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nmero 52
ASOCIACIN ARGENTINA DE PRESUPUESTO Y ADMINISTRACIN FINANCIERA PBLICA
ISSN 1666-2393
agosto 2013
N 52 - AGOSTO 2013
Asociacin Argentina de Presupuesto y Administracin Financiera Pblica
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SUMARIO
ASOCIACIN ARGENTINA DE PRESUPUESTO Y ADMINISTRACIN FINANCIERA PBLICA
Registro de Propiedad Intelectual en trmite.
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Editorial Planeamiento estratgico: aportes e interrogantes Roberto Martnez Nogueira 05 ..................................................................................................................... Algunas reflexiones sobre la gestin para resultados Marcos Pedro Makn .....................................................................................................................
AGOSTO 2013
PRESIDENTE
MARCOS PEDRO MAKN
VICEPRESIDENTE
ROBERTO MARTIRENE
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SECRETARIO
EDUARDO ALFREDO DELLE VILLE
Modelo de integracin del plan estratgico institucional a un presupuesto pblico orientado a resultados Roberto A. Martirene 39 .....................................................................................................................
TESORERO
GRACIELA LA RUFFA
VOCALES TITULARES PRIMERO
JORGE AMADO
SEGUNDO
JORGE SOTELO MACIEL

TERCERO
JUAN CARLOS VIEGAS

CUARTO
GUSTAVO SIBILLA
VOCALES SUPLENTES PRIMERO
SUSANA VEGA
SEGUNDO
GUIDO RANGUGNI
TERCERO
La edicin de esta Revista ha estado a cargo de Jorge Amado.
FERNANDO STBILE
CUARTO
RAFAEL FLORES
SECRETARIO EJECUTIVO
GONZALO M. LECUONA
Los artculos y comentarios firmados reflejan exclusivamente la opinin de sus autores.
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EDITORIAL
La Asociacin Argentina de Presupuesto y Administracin Financiera Pblica - ASAP ha definido como parte fundamental de su misin la de analizar el desarrollo de la teora, la tcnica y la utilizacin de los sistemas de administracin financiera y de gestin del sector pblico. En ese marco, desde hace unos aos atrs ha venido impulsando el desarrollo y la aplicacin de la planificacin estratgica y su vinculacin con la gestin por resultados, en una concepcin moderna, lejos del viejo concepto de la planificacin burocrtica, de espaldas a la realidad social y financiera del Estado nacional o subnacional que la llevaba a cabo. Un esfuerzo en esa direccin ha sido la creacin en el seno de ASAP de la Red Planar, en donde se analiza y discute no solo la teora de la planificacin, sino los planes concretos en diversas reas tanto del Gobierno Nacional como en las Provincias y Municipios. En esta oportunidad, ASAP rene en su Revista Institucional N 52, tres trabajos que contienen los conceptos ms importantes de la planificacin estratgica y presupuesto por resultados los que pueden despertar polmicas e inquietudes alrededor de esta herramienta. En primer lugar presentamos el trabajo de Roberto Martnez Nogueira Planeamiento Estratgico: Aportes e interrogantes, a travs del cual se propone discutir los aportes del planeamiento estratgico al mejoramiento de la gestin pblica y algunos de los interrogantes planteados por su difusin como prctica y como expresin de una revalorizacin de la planificacin de gobierno. En ese sentido, el autor nos dice que, si bien esta prctica se ha difundido en la administracin gubernamental argentina, no es fcil encontrar evidencias significativas de su impacto sobre la toma de decisiones o sobre la calidad de la gestin. Por ello, se plantea la necesidad de que esta prctica se articule con la institucionalizacin de mecanismos para el anlisis sistemtico de las decisiones pblicas y de su asociacin a intervenciones organizacionales dirigidas al desarrollo de capacidades polticas y de gestin. Martnez Nogueira parte de la afirmacin de que el anlisis de polticas pblicas, la planificacin del gobierno, el planeamiento estratgico de organizaciones y el desarrollo de las capacidades de gestin tienen propsitos complementarios y que deben integrarse secuencialmente para lograr una mayor racionalidad en la toma de decisiones y una mayor efectividad en su implementacin. La atencin se focaliza en el planeamiento estratgico, describindose sintticamente algunos de sus atributos bsicos, sus fundamentos tericos, las condiciones de aplicabilidad y aprendizajes acumulados. La intencin es precisar el alcance de sus contribuciones, as como delimitar las expectativas que puedan generarse con respecto a ellas.
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En segundo lugar presentamos el trabajo de Marcos Pedro Makn Algunas reflexiones sobre la gestin para resultados, en el que el autor plantea la necesidad de poner al Estado al servicio del ciudadano y, por tanto, cambiar el paradigma de las administraciones pblicas centradas en el control de medios, para transformarlas en administraciones donde se privilegia la obtencin de resultados que satisfagan las necesidades y demandas de la poblacin; todo ello sin abandonar el necesario control en el uso de los recursos. En palabras de Makn, el objeto de este documento no es presentar nuevas versiones conceptuales en esta materia, sino aportar algunas ideas y propuestas sobre ciertos requisitos tcnico-administrativos que se considera necesario tomar en cuenta para que su instrumentacin sea efectiva. Es decir no se efectan planteamiento de qu es la gestin para resultados sino que se debe tomar en cuenta para una efectiva instrumentacin de la gestin para resultados. En ese marco, sostiene Makn que es indudable que este cambio sustancial en el funcionamiento de la administracin no se logra solamente con el desarrollo de claros elementos conceptuales y modificaciones tcnico-administrativas. Requiere un profundo cambio cultural en la visin que tienen los actores que interoperan con ella, tales como los poderes legislativos, los rganos de control, la dirigencia poltica, la burocracia y la sociedad civil. Es por ello que el documento plantea en su parte final, los cambios que se deberan introducir en los roles que ejercen dichos actores para una efectiva instrumentacin de la gestin para resultados. Cabe destacar que este documento ha sido elaborado a solicitud el ILPES, con cuya autorizacin hoy se publica en esta revista. Finalmente, presentamos el articulo de Roberto A. Martirene Modelo de integracin del plan estratgico institucional a un presupuesto pblico orientado a resultados, en el que propone que el planeamiento estratgico y el presupuesto pblico admiten ser conceptualizados como subconjuntos del modelo de gestin por resultados, pero en tanto se aplique dentro del mbito de una institucin u organismo. Buenos Aires, Agosto 2013
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PLANEAMIENTO ESTRATGICO: APORTES E INTERROGANTES

Roberto Martnez Nogueira
El objetivo de este trabajo es discutir los aportes del planeamiento estratgico al mejoramiento de la gestin pblica y algunos de los interrogantes planteados por su difusin como prctica y como expresin de una revalorizacin de la planificacin de gobierno. Si bien esta prctica se ha difundido en la administracin gubernamental argentina, no es fcil encontrar evidencias significativas de su impacto sobre la toma de decisiones o sobre la calidad de la gestin. En lo que sigue, se plantea la necesidad de que esta prctica se articule con la institucionalizacin de mecanismos para el anlisis sistemtico de las decisiones pblicas y de su asociacin a intervenciones organizacionales dirigidas al desarrollo de capacidades polticas y de gestin. Se parte de la afirmacin de que el anlisis de polticas pblicas, la planificacin de gobierno, el planeamiento estratgico de organizaciones y el desarrollo de las capacidades de gestin tienen propsitos complementarios y que deben integrarse secuencialmente para lograr una mayor racionalidad en la toma de decisiones y una mayor efectividad en su implementacin. La atencin se focaliza en el planeamiento estratgico, describindose sintticamente algunos de sus atributos bsicos, sus fundamentos tericos, las condiciones de aplicabilidad y aprendizajes acumulados. La intencin es precisar el alcance de sus contribuciones, as como delimitar las expectativas que puedan generarse con respecto a ellas1. 1. MARCO INSTITUCIONAL DEL PLANEAMIENTO ESTRATGICO 1.1. PLANEAMIENTO ESTRATGICO Y REFORMAS DE LA GESTIN Cualquiera sea la atribucin de causalidades y responsabilidades, existe una comprensin bastante generalizada de las lgicas bsicas que condujeron a una administracin pblica cuyos atributos distan de satisfacer las aspiraciones sociales. Esas lgicas fueron producto de un largo proceso histrico durante el cual el estado asumi una configuracin muy particular: disperso, fracturado, poco inteligente, con patrones culturales y modos de hacer alejados de la nocin de lo pblico y sometido al acecho y a la apropiacin de grupos corporativos. La tarea para transformar esta situacin es enorme e involucra la movilizacin de importantes recursos polticos, sociales y de conocimiento. Este objetivo comprende cambios en los marcos institucioEl contenido de este trabajo recoge argumentos y contenidos incorporados a: Roberto Martinez Nogueira, La coherencia y coordinacin de las polticas pblicas, en vs.autores: Los desafos de la coordinacin y la integralidad de las polticas y gestin pblica en Amrica Latina, Programa de Modernizacin del Estado, JGM, Buenos Aires, 2010 y Roberto Martnez Nogueira, La presidencia y las Organizaciones Pblicas como constructoras de Institucionalidad, en Proyecto Instituciones y Actores en la Poltica Argentina, Acua, C., (coord.) OSDE, 2013. Partes importantes de su contenido fueron expuestas y discutidas en el Seminario sobre Planeamiento Estratgico realizado en la Universidad de San Andrs en Julio de 2012 organizado por Udesa-ESCP Europa.
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ROBERTO MARTNEZ NOGUEIRA
nales, la construccin de alianzas, la movilizacin de capacidades acadmicas y profesionales, el replanteo de las funciones normativas y reguladoras y reorientaciones en los comportamientos de los actores involucrados en los procesos de elaboracin y ejecucin de las polticas pblicas. Esa caracterizacin de la situacin actual y de los desafos que plantea explica la significacin del abordaje del planeamiento estratgico. Los programas de reformas integrales dirigidos a todo el sector pblico y que abarcan simultneamente las dimensiones normativas, de recursos, de procesos y los modos de financiamiento, cayeron en un gran desprestigio por la distancia entre las ambiciones a que respondan y los logros efectivamente alcanzados. Frente a estos intentos se impuso una orientacin ms realista, centrada en cuestiones y problemas relevantes cuya atencin y resolucin pueden desencadenar procesos de mejoramiento de la gestin que impacten sobre la capacidad de gobierno y sobre la calidad de las relaciones entre la administracin y la ciudadana. En este plano, se ubica el planeamiento estratgico. 2. LOS ANTECEDENTES El planeamiento estratgico como prctica no tiene una larga tradicin. La aspiracin normativa de coherencia en las polticas y de coordinacin en la implementacin tuvo su expresin mxima en distintas experiencias de planificacin de la accin de gobierno. Para estas experiencias, el plan consista en un conjunto de fines, reglas y mandatos que definan las contribuciones esperadas de cada actor social en una cadena de acciones dirigidas a alcanzar los objetivos o los productos deseados. El plan era, en otros trminos, una proyeccin regimentada de la accin colectiva, versin macrosocial del modelo burocrtico y condicin suficiente para la coordinacin de los actores sociales... Esta concepcin del plan fue adoptada, por cierto con variantes, por estados transformadores, desarrollistas y de bienestar. La planificacin para el desarrollo fue parte de un proyecto secular de racionalizacin social en el que el estado era concebido como el cerebro y el motor del cambio. Este estado se expresaba a travs de maquinarias organizacionales estructuradas segn el modelo centralista que, en vez de encarnar la racionalidad instrumental, se convirtieron en arenas de lucha poltica y mbitos para la localizacin de conflictos, desplegando lgicas locales y siendo objeto de capturas diversas y, en consecuencia, deformando o reinterpretando las directivas de polticas y potenciando las incongruencias al interior de los gobiernos. Por cierto, la planificacin estatal en Amrica Latina tiene una extensa trayectoria de debates y cuestionamientos. Aun cuando se pueden rememorar experiencias previas, su institucionalizacin comienza a fines de la dcada de los aos 50 y se consolida bajo la influencia de la CEPAL durante la siguiente. Con el trasfondo de la Alianza para el Progreso, se crearon mbitos, sistemas y mecanismos para la elaboracin de planes de desarrollo. Expresaron la creencia de que el cambio es producto de la aplicacin de conocimientos que constituyen una suerte de ingeniera social. Los planes tuvieron, adems, una funcionalidad poltica de corto plazo, ya que se convirtieron en la manifestacin simblica del progreso. La identificacin de los sectores a privilegiar, de los criterios para la priorizacin de las inversiones y la bsqueda de un crecimiento
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PLANEAMIENTO ESTRATEGICO: APORTES E INTERROGANTES
que preservara los equilibrios macroeconmicos constituyeron sus elementos esenciales. Esta planificacin era voluntarista y a la vez determinista, lineal, imperativa para el sector pblico e indicativa para el privado. Su sesgo economicista llev a ignorar cuestiones vinculadas a la viabilidad social y poltica, as como a las capacidades efectivas para la implementacin. Sus metodologas no incorporaban ni los contextos polticos ni los marcos institucionales. Sus supuestos en materia de informacin plena y de poder suficiente para la impulsin y coordinacin de las actividades sociales y para alcanzar los objetivos adoptados, revelaban su inspiracin tecnocrtica y su apuesta por un gobierno benvolo inspirado en el inters pblico que operara en un escenario de consenso. No solamente en los diseos se manifestaron las limitaciones de esta planificacin. Los recursos para la ejecucin de los planes raramente se concretaron y la inestabilidad macroeconmica y las turbulencias polticas no permitieron la articulacin debida entre las aspiraciones de largo plazo y las decisiones de corto plazo. Este divorcio se manifest en trminos organizacionales. En muchos pases los Consejos o Ministerios de Planificacin no tuvieron intervencin en los procesos presupuestarios, o esa intervencin se refera a los planes de inversin, pero sin relacin con las asignaciones para funcionamiento o con las orientaciones para la operacin cotidiana de los servicios. Es as como se multiplicaron los casos de escuelas u hospitales construidos sin maestros, mdicos o recursos para gastos corrientes, infraestructuras costosas y de muy bajo impacto, objetivos enunciados sin sustento en anlisis de factibilidad rigurosos ni traducibles en metas y actividades para alcanzarlos, ambigedades que no permitan el monitoreo o la evaluacin rigurosos, etc.. Esta situacin explica dos procesos que se dieron con cierta regularidad: o el Ministerio de Finanzas asumi el papel de ordenador de las prioridades a travs de la asignacin de recursos, o se fundieron ambas funciones, con predominio de hecho de lo fiscal y financiero. De igual manera, explica que haya habido persistentes intentos de modificar los procedimientos de formulacin presupuestaria, introduciendo primero de manera precaria y luego ms elaborada referencias a objetivos y metas de la asignacin de recursos, pero siempre con escasa consideracin de las capacidades organizacionales. 3. NUEVOS PARADIGMAS DE LA GESTIN Y PLANEAMIENTO ESTRATGICO Los cambios en el contexto poltico y en las concepciones sobre el papel del estado provocaron la crisis de la planificacin tradicional, convertida ya en un ritual del cual solo emergan planes elaborados sin arraigo o receptividad social. En consecuencia, y progresivamente, la planificacin normativa, tradicional, con pretensiones de comprehensividad, fue abandonada. Contribuy a ello tambin la activacin social y las transformaciones en lo productivo y tecnolgico que dejaron al descubierto la insuficiente capacidad de anticipacin de esos planes. Se revalorizaron entonces los lmites institucionales, polticos y cognitivos de la planificacin tradicional, legitimando otras aproximaciones a la planificacin de gobierno, con nuevos enfoques ms modestos pero a la vez ms realistas, pues incorporaron los escenarios y los actores de las
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polticas y de su implementacin. La conviccin de operar en un contexto lleno de incertidumbres y con recursos de poder limitados aceler la adopcin de los nuevos enfoques. Podra sealarse a la dcada de los aos ochenta como aquella en que se despert un gran inters por otras modalidades de planificacin. Varios factores alimentaron ese inters, adems del aprendizaje acumulado luego de dcadas de ilusiones no concretadas. La gestin pblica comenz a legitimar y utilizar prcticas y tecnologas que ya contaban con amplia difusin en el sector privado. Nuevas orientaciones disciplinarias fundaron los procesos de reforma de la gestin, en algunos casos de carcter radical, pretendiendo sustituir el plan por los automatismos del mercado y al modelo weberiano de burocracia por otros paradigmas. Entre estos paradigmas, el llamado nueva gestin pblica dej la huella ms honda en las orientaciones, los diseos, los instrumentos y las concepciones de los cambios organizacionales. Las maduraciones posteriores fueron consecuencia de los cuestionamientos que se le formularon, algunos fundados en las evidencias de resultados, muchas veces negativos, de las reformas. Un elemento central de este paradigma es considerar a la organizacin como la unidad crtica para el anlisis. Se parti de una conceptualizacin de la organizacin pblica como una caja negra que transforma recursos en productos y resultados y que responde a un mandato especfico claramente explicitado, con metas a alcanzar, mecanismos de verificacin de los logros y cierta capacidad para definir los senderos y modos de producirlos. Esta aproximacin enfatiza con valor normativo el carcter racional e instrumental de la organizacin. Desde esta tradicin, los enfoques ms recientes se centraron en una nueva ortodoxia neoclsica que se expres en la atencin casi exclusiva a la relacin de agencia. Esta visin, de elevado potencial analtico por su simplicidad, dej en un segundo plano a las relaciones y determinaciones contextuales, postergando cuestiones tales como la innovacin y la coordinacin en un marco de dependencia de recursos, incertidumbres generalizadas, eslabonamientos mltiples y ejercicio de la autonoma y de la discrecionalidad de distintos actores. Se abandonaron aejos aportes de la ciencia poltica, de la teora de la organizacin y del anlisis de la administracin pblica, en particular los referidos a la multiplicidad y diversidad de objetivos, a la coexistencia en las organizaciones de grupos con apreciaciones, intereses, grados de involucramiento y aproximaciones cognitivas diferentes y a los juegos polticos a que da lugar la gestin. Una consecuencia de la utilizacin de este paradigma es conferir a la organizacin mayor autonoma en la utilizacin de los medios con tal que satisfaga su funcin objetivo. La organizacin operara en el marco de una relacin principal-agente, evaluable por el logro de los objetivos definidos por el principal y que constituyen el mandato para el agente, poniendo en segundo plano a los medios utilizados. Esta concepcin tiene una consecuencia de gran relevancia: convierte en indiferente la naturaleza de la agencia, ya que sta puede ser pblica o privada, abriendo de este modo las puertas a la tercerizacin y a la privatizacin. Cada organizacin se apropia de los medios y modos de actuar, debiendo rendir cuentas por el logro del objetivo que constituye el mandato.
