umiejętności oraz przekazywanie know-how, nie natomiast fundowanie gotowych rozwiązań, w tym rozdawanie „darów”, co można zaobserwować w przypadku PRTs (POL) (Grupa Zagranica 2009, Minkiewicz 2008). Ta różnica ma kluczowe znaczenie w sytuacji, gdy kraj cierpi na deicyt kapitału państwowego. Z punktu widzenia państwowości afgańskiej trwające działania wojenne oraz pomoc niesiona przez wojsko wręcz osłabia potencjał państwowy Afgańczyków, gdyż wykształca postawy roszczeniowe oraz zwalnia Afgańczyków z brania odpowiedzialności za realizowane projekty, a w szerszej skali za własne państwo. deklaracja paryska Deklaracja Paryska nt. efektywności pomocy, podpisana przez kraje Północy i Południa, jest dziś punktem odniesienia dla analiz poświęconych efektywności międzynarodowej pomocy rozwojowej. Najważniejszym jej założeniem jest ścisła współpraca dawców i biorców pomocy. Znalazło się w niej pięć głównych zasad – wyzwań, jakie stoją przed społecznością międzynarodową, których wypełnienie ma polepszyć jakość i skuteczność niesionej pomocy. Są nimi: Ownership – własność koncepcji rozwojowych kraju biorcy i przywództwo w ich wdrażaniu (odpowiedzialność krajowa). 251 Alignment – dostosowanie pomocy do strategii rozwojowych krajów biorców pomocy oraz wykorzystanie systemów lokalnych. Harmonisation – harmonizacja procedur regulujących przekazywanie wsparcia, upraszczanie ich, wymienianie informacji oraz koordynowanie ogółu działań krajów dawcy pomocy. Managing for Results – zarządzanie ukierunkowane na wyniki – zarówno kraje rozwijające się, jak i udzielające pomocy skupiają się na osiąganiu — i mierzeniu — wyników. Mutual Accountability – wzajemna odpowiedzialność – zarówno kraje rozwijające się, jak i udzielające pomocy są odpowiedzialne za wyniki w zakresie rozwoju. Wyniki badania monitorującego postępy we wdrażaniu Deklaracji Paryskiej w Afganistanie (OECD 2008) wskazały na niskie postępy w realizacji priorytetu własności, zarządzania ukierunkowanego na wyniki oraz wspólnej odpowiedzialności, umiarkowane zaś, w zakresie priorytetu dostosowania i harmonizacji. Przyjrzyjmy się bliżej barierom wewnętrznym – leżącym po stronie afgańskiej, jak i zewnętrznym – międzynarodowym, które uniemożliwiają realizację postanowień zawartych w deklaracji. Analiza możliwości realizacji wyzwań mających zapewnić niesienie efektywnej pomocy rozwojowej, daje wyobrażenie o trudnościach w niesieniu pomocy rozwojowej w Afganistanie na najbardziej ogólnym poziomie. Tę perspektywę zestawię z własnymi doświadczeniami pracy w Afganistanie. Przez dziewięć miesięcy pracowałam w Kabulu, na misji zagranicznej Polskiej Akcji Humanitarnej, w charakterze koordynatorki dwóch projektów edukacyjnych. Celem pierwszego z nich było stworzenie pracowni komputerowych i uruchomienie kursów obsługi komputera, oraz nauki języka angielskiego, w trzech szkołach średnich w prowincji Pandższir. Zakres zadań drugiego projektu był zbliżony, inni natomiast beneicjenci – pracownicy Departamentu Edukacji w Pandższirze. Moje skromne, jednostkowe doświadczenia potwierdzą trudności w realizowaniu celów i wyzwań sformułowanych w deklaracji Paryskiej oraz trudności w niesieniu efektywnej pomocy rozwojowej w Afganisatnie. Nie nadaję im jednak charakteru uniwersalnego. OWNERSHIP – własność Wyzwanie to przekazuje w ręce rządu kraju biorcy odpowiedzialność za projektowanie i wdrażanie strategii rozwojowej. Zobligowuje do ujmowania zdiagnozowanych potrzeb w programy operacyjne, z wyraźnie zdeiniowanymi celami. Donatorów zobowiązuje do wspierania narodowych planów rozwojowych. Priorytet ten ma zapewnić ścisłe dostosowanie programów pomocowych do potrzeb beneicjentów. Przyświeca mu przekonanie, że pomoc, która nie odpowiada na realne potrzeby nie będzie trwała (sustainability). Matt Waldman, autor raportu Aid Efectiveness in Afghanistan, nadzieję na efektywną realizację tego priorytetu pokłada w szczeblu ministerialnym, w którego gestii 252 leży projektowanie strategii rozwojowej kraju. Uważa, że z tego poziomu najłatwiej jest koordynować ogół programów wspierających, realizowanych na poziomie narodowym i prowincjonalnym, który w Afganistanie wymaga szczególnej atencji. Wydaje się, że jego intuicja jest słuszna i w modelowym ujęciu, pomoc niesiona w kraju trzecim, powinna być realizowana w ścisłej współpracy z sektorem rządowym, który teoretycznie sprawuje władzę na terenie całego państwa i odpowiada za kierunki jego rozwoju. W Afganistanie model ten nie jest jednak możliwy do zrealizowania z przynajmniej z dwóch przyczyn. Na obszarach, gdzie prowadzone są działania wojenne, władze sprawują lokalne elity, często watażkowie, a tereny te de facto nie są objęte jurysdykcją władzy centralnej. Drugim, ogólniejszym czynnikiem, jest brak kapitału politycznego, w rozumieniu świadomych i kompetentnych elit politycznych oraz wykwaliikowanych pracowników sektora rządowego, zdolnych do sprawnego zarządzania państwem. Towarzyszy temu niedostatek instytucji, które byłoby w stanie myśleć strategicznie o Afganistanie w perspektywie kilkudziesięciu lat. Afgańscy urzędnicy cierpią na brak wiedzy i umiejętności w zakresie funkcjonowania państwa. Nie mają odpowiednich kompetencji do projektowania, wdrażania i koordynowania projektów pomocowych. Często brak im wyobraźni na temat skali potrzeb kraju. Dodatkowo, poszczególne sektory ministerialne są ze sobą słabo skoordynowane, brak jest konsekwencji w działaniu, szczególnie w zakresie sektora gospodarczego. Roberts (2009, s. 7) zwraca też uwagę na istotny problem scentralizowania procesów decyzyjnych w Afganistanie. W połączeniu z niedecyzyjnością Afgańczyków, lękiem przed konsekwencjami podjętych decyzji oraz obawą przed splamieniem imienia piętnem popełnionego błędu, paraliżują decyzyjność urzędników państwowych na szczeblu rządowym. Od momentu powołania tymczasowego rządu w Afganistanie, w grudniu 2001 roku, blisko 7 lat zajęło przygotowanie narodowej strategii rozwoju – Afgan National Development Strategy (ANDS), dokumentu zawierającego średnioterminowe cele rozwojowe kraju (lata 2008-2013). Dokument ten nosi miano w pełni afgańskiego, w którym to sami zainteresowani określili priorytetowe obszary i sektory działania. Jak nie trudno się domyślić, w jego przygotowaniu brali udział zachodni eksperci. I o ile korzystanie z pomocy zagranicznych doradców trudno uznać za wykroczenie społeczności międzynarodowej przeciwko priorytetowi własności, o tyle konieczność uwzględnienia w nich terminów wykonania Banku Światowego oraz uzyskania akceptacji Międzynarodowego Funduszu Walutowego, przed przyjęciem dokumentu, można tak zakwaliikować. Gdy słaby jest kapitał państwowy, paradoksalnie, postulatu własności nie da się zrealizować bez wsparcia z zewnątrz. Wzmacniane afgańskiego kapitału państwowego, rozumianego, jako potencjału umożliwiającego efektywne sprawowanie rządów, jest wyzwaniem, przed którym stoi społeczność międzynarodowa. Ponad 20-letni okres wojen, pozbawił ten kraj niemal całkowicie elit politycznych. Brak też elit społecznych, które brałyby aktywny udział w kształtowaniu postaw państwowotwórczych 253 Afgańczyków. Zrealizowane do tej pory projekty międzynarodowe, mające na celu podnoszenie kwaliikacji zawodowych urzędników państwowych nie przyniosły satysfakcjonujących efektów. W większości były one adresowane do jednostek, a nie instytucji. Odbudowa kapitału politycznego Afganistanu jest pilną koniecznością. Odwołując się do własnych doświadczeń problem „niedecyzyjności” był jednym z najbardziej doskwierających. Współpraca z Departamentem Edukacji, jako instytucją nadrzędną nad wszystkimi placówkami edukacyjnymi w prowincji, była warunkiem sine qua non realizacji projektów edukacyjnych w Pandższirze. Współpraca z Departamentem ograniczała się w zasadzie tylko do kontaktów z jego dyrektorem, który sam w sobie był instytucją. Pomimo, że miał czterech zastępców, był jedyną osobą w całym urzędzie władną podejmować wiążące decyzje. W zestawieniu z PAH-owską strategią, by projekty realizować w maksymalnej kooperacji z beneicjentami, dzieląc się z nimi współodpowiedzialnością za podejmowane działania, koniecznym były częste spotkania w Departamencie. Czasami powodowało to napięcia w obustronnych relacjach, gdyż dyrektor narzekał, na obowiązek poświęcania nam swojego czasu oraz konieczność szczegółowego omawiania bieżących problemów. Jednocześnie, okazjonalnie, dyrektor wyrażał zadowolenie, że w przeciwieństwie do innych organizacji, dajemy mu możliwość współzarządzania projektami. Z jednej strony, irytacja dyrektora była zrozumiała, bo jako szef Departamentu miał zapewne wiele obowiązków związanych z zarządzaniem tą instytucją. Z drugiej strony, taka sytuacja był konsekwencją jego osobistej decyzji o utrzymaniu monopolu decyzyjnego. Taki centralistyczny styl zarządzania powodował, że dyrektor brał na siebie obowiązek rozstrzygania o zakupie nie tylko komputerów do szkół czy paneli słonecznych, ale również mebli do pracowni informatycznej. Taka organizacja pracy skutecznie obniżała efektywność realizowanych projektów, gdyż powodowała przeciąganie się w czasie realizowanych działań. Praktyką jest, że instytucje sektora publicznego zatrudniają tzw. doradców – osoby odpowiedzialne za kontakty z międzynarodowymi organizacjami pozarządowymi, które mają odciążyć dyrektorów placówek w ich obowiązkach. Dyrektor też początkowo wyznaczył taką osobą, ale bardzo szybko odwołał, bez podawania przyczyny. ALIGNMENT – dosTosowanie Deklaracja Paryska wyzywa fundatorów dotacji pomocowych do wspierania narodowych strategii krajów partnerskich, ich instytucji i procedur. Priorytet ten kładzie szczególnie duży nacisk na korzystanie i wzmacnianie narodowych systemów inansowych, procedur przetargowych oraz zobligowuje do podnoszenia kompetencji Afgańczyków zatrudnionych w tych sektorach. Główną przeszkodą w realizacji tego wyzwania jest słabość afgańskiego systemu inansowego. Jego niewydolność skutecznie utrudnia zarządzania środkami przeznaczanymi na odbudowę kraju. Dopełnieniem jest korupcja drążąca afgański system inansowy. Donatorzy szukają więc sposobów na transferowanie środków poza 254 kanałami rządowymi. Rozwiązaniem tego problemu miało być stworzenie funduszu Afghanistan Reconstruction Trust Fund (ARTF). Jego powołanie było kompromisem, który miał zapewnić płynność w inansowaniu projektów rozwojowych, jednocześnie ograniczając korupcję. Grantodawcy chętnie z niego korzystają, gdyż ma mandat Banku Światowego. Funkcjonowanie ARTF podkopuje jednak wiarygodność rodzimego ministerstwa inansów oraz rządu afgańskiego, który jawi się, jako niezdolny do efektywnego wydatkowanie środków pomocowych. Osłabia to trud w budowaniu instytucji państwowych i powoduje odpływ wykwaliikowanych pracowników z sektora państwowego do prywatnego, a dziś najczęściej do międzynarodowego sektora pozarządowego. Uniemożliwia to przekazywanie zdobytych wiedzy i umiejętności w ramach sektora rządowego, co skutecznie osłabia jego skuteczność. Słabość afgańskich instytucji inansowych i gospodarczych powoduje, że środki pomocowe wydawane są poza budżetem Afganistanu. Bank Światowy szacuje, że w ten sposób zostało wydanych 2/3 ogółu środków, około 5 miliardów USD (World Bank Group 2008). Według OECD środki te są bezpośrednio przekazywanie do donatorów lub kontraktorów, z jednoczesnym nieinformowaniem odpowiednich ministerstw o strukturze wydawanych funduszy. Proceder ten zamazuje przejrzystość realizowania programów oraz ogranicza transparentność procedur przetargowych. Są ekspertyzy, które wskazują, że koszt jednostkowy wykonywanych usług jest wyższy, gdy środki wydawane są poza sektorem rządowym (Byrd 2008) [Dyskusyjna pozostaje kwestia skuteczności działań podejmowanych w ramach sektora rządowego i poza nim]. Utrudnia to monitoring i ewaluację realizowanych projektów. Istnieje poważne ryzyko, że napływające środki nie będą wydawane na cele rozwojowe. Kabulska dzielnica Wazir Akbar Khan charakteryzująca się ciasną zabudową kilkupiętrowych, bogato zdobionych willi, w których miesięczny czynsz waha się od 8-10 tyś USD i ktora zamieszkana jest głównie przez pracowników zagranicznych organizacji jest miejscem, które Afgańczycy wskazują, jako na głównego odbiorcę pomocy. Wydatkowanie środków poza sektorem państwowym pociąga ryzyko nie tylko defraudowania środków, ale również wydawania ich w obszarach, które nie są priorytetowe dla rządu afgańskiego i społeczeństwa afgańskiego. Sztandarowym przykładem jest niedostosowanie programów do potrzeb sektora rolniczego, na który przeznacza się od 7-14% ogólnej sumy środków, podczas gdy zatrudnienie w tym sektorze znajduje około 80% populacji (Cordesman, 2008, s. 11). Pokazuje to, że grantodawcy przeznaczają środki na cele, które dla nich są najłatwiejsze do zrealizowania, niekoniecznie zaś najważniejsze dla Afgańczyków. Pomoc traia głównie do centrum i większych miast, a nie jest realizowana na obszarach krytycznych i najbardziej zagrożonych. Skutkuje to nierównomiernym rozłożeniem dotacji w poszczególnych prowincjach Afganistanu, w Kabulu na osobę przeznacza się około 624 USD, podczas gdy w prowincji Wardak około 50 USD na osobę (Waldman, 2008, s. 15). 255 Problemem ściśle związanym z wyzwaniem dostosowywania jest, zdiagnozowany przez Hamish’a Nixona (2007), paradoks odbudowywania państwa afgańskiego. Polega on na realizowaniu krótko-terminowych, najczęściej motywowanych politycznie projektów, w kontraście do długofalowych procesów państwowotwórczych. Wyzwaniem stojącym przed społecznością międzynarodową jest przygotowanie długoterminowej strategii projektów rozwojowych dla Afganistanu, z jednoczesnym zapewnieniem możliwości ich inansowania. Niesie to kolejny problem, jakim jest wywiązywanie się grantodawców ze składanych obietnic inansowych. W sytuacji, gdy dochody państwa są bardzo małe, a lwia część budżetu pochodzi z pomocy międzynarodowej, absolutnie priorytetowe znaczenie dla jego rozwoju i odbudowy ma ciągłość w przekazywaniu środków inansowych (nawet jeśli większość z nich jest akumulowana w miastach, bo w dalszym ciągu decydują one o życiu Afgańczyków oraz rozwoju kraju). W roku 1387 (21.03.2008-20.03.2009) budżet państwa afgańskiego wynosił 7 573 26 mln dolarów, z czego prawie trzy czwarte pochodziło z pomocy międzynarodowej. Rozbudowywanie sektora inansowego na nic się zda, jeśli zatrudnieni urzędnicy nie będę posiadali odpowiednich kwaliikacji do zajmowanych stanowisk. Konieczne jest też zintensyikowanie działań na rzecz walki z korupcją12. Swoją rolę do odegrania mają również międzynarodowe organizacje pomocowe, które uchylają się od odprowadzania podatków za pracujących na terenie Afganistanu swoich pracowników. W prywatnych rozmowach często można usłyszeć, że pracownicy niektórych organizacji, zamiast statusu pracownika mają w Afganistanie status wolontariusza. Bywa też tak, że gdy przychodzi konieczność uiszczenia zaległych składek, które czasami opiewają na bardzo wysokie kwoty, oferowane są gratyikacje za naliczenie mniejszych kar. H ARMONISATION – harmonizacja Wyzwanie to zobiligowuje donatorów do kolektywnej współpracy celem podniesienia wydajności i skuteczności podejmowanych działań. Punkt ten szczególnie zyskuje na znaczeniu, gdy pomoc realizowana jest w kraju nieposiadającym efektywnego rządu. Z taką sytuacją mamy do czynienia obecnie w Afganistanie. W celu zapewnienia efektywnej pomocy rozwojowej powołano agendę ONZtowską – the United Nations Assistance Mission in Afghanistan (UNAMA), której zadaniem jest koordynowanie i harmonizowanie ogółu działań pomocowych. O ile UNAMA cieszy się zaufaniem donatorów, którzy gotowi są działać według 12 W Afganistanie do dziś obecna jest instytucja hamsaja, którą Jolanta Sierakowska-Dyndo (1998) określa mianem klientelizmu. Opiera się on na osobistych więzach zależności pomiędzy dwiema osobami, które łączył układ patron-klient. Takie stosunki społeczne ugruntowały się na długo przed powołaniem państwa afgańskiego i przetrwały do dnia dzisiejszego. 256 nakreślonych przez nią priorytetów, o tyle nie dysponuje środkami umożliwiającymi w pełni wypełnianie powierzonego jej mandatu. Jedną z przyczyn jest ciągła rotacja pracowników (Roberts 2009: 7). Społeczność międzynarodowa krytykowana jest za oferowanie fragmentarycznej i organizowanej we własnym zakresie pomocy. Poszczególne organizacje lub instytucje krytykowane są za to, że chcąc osiągnąć szybkie efekty i widoczne rezultaty, nie koncentrują się na sukcesywnej redukcji biedy lub rozwoju kraju. Powstawaniu ad hoc przygotowywanych zestawów projektów rozwojowych sprzyjają międzynarodowe konferencje. Ich uczestnicy odczekują od rządu afgańskiego przedstawienia gotowych do wożenia planów czy strategii. Według jednego z pracowników ministerstwa edukacji, problem zasadza się na tym, że na potrzeby takich szczytów przygotowywane są imponujące zestawy projektów, jednak najczęściej poza wyraźnie określonymi przedziałami czasowymi przeznaczonymi na wdrażanie zaplanowanych działań, nieznane są żadne inne szczegóły. Tymczasem, od hasła „tysiąc szkół na nowe tysiąclecie” do ich uruchomienia, jest długa droga do przebycia. Pytanie, jak w takiej sytuacji miałaby wyglądać koordynacja wspólnych działań pomocowych. Trudności w harmonizowaniu działań dotyczą nie tylko skali makro, ale również mikro, czyli poziomu realizowania konkretnych projektów. Częstą przyczyną niepowodzeń jest lekceważący stosunek donatorów do kapitału kulturowego i społecznego Afgańczyków. Międzynarodowe organizacje pomocowe, by móc realizować projekty na danym obszarze administracyjnym, zobowiązane są do zawierania oicjalnych umów lub porozumień o współpracy ze stroną afgańską. Dokumenty takie są sygnowane przez pracowników wyższego szczebla instytucji państwowych i/lub oicjalnych partnerów projektu. Jednak uzyskanie formalnej zgody na planowane działania na poziomie urzędów nie zawsze jest przepustką na działania na poziomie społeczność lokalnej. W sytuacji, gdy urzędnicy mają dobre relacje z szurą – radą starszych, sprawującą realną władzę we wsi, nie należy spodziewać się problemów na etapie realizowania projektu. Gdy jednak takie relacje są napięte, załatwianie spraw tylko na poziomie urzędu daje bardzo małe szanse na powodzenie projektów. Członkowie szury oraz mieszkańcy wsi mogą bowiem sabotować decyzje urzędników. Klasycznym przykładem konsekwencji lekceważenia lokalnych ośrodków władzy w Afganistanie jest niszczenie nowo powstałych studni we wsiach, których lokalizacja i budowa nie została bezpośrednio omówiona z przedstawicielami lokalnej społeczności. Poza podpisaniem umowy z oicjalnymi instytucjami, należy poświecić czas i dodatkowo spotkać się z radą starszych, by wszystko jeszcze raz omówić, mimo że zajmuje to tak drogocenny dla nas czas. Odgrywa to znaczącą rolę na prowincji, gdzie lokalne społeczności są nieufne w stosunku do urzędniczych decyzji. Często, oskarżani są oni o czerpanie osobistych korzyści ze współpracy z międzynarodowymi organizacjami pomocowymi. 257 Szczególnie ważne jest omówienie, z bezpośrednio zainteresowanymi, kwestii drażliwych. Taką sprawą było uczęszczanie dziewczynek na zajęcia z języka angielskiego i obsługi komputerów; gdzie uczennice i nauczycielki stanowiły połowę ogólnej liczby beneicjentów. O ile dla dyrektora departamentu najważniejszym było by wywiązać się z obowiązków nałożonych przez Ministerstwo Edukacji dotyczących nauczania języka angielskiego w szkołach średnich, o tyle dla członków lokalnej społeczności najważniejsze było, czy zaplanowane działania są zgodne z afgańską kulturą i obyczajowością. Od tego uzależniali oni swoją zgodę na uczestnictwo kobiet w projekcie. Trudności w harmonijnym wypełnianiu zaplanowanych działań spowodowane są również różnicami kulturowymi, a szczególnie odmienną koncepcją czasu. Dla mieszkańców Zachodu “czas to pieniądz”. W Afganistanie, rytm dnia jest podporządkowany religii. Ta odmienna percepcja wpływała na tempo realizacji zaplanowanych zadań. Sposobem radzenia sobie z tą różnicą było planowanie działań z przynajmniej miesięcznym wyprzedzeniem i ustalaniem dla moich partnerów innych – wcześniejszych terminów wykonania zadań, niż było to przewidziane w projekcie. M ANAGING FOR R ESULTS – zarządzanie ukierunkowane na wyniki Wyzwanie to obliguje zarówno kraje rozwijające się, jak i udzielające pomocy do osiągania i mierzenia celów niesionej pomocy. Trudności związane z realizacją tego wyzwania po części zostały omówione w podtytule Pomoc rozwojowa w Afganistanie. Istota problemu sprowadza się do niesienia w Afganistanie różnych rodzajów pomocy kierujących się odmiennymi logikami. Deiniowanie celów, przygotowywanych projektach odbywa się na etapie robienia rozeznania potrzeb beneicjentów (tzw. assesmentów). Trudno je jednak precyzyjnie określić, gdy brak jest podstawowej wiedzy statystycznej dotyczącej Afganistanu. Taka wiedza jest niezbędna, by móc napisać projekty ściśle odpowiadające potrzebom Afgańczyków. Afgańczycy nie mają dużego doświadczenia w regularnym zbieraniu, opracowywaniu i interpretowaniu zgromadzonych danych. Obcokrajowcy, choć dobrze opanowali sztukę zbierania danych, mają utrudniony dostęp do terenów wiejskich oraz ograniczoną mobilność, ze względu na poziom bezpieczeństwa. Za Anthonym H. Cordesmanem (2008, s. 4) warto powiedzieć, że w sytuacji trwającego konliktu zbrojnego, ma znaczenie w jaki sposób i przez kogo zbierane są informacje. Jednostki zbierające dane mogą się bowiem kierować prywatnymi celami i potrzebami. Brak jasno sprecyzowanych celów, jakie mają zostać zrealizowane w ramach niesionej pomocy rozwojowej skutkuje tym, że Afgańczycy mają zupełnie nierealistyczne oczekiwania względem rządu i donatorów. Powoduje to sytuację, w której zbyt wygórowane nadzieje nie są spełniane, co rodzi nieufność względem 258 podejmowanych działań pomocowych. Dziś, w przeciwieństwie do sytuacji z 2001 roku, afgańska opinii publicznej krytycznie ocenia efekty niesionej pomocy przez świat zachodni i od 2005 roku spada poparcie dla aktywności międzynarodowej społeczności w Afganistanie13. muTual accounTabiliTy – wzajemna odpowiedzialność W myśl tego priorytetu donatorzy oraz rząd kraju biorcy są wzajemnie odpowiedzialni za realizowanie celów rozwojowych. Odpowiedzialność spoczywa na partnerach na każdym etapie współpracy. Jednym ze sposób na wyjście naprzeciw temu wyzwaniu jest przygotowywanie raportów ze zrealizowanych projektów, przejrzyście informujących o osiągniętych rezultatach. Zadaniem rządu jest natomiast prezentowanie tych informacji obywatelom. Wyzwaniem, na które wskazuje Roberts (2009, s. 9), jest stworzenie profesjonalnych instytucji monitorujących, które rozpowszechniałyby takie dane wśród opinii publicznej oraz pomogłyby jej interpretować zasłyszane dane, w kontekście wyzwań pomocowych. Afgańskie regulacje prawne zobowiązują INGO-sy do regularnego składania raportów z przeprowadzonych działań. W przypadków projektów edukacyjnych należało składać je do Departamentu ds. Współpracy z NGO-sami przy Ministerstwie Edukacji, lokalnego Departamentu Edukacji oraz gubernatora prowincji. Każdorazowo raporty przyjmowane były bez zastrzeżeń i nie wymagały żadnych dodatkowych wyjaśnień. Trudno stwierdzić, czy je w ogóle czytano, na pewno jednak traktowano, jako dokumenty ściśle tajne. Nie było bowiem możliwości zapoznania się z merytorycznymi raportami organizacji, działających w sektorze edukacyjnym na obszarze prowadzonych przez nas działań, podczas gdy dostęp do tego typu informacji stanowiłby istotny wkład w prowadzenie skoordynowanych działań pomocowych w danym regionie. Na jednym ze spotkań pracownicy DE uznali, że potrzebne jest szkolenie merytoryczne dla nauczycieli uczących biologii, izyki i chemii w lokalnym Centrum Doskonalenia Nauczycieli. Przez ponad dwa miesiące nie udało im się jednak przygotować listy zagadnień/tematów, według której można by zaprojektować szkolenie, o które zaznaczmy sami prosili. Dyrektor tłumaczył, że sam nie był w stanie przygotować takich informacji, a dla nauczycieli, uczących tych przedmiotów, było to zbyt duże wyzwanie, gdyż musieliby najpierw przejrzeć podręczniki, potem usiąść i opracować listę potrzeb i sugestii dotyczących zakresu merytorycznego przyszłych szkoleń. Od realizacji pomysłu odstąpiliśmy. Naturalnie, intuicyjnie można by przygotować taki projekt, ale byłoby to w sprzeczności z zasadą własności, w takiej formie jak jest zapisany w Deklaracji Paryskiej. Z drugie strony mając w pamięci 13 Ostatni raport UNODC (2010), wskazuje, że ponad połowa Afgańczyków (54%) wierzy, że międzynarodowe organizacji sa skorumpowane i znajdują się w Afganistanie by się wzbogacić. 259 kilkakrotne wzburzenia dyrektora Departamentu, że choć to on nie jest w stanie wywiązać się z danych obietnic w zakresie współpracy z PAH, a z drugiej strony ubolewania, że zwyczajnie nie ma z kim pracować, a sam nie jest w stanie wszystkiego dopilnować. Nauczyciele, sami często słabo wykształceni, poproszeni o przygotowanie takich zagadnień zwyczajnie mogą mieć ograniczone wyobrażenie jeśli nie co do potrzeb, to możliwości, jakie dają współczesne programy edukacyjne w innych krajach. Ciśnie się pytanie, skąd mieliby to wiedzieć. Czy trochę nie “oświecająca” jest rola międzynarodowych pracowników rozwojowych? konkluzje Działania podejmowane w ramach pomocy rozwojowej przypominają trochę eksperymentowanie na żywym organizmie. Dopuszcza się pewien margines błędu, gdyż potrzeba czasu, by wypracować efektywne zasady współpracy. Jeśli jednak zakładane cele są od samego początku przeszacowane i niedostosowane do faktycznych potrzeb, i możliwości beneicjenta (państwa i społeczeństwa), podejmowane działania skazane są na porażkę. Taki scenariusz jest możliwy w Afganistanie, jeśli modyikacji nie ulegnie mechanizm niesienia pomocy w Afganistanie i nadal będzie się pomijało afgański kapitał państwowy. Będzie się to równało z zmarnowaniem miliardów dolarów przeznaczonych na rozwój i odbudowę kraju oraz zaprzepaszczeniem cywilizacyjnej szansy14, którą jak na ironię, Afganistan dostał wraz z rozpoczęciem misji ISAF. Dziś wiele logik (militarna, rozwojowa – cywilna, humanitarna) kształtuje charakter działań pomocowych w Afganistanie. By kolosalne przedsięwzięcie odbudowy tego kraju mogło zakończyć się sukcesem, potrzeba ściśle koordynować ze sobą działania pomocowe różnej proweniencji. I pamiętać, że pomoc rozwojowa będzie tylko wtedy trwała i efektywna, gdy będzie w nią tak samo zaangażowana społeczność międzynarodowa jak i rząd i społeczeństwo afgańskie. Każda ze stron, choć inną, to jednak ma tak samo ważną rolę do odegrania. Parafrazując powiedzenie, że ten rząd jest najlepszy, który pokazuje społeczeństwu jak się rządzić, można skonkludować, że tylko taka pomoc jest najlepsza, która stwarza warunki samym zainteresowanym, do samodzielnego i trwałego wyjścia z kryzysu. 14 Podczas wizyty polskiego ministra spraw zagranicznych Radosława Sikorskiego w Dolinie Pandższir w Afganistanie, w maju 2008 roku, dr Abdullah Abdullah – były minister spraw zagranicznych w rządzie Hamida Karzaja, stwierdził, że obecnie trwa “złoty wiek” Afganistanu. Interesuje się nim cały świat i jego ojczyzna ma cywilizacyjną okazję dogonienia świata i nadrobienie straconego czasu. Jest to okres najżywszych kontaktów ze społecznością międzynarodową i Afgańczycy powinni wykorzystać ten moment do zmodernizowania kraju, tymczasem pogrążają się w starych klanowo-plemiennych waśniach. Nie wypowiadał tych słów w kontekście napływających do kraju środków pomocowych i inansowych, warto się jednak zastanowić, czy i w tym względzie, Afganistan również nie przeżywa złotego okresu, albo inaczej, mógłby przeżywać, gdyby pomoc była lepiej planowana i wydatkowana? Zapis z rozmowy z polskim dyplomatą pracującym w Ambasadzie RP w Kabulu, sierpień 2008. 