Revista de Administracin Tributaria CIAT/AEAT/IEF

El sistema de control interno en la

administracion tributaria. Enfoque sistmico
Fabio Salamanca Daza
Jefe de la Oficina de Control Interno
Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN
Repblica de Colombia

Primer Premio del XII Concurso de Monografas CIAT/AEAT/IEF

PRESENTACIN
El proceso de modernizacin de la administracin tributaria en particular y de la
administracin pblica en general se inserta
inexorablemente en el proceso de globalizacin
por el cual atraviesan la economa y el estado
moderno, como consecuencia de la adopcin
generalizada de los modelos econmicos de
mercado y competencia imperantes. Los pases
buscan las mejores ventajas competitivas y las
administraciones tributarias se ven obligadas a
contribuir dinmicamente en los procesos de
internacionalizacin, estableciendo altos niveles
de eficacia y eficiencia organizacional, respetando
los tratados internacionales de tributacin a travs
de acciones giles y creativas.
Como hemos podido observar en los ltimos
tiempos, la mayora de los pases han encarado
programas de ajuste estructural, los cuales
requieren cambios culturales importantes. Ante
todo, una gran apertura mental y velocidad de
respuesta con enfoques muy creativos que
satisfagan las altas exigencias planteadas por la
sociedad moderna, pues cada vez los cambios se
producen en perodos de tiempo ms breves.

El crecimiento de la industria est limitado

por el mercado global, lo que conduce a la
necesidad de exportar para crecer y generar
riqueza y puestos de trabajo. Por ltimo y de
vital importancia, resulta avanzar a la par de
los desarrollos tecnolgicos, especialmente
los referidos a la informtica y la telemtica.
En este escenario y ad portas del tercer
milenio, el reto de la administracin tributaria
debe soportarse en un esquema gil, capaz de
dar respuesta a las exigencias de nuestros
Estados. Por eso, el liderazgo de nuestros administradores deber propender por generar una
dinmica enmarcada en el pensamiento
sistmico (no sistemtico), con una filosofa
gerencial moderna que aborde la transformacin
de la teora en la praxis administrativa, a travs
del aprendizaje organizacional que haga de las
administraciones tributarias unas organizaciones inteligentes, capaces de aprender y
adaptarse a situaciones nuevas, e influir el
entorno en forma activa, explorar y encontrar
nuevos ambientes, en armona con el conjunto
mayor de la Administracin Pblica.

El sistema de control interno en la administracion tributaria. Enfoque sistmico

En consecuencia, el diseo, construccin,
funcionamiento y dinmico mejoramiento del
Sistema de Control Interno de la Administracin
Tributaria debe propender por la adopcin
de objetivos nicos: administraciones descentralizadas, que faciliten y gestionen el cambio
aprendiendo a innovar y que se soporten en la clara
asignacin de responsabilidades en todos los
niveles organizacionales, con acciones concretas
que faciliten y permitan la motivacin de todos los
servidores pblicos.
Las administraciones tributarias deben ser
organizaciones inteligentes, capaces de aprender
lo deben hacer, adelantndose al futuro, en las que
los cambios se contemplan como una oportunidad
de evolucin.
El Control Interno debe procurar entonces el
logro de los fines teleolgicos, de la visin y la
misin; actuar ms en su filosofa que en los
procesos que lo integran, creando escenarios
propicios para el logro de los objetivos
organizacionales y el desempeo expedito de los
funcionarios tributarios, en funcin de la
responsabilidad, quienes se incorporan a equipos
de alto rendimiento, con motivacin suficiente,
facilitando el liderazgo colegiado para la toma de
decisiones. Ellos agilizan la construccin de un
ambiente de control, soportado en la confianza, la
lealtad, la participacin, el compromiso y la
responsabilidad de todos y cada uno de los
funcionarios tributarios.
I.

MARCO DE REFERENCIA

El avance cientfico y tecnolgico ha

caracterizado el desarrollo exponencial alcanzado
por el ser humano en el Siglo XX y se constituye
inexorablemente en la base sobre el cual
esperamos afrontar los retos de supervivencia para
el prximo milenio. El anlisis organizacional no
escapa a esta dinmica. Es as, como la sociedad
ha entregado a las organizaciones, tanto pblicas
como privadas, nuevas responsabilidades, las
cuales deben afrontarse con el fin de garantizar la
misma supervivencia de stas.

El Sistema de Control Interno se constituye

entonces en la herramienta de gestin sobre la cual
las administraciones tributarias podrn procurar los
recursos necesarios para financiar los estados por
la va sana de los impuestos.
El presente anlisis se soporta esencialmente en
elementos de la teora general de los sistemas, y
rescata aspectos importantes de la ciberntica
organizacional, el modelo COSO, el modelo COCO
y el modelo de CADBURY, tomando sus
componentes y mecanismos de evaluacin y en
especial la aplicabilidad que stos tienen en la
administracin tributaria.
El enfoque sistmico nos brinda una alternativa
importante para la construccin de los esquemas
de control de las Administraciones Tributarias de
Iberoamrica. Uno de los conceptos ms
importantes que irrigan claramente las vertientes
de un nuevo concepto organizacional y que supone
un avance en materia de control es considerar la
autorregulacin y el autocontrol como elementos
claves para garantizar la supervivencia de una
organizacin con capacidad competitiva.

II.

EL SISTEMA DE CONTROL INTERNO

Definicin
Para la administracin tributaria 1 se entiende por
Sistema de Control Interno, el conjunto de
elementos organizacionales interrelacionados e
interdependientes, que buscan sinrgica y
armnicamente alcanzar los objetivos que le han
sido asignados por la ley de un pas a la
administracin tributaria, en el marco de las
polticas trazadas por esta entidad.
El Sistema de Control Interno se constituye
entonces en la herramienta de gestin que debe
garantizar resultados acordes con la normatividad
existente; la misin institucional; el cumplimiento
de objetivos y metas; la razonable administracin
de la informacin y de los recursos; y la calidad de
las operaciones de la entidad; cuyo propsito es

La presente monografa armoniza los contenidos de la Constitucin poltica de Colombia la Resolucin 3121 de 1997 , Direccin
de Impuestos y Aduanas Nacionales de Colombia y la ley 87 de 1993 de la Repblica de Colombia con el enfoque sistmico
establecido en el marco de referencia especialmente los aspectos relacionados con la Teora general de los Sistemas, la Ciberntica Organizacional, el C:O.S.O, El C.O.C.O. y el modelo Cadbury.