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En este contexto organizacional, el planeamiento estratgico es la identificacin de los senderos, medios y asignaciones de recursos por los que se cumple con el mandato, ejerciendo la organizacin los grados de libertad contenidos en los acuerdos entre el principal y el agente. Esos acuerdos podan formalizarse y, de hecho, ese es el carcter y sentido de los contratos o compromisos de gestin que tienen amplia difusin en algunos sectores pblicos reglando las relaciones y explicitando los mrgenes de la discrecionalidad organizacional. Este modo de concebir la administracin como conjunto discreto de organizaciones pblicas tuvo consecuencias no anticipadas: dio lugar a una elevada fractura del aparato estatal, con segmentaciones que impidieron la adecuada coordinacin y la coherencia interorganizacional. Esto llev a algunos a afirmar que se estaba dando nacimiento a un estado descentrado con unidades integrantes que seguan su propia planificacin pero con muy dbil articulacin sectorial o intersectorial. Desde que fue planteado como recomendacin de carcter universal, la nueva gestin pbica fue objeto de numerosas y bien fundadas crticas, con una maduracin analtica apreciable. En los intentos convencionales se parta en general de un diagnstico que denotaba una concepcin de la administracin como sistema cerrado. Desde hace dcadas, la teora de la organizacin se ha venido enriqueciendo con los aportes realizados desde distintas perspectivas: el estudio de los procesos decisionales, el tratamiento explcito del medio ambiente como elemento condicionante de estructuras y comportamientos, los anlisis comparativos de organizaciones, el tratamiento del poder como flujo y no como stock, en el anlisis de sentidos, significados y culturas, etc. Esta maduracin se evidencia en el nfasis en lo situacional, en la comprensin de los procesos decisionales y una mayor atencin hacia los actores y las estructuras de relaciones que se movilizan en torno a las organizaciones pblicas. Se ha producido tambin una evolucin en la conceptualizacin misma de cambio de la gestin pblica. Esta ya no es enunciada como un conjunto de medidas que llevaran a las organizaciones pblicas a un estado final ptimo, sino que se la concibe como un esfuerzo deliberado dirigido a iniciar y a orientar procesos desencadenados por nuevos desafos, situaciones y tareas a que deben hacer frente las organizaciones pblicas y que son permanentemente renovables. 2. LAS POLTICAS PBLICAS Y PLANEAMIENTO ESTRATGICO 2.1. PLANEAMIENTO ESTRATGICO Y COHERENCIA DE LAS POLTICAS Las polticas pblicas se expresan en instrumentos y son implementadas por organizaciones. Constituyen ordenamientos o actividades dirigidas a gobernar, regular o influenciar procesos sociales. Esos instrumentos son muy diversos y la literatura ofrece diversas definiciones y tipologas de ellos. Los trabajos en torno al anlisis de polticas pblicas especficas dejan ya interesantes enseanzas sobre las relaciones entre sus contenidos y los mecanismos organizacionales de formulacin y ejecucin. Esas relaciones exceden la especificacin de sus mandatos, responsabilidades y programas operativos. Los diseos deben satisfacer la necesidad de generar mecanismos para reglar las acciones de cada organizacin asegurando la convergencia o
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complementariedad con otras agencias u organizaciones. Por otra parte, ms all de los diseos formales, a lo largo del ciclo de las polticas pblicas se desencadenan procesos en los que las organizaciones de gobierno desempean diversos roles con cierta autonoma y discrecionalidad de comportamientos. Cada poltica pblica tiene su economa poltica: enfrenta mltiples grupos y patrones de demandas de una diversidad de actores sociales, tiene distinto contenido simblico y es susceptible de evaluacin a partir de criterios variados e indicadores especficos. Los comportamientos organizacionales estn, obviamente, condicionados por estos fenmenos. En este escenario, pasan a ser cuestiones fundamentales la definicin del modelo organizacional y de gestin y la efectividad de los incentivos utilizados. En esa definicin debe preservarse el principio de coherencia de las polticas, el que tiene su primera manifestacin en mandatos claros a los sectores y a las organizaciones pblicas conforme a la desagregacin de estrategias y objetivos. Estos mandatos y desagregaciones son condiciones a satisfacer para la delegacin de atribuciones, en particular cuando las tareas de gobierno demandan flexibilidad en la operacin, cercana con la poblacin receptora de servicios y capacidad de respuesta a nuevas demandas, situaciones y contingencias. En estos escenarios de tareas, la gestin organizacional debe alejarse del modelo centrado en procedimientos de la administracin clsica, dando mayor nfasis a las consecuencias, los resultados y los impactos. El planeamiento estratgico a nivel sectorial y organizacional es un medio para fortalecer el alineamiento de la accin con los objetivos de las polticas. Este planeamiento es un conjunto de conceptos, procedimientos y herramientas para el anlisis sistemtico y la revisin de la orientacin de la accin, del contexto y de los modos de accin. Si bien puede hacer uso de diversos mtodos y puede adaptarse a diferentes circunstancias, tiene algunas condiciones que deben satisfacerse para contribuir a la coherencia entre polticas, acciones y resultados. El planeamiento sectorial es un instrumento para el alineamiento organizacional posibilitando la correspondencia entre las polticas a implementar y las misiones a cumplir. Para ello, es preciso contar con polticas explcitas y con mandatos claros. Por consiguiente, sin una definicin de los objetivos de poltica pblica, es problemtico que el planeamiento estratgico contribuya a ese alineamiento asumiendo por lo tanto un carcter meramente simblico o ritual, sin satisfacer el requerimiento de coherencia vertical. 2.2. LAS CAPACIDADES ORGANIZACIONALES La complejizaran en las construcciones tericas y en los herramentales analticos llev tambin a adoptar perspectivas dinmicas que iluminan la importancia de las capacidades de la organizacin: a) competencias polticas, organizacionales y tecnolgicas complementarias, es decir, conjuntos de elementos fsicos, tareas, competencias humanas y relacionamientos, b) la aptitud para crearlas, renovarlas, integrarlas y coordinarlas y c) prcticas y rutinas estticas y dinmicas, orientadas stas a nuevos aprendizajes y a la innovacin. Estas capacidades son activos especficos, propios y no transferibles, afectadas a su vez por las dependencias de sendero, es decir, por sus propios antecedentes, y por las condiciones histricas y sociales en que
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funcionan. Desde ya, y tal como est incorporado en todas las metodologas de planeamiento estratgico, es preciso contar con un conocimiento adecuado de las cualidades organizacionales. En este sentido, debe apuntarse que muchos ejercicios de planificacin estratgica pasan por alto las complementariedades necesarias para la implementacin de polticas. Es decir, el planeamiento estratgico debe trascender los lmites organizacionales para abarcar las relaciones interorganizacionales y las redes de polticas a las se realizan contribuciones. Por lo tanto, en trminos de diseo de sistemas de planeamiento estratgico, es necesario contar con un nivel sectorial, intersectorial o para todo el sector pblico que agregue y de coherencia a distintas planificaciones organizacionales. Por otra parte, para una adecuada utilizacin de la planificacin estratgica deben darse algunas condiciones previas. Si bien el gobierno nacional y sus ministerios deben contar con capacidad analtica suficiente como para alimentar estratgicamente las decisiones polticas, esa capacidad debera instalarse tambin en las organizaciones pblicas, identificando y evaluando alternativas, los actores relevantes, sus estrategias de accin, las consecuencias no previstas, las relaciones estructurales, etc. La efectiva utilizacin de esta informacin demanda, a la vez, condiciones organizacionales muy particulares, as como una precisa actitud con respecto a la adquisicin y al uso del conocimiento. Es por esta va que surgen cuestiones vinculadas al planeamiento estratgico que impactan sobre los diseos organizacionales y sobre los procesos en los que participan las organizaciones de gobierno. La identificacin de estas relaciones, procesos y roles pasa a ser, entonces, un elemento indispensable para la planificacin de las acciones dirigidas a provocar cambios estructurales y de funcionamiento en esas organizaciones. 2.3. EL PRESUPUESTO Y LOS PROGRAMAS OPERATIVOS Adicionalmente, este planeamiento debe satisfacer otra condicin: su articulacin con el presupuesto y con los programas operativos. Varias situaciones se dan con frecuencia: a) el planeamiento estratgico es un ejercicio gerencial, til por el proceso de reflexin sistemtica que exige, pero relegado en la conduccin cotidiana de las actividades, b) la independencia de su formulacin con respecto a la preparacin o anlisis presupuestario acenta esta disyuncin entre el ejercicio de planificacin y la gestin, c) aun en pases con elevadas capacidades polticas y administrativas, los rganos subordinados de la administracin se encuentran en la situacin de tener que definir sus objetivos y estrategias, sustituyendo la inercia institucional o la carencia de capacidades analticas y de decisin en los mbitos que tendran que definir los rumbos en cada mbito de poltica, d) dadas las interdependencias entre organizaciones pblicas para alcanzar impactos integrados, este planeamiento slo puede dar cuenta de las contribuciones de la gestin de una organi-
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zacin y no de las de los participantes en una red de polticas. Por otra parte, esa planificacin estratgica debe estar seguida de planificaciones operativas que articulen actividades, tiempos, responsabilidades, resultados esperados y recursos. Caso contrario, la planificacin estratgica es un proceso del que no pueden esperarse consecuencias efectivas para la gestin. Puede, eso s, constituirse en un ejercicio de autoevaluacin institucional, de reflexin compartida y de construccin de una identidad organizacional si es que se realiza en forma participativa. El presupuesto en base a resultados es una tecnologa para minimizar la probabilidad de que las inconsistencias, imprecisiones y defectos de alineamiento afecten efectivamente la calidad de la gestin. Aun cuando con una larga tradicin en algunos pases y en mbitos del sector privado, la gestin orientada por resultados es una prctica comn que comenz a desarrollarse en los noventa, expandindose en la actualidad a muchos pases de la regin. La atencin que merece este instrumento tiene varios fundamentos. Como consecuencia de las abundantes evidencias de segmentacin de las polticas y de sus disfuncionalidades en los ltimos aos, vuelven a tener actualidad las cuestiones vinculadas al ordenamiento de la actividad estatal. Las expectativas en materia de coordinacin y de mayor efectividad recayeron sobre el presupuesto y sobre su consecuencia, la gestin basada en resultados, con experiencias cuyas evidencias de xito estn an en construccin. La gestin basada en resultados exige disponibilidad de informacin, evidencias, capacidades analticas y horizontes temporales suficientes de manera de poder diferencial lo circunstancial, transitorio o estacional de las tendencias y rumbos, con consideracin sistemtica de las condiciones en que se desenvuelve la implementacin. Integra, por lo tanto, un conjunto de innovaciones que responden a finalidades convergentes: orientacin poltica, anlisis de las decisiones, seguimiento sistemtico de la implementacin y evaluacin de consecuencias. Estas innovaciones, debe enfatizarse, no consisten simplemente en la incorporacin de nuevas clasificaciones y ordenamientos presupuestarios, o en mecanismos ms sofisticados de control de la gestin, sino en la posibilidad de brindar a la gestin un carcter finalista, con responsabilidad por los productos y servicios volcados a la comunidad, con planteles tcnicos y administrativos dotados de sentido de servicio pblico y con una cultura poltica y de gestin volcada a la experimentacin y el aprendizaje. 3. LA EXPERIENCIA ACUMULADA Y LOS PROBLEMAS DE LA PLANIFICACIN ESTRATGICA 3.1. LOS PROBLEMAS DEL PLANEAMIENTO ESTRATGICO Argentina cuenta con experiencias diversas en materia de planeamiento estratgico. Esa experiencia permite formular algunas apreciaciones e identificar condiciones facilitadoras y obstaculizadoras. Una afirmacin es que el marco institucional global no tiene un carcter ce-
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rrado, totalizante y determinante, sino que deja mrgenes para las formulaciones e innovaciones localizadas y para la construccin y despliegue de capacidades que, una vez creadas, pueden redefinir marcos de restricciones y consolidar orientaciones estratgicas. La cuestin central se refiere a la viabilidad de la planificacin estratgica formulada con marcos de polticas ambiguos o inexistentes. Si bien en trminos realistas podra afirmarse la virtud de definir estrategias organizacionales sin un marco claro y explicito de poltica, ya que permitira mayor autonoma en la utilizacin de su conocimiento de su campo de trabajo, as como alinear sus recursos y actividades conforme a su propia apreciacin de su contexto de tareas y de la especificidad de su ambiente institucional, ello implica riesgos desde la perspectiva agregada del estado. En trminos empricos, se constata la frecuencia de planificaciones no gobernadas por definiciones de poltica que les sirva de marco. Esto es particularmente evidente en los organismos descentralizados. Independientemente de las atribuciones que suelen serle conferidas por las leyes de creacin, por su naturaleza son organizaciones de implementacin al servicio de polticas definidas en los mbitos que ejercen su rectora. Definir sus mbitos de concentracin, lneas de accin y, en ciertos casos, los destinatarios de sus productos y servicios, no es una cuestin de gestin, sino de poltica pblica. No obstante, esta afirmacin rotunda debe matizarse pues el contexto del planeamiento estratgico es complejo y no es conceptualizable solamente a travs de los requerimientos de articulacin vertical y coherencia perfecta entre polticas y operacin. Estos prrafos intentan no cuestionar la prctica de la planificacin estratgica, sino subrayar la necesidad de ubicarla en un plano mayor que apunte a la coherencia de las polticas con las orientaciones organizacionales, as como a la coordinacin de la implementacin realizada, como crecientemente ocurre, por redes de organizaciones, sin por ello olvidar sus contribuciones a la gestin organizacional, al esclarecimiento de las polticas y al logro de la deliberacin social. Esto es particularmente relevante en aquellos casos de intervenciones gubernamentales no sectoriales que requieren aportes organizacionales diversos y que exigen marcos polticos y acuerdos explcitamente formulados y sostenibles por los apoyos sociales. Por caso, el desarrollo territorial (que comprende planificaciones estratgicas con foco en lo local) constituye un magnfico ejemplo de la necesidad de articular distintos planos de accin, niveles y mbitos de gobierno, pero que a la vez es un instrumento ineludible para el despliegue de la iniciativa social y la accin colectiva. 3.2. CONDICIONES CONTEXTUALES Y PLANEAMIENTO ESTRATGICO: RIESGOS Y POSIBILIDADES Ejemplos de planeamiento estratgico en un escenario de polticas pblicas implcitas, de formulacin escasamente formalizada o no debidamente enunciadas para orientar su implementacin, abundan. La escuela institucionalista de la sociologa de la organizacin afirma la existencia de dos tipos de contexto que inciden sobre la estructuracin y las polticas organiza-
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cionales: el contexto institucional (compuesto por las expectativas de pblicos relevantes sobre el deber ser y actuar de las organizaciones) y el contexto tcnico (dado por las exigencias de la produccin y de las tecnologas utilizadas). Un caso en que esa formulacin analtica podra aplicarse es el siguiente: un largo periodo sin la formulacin de una poltica explicita para el sector agropecuario presenci la elaboracin de planes estratgicos por los dos principales organismos descentralizados de la Secretaria de Agricultura, Ganadera y Pesca: INTA y SENASA. Podra plantearse la hiptesis de que el alto contenido tcnico de sus actividades y la especificidad de sus mandatos legitimaron la autonoma en la formulacin de sus planes estratgicos. Otro argumento podra ser que cualquiera fuese la poltica sectorial adoptada, las funciones de investigacin, extensin, fiscalizacin y preservacin del capital natural del pas tendran siempre elevada relevancia, con escasa capacidad de los elencos polticos de operacionalizar sus preferencias en materia de orientaciones organizacionales, programas o lneas de accin. En el mismo sector, la elaboracin de un plan estratgico agroalimentario se dio en un escenario de elevada conflictividad, sin el marco de una clara formulacin de la orientacin de la poltica a seguir. No obstante ese escenario de complejidad e incertidumbre institucional, el proceso de formulacin dio lugar a la realizacin de dilogos publico-privados que constituyeron la nica instancia de negociacin entre esos actores arribndose a acuerdos genricos pero sin la suficiente concrecin en objetivos, prioridades tiempos y responsabilidades. El resultado del proceso fue un plan cuyo contenido es dudoso que oriente las decisiones cotidianas del Ministerio, a pesar de la funcionalidad poltica coyuntural alcanzada. Otro ejemplo que puede mencionarse est constituido por los planes estratgicos que los organismos de investigacin integrantes del sistema nacional deben elaborar para acceder a financiamientos extrapresupuestarios dirigidos al mejoramiento institucional. Esta condicionalidad se cumple, pero con frecuencia se observa la ausencia de la perspectiva y la voz de la entidad sectorial de la que dependen estos organismos. Esta, as, est ausente en la definicin de prioridades de poltica que deben servir de marco a los organismos de ejecucin. Una consecuencia, en algunos casos, es que las demandas particulares que estas organizaciones reciben en materia de servicios distorsionan sus cometidos de investigacin y desarrollo, sin enunciados de polticas que permitan evaluar adecuadamente la pertinencia de esos servicios. Ese es el caso, por ejemplo, del Instituto Nacional del Agua, entidad que se debate ante problemas diversos que podra atender: de inundaciones, de zonas semiridas, de contaminacin de napas, etc., sin que la autoridad poltica defina las prioridades y los focos de atencin estratgicos, provocando una dispersin de los esfuerzos de investigacin y de los recursos asignados a la prestacin de servicios. Otra situacin interesante es aquella en que existen planeamientos estratgicos muy fundidos con la gestin y con su orientacin hacia el mediano plazo, sin que los mismos estn estructurados en formato de plan. Esta situacin suele estar asociada a capacidades fundadas en liderazgos orientados a la innovacin institucional, con dinmicas de relativa autonoma con respecto al marco gubernamental en el que operan. Es decir, remite a condiciones de conduccin y liderazgo que despliegan su iniciativa y dan sentido a la organizacin y sus capacidades.
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Algunos ejemplos histricos pueden sealarse, an a riesgo de hacerlo con fundamentacin insuficiente. Obras Sanitarias de la Nacin, Vialidad Nacional o el Banco Central estn asociados a los nombres de fundadores o directores que dejaron una huella de institucionalizacin importante en la forma de mitos fundacionales, patrones de conducta, acumulacin de capacidades y estrategias de relacionamiento. Por cierto, la calidad y preservacin de estas capacidades estn fuertemente asociadas a la relevancia poltica que se les asigna y a las contingencias que deben enfrentar, pero son sus cualidades las que permiten cierta resiliencia para subsistir, operar y mantener ciertos niveles de eficacia an en contextos polticos y sociales no receptivos ni colaborativos. 4. SNTESIS Y CONCLUSIONES Se ha afirmado que los primeros intentos para sistematizar los pasos a seguir en la adopcin de decisiones estratgicas, corresponde a la rbita de la planificacin econmica y social que procur dar lineamientos de los que pudiesen extraerse directivas para el nivel de las organizaciones de ejecucin. Las dificultades muchas veces analizadas que encontr esa planificacin impidieron con una desagregacin adecuada que sirviese como instrumento preciso para el diseo y la gestin organizacional. A su vez, y en cuanto a las organizaciones pblicas, la naturaleza de los problemas enfrentados llev a que esta temtica adquiriese creciente importancia. Sometidas a una incertidumbre en aumento, actuando en un mundo cada vez ms complejo y con tamaos que desafan la posibilidad de centralizacin de las decisiones operativas, deben generar mecanismos de asignacin de capacidad decisoria a partir de objetivos y de estrategias convertidos en parmetros para los niveles subordinados. Por requerimientos de esas condiciones y por la necesidad de producir adaptaciones internas capaces de satisfacerlos, se institucionalizan procedimientos para el planeamiento estratgico y se desarrollan las tecnologas para traducirlo en prcticas de gestin descentralizada y apta para superar contingencias no previsibles. El alcance de la planificacin estratgica en el caso de las organizaciones del sector pblico debe ser objeto de anlisis. En las empresas privadas, la definicin estratgica consiste en la eleccin de los focos y campos de actividad conforme a la ubicacin deseada en el mercado y a las opciones de financiamiento. Para una organizacin pblica, los aspectos anlogos tendran que constituir definiciones previas dadas por la poltica global y sectorial y por la asignacin de responsabilidades institucionales resultante. No obstante, las directivas provenientes de niveles superiores no eliminan la necesidad de realizar tareas y de establecer procedimientos para la explicitacin de sus consecuencias sobre la organizacin. Su comprensin y desagregacin en trminos operativos es, de este modo, una condicin para que las contribuciones de cada unidad del sector pblico se correspondan con las contribuciones de cada unidad del sector alcanzando, por lo tanto, la debida coherencia y coordinacin de polticas y de su implementacin. Para la realizacin de dichas tareas y el establecimiento de los procesos mencionados existen conocimientos y tecnologas disponibles, cuya generalizacin en el sector pblico debe constituir una de las metas a alcanzar. En particular, esas tecnologas demandan la disponibilidad de
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insumos abundantes de informacin, una capacidad tcnica y social de procesamiento adecuado y la posibilidad de realizar juicios y evaluaciones a nivel organizacional. Es decir, el planeamiento estratgico es viable y efectivo en la medida en que se cuenta con sistemas de informacin gerencial eficientes y con caractersticas estructurales de las organizaciones que atienden al tipo particular de las actividades a su cargo, con capacidades de gestin que el mismo planeamiento estratgico puede contribuir a identificar y consolidar. A su vez, el planeamiento estratgico debe estar enmarcado por definiciones de poltica enunciadas de manera que de ellas puedan extraerse los parmetros para la accin y para la evaluacin y en procedimientos que le den legitimidad social y sostenibilidad en el tiempo.
