CDG - La Comisión Permanente en El Congreso Unicameral Peruano

La Comisión
Permanente
Finalidad de la Comisión
Permanente
Garantizar la continuidad de los
trámites legislativos,
financieros, y de control, que, de
otra manera, quedarían en
estado de irresolución durante
los recesos parlamentarios entre
legislaturas.
Naturaleza de la Comisión
Permanente
• No es en realidad una comisión
permanente en sentido pleno,
como las comisiones ordinarias.
Existe, en principio, solamente
durante los lapsos en los que el
congreso no está en funciones
(salvo, exclusivamente, las
facultades otorgadas por
mandato constitucional. Ej.
nombramientos de altos
• Debe entenderse que su
permanencia se refiere a la
finalidad para la que sirve, a su
condición de órgano
complementario o
sustitutorio del Congreso.
• Actúa como Congreso, como si el

Congreso no perdiera solución
de continuidad.
• A diferencia de las Comisiones
Ordinarias o Especiales, sus
acuerdos sí tienen fuerza
vinculante, y no queda como un
órgano meramente opinante o
consultivo.
Cuándo funciona la
Comisión Permanente
• La instalación de la Comisión
Permanente se lleva a cabo
dentro de los 15 días útiles
posteriores a la instalación del
primer período ordinario de
sesiones.
• Funciona durante el propio
período ordinario de sesiones
• Durante el interregno
ocasionado por la disolución del
Congreso.
• Puede ser convocada dentro del
período ordinario o
extraordinario de sesiones
cuando sea necesario cumplir
con el trámite de acusación
constitucional,
• Cuando lo solicita un tercio del
Composición
Por no menos de 20 congresistas.
Su composición se ajusta a dos
criterios :
• Representatividad: por elección,
y respetando la proporción de los
grupos parlamentarios. (Art. 42
Reglamento)
• Titularidad: El Presidente y
Vicepresidentes son miembros
natos de la Comisión
• El quorum para la realización de
las sesiones de la Comisión
Permanente es de la mitad más
uno del número hábil de sus
miembros.
• Los acuerdos se adoptan con el

voto de la mayoría simple (Art.
52 Reglamento): no se requiere
mayoría absoluta, sino la simple
Origen y antecedentes
históricos
• Aparece por primera vez con la
ley de su creación, del 18 de
Noviembre de 1823.
• Su antecedente fue la
"Diputación Permanente de
Cortes" (Constitución de Cádiz
de 1812).
• Luego se transforma en el
Consejo de Estado con las
Constituciones de 1828, 1834 y
La Comisión Permanente
en las Constituciones de
1979 y 1993
• La Constitución del 79, con el
bicameralismo, era la que
establecía el inicio y clausura de
las legislaturas.
• Sin embargo, en la Constitución
de 1993 no hay un límite de
duración de las legislaturas
Definir constitucionalmente
los términos de inicio y fin de
una legislatura ordinaria, cumple
dos funciones:
1) Sirve como un mecanismo
temporal de protección
constitucional que favorece el
desempeño del Poder Ejecutivo
sin los controles directos del
parlamento.
2)Garantiza el espacio de tregua
parlamentaria en los cuales
determinadas tareas no pueden
llevarse a cabo (una de las
cuales es, explícitamente, la de
las reformas constitucionales).
Actúa como freno al activismo
parlamentario, y permite
asimilar la reacción de la
comunidad.
• Sin embargo, a partir de 1993, el
no tener una regulación
constitucional, sino
reglamentaria, trae como
consecuencia que en la práctica
se den las ampliaciones de
legislatura (ampliaciones de
convocatoria), mediante
sesiones complementarias.
• El costo institucional de esta
práctica, deberá ponderarse
entre los beneficios del bien de
eficacia frente al valor garantía
(los recesos como garantía de
actividades parlamentarias
excluidas): el Congreso debe
realizar una labor de
ponderación.
Lo óptimo pareciera ser, sin
embargo, que se mantuviera lo que
mayor estabilidad daría a la
institucionalidad; y esta mayor
estabilidad está más por el lado de
las certezas y de la verosimilitud:
no el terreno de las excepciones.
COMPETENCIAS SEGÚN LA CONSTITUCION DE 1993
TIPOS FUNCIONES
Privativas * Nombramiento del Contralor,
y ratificación de Presidente del
BCR y del Superintendente de
Banca y Seguros.