Revista CIAT/AEAT/IEF No 19

Revista de Administracin Tributaria CIAT/AEAT/IEF

Objetivos

Evaluar los riesgos y controles asociados as

como su implantacin, las acciones
correctivas y la contribucin al proceso de
toma de decisiones por parte del nivel
directivo;

El diseo y el desarrollo de un Sistema de Control

Interno deben orientarse al cumplimiento de los
siguientes objetivos fundamentales:

Garantizar que el Sistema de Control Interno

disponga de sus propios mecanismos de
verificacin, retroalimentacin y evaluacin.

Procurar el logro de la misin y la visin de la

entidad;

Elementos y Funcionamiento del Sistema de

Control Interno

Asegurar la existencia de polticas y planes

acordes con la misin y la visin de la entidad;

Para la construccin de un Sistema de Control

Interno deben considerarse los siguientes
elementos o componentes:

reflejo de los principios orientadores de una gestin

pblica transparente, en beneficio general del
Estado y de la sociedad.

Proteger todos los bienes y recursos, logrando

que la administracin cubra todos los riesgos,
utilizando las medidas de seguridad que
estime adecuadas para salvaguardar la
entidad y asegurar el cumplimiento de sus
objetivos;
Garantizar la efectividad de todas las
operaciones, promoviendo y facilitando la
correcta ejecucin de las funciones y
actividades determinadas para el logro de la
misin institucional, en concordancia con los
principios establecidos para el Sistema de
Control Interno;
Velar porque todas las actividades y recursos
de la organizacin estn dirigidos al
cumplimiento de los objetivos de la entidad;
Garantizar que se efecte la evaluacin y el
seguimiento de la gestin organizacional y que
sta corresponda a lo efectivamente realizado;
Garantizar que la informacin financiera,
administrativa y de gestin, sea veraz,
razonable, confiable y entregada oportunamente a quienes compete conocerla;
Definir y aplicar medidas para prevenir los
riesgos, detectar y corregir las desviaciones
que se presenten en la organizacin y que
afecten el logro de sus objetivos;

Julio/2000

Insumos o Entradas
Constituyen los insumos o entradas del Sistema
de Control Interno:
Los servidores pblicos o funcionarios de la
administracin tributaria;
Los terceros vinculados a actividades de la
entidad, tales como: los agentes retenedores,
los bancos y dems personas que realicen
labores para la administracin tributaria;
Los sujetos pasivos de las obligaciones
tributarias (contribuyentes);
La normatividad (constitucional, legal y
reglamentaria, la doctrina y la jurisprudencia)
referida a los aspectos tributarios, as como
los convenios internacionales en esta materia
y dems aspectos legales que soporten estos
procesos;
La informacin interna y externa , en
particular la referida al cumplimiento de las
obligaciones de los sujetos pasivos, en materia
tributaria y la que se considere necesaria para
las labores propias de la entidad;
El patrimonio de la administracin tributaria,
referido al conjunto de bienes que posee para
el desarrollo de todas sus acciones;

El sistema de control interno en la administracion tributaria. Enfoque sistmico

Los recursos presupuestales que le son
asignados a la administracin tributaria para
el cubrimiento de los gastos de funcionamiento
y de inversin, as como los recursos del
crdito que le sean otorgados y los obtenidos
a travs de convenios suscritos con entidades
nacionales o internacionales;
Las polticas de gobierno, en especial las
definidas por los Ministerios de Hacienda y
Crdito Pblico, como rectores de las finanzas
pblicas en cada pas y las definidas por las
directivas de la entidad, en lo que atae a cada
una de las reas;
Los gremios, asociaciones, cooperativas y
similares.
Mtodos de Procesamiento
o Transformacin
Para la ejecucin del macroproceso tributario en
sus distintas etapas (de recaudo, determinacin,
discusin y cobro), la administracin tributaria debe
adelantar los siguientes procesos administrativos
en todos los niveles organizacionales -Direcciones,
Secretara General, Subdirecciones, Subsecretaras, Oficinas, Direcciones Regionales,
Administraciones-, as como en todas y cada una
de las divisiones y grupos ejecutores:
Planeacin: es el proceso mediante el cual la
administracin tributaria define su accionar a
travs de planes estratgicos, tcticos,
operativos y de contingencia, en concordancia
con los mtodos, tcnicas y herramientas
definidas por las unidades u Oficinas de
Planeacin; posee cubrimiento nacional e
involucra a todas las reas y dependencias. La
planeacin se constituye en el eje concntrico
sobre el cual todos los funcionarios de la
administracin tributaria pueden alcanzar la
misin y las metas que se les fijen, en la medida
que en ella se definen los objetivos organizacionales, los niveles de responsabilidad,
los horizontes de tiempo, la asignacin
de los recursos y en cuanto observe los
procesos, procedimientos, funciones, perfiles,
requerimientos, estructuras y sistemas de
informacin.