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ALGUNAS REFLEXIONES SOBRE LA GESTIN PARA RESULTADOS

Marcos Pedro Makn
1. INTRODUCCIN En los ltimos aos se ha producido abundante bibliografa sobre las bases conceptuales de un nuevo modelo de gestin en las administraciones pblicas latinoamericanas, partiendo de las experiencias de la Nueva Gerencia Pblica llevadas a cabo en Nueva Zelanda, Estados Unidos y Gran Bretaa y los desarrollos en materia de gestin por resultados encarados por la OECD. Este nuevo modelo denominado Gestin por, para u orientado a Resultados (segn las denominaciones en uso) plantea la necesidad de poner al Estado al servicio del ciudadano y, por tanto, cambiar el paradigma de las administraciones pblicas centradas en el control de medios, para transformarlas en administraciones donde se privilegia la obtencin de resultados que satisfagan las necesidades y demandas de la poblacin; todo ello sin abandonar el necesario control en el uso de los recursos. Es evidente que la transformacin del funcionamiento administrativo pblico, con la conceptualizacin arriba sealada, requiere un largo proceso de maduracin para su paulatina y efectiva instrumentacin. Las administraciones pblicas latinoamericanas han funcionado durante ms de un siglo y medio (desde su independencia) bajo el modelo administrativo tradicional, donde se priorizaba el cumplimiento de aspectos formales exclusivamente orientados al control del uso honesto de los recursos pblicos. La complejidad del modelo administrativo de gestin para resultados no implica partir de cero, sin considerar los avances alcanzados en el modelo anterior, ni considerar en forma simplificada que el mismo se instrumenta exclusivamente a travs del desarrollo de indicadores expresados en los presupuestos pblicos y la instrumentacin de sistemas de monitoreo y evaluacin de su cumplimiento. Pero existe tambin amplio consenso que la administracin centrada exclusivamente en el control de medios debe dejar paso a una administracin que privilegie tambin el cumplimiento de resultados. El objeto de este documento no es presentar nuevas versiones conceptuales en esta materia, sino aportar algunas ideas y propuestas sobre ciertos requisitos tcnico-administrativos que se considera que es necesario tomar en cuenta para que su instrumentacin sea efectiva. Es decir no se efectan planteamiento de qu es la gestin para resultados sino que se debe tomar en cuenta para una efectiva instrumentacin de la gestin para resultados. Se presentan tres requisitos tcnico-administrativos bsicos que se consideran necesario
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tomar en cuenta para posibilitar la instrumentacin del nuevo modelo administrativo: i) las tcnicas presupuestarias a utilizar, ii) la integracin al nuevo modelo de los desarrollos en materia de administracin financiera y iii) incentivos. Pero es indudable que este cambio sustancial en el funcionamiento de la administracin no se logra solamente con el desarrollo de claros elementos conceptuales y modificaciones tcnico-administrativas. Requiere un profundo cambio cultural en la visin que tienen los actores que interoperan con ella, tales como los poderes legislativos, los rganos de control, la dirigencia poltica, la burocracia y la sociedad civil. Es por ello que el documento plantea en su parte final, los cambios que se deberan introducir en los roles que ejercen dichos actores para una efectiva instrumentacin de la gestin para resultados. 2. ANTECEDENTES La administracin pblica latinoamericana se caracteriz, hasta la dcada de los aos 80, por estar regida por un conjunto amplio y variado de normas orientadas al control en el uso de los insumos y al cumplimiento de procedimientos formales. Se trataba de administraciones hiperreguladas en su funcionamiento interno, que no contaban con normas vinculadas con la responsabilidad de las instituciones pblicas en la produccin de los bienes y la prestacin de servicios que demanda la poblacin. No obstante ello, tal como se seala muy acertadamente, La construccin del Estadonacin en los siglos XIX y principios del XX fue, en buena parte, el resultado de logros extraordinarios del sector pblico (Schick 2004). La introduccin de la carrera administrativa que privilegiaba el mrito como criterio para la estabilidad y de ascenso del empleado pblico, el concepto de servidor pblico que impregnaba, en muchos pases, la mentalidad de los empleados pblicos, unido a que la clase poltica dedic esfuerzos a la construccin de la infraestructura bsica de los pases, a satisfacer las necesidades de salud, educacin y seguridad social y a promover el desarrollo de actividades productivas, fueron elementos que neutralizaron parcialmente las limitaciones antes mencionadas y posibilitaron el inicio de los procesos de desarrollo en nuestros pases. Pero a medida que los Estados crecan y asuman nuevas responsabilidades en el proceso de desarrollo, ese modelo administrativo comenz a transformarse en un serio obstculo por las rigideces que planteaba su funcionamiento y por la concepcin autista que tenan sus procesos de reforma administrativas, Estos procesos enfatizaban en el mejoramiento per se de la eficiencia de la gestin pblica, sin una adecuacin consideracin de la eficacia de la misma en trminos de que su operatividad se orientara a satisfacer las demandas de la poblacin. Las experiencias que a mediados de la segunda mitad del siglo XX se llevaron a cabo principalmente en Nueva Zelanda, Estados Unidos y Gran Bretaa, a travs del modelo de ges-
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tin denominado Nueva Gerencia Pblica, implicaron un profundo cambio de orientacin en el funcionamiento del aparato administrativo pblico al privilegiarse los conceptos de eficiencia y eficacia de la gestin pblica, siendo su principal foco la produccin de los bienes y las prestacin de servicios que satisfagan las necesidades de la poblacin, acompaados de una mayor flexibilidad en el uso de los medios (Bonnefoy 2005). En Amrica Latina a finales de la dcada de los 50, se desarroll e instrument la planificacin como herramienta de conduccin de los gobiernos, con una visin normativa, centralista y tecnocrtica, pero que constitua una adecuada interpretacin de la concepcin vigente de desarrollo de los pases (modelo de crecimiento hacia afuera, con un Estado ampliado y con funciones empresariales). Como una de las herramientas necesarias para la instrumentacin de los planes se llev a cabo la reforma presupuestaria, introduciendo la tcnica del presupuesto por programas. Estas reformas presupuestarias implicaron un profundo proceso de transformacin de dichos sistemas, pero se realizaron sin considerar las interrelaciones que tena el presupuesto pblico con otros sistemas de administracin de recursos reales y financieros y con el funcionamiento operativo de las instituciones pblicas. El uso de la planificacin como herramienta de gobierno fue descontinuada en la mayora de los pases (excepto Brasil, Colombia y Mxico) a partir de los aos 80, como consecuencia de la introduccin de la concepcin neoliberal de la economa que le asignaba un rol residual al Estado, la crisis de la deuda que oblig a encarar polticas financieras restrictivas de corto plazo y a que el modelo de planificacin normativa centralizada haba demostrado su inviabilidad para interpretar la nueva realidad econmica y social. A finales de los aos 80 y durante la dcada de los aos 90 se tom conciencia de la necesidad de modernizar e integrar los procesos de administracin de recursos reales y financieros con el presupuesto pblico, a efectos de lograr una mayor eficiencia de la gestin administrativofinanciera del Estado y se dio inicio a la implantacin de los denominados sistemas integrados de administracin financiera. Estas experiencias han sido, en general, exitosas en materia de produccin de informaciones en forma sistemtica y fidedigna de la gestin econmico-financiera de las administraciones pblicas, habiendo avanzado en los ltimos aos en la integracin de la gestin con la produccin de informaciones a travs de efectivas interrelaciones de los sistemas de administracin de recursos financieros con los de administracin de recursos humanos y materiales principalmente. (Makn 1998) A finales del siglo XX se concluy en la mayora de los pases de Amrica Latina en la necesidad de iniciar los procesos de instrumentacin de un nuevo modelo administrativo de gestin para resultados, para lo cual se tom como marcos de referencia los desarrollos conceptuales de la Nueva Gerencia Pblica y, en especial, los modelos aplicados en los pases de la OECD. De acuerdo con un estudio realizado por Nuria Cunill y Sonia Ospina (2003), citado en el documento Modelo abierto de Gestin Para Resultados en el Sector Pblico (BID/CLAD 2007)
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los procesos de instrumentacin de la gestin para resultados partieron, en Amrica Latina con el desarrollo de sistemas de evaluacin de resultados, como herramientas para mejorar la eficiencia y la eficacia de la gestin pblica y se utilizaron dos enfoques o marcos de referencia: En Chile, Mxico, Per y Uruguay los sistemas de evaluacin se estructuraron con base en el sistema presupuestario con el fin de apuntalarlo con informacin considerada clave para orientar la asignacin de los recursos del fisco. En el caso de Chile, a travs de los Programas de Mejoramiento de la Gestin se introdujo tambin el concepto de incentivos materiales a los funcionarios pblicos como estmulo por el cumplimiento de metas y compromisos. En Colombia y Costa Rica se parti del sistema de planificacin y se enfatiz en el anlisis del cumplimiento de polticas.
Si bien an es escaso el tiempo transcurrido para evaluar las experiencias realizadas, es posible afirmar que el camino a recorrer en Amrica Latina recin comienza. Se ha avanzado mucho en el desarrollo de indicadores, incluso se seala una nueva enfermedad administrativa, la indicadoritis que implica la cuantificacin de todo, sea relevante o no para medir y evaluar la gestin. Por otro lado, al no utilizarse, en la mayora de los casos, la herramienta de la cadena de valor pblico no se conceptualiz e instrument una clara distincin entre indicadores de produccin - necesarios para la asignacin de recursos en el presupuesto - e indicadores de resultado e impacto, que posibilitan visualizar el grado de cumplimiento de polticas y sus relaciones con la produccin pblica. Inclusive se introdujo el concepto de que una nueva tcnica - el Presupuesto por Resultados - era suficiente para la instrumentacin del nuevo modelo de gestin, incurrindose en el mismo error de la dcada de los 60 con la introduccin del presupuesto por programas. En este ltimo caso se hipervalor dicha tcnica, mencionndola como instrumento de desarrollo econmico. En el primer caso, se consider que el presupuesto por resultados era sinnimo de gestin para resultados y que era suficiente como herramienta para el cambio del modelo de gestin pblica. Otra visin limitada de la gestin para resultados fue la de considerar que el nuevo modelo administrativo requera exclusivamente de un rgimen contractual entre los rganos de planificacin, presupuesto y administracin pblica y las instituciones. Este rgimen implica compromisos por parte de las instituciones de cumplimiento de polticas, metas y objetivos y, como contrapartida, el otorgamiento de premios o incentivos por parte de los citados rganos centrales. Nos referimos a los contratos por desempeo, contratos internos de gestin y carta compromiso con los ciudadanos. En estos casos se trata de herramientas de formalizacin de compromisos entre organismos pblicos que sirven de base para el seguimiento y evaluacin de la gestin y que ayudan a la instrumentacin del nuevo modelo de gestin, pero que no garantizan cambios en el funcionamiento de la operatividad de la administracin pblica. Como se puede apreciar en el punto siguiente la gestin para resultados va mucho ms all deI desarrollo de indicadores, del uso de una determinada tcnica presupuestaria y de la
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formalizacin de contratos por desempeo. 3. ASPECTOS CONCEPTUALES BSICOS DE LA GESTIN PARA RESULTADOS Sin pretender agotar el marco conceptual de la gestin para resultados en este punto se presentan algunas definiciones y enfoques que se vienen utilizando para caracterizar el nuevo modelo administrativo pblico en una forma amplia y comprehensiva. 3.1 ALGUNAS DEFINICIONES i) Marco conceptual cuya funcin es la de facilitar a las organizaciones pblicas la direccin efectiva e integrada de su proceso de creacin de valor pblico, a fin de optimizarlo asegurando la mxima eficacia, eficiencia y efectividad de su desempeo, la consecucin de los objetivos de gobierno y la mejora continua de sus instituciones BID/CLAD (2007). ii) La gestin orientada a resultados es un enfoque orientado a lograr cambios importantes en la manera en que operan las organizaciones, mejorando el desempeo en cuanto a los resultados como la orientacin central. Proporciona el marco de la gestin y las herramientas para la planificacin estratgica, la gestin de riesgos, el monitoreo del desempeo y la evaluacin (OCDE-BM, 2006). iii) La gestin por resultados (GpR) es un enfoque del ciclo de vida de la administracin de programas que integra una visin estratgica centrada en el alcance de objetivos, incorporando un mejor uso de estrategias, personas, recursos, procesos y medidas para mejorar la toma de decisiones, la transparencia y la rendicin de cuentas. El elemento esencial de la GpR se centra en el logro de resultados, la aplicacin de la medicin del desempeo continuo, el aprendizaje, el cambio y la presentacin de informes de rendimiento (CEPAL-DPPO). iv) Es el modelo de administracin de los recursos pblicos centrado en el cumplimiento de las acciones estratgicas definidas en el plan de gobierno para un determinado perodo de tiempo. Permite gestionar y evaluar el desempeo de las organizaciones del Estado en relacin con polticas pblicas definidas para atender las demandas de la sociedad (MAKON 2000). Si bien no existe un modelo nico de gestin para resultados, de las definiciones seleccionadas se puede extraer algunas caractersticas comunes del mismo: i) Implica la refocalizacin de la conduccin y gerencia de los organismos pblicos hacia un modelo de gestin que privilegia los resultados en el marco de polticas planificadas de desarrollo, por sobre los procedimientos y que prioriza la transparencia en la gestin. ii) Conlleva el desarrollo de una nueva cultura organizacional tanto en los niveles polticos y gerenciales, como en los tcnicos y administrativos de poner al Estado al servicio de la poblacin
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3.2. ALGUNOS ENFOQUES Existen bsicamente tres enfoques o formas de tratamiento de la gestin para resultados que son complementarios entre s: i) Sistmico ii) Macroprocesos iii) Instrumento de gestin i) Sistmico Desde el punto de vista sistmico podramos sealar que la gestin para resultados requiere el funcionamiento articulado e interrelacionado de los tres sistemas bsicos que operan transversalmente en la estructura administrativa pblica: a) planificacion, b) presupuesto y c) organizacin (ver grfico n 1)
Grfico Nro. 1
Organizacin
Presupuesto
Planificacin
A travs del sistema de planificacin se determinan los resultados e impactos a obtenerse en el marco de poltcas de desarrollo de largo, mediano y corto plazos, as como las medidas de regulacin y la produccin pblica a instrumentarse a travs de las instituciones pblicas. La produccin pblica es el marco de referencia para la asignacin de los recursos reales y financieros en el presupuesto y, es a travs de la misma donde se puede lograr la vinculacin del plan con el presupuesto.
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La organizacin, entendida como el funcionamiento de la estructura administrativa del Estado y de los sistemas de administracin de recursos reales y financieros, viabiliza los procesos necesarios para que, a travs de las unidades administrativas responsables, se administren los recursos que requiere la produccin pblica. En forma simplificada y grfica, podramos afirmar que la planificacin define que lograr, el presupuesto que recursos utilizar para producir bienes y servicios y la organizacin quienes son las unidades administrativas responsables de los procesos productivos y de la administracin y utilizacin de los recursos reales y financieros. ii) Macroprocesos El enfoque basado en procesos es tambin una herramienta til en el tratamiento metodolgico de la gestin para resultados ya que, como se define en la norma ISO 9000 de 1994, un proceso es un conjunto de actividades relacionadas o que interactan, las cuales transforman elementos de entrada en resultados. Bajo esta conceptualizacin, el conjunto de procesos interrelacionados que partiendo de la definicin de polticas y que culminan en el monitoreo y seguimiento permiten expresar claramente el ciclo administrativo integral de la gestin pblica En el modelo administrativo de la gestin para resultados los principales macroprocesos que lo conforman son: a) planificacin estratgica, b) programacin presupuestaria; c) administracin de recursos reales y financieros y d) seguimiento, control y auditora por desempeo. (ver grfico n 2) La reinstalacin en los ltimos aos de la planificacin en Amrica Latina, en el marco
Grfico Nro. 2
Planeamiento estratgico
Programacin presupuestaria
GESTIN POR RESULTADOS

Seguimiento y auditora por desempeo Administracin de recursos reales y financieros
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de una concepcin de Estado como instrumento orientador del desarrollo econmico y social, representa un aporte esencial para la instrumentacin de la gestin para resultados. El primer macroproceso planificacin - conlleva el desarrollo de procesos sistemticos de planificacin estratgica en las instituciones pblicas que, a travs de procesos participativos y con una visin amplia tecno-poltica, ha de posibilitar que se liguen en forma sistemtica y permanente las acciones diarias y cotidianas en materia de produccin de bienes, prestacin de servicios y dictado de polticas, con los resultados e impactos a obtenerse en el mediano y largo plazo. Es decir la planificacin se transforma en una herramienta bsica para la gestin gubernamental e implica el desarrollo en conjunto e integrado de la Planificacin Estratgica de Alta Direccin y de la Planificacin Operativa (Sotelo 2011) El segundo macroproceso - programacin presupuestaria - implica lograr en la etapa de formulacin del presupuesto una vinculacin efectiva entre los objetivos y polticas contemplados en la planificacin estratgica con la produccin de bienes y prestacin de servicios a realizarse en las instituciones pblicas y stos con los recursos reales y financieros que requieren. De esta manera el presupuesto se transforma en una verdadera herramienta de instrumentacin de las polticas de desarrollo. El tercer macroproceso - administracin de recursos reales y financieros - es un aspecto que no ha sido suficientemente considerado en la literatura y prctica de la gestin para resultados. Escasos sern los resultados a obtenerse en cuanto a la instrumentacin de dicho modelo, si los procedimientos de adquisicin y uso de los recursos reales y financieros siguen manejndose bajo las pautas tradicionales de controles formales y con roles predominantes de las unidades de apoyo tcnico administrativo. Es necesario optimizar y simplificar los procesos administrativos que posibiliten al gerente pblico responsable de la produccin de bienes o de la prestacin de servicios, gestionar de la manera ms adecuada el personal, manejar de manera apropiada las compras y contrataciones, as como disponer de informacin de la utilizacin efectiva de recursos reales y financieros en tiempo real. Esto supone un cambio sustancial en la concepcin y rol de la gerencia pblica. La asignacin de responsabilidades sobre resultados debe ir acompaada de la correspondiente delegacin de autoridad sobre la utilizacin de recursos. Sin embargo, resulta comn que la gerencia sustantiva a cargo de la produccin de bienes y servicios que demanda la poblacin presente cierta incapacidad en el manejo cotidiano de la gestin de recursos. Esto se debe a que generalmente los responsables sustantivos son especialistas sectoriales y, de manera natural, transfieren el proceso de programacin y asignacin de los recursos a las reas de administracin. Como consecuencia de ello, el proceso de produccin de polticas asume la lgica de la administracin y no la de la planificacin y de la programacin presupuestaria. Un elemento vital para la viabilidad del nuevo modelo es que la gerencia pblica res-
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ponsable de la produccin de bienes y prestacin de servicios, asuma la responsabilidad de la programacin de los recursos reales y financieros que requiere para el cumplimiento de dicha produccin y para la obtencin de los resultados que le han sido asignados. Ello implica, a su vez que las reas de apoyo administrativo no deben invadir el campo de responsabilidad de los gerentes pblicos productores de bienes y servicios tomando decisiones sobre la naturaleza y tipo de recursos que requieren los mismos. Su responsabilidad es cumplir con eficiencia y eficacia el rol que tienen asignado de apoyar los procesos de adquisicin de recursos reales y administracin de recursos financieros. En sntesis, el mejoramiento de las capacidades administrativas y la definicin clara de los roles de los agentes pblicos son requisitos sine qua non para la instrumentacin de la gestin para resultados. Por ltimo, el cuarto macroproceso - seguimiento y auditora por desempeo implica el diseo e instrumentacin de mecanismos para el seguimiento sistemtico de la produccin pblica, medicin de resultados, evaluacin de polticas pblicas y apreciacin del desempeo institucional a travs del desarrollo de indicadores que posibiliten medir el impacto de la gestin pblica e identificar los desvos y sus causas para introducir medidas correctivas en el momento oportuno. En lo que se refiere a la auditora por desempeo, ltimo paso de este macro proceso, existe consenso en definirlo como un examen independiente de la eficiencia y la eficacia de las intervenciones, programas u organizaciones del gobierno, que presta debida atencin a su economa y tiene como propsito conducir a mejoras1. Por tanto, en este caso, implica un cambio del rol tradicional de los rganos de control externo2. iii) Instrumento de gestin En el documento Modelo abierto de Gestin para Resultados en el Sector Pblico (BIDCLAD 2007), y a partir del concepto de que las instituciones pblicas generan valor pblico, se seala que la gestin para resultados es una herramienta de gestin que posibilita, y a la vez facilita, el ejercicio de la funcin directiva de los funcionarios pblicos. Se indica que la funcin principal de la gestin para resultados es la de proporcionar a los niveles directivos un medio de monitoreo y regulacin para garantizar que ejerzan sus responsabilidades. Es decir que, en este caso, el nfasis est dado en el concepto de mejoramiento del proceso de toma de decisiones sobre la gestin pblica y en el de rendicin de cuentas con base en los resultados obtenidos en dicha gestin. (ver grfico n 3)
International Congress of Supreme Audit Institutions (INCOSAI) Implementation Guidelines for Performance Auditing Stockholm, July 2004; p. 11 Performance auditing is an independent examination of the efficiency and effectiveness of government undertakings, programs or organizations, with due regard to economy, and the aim of leading to improvements 2 Este tema se analiza en el punto 8 de este documento.