260 bibliografia: ANDS (2008) Afghanistan National Development Strategy 1387 – 1391 (2008 – 2013). A Strategy for Security, Governance, Economic Growth & Poverty Reduction. Islamic Republic of Afghanistan [http:// www.embassyofafghanistan.org/documents/Afghanistan_National_Development_Strategy_eng. pdf ]. MSZ (2008) Program polskiej pomocy zagranicznej udzielanej za poœrednictwem MSZ RP w roku 2008 [http://www.polskapomoc.gov.pl/Dokumenty,i,publikacje,83.html]. MSZ (2009a) Program polskiej pomocy zagranicznej udzielanej za poœrednictwem MSZ RP w roku 2009 [http://www.polskapomoc.gov.pl/Dokumenty,i,publikacje,83.html]. MSZ (2009b) Wyniki konkursu “Pomoc zagraniczna 2009 [http://www.polskapomoc.gov.pl/ Wyniki,konkursu,Pomoc,zagraniczna,2009,873.html#6]. National Assembly (1387) Budget Fact sheet of Afghanistan Budget Oice of the National Assembly [http://www.apap.af/www/budget/pdf/Budget%20Oice%20Fact-iles.pdf ]. OECD (2005) Paris declaration on aid efectiveness [http://www.oecd.org/document/18/0,3343, en_2649_3236398_35401554_1_1_1_1,00.html]. Opracowania i raporty: Belasco, A. (2009) ‘he Cost of Iraq, Afghanistan, and Other Global War on Terror Operations Since 9/11’, CSR Report for Congress, [http://assets.opencrs.com/rpts/RL33110_20081015.pdf ]. Byrd, W. (2008) ‘Improving the efectiveness of aid to Afghanistan’. he World Bank [http://siteresources. worldbank.org/AFGHANISTANEXTN/Resources/3059841201489063036/4608353-1213149149023/ AidEfectiveness.pdf ]. Cordesman, A. H. (2008) Analyzing the Afghan – Pakistan war. Centre for strategic & international studies [http://www.csis.org/component/option,com_csis_pubs/task,view/id,4709/]. Denissen, M. (2009) Mutual Accountability in Afghanistan: Promoting Partnerships in Development Aid?. AREU [http://www.areu.org.af/index.php?searchword=mutual+accountabilit&option=com_search&Itemid=112]. Grupa Zagranica (2009) Polska pomoc zagraniczna 2008 [http://www.igo.org.pl/download/PolskaPomocZagraniczna_Raport2008_net.pdf ]. MCDA (2007) Guidelines on the Use of Foreign Military and Civil Defence Assets In Disaster Relief – <Oslo Guidelines>, Updated November 2006 (Revision 1.1 November 2007) [http://www.regjeringen. no/upload/UD/Vedlegg/FN/Multidimensional%20and%20Integrated/Oslo_Guidelines_Nov06_ Rev1.pdf ]. Nixon, H. (2007) Aiding the State? International Assistance and the Statebuilding Paradox in Afghanistan. AREU [http://www.areu.org.af/index.php?option=com_docman&task=doc_view&gid=487]. OECD (2008) 2008 Survey on monitoring the Paris Declaration: making aid more efective by 2010 [http://www.oecd.org/document/0/0,3343,en_2649_3236398_41203264_1_1_1_1,00.html]. Rice, S.E., Stewart, P. (2008) Index of State Weakness In the Developing World. he Brookings Institution [http://www.brookings.edu/reports/2008/02_weak_states_index.aspx]. Roberts, R. (2009) Relections on the Paris Declaration and Aid Efectiveness in Afghanistan. AREU [www.areu.org.af/index.php?option=com_docman&Itemid=&task=doc_download&gid=640]. 261 UNDP (2007) Afghanistan Human Development Report 2007. Bridging Modernity and Tradition: Rule of Law and the Search for Justice [http://hdr.undp.org/en/reports/nationalreports/asiathepaciic/ afghanistan/nhdr2007.pdf ]. UNODC (2010) Corruption in Afghanistan. Bribery as Reported by the Victims [http://www.unodc. org/documents/data-and-analysis/Afghanistan/Afghanistan-corruption-survey2010-Eng.pdf ]. Waldman, M. (2008) Aid Efectiveness in Afghanistan. ACBAR [http://www.acbar.org/ACBAR%20 Publications/ACBAR%20Aid%20Efectiveness%20(25%20Mar%2008).pdf ]. World Bank Group (2008) World Bank Urges Improvement in the Efectiveness of Development Spending in Afghanistan [http://www.worldbank.org.af/WBSITE/EXTERNAL/COUNTRIES/ SOUTHASIAEXT/AFGHANISTANEXTN/0,,contentMDK:21788937~menuPK:306004~ pagePK:2865066~piPK:2865079~theSitePK:305985,00.html]. World Bank. (2010) Afghanistan Economic Update. April 2010 [http://siteresources.worldbank.org/ AFGHANISTANEXTN/Resources/305984-1264608805475/Afghanistan_Spring_Brief_April. pdf ]. Strony internetowe: UN – Afghan History [http://www.un.org/News/dh/latest/afghan/un-afghan-history.shtml]. CIA – he World Factbook – Afghanistan [https://www.cia.gov/library/publications/theworldfactbook/geos/af.html]. OECD, DAC Glossary of Key Terms and Concepts [http://www.oecd.org/document/32/0,3343, en_2649_33721_42632800_1_1_1_1,00.html#ODA]. UNDP, Słownik podstawowych pojęć pomocy rozwojowej [http://www.un.org.pl/rozwoj/pr_slownik. php#21]. Opracowania i artykuły w języku polskim: Górka, M. (2010) ‘Cywile w Afganistanie nie chcą współpracować z wojskiem’, Gazeta Wyborcza (14.07.2010). Jagielski, W. (2007) ‘Ciemna strona odbudowy Afganistanu’, Gazeta Wyborcza (18.12.2007). Maley, W. (2007) Prowincjonalne Zespoły Odbudowy (PRT) w Afganistanie – skąd się wzięły i dokąd zmierzają? [http://www.nato.int/docu/review/2007/issue3/polish/art2.html]. Minkiewicz, A. (2008) ‘Wojna z bliska’, Tygodnik Powszechny (31.01.2008). Sierakowska-Dyndo, J. (1998) Granice wyobraźni politycznej Afgańczyków. Normatywno-aksjologiczne aspekty tradycji afgańskiej. Warszawa: Dialog. 263 Yunas Samad Transnational Militancy: A Sociological Perspective his paper examines the rise of the Taliban in Afghanistan and the neo-Taliban in Pakistan from a sociological perspective: transnationalism and social movements. Examining how in the context of resistance to the Soviet invasion of Afghanistan these categories were established and developed meaning and inluence. he paper examines the factors that have fed into the anti-American discourse, deconstructs the Taliban into various constituent components and pays particular attention to developments in Waziristan and Swat in Pakistan. It then examines the various transnational networks: inance, weapons, media, personnel and ideology, which are amplifying and feeding into the militancy. he paper concludes that transnational nature of the militancy means that it cannot be dealt within the framework of the nation state, or bilaterally, but has to been seen within a regional framework and not purely in security terms. Key words: Transnationalism, Taliban, Pakistan Army, Wazristan, Swat, Kashmir inTroducTion his paper examines the rise of the Taliban in Afghanistan and Pakistan from a sociological perspective as opposed to conventional analysis that examines the issues from a security standpoint. he substantive argument being that if the immediate security and issues are dealt with, a most optimistic scenario, the root causes persist which would lead to a resurgence of militancy in the future. he theoretical framework is transnationalism and social movements. Transnationalism refers to human interaction and communication over vast distance becomes routinized and natural for an exclusive group of actors operating within globally integrated sectors. In the real world, this can be seen as the low of people, ideas, inance, images and technology no longer being ixed by boundaries established by nation states (Appaduri, 1990). Lubeck argues it is necessary to rethink the discourse of Islam within the process of social change emanating from globalization. Contemporary Islamic activism is neither local nor bound by nationality, but is multifaceted and potentially global. It merely capitalizes on the discontent created by the crisis of the neo-colonial state and champions anti-imperialism in resisting cosmopolitan globalization. In the political vacuum in which it operates, Islam becomes a major anti-imperialist player, drawing upon traditional forms, networks and ideologies, refashioning them into an alternative form of globalization. In Islam moral economy and discourse are represented by the ulama and shariat, which act as representatives and a panacea for the underprivileged and the poor. Meanwhile, the notion of Ummah can be viewed as one interconnecting component of an ideological and transnational framework, which is grounded and reinforced by various characteristics particular to the faith including pilgrimage, commonality of religious 264 practice and universal (Muslim) tenets. hese characteristics are reformulated by the information revolution, allowing new networks to emerge. It is the conlation of the technological revolution with globalized Islam that leads to the transnational jihadi movements. here can be no Al Qaeda without the Internet, satellite phones and television (Lubeck et al., 2003). Islamic groups along with other social movements have a number of important diferences with political parties. hey don’t have the same aims or operate in the way conventional political parties do. Social movements are single-issue mobilizations that have new collective identities and value systems, in this case, represented by the emergence of jihadi and sectarian organizations. Mobilization involves contestation and social movements are decentralized collectivities rooted in local structures. he focus on single issues allows for an inclusion of a diverse range of actors representing a wide range of political opinion; ranging from formal political parties, sectarian organizations, jihadi outits, educational and missionary groups. here diferences are suppressed during mobilizations, which are loosely structured. heir agenda is normally not about capturing power but acting as a vector for social change, which in this case is the establishment of an Islamic state. he impact of mobilization is magniied by networks and members linked to localities, neighbourhoods and linguistic, tribal and ethnic ailiations (Della Porta and Diani, (1999). Multiple crosscutting memberships allow individuals to belong to more than one social movement and this explains how mobilizations can grow rapidly by drawing wide ranging support to inluence society. he Taliban or Al Qaeda for that matter are not organizations in the conventional sense and lack a central command structure, except in a rudimentary form, and operate in a decentralized manner (Roy, 1991). a fghan inTervenTion and iTs r elevance he United States had a very clear agenda when the USSR occupied Afghanistan and they along with Pakistan pulled every trick in the book in defeating the Soviet Bear. he overall strategy, which the CIA was responsible for, was procurement of weapons, raising inancial resources, providing intelligence, making available communication and propaganda material and importantly sub-contracting responsibility to the Pakistani intelligence who selected the groups to be equipped and resourced and trained them. he US and their allies encouraged Muslim radicals from the Middle East, North and East Africa, Central Asia and the Far East to go to Afghanistan to participate in the jihad. While they are no accurate records of the number of foreign mujahidin serving in Afghanistan it is estimated that the majority were Saudis, Yemenis, Algerians and Egyptians and that something in the region of 25,000 recruits passed through the camps (Durrani, 2004). Peshawar as well as Quetta, to a lesser degree, was turned into an international jihad market. Islamic charities, NGOs, foreign nationals from a wide range of Muslim countries came 265 for training, exchanging ideas on jihad and participating in the conlict against the Soviet Union. he signiicance of this period was that all the transnational networks that are so problematic today were established then (Yousaf and Adkin, 2001). he Inter-Services Intelligence (ISI) directorate favoured Gulbudin Hekmatyar and most of the resistance to the Soviets was concentrated around the territory of the Ghilzai Pukhtuns in Central and North Eastern Afghanistan and was headquartered in Peshawar. When Hekmatyar’s repeated attempts to dislodge President Rabbani from power failed Pakistan began to look for alternatives and by 1994 he lost the support of the ISI and he had earlier lost Saudi support for refusing to support them in the irst Gulf War. He eventually lost his base to the Taliban, led to Iran was expelled from there in 2002 and US tried to assassinate him on his return. his led him to ally himself with the Taliban, however, in March 2007 he opened dialogue with the Karzai regime and detached himself from the Taliban (Marsden, 2002; Yousaf and Adkin, 2001; he News International, 2007). he demise of Hekmatyar inluence in Afghanistan was also associated with political shifts within Pakistan that accompanied the death of General Zia-ul-Haq and the rise of Benazir Bhutto. Jamiat-Ulama-i-Islam allied itself with the PPP to become part of the ruling coalition in 1993. During the previous decade JamiatUlama-i-Islam had minimal inluence during the campaign against the Soviets. Jamiat-Ulama-i-Islam inluence was in the among the Durrani Pukhtuns who dominated the south west and Kandahar. Jamiat-Ulama-i-Islam throughout the 1980s worked quietly building up a support based among the Durrani Pukhtuns on both sides of the border. Afghan refugees were students in the numerous madrassas. he madrassas of Maulana Samiul Haq, Darul Ulum Haqqaniya in Akora Khattack near Peshawar would normally have Afghans in its student intake and during the war against the Soviets this intake was as high as 60% with eight Taliban ministers graduating from Akora Khattack. Maulana Fazlur Rahman was made chairman of the Foreign Afairs Committee and gradually cultivated support within the regime and among the Gulf Arabs for a change in direction. He was responsible for arranging Prince Turki’s secret visit to Pakistan in July 1996, which led to Saudi Arabia becoming the principal inancial backer of the Taliban. he Jamiat-Ulama-i-Islam ‘s increasing inluence and the Pakistan administration desire to have stable pro-Pakistani government made them turn to the Taliban. Naseerulah Babar, Minister of the Interior, was looking for alternatives to Hekmatyar, provided the logistics necessary for the emergence of the Taliban from the madrassas of the Jamiat-Ulama-i-Islam (Rashid, 2000; Marsden, 2002). he emergence of the Taliban was a demonstration of social change among the Afghan tribes. Power during the Afghan intervention had shifted from the landed elites and tribal chiefs to the religious leadership. he Taliban was not, however, simply a religious movement – it contained powerful Pukhtun nationalist impulses. here were three strands within the Taliban movement: the Talibs, students from the madrassas, former mujahidins, Pukhtuns from notable backgrounds such as Hamid Karzai who was the treasurer and Pukhtun 266 ex-communists who previously worked for the Soviet backed regime. he Taliban wove these diferent ilaments into a canopy of nationalism and religious fervor. he declared aims of the Taliban were to restore peace, after the chaos caused by the collapse of the Soviet backed regime in Kabul, disarm the population and enforce the shariat. hey saw themselves as cleansers and puriiers of a struggle that has gone astray, a society that had deviated from Islam and compromised themselves and were corrupted. It was a rural Pukhtun movement led by students giving it an Islamic veneer, which tried to impose on the country a village interpretation of Islam (Oice of the Coordinator for Counterterrorism, 2001). he rise of Taliban was through combination of complex interplay of social and political conditions in Southern Afghanistan. he exhaustion and political and moral bankruptcy of local mujahidin commanders created the conditions for the meteoric rise of the Taliban. he rapid expansion from Kandahar to Kabul and then on to Mazar-i-Sharif was due to exploitation of Afghan norms of warfare. Opponents were allowed join the Taliban or were bribed into supporting or simply out of expediency, changed sides. k ashmir A new front opened in 1989 in Kashmir, which allowed the ISI to use the experience of Afghanistan against Indian control in the valley. At the end of the 1980s, misrule, economic stagnation and the proliferation of mass media coalesced to produce political unrest in the Indian state of Jammu and Kashmir. Political violence has claimed around 35,000 lives (the igures are highly contested, and a number of armed groups were involved). In this luid situation the indiscriminate role played by the security forces of India was a crucial factor in detonating Muslim assertion. he Jammu Kashmir Liberation Front ( JKLF), based in Pakistan controlled Kashmir, had been recruiting young men during 1987-88 and they became the core group that had initiated the insurgency in 1989. It had no clear plan of action except to raise the Kashmir question on to the international level. he fact that the USSR had collapsed in that year provided the inspiration for this strategy and they saw themselves on par with the movement for democratization that was taking place in Eastern Europe. Once the insurgency took of an enormous proliferation of groups occurred. he harsh and ruthless attempts to crush the rebellion converted a relatively minor insurgency into a full-blown popular revolt and drove the Kashmiri middle class into the hands of the insurgents. Pakistan’s military kept a fairly tight grip on Kashmiri jihadis and manipulated the various groups to create, merge or eliminate organizations to better suit its overall strategic aims. hey instigated number of splits in the organization resulting in a proliferation of groups this was done to maintain control and preventing any organization becoming too powerful and to also cover up their tracks making dificult detecting agency involvement by the Indians. Since 1988 militant groups have 267 increased from a handful to over ifty diferent groups but declined over the past decade as the insurgency peaked. Recent estimates, which vary considerably, indicate that that the total number of jihadi groups somewhere between 5000 to 10000 With the decline in insurgency the numbers of Kashmiris, initially the majority, declined and the numbers of Pakistanis and non-Pakistani militants increased and was estimated to be around 50-70% of the total. he militancy spread from the Kashmir valley into the Jammu, Poonch and Doda region, professionalized during the 1990s and the number of non-Kashmiri militants increased while the total number of militants had contracted. To increase coordination, they took a leaf out of the Afghan intervention and formed the United Jihad Council (UJC) to act as an umbrella group providing uniformity of command and control over the militants. he council included Hizbul Mujahidin and Karakul Mujahidin (formerly Harakat al-Ansar) and a number of minor Deobandi, Barlevi and Shiah groups. he Council was the public voice of the militants involved in the Kargil conlict and was critical of the Pakistani pull back. he two largest Pakistani based groups – Lashkar-i-Taiba and Jaish-i-Mohammad were not part of the Jihad council (International Crisis Group, 2002; Schoield, 2003; Amir Rana, 2004; Butt, 2004; Author’s interview, 2003a). a nTi-a mericanism and collapse of boundaries he roller-coaster nature of US-Pakistan relations generated a sense of distrust and resentment in Islamabad. Many Pakistani’s believe that the United States has treated their country unfairly and unjustly and has been a poor friend and has walked away from them several times in the past. he War on Terror has inlamed the Pukhtun population, as well as others, on both sides of the border but particularly in the tribal areas. he use of the mailed ist has been counter productive and has led to NATO forces losing hearts and minds and resulted in the radicalization of the Pukhtun belt in Pakistan. he War on Terror’s, inability to distinguish civilians from militant personnel has meant that the death of women and children were alienating the Pukhtun population. Many of the militants ighting against the US have no option but to continue ighting, as there are no opportunities to negotiate. Even Karzai has argued that negotiations even with the top Taliban commanders including Mullah Omar is necessary if they are to bring peace to the region. he support for Karzai appears to be lagging due to the failure to impose law and order. his has meant that reconstruction has not taken place (Dawn he Internet Edition, 2008a). he rural population’s dependence on narcotic production has brought them under international scrutiny. his has been extremely unpopular as there are no other means of income generation for many people in the rural areas. In the intervention in Afghanistan and Kashmir the ISI was careful that the various groups operated discreetly. he various Afghan groups remained distinct and separate primarily between Ghilzai and Durrani but also among themselves and there was minimal interaction with Kashmir groups who were divided between 268 those manned by Kashmiris and those where Pakistanis were predominating. Two events, complementing each other, dissolved the boundaries that existed between the various Islamic militants. Al Qaeda encouraged the various militants to collaborate on common agenda against US intervention in Afghanistan and the US intervention, particularly the civilian casualties, also forced anti-Americanism to become a dominant theme that brought the various groups to collaborate. he signiicance of this for the Pakistani authorities was that groups that operated separately and distinctly were now collaborating against the US backed government in Kabul as well as Islamabad. pakisTan a rmy he army maintains an ambiguous relationship, even today, with the various militants groups. he army is Indo-centric in its strategic perspective and views India as the main security concern on its Eastern front as well as in Afghanistan. Militant groups are only an asset if the army can maintain the iction of plausible deniability, which in turn gives the groups considerable autonomy. In relation to the Kashmir issue they are seen as a card to be revitalised and played if peace negotiations between India and Pakistan fail. hey allow Pakistan to return to status quo ante of backing an insurgency in Kashmir under a nuclear umbrella to counter India’s conventional superiority. In the immediate aftermath of the Mumbai terrorist attacks Baitullah Mehsud and Fazullah were described by the army as patriots and they reiterated their readiness to ight against India (he News International, 2008). Similarly Pakistan sees militants as a card to ill the political vacuum if and when the United States withdraws from Afghanistan. he United States has in the past walked away twice from the region and the army and many in the Pakistani Establishment do not believe that they have the will to remain permanently in the region (Kux, 2001). he army is opposed to Afghanistan returning to the status quo ante when it was in a pro-Indian orbit. Hence the indirect links that it has with the Taliban is precisely to ensure that Pakistan has some levers in Afghan society and remains a player. hus the army’s response to the Taliban is primarily to deal with the cadre and to let leadership remain free. In the case of Baluchistan they are also distracted by the Baluchi rebellion and they turned a blind eye to the Taliban groups crossing the border to ight in Helmand as they don’t want to ight on two fronts (Author’s interview, 2003b). deconsTrucTing The presenT Taliban r esurgence he term Taliban appears to be used very loosely to denote all those who may be in opposition to the Kabul regime and represent a plurality of groups, who not working in a coordinated fashion with their counterparts in the Tribal areas of Pakistan. Who is a Taliban? A question that has been raised by the Pakistani authorities 269 as they diferentiate between the hard core leadership, Mullah Omar etc., and a wide range of Pukhtuns who have joined them because of local grievances. Taliban has been characterized as a social movement, which incorporated a range of actors a number of whom were ideologically incompatible ranging from secularists through to jihadis. It has nationalist intent under Islamic banner. he fact that Tajiks dominate the Kabul government is considered an afront to Pukhtuns who considered it their right to rule Afghanistan. he present situation in both Pakistan and Afghanistan is that new recruits, many sons of the mujahidin, are receiving local tribal support. Tribal chiefs in the Pukhtun areas are shifting their loyalty and are providing valuable local knowledge and support in their attacks against central government forces and ISAF troops. Kabul’s loss of support of the local tribes emanates from the failure to reconstruct the local infrastructure and bring development. he centres’ struggle to keep a grip of the law and order situation has meant that it has been unable to show any beneit to its supporters and many of whom resorted to alternative strategies of survival. he emergence of the Taliban in Pakistan tribal areas shows that division between Ghilzai and Durrani Pukhtuns has been subordinated in a common struggle against the US and it allies. Local rivalries also have been subsumed and groups that normally would be involved in factional struggles are suspending their diferences. Factional politics has been a factor in civilian deaths by US airpower, as rivals would pass information to the US claiming factional opponents were members of the Taliban. here is also an element of class mobility as epitomized by Baitullah Mehsud (killed in a drone strike in August 2009) and Maulana Fazlullah. he former was not a member of a tribal leaders’ family but comes from a humble background and jihad has become a means of class mobility, which has given him power and authority far from what was expected from his family lineage. he same is with Fazlullah who is Gujar speaker (Punjabi dialect), which in Pukhtun society excludes him from power and authority. No doubt petty criminal and narcotic traickers have jumped on the bandwagon. Petty criminal have found that claiming Taliban membership provides legitimacy to their activities. Drug traickers ind that that the chaos is conducive environment for their illegal activities and distracts the authorities attention. An ideal environment to conduct their business and in return fund the Taliban. he belief that the US lacks staying power has generated a bandwagon efect where Pukhtuns across the ideological spectrum are jumping on board because they want to be on the winning side and all the power implications that are associated with military victory. It’s no coincidence that the upsurge in militancy has taken place in some of the remotest areas of Pakistan. he tribal areas have an antiquated and inefectual system of governance, which has collapsed under the pressure of social change. Where there is very little development and little opportunity for young men particularly those that have no particularly skill, education or training. here is some sense in viewing the insurgency as an uprising of the dispossessed. Militancy has become a life strategy for hyper-masculinized men who have little or no future. 