Organizacin y procedimientos: es el
proceso por el cual la administracin tributaria
adopta una estructura orgnica dinmica para
dar respuesta a las necesidades de cada
momento y mantiene definidas claramente las
jerarquas lineal y funcional, as como los
mecanismos de comunicacin organizacional,
los niveles de coordinacin y responsabilidad
que le corresponden a cada dependencia. De
igual forma, lo constituyen el desarrollo,
implantacin y divulgacin de los manuales de
funciones y procedimientos que deben
elaborarse en todas las reas y aplicarse en
todas y cada una de las dependencias de la
entidad de acuerdo con la normatividad vigente
y con los mtodos, tcnicas y herramientas que
para el efecto establezca las unidades u
oficinas respectivas, en especial la de
planeacin.
Direccin: la confianza de la administracin
tributaria se centra en que todos los
funcionarios con responsabilidad y mando
debern poseer un perfil gerencial, basado
en la idoneidad y la tica profesional, el
cual involucra habilidades para la toma
de decisiones, el liderazgo gerencial, la
delegacin de funciones, la competencia
tcnica, el compromiso organizacional, la
resolucin de conflictos, la negociacin, el
mejoramiento de los servidores pblicos y la
optimizacin del proceso de comunicacin. La
esencia del proceso de direccin lo constituye
la definicin, divulgacin y asimilacin de
polticas a todo nivel, en concordancia con la
planeacin organizacional y en armona con
la misin institucional.
Administracin de recursos fsicos y
financieros: este proceso se constituye en el
elemento de apoyo al macroproceso tributario,
en la medida que suministra los elementos
necesarios (mtodos, tcnicas y herramientas)
para adelantar los procesos tcnicos de
manera oportuna y procurando el uso racional
de los mismos a travs de los procesos
financiero (presupuesto, contabilidad,
tesorera) y administrativo (contratacin,
almacn, inventarios, servicios generales,
etc.).

Revista CIAT/AEAT/IEF No 19

Revista de Administracin Tributaria CIAT/AEAT/IEF

La administracin del talento humano: Los
funcionarios al servicio de la administracin
tributaria se constituyen en el elemento ms
importante con el que ella cuenta y representan
la confianza de la sociedad de un pas para el
buen recaudo de los recursos pblicos. Por
tanto, los procesos de reclutamiento,
seleccin, vinculacin, induccin, capacitacin,
motivacin, promocin, desarrollo y retiro,
giran en torno a la carrera administrativa
tributaria, la cual debe constituirse en una de
las herramientas fundamentales para el
adecuado desarrollo de funciones a cargo de
la entidad, junto con la armonizacin de los
procesos de evaluacin del desempeo y el
de determinacin de primas de productividad
o rendimiento. Corresponde a las Oficinas de
Desarrollo Humano propender por el desarrollo
y mejoramiento de los mtodos, tcnicas y
herramientas, con la activa participacin de
todos los funcionarios pblicos de la entidad.
Sistemas de informacin: la informacin del
macroproceso tributario se constituye en el
elemento organizacional sobre el cual se
construye la administracin tributaria. Por lo
tanto, cada rea de la entidad es responsable
de la confiabilidad, oportunidad y calidad de
la informacin necesaria para el desarrollo de
la misma y por el aporte que sta realiza a los
sistemas corporativos. Corresponde a las
Oficinas de Informtica liderar procesos de
modernizacin tecnolgica, definir los
estndares de la entidad en materia
informtica y tecnolgica, canalizar las
necesidades en materia de tecnologa,
hardware y software, as como el suministro
de la informacin de acuerdo a las
necesidades de cada una de las reas.
Monitoreo y seguimiento: el desarrollo de
todas las funciones asignadas a un rea debe
conducir a la efectividad de los resultados
esperados. Por lo tanto, las acciones
adelantadas por stas deben garantizar
resultados acordes con la misin y la
planeacin organizacional, la consistencia
tcnica de los procesos, identificar y prevenir
riesgos potenciales, la transparencia de las

Julio/2000

acciones de los servidores pblicos que las

desarrollan en los niveles nacional, regional y
local, a travs de acciones de supervisin y
seguimiento definidas en los planes de
supervisin y control que adelanta cada rea
y que deben consolidar y coordinar por lo
general las Oficinas de Control Interno. De
igual forma, en todas las dependencias de la
administracin tributaria, se deben realizar
acciones de seguimiento y monitoreo que
procuren la consolidacin de una amplia
cultura de autoregulacin o autocontrol a
travs de la implantacin de los mtodos,
herramientas y tcnicas de control en los
procesos referidos a las funciones asignadas,
por cuanto el control es inherente a todas y
cada una de las acciones que se adelantan
en la entidad. El control, es responsabilidad
de todos y cada uno de los funcionarios de la
administracin tributaria.
Evaluacin del Sistema de Control Interno:
corresponde a las Oficinas de Control Interno
realizar una evaluacin peridica del
funcionamiento del Sistema de Control Interno,
para lo cual deben definir y reglamentar los
mtodos, tcnicas y herramientas que deben
aplicarse a todo nivel.
Salidas o Resultados del Proceso
Conforman las salidas del Sistema de Control
Interno los resultados esperados por una
administracin tributaria en concordancia con las
tendencias organizacionales contemporneas.
Como una aproximacin conceptual a este tema
cito las siguientes:
Una administracin tributaria sinrgica: es
decir, que la administracin tributaria debe ser
una organizacin articulada en sus objetivos
y esfuerzos para alcanzar los resultados, en
concordancia con su planeacin y misin.
Deben entonces procurarse resultados
sinrgicos, que faciliten un accionar
organizacional, holstico, armnico e
integrado, que evite la duplicidad de esfuerzos
y la mala utilizacin de los recursos
disponibles.