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Grfico Nro. 3
Concepto de Gestin para Resultados
Control Externo
Gestin y control y del proceso de creacin de valor pblico PROCESO DE CREACIN DE VALOR PBLICO
Control social de la gestin pblica
RENDICIN DE CUENTAS
CICLO DE GESTIN Y CONTROL DE GESTIN

NIVEL ORGANIZATIVO
NIVEL SOCIAL Y POLTICO
Fuente: BID CLAD (2007)
3.3 LA CADENA DE VALOR Los tres enfoques arriba mencionados son visiones diferentes, pero a la vez complementarias de la gestin para resultados que utilizan como metodologa de anlisis para la programacin, en forma implcita en los dos primeros casos y en forma explcita en el tercero, el concepto de cadena de valor pblico. En varios de los pases que vienen instrumentando modelos de gestin para resultados se emplea como herramienta de programacin y seguimiento la matriz o marco de estructura lgica. Este mecanismo, utilizado para la elaboracin de proyectos a ser financiados por los organismos internacionales - posibilita programar a nivel micro la gestin vinculando fines, objetivos, resultados, productos y actividades, presentando en cada caso indicadores y medios de verificacin de su cumplimiento. Si bien ha sido y es til para la programacin de proyectos de inversin, con fechas de inicio y finalizacin determinados, no rene, a nuestro entender, los requisitos para cubrir en forma integral toda la problemtica de la gestin pblica. En primer lugar, la mayora de las acciones estratgicas que ejecuta el sector pblico son de carcter permanente, lo que no significa rutinario y responden al cumplimiento de las
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funciones esenciales del Estado. As se tiene, la prestacin de los servicios de salud, educacin y asistencia social, investigacin, mantenimiento de infraestructura, fomento de actividades productivas, entre otros. A travs de las mismas se originan bienes y servicios que contribuyen a la obtencin de resultados previstos en las polticas de desarrollo y, por tanto, son objeto de la planificacin. En segundo lugar, las relaciones resultados- productos no son lineales y causales. Un mismo producto de responsabilidad de una institucin puede orientarse al logro de varios resultados asignados a diversas instituciones y un mismo resultado puede obtenerse a travs de produccin a cargo de diversas instituciones. El concepto de valor pblico extrado del concepto de valor privado fue definido inicialmente por Moore(1998) como el conjunto de actividades realizadas por instituciones pblicas que dan respuesta a necesidades o demandas de la sociedad. A partir de all fueron mltiples las definiciones dadas a este concepto que se sintetizan, a nuestro entender en forma muy grfica, en la siguiente: Valor pblico, significa, pragmticamente, hacer mejor las cosas y lograr una mayor satisfaccin de los usuarios y de los directivos polticos (Orellana, Probidad Chile). La cadena de valor pblico es una metodologa de programacin y anlisis capaz de representar, de manera sencilla y comprehensiva, la actividad del sector pblico identificando los resultados que se procuran obtener, as como los productos, procesos y recursos que se organizan con este propsito. La cadena de valor del sector pblico adems de la produccin de bienes y servicios contempla otro tipo de acciones que se denominan direccionalidad de las polticas y medidas de poltica. (Sotelo 2012). Por tanto, se considera que la cadena de valor pblico es una herramienta idnea para expresar toda la problemtica de los elementos que intervienen en la gestin pblica. (ver grfico n 4) La direccionalidad de las polticas implica seleccionar, definir y explicar los problemas que son relevantes para la agenda de gobierno y elaborar las estrategias e instrumentos para enfrentarlos. Una parte sustancial de la actividad poltica consiste en comunicar, ajustar y precisar estas direcciones. La adopcin de medidas de poltica tiene por objeto modificar, orientar y/o regular los comportamientos de los actores en una determinada rea de poltica y que se expresan en decisiones o normas, producidas por autoridades u rganos competentes. Por ltimo, el modelo de la cadena de valor pblico agrupa los efectos esperados de la produccin pblica en dos categoras: Los efectos ms directos son denominados resultados y, en general, se vinculan con la proporcin esperada de usuarios alcanzados por los servicios (cobertura) y/o la naturaleza de los cambios que se espera que stos produzcan en aquellos. Los efectos ms indirectos pretendidos por las polticas se denominan impactos y son los que se procuran lograr como consecuencia de los cambios producidos en los usuarios a los
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Grfico Nro. 4
Regulacin Orientacin
Direccionalidad
Medidas de poltica Operaciones
Produccin
Recursos
Productos
Resultados
Impactos
Fuente: Sotelo Maciel, Anbal Jorge (2012)
que se prestan los servicios. Las ventajas de este modelo son las siguientes: Permite ordenar y hacer consistente el contenido de los diversos instrumentos de planificacin. Posibilita preparar los instrumentos de planificacin para favorecer su vinculacin con el presupuesto y contribuir a una mejor asignacin de recursos con base en prioridades. Contribuye a la identificacin de indicadores rigurosamente vinculados a los procesos de produccin pblica y a los resultados e impactos esperados de las polticas.
4. TCNICAS PRESUPUESTARIAS EN EL MARCO DE LA GESTIN PARA RESULTADOS Las tcnicas presupuestarias han venido evolucionando a travs del tiempo y su instrumentacin ha estado vinculada a los requerimientos de informacin que al sistema presupuestaria le plantea el modelo de Estado vigente en cada caso. Hasta los aos 30 del siglo XX la estructura presupuestaria de gastos clasificados por instituciones y partidas por objeto del gasto se consideraba suficiente en Amrica Latina para ejercer el control de uso de los recursos, objeto esencial asignado al presupuesto en el marco de una concepcin de Estado mnimo. A partir del modelo econmico keynesiano de una mayor intervencin del Estado en la economa, donde se le asignaba a los niveles y composicin de los ingresos y gastos pblicos un rol activo en la atenuacin de las variaciones en los ciclos econmicos, se consider que el presupuesto deba reflejar en su estructura de clasificaciones, la participacin del Estado en la economa y la distribucin por sectores o reas de actuacin del sector pblico. Para ello se in28
corporaron las clasificaciones financieras econmica del ingreso y gasto pblico y funcional del gasto. A finales de la dcada de los 50 e inicios de la dcada de los 60 y, en el marco de una visin ampliada de la participacin del Estado en la economa y con el desarrollo de los sistemas de planificacin, se defini que la estructura presupuestaria considerando exclusivamente variables financieras era insuficiente. De ah surgi una sustancial ampliacin de los elementos que deba contener el sistema presupuestario. Se consider que el presupuesto no solo deba reflejar lo que el Estado gastaba sino tambin lo que el Estado haca con los recursos asignados (Martner 1967). Se incorporaron las variables fsicas en el presupuesto, es decir los bienes y servicios que se producen y prestan con los recursos asignados. Como herramienta til para ello se comenz a utilizar la tcnica del presupuesto por programas. Posteriormente se desarrollaron otras tcnicas como el presupuesto base cero y el presupuesto por objetivos que, con variantes menores, planteaban la necesidad de interrelacionar las variables fsicas y financieras incorporadas en el presupuesto pblico. La pregunta que surge en el marco del nuevo modelo administrativo es la siguiente: es necesario desarrollar nuevas tcnicas presupuestarias para vincular los planes con el presupuesto e introducir la gestin para resultados? El inicio o parte derecha de la cadena de valor pblico, refleja en el mbito institucional pblico, los procesos productivos que ejecutan de las instituciones pblicas y que se expresan en los bienes y servicios producidos para contribuir a la obtencin de los resultados e impactos previstos en las polticas de desarrollo, as como en los recursos reales y financieros utilizados para lograr dicha produccin. En el marco de dicha cadena, la tcnica presupuestaria a utilizarse debe posibilitar que se expresen los distintos tipos de bienes y servicios que se producen terminales e intermedios - en el mbito de las instituciones pblicas y las relaciones insumo-producto es decir las cantidades y calidades de insumos que se requieren para producir cada uno de los bienes y servicios. Los productos terminales son los bienes y servicios que produce o presta una institucin, no sufren nuevos procesos de transformacin en la misma y contribuyen directamente al logro de resultados previstos. Los productos intermedios son los bienes y servicios que se producen al interior de las instituciones y que son requisitos necesarios para lograr la obtencin de la produccin terminal. Las relaciones entre la produccin terminal e intermedia de una institucin constituye la red de produccin de la misma. Las relaciones insumo-producto implican la asignacin de los recursos reales (humanos y materiales) que requiere cada producto y, por tanto es la base para la asignacin de gastos en el presupuesto pblico.
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Se considera que la tcnica del presupuesto por programas rene las caractersticas y requisitos tcnicos mencionados en los prrafos anteriores, ya que cada una de las categoras programticas que utiliza (programa, subprograma, proyecto, actividad y obra) posibilita reflejar relaciones insumo-producto, as como los responsables o unidades ejecutoras a cargo de su instrumentacin. Por otro lado, a travs de la estructura programtica (relaciones entre categoras programticas), permite expresar las relaciones entre productos en el mbito de las instituciones pblicas. Las categoras programticas de programa, subprograma y proyecto contienen produccin que se vinculan con los resultados a alcanzar, mientras que la produccin originada en las actividades y obras es de carcter intermedia.3 Entre las debilidades que ha tenido la aplicacin del presupuesto por programas y que es necesario superar, cabe destacar que al no haber tomado como base la cadena de valor pblico, su desarrollo prctico se concentr en la determinacin de la produccin pblica y su vinculacin con los recursos requeridos. No se desarrollaron metodologas para vincular la produccin pblica con los resultados e impactos contemplados en la mencionada cadena. En los ltimos aos se ha venido desarrollando la idea de utilizar la tcnica del presupuesto por resultados como herramienta superadora de la tcnica del presupuesto por programas. El presupuesto por o basado en resultados enfatiza en la necesidad de que el presupuesto debe dejar de ser un listado de gastos y reflejar los resultados que se obtienen de la gestin presupuestaria. Prcticamente similar definicin a la utilizada por Martner, ya citada. Si se entiende por resultado la produccin pblica estamos en la misma conceptualizacin de la tcnica del presupuesto por programas. Si el concepto de resultado es que se trata de modificaciones de variables econmicas y/o sociales que se alcanzan en los beneficiarios o receptores de la produccin pblica, no es posible asignar recursos por resultados. Por ejemplo, la asignacin de recursos en el presupuesto de un programa de atencin materno infantil no se realiza en funcin del indicador que refleje la reduccin de las tasas de mortalidad y morbilidad materno infantil, sino con base en la cantidad de madres y nios atendidos. Si la definicin de resultado es amplia y comprehensiva de los conceptos arriba sealados se podra sealar que el presupuesto basado en resultados adiciona a las caractersticas del presupuesto por programas el desarrollo metodolgico de los indicadores de resultados e impacto y la determinacin de relaciones causales entre los resultados y la cantidad y calidad de los bienes y servicios a producirse por parte de las instituciones pblicas. Es decir se orienta a reflejar la cadena de produccin de valor pblico Por tanto, no se considera correcto plantearse al presupuesto por programas y al presupuesto basado en resultados como dos tcnicas contradictorias.
Para mayores detalles de esta tcnica ver: Matus Carlos, Makn Marcos y Arrieche Vctor Bases tericas del presupuesto por programas.
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Se considera que la utilizacin de la tcnica del presupuesto por programas orientado a resultados posibilita expresar la cadena de valor pblico y por tanto la vinculacin planpresupuesto en el marco de la gestin para resultados. 5. LA ADMINISTRACIN FINANCIERA EN EL MARCO DE LA GESTIN PARA RESULTADOS Tal como se mencion anteriormente, a partir de finales de la dcada de los 80, se inici en Amrica Latina un proceso de modernizacin de los sistemas administrativos financieros a travs del desarrollo de sistemas integrados de administracin financiera. La conceptualizacin ms difundida de la administracin financiera es que se trata de un conjunto de unidades organizativas, recursos, normas, sistemas y procedimientos que intervienen en las etapas de programacin, gestin y control necesarias para captar los recursos pblicos y aplicarlos para la concrecin de los objetivos y metas del sector pblico en la forma ms eficiente y eficaz. De esta definicin se infiere que la administracin financiera contiene la programacin y administracin eficiente y eficaz del conjunto de medios que permiten contribuir a facilitar el cumplimiento de objetivos y polticas del Estado. Es una herramienta esencial para la instrumentacin de un modelo de gestin para resultados, en el mbito de la administracin e informacin del uso de los recursos reales y financieros. Los procesos de reforma de la administracin financiera tuvieron como objetivos iniciales generales y comunes: mejorar los procesos de administracin de los recursos y gastos pblicos generar informaciones sistemticas y oportunas de la gestin econmico-financiera del sector pblico lograr transparencia en la exposicin de las cuentas pblicas mejorar los procesos de control interno y externo de la gestin publica
Un gran avance conceptual, metodolgico y operacional de estos procesos de reforma fue el de dejar de lado la visin unidimensional de reformas independientes de cada sistema administrativo y, en especial, dejar de lado el concepto de que la reforma presupuestaria era la locomotora que posibilitaba que, automticamente se modernizaran los dems sistemas de administracin de recursos. Los cuatro sistemas bsicos que integraron inicialmente los procesos de reforma fueron los de presupuesto, tesorera, crdito pblico y contabilidad. En una segunda etapa y con el objeto de profundizar la instrumentacin de mejoras en la gestin econmico-financiera pblica, se incorporaron a los procesos de reforma los sistemas
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de administracin de recursos humanos y materiales. Esta conceptualizacin implic ligar la gestin de administracin de recursos reales con los registros contables de ejecucin de gastos y, por tanto introducir un nuevo modelo de gestin en la administracin de recursos reales y financieros con una clara distincin y complementariedad de los roles de los gerentes pblicos a cargo de la produccin de bienes y prestacin de servicios y de los responsables del apoyo tcnico-administrativo.4 En los pases donde se instrument este modelo, la informacin econmica financiera de la gestin pblica, al ser la expresin de los procesos de contratacin, adquisicin, recepcin y utilizacin de recursos reales y financieros, posibilita vincular los gastos con la produccin pblica. De los distintos momentos de gastos que expresan las etapas de los procesos administrativos (preventivo, compromiso, devengado y pagado), adquiere especial relevancia la utilizacin del gasto devengado como elemento central para integrar las informaciones econmicofinancieras. El gasto devengado, al ser el registro financiero de los bienes y servicios recibidos y puestos a disposicin de las unidades ejecutoras permite medir el avance financiero de las categoras programticas del presupuesto y es la base para determinacin de costos. La determinacin de costos por categoras programticas o centros de produccin permite complementar y enriquecer los anlisis de eficiencia de la gestin pblica. Para ello, es necesario hacer una clara definicin y distincin de los conceptos de gastos y costos y establecer su vnculo con las categoras programticas y centros de costos, respectivamente. Esto requiere de la utilizacin del concepto de insumo-producto elemento bsico de expresin de los procesos productivos pblicos tanto desde el punto de vista de gastos como de costos (Ral Calle y Marcos Makn 2012). En sntesis, la existencia de sistemas de administracin financiera que contengan el nuevo modelo de gestin en la administracin de recursos reales y financieros, y donde se determine claramente el registro del gasto devengado como instancia definitoria de los gastos por producto, es un requisito esencial en los procesos de instrumentacin de la gestin para resultados. Si a ello se le adiciona la aplicacin de metodologas para la determinacin de costos, se tendr slidas bases para determinar la eficiencia de los procesos productivos pblicos y para hacer una ms slida y sustentada asignacin de recursos en el presupuesto. 6. INCENTIVOS El nuevo modelo administrativo implica la revisin de algunos criterios tradicionales contemplados en la administracin de recursos reales y financieros y la introduccin de incentivos a las organizaciones y a los funcionarios y empleados pblicos.