270 miliTary acTion in swaT here was delay before Islamabad acted against the militants, which allowed them to expand from their redoubt in the tribal areas into the Swat valley. he army had become unpopular during the Musharraf ’s regime and was only willing to conduct operations if they had full support of the civilian authorities. he army had indicated that it was ready to act but expected the PPP led coalition to take the political fallout that was inevitable. he army is trained for conventional warfare and ill equipped to ight an insurgency as demonstrated by the Bajaur operations, which resulted in several hundred thousand displaced people1. For the Federal authorities and the Awami National Party administration in the Khyber Pukthunkhwa their diiculty was that they could not expect to be reelected if they did not demonstrate that they exhausted the alternatives irst. Hence the negotiations with the neo-Taliban in Swat and the acceptance of their central demands of the introduction of Islamic courts. In Swat, Islamic courts had a diferent connotation as they were used by the Wali of Swat before the state was incorporated into the federation, and were a mixture of customary and Islamic practices. In comparison to the colonial based legal system, which was slow, expensive and corrupt, the Islamic courts provided cheap and rapid rough justice. he ANP, the governing party in the Khyber Pukthunkhwa , a secular organization insisted and pressurized the federal authorities in accepting the deal with the Taliban in Swat. When the Shariat Bill was debated in the national assembly they temporally walked out of the National Assembly accusing the PPP of delaying tactics (Asia Tribune, 2009). However the Taliban saw the negotiations as a sign of weakness and they poured out of the tribal areas irst into Swat to consolidate their position and they expanded into Bunner, which is as the crow ly only a hundred miles from Islamabad. he reaction of the political Establishment was to close ranks and see the take over of Bunner as direct threat to the integrity of the Federation. Up that time religious parties and the main opposition party the Muslim League (Nawaz) were close ideologically to the Taliban’s anti-American jihad. After the Taliban moved into Bunner the most these parties, importantly the Muslim League (N), closed ranks with the government and supported military action (Dawn he Internet Edition, 2008b). he army was involved in a protracted struggle to retake control of irst Bunner then the Swat valley and in the process nearly two and half million people were displaced into camps located outside of the valley. It was never clear whether the army was determined to eliminate the Taliban as some commentators have suggested that the leadership was 1 In Bajaur Agency military operations against Faqir Mohammad in August 2008 resulted in 500,000 ID Ps and the peace accord, which only lasted a few months collapsed in July 2009 resulting in ierce ighting. he Taliban persisted and re-established control over much of the agency forcing the army to reenter the agency in January 2010 after the Mamond tribe refused to abide by a peace agreement signed in March 2009. 271 allowed to escape, Fazlullah is still on the run, and only the rank and ile cadre were captured or killed. he army success in the valley can only be termed as a short term success as the real battle for hearts and minds still rages and the social processes that are producing militancy remains intact. he lack of state capacity to provide efective justice, education, health and good governance means that the displaced population from the valley has become fertile ground for future crop of militants (Aljazeera English, 2009). TransnaTional circuiTs he transnational processes that were established during the intervention against the Soviet occupation of Afghanistan remain active feed into the militancy. Any sustained military campaign is resource intensive and require substantial funding. he Pakistan authorities have complained that the Taliban are better equipped and paid more than the Frontier Corp that is used to police the tribal areas. Richard Holbrooke, President Obama’s, special envoy to the region accepts that most of the funding, more than from the drug trade, is coming from Saudi Arabia and the Gulf States. Not from the authorities but from wealth individuals that want to see the Taliban establish an Islamic state in the country. he money is either transferred through the informal Hawala network or through secretive formal banking system based in Dubai (he News International, 2009a). While there is indigenous weapon fabrication in Dera Adam Khel and other areas in Khyber Pukthunkhwa most militants prefer to use reliable foreign made weaponry. here is stock left over from the Afghan intervention but it supplemented by a number of other sources. he unregulated free market of Dubai not only is the source of funding but also weapon procurement. US sourced weapons for the Afghan army has ended up on the black market and this pool of illicit weaponry has been complemented by supplies of IEDs from Iran, military equipment supplied by Delhi for the Baluchi insurgency via Kabul and the blowback from weapons supplied by the US to the Iranian Baluch. he consequence of these actions is that they are pool of weaponry that can be sourced without diiculty by the Taliban. Media and ideology are also two other closely overlapping circuits. here is a host of media used by the Taliban for propaganda purposes. hey range from Mullah FM, audio-visual material downloaded from extremist websites circulated on DVDs to religious exhortation on audiocassettes or in print form. he material is freely available in street markets and does not have to be sourced surreptitiously and gloriies suicide attacks, war against the US and it’s allies and in general promotes Taliban propaganda. he mainstream press is quite anti-American and complements the pro-Taliban media. Overlapping the media circuits is the ideology networks and the ulama were romanticizing the jihad. However after the take over Swat cracks within the ulama became more signiicant. Many Pakistanis are quite patriarchal but the logging of the girl for what was considered to be religiously a technical 272 infraction, which most people considered to acceptable, was quite a shock. It swung public opinion that previously was favorable to the Taliban into unanimously hostile (he National, 2009). By July 2009 opinion polls showed that ninety per cent agreed that religious extremism was a serious problem, 86 per cent that the Taliban and al Qaeda were a serious problem and 69 per cent supported the army ighting against the militants in the Malakand division (IRI Index, 2009). A number of senior ulama slammed the Taliban and declared that Islam cannot be enforced through coercion and castigated suicide bombing as unIslamic. Mufti Sarfraz Ahmed Naeemi founder of the Sunni Ittehad Council led demonstrations vigorously condemning the Taliban, supported military operations in Swat and consequently was killed by suicide bomber at the orders of Baitullah Mehsud for his audacity (Dawn he Internet Edition, 2009). here is also overlapping between the circuits of people and criminal networks. While the presence of ighter from the Caucuses and Central Asia are well known, in particular Uzbeks and Chechens, but there has been a steady low of Arabs, Iraqis, Yemenis etc as well as Sudanese into the tribal areas. his partly with the collusion of the Iranian authorities allowing militants to cross their borders but it also in conjunction with criminal networks that traic people along with contraband goods (Shah, 2008). While the narcotic traickers have provided inancial resource in the region of $60-100 million, to the militancy, primarily through taxation on Opium production and the smuggling of heroin they are not the main inancial supporters of the Taliban (he News International, 2009b). hey ind the militancy convenient as it distracts the authorities attention from their activities. Dawood Ibrahim is believed to be hiding in South Waziristan and it is not clear whether this is for operational reasons or simply an attempt to remain a step ahead of the authorities. Further more local criminal operating under the suzerainty of local Taliban commanders are taking the opportunity to extend their activities such as kidnapping of Westerners which has become quite lucrative business. conclusion here is a need to go beyond the security paradigm and see the issue in a wider social context. Clearly the leadership of the Taliban has been disrupted, Fazlullah is in hiding Baitullah Meshud was killed in a drone strike, but the weakened Taliban is still able to launch attacks in Peshawar and Islamabad. However, the transnational circuits that inance, arm, provide personnel and media and ideological support are still in place. hey need to be disrupted, Taliban ideology needs to be challenge and their propaganda curtailed. Also the Taliban needs to be desegregated through negotiations between those willing to compromise and hard liners. A concerted efort is needed to disrupt these transnational circuits, which require a regional perspective and not a narrow focus on Afghanistan and Pakistan. India is the elephant in the room and unless international eforts are not made to improve Indo-Pak relations as 273 many of the actors and agents in these various circuits are linked to the tensions between the two countries. On the ground level the greatest danger is that the vacuum would allow the Taliban to return or a new crop of militants emerge in the localities they were ousted from. To prevent this state capacity to deliver law enforcement, justice and social services needs to be enhanced. It can no longer depend on the antiquated colonial model of indirect rule. he state needs to be seen as an efective and dominant player in these localities. It also raises the issues of deprivation and marginalization, which need to be addressed. he Taliban’s demand for an Islamic state was attractive to people because there is a large deicit of social justice. Unless the state becomes more efective and delivers justice and development these localities will remain a crucible for radicalization. bibliography: Appaduri, A. (1990) ‘Disjuncture and Diference in the Global Cultural Economy’, in: Featherstone, M. (ed.) Global Culture: Nationalism, Globalization and Modernity. London: Sage. Lubeck, P., Lipschutz, R., Weeks, E. (2003) ‘he Globality of Islam: Sharia as a Nigerian <Self-Determination> Movement’, presented at the Conference on Globalisation and Self-Determination, Queen Elizabeth House, London, 4 April, Working Paper Series QEHWPS 106 University of Oxford. Della Porta, D., Diani, M. (1999) Social Movements – An Introduction. Oxford: Blackwell Publishers Ltd. Durrani, Lt General (Retd) A. (2004) Author’s Interview. Rawalpindi, 14 January. Roy, O. (1991) ‘he lessons of the Soviet/Afghan War’, Adelphi Papers 259. London: he International Institute for Strategic Studies. Burke, J. (2004) Al Qaeda: he True Story of Radical Islam. London: Penguin Books. Gerges, F.A. (2005) he Far Enemy: Why Jihad Went Global. New York: Cambridge University Press. he International Republican Institute, IRI Index, Pakistan Public Opinion Survey, July 15—August 7, 2009, p. 18. [http://www.iri.org/news-events-press-center/news/iri-releases-survey-pakistan-publicopinion]. Khosrokhavar, F. (2005) Suicide Bombers: Allah’s New Martyrs. London Press: Pluto. Yousaf, M., Adkin, M. (2001) Afghanistan – he Bear Trap. he Defeat of a Superpower. South Yorkshire/ Barnsley: Pen and Sword Books. Marsden, P. (2002) he Taliban – War and Religion in Afghanistan. London: Zed Books. Hekmatyar parts ways with Taliban (2007) he News International [http://www.thenews.com.pk/ top_story_detail.asp?Id=6386#], June 12. Rashid, A. (2000) Taliban – Islam, Oil and the New Great Game in Central Asia. London: I.B. Tauris Publishers. Marsden, P. (2002) he Taliban – War and Religion in Afghanistan. London: Zed Books. Oice of the Coordinator for Counterterrorism (2001) Patterns of Global Terrorism Report 2000. Washington D.C.: US Department of State (30 April 2001). 274 Davis, A. (1998) ‘How the Taliban became a military force’, in: Maley, W.(ed.) Fundamentalism Reborn? Afghanistan and the Taliban, pp.43-71. London: Hurt. International Crisis Group (2002) ‘Kashmir: Confrontation and Miscalculation’, International Crisis Group Asia Report 35(11 July). Islamabad/Brussels. Schoield, V. (2003) Kashmir in Conlict: India, Pakistan and the Unending War. London: I.B. Tauris: 138-141. Rana, M.A. (2004) A to Z of Jehadi Organizations in Pakistan. Lahore: Mashal Books. Lt. General (Retd.) Butt, Z. (2004) Author’s Interview, Lahore, 10 January. ‘Karzai Promises Security to Omar for Peace Talks’, Dawn he Internet Edition November 17 2008 [http://www.dawn.com/2008/11/17/top12.htm]. http://www.thenews.com.pk/top_story_detail.asp?Id=18709 http://www.longwarjournal.org/archives/2008/12/taliban_are_patriots.php Kux, D. (2001) he United States and Pakistan, 1947-2000 – Disenchanted Allies. Washington: D.C.Woodrow Wilson Center Press. Lt General (Retd) Akhtar, N. (2004) Author’s Interview, Lahore, 7 January. Lt General (Retd) Massod, T. (2003) Author’s Interview, Islamabad, 20 December. Anonymous, western observer in Pakistan (2003) Author’s Interview, 12 January. Anonymous western diplomatic source (2003) Author’s interview. ‘Nizam-e-Adal Regulations 2009 Implemented. Zardari Signed Much Delayed Bill’, Asian Tribune 14 March 2009 [http://www.asiantribune.com/?q=node/16794]. ‘APC Endorses Swat Operation’, Dawn he Internet Edition 19 May 2009 [http://www.dawn.com/ wps/wcm/connect/dawn-content-library/dawn/news/pakistan/16-gilani-urges-national-consensusas-apc-convenes-hs-16]. ‘Pakistan Taliban: Swat Deal is Dead’, Aljazeera English 7 May2009 [http://english.aljazeera.net/ news/asia/2009/05/2009567324513142.html]. ‘Gulf, Europe Funding Taliban: Holbrooke’, he News International 1 October 2009 [http://www. thenews.com.pk/top_story_detail.asp?Id=23543]. ‘Girl’s Flogging Exposes Pakistani Rift’, he National 8 April 2009 [http://www.thenational.ae/article/20090408/FOREIGN/871476693/1002]. ‘TTP Claims it Bombed Lahore, Nowshera, and Peshawar’, Dawn he Internet Edition 12 June 2009,[http://www.dawn.com/wps/wcm/connect/dawn-content-library/dawn/news/pakistan/11ttp-claims-it-bombed-lahore--nowshera--and-peshawar--il--06]. Brigadier (Retd) Shah M. (2008) Author’s Interview, Peshawar 17 May. ‘Gulf, Europe funding Taliban: Holbrooke’, he News International 1 October 2009 [http://www. thenews.com.pk/top_story_detail.asp?Id=23543]. 275 Wojciech Michnik he Obama Administration and the War in Afghanistan – a Realistic Approach? his paper aims to assess recent U S strategy towards Afghanistan and its new approach towards this conlict as relected by the Obama administration’s strategic review from March and December of 2009. he essential questions addressed below are: How is the Obama administration strategy diferent from the Bush administration policy? Can the recent surge in troop levels in Afghanistan be viewed as a step towards the improvement of the situation there and, if not, what alternatives are there? How will the United States and its allies deal with the political situation in Afghanistan and Pakistan? And above all how realistic and feasible is this policy? In order to answer these questions, this paper intends to explore and analyze elements of the Obama administration’s strategy towards Afghanistan. Key words: war in Afghanistan; U.S. foreign policy; counterinsurgency; strategy inTroducTion After more than nine years of ighting, the war in Afghanistan – waged by the United States and its allies – poses a serious challenge to international security and regional stability. Initiated only one month after the September 11th 2001 terrorist attacks, operation Enduring Freedom was aimed at toppling the Taliban regime and pushing al-Qaeda cells out of Afghanistan. Its moral and political justiication almost did not meet with any opposition worldwide at that time. However, the early U.S. military success was not followed by a long term strategy to deal with the situation on the ground. Instead the Bush administration ‘checked’ Afghanistan of its list, adopting the so-called light footprint approach and went on to invade Iraq. Not only did it shift the strategic balance in the region but it weakened the ability of the United States to conduct its foreign policy efectively. As a result, the Afghan campaign quickly became the forgotten war but by no means less demanding1. In fact, while the United States was ighting the insurgency in Iraq, the state of afairs in Afghanistan was deteriorating even more. Contrary to the common belief,, it has been the Afghan war, not the Iraqi, that might appear to be a real thorn in the side of the United States’ supremacy in the 1 Paradoxically, since 2008 Iraq has become the forgotten war as political and public interests shifted from the Persian Gulf to the Hindu Kush. Yet, the recent bombings in Baghdad should be reminder that Iraq war is hardly a inished (and successful) project. he United States may soon ind itself with the problem of ighting two insurgencies at the same time – which seems as a really gloomy prospect if one considers that the Americans can barely face one, not to mention two. 276 contemporary international system. If United States fails in this conlict, it will trigger the further destabilization of Afghanistan and possibly the region, with countries like Pakistan, India and Iran already feeling unease about the current situation. Furthermore, it could disrupt NATO’s unity as its member states that participate in ISAF have already stretched their forces to the limit. From this perspective, it is essential to ask the question of what the United States plans to do to secure and stabilize Afghanistan; what instruments is it willing to use to do so, and what are the prospects for success. here is also a bigger issue lurking: Can the United States even achieve these goals of providing security and stability in Afghanistan in the irst place? his paper aims to assess the recent United States’ strategy towards Afghanistan and its new approach towards this conlict ofered by the Obama administration. Can the recent surge in troop levels in Afghanistan be seen as one of the main ingredients of success in this war and, if not, what other alternatives remain? How will the United States and its allies deal with the political situation in Afghanistan and Pakistan? How should they handle some of the Taliban groups – adopt a military and/or a non-military approach? Last but not least, is the United States willing to pay the price for long-term commitment? perils of inTervenTion It took about 100 CIA oicers, 350 U.S. Special forces and 15,000 Afghans to overthrow the Taliban regime in the fall of 2001 ( Jones, 2008: 7). When the United States easily ran through Taliban forces, the George W. Bush administration declared victory and shifted its interests elsewhere. Afghanistan was completely ignored, not to mention Pakistan, as Americans focused on strategy to defeat regime of Saddam Hussein in Iraq. he United States did not want to be bogged down in a nation-building exercise in Afghanistan, the reason why the resources provided to bring stability and development to this country were modest, to say the least: $10.4 billion is the amount of aid the United States pledged for development in Afghanistan from 2002 to 2008 (U.S. Aid to Afghanistan by the Numbers, 2008)2. In comparison, the United States spends circa $34 billion annually on its military operations in Afghanistan3. he biggest error, though, laid in an underestimation of the enemy. For Americans, al-Qaeda, not the Taliban was a primary adversary. It is partly the reason why in 2001 and 2002 Taliban groups were not deafeted but only pushed to one side. In the words of Seth Jones, “neglecting the Taliban, who had invited al-Qaeda into Afghanistan in the irst place, was a serious gamble” ( Jones, 2009: 101). Since the 2 U.S. Aid to Afghanistan by the Numbers (August 14, 2008), Center for American Progress [http:// www.americanprogress.org/issues/2008/08/left_behind.html]. 3 he quoted igures are for 2008. Ibidem. 277 military campaign seemed to be easy, the Bush administration thought that the stabilization of Afghanistan would follow a familiar pattern. he optimism derived from the favourable outcome during the irst few months of operation Enduring Freedom also led to (or at least contributed to) the Bush administration’s decision to invade Iraq. As a result, the United States established an approach that can be summed up as follows: “In Afghanistan we do what we can, in Iraq we do what we must” (Dobbins, 2009). By the time the Bush administration realized that the Taliban had not lost the war but rather regrouped, it was far too late, as an insurgency in Afghanistan was already on the ofensive. Furthermore, the United States adopted anti-insurgency tactics that were based on three pillars: creating a central government; assisting it in attempt to control the whole territory; and in the long run, establishing a modern, western-type of democracy. As Henry Kissinger rightly pointed out, this strategy cannot (and did not) succeed in Afghanistan (2009: A19). Even during the second term, the Bush administration, whose attention had been occupied by events in Iraq, could not reverse the policy and the situation in Afghanistan was becoming grimmer. From the outset, as candidate for the president of the United States, Barack Obama presented himself as strong advocate of a clear shift in American foreign policy. In his June 2008 speech, Mr. Obama stressed the need of a multilevel approach towards solving problems abroad. According to his views a new strategy “would join overwhelming military strength with sound judgment. It would shape events not just through military force, but through the force of our ideas; through economic power, intelligence and diplomacy (Obama, 2008). President Barack Obama began his presidency with the intention of changing the situation in Afghanistan. Contrary to the common Republican view which saw wars in Iraq and Afghanistan as equally crucial, the Obama administration decided to focus on the conlict in the Hindu Kush. President Obama referred to Afghanistan as the greatest security threat for the United States. his evaluation was shared by the Secretary of Defense, Robert Gates, who underlined in his testimony before the Senate Armed Services Committee in January of 2009, that „there is little doubt that our greatest military challenge right now is Afghanistan” (Reuters, 2009). herefore, for the new administration, the focus on the Afghanistan theatre should be its overseas military priority. he transformation of the geopolitical focus from Iraq to Afghanistan was not the only important change introduced by the Obama administration. he President and his advisers started to look into at the situation in Afghanistan through the lens of what was happening in neighboring Pakistan. his was exactly what most pundits had been saying for years: it is impossible to even think about stabilizing Afghanistan without considering a broader, regional approach, where Pakistan plays a central role. Following this logic, the Obama administration expanded its spotlight and instead of referring to the war in Afghanistan, military and intelligence 278 personnel started to call it “Af-Pak”, suggesting that these two states now form a single theatre of war. To take this approach even further, one may notice that in reality Pakistan, and especially an unstable Pakistan, presents a much greater threat to American security than Afghanistan. As Stephen Biddle recently noted, the most important US interest in Afghanistan is indirect: “to prevent chaos in Afghanistan from destabilizing Pakistan”, as Pakistan with its 173 million inhabitants, $160 billion GDP and estimated nuclear arsenal of 20 to 50 warheads, “is a much more dangerous prospective state sanctuary for al-Qaeda” (2009: 6). Perhaps the greatest surprise in the Obama administration’s approach towards the conlict in Afghanistan was mirrored by the extremely careful and long decision-making process that preceded the inal announcement of the new strategy. It took the administration over eight months – between March and December of 2009 – to fully rethink, debate and address American policy towards Afghanistan. uniTed sTaTes’ sTraTegy in The a f-pak war he Afghan strategic review was presented by the Obama administration on March 27, and was supplemented on December 1, 2009. Most of the goals of the strategy were set out in March, however the biggest issue for the Obama administration seems to have been how many troops the U.S. should send to Afghanistan. During the debate within the administration there were diferent proposals on the level of the “extended surge”. President Obama very reluctantly agreed to deploy an additional 30,000 soldiers, quite a conservative number considering calls from some counterinsurgency experts to send 80,000. It appears that a huge role was played in the president’s decision by general Stanley McChrystal’s (U.S. and NATO commander in Afghanistan) assessment of the situation in Afghanistan. In his supposedly secret report that was leaked to the press in September 2009, general McChrystal saw an increase in troops as a prerequisite of any improvement of U.S. stance in Afghanistan, warning that “failure to gain the initiative and reverse insurgent momentum in the near-term (next 12 months) -– while Afghan security capacity matures -– risks an outcome where defeating the insurgency is no longer possible” (Woodward, 2009). he newly announced strategy aims at dismantling terrorist networks both in Afghanistan and Pakistan. As president Obama put it, the goal was narrowly deined as “disrupting, dismantling, and defeating al-Qaeda and its extremist allies, and pledged to better coordinate our military and civilian eforts” (2009b). In order to achieve this overarching goal, the United States must deny al-Qaeda a safe haven; reverse the Taliban’s momentum and deny it the ability to overthrow the government”. According to the president, in the long run Americans “must strengthen the capacity of Afghanistan’s security forces and government so that they can take lead responsibility for Afghanistan’s future” (Ibidem). 279 Among the key elements of the Obama administration strategy are: he Afghan Surge – Expanding U.S. Troop Commitments. In March 2009 president Obama announced the sending of an extra 17,000 troops to Afghanistan, which increased the level of U.S. forces there by almost 50% (there had been around 38,000 U.S. soldiers in Afghanistan until that moment). 