El sistema de control interno en la administracion tributaria. Enfoque sistmico

Una administracin tributaria descentralizada y de servicio: la administracin
tributaria deber propender por la descentralizacin administrativa a todo nivel, a travs
de la definicin de mayores grados de autonoma
en las administraciones regionales y locales,
referidos a los procesos tcnicos y
administrativos. En ella se armonizan los niveles
de coordinacin horizontal (entre reas) y
vertical (entre los niveles: central, regional,
especial, local y delegado). Propende por la
excelencia en la prestacin del servicio
regional descentralizado, fortalecido tcnica y
administrativamente para la satisfaccin de
contribuyentes, responsables, usuarios y dems
ciudadanos.
Una administracin tributaria previsiva: la
accin organizacional debe encaminarse a
mejorar el cumplimiento voluntario de las
obligaciones de los sujetos pasivos. En tal
sentido, propende por la generacin de una
cultura tributaria a todo nivel, que garantice la
equidad tributaria y facilite las relaciones del
contribuyente con la administracin a travs
de caminos expeditos de simplificacin y
racionalizacin administrativa. En las
instancias administrativas internas propende
por acciones de prevencin encaminadas a
atacar la evasin y la elusin, as como la
prevencin de las acciones dolosas y la
corrupcin administrativa.
Una administracin tributaria segura y
efectiva: en cuanto a la informacin que
administra, procurando que sta carezca de
riesgos y que las operaciones en todos sus
niveles se desarrollen bajo contextos de
eficiencia, eficacia y economa.
Una entidad orientada a resultados y a la
sociedad: la administracin tributaria debe
contribuirle a su pas en concordancia con las
metas macroeconmicas que le son fijadas a
travs de los planes nacionales de desarrollo
de cada pas.

Mecanismos de Retroalimentacin
En aras de establecer el cumplimiento y calidad
de los resultados esperados, la administracin
tributaria debe propender por la construccin de
mecanismos giles de retroalimentacin que le
permitan adoptar oportunamente los correctivos
necesarios para alcanzar mejores niveles de
rendimiento organizacional y satisfaccin de los
contribuyentes y ciudadanos de un pas.
Podemos citar como ejemplo los siguientes:
Los informes de gestin y resultados,
elaborados por la misma administracin
tributaria.
Los informes de evaluacin internos
presentados por las Unidades u Oficinas de
Supervisin y Control y por la Oficina de
Control Interno.
Los informes o las actas de las Comisiones
Externas o Mixtas de Gestin Tributaria.
Los informes de evaluacin realizados por
entidades externas como las Contraloras
Generales de cada pas y otros organismos
nacionales o internacionales.
El Sistema
Sugerencias.

de

Quejas,

Reclamos

El ndice de confianza de la administracin

tributaria o indicador de satisfaccin de los
clientes tanto internos como externos, referidos
a la prestacin y calidad de los servicios.
Los mecanismos de participacin ciudadana
como los recursos de peticin o tutela.
Principios orientadores del Sistema de
Control Interno
Para la implementacin y desarrollo del Sistema
de Control Interno, se deben atender unos
principios o criterios que sean inherentes al
desarrollo de la funcin pblica. Estos principios
estn contenidos normalmente en la Carta

Revista CIAT/AEAT/IEF No 19

Revista de Administracin Tributaria CIAT/AEAT/IEF

Fundamental o Constitucin Poltica de cada pas.
Entre los ms importantes podemos citar los de :
eficacia, eficiencia, economa, igualdad,
moralidad, celeridad, imparcialidad, publicidad y
valoracin de costos ambientales.
Actores del Sistema de Control Interno
Cada actor en una organizacin tiene alguna
responsabilidad respecto del Control Interno. La
direccin, sin embargo, es responsable del
Sistema de Control Interno de una entidad. El
director ejecutivo jefe es el responsable ltimo y
debe asumir la propiedad del Sistema de Control
Interno. De manera similar, los auditores internos
o evaluadores contribuyen a la efectividad del
sistema de Control Interno, pero ellos no tienen
la responsabilidad primaria de establecerlo y
mantenerlo.
Podemos identificar tres tipos de actores
fundamentales en la implantacin, funcionamiento y evaluacin del Sistema de Control
Interno de la administracin tributaria, a saber:
a) Responsables: la responsabilidad del
establecimiento, funcionamiento, evaluacin y
mejoramiento del Sistema de Control Interno en la
administracin tributaria, corresponde a todos
los funcionarios, en concordancia con las
responsabilidades que se les asignen.
Los miembros del Comit de Direccin deben
discutir con los administradores principales el
estado del Sistema de Control Interno de la
entidad y proporcionar la supervisin requerida.
Ellos deben recibir insumos de parte de los
evaluadores internos y externos, para
transformarlos en directrices y valores
organizacionales para toda la entidad.
Corresponde al Director General de Impuestos
asumir la propiedad del sistema. Ms que
cualquier otro individuo, el director ejecutivo debe
manifestar la voluntad poltica de alcanzar la
homestasis organizacional, entregando una
filosofa gerencial soportada en la integridad y la
tica, as como los otros factores de un ambiente

Julio/2000

de control positivo. Por el tamao de las

administraciones tributarias, el cual por lo general
es grande, al Director General le corresponde
cumplir este deber proporcionando liderazgo y
direccin a los administradores principales y
revisando la manera como ellos estn ejerciendo
control en la entidad. Los administradores
regionales, por su parte, asignan responsabilidades por el establecimiento de polticas y
procedimientos de Control Interno ms
especficos al personal responsable de las
funciones de las unidades u oficinas.
El Comit de Direccin es responsable por el
gobierno, gua y supervisin reguladora. Los
miembros del comit deben poseer un
conocimiento claro y amplio de las actividades y
del ambiente de la entidad, y aportan el tiempo
necesario para cumplir plenamente sus
responsabilidades como comit. Un Comit de
Direccin debe armonizar los canales de
comunicacin, hacia todos los niveles de la
organizacin; especialmente debe mantener
contacto permanente con la oficina de auditora
interna competente o unidad de Control Interno,
con el fin de optimizar el funcionamiento del
Sistema de Control Interno, especialmente
imprimindole dinamismo y direccin a las
recomendaciones de la evaluacin y a los
informes de Control Interno.
Los miembros del comit deben discutir con los
Administradores de Impuestos el estado del
Sistema de Control Interno de la entidad y
proporcionar la supervisin requerida. Ellos
deben percibir insumos de parte de los
evaluadores internos y externos.
Corresponde igualmente a todos los servidores
pblicos de las administraciones tributarias la
responsabilidad del Control Interno en el grado
de las funciones que le sean asignadas y por
consiguiente debe ser una parte implcita de la
descripcin del trabajo de cada uno. Virtualmente
todos los empleados producen informacin que
se usa en el Sistema de Control Interno o realiza
otras acciones necesarias para efectuar el
control. Tambin, corresponde a todos la
responsabilidad por la comunicacin hacia arriba