* Control normativo (examina
Compartid decretos
* Control depolítico,
urgencia durante
o político-
as disolución del Congreso)
constitucional (acusaciones
constitucionales)
Delegadas * Legislativa (excepto las
materias expresamente
Subsidiari excluidas)
* Legislativa (promulgación de
as leyes no promulgadas por
Presidente de la República)
* Financieras (sólo créditos
suplementarios, habilitaciones y
transferencias de partidas)
* Control normativo (recibe
cuenta de decretos
legislativos)
* Control estatutario
(levantamiento de inmunidad
Excluid * Designación y remoción de 3
as Directores del Banco Central de
Reserva
* Remoción del Contralor General de
la República
* Elección y remoción del Defensor
del Pueblo
* Delegación de funciones
constituyentes, y legislativa sobre
tratados, leyes orgánicas, el
presupuesto, y la cuenta general de
la república.
* Insistencia en las leyes
reconsideradas luego de la
observación por el Presidente de la
• El criterio para definir el acceso
de la Comisión Permanente a
ciertas esferas de competencia
será, en principio, que podrá
encargarse de todo lo que no le
haya sido expresamente
excluido en la Constitución, o
que no resulte incompatible
con el ejercicio efectivo de la
misma competencia por el
propio Congreso.
Las reservas positivas de
la Comisión Permanente
• La Constitución de 1993 le ha
reservado y construido a la
Comisión Permanente espacios y
dimensiones reservados: son los
relativos a la reserva positiva
constitucional :
1) A los procesos de acusaciones
constitucionales, en los que ha
venido a reemplazar la misión
que le correspondía previamente
a la Cámara de Diputados en el
régimen bicameral
2) A la ratificación de altos
funcionarios del Estado como el
Presidente del Banco Central de
Reserva, y el Superintendente de
Banca y Seguros, y la
designación del Contralor
General de la República
3) Durante el receso, aprueba
créditos suplementarios,
transferencias y habilitaciones de
partidas del presupuesto.
4) Puede autorizar el
procesamiento o detención
(levantamiento del fuero) de los
congresistas por los delitos
comunes, o en caso de delito
flagrante, autorizar la privación de
libertad y enjuiciamiento de los
congresistas puestos a su
Preguntas:
a) En el caso de la disolución,
¿seguirían vigentes las
restricciones y reservas negativas,
que le son excluidas a la Comisión
Permanente como competencias
habilitables mediante delegación?
• Si bien en la disolución no hay
legislación, ocurre que pueden
subsistir asuntos de competencia
del Congreso que no pueden
quedar desatendidos (o pueden
subsistir habilitaciones delegadas
para que la Comisión Permanente
legisle).
• ¿Qué sentido tendría en el plano de
la función legislativa que se diga
que durante su disolución el
b) Cuando el Congreso está en
legislatura ordinaria, ¿qué pasa
si existen motivos que
dificultan que adopte una
decisión que la Constitución le
asigna y resulta más bien
factible que esa decisión sea
adoptada por la Comisión
Permanente o, inversamente,
que existan motivos que hicieran
de más fácil resolución la
Ejercicio de atribuciones de la Comisión Permanente
según el período parlamentario
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• Aún cuando no hay una
disposición expresa, parece claro
que la Comisión Permanente no
podría sustituir ni reemplazar al
Congreso en todas las esferas y
funciones que le asigna la
Constitución. Entre los casos en
que no podría hacerlo parecen
estar, por ejemplo, la investidura
del gabinete, su interpelación y
INTERREGNO PARLAMENTARIO:
• Es una ruptura en la normalidad
constitucional.
• El gobierno asume facultades
legislativas excepcionales, no
mediante la delegación que
pudiera otorgarle en
circunstancias normales el
Congreso (Decretos Legislativos)
sino a través de Decretos de
•El Artículo 135 de la Constitución
indica que la Comisión
Permanente no puede resolver
sobre el uso de los Decretos
de Urgencia, sino sólo elevar
su opinión al Congreso mismo.
• En tal sentido, puede advertirse de
la disminución de competencias de
la Comisión Permanente (la
naturaleza parlamentaria de este
órgano no es plena: no es una
Cámara más) y que durante el
período de disolución, el Gobierno
carece de los controles ordinarios
de su gestión.