4,000 more were also promised to be added in order to help advise and train Afghan security forces. he second part of the surge was ordered in president Obama’s December speech at West Point. An additional 30,000 U.S. troops would be deployed – so the number of U.S. troops in Afghanistan would jump to 98,000 – but, as the president was quick to add, after 18 months American soldiers would begin to come home (ibidem). his move obviously resembles the similar policy of the Bush administration’s surge in Iraq in the spring of 2007, when the United States deployed more than 20,000 troop to provide security in a country torn by civil war and sectarian violence. Even if one assumes that the Iraqi surge worked, Afghanistan is much bigger and has more mountainous terrain than Iraq. Secondly, bringing more soldiers might not be the answer to the problems of Afghanistan, not to mention those of the United States (vide internal politics, as public and congressional support for Afghan mission has been waning). As one of the opponents of the American military build-up in Afghanistan observed, “sending more troops to the region (…) will only turn Operation Enduring Freedom into Operation Enduring Obligation” (Bacevich, 2008). In comparison to the Bush administration approach, this strategy is an evolution rather than a revolution of previous presidential policy. he main goal – continuing the ight against al-Qaeda and Taliban – has remained unchanged but the broader tactics are said to be implemented, as Obama administration indicated its readiness to strengthen regional security forces, renew its focus on diplomacy, development and international cooperation. At the same time, the Obama administration signaled that the surge in troops by no means constitutes a greater engagement in the conlict in Afghanistan. On the contrary, it seems that by emphasizing narrow scope, the timetable for scaling down the military presence (in the mid of 2011) in Afghanistan and reluctance to engage in robust nation-building, president Obama has a much less ambitious plan than president Bush at the end of his second term4. It may sound like an oxymoron but, according to the Obama administration, the United States will send more troops now to limit its Afghan mission later. Increase of air strikes, including the usage of Air Force Drones both in 4 his position might be best summarized by vice president Biden’s remark that the United States is “not there to nation build. We’re not out there deciding we’re going to turn this into a Jefersonian democracy and build that country”. Quoted in: Biden: U.S. doing ‚signiicant damage’ to al-Qaida, MSNBC, 29.07.2010, http://www.msnbc.msn.com/id/38466929/ns/politics/, last accessed 21.08.2010. 280 Afghanistan and Pakistan constitute another component of the strategy. On the one hand, these air strikes have helped to kill some Taliban and al-Qaeda leaders and save American soldier’s lives but on the lip side, they often mistakenly target civilians. In that regard, this tactic of air strikes has done more harm than good and in the long term perspective they are not only counterproductive from a political standpoint but immoral5. In the New York Times op-piece from May 2009, two counterinsurgency experts – David Kilcullen and Andrew Exum – voiced their objections towards drone strikes. hey observed that: „Press reports suggest that over the last three years drone strikes have killed about 14 terrorist leaders. But, according to Pakistani sources, they have also killed some 700 civilians. his is 50 civilians for every militant killed, a hit rate of 2 percent -– hardly ‚precision” (Quoted in Kilcullen and Exum, 2009). As if this was not enough, the air campaign and ight with Taliban on the Pakistani side of the border has caused almost 1,5 million Pakistanis to lee their homes. Mixing hard with soft power: As Obama said in his CBS interview on March th 29 ,“We have to ensure that neither Afghanistan nor Pakistan can serve as a safe haven for al-Qaida,”. He called the new plan “a comprehensive strategy that doesn’t just rely on bullets or bombs, but also relies on agricultural specialists, on doctors, on engineers, to help create an environment in which people recognize that they have much more at stake in partnering with us, and the international community, than giving in to some of these extremist ideologies” (McKeeby, 2009). he shift from the mainly military approach towards “hearts and minds” rhetoric cannot be stressed enough. he problems the United States and its allies have had in Afghanistan derive partly from the American interpretation of nation-building tasks and interventions. Namely, the belief that most of the obstacles can be fought through by military means. his particular tendency has been demonstrated in the U.S. ight against the Taliban in Afghanistan and (recently) in Pakistan. his is the reason why a more balanced approach was needed and the Obama administration has tried to deliver it. Civilian economic assistance is almost as vital for Afghanistan as for Pakistan. he Obama administration has asked Congress for legislation authorizing $7.5 billion in direct support to Pakistan over the next ive years. his fund, contrary to previous military aid (initiated soon after the September 11th attacks), is to be used to strengthen Pakistani civilian infrastructure, including schools, roads and hospitals. According to President Obama, United States and its Afghan and Pakistani partners need to “meet extremism with a positive program of growth and opportunity” (Ibidem). 5 With regard to the so-called drone war in Af-Pak there have been also opinions that these air strikes are very efective and intimidate militants. For more on this question see: Paul Rogers, he AfPak war: failures of success, [in:] http://www.opendemocracy.net/paul-rogers/afpak-war-failures-of-success, last accessed 21.08.2010. 281 Obama’s strategy addresses also the long-discussed and controversial issue of negotiating with some Taliban groups. President Obama underlined in his December 1st 2009 speech that the United States “will support eforts by the Afghan government to open the door to those Taliban who abandon violence and respect the human rights of their fellow citizens” (2009b). his move will likely cause ierce criticism of the Obama administration from conservative positions. On the other hand, talking to those of Taliban who have become tired of ighting and have accepted the new political environment is rather unavoidable and, if handled carefully, hardly harmful (Christia and Semple, 2009: 34-45). Nevertheless, negotiations with Taliban groups is an extremely delicate matter, one that involves high political costs. Firstly, the Obama administration would need to convince American citizens that those who were once labelled as terrorists deserve a place at the diplomatic table. Secondly, the Karzai government, which is said to have only the support of 10-15 percent of the Afghan population, is regarded as illegitimate and corrupt. his does not encourage the Taliban to negotiate with the U.S., as they see the chance of achieving their goals in Afghanistan militarily: by destabilizing Karzai government. Finally, one should not forget that “(…) negotiations with Taliban leaders can be undertaken only if the Pakistani army agrees to act as a broker”6. So far this has rather not been the case. “Afghanization” of war: the additional 4,000 troops that were sent to Afghanistan have been training Afghan police and military personnel. In the words of president Obama, “A central part of our strategy is to train the Afghan National Army so that they can take the lead in securing their country”7. his seems to be a sound move, however it indicates that the United States and its allies should patiently stay in Afghanistan until Afghan security forces can take matters into their own hands. It can last more than the next 18 months – which is a time frame for the beginning of the troop withdrawal – set by president Obama in his speech. Nevertheless, the goal of this element is to expand Afghan military forces from 80,000 to 134,000 and national police units from 38,000 to 42,000 oicers. In the long run, the argument goes, the “Afghanization” of the war will allow the U.S. and its allies to exit Afghanistan and leave the issue of security to its national forces. sTraTegy versus r ealiTy In May 2009 president Obama hosted the leaders of what his administration refers to as Af-Pak. At the end of the meeting with Afghan president Hamid Karzai and Pakistan’s president Asif Ali Zardari, president Obama stressed that the security interests of these countries and United States overlap. At the same time, according 6 Gilles Dorronsoro, he Case for Negotiations, http://carnegieendowment.org/publications/index. cfm?fa=view&id=40863, last accessed 21.08.2010. 7 Barack Obama, Remarks by the President...op. cit. 282 to the administration, the challenges facing both countries are diferent. In Afghanistan, it is the need for economic growth and alternatives to the drug trade that seem to be crucial. In Pakistan, the United States should focus on strengthening democratic institutions and helping the government in Islamabad to defeat insurgents – “who are the single greatest threat to the Pakistani state” (Garamone, 2009). As president Obama made it clear, the United States “has made a lasting commitment to defeat al-Qaida, but also to support the democratically elected sovereign governments of both Pakistan and Afghanistan.” hose goals are both justiied and understandable but they are also extremely ambitious. he question remains of whether the newly announced agenda is feasible – can the Obama administration provide the resources necessary to secure the situation in the Af-Pak theatre or rather does the United States have the capability to engage itself in long term military and economic commitments over there? Is American society willing to risk the lives of the men and women in uniform and pay the economic burden for a ight that is likely to last for years rather than months to come. Taking under consideration recent American experiences with military interventions and occupations of foreign lands, the negative answer to all of the above questions seems to be almost selfevident. In this respect, the Afghan war could be as dangerous for Barack Obama and his legacy as was the war in Iraq for George W. Bush. President Obama acknowledged at the beginning of his tenure, that the United States is not winning in Afghanistan. If it is not, then who is? According to the insurgents’ logic – that says if “we are not losing, we are winning” – the enemy, meaning the United States and the West, is defeating itself. Lately it appears that the Taliban forces clearly have the edge and, unfortunately for the United States and NATO, the observation made by Taliban leader Mullah Omar still seems to be quite accurate: “Americans have all the watches but we have all the time” (Villarfanca, 2008-09: 77). he time issue is indeed crucial for the American success in the counterinsurgency war in Afghanistan. So is the assessment of mission feasibility. One cannot wonder whether by choosing middle ground – that is neither withdrawing troops from Afghanistan nor by committing vast resources there – has the Obama administration limited its chances of succeeding in winning the Afghan war. Firstly, from the U.S. politics point of view it is highly unlikely that the American people will tolerate a long-standing U.S. military presence in Afghanistan, especially if the next year results in the deaths of so many American soldiers as in 2009 and 2010. Secondly, it is extremely diicult to deine victory in Afghanistan and so far both Bush and Obama administration has failed to do so. In return, if there is no progress in the war or improvements are hard to measure, the U.S. public opinion may force politicians to cut or end the Afghan mission. With this, a vicious circle seems to be closing. With an insuicient number of forces it is nearly impossible to win in this kind of war (as “it is very hard to succeed at counterinsurgency on the cheap”) whereas time is deinitely not on the Obama administration’s side. herefore, a realistic approach towards Afghanistan would suggest the declaration of victory (or at 283 least a truce) and going home. It would be a contested and controversial decision but if an illusive enemy continues to inlict damage on U.S. and NATO troops, and local warlords do not perceive peace as a desired outcome, clearly no end to the war is in sight. After all, as T.E. Lawrence warned years ago, making war upon insurgents is messy and slow, like eating soup with a knife. biblbiography: Bacevich A. (2008), ‘Afghanistan, he hings We Need to Do Now’, Newsweek, November 29, 2008 (electronic edition) Biddle S. (2009), ‘Is It Worth It? he Diicult Case for War in Afghanistan’, he American Interest, 4(6) Christia F., Semple M. (2009), ‘Flipping the Taliban, How to Win in Afghanistan’, Foreign Afairs 88(4) Dobbins J., ‘Counterinsurgency in Afghanistan’, Testimony presented before the Senate Armed Services Committee, February 26, 2009 Garamone J. (2009), ‘Obama Encouraged By Afghan, Pakistani Cooperation’, American Forces Press Service, [http://www.defenselink.mil/news/newsarticle.aspx?id=54227] Jones G.S. (2009), ‘In the Graveyard of Empires, America’s War in Afghanistan’, New York, Norton Company Jones G. S. (2008), ‘he Rise of Afghanistan’s Insurgency: State Failure and Jihad’, International Security 32(4). McKeeby D. (2009), ‘New Afghan-Pakistan Plan a Comprehensive Strategy, Obama Says’, America.gov [http://www.america.gov/]. Kilcullen D., Exum A. (2009), ‘Death From Above, Outrage Down Below’, New York Times, May 17,2009. Kissinger A. K. (2009), ‘A Strategy for Afghanistan’, Washington Post , February 26, 2009. Obama B. (2008), Obama’s Remarks on Iraq and Afghanistan, [http://www.nytimes.com/2008/07/15/ us/politics/15text-obama.html?pagewanted=all] Obama B. (2009), ‘Remarks by the President in Address to the Nation on the Way Forward in Afghanistan and Pakistan’, [http://www.whitehouse.gov/the-press-oice/remarks-president-addressnation-way-forward-afghanistan-and-pakistan] ‘U.S. calls Afghanistan „greatest military challenge’, Reuters, [http://www.reuters.com/article/alQaeda/idUSTRE50Q40V20090127] ‘U.S. Aid to Afghanistan by the Numbers’ (2008), Center for American Progress [http://www.americanprogress.org/issues/2008/08/left_behind.html] Villafranca R. (2008-09), ‘Reconsidering Afghanistan: Time for an “Azimuth Check”’, Parameters 37(4) Woodward B. (2009), ‘McChrystal: More Forces or ‚Mission Failure’, Washington Post September 21, 2009 CHAPTER 6 he Fragility of Peace in Bosnia and Herzegovina 287 Agata Dziewulska Peace-Building in Bosnia and Herzegovina: Lessons Learned Today Bosnia is seens as a potential candidate to join the EU and some possible deadlines have been set but the political situation there is worrying. As the EU took responsibility for maintaining stability process, Bosnian day-to-day state management has been far from luent. Despite all of the progress with the peace process, there are older obstacles that do not allow for a speedy post-war recovery. At least three major issues can be highlighted as disruptions for the peace process. All of them concern the structural solutions for Bosnia that were decided upon during or shortly after the 1995 peace talks at Dayton. hese are: 1. 2. 3. Conduction of two transformations simultaneously: one from war to peace and the second one from socialism to liberal democracy with a market economy. Construction of a political system based on ethnic divisions. Post-conlict peace building routine of the peacemakers that does not bridge military and civilian component. he irst obstacle resulted – among other things – in property law giving priority to Entities above the state level. he irst consequence of this is the deprivation of the state of practically any property. he second is that – privatization is run mostly on the basis of Entity law, that is possibly in two diferent ways within one state, as there are two Entities. he efect of the second obstacle is a weak decision-making process that would ind it hard to function if not for the international support or push. he third obstacle relates to the way the peace operation in Bosnia was run. A contemporary UN peace operation that includes both military and civilian component does not provide for luent cooperation between those two and responsibilities are not clearly delineated. As a result of this we have achieved a security gap, that is a space between military and civilian tasks which nobody is in charge of and therefore a peace mission can be counter efective in result. Key words: Bosnia and Herzegovina, state management, post-conlict peace-building, peaceful transformation, peace process, United Nations, economic transformation, power-sharing Today Bosnia is considered a potential candidate to the European Union and the European Commission has already proposed a path of dialogue as well as deadlines for a number of its stages. However, the political situation in the Western Balkans raises worries and places the quick assimilation of Bosnia with the rest of Europe into question. Several years after the end of military activities in Bosnia, the decision-making process is still not luent while cooperation between previously ighting groups depends on their interests. he society does not seem to be fully reconciled and therefore Bosnia does not have a deinite direction in either foreign or internal policy. here is no consensus as to the future and there is no cooperation between the leadership of the groups and Entities: Republika Srpska and the 288 Federation of Bosnia and Herzegovina. Much efort has been wasted on ighting between the political elites, with society being the loser. here are several issues that have put Bosnia and Herzegovina in a dim light. hese are the major problems: • • • • • • slow progress on reconciliation between the groups, weak government, inefective decision-making processes, strong ties between politics, politicians and the maia, slow progress on rebuilding, crucial but “politicised” issues almost untouched in terms of reconstruction (e.g. CPC areas – as mentioned below). In other words, reconstruction is still not a deinite priority in Bosnia, and society is still divided. here are few platforms for dialogue between antagonised groups and the political elites use their power to gather even more inluence rather than to empower the society and create better living conditions. A priority for the rulers is developing their own welfare and might and, for this end, ethnic rhetoric is useful. he Commission on Public Corporations (CPC), established at Dayton to bridge the dialogue on structural issues between the Serbs, Croats and Bosniacs, is to a large extent redundant. Within the Commission, the parties were supposed to come to an agreement on Bosnian road transport, railways, and gas and electric infrastructures. But this hasn’t happened because these areas are too highly politicised. “Politicised” is a much more relevant adjective for Bosnian politicians than “useful” or even “necessary”. he gap between the political leaders and society is growing while the distance between the politicians and the illegal sector is shrinking. Despite the EU taking responsibility, along with the United Nations, for maintaining stability, Bosnian day-to-day state management remains hard. With all the progress on the peace process, there are still old-time obstacles that do not allow for a speedy post-war recovery. Considering the progress and the delays in implementing the peace process, a question arises as to why the situation turned out this way. Who or what is to be blamed? To change the situation in post-war Bosnia we must review the structural solutions adopted for the state during and immediately after the peace talks in Dayton. his assessment cannot be done without evaluating the performance of the international community in the Bosnian peace process. From the perspective of at least fourteen years, one sees the Bosnian peace process a little more clearly than immediately after the Dayton negotiations in 1995. For several years now, all of the peace accords have been implemented, a number of governments have had a go, several parliamentary terms have passed, and a lot has changed. he most worrisome thing is that international forces are still present in Bosnia, and that the High Representative of the United Nations has larger 289 responsibilities now than at the beginning1. If the local government needs to be supported by an international administration in order to function, it is a clear sign that something is not working the way it should. At least three major reasons for these problems can be pointed out: 1. he conducting of two transformations simultaneously: one from war to peace, and the other one from socialism to capitalism. 2. he construction of a political system based on ethnic divisions. 3. Civilian-military cooperation that has left areas covered by neither, leading to a “security gap”. Despite chapters VI and VII of the United Nations Charter signed in 1945, the experience of international forces in designing peace treaties is limited. hese chapters ofer the basis for international intervention in military conlicts, but they provide neither a remedy for the conlicts nor a recipe for a durable peace. Slightly more developed post-conlict peace-building operations started only after the bipolar system of power in the world had collapsed, and the Bosnian war erupted not much later. As a result, the international community did not have much experience in modelling a post-conlict mission and was entitled to make some mistakes. he Bosnian international operation did have a number of shortcomings that were uncovered only after its deployment. Yet to this day, we have only some guidelines as to what a peace-building mission should include, but no comprehensive model2. Every peace mission is planned individually, partly based on the evaluation of previous ones, and partly on the political circumstances. here is common knowledge of what should be done, but a lot depends on what is possible to negotiate with the ighting parties. As a result, an arrangement that would be best for the state and the society in conlict is often traded for a quick end to the ighting. Some solutions are just not feasible in the context of particular political and military powers. Society is often not the main point; instead, the solution adopted is one that is possible to inalise negotiations on. Bosnia was supposed to have both – the best possible solution agreed on by all the parties. Now that the paint on the peace accords is starting to peel it appears that it was neither of those. economic TransformaTion In the case of the Bosnian mission, one of the most important issues was not taken into account at all. It is worth keeping in mind that there was no previous model 1 he Oice of the High Representative was established by the Dayton Peace Accords in 1995 and started to operate in 1996. he crucial power of the High Representative is the right to impose law in Bosnia and Herzegovina. he impositions started in December 1997 and are still used now, in 2009. 2 For detailed reading on the substantial scope of peace-building operations see: Bertram (1995); Hampson (1997); Miall, Rambsbotham, Woodhouse (1999). 290 of a state to go back to, as Bosnia before 1992 was a part of Yugoslavia. In political terms, the pre-war Bosnia was a republic within a larger state, and therefore its system was not prepared to carry the burden of independence. In economic terms, Bosnia was a part of an economic system and not a system in itself. Moreover, the Bosnian economic system was based on an outdated socialist model that would in no way it the modern international economic circuit. he problems of a socialist, centrally planned system were among the major reasons for the collapse of Yugoslavia3. It was just not efective any more. he main pillar of the socialist economy was the state share in property ownership – the state was the owner of almost all real estate and enterprises in Bosnia, as in all of Yugoslavia (Waters, 1999). herefore, the transformation from war to peace – something the international forces could perhaps deal with – was accompanied by another necessary transformation: from socialism to a liberal, market-oriented democracy. In order to set up a state that would it into the rules of a contemporary, globalised world, one needs to turn the economy into a liberal, market-oriented system. here seems to be no other choice because of both the ineiciency of a socialisttype economy, and the general ideology that contemporary peace operations are run with. Starting in the early 1990s, all contemporary international interventions ended up implementing liberal market democracy in post war states and societies. his enforcement of a political philosophy and economic system became routine in peace operations and is called by Roland Paris “liberal internationalism”.4 Such behaviour of the international peacemakers is stimulated by the political doctrine of liberalism irst advocated in applied politics by US president Woodrow Wilson in early 20th century. he major assumption of classic liberalism is that democracies do not go to war against each other, and therefore implementing democracy guarantees peace.5 he problem with Bosnia was that the entire post-conlict peace-building was designed with no mention or acknowledgement of the necessity of performing the second transformation along with the irst one. he task for the international forces was not to require the local leadership to introduce a liberal market just like that, but to assist in the economic transformation. It is not enough to say “from now on we have capitalism”. Economic transformation is a big deal because, if left unattended, it leads to misappropriations on a large scale. hese, on the other hand, produce efects that turn structural and long lasting if not stopped by efective law. here are no precise routines designed in the peace accords that would allow for a smooth process of arriving at peace. he peace treaty does not include relevant guidelines, 3 A comprehensive analysis of this problem you can ind in: Barrat Brown (1999, pp. 52-60). An elaborate deinition of “liberal internationalism” can be found in: Paris (1997, pp. 55-89). 5 here is a body of literature that argues that the relation between democracy and war is not so straightforward, especially when implemented in a post-war state where channels of problem-solving are not accomplished yet. For further reading see: Baker (1996); Diamond, Linz, Lipset (1989); Gleditsch, Hegre (1997); Layne (1994); Muravchik (1996). 