El sistema de control interno en la administracion tributaria. Enfoque sistmico

de los problemas en las operaciones, del no
cumplimiento respecto al cdigo de conducta y de
otras violaciones de las polticas o acciones ilegales.
b) Facilitadores: Las instancias encargadas de
definir, impulsar y poner en marcha estrategias para
la debida implantacin y el mejoramiento continuo
del Sistema de Control Interno son:

El Comit de Direccin del Sistema de Control

Interno, en su calidad de mximo rgano asesor
del Director General encargado de la fijacin
de pautas para la determinacin, implantacin,
adaptacin, complementacin y mejoramiento
permanente del Sistema de Control Interno.

La Oficina de Control Interno, en ejercicio de

su funcin asesora, ya que apoya a los
directivos de la entidad en el desarrollo del
Sistema de Control Interno y en el fomento de
la cultura de autocontrol.

Las Oficinas Staff del Director General,

encargadas de brindar acompaamiento,
capacitacin, coordinacin y soporte en los
aspectos inherentes al Sistema de Control
Interno que sean de competencia de las
mismas.

c) Evaluadores: la evaluacin del Sistema de

Control Interno se constituye en la funcin ms
importante que deben asumir las Oficinas de Control
Interno; sta debe involucrar el anlisis del entorno,
la cultura o ambiente organizacional, el anlisis de
comportamiento y tendencia, de los insumos, la
existencia, funcionamiento y mejora de todos y
cada uno de los mtodos de procesamiento y
mecanismos de retroalimentacin, en funcin de
los resultados esperados. As mismo, debe utilizar
como herramientas fundamentales el anlisis
sistmico apoyado en tcnicas estadsticas y en la
construccin de indicadores de eficacia, eficiencia
y economa, los cuales pueden verificarse a travs
de las tcnicas de auditora, observacin directa,
encuesta, construccin de medidores de la
satisfaccin de los usuarios y contribuyentes frente
a la prestacin del servicio pblico.

La evaluacin debe involucrar el anlisis de

los riesgos inherentes al procedimiento tributario,
los riesgos institucionales, los riesgos asociados
a las personas as como la medicin de la
probabilidad que ocurran eventos, la evaluacin
del impacto directrices vs. resultados, la
evaluacin de cobertura en la prestacin de los
servicios y la generacin de riesgo subjetivo el
inventario de controles existentes en cada rea e
integralmente en el macroproceso tributario. En
consecuencia, verificar los controles institucionales,
de gestin, normativos, procesos, condiciones,
frecuencia en su aplicacin y los responsables del
mismo.
Corresponde entonces a los evaluadores internos
o funcionarios de las Oficinas o Unidades de Control
Interno jugar un papel importante en la evaluacin
de la efectividad de los sistemas de control y
contribuir a la efectividad dinmica sinrgica y
holstica de la administracin, a travs de la
generacin de una cultura organizacional
basada en el fortalecimiento del autocontrol
y la autoregulacin a lo largo y ancho de la
administracin tributaria.
De otro lado, las partes externas contribuyen a la
consecucin de los objetivos de una entidad. Los
auditores externos, ofrecen un punto de vista
independiente y objetivo; colaboran directamente
mediante la auditora de estados financieros e
indirectamente proporcionando informacin til para
la direccin general, en orden a cumplir sus
responsabilidades. Otros proporcionan informacin
para uso de la entidad, la cual afecta el Control
Interno, sobre legisladores y reguladores,
contribuyentes, gremios, asociaciones y otros que
realizan operaciones y a quienes se benefician del
servicio de la administracin tributaria. Las partes
externas, sin embargo, no son responsables puesto
que no constituyen parte del Sistema de Control
Interno de la entidad.
Las acciones que se pueden tomar como
resultado de este trabajo dependen
de la voluntad de cada uno de los actores
involucrados.

Revista CIAT/AEAT/IEF No 19

Revista de Administracin Tributaria CIAT/AEAT/IEF

Corresponde al Congreso o Parlamento de cada
pas y a quienes escriben o hacen cumplir las
leyes, definir y armonizar el concepto de Control
Interno. Las expectativas sobre el Control Interno
varan ampliamente en dos aspectos: primero,
ellos difieren en la percepcin de lo que el Control
Interno puede cumplir. Como se anot, algunos
observadores consideran que los Sistemas de
Control Interno debern, o deberan, prevenir
prdidas econmicas, o al menos prevenir a las
compaas de estar fuera del negocio; en
segundo lugar, aunque se llegue a un acuerdo
sobre que pueden y que no pueden hacer los
Sistemas de Control Interno y sobre la validez
del concepto de seguridad razonable, pueden
existir puntos de vista dispares expresados en
como los reguladores pueden construir informes
pblicos, afirmando seguridad razonable mucho
despus de que hayan ocurrido tales fallas en el
control. Antes de que la legislacin o la regulacin
se relacione con los informes administrativos
sobre Control Interno como se hizo arriba, debe
llegarse a un acuerdo sobre una estructura
conceptual que incluya los lmites de Control
Interno.
Comit de Direccin del Sistema
de Control Interno
El Comit de Coordinacin del Sistema de
Control se constituye como un rgano asesor y
de apoyo para que el Director General de
Impuestos pueda fijar polticas para el adecuado
desarrollo y funcionamiento del mismo, para
la evaluacin de los planes y el diseo e
implantacin de los correctivos necesarios
paraque el sistema funcione adecuadamente en
la entidad.
Se recomienda que este comit est integrado
por los ms altos directivos de la Administracin
Tributaria, el Jefe de la Oficina de Planeacin y
el Jefe de la Oficina de Control Interno.
III. EVALUACIN DEL SISTEMA
DE CONTROL INTERNO
La medicin de la efectividad de la
administracin tributaria de un pas no puede