Las reservas negativas
constitucionales de la
Comisión Permanente
(1) La reforma constitucional
(2) La aprobación de tratados
internacionales
(3) La aprobación de leyes
orgánicas (y, por extensión, de
leyes de desarrollo
constitucional, que requieren de
doble votación)
(4) La aprobación de la ley de
presupuesto
(5) La aprobación de la ley de la
cuenta general de la república
(6) La participación de la Comisión
Permanente para suspender,
inhabilitar o destituir a los altos
funcionarios que gozan de la
prerrogativa del antejuicio político :
no puede hacerlo, por ser
competencia reservada, privativa y
• (7) La promulgación de una ley
que reconsidera con votación
calificada una observación del
Presidente de la República
(Artículo 108 Constitución)
• (8) Aquellas atribuciones
asignadas expresamente al
Congreso, y que además exigen
un procedimiento calificado de
mayorías para su aprobación. Ej.
designación de Director del BCR,
remoción del Contralor y Defensor
Las cláusulas abiertas de
competencia de la Comisión
Permanente
• Adicionalmente a los casos de
reserva positiva y negativa,
existe una cláusula abierta de
competencia que prevé que la
Comisión Permanente puede
encargarse de otras materias
que no han sido prestablecidas
por la Constitución ni por el
• Entre las competencias
adicionales durante los
recesos a favor de la Comisión
Permanente:
(1) Autorizar el procesamiento o
detención de los Congresistas a
los que se denuncia por la
comisión de delito común, y la
privación de libertad y
enjuiciamiento en caso que se
trate de delito flagrante (Artículo
(2) Promulgar los proyectos de ley
no promulgados por el Presidente
de la República dentro de los 15
días de aprobación por el
parlamento (Artículo 108)
(3) El control de los Decretos
Legislativos que expide el
Presidente de la República
(Artículo 104)
(4) El control sobre la declaratoria
de de los estados de excepción
decretados (Artículo 137)
(5) La autorización para la
realización de viajes del
Presidente de la República al
exterior.
* Es importante destacar que la
atribución de autorizar la salida
del Presidente de la República al
exterior se dio mediante Acuerdo
del Congreso del 23 de Agosto
de 1995, no estando incluida en
la Constitución de 1993 ni en el
Reglamento del Congreso.
* Es resultado de un Acuerdo del
Congreso, que tiene fuerza
vinculante al interior de éste.
La habilitación de
facultades legislativas
• Desde Diciembre de 1995 hasta Julio

del 2002 se han delegado facultades
legislativas hasta en 24 casos.
• De ellos podemos reseñar lo
siguientes rasgos:
– Al parecer el Congreso no habría
encontrado incompatibilidad entre
otorgar facultades legislativas a la
Comisión Permanente, y el
funcionamiento del Congreso
durante en período ordinario.
– Se otorgó facultades legislativas en
medio de una legislatura ordinaria y
no sólo en los últimos días de la
misma.
– Se otorgaron plazos que se
extendieron más allá del período en
que se desarrolla la legislatura
ordinaria.
– Se otorgaron facultades abiertas, o
en blanco: no se precisa cuáles
son las normas ni las materias a
legislar.
– Las materias fueron diversas:
desde un asunto local, bienes
jurídicos fundamentales
(legislación penal); así como leyes
generales o leyes marco, etc.
Evaluación sobre el uso
de facultades legislativas
1) ¿Hay incompatibilidad entre el

funcionamiento del Congreso
durante legislatura Ordinaria y la
delegación de facultades
legislativas?
• En principio, es el Congreso quien
debe realizar las funciones que le
corresponden normalmente, y sólo
por excepción delegarlas la Comisión
Permanente.
• El fundamento es que el Congreso es
el órgano de representación plena, y
la Comisión Permanente tiene
representación disminuida e indirecta
del mismo.
• De lo contrario, se afectaría la calidad
representativa de las decisiones del
Congreso, y le restaría legitimidad.
2) ¿En qué oportunidad puede
otorgar facultades legislativas a la
Comisión Permanente en el curso
y período de una legislatura
ordinaria?
• En principio, la habilitación sólo debe
realizarse mientras el Congreso
sesiona en un período ordinario.