Para mayores referencias sobre este nuevo modelo de gestin en especial los roles de las unidades ejecutoras y de las gerentes de programas ver: Makn, Marcos Sistemas Integrados de Administracin Financiera Pblica en Amrica Latina, ILPES 1998
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No es posible plantearse mejoras en la gestin pblica si se le otorgan tratamientos administrativos similares a todos los organismos pblicos, acten o no en forma eficiente y eficaz, cumplan o no con los objetivos y polticas que les han sido asignadas. Igual situacin se presenta en el caso de los funcionarios y empleados pblicos; es necesario motivar y estimular al funcionario y empleado eficiente y eficaz en su gestin, que lo distinga del que no lo es. Por tanto, el otorgamiento de un incentivo significa premiar a organizaciones y/o funcionarios y empleados pblicos por el cumplimiento de compromisos asumidos orientados a mejorar la eficacia en el cumplimiento de metas y objetivos y la eficiencia de los recursos reales y financieros. En materia de incentivos organizacionales es necesario revisar los criterios tradicionales de la existencia de procedimientos comunes para todos los organismos en materia de administracin de recursos reales y financieros. Para instrumentar el nuevo modelo administrativo es necesario contar con procedimientos diferenciados de administracin de recursos para los casos de los organismos que se incorporen a la programacin y rendicin de cuentas por resultados. Estos procedimientos diferenciados en materia de ejecucin presupuestaria y de administracin de recursos humanos, materiales y financieros deben contemplar el otorgamiento de una mayor flexibilidad en la administracin de medios y una mayor descentralizacin en la gestin para aquellos organismos que cumplan con las polticas, objetivos y resultados a los que se han comprometido. La instrumentacin de incentivos a los organismos, en funcin del nivel de cumplimiento o no de los resultados a los que se han comprometido es, por tanto, una de las herramientas idneas para viabilizar el modelo de gestin para resultados. A continuacin se presentan un listado no exhaustivo de incentivos institucionales que se podran considerar en el marco del nuevo modelo de administracin. No significa que es obligatoria la utilizacin en todos los casos de todos los incentivos que se plantean. Segn sean las caractersticas de los compromisos asumidos por las instituciones se podrn aplicar uno, varios o todos ellos. Los incentivos institucionales ms comnmente utilizados son: Utilizacin de saldos de crditos no utilizados en un ejercicio presupuestario en ejercicios posteriores Regmenes especiales ms flexibles en materia de modificaciones presupuestarias y cuotas de ejecucin Transferencias de decisiones de pago a los organismos Flexibilidad en la ocupacin de cargos vacantes Flexibilidades en las reestructuraciones organizativas Asistencia tcnica para el fortalecimiento institucional
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En materia de recursos humanos los incentivos al personal pueden ser de tipo material (suplementos salariales), educativos y recreacionales (becas, financiamiento de actividades deportivas o tursticas) y morales (reconocimientos pblicos por autoridades polticas). En todos los casos, los incentivos sean organizacionales o personales no son de tipo permanente. Se otorgan con base en el cumplimiento de compromisos asumidos por los organismos en contratos por desempeo firmados con los rganos rectores. 7. ROLES DE LOS ACTORES EN LA GESTIN POR RESULTADOS Tal como se mencion en la introduccin, la aplicacin de mejoras de tipo tcnico-administrativo es una condicin necesaria pero no suficiente para la instrumentacin de la gestin para resultados. En los puntos anteriores se trataron tres importantes requisitos de naturaleza tcnica, que se considera no han sido suficientemente tratados hasta ahora en los desarrollos conceptuales de este nuevo modelo de gestin. Para que sea viable este modelo es necesario tambin revisar los roles que deberan asumir los actores centrales que interoperan con o actan en el sector pblico. 7.1. DEL PODER LEGISLATIVO El nuevo modelo de gestin implica una profunda revisin de los criterios tradicionales utilizados por los poderes legislativos, tanto en la aprobacin de los presupuestos como en el anlisis y tratamiento de la ejecucin presupuestaria y rendicin final de cuentas. En primer lugar, es necesario revisar el concepto tradicional vigente en la mayora de las legislaciones presupuestarias latinoamericanas de que la aprobacin del presupuesto consiste solamente en un conjunto de autorizaciones mximas para gastar. La aprobacin del presupuesto implica definir una forma de vida de la sociedad. Por tanto, implica aprobar no slo los niveles y composicin del financiamiento y gasto pblico sino tambin los bienes y servicios que se producirn y, por tanto evaluar ex ante, el impacto que la gestin pblica tendr en la satisfaccin de las necesidades de la poblacin. Para ello es necesario que en las discusiones con motivo de la aprobacin del presupuesto, se cambie el eje tradicional de anlisis de variaciones de gastos de un ao con relacin a aos anteriores y se analice, evale y apruebe el presupuesto aplicando el criterio de que se debe aprobar lo que el Estado ha de realizar con los recursos previstos. Ello significa que se debera priorizar en el tratamiento legislativo el anlisis de los bienes y servicios que han de producir las instituciones pblicas y su relacin con las demandas de la sociedad y, en funcin de ello definir los niveles de gastos requeridos. En segundo lugar, es necesario reforzar tambin la aplicacin de la rendicin de cuentas por resultados en el mbito del Poder Legislativo. Esto implica que tanto en los informes peridicos de ejecucin presupuestaria que se presenten al Congreso Nacional, como en las rendiciones anuales de cuentas, se priorice la cuantificacin y anlisis de la produccin alcanzada y
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los recursos utilizados durante la ejecucin presupuestaria, as como los resultados alcanzados. Dichos informes no slo sirven para evaluar la gestin presupuestaria y ser un sustento importante en el proceso de discusin para la aprobacin del presupuesto, sino que tambin es la base para la rendicin de cuentas ante la sociedad. En tercer lugar, y a efectos de que sea posible que los poderes legislativos cumplan este nuevo rol en el anlisis de la programacin y rendicin de cuentas por resultados es necesario lograr un proceso de tecnificacin de los mismos, para la cual la creacin de oficinas de presupuesto con personal altamente capacitados, como existen en algunos pases, es un buen paso en esa direccin. 7.2. DE LOS RGANOS DE CONTROL En el marco de este nuevo paradigma de funcionamiento de la administracin pblica el Estado al servicio de los ciudadanos, es necesario tambin ampliar el campo de actuacin de los rganos de control, que tradicionalmente se orientan en forma exclusiva a controlar el uso de los recursos reales y financieros. Resulta fundamental que no solamente controlen el uso de los recursos, sino que tambin verifiquen si los resultados que programaron alcanzar las instituciones pblicas se han cumplido y si los ciudadanos han visto satisfechas sus necesidades de demandas de bienes y servicios. En todo caso se debe lograr un adecuado equilibrio entre el control del uso honesto de los recursos pblicos, con el anlisis de la rendicin de cuentas de la cantidad y calidad de los bienes y servicios producidos para satisfaccin de las necesidades de la sociedad. A los tradicionales controles formales y financieros se debera adicionar a los rganos de control, la responsabilidad del control por desempeo. 7.3. DE LA SOCIEDAD CIVIL A travs de sus exigencias y a travs de sus planteamientos, la sociedad tiene que participar en los procesos de la reforma del Estado y en su propia gestin. El gobierno tiene que transformar los planteamientos de la sociedad en acciones concretas. En este sentido, una forma de acercar el gobierno y la administracin a la ciudadana es mediante la descentralizacin efectiva de la gestin. Es necesario llevar los servicios y las prestaciones pblicas ms cerca de la gente, para que sea sta la encargada de efectuar el control y la peticin de cuentas por resultados. Otro elemento a tener en cuenta es la gradual adopcin del presupuesto participativo. Esta herramienta, que se viene utilizando en diversos pases, fundamentalmente en el mbito local, implica un avance en el involucramiento de la gestin pblica por parte de la sociedad. Si bien es necesario que dicha participacin se logre en lo que hace a la fijacin de prioridades en la
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asignacin de recursos, no es menos cierto que tambin deben instrumentarse mecanismos para que en la administracin del gasto en especial lo referido al gasto social se logre una efectiva participacin de los beneficiarios del mismo. 7.4. DE LA CLASE DIRIGENTE La clase dirigente de los pases, sea poltica, empresarial o sindical debera tambin asumir nuevos roles en sus relaciones con el Estado. La clase dirigente (poltica, empresarial y sindical) ha tenido y tiene, en muchos casos, relaciones con el Estado de carcter prebendario. Es decir, lo utilizan como botn poltico o como instrumento para obtener ventajas corporativas. Normalmente no existe, en el caso de los dirigentes polticos, rendicin de cuentas ante sus representados por el incumplimiento de promesas electorales y, por tanto, no existen sanciones por ello. No se registran casos de ejemplaridad desde los niveles ms altos de la administracin, relacionados al cese de funciones de un funcionario (cualquiera sea su cargo) como consecuencia de no haber cumplido con los objetivos asignados. Por otra parte, es necesario sealar, que la seleccin de funcionarios de nivel poltico no responde, en el mayor de los casos, a las aptitudes profesionales para el desempeo de funciones de gobierno. En la dirigencia empresaria el discurso pareciera agotarse en las crticas y reclamos vinculados al costo de la administracin y la burocracia, mientras realizan negocios con el Estado, donde tienen una alta participacin en el fomento de actividades corruptas. En la dirigencia sindical impera el criterio de las reivindicaciones de carcter horizontal, lo cual es muy plausible y hace a sus responsabilidades como representantes de los empleados pblicos. Pero escasa es su participacin en los procesos de modernizacin de la administracin y en la realizacin de polticas permanentes de capacitacin y formacin de recursos humanos. En sntesis, se requieren cambios sustanciales en el comportamiento y posicionamiento de esas dirigencias en su relacin con el Estado en el marco de una gestin pblica orientada resultados. 7.5. DE LA BUROCRACIA La estabilidad del empleo pblico - reivindicacin de los empleados pblicos en todos los pases y que est consagrada en diversos tipos de normas legales - no debe implicar que la gestin de los mismos no est sujeta a la obtencin de resultados. La sociedad en su conjunto debe tomar conciencia del costo que significa mantener una burocracia que no tiene la obligacin de conseguir resultados, generando de esta forma un gasto improductivo que se paga con los impuestos de todos los ciudadanos. En este sentido, debe profundizarse mucho ms la profesionalizacin del empleado pblico y dejarlo al margen de los cambios de gobierno, siendo en primera y ltima instancia los resultados alcanzados la medida de su continuidad. Para avanzar
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en este sentido ser necesario conseguir amplios consensos en los distintos mbitos de la sociedad. Cabe en este aspecto mostrar el siguiente razonamiento que debera ser objeto de reflexin: si la sociedad no pide rendicin de cuentas a sus gobernantes, si el legislativo no pide rendicin de cuentas al ejecutivo, si los presidentes no piden rendicin de cuentas a sus ministros, por qu los empleados pblicos deberamos dar cuenta de nuestro desempeo5 8. CONCLUSIONES A lo largo del documento se ha venido presentando diversas conclusiones.
A manera de conclusin final, podramos afirmar que el actual modelo administrativo de control formal de uso de los medios, ha perdido total vigencia y el proceso hacia un nuevo modelo administrativo la gestin para resultados es irreversible ya que es un requisito bsico para lograr que el Estado est en forma eficiente y eficaz al servicio de los ciudadanos y que, por tanto, sea validado por la sociedad. Pero a efectos de que la introduccin de este nuevo modelo no sea una simple moda es necesario considerar que la reforma no se logra con introduccin de aspectos parciales como el desarrollo de indicadores, montaje de sistemas de seguimiento y evaluacin y firma de contratos por desempeo. Se requiere desde el punto de vista tcnico, de un profundo cambio de los procesos de administracin de recursos reales, de la integracin de la administracin financiera al nuevo modelo y, fundamentalmente de cambios en los patrones esenciales actuales de la cultura organizacional tanto de los rganos rectores de los sistemas administrativos como de sus contrapartes institucionales - as como del comportamiento de los actores sociales que actan e interoperan con el Estado. Ms de 150 aos de funcionamiento de un modelo administrativo no son posibles de modificar en poco tiempo y menos con visiones parciales. Es necesario contar una visin integral y no meramente tecnocrtica y tomar en cuenta que el proceso de instrumentacin no es de corto plazo. Requiere un largo proceso de maduracin y un efectivo apoyo de los niveles polticos, que no obtienen rentabilidad en el corto plazo. BIBLIOGRAFIA
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MODELO DE INTEGRACIN DEL PLAN ESTRATGICO INSTITUCIONAL A UN PRESUPUESTO PBLICO ORIENTADO A RESULTADOS Roberto A. Martirene
1. CONSIDERACIONES PREVIAS 1.1. INTRODUCCIN En una parte mayoritaria del sector pblico argentino, la tcnica presupuestaria utilizada es la del Presupuesto por Programas, que tiene ya una larga experiencia en el pas, iniciada a partir del Decreto-Ley N 6.190 del Dr. Jos M. Guido del ao 1963, el que, entre otras instituciones, dispuso la creacin de la Oficina Nacional de Presupuesto1 en jurisdiccin de la Secretara de Hacienda. La principal clusula de dicho decreto est contenida en el artculo primero, que consigna que el Presupuesto General de la Nacin se estructurar en forma econmicofuncional y deber demostrar, en trminos de servicios, actividades, trabajos e inversiones proyectados, el costo anual de las funciones, programas y objetivos de gobierno. A partir de este decreto y en forma gradual, se fueron introduciendo una serie de innovaciones en la estructura del presupuesto general, que hasta ese momento le daba prioridad a la distribucin de recursos y gastos por jurisdicciones, por objeto y fuentes de ingresos. Casi treinta aos despus, como resultado de la sancin de la Ley de Administracin Financiera y Sistemas de Control del Sector Pblico Nacional (Ley N 24.156), se modific el modelo terico del Presupuesto por Programas, tomando como referencia principal al documento Bases Conceptuales del Presupuesto por Programas2, presentado por la delegacin venezolana en el Seminario Internacional de la ASIP, realizado en Buenos Aires en el ao 1978. El nuevo modelo implementado se mantiene todava vigente en el mbito nacional, siendo compendiado en el Manual Sistema Presupuestario Pblico en la Administracin Nacional de la Repblica Argentina3. La introduccin del planeamiento estratgico, como tcnica administrativa aplicable a los organismos pblicos de la Nacin, ha sido ms reciente. En agosto de 1996, se dict el Decreto N 928, que dispuso la obligacin de disear un Plan Estratgico a importantes organismos
Esta creacin se establece en el Artculo 2 y en el artculo 3 se dispone que dicha Oficina ser dirigida por un funcionario permanente con jerarqua, atribuciones y deberes de Subsecretario. 2 Matus, Carlos, Makn, Marcos P., Arrieche, Vctor (1979). Bases Conceptuales del Presupuesto por Programas. Asociacin Venezolana de Presupuesto Pblico. 3 Especialmente en el Ttulo I Aspectos legales, Conceptuales y Metodolgicos, Captulo III Elementos Metodolgicos y Conceptuales del Presupuesto Pblico, Seccin E Aspectos tericos y conceptuales del Presupuesto por Programas (http://www.mecon.gov.ar/onp/html/manuales/el_sistema_presupuestario_publico.pdf)
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descentralizados4, el cual deba estar orientado al ciudadano, a la medicin de resultados y a la jerarquizacin y participacin del personal, asegurando la transparencia en la gestin. En la actualidad, la Subsecretara de la Gestin Pblica es la encargada de promover y extender el uso de la tcnica de planeamiento estratgico en los organismos pblicos. Para dicha Subsecretara, el plan estratgico constituye una herramienta necesaria para considerar en su totalidad las mltiples dimensiones que involucran a los de por s complejos procesos involucrados en la mejora del desempeo de la Administracin Pblica. A travs de un proceso de reflexin sistemtica, el planeamiento estratgico situacional5 realizado por cualquier organismo pblico debe concluir en la formulacin de un plan, que tiene dos momentos y componentes principales, el estratgico, que plantea objetivos y resultados de mediano plazo, y el operativo, que estructura las acciones en tiempo y espacio y define los responsables.6 La gestin orientada a objetivos y resultados constituye como la tercera viga maestra del modelo de integracin. Este enfoque, tambin forma parte de los lineamientos estratgicos definidos para su gestin por la Subsecretara de la Gestin Pblica, con el fin de incrementar la eficacia y el impacto de las polticas del sector pblico, a travs d una mayor responsabilizacin de los funcionarios por los resultados de su gestin. En este sentido, la misma sostiene que se procura transformar el modelo de gestin vigente (centrado en la atencin a normas, procedimientos y rutinas) complementndolo con un modelo de gestin cuyo eje est puesto bsicamente en el logro de resultados. Estos resultados deben responder a las necesidades y demandas del ciudadano, los requerimientos de la sociedad y al impacto de las polticas del sector pblico.7 Ello no implica instaurar una administracin que no est sujeta a las normas, sino, en los casos que sea necesario, reformularlas y simplificarlas con el objetivo de: 1) facilitar el sistema de toma de decisiones para lograr una adecuada implementacin de las polticas pblicas; 2) canalizar las demandas de la sociedad para brindar los servicios requeridos, con calidad y a entera satisfaccin de la ciudadana.8
Las entonces Direccin General Impositiva y Administracin Nacional de Aduanas, la Administracin Nacional del Seguro de Salud, la Administracin Nacional de la Seguridad Social y el Instituto de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados. 5 Carlos Matus es el creador de la Planificacin Estratgica Situacional (PES). Ver Gua de anlisis terico, Seminario de Gobierno y Planificacin, Mtodo PES. Ed. Altadir. Caracas. 1993. 6 Qu es Gestin por Resultados?, Subsecretara de la Gestin Pblica. http://www.sgp.gov.ar/contenidos/onig/planeamiento_estrategico/paginas/sitio/gestion_por_resultados.htm 7 En uno de los considerandos del decreto-ley del ao 1963, en lo que se refiere al control, se deca algo similar: Que () deben darse condiciones que superen posibles dificultades derivadas de fijar la atencin en los controles administrativos de carcter formal que pueden implicar por su exceso de detalle, rigidez o frondosidad, el descuido de lo fundamental: la eficiencia de la accin de gobierno. 8 Subsecretara de la Gestin Pblica. Programa Carta Compromiso con el Ciudadano. Marco conceptual. Proyecto de Modernizacin del Estado.
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MODELO DE INTEGRACIN DEL PLAN ESTRATGICO INSTITUCIONAL A UN PRESUPUESTO PBLICO ORIENTADO A RESULTADOS
De acuerdo con tales propsitos, la gestin por resultados implica la vinculacin de cuatro componentes: a) el planeamiento estratgico, cuyo producto es el plan estratgico de un organismo; b) el proceso de programacin, formulacin y ejecucin presupuestaria, en donde el presupuesto es utilizado como una efectiva herramienta de gestin; c) la adecuacin de la estructura organizativa; y d) el montaje de efectivos sistemas de seguimiento, rendicin y evaluacin de procesos y resultados, por medio de un sistema sencillo de indicadores, y que permitan identificar las causas de los desvos que se produzcan e introducir medidas correctivas.9 De lo mencionado precedentemente, surge que el planeamiento estratgico y el presupuesto pblico admiten ser conceptualizados como subconjuntos del modelo de gestin por resultados. Es sta la posicin que se asume en el presente trabajo, pero en tanto se aplique dentro del mbito de una institucin u organismo pblico. En un mbito mayor o exterior al organismo, tanto el planeamiento estratgico como el presupuesto pblico estn sujetos a otras exigencias, propias de una perspectiva ms agregada o global de la gestin del Estado. De todas formas, en lo que se refiere al objeto del presente trabajo, la identificacin y caracterizacin de los cuatros componentes bsicos de la gestin basada en resultados es un adecuado soporte tcnico de los conceptos desarrollados en el mismo. 1.2. DIFICULTADES PARA LA INTEGRACIN ENTRE EL PLAN ESTRATGICO, EL PRESUPUESTO PBLICO Y EL ENFOQUE POR RESULTADOS La integracin entre el plan y el presupuesto, dentro de un mismo proceso de decisiones de la asignacin de recursos, es una tarea no exenta de dificultades. Una de las crticas realizadas al Presupuesto por Programa consiste en que, pese al largo perodo de aplicacin que ha experimentado, no sirvi para integrar en la prctica los flujos reales con los flujos financieros, lo que significara una especie de fracaso de una de las ideas centrales que justificaban su implantacin: la permanente vinculacin a lo largo del ciclo presupuestario de fines y medios. En la Administracin Pblica, predomina en la formulacin del Presupuesto contina predominando la fragmentacin. Las discusiones presupuestarias importantes versan sobre todo en trminos financieros, sin demasiadas especificaciones y sin una clara referencia a sus implicancias reales. En este contexto, las metas de produccin o de provisin de bienes y/o servicios, que figuran en los documentos presupuestarios, son escasamente consultadas y analizadas. Cuando prima este estado de cosas, los funcionarios responsables no poseen incentivos como para defender sus reclamos presupuestarios basndose en la lgica de las relaciones
Subsecretara de la Gestin Pblica, Programa de Modernizacin de la Gestin, Sugerencias metodolgicas para la formulacin del Plan Operativo.