Julio/2000

realizarse en un contexto diferente al del anlisis

de la organizacin, como un elemento de la
Administracin Pblica, insertada en sta, y como
un eje concntrico para la financiacin de
nuestros Estados. Se mueve entre los poderes
legislativos -de quienes emana la Ley Tributaria,
del Poder Judicial -que dirime las controversias
jurdicas entre la administracin y los sujetos
pasivos de las obligaciones tributarias- y del
Poder Ejecutivo -que define a travs de los
Ministerios de Hacienda la poltica fiscal, en
particular, y la armonizacin de la poltica
econmica, en general-.
La administracin tributaria interacta con la
lasmayora de los agentes econmicos y
administrativos de un pas; es as como entre
otros, se relaciona con la red bancaria para la
administracin y pago de los tributos, intereses,
sanciones, multas, etc; y para el suministro de la
informacin referida a las transacciones de los
contribuyentes; con las Cmaras de Comercio
para establecer la inscripcin de sociedades en
sus registros; con las notaras; oficinas de
registro de inmuebles y vehculos, para adelantar
los procesos coactivos de cobro y el cruce de
informacin exgena para la determinacin de
los tributos y la fiscalizacin efectiva de los
mismos, con lo que se establece un complejo
mundo de relaciones organizacionales que
necesitan desarrollar, inexorablemente, acciones
expeditas que se soporten en efectivos Sistemas
de Control Interno, los cuales deben ser
analizados y evaluados de manera objetiva.
En tal sentido, la Evaluacin del Sistema de
Control Interno debe ser holstica, es decir, debe
comprender el anlisis de las partes del sistema
y la interrelacin e interdependencia que entre
stas debe existir. Igualmente debe considerar
cada una de las fases de evolucin del sistema,
como son la existencia, el funcionamiento y el
mejoramiento del mismo.
Al analizar el diseo del sistema se hace
necesario verificar si contempla todos los
elementos necesarios para su funcionamiento
adecuado. A manera de ejemplo, el evaluador
deber indagar y verificar si la administracin

El sistema de control interno en la administracion tributaria. Enfoque sistmico

tributaria tiene una oficina de quejas, reclamos y
sugerencias. A continuacin, deber establecer
cual es el funcionamiento de la misma,
verificando entre otros datos, si se han
establecido los procedimientos bajo los cuales
debe girar su desempeo, si cuenta con el
personal idneo y si los contribuyentes y
ciudadanos en general saben de su existencia,
conocen los trmites a seguir, los nmeros
telefnicos, buzones y oficinas receptoras; para
finalmente establecer los niveles de
mejoramiento, el resultado y seguimiento dados
a las novedades presentadas y a las
recomendaciones realizadas por la Oficina de
Control Interno en ejercicios anteriores.

Anlisis de los Mtodos de Procesamiento

Para la evaluacin de los mtodos de
procesamiento se requiere verificar en todos ellos
su existencia y funcionamiento, para establecer
su posible mejoramiento.
Igualmente, y para armonizar el Sistema de
Control Interno de la administracin tributaria,
entre los mtodos de procesamiento y los
mecanismos de retroalimentacin con los
resultados esperados, se debe elaborar una
matriz de relaciones entre stos, de la siguiente
forma:

Igualmente, y en forma armnica, debe medirse

la eficacia, eficiencia y economa de los ejercicios
anuales de la administracin tributaria en forma
global, para establecer la efectividad del proceso
tributario en general y de todos y cada uno
de los mtodos de procesamiento y de
los mecanismos de retroalimentacin, en
particular, en funcin de los resultados o salidas
del sistema.
Anlisis de Insumos
Para el anlisis de los insumos y su correcta
evaluacin, se considera importante alcanzar una
desagregacin de cada uno de los elementos que
lo constituyen, y realizar anlisis comparativos
de la consistencia de las estadsticas con las que
cuenta la administracin tributaria, tanto
verticales como horizontales, con la comparacin
de por lo menos los ltimos cinco aos, y la
construccin de indicadores que combinen los
insumos y en los cuales se puedan establecer
las relaciones posibles; a manera de ejemplo,
nmero de funcionarios frente al presupuesto
asignado, total recaudado por funcionario, etc.
Este anlisis puede realizarse de forma vertical,
horizontal o mixta y debe reflejar la evolucin de
cada uno de los insumos en el tiempo, generando
indicadores generales de productividad de la
administracin tributaria.

10

Un evaluador se centrar en el proceso

administrativo para definicin de objetivos,
anlisis de riesgos y administracin del cambio,
incluyendo sus vnculos y su relevancia con las
actividades del negocio.
Las actividades de control deben evaluarse en
el contexto de las directivas administrativas para
manejar los riesgos asociados con los objetivos
establecidos para cada actividad significativa. Un
evaluador, por consiguiente, considerar si las
actividades de control se relacionan con el
proceso de valoracin de riesgos y si son
apropiadas para asegurar que las directivas
de la administracin se estn cumpliendo.
Esto debe hacerse para cada actividad de
negocios significativa, incluyendo los controles
generales sobre los sistemas de informacin