4 291 and therefore there is much space for maneuvers between the written words of the peace accords. Since the Bosnian political elite has never been particularly interested in cooperation between the ethnic groups or in reconciliation, many abuses used to take place and still do. While formally in compliance with the peace accords, these abuses hamper the peace process. hey take place in both the political and the economic sector, and concern the state property and its privatisation as well as less vital aspects of the transformation. Many of these malpractices occur because the international peacemakers did not pay enough attention to the process of economic transformation. here was experience available in the transformation from socialism to capitalism and liberal democracy available from the Central and Eastern Europe countries that started the process in 1989, but no lessons were learned from that to be implemented in Bosnia. One of the most alarming issues relating to the process of economic transformation is the way the state property was divided between the Entities, Republika Srpska and the Federation of Bosnia and Herzegovina. “State owned” in Bosnia means in fact “Entity owned”, as agreed to at Dayton and written in the Bosnian constitution. As a result, the state level of government in Bosnia does not have any property at all. All the property belongs to the lower levels of power, that is, to the Entities. here are at least two crucial points regarding this fact. First, it is easy to imagine how diicult it must be to run a state having no property at your disposal. It means that the state government has limited powers in gaining inancial resources to pay its bills. Considering that the state level has no rights to collect taxes, we achieve a state-level management that is like a paper tiger – with terribly limited powers.6 Secondly, all the property belonging to the Entities means that it remains in the hands of those who are the most antagonistic of all the groups in Bosnia: the political leadership. Were it not for the will to reconcile and keep the dialogue on a peaceful track (that will alone being shaky), the elites could use a powerful tool – property – to keep ighting against each other. Giving property to the leadership of the ighting parties is like leaving a pile of gold unattended in the middle of a street in a disreputable neighbourhood. he leaders of the Entity gain a vast potential to get closer with the illegal, maia-style structures as property and the possibility of using it always establish links between politics and maia. In Bosnia these links seem to have grown to be rather irm (Glenny, 2008). he ultimate aftermath of the property being left in the hands of the Entities is the widening of the gap between the ethnic groups of Bosnia. With the use of the property, the political elites work counter to the peace process and make the distinctions between the ethnic groups more visible. his leads to the hardening of the war-time division rather than to the reconciliation of the society. Reconciliation, not deepening distinction, is desired by the designers of the peace treaty. 6 According to the constitution of Bosnia and Herzegovina, the Entities are obliged to deliver inances to the state treasure. 292 Another result of leaving the Entities with the freedom to manage state property is the use of this property against the interest of the Bosnian state. In fact, the interest of the state does not matter at all. Just recently the leaders of Republika Srpska sold their part of the energy infrastructure to a Yugoslav monopoly that in turn was bought by a Russian company. he state level of government of Bosnia had little to say about the entire transaction, and the management of the Federation of Bosnia and Herzegovina – even less. his situation illustrates how the European Union can be put in immediate danger when important parts of the Bosnian peace process are neglected. Some issues were not well taken care of – namely the process of transformation from socialism to market democracy – and soon after, Russia monopolised the energy infrastructure in the Balkans, strengthening its position in negotiations with the EU about the delivery of the energy resources. It is a very uncomfortable situation for the EU and its states. poliTical sysTem he second obstacle to a luent transformation from war to peace is the political system of Bosnia and Herzegovina. It is always hard to negotiate peace when not all the parties realise that a peace treaty being considered is the best that can happen for the time being. here was no consensus about that at Dayton and the interests of all the groups were so diferent that it was undoubtedly hard to ind a solution7. On top of that, the international community had its own interest as well, and in efect the inal model of power-sharing adopted for Bosnia may be a masterpiece of compromise but is not a masterpiece political system. he system provides for a triple head of state – one of the members of this “troika” Serb, one Croat, and one Bosnian – with the position of the chief head of state rotating between them. he same rule applies to all the ministerial posts, and even the state parliament is based on ethnic divisions. Each of the members of the tripartite head of state can block the decision-making process, and so can every ethnic group in the parliament. he process itself is ineicient, and despite some attempts to change this situation, there is still a long way to go before luency of decision-making in the state is achieved. Because it was so hard to come to any decision within the state parliament, the Peace Implementation Council – the highest political body of the peace process in Bosnia – decided to equip the High Representative of the United Nations with the right to impose law. his is one of two attempts to foster the decision-making process as it is instead of replacing it with a better one. he High Representative can decide about what he considers necessary if the parliament does not seem to be capable of establishing rules. Giving the High Representative equal powers with the parliament is in fact admitting that the political system of Bosnia is not 7 On the course of the negotiations at Dayton and the interests of the parties to the conlict read in: Szasz (1995), Szasz (1997) 293 self-sustaining and that the state institutions cannot carry the burden of managing of this state. he political system can function only when there is a will to cooperate between the ethnic leadership, and out of all the resources the international peace negotiators had, this will was the most scarce – in fact, non existent. herefore, the international inancial institutions involved in the reconstruction of Bosnia tried to stimulate the parties to cooperate by introducing a requirement that law be implemented before inances for reconstruction could be granted. his was not the irst time political conditionality – the second way of fostering the political decision-making in Bosnia – was applied. It is a popular tool international institutions use in post-war zones. In return for inancial aid, state institutions are obliged to establish some legal solutions. Even though Bosnia needed the inances badly, political conditionality did not work well there. Because the laws were not being passed despite the international pressure, the pressure changed. Instead of passing law, the international inancial institutions were satisied with the state parliament initiating the process of legislation. herefore, in order to get the money, it was enough merely to propose a bill in any chamber of the parliament, without an obligation of its passing in the end. he legislative process in Bosnia is designed (by the international negotiators who made the constitution) in such a way that a bill can circulate in the parliament for about 550 days with no guarantee of success. And even this rough estimate takes into account only one reconciliatory procedure between the two chambers of parliament. he constitution establishes relations of power that do not comply with those a regular democratic state has. While the “conlict” or debate over rights and resources in a “regular” democratic state is the strongest between the powers of different level (i.e. the state level and the lower levels), in Bosnia practically the only debate and the hardest line of confrontation is between two powers of the same level – that is between the Entities. here is almost no conlict over rights or resources between the state level of government and the lower ones (i.e. Entities). he state level is no partner in dialogue as the state does not have resources of its own and is fully dependent on the ethnic political elites. It is really the Entity level that is equipped to rule the state and as there are two of these Entities, we witness a situation in which we can almost say that we have two states in one Bosnia. Furthermore, the state level initially did not receive any army, police forces, border guards or even the right to collect taxes. he Entities were in charge of maintaining order, and they were doing it with the same forces they had used to ight the war. he state had an obligation to run foreign policy and to pay the foreign debt, but in fact was not prepared to perform its duties. hus, the international forces established for Bosnia a political system with which even an undivided society would have grave diiculty in running a state, not to mention a post-war society with a tradition of violence and a number of associated problems. 294 securiTy gap In a very early stage of the peace operation, shortly after the Dayton Peace accords had been signed, tasks were distributed between the international forces. Part of the peace agreement was implemented and supervised by the army, and another part – by an international civilian administration. All the areas pointed out in Dayton were covered, but there was weak coordination between the working of particular sectors. Everything that was stated on paper was looked after, but that turned out not to be enough. he lack of cooperation between the military forces and the civilian administration caused damages that Bosnia sufers from to this day. As mentioned before, the international community does not have vast experience in post-conlict peace-building. For a long time there had been no consensus on whether operations at this stage of a conlict should be applied at all, and such international missions were introduced only after 1989. his has meant that the operations of the early 1990s were not precisely designed, and only practice was verifying the mandate of a mission. In 1992, during the UN operation in Somalia, a general commander of the international forces was not capable of dealing with the situation, which called for a complex solution while the forces were prepared only for military tasks and could not manage the situation eiciently. It was then that a “Mogadishu line” was established – a virtual line that divides the tasks in a peace operation between the military and civilian forces, and states what it is the army should do. he Mogadishu line implemented in Bosnia was set too close to the exclusively military areas and did not stretch onto the shaky ground of protecting the civilian part of the operation. As a result, the civilian tasks did not get the necessary military support, and a large part of them could not be enforced. he grey area that evolved between the civilian authority and military power allowed the local, war-time forces to get stronger. he most dangerous result of the security gap was that nobody was in fact capable of enforcing the law and ensuring conformance. he civilian administration was not equipped for this task and the international army did not want to get involved in anything but monitoring the ceaseire and disarmament. he local police had no interest whatsoever in maintaining the new order, as it consisted of the disarmed forces and was chosen by the politicians to guarantee their own interests. In the early stages of the post-conlict peace operation in Bosnia, there was no implementation and no enforcement of law, and though the creating of the law was hard enough, it turned out to be only the beginning of the hardship. he entire early stage of the operation allowed for ineiciency that resulted in turning the local armies into local maias. hus the security gap was a gateway to strengthening the position of those who beneit from an unstable political and economic situation and permitted both those sectors of Bosnian life to be criminalised. he incomprehensive design of the mission so that it did not cover all the activities in the state and of the state worked counter to the peace accords although completely within their resolutions. 295 he outcome is long lasting – the groups formed during the war and involved in illegal activities are still powerful today and will remain so unless a war on crime is initiated. But a war on crime is an unlikely scenario as it would need to start with adopting a new constitution – a constitution that would disrupt the beneiciary relations between the politicians and the grey and black sector. bosnia – lessons learned Looking back on the history of the Bosnian peace process, there are a number of conclusions that come to mind. Several mistakes could have been avoided, but the analysis of the Bosnian post-conlict mission still does not lead towards a comprehensive model. For instance, it is hard to imagine how to successfully run two transformations – from war to peace and from socialism to capitalism – simultaneously. Nobody has ever done it before, but that does not mean it is not feasible. One thing we know for sure: unless we treat the transformation in a complex way, much of our efort will be lost. A weak, post-conlict state is not capable of dealing with the problems on its own as the institutions are only settling down and are inexperienced in state management. he dynamics between the institutions of a state and within them are tense and become fully manifest only when the constitution is already implemented. Part of these dynamics is obvious from the beginning, but another part is hard to predict. A constitution must not help the war-time divisions harden and legitimise them. his should be kept in mind when preparing a constitution because when it is already ixed and adopted, it is too late to change the dynamics between ighting groups. he new institutions of a political system can then turn out to be based on dynamics that contradict their purpose, just as in Bosnia, where there is no way to push a decision forward unless there is the will of all three ethnic groups, but that will is the most diicult to obtain. he process of turning from a socialist-style economy to a full plural democracy and a free market was not really supervised or even taken into account by the international forces. How powerful that process is can be seen from the examples of Poland, Hungary or Czechoslovakia. Czechoslovakia broke into two, all of the societies sufered from huge inlation, and the political scenes are only now slowly stabilising, almost twenty years after the change. In Bosnia, the economic transformation was treated as a side efect of ending the war and not as an item in itself. Because of the approach the international peacemakers took, no solution was prepared for the economic transformation and it back-ired, undermining the peace process. Peace operations must be sensitive to local issues – besides developing a model of postconlict peace-building, the international forces should consider all the processes in the area of involvement and adjust their actions accordingly. All post-conlict states need the same thing: stabilisation. But every post-conlict state is diferent. hese diferences should be acknowledged and cannot be omitted in designing the involvement of the international troops and civilians. 296 he second conclusion is that a post-conlict operation has to be designed as a uniied item, not divided into civilian and military parts. Such division creates the perfect conditions for the development of a grey area dominated by criminal activities and groups. In time, these groups take over control of entire sectors of the economy and establish strong links with the politicians. he moment the political elites start serving the interest of these groups and their own, the society is lost in the efort of the reconstruction of a state. People who do not feel they have inluence over the situation lose hope and are not capable of the sacriices they would be capable of if they knew these sacriices lead to a better future. he societies of Poland, Hungary and Czechoslovakia sufered shortages and economic hardship, but they were not revolting as a better future was within reach. his expectation of a better life is a foundation stone of a society’s commitment to peace. he third conclusion is that the instruments the international forces use in order to stimulate the local structures of state management are too weak. If the political system supports war-time divisions, there is little that can be done to break these divisions. As the Bosnian case shows, political issures between groups cannot be overcome with the application of political conditionality, even though conditionality is the most popular tool foreign forces use to force local governments to comply with requirements. Conditionality was and still is used in Bosnia by the world inancial institutions and by the EU, but it is just too weak when compared with the structural division of the Bosnian society. It could serve as a very useful but complementary instrument, but it does not pass muster as the main way of dealing with conlict. he fourth conclusion is connected to all the previous ones, but especially to the third one as it concerns the decision-making process in Bosnia. he current constitution of the country provides for a power-sharing solution based on the war-time divisions. he ethnic groups are empowered to rule the state, and in fact the power is distributed equally between the three ethnic groups, regardless of their size or the fact that there might be people not belonging to any of the groups. Although solutions like this one can work relatively well – as they did for a number of years in Belgium – the Bosnian system does not provide for a luent decision-making path8. here is more chance for blocking a decision than for its passing. Before this is ixed, the state cannot be governed by its own institutions and requires foreign assistance. he change in decision-making procedures is a priority for Bosnia. Political systems should also be constructed in such a way as to discourage politicians’ beneiting from contacts with maia-style enterprises. So far it is useful for the Bosnian political elite to cooperate with illegal businesses, and there is no efective mechanism of creating and enforcing laws against such contact. herefore, the cooperation between criminal organisations and politicians can develop and disrupt the process of state recovery. hese ties should be stopped not only by introducing 8 For a detailed model see: Lijphart (1990) 297 new laws, but mainly by constructing a political system in which cooperation with maia is no longer beneicial for politicians. his is the ifth and the last conclusion. Today, on the irst day of the rest of the peace process, the Bosnian political establishment together with the society of Bosnia should ind consensus on the future of the state. Everybody should agree that it is a future they must share and shift their perspectives towards building this common future. Until now, the society in Bosnia has been divided, and the structural solutions have supported the rifts rather than reconciliation. herefore, the perception of the future difers from one group to another. But this perception could be the starting point of state reform rather than constitutional or economic transition. Yet it is this perception, rather than constitutional or economic transformation, that could be the starting point of state reform. biblbiography: Baker, P.H. (1996) ‘Conlict Resolution Versus Democratic Governance: Divergent Paths to Peace?’, in: Crocker, C.A, Hampson, F.O. (ed.) Managing Global Chaos: Sources of and Responses to International Conlict, pp. 563-571. Washington: USIP. Barrat Brown, M. (1999) ‘War in the Balkans: Economic Causes and Solutions Re-examined’, he Spokesman 65: 52-60. Bertram, E. (1995) ‘Reinventing Governments: he Promise of United Nations Peace Building’, Journal of Conlict Resolution 39(3): 387-418. Diamond, L., Linz, J.J., Lipset, S.M. (ed.) (1989) Democracy in Developing Countries: Asia. Boulder, Co. London: Lynne Rienner Publishers and Adamantine University Press Ltd. Gleditsch, N.P., Hegre, H. (1997) ‘Peace and Democracy: hree Levels of Analysis’, Journal of Conlict Resolution 41(2): 283-310. Glenny, M. (2008) McMaia. Crime Without Frontiers. London: he Bodley Head. Hampson, F.O. (1997) ‘Can Peacebuilding Work?’, Cornell International Law Journal 30: 701-716. Layne, C. (1994) ‘Kant or Cant: the Myth of the Democratic Peace’, International Security 19(2): 5-49. Lijphart, A. (1990) ‘he Power-Sharing Approach’, in: Montville, J.V. (ed.) Conlict and Peacemaking in Multiethnic Societies, pp. 491-509. Lexington: Lexington Books. Miall, H., Rambsbotham, O., Woodhouse, T. (1999) Contemporary Conlict Resolution: he Prevention, Management and Transformation of Deadly Conlicts. Cambridge – Malden: Polity Press. Muravchik, J. (1996) ‘Promoting Peace hrough Democracy’, in: Crocker, C.A., Hampson, F.O. (ed.) Managing Global Chaos: Sources of and Responses to International Conlict, pp. 573-585. Washington: USIP. Paris, R. (1997) ‘Peacebuilding and the Limit of Liberal Internationalism’, International Security 22(2): 55-89. Szasz, P. (1995) ‘he Quest for a Bosnian Constitution: Legal Aspects of Constitutional Proposals relating to Bosnia’, Fordham International Law Journal 19: 363-407. 298 Szasz, P. (1997) ‘he Dayton Accord: he Balkan Peace Agreement’, Cornell International Law Journal 30: 759-768. Waters, T.W. (1999) ‘he Naked Land: he Dayton Accords, Property Law and Bosnia’s Real Constitution’, Harvard International Law Journal 40(2): 517-593. 299 Jan Muś Is an Extreme Federalism a hreat to Democracy? he Case Study of the Constitutional System of Bosnia and Herzegovina he Dayton Peace Agreement and the constitution of Bosnia and Herzegovina have attached to them aims of providing peace, stability and a forum for political dialogue between Bosniacs, Croats and Serbs ighting against each other in the irst half of the 1990s in the country concerned. Nevertheless, the constitutional system encourages Bosnian politicians to adopt a nationalistic approach in the political debate, which in turn has been perceived as the main reason for the hampering of the economic reform process, political development and reconciliation of the society. Both executive and legislative branches of government have been subject to the principle of ethnic and territorial division of the country. Also the representation of voters in public institutions and legislative process are determined by the national ailiation of participants. here is not a single opportunity for a politician to represent all citizens of Bosnia and Herzegovina as such, regardless of their national or religious ailiation. Key words: peacebuilding, conlict resolution, constitution, federalism, Bosnia and Herzegovina. inTroducTion Contemporary conlicts have lost the international character of the First or Second World War. Instead, civil wars occur very often between diferent ethnic or religious groups. he wars in the former Yugoslavia were not an exception: Lebanon, Kosovo, Georgia, Macedonia, Afghanistan and Iraq are countries whose stabilisation has been threatened by emphasizing the requirement of political autonomy of diferent (ethnic or religious) segments of society inhabiting respective lands. he Dayton Peace Agreement (DPA), and strictly speaking ‘he General Framework Agreement for Peace in Bosnia and Herzegovina’, signed at the end of the 1995, ended the war in Bosnia and Herzegovina and provided the country with a new constitutional framework, included in the peace agreement as its Annex IV. On the other hand, it has disabled the country from functioning eiciently and may be regarded as the main factor in hampering the political and economic development of the country and reconciliation of society. he constitutional system of Bosnia and Herzegovina is a result of the compromise reached by the main parties of the Bosnian conlict: Bosnian Croats, Bosnian Serbs and Bosniacs. he agreement has secured the political rights of all the three nations, by enabling them to be represented in all central institutions and unilaterally stop legislative process, it has not however satisied their aims and long term ambitions and in this meaning it has preserved the political conlict. 300 he Serbian aspirations of the establishment of the so-called Greater Serbia, covering Serbia proper, Montenegro, Kosovo, Vojvodina, as well as land inhabited by the Serbs in Bosnia and Herzegovina and in Croatia, could not be satisied because of the military defeat of Serbs in Croatia in summer 1995 and the subsequent loss of their dominant position on the Bosnian frontline. Bosnian Croats were also not able to accomplish their aims: independence from the authorities in Sarajevo and uniication of the Western Herzegovina and the Central and Northern Bosnia with Croatia. From the other side, Bosniac leaders had to give up on the idea of a unitary state, in which their political option would enjoy the support of a relative majority. As a result of this political dissonance, the constitution of Bosnia and Herzegovina has provided the political, economic and social framework of the state, which has been very emphatically criticized by Robert Hayden: ‘(…) the Dayton constitution purports to create a “state” composed of two unrelated parts, armed against each other, each allied with neighboring states, and with no functional central government. his is a constitution worthy of a zen master, the concept of single “state” so divided being comparable in its subtlety to the sound of one hand clapping’ (Hayden, 2003). The origins of The consTiTuTion of bosnia and herzegovina Before discussing the very core of the problem – the Bosnian model of federation and of accommodation policy – let us irst have a look at the question of the origins of the constitution. A constitution in a democratic state is as a rule adopted by a main legislative body and by relatively wide acceptance of its citizens (Heringa and Kiiver, 2007). he constitution of Bosnia and Herzegovina was prepared and drafted by international peace negotiators and guaranteed by major international players such as the EU, United States of America and Russia. Strictly speaking, the Dayton Peace Agreement was reached between ‘the Republic of Bosnia and Herzegovina, the Republic of Croatia and the Federal Republic of Yugoslavia’1. he Republika Srpska (RS) and the Federation of Bosnia and Herzegovina (FBiH), the two Entities composing Bosnia and Herzegovina, ‘have agreed’ to almost all annexes containing more detailed provisions of the peace agreement, while the constitution itself has been ‘approved’. he constitution itself has never been the subject of popular voting. What is more, the international community (its High Representative, OSCE, NATO, EU, Russia, USA, Germany, France, Great Britain, Turkey) has been deeply involved in overseeing the implementation of the DPA. his means that other states and organisations are present in Bosnia and Herzegovina and its 1 Dayton Peace Agreement (DPA), he General Framework Agreement for Peace in Bosnia and Herzegovina, the preamble. Available on the website of the OHR. http://www.ohr.int/dpa/default. asp?content_id=379 301 political system, imposed by the DPA. With regard to this, it is a unique fundamental act in the contemporary European legal and political realities. his situation leads to two main conclusions. he political development in Bosnia and Herzegovina is the subject of international scrutiny and secondly, the democratic legitimacy of the act, constituting the foundation of the legal, political, economic and social system, has been and might be a subject of a serious criticism. bosnian federaTion – misinTerpreTaTion of lijpharT ’s Theory on The consociaTional democracy? Let us now have a look at the type of state provided by the Dayton Agreement and see how it afects political life in Bosnia and Herzegovina. he constitutional system of Bosnia and Herzegovina is a consociational one and matches Aarend Lijphart’s deinition of this model of democracy very well. he consociational democracy implies that in plural societies the wide participation of all groups is needed for the sake of the stability of the system. his rule, as we shall see, has been applied in the case of Bosnia and Herzegovina. his model contains the following characteristics: proportional representation of diferent segments of society; veto right enjoyed by representatives of diferent groups, enabling protection from the ‘majority hegemony’; autonomy from the central authorities, which might take a form of federalism; and requirement of a grand coalition in the legislature enabling common governing of the state by all the segments of the society (Lijphart, 1977). All those elements are present in the Bosnian constitutional system. Bosnia and Herzegovina is a federation divided between two Entities: the Republika Srpska and the Federation of Bosnia and Herzegovina. he internal border line between these two Entities represents roughly the frontline from autumn 1995 (see: igure below). While the Federation consists of 51 per cent of territory, the rest belongs to the Republika Srpska2. his division constitutes a form of classical territorial federalism. 