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existentes entre las variables fsicas con las financieras. Se hace uso, en cambio, de recursos ms polticos para conseguir fondos adicionales. Pese a esta realidad, muchos gobiernos han legislado y promovido metodologas presupuestarias con el propsito de integrar metas de prestacin de servicios con los recursos financieros y medir luego el desempeo. Argentina lo ha hecho a travs de la reforma de la administracin financiera pblica del ao 1992, pero tambin se puede citar, entre otros, a los casos de Estados Unidos y de Brasil, con regmenes muy abarcativos y ambiciosos. El actual modelo presupuestario del gobierno federal de Estados Unidos, se organiz a partir de la Ley de Desempeo Gubernamental y Resultados (Government Performance and Results Act), del ao 1993. Despus de transcurridos diez aos de la introduccin del nuevo sistema, durante los cuales no se escatimaron recursos para lograr los objetivos, la Oficina de Administracin y Presupuesto (Office of Management and Bugdet OMB) del Gobierno Federal advirti la necesidad de confeccionar nuevos instrumentos operativos y metodolgicos orientados a hacer ms evidente la integracin entre las metas de desempeo y las asignaciones presupuestarias.10 La OMB lleg a la conclusin de que el paquete de documentos elaborados (el Plan Estratgico y el Plan Anual de Desempeo), si bien daban cumplimiento a las prescripciones de la Ley de 1993, no expresaban con claridad las vinculaciones con el Presupuesto Federal, demostrando dificultades para alinear los recursos asignados con el desempeo. Para afrontar el problema, la OMB dict la Circular A-11/2004, a ser aplicada en el bienio 2005-2006, que introdujo un nuevo instrumento el Presupuesto de Desempeo (Performance Budgeting), cuyo propsito fue la integracin del Plan Anual de Desempeo con el Presupuesto Pblico, consiguiendo solamente algunos avances parciales. Por su parte, Brasil ha integrado bajo la conduccin de una nica unidad gubernamental, el Ministerio de Planeamiento, Presupuesto y Gestin (Ministerio de Planejamento, Oramento e Gesto), la gestin del plan con la del presupuesto, que interacta con el Ministerio de Hacienda que tiene a su cargo la gestin del Tesoro Nacional. Este diseo institucional tiene tambin su correlato en los instrumentos bsicos del sistema de planificacin y presupuesto, que son fundamentalmente la ley del plan multianual (Lei do Plano Plurinanual), que coincide con el perodo del mandato presidencial, la ley anual de directrices presupuestarias (Lei de Diretrizes Oramentria), que funciona como puente entre el plan y el presupuesto, y la ley anual de presupuesto (Lei Oramentria Anual). Pese a estas previsiones institucionales, normativas e instrumentales, y a la importante experiencia acumulada, la realidad estara demostrando ciertas falencias e inconsistencias entre las asignaciones del presupuesto anual y las previsiones del plan.11
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No es la intencin abundar demasiado la descripcin y anlisis de estas dificultades,
Tomado de Llosas, Hernn Pablo (2005), El Sistema Presupuestario en los Estados Unidos de Norteamrica, Buenos Aires, 2005. (Documento elaborado para el Ministerio de Economa y Produccin de Argentina). 11 Cf. Blndal, J.R.C., Goretti, C. y Kristensen, J.K., (2003), Budgeting in Brazil, documento presentado en la 24 Reunin Anual de la OECD, en Roma.
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que evidencian una persistente brecha entre las intenciones gubernamentales y la realidad. No obstante, se sostendrn algunas tesis explicativas, incluyendo recomendaciones para administrarlas mejor. En parte, se considera que estas dificultades estn originadas en la propia complejidad de las funciones del Estado. Adems, tambin influye la circunstancia de que las tcnicas utilizadas responden a diferentes escuelas y disciplinas tericas. Tienen que ver, adems, las distorsiones existentes en el funcionamiento administrativo de los organismos pblicos, como asimismo las actitudes y los preconceptos que tienen sus principales actores. A su vez, no siempre el componente financiero depende del componente real de las actividades pblicas. 1.2.1. DIFICULTADES DERIVADAS DE LA COMPLEJIDAD DE LA PRODUCCIN PBLICA En este apartado se har un breve anlisis acerca de los objetivos pblicos. Es importante hacerlo, porque ellos constituyen una categora central del modelo de gestin por resultados. Hay una tendencia a concebir que las actividades pblicas responden a series perfectas de relaciones causales, que pueden ser expresadas esquemticamente como un rbol de objetivos de forma piramidal, como el que se muestra en el Cuadro n 1. En este esquema existe un objetivo principal, el cual es conseguido por uno o ms objetivos y stos a su vez por otros intermedios y, as sucesivamente, hasta llegar al ltimo nivel de la escala de objetivos, pero sin que existan relaciones de condicionamiento y zonas de interseccin entre los objetivos correspondientes a un mismo nivel o de niveles diferentes. Lo que se dice para los objetivos, podra decirse, en forma anloga, para los resultados y para los productos. (ver cuadro n 1) El cumplimiento de las funciones pblicas da lugar a una compleja trama de intercambios, conformando una red pblica con mltiples condicionamientos y relaciones transversaCuadro Nro. 1
OBJETIVO PRINCIPAL
OBJETIVO 1
OBJETIVO 2
OBJETIVO 3
OBJETIVO 1.1
OBJETIVO 1.2
OBJETIVO 2.1
OBJETIVO 2.2
OBJETIVO 3.1
OBJETIVO 3.2
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les.12 Existen diferentes jerarquas de objetivos, algunos con rivalidades mutuas y otros, por el contrario, con relaciones de complementariedad. La figura del Cuadro N 213, no obstante exponer uno de los casos posibles, se adecua mejor que la Figura 1 a lo que suele ocurrir en las realidades pblicas. En aqul esquema ya no existe un solo objetivo principal, sino dos, a cuyo logro concurren tres objetivos (Objetivos 1,2 y 3). En tal situacin ya no es posible conocer con razonable aproximacin la contribucin de cada uno a los dos objetivos principales. Se presenta adicionalmente la dificultad de que el Objetivo 1.2/3.3 aporta tambin a dos objetivos, pero situados en diferentes ramas del rbol, toda vez que aporta directamente al logro de un objetivo del rango inmediato superior, colateralmente es una condicin para la obtencin de un objetivo de su mismo rango, pero ubicado fuera del mbito de su familia de causalidades. La configuracin del Cuadro n 2 no expresa una falla en la formulacin de la red de objetivos, sino que se ajusta a la propia naturaleza de la actividad pblica, la cual puede tomar esa forma por razones tecnolgicas, para dar mejor satisfaccin a una determinada necesidad de la sociedad, necesidad que, por otra parte, va cambiando con las circunstancias histricas y culturales, lo que obliga a una constante reformulacin de los objetivos y de los procesos. El acceso a esta visin compleja y en cierto sentido opaca de las relaciones entre objetivos, (entre
Cuadro Nro. 2
OBJETIVO PRINCIPAL I
OBJETIVO PRINCIPAL II
OBJETIVO 1
OBJETIVO 2
OBJETIVO 3
OBJETIVO 1.1
OBJETIVO 1.2 - 3.3
OBJETIVO 3.1
OBJETIVO 3.2
Un ejemplo de esta complejidad es el servicio de seguridad de personas y bienes. Si bien las instituciones policiales son las responsables primarias de prestar el mismo, el buen desempeo de su accionar depende tambin de otras instituciones policiales, de la calidad del sistema legislativo y regulatorio, del desempeo del Poder Judicial, de la poltica educativa y del servicio penitenciario, de la actitud cultura de la poblacin frente al cumplimiento de las normas, etc. . 13 Tomado de Roberto A. Martirene (2007), Consideraciones y recomendaciones para una adecuada implementacin del Presupuesto Pblico orientado a resultados en la Repblica del Per, Programa Gobernabilidad Democrtica e Inclusin, Cooperacin Alemana al Desarrollo (GTZ).
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resultados o entre productos pblicos), no implica, sin embargo, que se deba pasar al extremo de que no es posible intentar la construccin de modelos suficientemente representativos de estas realidades pblicas, que puedan servir para operar con ventaja sobre el comportamiento cotidiano de las instituciones pblicas. 1.2.2. DIFICULTADES PARA ASOCIAR LA INFORMACIN FSICA CON LA INFORMACIN FINANCIERA DE LAS INSTITUCIONES PBLICAS A diferencia del sector privado, en donde los bienes generados son divisibles y pueden ser expresados en unidades monetarias, una parte importante de los bienes y servicios provistos por el Estado no tienen esas caractersticas. Esto se traduce en dificultades para determinar con la necesaria precisin las funciones de produccin, lo que a su vez condiciona la vinculacin entre los recursos utilizados (siempre expresables en unidades monetarias) y los productos pblicos generados indivisibles. Cuando no es posible cuantificar con claridad el volumen de produccin se resiente la cadena lgica que va de la produccin a los insumos y de stos a los requerimientos de gastos. En los bienes privados como el acero, en cambio, esto no ocurre porque existen coeficientes de insumo-producto perfectamente identificables y cuantificables. Por otra parte, a este condicionamiento, que podra denominarse de ndole tecnolgica, se le suma otro que resulta un emergente de las prcticas prevalecientes en algunos organismos pblicos, sobre todo en aquellos de gran tamao, como es el caso de un ministerio pblico que tiene a su cargo mltiples funciones y responsabilidades. En estos organismos, coexisten diferentes sistemas administrados y responsables. Por ejemplo, en los organismos proveedores de servicios directos, como en cualquier unidad econmica, interactan las gerencias de prestaciones con las de administracin financiera y logstica.14 Con el paso del tiempo, ms all de las lgicas tensiones que se producen entre los que priorizan el cumplimiento de los objetivos con los que administran la escasez, se va produciendo una brecha o distanciamiento funcional entre ellas, crendose una especie de muro separador, no siempre perceptible, que a menudo produce procesos paralelos y desarticulados. En lo que se refiere al tratamiento presupuestario, esta separacin se manifiesta cuando la gerencia financiera se encarga con exclusividad de calcular las necesidades de gastos valorizando la planta de personal y los insumos y servicios habituales, sin ninguna referencia a los servicios finales prestados. Cuando se dan estas circunstancias, la gerencia de prestaciones, a lo sumo participa presentando sus necesidades de gastos, pero que a la postre no tienen incidencia en las decisiones. Lo que sucede en las etapas preparatorias, luego se consolida en la etapa de ejecucin. Cuando se presentan estas distorsiones en el funcionamiento de un organismo pblico, antes
En el documento La Gestin Pblica por Objetivos y Resultados. Una visin sistmica. la Oficina Nacional de Innovacin de Gestin de la Subsecretara de la Gestin Pblica (2007), distingue dentro de las instituciones a dos tipos de actividades o procesos bsicos, las que actan directamente sobre los fines y las que configuran el sistema de apoyo, que tienen subsistemas de regulacin (planeamiento, organizacin, evaluacin, control), de apoyo administrativo (administracin de recursos financieros, compras, patrimonio, etc.) y de apoyo institucional (prensa, relaciones pblicas, apoyo jurdico).
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de intentar la aplicacin de tcnicas avanzadas de programacin presupuestaria y operativa es necesario modificar de raz tal situacin, alineando los procesos y prcticas gerenciales al cumplimiento de la misin institucional. Hay que evitar la tendencia que lleva a suponer que las instituciones siempre estn en condiciones de conseguir resultados en tanto dispongan en tiempo y forma con suficientes recursos financieros.15 En consecuencia, es necesario evaluar ex ante la capacidad que tienen las instituciones para el cumplimiento de los objetivos, identificando la existencia de debilidades o patologas estructurales. No se puede exigir el cumplimiento de resultados a organismos pblicos que no estn en condiciones de hacerlo. Antes habr que implementar acciones de reingeniera o fortalecimiento institucional. Una dificultad adicional se presenta en aquellos organismos que transfieren fondos o aportes en especie a organismos pertenecientes a un nivel de gobierno diferente, como se da en los mltiples programas del nivel nacional que realizan aportes a las provincias, en base a convenios de financiamiento para fines determinados. Como en estos casos la provisin directa de los bienes o servicios est bajo la responsabilidad del organismo receptor, el organismo financiador, puede hacer el seguimiento y auditora16, pero no est en condiciones de garantizar el cumplimiento en tiempo y forma de los fines convenidos entre las partes. Adems, suele producirse un desfase entre el momento de la transferencia de los fondos y el del uso efectivo, que entorpece la adecuada interrelacin entre lo financiero y lo fsico, como, por ejemplo, cuando las asignaciones financieras se incluyen en el presupuesto de un ejercicio y la prestacin efectiva se realiza en el siguiente. En estos casos, sin perjuicio de que se procure reducir el desfase mencionado, parece necesario que los responsables de la asignacin de los recursos tengan claro cundo tendrn efectivo cumplimiento los programas. 1.2.3. LA HETEROGENEIDAD DE LOS LENGUAJES UTILIZADOS LLEVA A LA NECESIDAD DE ACORDAR UN SISTEMA DE CATEGORAS CONCEPTUALES HOMOGNEAS Para sistematizar y administrar con cierto grado de racionalidad las funciones de planificacin y de programacin presupuestaria, se han elaborado diferentes modelos tericos, algunos de los cuales provienen de la planificacin y otros del presupuesto, como lo son en este ltimo caso el Presupuesto por Programas, el Presupuesto Base Cero, etc. Cada tcnica desarrolla su propio instrumental conceptual y define categoras articuladas entre s.
La experiencia internacional del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo, en sus programas de financiamiento de proyectos, demuestra que la adecuada disponibilidad financiera es una condicin necesaria pero no suficiente en el logro de los fines de los proyectos, habiendo detectado varias razones de ndole organizacional, externas e internas, como las principales razones del no cumplimiento de los objetivos. 16 La capacidad de control de los organismos financiadotes de programas sociales se ha fortalecido por la constitucin de la Red Federal de Control Pblico (http://www.sigen.gov.ar/documentacion/redfederalobj. asp), que tiene como propsito integrar y complementar las estructuras estatales de fiscalizacin y auditora, con el fin de evaluar el desempeo de los programas sociales ejecutados por las Jurisdicciones de carcter nacional. Brindar sostn al desarrollo de las acciones paliativas generadas por el Estado Nacional como respuesta a la emergencia social. En la actualidad estn representadas en la Red la totalidad de las jurisdicciones del pas y tienen como autoridad al Comit de Auditora Federal.
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Por ejemplo, en la formulacin de proyectos se utiliza con cierta frecuencia la Tcnica del Marco Lgico, una de cuyas partes fundamentales es la construccin de la Matriz del Marco Lgico, que establece como secuencia de programacin, la siguiente: Fin, Propsito, Componentes, Actividades; en donde el fin hace referencia al impacto del proyecto, el propsito a los efectos directos del mismo o aportes concretos a la obtencin de los objetivos expresados en el fin del proyecto, los componentes a los productos (tangibles e intangibles) que se obtienen durante la ejecucin y las actividades son las que permiten la concrecin de los componentes. Por su parte, el Presupuesto por Programas, tiene como categoras al Programa, el Subprograma, la Actividad, el Proyecto, la Obra, cada una de las cuales generan productos, sean terminales o intermedios. Como se puede observar, el trmino actividad est utilizado por ambas tcnicas pero con distintos significados. Tambin podra hacerse un cotejo y hallar diferencias de significado entre el sistema de categoras del Planeamiento Estratgico Situacional y el Presupuesto por Programas, en donde se utilizan trminos comunes como producto, programa, unidad organizativa, adems de existir otros propios de cada sistema, como lo son las categoras problema, apuesta estratgica o actividad comn. Queda claro que, desde el punto de vista de su trasfondo lgico, estas tcnicas no resultan contradictorias. Sin embargo el problema se suscita cuando las mismas se formalizan y se integran a los manuales operativos encargados de guiar un mismo proceso decisorio de asignacin de recursos pblicos, sin que previamente se establezca el modelo conceptual que los abarque e interrelacione. Por eso es necesario que, cuando en las instituciones pblicas se aplican varias tcnicas, se tomen recaudos para evitar confusiones de carcter semntico, optando por un modelo determinado, que permita incluir diferente tcnicas, pero que estn soportadas por manuales articulados entre s y expresados en un lenguaje homogneo. La opcin adoptada en el presente trabajo es que la piedra angular para la construccin de dicho modelo integrado y homogneo es el Presupuesto por Programas, segn la versin terica vigente en la Secretara de Hacienda, pero con ciertas adecuaciones y agregados. 1.2.4. EL COMPONENTE NOMINAL DEL PRESUPUESTO Y EL ENFOQUE DE RESULTADOS Cuando se enfatiza la necesidad de relacionar lo fsico con lo financiero, no siempre se advierte que entre ambos componentes no siempre se dan relaciones lineales, como cuando las variaciones de una variable producen automticamente variaciones en otras. En la realidad pblica, existen factores que influyen en forma casi exclusiva sobre lo financiero que solamente repercuten sobre el componente fsico si previamente se toma una decisin de poltica. El Presupuesto puede ser concebido como un instrumento que expresa las cadenas de relaciones
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entre fines y medios. Pero tambin puede ser representado por una tabla de costos que surgen de la multiplicacin de la cantidad de cada insumo por su precio17. Cuando el nivel de precios y la tecnologa son un dato, todo incremento (disminucin) en los insumos determina un incremento (disminucin) del gasto. Pero si los precios varan, y no se modifican la cantidad y calidad de los insumos, y lo mismo sucede con la cantidad y calidad de los productos, se tiene un gasto mayor pero con el mismo nivel de las variables fsicas. Por consiguiente, si se quiere mantener el gasto sin variaciones, habr que disminuir todas o algunas de dichas variables, lo cual repercutir negativamente en la cantidad y/o en la calidad de los servicios pblicos. En funcin de ello, las modificaciones presupuestarias emergentes de cambios en los precios, deben ser debidamente analizadas en un presupuesto basado en resultados, para evaluar como afectan la cantidad y calidad de los servicios prestados y el cumplimiento de los objetivos y resultados previstos. 1.3. EL PROBLEMA DE LA RIGIDEZ DEL PRESUPUESTO El fenmeno de la rigidez presupuestaria ha sido ampliamente estudiado y sigue siendo una caracterstica comn de los regmenes presupuestarios de los pases. Argentina no escapa a este fenmeno. Esta rigidez tiende a perpetuar la estructura de distribucin de los recursos pblicos y obliga a operar en el margen, cuando se quiere fortalecer algunos programas prioritarios o dar cabida a nuevas iniciativas gubernamentales. La rigidez del gasto es entonces un obstculo para la tarea de reorientar la distribucin de los recursos pblicos hacia los objetivos del gobierno, debido a que una gran parte de stos ya estn preasignados. La rigidez del gasto se origina, principalmente, en dos causas principales, que se superponen entre s. La primera es la existencia de afectaciones de recursos tributarios con destino especfico dispuestas por diversas normas jurdicas, la segunda responde a la necesidad de cubrir financieramente a los contratos y convenios actuales que subsisten en el futuro, algunos de ellos caracterizados por tener un alto grado de permanencia, como es el caso del gasto en personal. Sin embargo, el argumento de la rigidez del presupuesto a veces es tomado como una excusa para impedir o para no emprender los cambios. Una misma dotacin de recursos (humanos, materiales y financieros) puede ser aprovechada de manera muy diferente por una organizacin ineficiente, que a pesar de ello se maneja en forma repetitiva y refractaria a los cambios, por otra que busca reorientar sus recursos hacia las actividades ms productivas. Aunque existen restricciones para la reestructuracin de los puestos de trabajo, stas nunca sern tan rgidas como para no permitir la introduccin de mejoras de productividad. Por eso es importante que en una estrategia de implementacin de la gestin por resultados, se promuevan al mismo tiempo modificaciones estructurales en las organizaciones pblicas, logrando mejoras en las prestaciones pese a las limitaciones que existen para cambiar la estructura de distribucin de los recursos.