Revista CIAT/AEAT/IEF No 19

Revista de Administracin Tributaria CIAT/AEAT/IEF

computarizados. Un evaluador considerar
no solamente si las actividades de control
establecidas son relevantes para el proceso de
valoracin de riesgos, sino tambin si ellas estn
siendo aplicadas adecuadamente.
Anlisis de los Mecanismos
de Retroalimentacin
Este anlisis al igual que los mtodos de
procesamiento debe ilustrarnos frente a los
resultados o salidas del sistema, acerca de cules
son las desviaciones que el mismo tiene y
debe permitir a la administracin tributaria la
visualizacin gil de soluciones, en concordancia
con los objetivos definidos para el Sistema de
Control Interno. A manera de ejemplo, una
queja de un contribuyente frente a la demora
de un trmite cualquiera sugiere posibles
deficiencias en los insumos (como puede
ser un cambio en la normatividad, falta de
presupuesto, instalaciones precarias, etc.), o en
los mtodos de procesamiento (planeacin
inadecuada, procedimientos deficientes,
recursos insuficientes, desmotivacin del
funcionario, desactualizacin de los sistemas de
informacin, etc.).
IV. LA OFICINA DE CONTROL INTERNO
Antes de analizar el rol de las Oficinas de
Control Interno en la administracin tributaria, es
importante considerar como premisa fundamental
que la Oficina de Control Interno es diferente al
Sistema de Control Interno.
La tendencia cultural de las organizaciones
modernas debe ser la de evolucionar los viejos
preceptos de control el cual era visto como un
elemento administrativo ajeno al accionar propio
de cada rea e inherente a cada uno de los
procesos que se adelantaban en cada entidad,
de la misma forma se consideraba que el Control
Interno era responsabilidad de terceros quienes
a travs de vistos buenos, autorizaciones y

Julio/2000

refrendaciones deberan garantizar la eficacia y

eficiencia de los procesos involucrando a las
oficinas de control externas e internas como
responsables del mismo, en concordancia
con las nuevas tendencias que propenden por
hacer del control un elemento inherente al
desarrollo de los procesos de la organizacin a
travs de la construccin de mecanismos de
autoregulacin y autocontrol que garanticen la
supervivencia de las administraciones tributarias
en contextos amplios de eficacia y eficiencia.
En consecuencia, el rol primordial de la oficina
debe ser la evaluacin del diseo, funcionamiento y mejoramiento del Sistema de Control
Interno.
El proceso de evaluacin debe abordarse desde
la ptica de ilustrar suficientemente a la totalidad
de los funcionarios de la administracin tributaria
sobre la naturaleza, importancia, utilidad y
objetivos que persigue el Sistema de Control
Interno, a travs de acciones integrales que
procuren y logren la concrecin de una Cultura
del Control y del Autocontrol en todos y cada uno
de los niveles organizacionales, sealando
claramente el rol de cada uno de los actores y el
comportamiento de stos en relacin con el
sistema.
La ubicacin jerrquica de la Oficina de Control
Interno debe ser al ms alto nivel de la
administracin tributaria, como una oficina
asesora o de staff. As mismo y como premisa
bsica debe anotarse que las Oficinas de Control
Interno deben ocuparse directamente slo de
aquellas actividades para las cuales estn
idneamente preparadas y pueden ejecutar bien.
En los dems casos, pueden recurrir a ayuda
externa, utilizando esquemas de contratacin
que minimicen el costo del servicio, provean
la debida garanta de calidad, integridad
y profesionalismo y que, al mismo tiempo,
incorporen la transferencia de tecnologa hacia
la entidad.

11

El sistema de control interno en la administracion tributaria. Enfoque sistmico

Los objetivos y funciones
de la Oficina de Control
Dentro de sus funciones, se destacan las
relacionadas con las actividades de planeacin del
ejercicio del control; la verificacin para que ste
sea ejercido realmente por los funcionarios,
particularmente por aquellos con responsabilidades
gerenciales y mando; el fomento de la cultura del
control a nivel de toda la organizacin, el apoyo a
los directivos en el desarrollo de sus obligaciones
en esta materia y el reporte oportuno a las
autoridades de la entidad, tanto de los hallazgos
negativos como positivos que se hagan.
Los gobiernos de Amrica Latina tienen en
consecuencia la responsabilidad histrica de darle
la ms alta importancia organizacional al Control
Interno, por lo cual, la Oficina de Control Interno no
se crea entonces para ejercer el control, sino para
ayudar efectivamente a que ste sea debidamente
hecho por quienes tienen la competencia y por lo
tanto su responsabilidad administrativa.
Tampoco debe confiarse a esta oficina la funcin
disciplinaria, por cuanto si bien es una tarea bsica
y debe de todas maneras ser adelantada por la
institucin, no corresponde propiamente a la Oficina
de Control Interno.
El Control Interno debe ser ejercido por los
funcionarios de la entidad, como un desarrollo
natural de sus actuaciones administrativas. Esta es
la razn por la cual dicho control debe estar inmerso
en los propios procedimientos, de tal manera que el
funcionario competente pueda efectuar su actuacin
administrativa y, al mismo tiempo, verificar que ella
cumple con todos los requisitos establecidos por el
sistema de control.
Cuando hay una debida identificacin de los
funcionarios con los objetivos y subobjetivos
institucionales, el autocontrol no slo conviene
administrativamente al permitir que cada quien
participe en la tarea del control, sino que es un
incentivo directo para hacer del sistema de control
un mecanismo verdaderamente til.

12

Como el concepto de Control Interno es novedoso

en algunas de las entidades pblicas, el xito de la
oficina respectiva se va a medir en buena parte en
funcin del compromiso institucional que se logre
desatar con relacin al mismo; en la posibilidad real
de educar ampliamente acerca del concepto de
Control Interno; en la ayuda especializada que esta
oficina ofrezca al gerente y a cada uno de los
funcionarios en el montaje del sistema y, finalmente,
en la permanente actualizacin y revisin de la
funcin de Control Interno en la entidad.
Jefe de la Oficina o Unidad de
Control Interno
El funcionario seleccionado para desem-pearse
como jefe de la Oficina o Unidad de Control Interno
deber ser un administrador pblico con las
mejores calidades personales y profesionales,
quien deber gozar de la total confianza del Director
General, tico, creativo, innovador, sinergizador y
armonizador de los esfuerzos de la administracin
tributaria, que contribuya a alcanzar la homestasis
organizacional a travs del fortalecimiento de un
pensamiento sistmico, holstico y colectivo, el cual
se soporte necesariamente en la construccin de
una cultura organizacional, el aprendizaje colectivo,
el autocontrol y la autoregulacin.
Los funcionarios de las Oficinas
o Unidades de Control Interno
Los funcionarios seleccionados por la administracin tributaria para desarrollar las funciones
de la Oficina de Control Interno deben ser
seleccionados cuidadosamente, escogidos con un
perfil apropiado a travs de rigurosos procesos de
seleccin. Por ello se requiere contar con personas
intelectualmente idneas y moralmente intachables.
El proceso de provisin de la planta de personal de
la oficina debe plantearse y llevarse a cabo de tal
manera que pertenecer a ella sea todo un honor.
La planta de personal debe ser adecuada de
tamao, ms bien bajo, reconociendo que su
funcin no es de carcter operativo sino ms bien
conceptual y asesor. Por esta razn, el nivel de los
funcionarios debe ser el suficiente para garantizar