2 Both of the entities agreed to cede the power over the two municipalities in north – eastern corner of the country directly to the international community. his part of Bosnia is known as the District Brčko, deriving its name from the main town of the region, but because lack of major impact on the political development in Bosnia and Herzegovina, the question of the District Brčko is irrelevant in this paper. 302 Map: Territorial Division of Bosnia and Herzegovina between the Republika Srpska and the Federation of Bosnia and Herzegovina. he numbers refer to the cantons of the federation. FEDERACIJA BIH 1. Unsko-sanski kanton 2. Posavski kanton 3. Tuzianski kanton 4. Zeničko-dobojski kanton 5. Bosansko-podrinjski kanton 6. Srednjobosanski kanton 7. Hercegovačko-neretvanski kanton 8. Zapadno-hercegovački kanton 9. Kanton Sarajevo 10. Livanjski kanton REPUBLIKA SRPSKA DSTRIKT BRČKO Source: www.wikipedia.org he Bosnian federation has, however, another dimension – national. While the Serbs constitute the majority in Republika Srpska, the Federation is dominated by Bosniacs. Bosnian Croats control 2 out of ten cantons in the Federation (numbers 8 and 2 on the map above). hey constitute a signiicant minority in 2 other cantons (numbers 7 and 6 on the map above)3. As to the non-territorial federalism the Constitutional Court of Bosnia and Herzegovina decided in 2000 that: ‘Elements of a democratic state and society as well as underlying assumptions – pluralism, just procedures, peaceful relations that arise out of the Constitution – must serve as a guideline for further elaboration of the issue of the structure of BiH as a multinational state. (…) Territorial division (of Entities) must not serve as an instrument 3 Southeast European Times “NATO, EU concerned about mounting tensions in BiH” 28.10.20078 http://www.setimes.com/cocoon/setimes/xhtml/en_GB/features/setimes/features/2008/10/28/ feature-01 303 of ethnic segregation (…) Despite the territorial division of BiH by establishment of two Entities, this territorial division cannot serve as a constitutional legitimacy for ethnic domination, national homogenization or the right to maintain results of ethnic cleansing.(…) Designation of Bosniacs, Croats and Serbs as constituent peoples in the Preamble of the Constitution of BiH must be understood as an allinclusive principle of the Constitution of BiH to which the Entities must fully adhere, pursuant to Article III.3 (b) of the Constitution of BiH.’4. his ruling, followed by its implementation indicates the existence of the non-territorial dimension of federalism in Bosnia and Herzegovina. he political system of Bosnia provides its citizens with both forms of federalism – territorial and non-territorial and may be described as a bidimensional federation. he following paragraphs will show how the rules related to the bidimensional federation system of Bosnia has been exercised in the composition and powers of main state institutions. he Parliament of Bosnia and Herzegovina consists of two chambers: the House of Peoples and the House of Representatives (Article IV). he irst of them ‘comprises 15 Delegates, two-thirds from the Federation (including ive Croats and ive Bosniacs) and one-third from the Republika Srpska (ive Serbs) (…) selected, respectively, by the Croat and Bosniac Delegates to the House of Peoples of the Federation. Delegates from the Republika Srpska shall be selected by the National Assembly of the Republika Srpska’ (Article IV.1). he House of Peoples directly represents the authorities of both constituent territorial units on the state level and, on the other hand, all of the three constituent peoples. hus, the upper chamber of the Parliament of Bosnia and Herzegovina relects the federalism of the country in both of its dimensions. Delegates represent the three constituent peoples (Bosniacs, Croats, and Serbs) and, at the same time, two territorial Entities: the Federation of Bosnia and Herzegovina and the Republika Srpska. Moreover, the three (out of ive) delegates to the House of Peoples, representing one of the constituent nations, may veto a legislative process by refering to the protection of the nation a vital interest of one of the constituent peoples (Article IV.4.e). hese vital interests have been deined as follows: • • • • • • 4 ‘exercise of the rights of constituent peoples to be adequately represented in legislative, executive and judicial bodies, identity of one constituent people, constitutional amendments, organisation of public authorities, equal rights of constituent peoples in the process of decision-making, education, religion, language, promotion of culture, tradition and cultural heritage, Constituent Peoples’ Decision of the BiH Constitutional Court”, available at the OHR’s website 304 • • territorial organisation, public information system, and other issues treated as of vital national interest if so claimed by 2/3 of one of the caucuses of the constituent peoples in the House of Peoples or Council of Peoples’5. his means that the protection of vital interest may practically cover all possible areas of legislation. he lower chamber of the Bosnian Parliament, the House of Representatives, consists of ‘42 Members, two-thirds elected directly from the territory of the Federation, one-third from the territory of the Republika Srpska’ (Article IV.2.d). he special provisions are provided towards the proportional representation of both Entities, hence the composition of this chamber suggests the representation of the whole population. However there is no requirement for particular nationals to be elected from a particular territory, which while it theoretically means that representatives of all three constituent peoples can be elected from both Entities, the ethnic composition of these Entities and the national character of political parties does not leave any doubt about the nationality of the elected representatives. Taking into account the dominance of Serbs in Republika Srpska and Bosniacs and Croats in the Federation the both chambers of the parliament represent interest of either Serbs or Croats and Bosniacs. Also the legislation procedure relies on the support of representatives of all of the three constituent peoples, and two thirds of either the Bosniac, Croat or Serbian representatives in the House of Peoples may block a legislative proposal (Article IV.3.e). Also, the veto right might be used by members in the House in Representatives on the basis of territorial ailiation (Article IV.3.d), which in fact also means a nationally-based veto. Similar logic has been applied in the case of institutions which tend to represent the unity of people or state and the executive branch of government. he provisions of the constitution related to the Presidency of Bosnia and Herzegovina state that ‘he Presidency of Bosnia and Herzegovina shall consist of three Members: one Bosniac and one Croat, each directly elected from the territory of the Federation, and one Serb directly elected from the territory of the Republika Srpska’ (Article V). he members of the presidency are elected, just like in the case of parliament’s members, with regard to their nationality, as representatives of a particular constituent people inhabiting particular Entity. Also, the members of the Presidency may stop the legislation procedure by referring to the protection of one of the Entities interest. Such a decision must be supported by majority of either Bosniac or Croat delegates to the House of People of the Federation, or Serbian delegates to 5 Article 4 of the Agreement on the Implementation of the Constituent Peoples’ Decision of the Constitutional Court of Bosnia and Herzegovina, http://www.ohr.int/ohr-dept/legal/const/default. asp?content_id=7274 305 the National Assembly of the Republika Srpska (both of them are parliamentarian bodies of the federal units) (Article V.2). hus, while protecting the interests of the whole Entity, a member of the Presidency of Bosnia and Herzegovina derives the veto power from representatives of one of the constituent nations. As far as the Council of Ministers of Bosnia and Herzegovina is concerned, the constitution also provides strict rules as to its composition with regard to the federal division, both territorial and non territorial, of the country. Article V (4)b states shortly that ‘no more than two-thirds of all ministers may be appointed from the territory of the Federation’. his means that the remaining one third of the Council of Ministers should be appointed from the Republika Srpska, and consequently, should represent interest of Republika Srpska and of Serbian majority inhabiting it, while the remaining two thirds of the council’s members should represent interest of Bosniacs and Croats dominating the Federation of Bosnia and Herzegovina. his provision, like the others in the constitution of Bosnia and Herzegovina concerning the national composition of central authorities’ organs, aims at preserving a balance in a multinational society and at protecting it from a domination of one national group over the others. he article V (4)b supported by the article IX (3)6 strengthens the rule of proportional participation of representatives of both Entities in the government by stating that also deputy ministers should not be of the same constituent people as their ministers. As we can see the composition of the council of ministers and other people included in a ministry management has been strictly regulated to ensure participation of each of the three constituent nations’ representatives in work of the council of ministers and the ministries. In March 2009, the composition of the Bosnian government was as follows: • • • • • • 6 Chair – Nikola Špirić (Serb); Minister of Foreign Afairs – Sven Alkalaj ( Jew, representative of ‘the Others’ – term used for other than Serbian, Bosniac or Croat nationalities, member of Bosniac party SBiH) , Deputy Minister – Ana Trišić-Babić (Serb), Secretary – Adnan Hadžikapetanović (Bosniac); Minister of Security – Tarik Sadović (Bosniac), Deputy Minister – Mijo Krešić (Croat), Secretary – Bakir Dautbašić (Bosniac); Minister of Defence – Selmo Cikotić (Bosniac), Deputy Minister – Igor Crnadak (Serb), Deputy Minister (Minister of Defence has two deputies) – Marina Pendeš (Croat); Minister of Finance and Treasure – Dragan Vrankić (Croat), Deputy Minister -Fuad Kasumović (Bosniac), Secretary – Biljana Dakić-Đurović (Serb); Minister of Justice – Bariša Čolak (Croat), Deputy Minister – Srđan Arnaut (Serb), Secretary – Jusuf Halilagić (Bosniac); Oicials appointed to positions in the institutions of Bosnia and Herzegovina shall be generally representative of the peoples of Bosnia and Herzegovina. 306 • • • • Minister of International Trade and Economic Relations – Mladen Zirojević (Serb), Deputy Minister – Vilim Primorac (Croat), Secretary – Hamdo Tinjak (Bosniac); Minister of Communication and Transport – Božo Ljubić (Croat), Deputy Minister – Veselin Poljašević (Serb), Secretary – Nikola Šego (Croat); Minister of Human Rights and Refugees – Safet Halilović (Bosniac), Deputy Minister – Slavko Marin (Croat), Secretary – Dragomir Kovač (Serb); Minister of Civilian Afairs – Sredoje Nović (Serb), Deputy Minister – Senad Šepić (Bosniac), Secretary – Zlatko Horvat (Croat)7. he national structure of the Council of Ministers of Bosnia and Herzegovina is well balanced. here are three Serbs (including the chairman), three Bosniacs, three Croats and one representative of other nations inhabiting Bosnia and Herzegovina, but linked to the Bosniac party. he principle of equal representation of the three constituent nations has been fully applied. he senior staf of the ministers also relects national division of the society. conclusions One could consider that the authors of the Bosnian constitution rely on the ‘federal experience’ of such entities as the United States of America, where the members of the House of Representatives represent rather the whole nation, and the Senators, members of the Upper Chamber of the United States Congress, initially elected by the states constituencies, represented the particular state from which they were elected. he similar line of distinction may be drawn when analysing the parliamentary system of contemporary Germany. he members of lower chamber – Bundestag – tend to represent the nation as a whole, even if divided along the political lines, and Bundesrat represents the interest of the German federal states – Länder. What is characteristic for Germany and the United States of America is the ‘federal’ composition of the parliament where the second chamber, or upper house, represents particular federal units, of which the state is composed. he principles of proportional representation, grand coalition, veto right, and federalism has been provided to stabilize the country, which has been inhabited by a divided society. hese tools seem to grant autonomy to diferent groups within the society, while at the same time preserving a common state. hese tools have been ‘richly’ applied in the Bosnian political system, framed by the constitution. he three nations inhabiting Bosnia and Herzegovina, representing three very diferent visions of the future of the country, have their representatives in practically all public institutions. Unlike the political system of Germany and the US, composition of the 7 he website of the Council of Ministers of Bosnia and Hercegovina [http://www.vijeceministara. gov.ba/] 307 Bosnian government, presidency, parliament and other institutions relect its federal division. hus the question of nationality has dominated Bosnian political life and development. Any political party inds it much easier to gain power, represent the people and use legislative tools if it relies on support of one of the constituent peoples. In the after-war realities this means mobilising voters by emphasizing the threat arising from the other nationalities and this propels a similar action among other nationalities. In such a constitutional system the rise of nationalism is only a matter of time. With regard to this, it is important to take into account the Bosnian experience while imposing the consociational model of democracy in other countries with similar political and ethnically based problems. bilbiography: Hayden, R.M. (2003) Blueprints for a House Divided: he Constitutional Logic of the Yugoslav Conlicts. Ann Arbor: he University of Michigan Press. Heringa, A.W., Kiiver, P. (2007) Constitutions Compared. An Introduction to Comparative Constitutional Law. Antwerp/Oxford: Intersentia. Lijphart, A. (1977) Democracy in Plural Societies: A Comparative Exploration. New Haven: Yale University Press. ‘NATO, EU concerned about mounting tensions in BiH’, Southeast European Times 28.10.2008 [http://www.setimes.com/cocoon/setimes/xhtml/en_GB/features/setimes/features/2008/10/28/feature-01]. Oice of the High Representative in Bosnia and Herzegovina, containing the Dayton Peace Agreement, the Constitution of Bosnia and Herzegovina as well as other documents related to the constitutional system of the country. [www.ohr.int]. he website of the Council of Ministers of Bosnia and Herzegovina [www.vijeceministara.gov.ba]. Southeast European Times [www.setimes.com]. he Constituent Peoples’ Decision of the BiH Constitutional Court he Constitution of Bosnia and Herzegovina he Agreement on the Implementation of the Constituent Peoples’ Decision of the Constitutional Court of Bosnia and Herzegovina 309 Patrycja Sokołowska Policja w Bośni i Hercegowinie jako przykład niewydolności systemu politycznego państwa Porozumienie z Dayton podpisane 21 listopada 1995 roku zakończyło kilkuletnią wojnę domową w Bośni i Hercegowinie, tworząc tym samym podstawy do istnienia dzisiejszego wielonarodowego państwa zamieszkiwanego przez Bośniaków, Serbów i Chorwatów. Mimo upływu blisko 15 lat od zakończenia wojny, obszar tego kraju nadal uważany jest za mało stabilny, tak pod względem politycznym, jak i społeczno-gospodarczym. Jednym z problemów, z jakim boryka się państwo i społeczność międzynarodowa jest reforma służb porządkowych. W Bośni istnieje aż 15 formacji policyjnych, które nie w większości nie podlegają instytucjom centralnym. Jakakolwiek współpraca pomiędzy nimi jest niezwykle trudna, co stanowi ogromny problem dla funkcjonowania państwa, wymiaru sprawiedliwości i zwalczania przestępczości zorganizowanej1. Słowa kluczowe: Bośnia i Hercegowina, reforma policji, wymiar sprawiedliwości, organy porządku publicznego, organy wymuszania prawa, Porozumienie z Dayton, społeczność międzynarodowa, Układ o Stowarzyszeniu i Stabilizacji, Unia Europejska. Po podpisaniu Porozumienia z Dayton w 1995 roku, kończącego wojnę w Bośni i Hercegowinie (BiH) rozpoczął się proces tworzenia struktur tego państwa. Zgodnie z aneksem nr 4, który zawierał tekst konstytucji BiH, do kompetencji instytucji ogólnopaństwowych należało prowadzenie polityki zagranicznej, handlowej, celnej, monetarnej, migracyjnej, azylowej, regulacja kwestii uchodźców, spraw transportowych, zapewnienie komunikacji, kontrola ruchu powietrznego, wymuszanie prawa w zakresie zwalczania międzynarodowej i państwowej przestępczości, jak również współpraca z Interpolem. Do zadań dwóch podmiotów państwa (entitetów), czyli zdecentralizowanej i podzielonej na 10 kantonów Federacji Bośni i Hercegowiny oraz scentralizowanej Republiki Serbskiej (RS) należało: możliwość prowadzenia specjalnych relacji z państwami sąsiedzkimi, wspieranie instytucji centralnych w zakresie wypełniania i przestrzegania zobowiązań międzynarodowych, zapewnienie bezpieczeństwa obywatelom podlegającym jurysdykcji entitetu w zgodzie z prawami człowieka oraz możliwość podpisywania umów międzynarodowych z państwami i organizacjami za zgodą Zgromadzenia Parlamentarnego (Dayton Peace Agreement, ANNEX 4, Constitution of Bosnia and Herzegovina, Article III). 1 Niniejszy tekst został opublikowany w Roczniku Bezpieczeństwa Międzynarodowego 2010/2011, Wrocław 2011. 310 Jednym z ważniejszych przedsięwzięć było stworzenie w Bośni i Hercegowinie cywilnych struktur bezpieczeństwa. Po zakończeniu wojny jednostki te istniały jako trzy podzielone narodowe siły policyjne Bośniaków, Chorwatów i Serbów, które podczas walk w latach 1992-1995 były głównym instrumentem realizacji czystek etnicznych. Łącznie w grudniu 1995 roku na terenie Bośni i Hercegowiny służyło 44 750 funkcjonariuszy policji i innych formacji o charakterze policyjnym. Z tej liczby 32 750 podlegało władzom Federacji, z czego 3 000 zostało rozmieszczonych na terenach kontrolowanych przez bośniackich Chorwatów. Republika Serbska liczyła natomiast 12 tys. policjantów (Report of Secretary General pursuant to Security Council Resolution 1026 (1995), s.7). Dzięki obecności ówczesnej Międzynarodowej Misji Policyjnej ONZ (International Police Task Force – IPTF) w latach 1996 – 2002 udało się przeprowadzić ogólną weryikację, rejestrację, autoryzację, przeszkolić policjantów oraz rozpocząć proces stopniowej reorganizacji cywilnych struktur bezpieczeństwa Zaowocowało to redukcją liczebności sił policyjnych do liczby 23 tys., a więc o blisko 22 tys. osób. Mimo kilkuletnich wysiłków wspólnoty międzynarodowej, proces restrukturyzacji policji nie został jednak w 2002 roku ostatecznie zakończony. Brakowało nie tylko sprawnie funkcjonujących instytucji państwowych, ale przede wszystkim scentralizowanych służb porządkowych. W wyniku podziału administracyjnego państwa kwestie regulacji działalności organów ścigania należały do kompetencji Ministerstw Spraw Wewnętrznych poszczególnych entitetów. Oznaczało to, iż Ministerstwo Spraw Wewnętrznych Federacji Bośni i Hercegowiny było oicjalnie odpowiedzialne za zwalczanie terroryzmu, przestępczości zorganizowanej, handlu narkotykami, przestępstw o charakterze międzykantonalnym i ochronę VIP-ów. Sytuację w tym entitecie komplikował fakt, iż w rzeczywistości policja była głęboko zdecentralizowana w wyniku podziału administracyjnego Federacji na 10 kantonów o bardzo szerokiej autonomii i posiadających własne jednostki policji. Efektywność działań Ministerstwa Spraw Wewnętrznych Federacji zależała całkowicie od relacji z kantonami. To one bowiem, mając szeroką autonomię, odpowiedzialne były za wszystkie aspekty dotyczące wymuszania prawa i działania organów ścigania na swoim terenie, a każda jednostka samorządowa posiadała odpowiednią własną strukturę policji, podlegającą samodzielnym Ministerstwom Spraw Wewnętrznych, znajdującym się w każdym z kantonów. Trochę inaczej wyglądała sytuacja w Republice Serbskiej. Tutaj służby porządkowe działały na zasadzie scentralizowanego podziału na regiony geograiczne, uznające centralną zwierzchność i autorytet Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w Banja Luce. Ministerstwo było odpowiedzialne za wszystkie formy aktywności dotyczące zwalczania przestępczości zorganizowanej, jak i organizację organów ścigania na terenie całego tego entitetu (Policing he Police In Bosnia: A Further Reform Agenda, s. 11-12). Należy również dodać, iż w 1999 roku oicjalnie powstał Dystrykt Brćko – kolejna jednostka administracyjna funkcjonująca w ramach państwa, która posiadała własną autonomiczną policję i własne 311 – trzynaste w skali kraju – Ministerstwo Spraw Wewnętrznych (Statute of the Brcko District of Bosnia and Herzegovina). W tej całej skomplikowanej strukturze brakowało kooperacji pomiędzy wszystkimi jednostkami policji. Niemniej interesujący wydawał się fakt, iż współpraca pomiędzy federacją a kantonami, czyli podmiotami autonomicznymi w jej strukturze, była o wiele trudniejsza niż pomiędzy samymi entitetami. Taka sytuacja występowała głównie w kantonach zamieszkiwanych w większości przez bośniackich Chorwatów lub w kantonach mieszanych. Dość często policja funkcjonowała tam praktycznie poza kontrolą, uzurpując sobie kompetencje odrębnego trzeciego chorwackiego entitetu i tym samym całkowicie ignorowała przynależność do poszczególnych kantonalnych jednostek administracyjnych. Ponadto można nawet było mówić o celowej ignorancji policji w stosunku do wymiaru sprawiedliwości, gdyż współpraca z prokuraturą i sadownictwem w praktyce nie istniała, nie prowadzono wstępnych śledztw, a często w sposób przemyślany nadużywano procedur, w szczególności procedur odnoszących się do zapisów kodeksu prawa karnego. Całość uzupełniał brak systemu ochrony sędziów, prokuratorów, świadków oraz ogromne braki i rozbieżności w ustawach oraz procesach legislacyjnych. Przykładowo, duża niespójność występowała pomiędzy zapisem prawa karnego i realnymi działaniami na szczeblu kantonalnym i federacyjnym (Policing he Police in Bosnia: A Further Reform Agenda, s. 12-13). Brak konkretnego rozdziału kompetencji powodował, iż nadal szerzyła się przestępczość zorganizowana, przemyt i korupcja, a organy ścigania były w pełni zależne od polityków, często stając się narzędziem politycznym w ich rękach. proces resTrukTuryzacji policji w laTach 2003 – 2009 Wraz z przejęciem mandatu w Bośni i Hercegowinie od IPTF, Europejska Misja Policyjna (European Police Mission – EUPM), w ścisłej koordynacji z Wysokim Przedstawicielem ONZ i Specjalnym Przedstawicielem UE w BiH (Oice of High Representative and EU Special Representative OHR/EUSR), rozpoczęła intensywną dyskusję na temat zmian w bośniackiej policji. Konieczność restrukturyzacji policji została poparta raportem Komisji Europejskiej z 2003 roku, w którym to reformę oraz wprowadzenie odpowiedniego ustawodawstwa, stworzenie i usprawnienie centralnych instytucji odpowiedzialnych za wymuszanie prawa, uznano jako warunek konieczny do rozpoczęcia negocjacji i podpisania Układu o Stabilizacji i Stowarzyszeniu z UE (Stabilisation and Association Agreement – SAA) (Report from the commission to the council on the preparedness of Bosnia and Herzegovina to negotiate a Stabilization and Association Agreement with the European Union, s. 41). Ostatecznie po opublikowaniu raportu Delegacji Komisji Europejskiej w BiH z 2004 roku naświetlającego organizacyjną oraz administracyjną i inansową sytuację 312 policji i Straży Granicznej w tym państwie (Financial, Organizational and Administrative Assessment of the BiH Police Forces and the State Border Service), podjęto konkretne działania. Z inicjatywy OHR – Lorda Ashdowna, w lipcu 2004 roku utworzono Komisję ds. Restrukturyzacji Policji, na czele której stanął Wilfried Martens – były premier Belgii. Zadaniem Komisji było doradztwo w zakresie tworzenia struktur policyjnych pod nadzorem ministerstwa lub rządu Bośni i Hercegowiny. W tym celu miała ona przygotować odpowiednią strategię i proces legislacyjny, poprawki do konstytucji, poprawki do ustaw oraz inne akty prawne, które miały następnie zostać przyjęte i uchwalone przez organy państwowe i lokalne. Dodatkowo przeprowadzenie reformy policji zostało uwarunkowane zasadami określonymi przez Komisję Europejską na przełomie 2004 i 2005 roku, które miały na celu wzmocnić instytucje centralne państwa. Zasady te stały się jednocześnie jednymi z kryteriów podpisania przez Bośnię układu o SAA. Były to następujące postanowienia: 1. Kompetencje ustawodawcze i budżetowe mają pozostawać w gestii organów centralnych; 2. Siły policyjne mają być całkowicie apolityczne; 3. Lokalna policja powinna działać w ramach funkcjonalnych regionów zarządzania policją, powstałych w oparciu o kryteria techniczne, a nie etniczne, czy też odzwierciedlające administracyjny podział państwa na entitety i kantony (Communiqué by the PIC Steering Board). Zasady te doprowadziły do dyskusji w gronie partii politycznych. Szczególnie problematyczne okazało się wyznaczenie granic regionalnych ośrodków zarządzania policją, które nie odzwierciedlałby etnicznego podziału administracyjnego państwa na entitety i dystrykt Brćko. EUPM, bazując na kryteriach pilnowania porządku publicznego oraz etnicznej strukturze populacji Bośni, jak również poziomie przestępstw i wypadków, zaproponowała projekt zakładający powstanie pięciu regionów zarządzania siłami policyjnymi. Projekt ten likwidował Ministerstwo Spraw Wewnętrznych w RS, co spotkało się z natychmiastowym sprzeciwem władz w Banja Luce. Drugą propozycję utworzenia regionów przedstawiła Komisja ds. Restrukturyzacji Policji. Zakładała ona wprowadzenie koncepcji „9+1”, określającej funkcjonowanie 9 regionalnych ośrodków ds. zarządzania policją, które w większości nie pokrywały się z administracyjnym i samorządowym podziałem państwa, oraz stworzenie jednego regionu obejmującego swoim zakresem stolicę Bośni – Sarajewo. 