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Para simplificar, se consideran a los salarios como formando parte de los precios.
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Tampoco es vlido el argumento de la afectacin de los recursos tributarios. Los responsables de administrar los recursos de afectacin especfica no estn exentos de dar cuenta de los resultados obtenidos mediante su aplicacin. Ms an, dada la seguridad que tienen en contar con fuentes de financiamiento dispuestas por ley, estn en mejores condiciones como para planificar y programar los resultados a obtener. Adems, en la medida en que se ampla el horizonte temporal, pasando del corto al mediano plazo, la rigidez del gasto es menor, porque hay programas que cumplen su cometido, proyectos de obra que se terminan o contratos que se terminan, liberando recursos que pueden ser destinados a las prioridades del gobierno. El Cuadro N 3, permite ver cmo en una perspectiva de mediano plazo va haciendo menos rgida a la estructura actual del gasto debido a los programas y proyectos que se cumplen y a los ahorros que es posible obtener de mejoras en la eficiencia. (ver grfico n 3)
Grfico Nro. 3
Ao t
Ao t+1
Ao t+2
Ao t+3
Gasto total Servicio de la Deuda
Ahorro por
Recursos adicionales para
Gasto Primario Total
Financiamiento de los programas existentes
Techo de Gastos Asignacin Base

(Para asignacin entre instituciones)
En el ejemplo del Cuadro, la lnea roja del gasto total crece (supngase que a moneda constante) y al mismo tiempo se incrementa el gasto primario sujeto a reasignacin representado por la diferencia entre las lneas punteadas. Resumiendo, si bien la rigidez presupuestaria limita las posibilidades de llevar adelante la poltica de asignacin de recursos en base a resultados, existen formas de salvar los obstculos
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puestos por esta rigidez. 1.4. CONSIDERACIONES FINALES Las consideraciones vertidas en este captulo introductorio, en donde se hizo una somera mencin de algunas de las dificultades que se presentan durante el proceso de implementacin de un presupuesto basado en resultados e integrado al proceso de planificacin estratgica y operativa, sirve como un marco introductorio a la presentacin del modelo, operando adems como un anticipo de los requerimientos y exigencias a las que debe responder. Sin embargo, debe quedar claro que, como todo modelo, constituye una representacin imperfecta de la compleja realidad del proceso de asignacin y aplicacin de los recursos pblicos. Adems, dado su carcter instrumental, el correcto uso del mismo depender de la idoneidad y pericia que muestren los actores que lo utilicen. 2. ASPECTOS CONCEPTUALES 2.1. CMO SE ORGANIZAN Y FUNCIONAN LAS INSTITUCIONES PBLICAS Las instituciones, para garantizar el logro de sus fines fundacionales, de un modo ms o menos orgnico y sistemtico, tienen la necesidad de planificar. Los objetivos estratgicos correspondientes a una institucin se fundamentan y toman forma en la misin institucional y en el plan estratgico. Desde el punto de vista de la formulacin del presupuesto de una determinada institucin, el Plan Estratgico constituye el marco general dentro del cual deben orientarse todas las actividades que realiza bajo su responsabilidad. En esta lnea argumental, los componentes del Marco Estratgico Institucional que se consideran pertinentes, son en sntesis los siguientes: 1) Los objetivos y prioridades generales del programa de gobierno. 2) La actualizacin de la misin y de la visin de la institucin. 3) La actualizacin o la formulacin del Plan Estratgico Institucional que incluye los objetivos y resultados estratgicos. 4) La actualizacin o reformulacin en base al Plan Estratgico Institucional de la red de categoras programticas del Presupuesto institucional. 5) La formulacin del Plan Operativo Anual preliminar que incluye los objetivos operativos y resultados intermedios u operativos. 6) La adecuacin de las metas y planes institucionales a las polticas, normas y asignaciones financieras anuales y plurianuales fijadas a la institucin por el superior gobierno. 2.1.1. LA MISIN DE LA INSTITUCIN La adecuada comprensin y actualizacin de la misin de la institucin constituye el
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primer paso en la elaboracin de su plan estratgico. La misin institucional, en su instancia primaria, es lo que est dispuesto en las bases jurdicas constitutivas, incluyendo las modificaciones posteriores. Esta correspondencia entre las bases legales y la misin, se mantiene cuando una institucin, despus de recorrido un buen nmero de aos, busca esclarecerse y reflexionar sobre s misma. Para ello, deber efectuar un anlisis de sus antecedentes jurdicos y organizativos, como as tambin los propsitos originales que le dieron vida, su desarrollo histrico, la estructura formal e informal y las funciones que se fueron incorporando a la misin original.18 Sin embargo, el esclarecimiento de la misin no se agota con esta secuencia analtica. Implica tambin una actualizacin de la misma con vista al futuro. La misin es por definicin, la finalidad ltima y especifica que busca toda organizacin y que la distingue de otras organizaciones de su mismo tipo. Es la orientadora de todo el accionar institucional y es el eje sobre el cual se desarrollan todas las otras actividades y sistemas.19 Despus de proceso de anlisis y deliberacin del que participan las partes involucradas, la misin de una institucin debe terminar por ser una expresin clara y concisa de la razn de ser de la misma20. Lo que la institucin debe ser y hacer, al final de dicho proceso, debe ser expuesto pblicamente en forma escrita.21 Es importante que, una vez formulada, la misin de la institucin sea conocida, comprendida e internalizada por el personal de la institucin y por los actores e instituciones externas que hasta cierto punto estn vinculados a la misma y que pueden contribuir al logro de sus objetivos. La organizacin debe tener en todo momento una gua interna22 para las decisiones importantes, que opere como patrn de sus incumbencias. Hacia adentro, este conocimiento debe operar, adems, como un mecanismo de motivacin que sirva para moldear la cultura organizacional y alinear a sus integrantes hacia propsitos comunes.23 2.1.2. LA VISIN INSTITUCIONAL
Cf. Ossorio, Alfredo; Planeamiento Estratgico; Direccin de Planeamiento y Reingeniera Organizacional; Oficina Nacional de Innovacin de Gestin e Instituto Nacional de la Administracin Pblica, Subsecretara de Gestin Pblica de la Jefatura de Gabinete de la Repblica Argentina. 19 Secretara de Planificacin y Programacin de la Presidencia (SEGEPLAN) del gobierno de la Repblica de Guatemala; Planificacin para la gerencia pblica; material suministrado en las Jornadas de Capacitacin sobre Planes Operativos Anuales, organizadas por la misma durante los das 29,30 y 31 de marzo del ao 2006, en la Ciudad de Guatemala. 20 Cf. Oficina Nacional de Innovacin de Gestin, La Gestin Pblica por Objetivos y Resultados: Una visin sistmica, pg. 60. 21 No es recomendable que esta forma escrita sea una repeticin de los textos legales, que muchas veces son una enumeracin de funciones u objetivos no ordenados por prioridades. 22 Cf. SEGEPLAN; ob.cit. 23 Cf. Repblica Oriental del Uruguay; Presupuesto Nacional 2005-2009. Gua metodolgica de planificacin estratgica; Comit Ejecutivo para la Reforma del Estado (2005).
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Por mejor expresada que est la misin, por s misma no puede resolver todas las cuestiones y asuntos que se dan en la realidad cotidiana de una institucin. Una excesiva recurrencia a lo expresado en los documentos fundadores, derivara en la casustica y en interpretaciones demasiado literales. Por eso, tambin es necesario que se defina lo que se denomina la visin de la institucin, es decir lo que para el presente documento es la forma personalizada con que sus autoridades interpretan que debe llevarse a cabo la misin. Es el gobierno de la institucin el que tiene que responder en definitiva a las cuestiones bsicas de toda organizacin en el cumplimiento de sus objetivos. Por eso preguntas tales como quines somos? (identidad y estatuto legal), qu y por qu, (objeto de la institucin y fundamentos), para quin? (poblacin objetivo beneficiaria, destinatarios, usuarios, etc.), dnde y cmo estamos? (diagnstico), a dnde queremos ir? (objetivos), cmo llegar all?(estrategia), deben ser formuladas en primera persona. Un elemento clave de la visin es que est posicionada fundamentalmente en el futuro. La visin es la imagen futura que una organizacin desarrolla sobre s misma y sobre la realidad sobre la cual trabaja. Por lo general, la visin incluye tanto los cambios que los responsables de la institucin procuran lograr en la poblacin objetivo o la forma concreta de satisfacer ciertas necesidades colectivas, como la imagen objetivo de la propia institucin, la cual es necesariamente una imagen de largo plazo, una especie de fotografa del futuro deseado por los que conducen la institucin.24 La correcta formulacin de la misin y la visin de la institucin es la plataforma bsica que permite construir, sucesivamente, en forma lgica y articulada el plan estratgico, el plan operativo anual y el presupuesto, siendo adems el patrn que permite establecer prioridades y distinguir lo que es importante de lo que no lo es. 2.1.3. EL PLAN ESTRATGICO El Plan Estratgico de la institucin comienza con la actualizacin, en el aqu y en el ahora, de la misin y de la visin. Considerando la complejidad intrnseca de la realidad pblica, la dinmica propia de un contexto continuamente cambiante y las nuevas necesidades y desafos que la sociedad le plantea al Estado, es recomendable que la misin y la visin sean revisadas y actualizadas en forma sistemtica, con el fin de ahondar en la comprensin de la misma e inclusive propiciar los cambios legales que resulten necesarios. Una vez realizado este ejercicio, la institucin dispondr de una especie de carta de navegacin que le permitir orientar sus actividades hacia el cumplimiento de las finalidades bsicas inscriptas en su misin, alcanzando estadios cada vez ms altos en cuanto a la calidad y a la eficiencia de sus prestaciones. Esta carta de navegacin es el Plan Estratgico. La planificacin estratgica puede ser definida como un esfuerzo disciplinado para producir decisiones y acciones fundamentales que den forma a una organizacin (u otra entidad) y guen lo que hace, y por qu lo hace.25
Repblica Oriental del Uruguay, dem. Tambin SEGEPLAN, ob.cit. Bryson, John y Alston, Farnum; Creando e implementando su plan estratgico: un manual de trabajo para organizaciones pblicas y no lucrativas; Jossey-Bass Publishers, San Francisco (1996).
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El plan estratgico, como producto del proceso de planificacin, supone, tanto ex ante como ex post, que las autoridades tengan y acten conforme a un pensamiento estratgico, al cual se accede despus de un discernimiento metdico sobre qu es lo esencial y qu lo accesorio para la organizacin para llevar adelante su cometido. Se trata de un pensamiento dinmico, que va ms all de la extrapolacin de las tendencias actuales y una de cuyas premisas fundamentales es la necesidad de estar abierto y responder con plasticidad a los desafos de una realidad cambiante e imprevisible, y no de un modo burocrtico, apegado exclusivamente a los reglamentos y procedimientos. Es una actitud que obliga a la organizacin a autoevaluarse y definir la brecha institucional que existe entre lo que se est haciendo y lo que debera hacerse. Es adems un pensamiento operante, que lleva a la accin, que conduce y no es conducido por la inercia de los acontecimientos, que se resiste a la prdida del rumbo26 y que concentra y direcciona las fuerzas hacia el bien buscado. El pensamiento estratgico, tiene en cuenta, tambin, la necesidad de estar prevenido, sabiendo que, en el ambiente en el que se desenvuelven las instituciones, los acontecimientos pueden entrelazarse y generar reacciones inesperadas como las descriptas en el llamado efecto mariposa27. Por estas razones, la planificacin estratgica necesita formular ms de un escenario, en donde se proyectan diferentes valores y posibilidades de las variables ms sensibles, para luego seleccionar la mejor opcin posible. Se trata en definitiva, de construir una visin del estatus futuro que se quiere instalar, descifrando con la necesaria claridad el tamao de la brecha existente entre la situacin futura y la situacin actual, y acordando el modo de transitar de una a la otra. El mtodo que ms se adapta es el mtodo iterativo, de aproximaciones sucesivas y de ensayo error, pero con aprendizajes cada vez ms certeros. OBJETIVOS ESTRATGICOS Uno de los principales productos que se obtienen de la formulacin del Plan Estratgico es el listado de objetivos estratgicos, los cuales son un desglose de la misin de la institucin. Los objetivos estratgicos son los cambios deseados o resultados a alcanzar en funcin de cumplir con la misin de la institucin.28 En funcin de su importancia, uno de los requisitos aconsejados para el xito del plan es que se debe concentrar la mira en unos pocos objetivos prioritarios.29
Cf. Ossorio, A; ob.cit. Se conoce como efecto mariposa a la amplificacin de las fallas que pueden aparecer en el comportamiento de un sistema complejo. Este efecto es una de las caractersticas de un sistema catico, en el que las variables cambian de forma errtica, haciendo imposible las predicciones ms all de un determinado punto (horizonte de predicciones). 28 Definicin incluida en los Formularios Bsicos para el Plan Operativo Anual del Ejercicio Presupuestario 2007 de Guatemala, elaborado por la Direccin Tcnica de Presupuesto conjuntamente con la Secretara de Planificacin y Programacin de la Presidencia y el SIAF-SAG, Guatemala 2006. 29 Cf. Medianero Burga, D; ob. cit.
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Conviene detenerse ahora en el anlisis de la naturaleza de los objetivos30 de una institucin. Ello permitir una utilizacin ms precisa y realista de esta categora que forma parte del marco conceptual del planeamiento estratgico. Por definicin, se trata de objetivos de mediano y largo plazo. Un objetivo, debe definir, por lo menos de manera amplia, el beneficio que se propone generar para la sociedad, o sea, el valor pblico que se generar.31 Estos beneficios pueden responder a la satisfaccin de necesidades colectivas permanentes y transitorias de la sociedad. De esto se deriva que los objetivos pueden ser permanentes o, por el contrario, cumplirse dentro de un determinado plazo. Por lo general, los objetivos permanentes estn asociados a las funciones bsicas del Estado como lo son, por ejemplo, las de garantizar la seguridad de las personas y de los bienes, la regulacin de la actividad econmica o la de proveer a la defensa comn. Estos servicios deben ser prestados en forma continua, aunque puedan existir dentro de la institucin esfuerzos temporarios y extraordinarios para pasar a un estado superior de calidad.32 Un ejemplo de esta variante, es cuando en el sistema judicial se quiere migrar de la justicia escrita a la justicia oral, en donde hay que realizar una serie de gastos extraordinarios para adaptar los planteles e instalaciones judiciales al nuevo procedimiento. Los objetivos temporarios, por su parte, pueden estar referidos a la consecucin de mejoras en la calidad o en la cobertura (dimensin cuantitativa) en el cumplimiento de objetivos permanentes, es decir operan como objetivos complementarios (Vg. la realizacin de inversiones para reponer, ampliar o mejorar la capacidad fsica instalada de una institucin), o tambin para atender una necesidad colectiva la que, una vez satisfecha, no se vuelve a producir, por lo menos si no se repiten las circunstancias que dieron lugar a esa necesidad colectiva. Un ejemplo de esto, es la atencin de los daos producidos por desastres naturales.33 Los objetivos temporarios, a su vez, pueden ser finales o intermedios, operando, en este ltimo caso, como una condicin necesaria para la obtencin del objetivo final. Desde el punto de vista del sujeto encargado de conseguirlo, el objetivo puede ser de tal naturaleza o magnitud que solamente se logra por la concurrencia del esfuerzo de diversas instituciones pblicas. En este caso, el logro del objetivo requiere necesariamente de la accin coordinada de una instancia superior a la de los responsables de esas instituciones, salvo que una de stas, por su competencia, asuma la responsabilidad primaria. Un objetivo de esta naturaleza es la reduccin de la pobreza extrema a un valor natural, en cuyo logro quedan involucrados varias macro instituciones (vg. Economa, Salud, Desarrollo Social, Educacin, Trabajo Social, entre otras). Por su importancia, se los puede denominar como objetivos gubernamentales generales.
La palabra objetivo tiene dos races: jactum, que significa lanzado; y la preposicin ob: hacia, lo cual se traduce que un objetivo es aquello que se lanza hacia una meta concreta y precisa. 31 Cf. Mokate, Karen Marie (2004); Definicin de objetivos y prioridades. Documentos del Instituto Interamericano para el Desarrollo Social (INDES) BID. 32 Cuando se dan estas situaciones, por lo general las instituciones seleccionan una unidad especial para hacerse cargo de las acciones de fortalecimiento o reforma, lo cual puede dar lugar a la apertura de una categora programtica en la estructura del presupuesto por programas de la institucin. 33 No se incluyen dentro de este tipo aquellas acciones preventivas, que por lo general tienen carcter permanente, que buscan evitar o paliar los efectos de estos fenmenos.