Revista CIAT/AEAT/IEF No 19

Revista de Administracin Tributaria CIAT/AEAT/IEF

una remuneracin adecuada y para asegurar que,
en caso de conflicto, tendrn las herramientas
intelectuales necesarias para sustentar su posicin
en cualquier nivel jerrquico de la institucin.
En sntesis, la Oficina o Unidad de Control Interno
evala la existencia real de un esquema de control
para el funcionamiento de la administracin
tributaria; que est formalizado, es decir, sustentado
en planes, manuales, etc., y que le permita asegurar
su evaluacin a travs de canales y metodologas
formales.
Igualmente la Oficina de Control Interno debe ir
ms lejos, debe cerciorarse de que existiendo el
diseo de controles internos involucrados en la
gestin, stos realmente funcionen, se apliquen en
cada etapa y en cada momento de la gestin y
evaluar la eficiencia y eficacia de los controles para
decidir si corresponde modificarlos o corregirlos.
Finalmente es dable decir que la Oficina de
Control Interno realiza control posterior; no efecta
control previo, el cual es inherente a todas y cada
una de las reas en el desarrollo de sus procesos.
La oficina, en consecuencia, produce los informes
y recomendaciones necesarias para que el Director
General de Impuestos de un pas tenga el
conocimiento oportuno de lo que ocurre en la
administracin tributaria y de tal forma pueda
disponer las correcciones necesarias para el
reordenamiento de la gestin.
V. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
El establecimiento, funcionamiento y mejoramiento de los Sistemas de Control Interno giran
en torno del dinamismo que le impriman los
Directores de Impuestos de cada pas. Las Oficinas
de Control Interno se constituyen entonces en el
eje concntrico sobre el cual cada entidad armoniza
su accionar,a travs del fortalecimiento del
autocontrol y la autorregulacin en aras de alcanzar
los objetivos que le han sido fijados al igual que la
visin y la misin institucional.
El enfoque sistmico involucra una visin holstica,
integral y sinrgica de la administracin tributaria,
que invita a reflexiones profundas referidas

Julio/2000

al engranaje del Sistema de Control Interno a

travs del anlisis de los insumos, los mtodos
de procesamiento y los mecanismos de
retroalimentacin, en funcin de los resultados o
salidas del sistema, en el marco general de
interrelacin que ste tiene con el entorno.
Por tal motivo, nuestros gobiernos deben
involucrar en el da a da de la accin organizacional
y en aras de conseguir una funcin pblica
transparente y efectiva, el pensamiento sistmico,
como el elemento base para la construccin de las
administraciones tributarias del Siglo XXI,
involucrando a travs de estrategias creativas
e innovadoras a todos los actores (directivos,
funcionarios, contribuyentes, etc.), en el
fortalecimiento de la administracin.
El Control Interno puede ayudar a la
administracin tributaria a conseguir sus metas de
desempeo y a asegurar los recaudos necesarios
para financiar los presupuestos de nuestros pases
y a prevenir la prdida de recursos. As mismo,
ayuda a preservar la informacin financiera y la
referida a la gestin de recaudo, fiscalizacin, cobro,
devoluciones y aspectos administrativos, y a
asegurar que la administracin se desenvuelva en
el marco de la normatividad existente para cada
pas, evitando la prdida de reputacin y
entregndole la transparencia de sus actuaciones
a la Administracin Pblica. En sntesis, puede
decirse que el Control Interno como accin inherente
a cada uno de los procesos organizacionales
puede ayudar a cada una de nuestras entidades
a cumplir sus metas, minimizando los riesgos
internos y del entorno, fortaleciendo y entregndole
a la administracin en el mediano y largo
plazo, posibilidades reales de supervivencia y
efectividad.
El Sistema de Control Interno, no importa qu tan
bien ha sido concebido y operado, puede proveer
solamente seguridad razonable -no absoluta- a la
administracin y al gobierno, mirando la consecucin
de los objetivos de una entidad. La probabilidad de
conseguirlos est afectada por limitaciones
inherentes a todos los Sistemas de Control Interno;
por ejemplo los juicios en la toma de decisiones
pueden ser defectuosos, y las fallas pueden ocurrir

13

El sistema de control interno en la administracion tributaria. Enfoque sistmico

por simples errores o equivocaciones.
Adicionalmente, los controles pueden estar
circunscritos a dos o ms personas y la
administracin tiene la capacidad de desbordar
el sistema. Otro factor de limitacin es que el
diseo de un Sistema de Control Interno puede
reflejar estrechez de recursos y los beneficios de
los controles se deben considerar con relacin a
sus costos.

14

En conclusin, el Control Interno tiene que

proporcionar anlisis, valoraciones, consejos e
informacin, contribuyendo a propiciar los
cambios en la estructura de la organizacin y en
los mtodos de gestin, en un ambiente abierto.
Cambios que no tienen por qu venir del exterior,
pues un liderazgo en continua tensin adaptativa
y aprendiendo debe ser algo endgeno a la
estructura de la organizacin.

Revista CIAT/AEAT/IEF No 19