313 Mapa 1: Dziesięć regionalnych ośrodków ds. zarządzania siłami policyjnymi przygotowanych przez Komisję ds. Restrukturyzacji Policji. 1. Bihac 2. Banja Luka 3. Doboj 4. Tuzla 5. Livno 6. Travnik 7. Zenica 8. Sarajevo 9. Foca 10. Mostar Źródło: Police Restructuring Commission Map 9+1, 2005 http://www.ohr.int/ohr-info/maps/images/prc-map.gif, 13.8.2009. Dodatkowo propozycja ta przewidywała, aby większość uprawnień legislacyjnych i budżetowych w zakresie zarządzania policją należało do władz centralnych. Ministerstwo Bezpieczeństwa miało nadzorować zjednoczone i jednolite struktury policyjne, w skład których wchodziłyby: Państwowa Agencja Śledcza i Ochronna (State Investigation and Protection Agency, SIPA), Służba Graniczna oraz nowo powstałe Lokalne Służby Policyjne (Kaczorowski, 2008, s. 117). I mimo że Bośniacy poparli propozycje EUPM i Komisji ds. Restrukturyzacji Policji, to jednak Chorwaci, nie chcąc zrezygnować z kontrolowania struktur policji w kantonach, w których stanowili większość, odrzucili tę propozycje. Podobna reakcja nastąpiła ze strony 314 polityków w RS, którzy jakąkolwiek reformę policji uważają za zamach na postanowienia Porozumienia z Dayton. Brak zgody w sprawie reformy policji i tym samym jej blokada przez RS, utrudniały podpisanie Porozumienia o Stowarzyszeniu i Współpracy z UE (Górka-Winter, 2007, s.1754). W październiku 2005 roku Rada Ministrów Bośni i Hercegowiny podpisała Porozumienie o Restrukturyzacji Policji, które zakładało, iż proces reformy policji zostanie wsparty przez Ministerstwa poszczególnych entitetów i kantonów oraz zakończy się w przeciągu 5 lat. Zgodnie z Porozumieniem do 31 grudnia 2005 roku przewidywano powołanie Dyrektoriatu ds. Restrukturyzacji Policji – swego rodzaju ciała wykonawczego, autoryzowanego w całej BiH i składającego się z ekspertów wszystkich jednostek państwowych. Do kompetencji Dyrektoriatu należało przygotowanie Planu Wykonawczego (Action Plan), włącznie z wyznaczeniem obszarów działalności policji, wymagających zwiększenia ich efektywności (Agreement on Restructuring of Police Structures in BiH, 5.10.2005). Jako ostateczny okres przedstawienia Planu uznano datę 31 grudnia 2006 roku. Następnie miał on do lutego 2007 roku zostać ratyikowany przez parlamenty obu podmiotów oraz parlament Bośni i Hercegowiny. Porozumienie to okazało się jednak zbyt ogólne, w kontekście planowanej reformy policji. Przede wszystkim brakowało w nim konkretnych założeń, które pozwoliłyby rozwiązać szereg istniejących problemów. Dokument ten pozostawiał zbyt dużo miejsca do interpretacji jej zapisów, co ostatecznie negatywnie odbiło się na dalszych próbach reformy cywilnych sił bezpieczeństwa. Przykładowo, zapis mówiący, iż porozumienie to ma być implementowane zgodnie z Konstytucją Bośni i Konstytucjami dwóch podmiotów państwa, już sam w sobie zaprzeczał możliwości przeprowadzenia reformy policji. Fiaskiem też zakończyła się dyskusja i pomysł stworzenia regionalnych ośrodków zarządzania policją (Muehlmann, 2008, s. 12). Ostatecznie pod wpływem społeczności międzynarodowej w dniu 8 grudnia 2005 roku powstał wspomniany wcześniej Dyrektoriat do Spraw Restrukturyzacji Policji, podlegający Ministerstwu Bezpieczeństwa i Radzie Ministrów BiH. Miał być inansowany z budżetu centralnego i funkcjonować jako organ tymczasowy przy Radzie Ministrów Bośni i Hercegowiny. Do jego zadań należało zajęcie się kwestiami natury strategicznej, prawnej, technicznej, administracyjnej oraz inansowej, związanymi z reformą policji (Decision Establishing the Directorate for Police Restructuring Implementation). Mimo podpisania powyższego, technicznego porozumienia o Dyrektoriacie, przeprowadzenie dalszych reform zostało udaremnione przez kampanię wyborczą i wyniki wyborów parlamentarnych z października 2006 roku. Zmieniły one bowiem scenę polityczną Bośni i Hercegowiny. W Republice Serbskiej wygrał Milorad Dodik, który oicjalnie sprzeciwiał się jakiejkolwiek zmianie struktury policji, gdyż zgodnie z Porozumieniem Dayton i konstytucją państwa, to RS była odpowiedzialna za siły porządkowe na swoim terenie. Tym samym rozpoczął się proces trudnych negocjacji, który zahamował stworzenie i zaakceptowanie Planu Wykonawczego. Ponadto, podczas obrad Dyrektoriatu w dniu 24 maja 2006 315 roku, przedstawiciele RS oświadczyli, iż będą brali w nich udział jako obserwatorzy, a nie członkowie, co tym samym potwierdziło niechęć RS do podjęcia jakichkolwiek działań na rzecz reformy sił bezpieczeństwa. W tym samym czasie Komisja Europejska w raporcie z listopada 2006 roku oceniła negatywnie proces reformy policji w Bośni i Hercegowinie (Bosnia and Hercegowina 2006. Progress Report, Commision of the European Communities). W wyniku braku porozumienia odnośnie do reformy policji, w październiku 2007 roku Wysoki Przedstawiciel ONZ – Miroslav Lajćak, postanowił skorzystać ze swoich „uprawnień bońskich” grożąc, iż narzuci zasady upraszczające proces decyzyjny w Radzie Ministrów w obu izbach parlamentu Bośni, ograniczając ilość tych dziedzin, co do których podjęcie decyzji wymaga jednomyślności i obecności przedstawicieli politycznych wszystkich trzech grup etnicznych (Kaczorowski, 2008, s.118). W wyniku jego interwencji politycy 6 największych partii Bośni i Hercegowiny podpisali w Mostarze deklarację o podjęciu wszelkich możliwych działań, mających na celu stworzenie funkcjonalnej, wieloetnicznej i profesjonalnej policji, gwarantującej bezpieczeństwo wszystkim obywatelom i działającej zgodnie z 3 kryteriami Komisji Europejskiej. Nowa zreformowana struktura pojedynczej jednostki policji miała opierać się na konstytucyjnej strukturze państwa i bazować na odpowiednich zapisach tejże konstytucji. Zgodnie z Deklaracją Mostarską zasady funkcjonowania policji powinny były zostać zdeiniowane poprzez Ustawę o Policji BiH oraz Prawo Funkcjonariuszy Policji BiH (Mostar Declaration on Police Reform). Kolejnym krokiem w kierunku realizacji reformy policji było uchwalenie Planu Wykonawczego przez Radę Ministrów. Jego wdrożenie stało się głównym warunkiem podpisania układu o SAA. Przewidywał on zaadoptowanie aktów prawnych dotyczących reformy policji i tym samym stworzenie odpowiednich instytucji na poziomie państwowym. Miały to być: • Prawo o Dyrektoriacie ds. Koordynacji Organów Policyjnych i Prawo o Agencjach do Spraw Wsparcia Policji w BiH, które przewidywało ustanowienie Dyrektoriatu ds. Koordynacji Policji, Agencji ds. Analiz Medycyny Sądowej i Wiedzy Fachowej, Agencji ds. Edukacji i Zaawansowanych Szkoleń Personelu oraz Agencji ds. Wsparcia Policji, jako administracyjnych struktur Ministerstwa Bezpieczeństwa. Zadaniem Dyrektoriatu miało być wzmocnienie efektywności pracy poszczególnych instytucji policji oraz usprawnienie komunikacji pomiędzy ogólnopaństwowymi instytucjami ds. policji a instytucjami międzynarodowymi. 316 Schemat nr 1. Nowe struktury policji powstałe w ramach Planu Wykonawczego. Poziom instytucji centralnych Ministerstwo Bezpieczeństwa Dyrektoriat ds. Koordynacji Policji Agencja ds. Edukacji i Zaawansowanych Szkoleń Personelu SIPA Agencja ds. Analiz Medycyny Sądowej i W iedzy Fachowej Straż Graniczna Agencja ds. W sparcia Policji Poziom instytucji lokalnych Policja kantonalna (10) Policja FBiH Policja RS Policja Dystryktu Brćko Źródło: Opracowanie własne na podstawie materiałów misji policyjnej UE – EUPM. • Prawo o Niezależności Organów Nadzorujących Struktury Policyjne w BiH, które z kolei przewidywało ustanowienie Niezależnej Komisji, Komisji ds. Skarg Urzędników Policyjnych i Komisji ds. Skarg od Społeczeństwa (Action Plan for Implementation of the Mostar Declaration). Schemat nr 2: Organy niezależne powstałe w ramach Planu Wykonawczego. Rada Ministrów Niezależna Komisja Komisja ds. Skarg Urzędników Policyjnych Komisja ds. Skarg od Społeczeństwa Źródło: Opracowanie własne na podstawie materiałów misji policyjnej UE – EUPM. 317 W wyniku sprzeciwu władz Republiki Serbskiej dopiero w dniu 16 kwietnia 2008 roku parlament BiH przyjął Prawo o Niezależności Organów Nadzorujących Struktury Policyjne, Prawo o Dyrektoriacie ds. Koordynacji Organów Policyjnych oraz o Agencjach do Spraw Wsparcia Policji BiH. Te uchwały ostatecznie otworzyły drogę do podpisania SAA, co nastąpiło w dniu 16 czerwca 2008 roku. W rzeczywistości wszystkie zaakceptowane ustawy z kwietnia 2008 roku tworzyły szereg nowych instytucji koordynacyjnych i doradczych, jednak nie wprowadzały koniecznej i oczekiwanej centralizacji struktur policyjnych oraz innych agencji wymuszających przestrzeganie prawa. Biorąc pod uwagę fakt, iż niejasny pozostaje stosunek nowych instytucji do dwóch podmiotów państwa – entitetów, istnieje groźba, iż te nowe struktury doprowadzą do zwiększenia problemów systemowych w procesie reformy policji. policja w bośni i hercegowinie: charakTerysTyka obecnej syTuacji Patrząc dziś na Bośnię i Hercegowinę (BiH), a szczególnie biorąc pod uwagę starania misji policyjnej UE oraz Wysokiego Przedstawiciela ONZ, wydawać by się mogło, iż dzięki zaangażowaniu społeczności międzynarodowej w tym kraju policyjne instytucje, przynajmniej na szczeblu ogólnopaństwowym, funkcjonują bardzo dobrze. Niektóre źródła wskazują, jako przykłady modelowe, na działalność Państwowej Agencji Śledczej i Ochronnej – SIPA (State Investigation and Protection Agency), Straży Granicznej, Służby Celnej i Prokuratury Generalnej. Tak naprawdę żadna z nich nie powstała w sposób oddolny, a została narzucona decyzją Wysokiego Przedstawiciela ONZ. Nie powinno więc dziwić, iż nie tylko nie działają one tak jak powinny, ale też nie posiadają odpowiedniego autorytetu wśród konstytucyjnych narodów Bośni i Hercegowiny. Ogromne problemy przysparza całościowa reforma organów ścigania. Biorąc pod uwagę fakt zamieszkiwania Bośni i Hercegowiny przez trzy narodowości oraz okres wojny z lat 1992 – 1995, kiedy to struktury bezpieczeństwa poszczególnych stron konliktu były narzędziem czystek etnicznych, wydawać się mogło, iż na terenie Bośni w najgorszym przypadku funkcjonują trzy odrębne narodowe formacje policji, reprezentujące trzy narodowości. W rzeczywistości jest ich dziś aż 15, co wymaga szczegółowego wyjaśnienia. Najbardziej przejrzysta sytuacja występuje w Republice Serbskiej, gdzie funkcjonuje jedna, silnie scentralizowana policja. Podobną strukturą charakteryzuje się Dystrykt Brćko. Znacznie bardziej skomplikowany system istnieje na terenie Federacji Bośni i Hercegowiny. Pomimo istnienia w tym entitecie Federalnego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, policja w kantonach jest niemal całkowicie niezależna. Świadczy o tym między innymi fakt, iż działa ona w oparciu o inne prawodawstwo niż wspomniane ministerstwo. W konsekwencji, na tym obszarze istnieje 11 formacji policyjnych: 10 kantonalnych i policja Federacji BiH. Całość uzupełnia Państwowa Agencja Śledcza i Ochronna (SIPA), która podobnie 318 jak Straż Graniczna jest instytucją ogólnopaństwową. W tym wypadku należy więc podkreślić, iż Straż Graniczna, która w Bośni i Hercegowinie jest również formacją policyjną, ma charakter ogólnopaństwowy. A zatem, podczas gdy SIPA i Straż Graniczna podlegają centralnemu, ogólnopaństwowemu Ministerstwu Bezpieczeństwa, to inne służby o charakterze policyjnym nie są powiązane z żadną instytucją centralną i formalnie podlegają Ministerstwom Spraw Wewnętrznych na poziomie entitetów i kantonów. Jakakolwiek współpraca i komunikacja pomiędzy nimi jest niezwykle trudna, co stanowi ogromny problem dla właściwego funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości. Szczególnie odczuwają to prokuratorzy, którzy mają problemy w realizacji współpracy z policją, co przekłada się między innymi na jakość dostarczanych materiałów dowodowych. W konsekwencji trudno zapobiec szerzeniu się przestępczości zorganizowanej i działaniom godzącym w bezpieczeństwo kraju. Doprowadza to do absurdalnych sytuacji, w których policja podlegająca władzom Federacji Bośni i Hercegowiny nie może ścigać przestępców i prowadzić akcji na terenie Republiki Serbskiej, i odwrotnie. Szczególnie skomplikowany system policji występuje w Federacji BiH, gdzie policja z jednego kantonu nie może wjechać na teren drugiego bez specjalnej zgody. Przykład ten pokazuje, iż nawet Federalne Ministerstwo Spraw Wewnętrznych nie posiada władzy zwierzchniej w stosunku do kantonów. Istotnym problemem są również stosunki panujące na linii prokuratorzy – policja na wszystkich poziomach organizacyjno – administracyjnych. Mimo iż EUPM widzi wyraźne postępy w przekształcaniu istniejącego stanu rzeczy, co przejawia się w funkcjonowaniu większej liczby grup roboczych, w prowadzeniu konsultacji mających na celu wspólne omawianie i stosowanie określonych procedur śledczych, jak również w próbie stworzenia wspólnych planów operacyjnych, to jednak nadal brakuje namacalnych efektów jakościowych w obszarze współpracy prokuratorów i policji. Wśród prokuratorów i policjantów brakuje jasnego i powszechnego zrozumienia podziału kompetencji i zadań stojących przed nimi, co jest wynikiem niejasnego ustawodawstwa, szczególnie dotyczącego wszelkiego rodzaju procedur karnych, jak również sfragmentaryzowanego systemu karnego i wymiaru sprawiedliwości. W konsekwencji, po obu stronach nie ma zainteresowania podejmowaniem aktywnych działań w zakresie procedur śledczych. Tym samym prokuratorzy wykazują niechęć do wykonywania roli wiodącej w śledztwie, jak to nakazuje prawo. Nie podejmują i nie wykonują swoich zadań prokuratorskich tam, gdzie jest to konieczne oraz nie przekazują odpowiednich uprawnień policji. Praktycznie nie istnieje wymiana informacji poufnych oraz jawnych pomiędzy policją i prokuraturą na wszystkich szczeblach struktury państwa. Całość komplikuje brak porozumienia, co do sposobu i zakresu stosowania środków śledczych, co w konsekwencji prowadzi do małej efektywności poszczególnych postępowań. Wyraźnym problemem jest również niski poziom raportów policyjnych. Sądownictwo boryka się z podwójnymi standardami w wymiarze odnoszącym się do procedury tzw. aresztu 319 przedprocesowego. Ma to niekorzystny wpływ na poważniejsze i bardziej złożone sprawy, dotyczące przestępczości zorganizowanej, czyli tam gdzie areszt przedprocesowy wydaje się być najbardziej efektywnym narzędziem śledczym. Skala nierozwiązanych spraw kryminalnych bezpośrednio wskazuje na zakres korupcji i innego rodzaju patologii zarówno w policji, jak i w sądownictwie (Report of the Secretary-General and High Representative for the Common Foreign and Security Policy of the European Union on the activities of the European Union Police Mission in Bosnia and Herzegovina, s.7). Państwowa Agencja Śledcza i Ochronna – SIPA jako organizacja na szczeblu państwowym skupia ok. 1200 funkcjonariuszy policji. Została powołana w 2002 roku przez IPTF. Jest ona strukturą działającą w ramach Ministerstwa Bezpieczeństwa i posiada własną autonomię operacyjną. SIPA powstała w celu wykonywania zadań stricte policyjnych na całym obszarze Bośni i Hercegowiny. Do jej kompetencji należy prowadzenie działalności prewencyjnej, śledczej oraz dochodzenie w zakresie przestępstw kryminalnych, pozostających w jurysdykcji ogólnopaństwowego sądu BiH takich, jak: przestępczość zorganizowana, terroryzm, zbrodnie wojenne. Dodatkowo zajmuje się ona tworzeniem bazy informacyjnej oraz jednolitej, ogólnopaństwowej bazy danych, która docelowo ma ułatwiać walkę z przestępczością zorganizowaną i pomóc w wykrywaniu przestępstw kryminalnych. Wśród innych zadań SIPA znajdują się: pomoc prokuraturze w zabezpieczaniu informacji, wykonywanie nakazu sądu i prokuratora generalnego BIH, izyczna i techniczna ochrona VIP-ów, misji dyplomatycznych i konsularnych oraz instytucji państwowych, ochrona świadków oraz tworzenie ekspertyz dotyczących spraw karnych (State Investigation and Protection Agency – SIPA, [http://www.sipa.gov.ba/en/onama.php , 2.9.2009]). Należy zaznaczyć, iż mimo licznych kontrowersji i oporów wśród polityków, udało się tak zorganizować strukturę tej organizacji, aby nie odpowiadała ona administracyjnemu podziałowi na entitety i kantony. Ustanowiono 4 regiony z głównymi centrami w Tuzli, Sarajewie, Mostarze i Banja Luce, co miało na celu wzmocnienie koordynacji jej działań oraz zwiększenie zakresu współpracy pomiędzy wszystkimi lokalnymi jednostkami organów ścigania. W ten sposób SIPA stała się pierwszą jednolitą i centralną instytucją policyjną z kompetencjami operacyjnymi, działającą na terenie całego kraju, która uzyskała pełną autoryzację swych działań ze strony entitetów, kantonów i instytucji państwowych BiH. 320 Mapa nr 2: Regionalne rozmieszczenie biur SIPA w Bośni i Hercegowinie, zgodnie z podziałem na 4 regiony. Territorial Organisation Regional Oices Banja Luka Mostar Sarajewo Tuzla Źródło: State Investigation and Protection Agency – SIPA, http://www.sipa.gov.ba/en/struktura/teritorijalna_organizacija.php , 2.9.2009. SIPA boryka się jednak z wieloma problemami, które utrudniają jej funkcjonowanie. Już na samym początku jej działalności problematyczny okazał się wybór dyrektora tej instytucji oraz obsadzenie innych wyższych stanowisk. Zgodnie z prawem, taka osobę desygnuje rząd Bośni i Hercegowiny. Brak porozumienia, co do wyboru dyrektora SIPA zmusił OHR do odgórnego narzucenia szefa tej instytucji (Decision on Appointment of Director of the State and Protection Agency). Podobne decyzje podjął Wysoki Przedstawiciel przy mianowaniu trzech innych stanowisk (Decision on Appointment of the Assistant Director for the Criminal Investigative Department of the State Investigation and Protection Agency; Decision on Appointment of the Assistant Director for the Internal Control Department of the State Investigation and Protection Agency; Decision on Appointment of the Deputy Director of the State 321 Investigation and Protection Agency). Inny problem dotyczy próby implementacji tzw. zasady balansu narodowego. To dyrektor SIPA decyduje, jaka ilość stanowisk centralnych i regionalnych przypada danej narodowości. Zgodnie ze spisem narodowym z 1991 roku, struktura SIPA na szczeblu centralnym i ośrodków regionalnych powinna odzwierciedlać następującą strukturę narodowościową BiH: Muzułmanie – 40%, Serbowie – 31% i Chorwaci – 15%. Jest to szczególnie utrudnione na terenach zamieszkiwanych w większości przez jedną grupę etniczną. Na te kwestie nakładają się problemy związane z destrukcyjnym działaniem RS. Funkcjonariuszom SIPA dość często odmawia się prawa wejścia na teren prywatny i do budynków państwowych w Republice Serbskiej, celem uzyskania dostępu do dokumentacji związanej z przestępstwami kryminalnymi, o ile nie posiadają oni odpowiedniego nakazu Prokuratury Generalnej. Nie zawsze też dostarczane są im odpowiednie akta, jak również raporty rządowe i ministerialne, pomocne w zwalczaniu przestępczości zorganizowanej. Wśród prawników Ministerstwa Sprawiedliwości RS panuje bowiem opinia, iż Prokuratura Generalna i Sąd Najwyższy BiH nie posiadają odpowiedniej jurysdykcji w stosunku do spraw kryminalnych leżących w gestii poszczególnych entitetów. Ich zdaniem taka możliwość ma miejsce tylko w przypadku, gdy integralność terytorialna i suwerenność państwowa całości BiH są zagrożone w wyniku działań mających charakter przestępczości zorganizowanej. W Bośni brakuje policyjnej, efektywnej bazy danych, a sama SIPA nie dysponuje funkcjonalną bazą danych wywiadu kryminalnego i systemem zbierania informacji, co jest podstawowym elementem w zwalczaniu przestępczości zorganizowanej. Mimo pomocy donatorów brakuje odpowiedniego systemu zapewniającego funkcjonalność i kompatybilność struktur techniki informacyjnej oraz oprogramowania do analizy kryminalnej w obrębie Bośni i Hercegowiny, a zaplecze techniczne do analizy informacji wywiadu jest niesatysfakcjonujące. W konsekwencji, informacje na poziomie państwowym nie są dostępne. Baza informacji wywiadu kryminalnego oraz iBase (oprogramowanie służące do analizy kryminalnej, przeznaczone do gromadzenia informacji o obiektach oraz powiązaniach pomiędzy nimi) nie są połączone: departamenty SIPA i inne instytucje mające na celu wymuszanie prawa nie korzystają z bazy informacji Wywiadu Kryminalnego. A więc w praktyce SIPA nie posiada wielu informacji. W rezultacie analitycy mogą wykorzystywać tylko System Ochrony Informacji o Obywatelach poprzez bezpośrednią linię łączącą go z biurem kryminalnym. Najlepiej funkcjonującą instytucją o charakterze policyjnym na poziomie państwowym jest Straż Graniczna, która powstała w czerwcu 2000 roku. Do jej zadań należy: • • Nadzór, kontrola i bezpieczeństwo granic BiH oraz lotnisk międzynarodowych; Wykrywanie i zapobieganie przestępstwom kryminalnym, występującym w bezpośredniej bliskości granic państwa; 322 • • Prowadzenie śledztw dotyczących przestępstw kryminalnych w streie granicznej w ramach swojej jurysdykcji; Walka ze zorganizowana przestępczością (Law on State Border Service). Na szczególną uwagę zasługuje fakt satysfakcjonująco działającej kooperacji pomiędzy Strażą Graniczną, a innymi instytucjami porządku publicznego czy też wymuszania prawa, takimi jak: SIPA, Agencja Podatku Pośredniego, Ministerstwa Spraw Wewnętrznych poszczególnych podmiotów i kantonów, jak też współpraca z autoryzowanymi sądami, prokuratorami oraz EUPM. Tak dobre funkcjonowanie Straży Granicznej można zawdzięczać zaangażowaniu politycznemu Niemiec, które ze szczególnym zainteresowaniem przyglądały się kwestii uchodźców oraz problemowi nielegalnej imigracji z obszaru byłej Jugosławii. Swoistą konsekwencją tego rodzaju podejścia była pomoc władz niemieckich w tworzeniu, usprawnieniu funkcjonowania i podniesienia efektywności bośniackiej Straży Granicznej. Oicjalnie Berlin wsparł tego typu działanie kwotą 3,3 mln euro, stając się tym samym największym donatorem tej instytucji. Jest to jednak raczej tylko szacunkowa suma, gdyż nikt w rzeczywistości nie zna prawdziwej wartości sprzętu przekazanego przez władze niemieckie bośniackiej Straży Granicznej (Rozmowa z Mile Jurij, 2008). Dodatkowo, na samym początku budowania struktur bośniackiej straży granicznej, RFN wyłożyło ok. 170 mln DM. Kwota ta była przekazywana przez rząd federalny za pośrednictwem ambasady niemieckiej, w ramach różnego rodzaju dotacji docelowych, mających służyć wzmacnianiu instytucji państwowych Bośni i Hercegowiny. O tym jak bardzo Berlinowi zależało na usprawnieniu funkcjonowania Straży Granicznej świadczyły między innymi zarobki, jakie oferowano pracownikom tej służby. Wynosiły one kilkakrotnie razy więcej niż wynagrodzenie policji bośniackiej. Dodatkowo doradcą Komendanta Straży Granicznej Bośni i Hercegowiny był Niemiec. Jednocześnie RFN przeforsowała, aby wydział odpowiedzialny za współpracę ze strażą graniczną w ramach misji policyjnej EUPM, był kierowany przez przedstawiciela ich państwa. Takie działanie było tłumaczone faktem, iż Berlin – z racji tego, iż wspiera bilateralne projekty dotyczące straży granicznej – świetnie się orientuje w tym obszarze aktywności. W rzeczywistości chodziło jedynie o przejęcie pełnej kontroli nad obszarem odnoszącym się bezpośrednio do problemu nielegalnej imigracji oraz obejmującym takie kwestie, jak: przestępczość zorganizowana, handel ludźmi i przenikanie na terytorium niemieckie struktur maijnych (Rozmowa z Kilianem Wahl, 2008). Oicjalnie współpraca i wsparcie udzielane bośniackiej Straży Granicznej przez RFN realizowane są w ramach różnego rodzaju projektów inansowanych bezpośrednio ze źródeł Paktu Stabilności Europy Południowo-Wschodniej. Zaangażowanie Niemiec obejmuje m.in.: • Pomoc w tworzeniu, wyposażeniu oraz nadzorowaniu rozwoju mobilnych jednostek wspierania i kontroli, czyli tzw. Mobility Support Unit 323 • • • • • • • • Zainicjowanie powstania i inansowanie działań pracujących w cywilu jednostek monitorująco – nadzorujących, zajmujących się tajnym monitoringiem oraz zatrzymywaniem przestępców Budowa budynków straży granicznej oraz tzw. jednostek informacyjnych Realizacja tzw. Twinning Projects w zakresie tworzenia struktur śledczych w ramach Straży Granicznej Tworzenie, wyposażenie i umundurowanie jednostek antyterrorystycznych, specjalizujących się w wykrywaniu i rozbrajaniu ładunków wybuchowych Podnoszenie efektywności pracy i kompetencji pracowników Straży Granicznej w zakresie wykrywania fałszywych dokumentów, włącznie z przekazaniem im odpowiedniego sprzętu Wyposażenie Centrum Dokumentacyjnego Straży Granicznej, przygotowującej dokumentację dla sądów Pomoc w podwyższaniu zdolności analitycznych funkcjonariuszy Straży Granicznej Wyposażanie służby granicznej w sprzęt wideo, wykorzystywanego przy monitoringu granic. (Rozmowa z Mile Jurij, 2008) Celem zwiększenia efektywności straży granicznej i osiągnięcia wcześniej ustalonych celów, stale tej formacji potrzebny jest jednak nowoczesny sprzęt. Chodzi tutaj przede wszystkim o: • • • • • Urządzenia do obserwacji dziennej i nocnej, kamery termowizyjne, lornetki Urządzenia i sprzęt służące inwigilacji osób podejrzanych Urządzenia służące do wykrywania fałszywych dokumentów Urządzenia wykrywające aktywne nadajniki Łodzie patrolowe wnioski Obecny stan systemu policyjnego w BiH jest efektem Porozumienia z Dayton, w którym to stwierdzono, iż w zakresie służb policyjnych władze centralne nie posiadają żadnych istotnych uprawnień. Zostały one scedowane bezpośrednio na dwie części składowe państwa. W konsekwencji, funkcjonowanie policji pochłania aż 10 % budżetu centralnego, a sama praca organów wymiaru sprawiedliwości pozostawia dużo do życzenia i jest daleka od jakichkolwiek nowoczesnych standardów. Jakiekolwiek próby zmiany zapisów Porozumienia z Dayton w zakresie funkcjonowania organów porządkowych, niezależnie od działań podejmowanych przez wspólnotę międzynarodową, są choćby ze względów prawno – traktatowych nierealne. Zapis dotyczący możliwości przeprowadzenia nowelizacji konstytucji, ustanowiony w ramach Porozumieniu z Dayton, nie ułatwia przeprowadzenia reformy policji, gdyż wszelkie zmiany Ustawy Zasadniczej wymagają