• Ello porque sólo cuando es posible
prever la imposibilidad del Pleno para
hacerse cargo de asuntos
pendientes, se delega facultades a la
Comisión Permanente.
3) ¿Cabe delegar facultades
legislativas a la Comisión
Permanente por un período superior
al receso?
• Lo óptimo es que la Comisión
Permanente sea habilitada sólo
durante los recesos del Congreso. De
ello se desprende, que no debe
delegarse facultades más allá de
dichos recesos.
• Ello porque además de disminuir la
representatividad a las decisiones,
trae consigo una insuficiente
transparencia que trae la tramitación
por vías no ordinarios de ciertas
materias.
• ¿Qué pasa si se convoca una
legislatura extraordinaria? No impide
la facultad delegada de la Comisión.
• Pero si hay una inclusión de la
materia delegada a la Comisión en la
agenda de dicha legislatura
extraordinaria, daría lugar a una
deshabilitación automática.
4) ¿Debe delegarse facultades
legislativas a la Comisión
Permanente sin definir la materia
precisa?
• No. En tanto la delegación de
facultades legislativas es una medida
extraordinaria, debe realizarse sobre
materia definidas.
• Entregar facultades abiertas
implicaría abdicar de una potestad
esencial al Congreso.
5) ¿Puede habilitarse a la Comisión
Permanente para que legisle sobre
cualquier materia, o existen
límites?
• No existen más límites a la
delegación legislativa a la Comisión
Permanente que las que les niega
expresamente el texto
constitucional.
• La Comisión Permanente no podría
aprobar tratados internacionales y
aquellos que crean/suprimen tributos.
(Art. 101º inc. 4) y Art. 56º Const.)
6) ¿Puede la Comisión Permanente
asumir para sí competencias que
no le han sido asignadas
expresamente por la Constitución
o Reglamento y tampoco
delegadas previamente?
• Estas situaciones se presentan
cuando la inacción del Congreso
puede suponer un riesgo en la no
aplicación de la Constitución o en el
incumplimiento de obligaciones
corporativas.
• Es decir, cuando la inacción puede
ocasionar un perjuicio
proporcionalmente mayor que el que
se derivaría de la asunción de
competencias no prescritas.
•Ello supondría una forma de
competencia aditiva de la Comisión
Permanente, mayor a aquellas
materias expresamente reservadas
que no le son positivamente
excluidas.
•Supone también que la Comisión
Permanente tenga una competencia
para fijar su propia competencia
legislativa (kompetenz-kompetenz).
•Tiene límites: aquellas competencias
excluidas constitucionalmente de la Comisión
Permanente, o las reservadas expresamente y
de modo indelegable al Congreso.
•No significa una vulneración al principio de
legalidad, ya que el Congreso tiene una
finalidad y carácter metapolítico (es autoridad
que garantiza el bien de la comunidad y del
Estado). Las decisiones políticas deben
juzgarse con un criterio superior al puramente
político.
Características:
• Tiene un carácter excepcional y
extraordinario.
• No es un acto soberano, por tanto
debe rendir cuenta al Congreso, y
por consiguiente, la ratificación del
mismo.
• Es un acto sujeto a condición
resolutoria:
- Si el Congreso no ratifica la asunción
de competencias el acto deja de tener
validez.
- Si el Congreso ratifica el acto
adquiere su normalidad constitucional.
(Puede darse por silencio, luego de
transcurrido un plazo).
•Debe ser adecuadamente motivado, de
acuerdo a criterios de:
•Urgencia
•Imprevisibilidad
• Inminencia de peligro
• Ponderación de ventajas entre
inacción y adopción de medidas
• Declaración de que no es una
materia excluida
constitucionalmente.
7) ¿Es posible habilitar
legislativamente a la Comisión
Permanente durante una
legislatura extraordinaria, o en las
sesiones complementarias durante
el período de ampliación de
legislatura ordinaria?
• Es posible otorgar dichas facultades
en una legislatura extraordinaria, la cual
debe convocarse específicamente para
dicho motivo. Ello en tanto, resulta
apropiado delegar dichas facultades en
tanto el Congreso está en receso.
• Por otro lado, en tanto las
ampliaciones de legislatura ordinaria
son prácticas constitucionalmente
cuestionables, debe evitarse desarrollar
actividades parlamentarias en las
mismas, y por ende, la delegación de
facultades legislativas.

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