przegłosowania jej w Zgromadzeniu Parlamentarnym, gdzie Izba Reprezentantów musi zatwierdzić każdą 324 nowelizację większością 2/3 głosów. Dodatkowo procedura ta może być, jeśli nie zablokowana, to przynajmniej mocno utrudniona przez zapis mówiący o zagrożeniu żywotnych interesów jednej ze stron. Należy zaznaczyć, iż dla wszystkich narodowości, zarówno bośniackich Serbów, Chorwatów jak i Bośniaków, kwestia reformy policji jest równoznaczna z problemem dalszego sprawowania i utrzymania władzy w państwie. Rezygnacja przez Serbów z własnej policji oznaczałaby centralizację państwa oraz jednocześnie pozwolenie na postępującą likwidację państwa podzielonego na dwa entitety. Tym samym proces ten mógłby zagrozić dalszej egzystencji Republiki Serbskiej, stając się – jako przykład precedensowy – czynnikiem prowadzącym do rozpoczęcia dyskusji na temat reform konstytucji BiH. Dla Bośniaków reforma służb porządkowych oznacza wzmocnienie tej i innych instytucji na szczeblu centralnym, a w konsekwencji osłabienie podmiotu, jakim jest RS, do czego od lat dąży ludność muzułmańska. W tym kontekście należy pamiętać, iż reforma policji jest sprawą delikatną, co jest wynikiem powiązania jej z reformą instytucji sądowych i prokuratorskich oraz reformy prawa karnego. Służby policyjne stają się więc jednym z istotnych obszarów autonomii i niezależności Republiki Serbskiej, która sprawuje bezpośrednia kontrolę nad tymi organami prawa. Oznacza to, iż w państwie, które opiera się na etnicznym funkcjonowaniu większości instytucji, doprowadzenie do kompromisu w sprawie reformy policji nie może się udać, a jedynym wyjściem może być tworzenie kolejnych instytucji o słabo zdeiniowanych kompetencjach, które mają koordynować istniejące już służby porządkowe. Reforma policji w Bośni i Hercegowinie nie może być rozpatrywana bez uwzględnienia kontekstu historycznego, politycznego oraz sytuacji inansowej państwa. Jest więc ona uzależniona od woli politycznej nie tylko władz entitetów, ale też kantonów. Problemem pozostaje nie tylko sama reforma i dalsza budowa struktur policyjnych, ale przede wszystkim transformacja sił bezpieczeństwa i systemu politycznego, nadal tkwiącego swymi korzeniami w czasach komunistycznych. Dodatkowo dochodzi hierarchiczna struktura państwa oraz brak kultury politycznej, uwzględniającej przedstawicielski charakter władzy na wszystkich szczeblach. Porządek wypracowany w oparciu o porozumienie z Dayton, który sfragmentaryzował system policyjny Bośni, w żadnej sposób nie ułatwił tego procesu, a jedynie go utrudnił. Dodatkowo, niskie zarobki sprzyjają korupcji i nie tworzą dobrego podłoża do wprowadzenia efektywnych zmian. Proces restrukturyzacji policji to również swego rodzaju problem skoordynowanych działań społeczności międzynarodowej. Należy zwrócić uwagę na fakt, iż dość często były one niekonsekwentne. W wielu kwestiach organizacje i instytucje międzynarodowe wspierające reformę policji miały trudności w znalezieniu wspólnego stanowiska, a ich kompetencje często się dublowały. Takim przykładem jest choćby dyskusja na temat stworzenia międzyregionalnych ośrodków zarządzania policją. Ponadto, od początku rozpoczęcia procesu restrukturyzacji policji brakowało podstawowych zasad kierunkowych, a w momencie, kiedy je wprowadzono – w formie 325 trzech zasad Komisji Europejskiej – nie były one konsekwentnie przestrzegane. Świadczyło o tym choćby podpisanie z BiH układu o SAA bez przeprowadzenia reformy policji, która była warunkiem podjęcia negocjacji na temat integracji z UE. Tego typu sytuacje, nie mogły pozytywnie wpłynąć na wiarygodność społeczności międzynarodowej i tworzenie się procesu zaufania władz lokalnych w stosunku do zasad jej działania. Dodatkowo, wymuszanie reform pod naciskiem międzynarodowym i odgórne tworzenie przez Wysokiego Przedstawiciela ONZ nowych instytucji takich, jak SIPA, Straż Graniczna i Ministerstwo Bezpieczeństwa, doprowadziło do sytuacji, w której nie tylko nie działają one tak, jak powinny, ale także nie posiadają odpowiedniego autorytetu wśród konstytucyjnych narodów Bośni i Hercegowiny. Poza tym ciągłe wsparcie i nacisk społeczności międzynarodowej doprowadziły do uzależnienia się instytucji BiH od pomocy zewnętrznej i wykształcenie się swego rodzaju kultury zależności politycznej i ekonomicznej. To z kolei doprowadziło do wytworzenia się wśród społeczeństwa i elit politycznych poczucia ciągłej potrzeby uzyskiwania pomocy. W konsekwencji społeczność międzynarodowa stała się zakładnikiem swojej polityki i jednocześnie bezpośrednim aktorem procesu, którego skutkiem jest wciąż nierozwiązany problem reform, usprawniających i w decydującej mierze umożliwiających funkcjonowanie wieloetnicznego państwa (Osland, 2004). bibliografia: Action Plan for Implementation of the Mostar Declaration, 22.11.2007 [http://www.ohr.int/ohr-dept/ rule-of-law-pillar/prc/prc-other/default.asp?content_id=40959]. Agreement on Restructuring of Police Structures in BiH, 5.10.2005 [http://www.ohr.int/ohr-dept/ruleof-law-pillar/prc/prc-key-doc/default.asp?content_id=36200]. Commision of the European Communities (2006) Bosnia and Hercegowina. Progress Report, 8.11.2006 [http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/key_documents/2006/nov/bih_sec_1384_en.pdf ]. Communiqué by the PIC Steering Board, Brussels, PIC SB Political Directors 3/2/2005, [http:// www.ohr.int/ohr-dept/rule-of-law-pillar/prc/prc-pic/default.asp?content_id=34215]. Dayton Peace Agreement, ANNEX 4, Constitution of Bosnia and Herzegovina, Article III: Responsibilities of and Relations Between the Institutions of Bosnia and Herzegovina and the Entities [http://www.ohr.int/dpa/default.asp?content_id=37223.9.2009]. Decision Establishing the Directorate for Police Restructuring Implementation [http://www.eupm. org/Documents/DPRI/Decision%20Establishing%20the%20Directorate%20for%20Police%20 Restructuring%20Implementation%20ENG.doc]. Decision on Appointment of Director of the State and Protection Agency of 8 June 2005 [http:// www.ohr.int/decisions/statemattersdec/default.asp?content_id=34811]. 326 Decision on Appointment of the Assistant Director for the Criminal Investigative Department of the State Investigation and Protection Agency of 9 September 2005 [http://www.ohr.int/decisions/ statemattersdec/default.asp?content_id=35365]. Decision on Appointment of the Assistant Director for the Internal Control Department of the State Investigation and Protection Agency of 9 September 2005 [http://www.ohr.int/decisions/ statemattersdec/default.asp?content_id=35373]. Decision on Appointment of the Deputy Director of the State Investigation and Protection Agency of 9 September 2005 [http://www.ohr.int/decisions/statemattersdec/default.asp?content_id=35359]. Financial, Organizational and Administrative Assessment of the BiH Police Forces and the State Border Service, Sarajevo 30 June 2004 [http://www.delbih.ec.europa.eu/iles/docs/publications/en/ FunctRew/BiHPoliceFinalReport2004-06-30ENPRINT.pdf ]. Górka-Winter, B. (2007) ‘Przyszłość operacji Unii Europejskiej <Althea> w Bośni i Hercegowinie’, Biuletyn 12(426). Polski Instytut Spraw Międzynarodowych. Kaczorowski, M. (2008) ‘Reforma policji w Bośni i Hercegowinie’, w: Gniazdowski, M. (red.) Europejski protektorat? Bośnia i Hercegowina w perspektywie środkowoeuropejskiej. Warszawa. Law on State Border Service, Bosnia and Herzegovina Border Police [http://www.granpol.gov.ba/ propisi/zakoni/?cid=29,1,1]. Mostar Declaration on Police Reform. Declaration on Honouring the Commitments for Implementation of the Police Reform with Aim to Initial and Sign the Stabilization and Association Agreement, 24.10.2007 [http///www.eusrbih.eu/policy-docs/?cid=2109,1,1 , 10.10.2009]. Muehlmann, T. (2008) ‘Police Restructuring in Bosnia-Herzegovina: Problems of Internationallyled Security Sector Reform’, Journal of Intervention and Statebuilding 1/2008. Osland, K. M. (2004) ‘he EU Police Mission in Bosnia and Herzegovina’, International Peacekeeping 3/2004. International Crisis Group (2002) ‘Policing the Police In Bosnia: A Further Reform Agenda’, ICG Balkans Report 130(May 2002). Report from the commission to the council on the preparedness of Bosnia and Herzegovina to negotiate a Stabilization and Association Agreement with the European Union, Brussels, 18.11.2003 COM(2003) 692 inal [http://www.esiweb.org/pdf/bridges/bosnia/EU_Feasiblity_study.pdf , 10.9.2009]. Report of Secretary General pursuant to Security Council Resolution 1026 (1995), United Nations Security Council, S/1995/1031, 13 December 1995. ‘Report of the Secretary-General and High Representative for the Common Foreign and Security Policy of the European Union on the Activities of the European Union Police Mission in Bosnia and Herzegovina Covering the Period from 1 July to 31 December 2006’, Letter dated 28 February 2007 from the Secretary-General to the President of the Security Council, 1 March 2007, Security Council, S/2007/118. Rozmowa z Mile Jurij, Naczelnikiem Wydziału ds. Planowania Strategicznego i Analizy Straży Granicznej w Bośni i Hercegowinie, przeprowadzona przez autorkę w Sarajewie, w dniu 22 kwietnia 2008 roku. Zapis w posiadaniu autorki. Rozmowa z niemieckim dziennikarzem Kilianem Wahl, przeprowadzona przez autorkę w Sarajewie, w dniu 18 kwietnia 2008 roku. Zapis w posiadaniu autorki. 327 State Investigation and Protection Agency – SIPA [http://www.sipa.gov.ba/en/onama.php , 2.9.2009]. Statute of the Brcko District of Bosnia and Herzegovina – 7 December 1999 [http://www.ohr.int/ ohr-oices/brcko/default.asp?content_id=5367 , 23.9.2009]. 329 CONTRIBUTORS Nina Józeina Bąk has been engaged in global education and sustainable development projects for over four years. In 2007 she was a volunteer for a community-based, grassroots organization in Lusaka, Zambia. In 2008 she worked for the Green Jobs Campaign in San Francisco. In Poland, she cooperated with the Partners Poland Foundation, Polish Humanitarian Organization, and the Center for Civic Education. Currently she works for Microinance Centre for Central Asia and Europe. Nina Józeina Bąk can be contacted at ninajozeinabak@gmail.com Christopher Coker is a Professor of International Relations at LSE. His main ields of research include US foreign politics as well as international security. His most recent book is Barbarous Philosophers: relections on the nature of war from Heraclitus to Heisenverg (Columbia University Press 2010). He has also edited a number of collections of essays and conference papers. Coker has published papers with think tanks including he Centre for Policy Studies, he Institute of Economic Analysis, he Institute for European Defence Studies and he Royal Institute for International Afairs. He is a council member of the Royal United Services Institute and was a NATO Fellow in 1981. Prof. Coker can be contacted at C.Coker@ lse.ac.uk Andrzej Dylong is the Chief of Current Operations in the Polish Armed Forces Operational Command. He specializes in post-reconstruction activities and monitoring of non-kinetic operations in missions conducted by PAF abroad. He has served as a coordinating oicer in the NATO Rapid Deployable Corps in Istanbul and took part in ive missions abroad. Upon his return to Poland he assumed a position with the Polish CIMIC Support Unit as the CIMIC Group Commander. Colonel Dylong holds a master’s degree in political science and a doctoral degree in military science, and participates in the theoretical development of his ield of activities. His publications pertain to both CIMIC and PRT activities. Dr. Dylong can be contacted at papa50ad@gmail.com Agata Dziewulska is a lecturer and director of studies at the Centre for Europe, University of Warsaw. Her Ph.D. from the European University Institute in Florence concentrates on conlict resolution and re-establishing structures of power between ethnic groups in the post-war Bosnia and Herzegovina. he study is based on research conducted in Sarajevo and on previous experience in supervising elections for the OSCE in Bosnia. Dr. Dziewulska’s area of scientiic interest is postconlict peace-building with regard to rebuilding the structures of efective state management and inter-group communication. Dr. Dziewulska can be contacted at a.dziewulska@uw.edu.pl 330 Jónína Einarsdóttir is a Professor of Anthropology at the University of Iceland. She is vice-dean of the Faculty of Social and Human Sciences and responsible for the MA programme in development studies. Einarsdóttir is chairman of the Research Committee for he School of Social Science. Her main ields of research interests are medical anthropology, anthropology of children and development studies. She has conducted extensive ieldwork in Guinea-Bissau and Iceland, enjoying also shorter assignments in Mozambique and Malawi. Within development studies, failed states are her main theme of focus. Currently, she is involved in research in Guinea-Bissau on aid history, child traicking and health care. Prof. Einarsdóttir can be contacted at je@hi.is Jarosław Gowin earned his MA and PhD degrees from Jagiellonian University where he studied history and philosophy. Dr. Gowin also enjoyed a scholarship at Cambridge. Between 1994-2005 he was the editor of Znak Monthly. He is the founder and rector of Tischner European University in Kraków and a Member of Parliament of the Civic Platform. His main areas of research interest include Church and State relations in Poland, Catholic Church in Poland, philosophy of John Paul II and energy security. Dr. Gowin can be contacted at jgowin@wse.krakow.pl Magdalena Góra earned her MA (2000) and PhD (2007) degrees in Political Science from Jagiellonian University. Her PhD was on the relations between Poland and Israel after the Second World War. Since 2007 she has been a researcher at the Institute of European Studies, Jagiellonian University, primarily concentrating her work on two main topics: Collective Identiication Changes in the European Union after Enlargement and its inluence on democracy in the multinational European polity and on the changes in foreign policy and International Relations in Central and Eastern Europe in the context of European integration. Her research interests include contemporary Polish foreign policy, European foreign policy, enlargement of the European Union, identity formation and European integration, Polish-Jewish and Polish-Israeli relations. Dr. Góra can be contacted at gora@ces.uj.edu.pl Grzegorz Gruca is a graduate of the Catholic heology Academy, Politics and Sociology Sciences Department in Warsaw. He worked as an Executive Manager and Consultant at numerous companies and from 1995 to 1997 he was a Liaison Coordinator at the United Nations High Commissioner for Refugee oice in Warsaw. Since 2002 he has been a Steering Committee member of the Trialog (a project raising awareness of development issues in the enlarged EU) and in 2003 he was appointed by the Prime Minister to be a member of the Counselling Body concerning EU enlargement. He also is a member of the Polish Fundraising Association, EU Concord working group, Grupa Zagranica (NGDO) Executive Board, and the CentrumCSR.pl. He is a Member of the Board and Fundraising Director 331 at the Polish Humanitarian Action. Grzegorz Gruca can be contacted at grzegorz. gruca@pah.org.pl Kordian Kochanowicz is a graduate of the Krakow University of Economics and the postgraduate programme European Master in International Humanitarian Action (Network on Humanitarian Assistance – NOHA). He is a lecturer at Krakow University of Economics and Tischner European University. His research interests lie in areas of humanitarian assistance, international non-governmental organisations, rights based-approach to development, aid efectiveness, aid in a conlict context. He also works as an independent consultant and project evaluator. He has worked with various types of NGOs in East Africa, Colombia, as well as European organisations particularly from Poland and other Central and East European countries. He is also ailiated with the Institute of Global Responsibility (IGO). Kordian Kochanowicz can be contacted at kordian.kochanowicz@igo.org.pl Rafał Kopeć is a political scientist, assistant professor at the Chair of Security and Civil Education of the Pedagogical University of Krakow, and a journalist. He is currently working on his Ph.D. thesis at the Faculty of Humanities of the Pedagogical University of Krakow. His research interests include, among others, security issues, defence policy, proliferation of armed conlicts, as well as humanitarian intervention in the context of building international order. Dr. Kopeć can be contacted at rkopec@up.krakow.pl. Sylwia Kostka is a PhD candidate in Political Sciences at Jagiellonian University in Krakow. Her area of research includes eiciency and efectiveness of development cooperation. She contributed to several Polish Aid development projects in Georgia and Palestine. Sylwia Kostka is an active member of the Institute for Research on Civilizations. She works in the National Science Centre in Krakow and studies Development Cooperation Policy and Management at Warsaw School of Social Sciences and Humanities. Sylwia Kostka can be contacted at sylwia.kostka@gmail.com Patryk Kugiel is a senior analyst at the Polish Institute of International Affairs (PISM) in Warsaw. He holds MA degrees in international relations and cultural studies from the Jagiellonian University in Krakow. His main areas of interest include international development cooperation, US foreign policy towards South Asia and modern India and Pakistan. He regularly reviews the Polish development cooperation system since 2004 and participated in a public debate concerning the evolution of the development policy of Poland. Patryk Kugiel can be contacted at kugiel@pism.pl 332 Wojciech Michnik holds a doctoral degree in Political Science from the Faculty of International and Political Studies, Jagiellonian University (2008). Currently he is an assistant professor at Tischner European University and a visiting Lecturer at Jagiellonian University’s Institute of American Studies and Polish Diaspora. During the course of his career Mr Michnik served as a research fellow at Boston University, and visiting scholar at Paul H. Nitze School of Advanced International Studies at Johns Hopkins University. His main areas of research interest focus on Security Studies, Transatlantic Relations and US Foreign Policy. Dr. Michnik can be contacted at wmichnik@wse.krakow.pl Jan Muś graduated from the faculty of law at the Warsaw University of Commerce and Law (Magister) in 2003 and from the University of Aberdeen in European and International Law (LL.M.) in 2006. In addition to his PhD research at the University of Maastricht, Muś has taught theory of state, international politics and international relations in the Balkans at the Warsaw School of Social Sciences and Humanities. He participated in a number of conferences, debates and discussions regarding the Western Balkans, including an expert debate organised by the Ministry of Foreign Afairs in Poland. He has also been a visiting researcher at the University of Cologne and at St. Kliment Ohridski University in Soia. Jan Muś can be contacted at janmus@hotmail.co.uk Edefe Ojomo, LL.B. (Lagos), BL (Nigeria), LL.M. (Cairo), M.A (London), currently works as a lecturer and researcher at the Faculty of Law, University of Uyo, Akwa Ibom, Nigeria, under the Nigerian National Youth Service Scheme. She recently served on a committee at the Nigerian National Assembly, working on a Diaspora Commission Bill, and has worked providing support to migrants and refugees from countries in Africa and the Middle East. She has also been involved in training oicials of judicial and security institutions in Nigeria on international law and migrant smuggling, and has conducted a gender assessment of selected security institutions in Nigeria. Mrs. Ojomo is engaged in research on key areas of interest such as the African Diaspora, development intervention, citizenship reform, and peace and security, and has worked with international NGOs on these issues. Edefe Ojomo can be reached at edefeojomo@yahoo.com Konrad Pędziwiatr is a coordinator of the Peace and Development Studies project and Assistant Professor at the Tischner European University (Poland). A sociologist and anthropologist by training ( Jagiellonian University, University of Exeter, and University of Oxford) specializing in sociology of migration, new social movements, and sociology of religion (especially Islam), he also holds a PhD in Social Science from the Catholic University of Leuven (Belgium). His recent monographs include he New Muslim Elites in European Cities: Religion and Active Social Citizenship Amongst Young Organized Muslims in Brussels and London 333 (2010, VDM) and From the Islam of Immigrants to the Islam of Citizens: Muslims in the Countries of Western Europe (2007, Nomos). Dr. Pędziwiatr can be contacted at k.pedziwiatr@gmail.com Yunas Samad is a Professor of South Asian Studies and Director of the Ethnicity Social Policy Research Centre at the University of Bradford. He is a historian by training, having received his doctorate from St Antony’s College, Oxford University. He has also taught and researched in sociology and politics, his main areas of interest being trans-nationalism, ethnicity, nationalism, and identity politics in Europe and South Asia. His latest book he Pakistan-US Conundrum: Jihadis, Military, and the People – the Struggle for Control (2011, Christopher Hurst and Co) is out this year. Prof. Samad can be contacted at a.y.samad@bradford.ac.uk Magdalena Schab is currently a PhD – fellow at the faculty of Political Science and International Studies at Nicolaus Copernicus University in Torun and holds an M.A. degree in International Relations and Sociology. She conducted research on the independence capital in Chechnya and on the image of Afghanistan in Polish and foreign media. Her present scholarly interests concentrate on the state building processes in Afghanistan. For many years she has worked as a trainer in humanitarian and global education at the Polish Humanitarian Organisation. Schab also worked as an aid worker in Afghanistan and coordinated educational projects in Pansheer Province. At the moment she works for the UNDP Project Oice in Poland. Magdalena Schab can be contacted at magdalena.schab@gmail.com Patrycja Sokołowska is an associate professor in Dolnośląska Szkoła Wyższa in Wrocław. She is a member of the Council for Krzyżowa Foundation for Mutual Understanding in Europe. Sokołowska graduated from the University of Wrocław, International Relations and also completed her post-graduate studies in Peace and Development – Master of Peace and Security Studies at the Institute for Peace and Security Studies at the University of Hamburg. In 2005 and 2006 she was a visiting scholar at the University of Bundeswehr in Hamburg and at the Commanding Academy of Bundeswehr, also in Hamburg. Since 2011 she has been working as an advisor to the secretary of state, Wladysław Bartoszewski in the Oice of the Plenipotentiary of the Prime Minister for International Dialogue. Dr. Sokołowska can be contacted at patsok@wp.pl Bartosz Hieronim Stanisławski is a Research Fellow at the Moynihan Institute of Global Afairs, Maxwell School of Syracuse University. He directs the Global Black Spots – Mapping Global Insecurity research program, a joint endeavor of the Moynihan Institute and the Institute for National Security and Counterterrorism (Syracuse University College of Law). Dr. Stanisławski’s research focuses on transnational security threats (including organized crime, terrorism, and 334 netwar), transatlantic security cooperation, and European defense capabilities. He received his doctorate and the Certiicate of Advanced Studies of Latin America from the Political Science Department, Maxwell School of Syracuse University. Dr Stanisławski can be contacted at bstanisl@maxwell.syr.edu Jan Szczyciński graduated from the International Relations Institute at the University of Warsaw and from the Virtual Development Academy of UNDP/Jones International University. He is an expert of the United Nations Development Programme (UNDP), the biggest UN agency supporting the ight against poverty and an expert of the Global Development Research Group development think tank. From 2002-2008 he held the position of Communications Oicer/Spokesperson of UNDP in Poland. Szczyciński has been working on development communications and managed domestic and foreign public campaigns aimed at raising awareness of development cooperation. He is currently managing the “Kapuscinski Lectures” initiative of the European Commission and UNDP – a series of lectures on development across the European Union. Jan Szczyciński can be contacted at jan. szczycinski@gmail.com Agnieszka Szpak is an Assistant Professor at the Faculty of Political Science and International Studies of the Nicolas Copernicus University in Toruń, Poland. Her Ph.D. is from the same University, although from the Faculty of Law and Administration and was written on the subject “he legal status of the Guantanamo Bay detainees”. Szpak is the author of numerous other scientiic publications, including those in “he Hague Yearbook of International Law”. Her specialization is public international law, in particular international humanitarian law. She teaches public international law, international humanitarian law, international human rights law, diplomatic and consular law and the law of international organizations. Dr. Szpak can be contacted at dianora@friend.pl Kamil Zajączkowski is an Assistant Professor at the Centre for Europe, University of Warsaw. His doctoral dissertation is on the evolution of the relationship between the EU and Sub-Saharan countries. Zajączkowski is a member of the Polish African Association. His research interests include EU in international relations, EU policy towards Africa, Asia and Latin America, development and humanitarian policy, and North-South relations. Zajączkowski is the author of numerous publications on these topics and has worked as a lecturer at the Airlangga University, Universitas Gadjah Mada, Xiamen University, Universidad Autonoma de Madrid; Istanbul University; Institut d’Etudes Politiques de Paris; Vienna University, and Universidad Autonoma de Granada. Dr. Zajączkowski can be contacted at k.zajaczkowski@uw.edu.pl. 335 Jędrzej Witkowski is a Member of the Global Development Research Group and an expert in the ield of global and citizenship education. He holds an MA degree in International Relations from the University of Warsaw and is a PhD candidate at the Warsaw School of Social Sciences and Humanities. Witkowski is the Head of the Youth Programmes Department at the Centre for Citizenship Education Foundation in Warsaw and Polish representative to the Development Education and Awareness Raising Forum of CONCORD, a European NGO confederation for relief and development. His research interests include global education, awareness about global issues and support for development co-operation as well as the role of NGOs in development co-operation. Jędrzej Witkowski can be contacted at jwitkowski@gdrg.org.pl