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Dentro de este mismo punto, cabe hacer notar, que hay objetivos que son conseguidos en forma mancomunada por el Estado y por instituciones del sector privado o de la sociedad civil. Cuando el objetivo depende casi exclusivamente de una institucin, sta, en el caso de disponer con recursos financieros suficientes, est en condiciones de asumir la responsabilidad primaria y exclusiva de su cumplimiento. El objetivo estratgico de una campaa de inmunizaciones: mantener bajo control preventivo ciertas enfermedades, se asimila bastante a este tipo de objetivos (objetivos estratgicos exclusivamente institucionales). A su vez, puertas adentro de la institucin (Poder, ministerio, secretara presidencial, organismo descentralizado, etc.), los objetivos institucionales pueden ser cumplidos mediante la prestacin de una nica unidad responsable de programa u otra categora programtica, o pueden lograrse por medio de la accin de ms de un programa. En el primer caso se est frente al objetivo (u objetivos) de un programa, en el segundo se trata de objetivos multiprogramas, que requieren de la coordinacin operativa de las instancias superiores de la institucin.34 Otra caracterstica de los objetivos, cuando se los mira desde el punto de vista de sus relaciones, es que pueden ser convergentes o complementarios, es decir cuando dos objetivos estn vinculados entre s para conseguir un tercer objetivo (un caso tpico se da entre los objetivos de un programa de promocin de empleos y de enseanza media), o, en cambio, pueden entrar en conflicto, en el sentido de que el logro de uno depende de la anulacin o disminucin del otro. Este conflicto entre objetivos ocurre con frecuencia en la gestin de la poltica econmica, en donde la realizacin de nuevos gastos por encima de un determinado rango de magnitud atenta contra el objetivo de estabilidad de precios. Esta condicin vincular de los objetivos, lleva a la necesidad del establecimiento de un orden de prelacin.35 Finalmente, los objetivos contienen componentes cualitativos, muchas veces intangibles, y componentes mensurables. Cuando los componentes cualitativos son los que definen la esencia del mismo, se est frente a un objetivo no cuantificable, la situacin inversa sirve para definir al objetivo cuantificable. Las distinciones efectuadas en los prrafos precedentes son importantes porque permiten extraer conclusiones operativas para el proceso de planificacin y de programacin presupuestaria, sobre todo en el marco ms amplio de una gestin basada en resultados, evitando caer as en visiones distorsionadas de las realidades pblicas, demasiado lineales y reduccionistas. Por caso, podra tenderse a concluir que, de acuerdo con la tipologa descripta, lo que verdaderamente le interesa a una institucin, en la fase de planificacin, son los objetivos estratgicos exclusivamente institucionales y no los multiinstitucionales; sin embargo, este criterio no es posible mantenerlo cuando para poder lograr en forma genuina algunos objetivos, deben ser complementados por los de otras instituciones, como en el ejemplo dado sobre la relacin existente entre la accin de las fuerzas de seguridad y el servicio de administracin de la justicia.
Debe tenerse en cuenta que se trata de objetivos vinculados y no de productos condicionados, lo cual ser considerado en la seccin siguiente. 35 Ver tambin lo expresado en el Captulo I.
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Por otra parte, tambin se debe evitar la exigencia indiscriminada de pretender la cuantificacin de objetivos intangibles o esencialmente cualitativos. Tampoco es procedente que una institucin concentre sus energas solamente en aquello que es cuantificable; en el servicio exterior, por ejemplo, esto sera dejar de lado gran parte de sus necesidades de gasto. Es evidente, por otra parte, que cuando existen objetivos cuantificables, las tcnicas y criterios de planificacin y de programacin pueden ser utilizados con mayor provecho. LOS RESULTADOS DE LA GESTIN INSTITUCIONAL El concepto de objetivo estratgico tiene asociado la categora conceptual de resultado. Por diferentes razones, fciles de imaginar, se trata de un elemento central del modelo, constituyendo la clave de bveda del sistema presupuestario orientado a resultados. Aunque existen muchas acepciones tcnicas de resultado36, en el marco conceptual que se propicia el resultado constituye una expresin cuantificada del objetivo y cuyo cumplimiento es posible verificar en un eje de tiempo, aun en el caso de resultados que expresan objetivos permanentes. 37La Real Academia Espaola tiene una definicin genrica que, no obstante ser incompleta a los efectos del modelo, es de utilidad porque ubica al resultado en el punto de llegada y lo define como el efecto y consecuencia de un hecho, operacin o deliberacin. El resultado es en este sentido algo que depende de una operacin anterior. La cuantificacin del objetivo se realiza por medio de la utilizacin de un indicador de resultado. Ahora bien, por ser una cuantificacin del objetivo, y por ms potente y representativo que sea el indicador, el resultado siempre ser una expresin imperfecta del mismo. Por ejemplo, el objetivo pblico de garantizar una vivienda para todos los habitantes de un pas, cuyo resultado podra ser llevar a cero el dficit habitacional, constituye una genuina y medible expresin del objetivo. No obstante, se trata de una expresin imperfecta, porque nada dice sobre la calidad de las viviendas, del impacto ambiental, etc.38
Existe una frondosa literatura tcnica sobre el particular, en donde la palabra resultado es utilizada en diferentes sentidos. Para la OCDE el resultado se relaciona con las consecuencias para la comunidad de los productos o actividades del gobierno (Tomado de Bonnefoy, Juan C. y Armijo, Marianela (2005); Indicadores de desempeo en el sector pblico, CEPAL-GTZ, Manuales 45, Santiago de Chile). 37 El trmino resultado puede ser utilizado tambin para referirse a la produccin y al desempeo de los factores productivos. No obstante, en el presente marco se considera conveniente reservarlo solamente para la medicin de los objetivos gubernamentales, institucionales o de los programas, subprogramas y proyectos de inversin presupuestarios. 38 En teora es posible utilizar una expresin cualitativamente mejor que la del ejemplo dado, pero primero habra que redefinir el objetivo y luego buscar de medirlo con un indicador ms apropiado. Por ejemplo, podra reformularse el objetivo expresando que el gobierno se propone como objetivo garantizar una vivienda digna y sin generar externalidades ambientales negativas. En este caso, la definicin se torna ms compleja porque obliga a definir lo que es una vivienda digna, que es una categora que esconde elementos valorativos (a lo que se agrega el aspecto ambiental de por s difcil de medir). Pero, no obstante, el objetivo sigue siendo cuantificable, porque es posible normalizar en qu consiste una vivienda digna. Adems, en lo que respecta a la condicin ambiental, existe mucha experiencia acumulada en la realizacin de estudios, ex ante y ex post, de impactos ambientales.
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Siendo el resultado, por definicin, un derivado de los objetivos, puede ser tipificado del mismo modo que stos. En consecuencia, un resultado puede depender de la accin conjunta y coordinada de varias instituciones pblicas (resultado condicionado o complementario), de la accin de un conjunto de programas y proyectos llevados a cabo solamente por una determinada institucin (resultado exclusivamente institucional) o, directamente, de un programa, subprograma o proyecto presupuestarios (resultado asociado a un programa, subprograma o proyecto). Una condicin esencial del concepto de resultado es que, al ser una expresin cuantificada de un objetivo, se cumplen en el tiempo por lo que tienen una fecha de vencimiento, se ajustan a un eje de tiempo a un determinado plazo. La mejora en la tasa de cobertura escolar, por ejemplo, se refiere y concreta en un ao determinado, no en un futuro indefinido. Esta caracterstica, adems de ser inherente a la propia definicin de resultado, es tambin un elemento importante del sistema de gestin por resultados, porque el sistema de seguimiento y evaluacin, que verifica y juzga el logro de los mismos, se organiza en funcin de las fechas de vencimiento de las metas de resultado. Esta dimensin temporal, es lo que hace potente y significativo al concepto de resultado en la gestin pblica.39 Por lo general el concepto ms acabado de resultado es el de resultado final, aunque la versin parcial de los resultados, el resultado intermedio, cumple un papel muy importante en el sistema presupuestario, porque es el que mejor permite ligar el resultado a la provisin anual de bienes y servicios. La definicin del resultado como una expresin cuantitativa de un objetivo pblico, implica al mismo tiempo la necesidad de no olvidar a los objetivos no cuantificables, los que, como ya se advirti, originan gastos que consumen recursos pblicos. Uno de los errores que se consideran como causa del fracaso de la gestin por resultados es la de formular exclusivamente objetivos cuantificables y centrarse solamente en ellos.40 Pero tambin debe quedar perfectamente establecido que la circunstancia de que una institucin no tenga objetivos cuantificables, no implica que no pueda ser medida desde otros puntos de vista; es el caso del ejercicio de la funcin legislacin, cuyos objetivos institucionales esenciales no pueden ser objeto de medicin, lo que no impide la aplicacin de indicadores de eficiencia, por ejemplo la cantidad de personal por legislador en comparacin con la de otros pases con regmenes similares. Ms adelante se agregarn otras especificaciones vinculadas con el concepto de resultado.
Esto no sera novedad en la empresa privada, porque sus resultados son siempre una versin cuasi perfecta de sus objetivos. 40 John W. Humble (Management by Objectives in Action, Mc Graw Hill Plublishing Co.Londres. 1970), uno de los principales tericos del modelo de administracin por objetivos, lo presenta como uno de los diez pecados capitales del fracaso del modelo. Para profundizar en el tema de la administracin por objetivos en la administracin pblica se puede consultar a Snchez Albavera, Fernando (2003), Planificacin estratgica y gestin pblica por objetivos. CEPAL, Santiago de Chile.
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LOS PRODUCTOS DE LA GESTIN INSTITUCIONAL Dentro de las instituciones pblicas por lo general hay una extensa gama de servicios y bienes que se proveen, lo cual mediante una determinada tecnologa requiere de una diversidad de procesos, que se relacionan entre s generando productos finales e intermedios, los cuales estn justificados por el resultado o los resultados a los que contribuye. Esta complejidad y diversidad se hace ms notoria cuando dentro de la institucin se completa la gran parte del proceso de produccin de los bienes y/o servicios. 2.1.4. EL PLAN OPERATIVO ANUAL Efectuada la puesta a punto de la misin, la visin y definidos los objetivos estratgicos con los resultados y productos asociados, antes de pasar a la accin, es necesario resolver otras cuestiones, de mayor detalle y con un mayor nivel de especificacin. Para ello, es necesario reducir el horizonte de planificacin y concentrar los esfuerzos en la preparacin de un plan de operaciones de corto plazo o Plan Operativo Anual. La planificacin operativa constituye la forma concreta de conducir a la entidad hacia los lugares deseados y explicitados en la planificacin estratgica.41 Es la instancia de hacer el anlisis fino de la seleccin de los medios, de actualizar los posibles escenarios de conflictos, de la presentacin de los incentivos institucionales y de la motivacin al personal. Se trata de dejar todo dispuesto para la iniciacin del juego que conduce a la organizacin a las metas42. Es la etapa de la organizacin de las acciones, de la distribucin de las responsabilidades y de la asignacin de los recursos fsicos disponibles, de modo tal que puedan brindarse los servicios requeridos que permiten lograr los objetivos y resultados planificados. El Plan Operativo es una herramienta concebida para ayudar a los responsables de conducir a la institucin y a los programas para que puedan estar mejor preparados para prevenir o salvar los obstculos, aprovechar las oportunidades que , respectivamente, amenazan o facilitan los avances sobre el derrotero trazado. Los trabajos que se realizan en la etapa anterior a la del Plan Operativo Anual para la elaboracin del Plan Estratgico se deben hacer manteniendo un cierto rango de generalidad y agregacin. Los costos administrativos se tornaran excesivos y contraproducentes si en la etapa de la planificacin estratgica se diera a lugar a previsiones demasiado detalladas. Sin embargo, el trnsito hacia el logro de las metas requiere contar con las especificaciones que se necesitan para la adecuada articulacin de las acciones conducentes a los objetivos
Cf. F. Snchez Albavera, ob. cit. Es evidente por s mismo que la estrategia debe entrar al campo de batalla (...) para concertar sobre el terreno y hacer las modificaciones al plan general, cosas que son incesantemente necesarias. En consecuencia la estrategia no puede ni por un momento suspender su trabajo Kart Von Clausevitz (tomado de la obra citada de Alfredo Ossorio).
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estratgicos. En otras palabras, en la faz operativa, se requiere que la carta de navegacin contenga determinadas seales, que en la instancia del plan estratgico resultan innecesarias porque se trabaja en un plano ms general. Por ejemplo, si en el plan estratgico se resolvi la iniciacin en el primer ao de un plan de construcciones de 18.000 viviendas econmicas, necesarias para satisfacer la demanda vegetativa de viviendas econmicas, en la etapa operativa se debe definir el momento en que es necesario iniciar el trmite licitatorio para que el plan se encuentre en ejecucin a partir de la fecha programada. Adems se debe disear el camino crtico que permita articular de un modo eficiente cada subproceso, de modo que no se produzcan demoras o tiempos perdidos. OBJETIVOS OPERATIVOS As como los objetivos estratgicos constituyen un producto fundamental de la formulacin del Plan Estratgico, los objetivos operativos lo son del Plan Operativo Anual. Dado que este ltimo es el despliegue en el corto plazo del plan estratgico, los objetivos operativos deben estar vinculados lgicamente con los estratgicos, siendo en realidad objetivos intermedios que la institucin debe lograr para alcanzar a aqullos, que por definicin estn situados en el mediano y largo plazo. Los objetivos operativos constituyen los cambios deseados en un horizonte de tiempo de corto plazo (un ao) en apoyo a los objetivos estratgicos, debiendo ser necesarios y suficientes para alcanzar los objetivos estratgicos.43 Es deseable que los objetivos operativos sean mensurables. Por lo general, los objetivos operativos son ms fciles de medir que los estratgicos porque existe un surtido mayor de indicadores disponibles. No obstante, en algunas instituciones, sobre todo en aquellas que producen bienes pblicos puros, esta cuantificacin puede no ser factible, al menos directamente. Dentro de los objetivos operativos cuantificables, la unidad de medicin puede ser la misma que la que define al resultado, dando lugar a un resultado intermedio, el cual tambin puede denominarse resultado operativo cuando es la expresin del objetivo operativo. En principio, no conviene establecer a ultranza reglas de aplicacin uniforme en todas las instituciones sobre lo que deben ser los objetivos operativos, debido a la variedad de situaciones que pueden presentarse. Son los responsables de cada institucin los estn en mejores condiciones de aplicar el concepto general a la situacin particular. 2.1.5. LA INTEGRACIN DEL PRESUPUESTO A LA PLANIFICACIN ESTRATGICA Y LA PLANIFICACIN OPERATIVA
Direccin Tcnica de Presupuesto del Ministerio de Finanzas Pblicas de Guatemala, Formulario DTP 1 Orientaciones Estratgicas y Operativas.
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La planificacin estratgica una vez terminada expresa fundamentalmente el deberser44 de la institucin. La imagen objetivo que surge del trabajo de planificacin estratgica, debe pasar necesariamente por una instancia de confrontacin con la realidad, con lo que es posible concretar en base a las circunstancias imperantes. La restriccin presupuestaria, es el elemento clave en el examen que deben superar los propsitos contenidos en la planificacin estratgica. Cabe esclarecer entonces cules son las caractersticas y condiciones que deben tenerse en cuenta en la integracin del Presupuesto Pblico a la Planificacin Estratgica. En principio, ambas herramientas son compatibles. El Plan Operativo, al dilucidar cules son las acciones concretas y dems recaudos y definiciones institucionales pertinentes para el avance de la organizacin hacia las metas estratgicas, contiene en s mismo la informacin bsica para la estimacin de los recursos necesarios para luego realizar el primer clculo de las necesidades presupuestarias. Por su parte, el Presupuesto es, entre otros aspectos, la expresin fsica y financiera del plan gubernamental en un determinado perodo. Una vez acordados, los planes deben constituirse en la fuente primaria de los criterios para el establecimiento de las prioridades en la distribucin de los recursos de corto y mediano plazo, especialmente cuando los recursos disponibles no son suficientes como para financiar los objetivos del plan. El Presupuesto pblico, tanto en su formulacin, como en su ejecucin, debe saber compatibilizar dos requisitos bsicos: (a) ser un derivado del plan estratgico y del plan operativo y (b) estar sujeto a la restriccin financiera. De no llegarse a un justo trmino de estos dos polos, se compromete la debida ligazn entre el plan y el presupuesto, pudiendo hacer ilusorio todo lo expresado en el plan, debido al insuficiente financiamiento, o, en sentido contrario, generando obligaciones financieras sin respaldo, cuando por querer cumplir el plan a ultranza deviene el desborde presupuestario. La experiencia demuestra que en la prctica los pases se mueven, a veces en forma pendular, entre ambos extremos. Es en la etapa presupuestaria, en donde el plan se torna viable y se enfrenta a las duras condiciones del principio de escasez. Es la instancia en donde se torna crtica la fijacin de prioridades, pasando de un escenario ms ambicioso pero irrealizable a otro ms factible, y en la cual se aligera la carga para poder seguir avanzando. Es tambin, por otra parte, el momento crucial en donde, por no poder solucionar el problema de la compatibilizacin, se corre el peligro de que se impongan con fuerza la inercia de los usos y costumbres o las urgencias de la coyuntura, y la organizacin se comporte como un barco a la deriva. Un aspecto importante para la integracin, es que desde el comienzo los arquitectos del plan deben trabajar de acuerdo con un criterio gradualista. Sabiendo a priori que en el pas existen grandes brechas de insatisfaccin entre las necesidades colectivas y la oferta pblica, solamente es en el largo plazo en donde ser posible cerrarlas.
El momento estratgico se caracteriza por el diseo de la estrategia, articular el deber ser con el poder ser, y responde a la siguiente pregunta: cmo hacer que sea el deber ser?, Oficina Nacional de Innovacin de Gestin, ob.cit., pg. 61.
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Adems, la conciliacin entre el Presupuesto y el Plan Operativo Anual, debe ser la consecuencia de la aplicacin del mtodo iterativo, que implica un ajuste, siempre en base a prioridades, del segundo a las posibilidades financieras y a la dotacin de factores productivos (personal, capacidad instalada, etc.). No obstante, al principio, la formulacin del plan operativo es anterior a la presupuestaria, porque en ltima instancia el mismo tiene su fuente primaria en el plan estratgico, pero, una vez fijados los lmites y la distribucin de los recursos financieros, se debe dar una cierta primaca del presupuesto sobre el plan operativo. Esta prelacin est justificada, sin embargo, ms por razones prcticas que tericas, porque resulta ms realista esperar a disear el plan operativo definitivo, en el nivel de detalle requerido por la tcnica, despus de que se conozcan las asignaciones presupuestarias. En tal sentido, se debe partir primero de un plan operativo provisorio, ms agregado, hasta llegar al definitivo. En lo tcnico, existen dos instrumentos que pueden servir de puentes en dicha integracin, que son el presupuesto plurianual y la tcnica del Presupuesto por Programas. El presupuesto plurianual es el que permite brindar informacin relevante acerca de las posibilidades financieras que tienen los objetivos estratgicos de cumplirse en tiempo y forma en el mediano plazo. Para ello es necesario plantear desde el inicio que la programacin presupuestaria se realice en forma plurianual. Esto implica, adems, que, en el plano de la programacin, el presupuesto del prximo ejercicio es una variable dependiente del presupuesto plurianual. Por su parte, el Presupuesto por Programas es el que, luego de algunas adecuaciones conceptuales, permite vincular la produccin pblica a los resultados. Dichas adecuaciones tienen que ver con la incorporacin del concepto de resultado al sistema conceptual del Presupuesto por Programas y con la asimilacin a estas bases conceptuales de las categoras de las planificaciones estratgica y operativa. 2.2. EL PRESUPUESTO POR PROGRAMAS ORIENTADO A RESULTADOS Como se mencion en el marco estratgico, la definicin de la red de categoras programticas es la instancia lgica que antecede a la planificacin operativa. Las definiciones y descripciones que se realizarn en la presente seccin, responden a la tcnica del Presupuesto por Programas, aunque se incluyen nuevos conceptos a los efectos de adaptar la versin convencional de la tcnica al enfoque del Presupuesto basado en resultados. El Presupuesto Pblico es el instrumento por medio del cual se determinan y proyectan las fuentes de recursos, que permitirn financiar las autorizaciones mximas de gastos o egresos de las instituciones pblicas, para un perodo anual, con el propsito de ejecutar los distintos programas de gobierno y alcanzar sus objetivos y metas, todo ello orientado a satisfacer las necesidades bsicas de la poblacin. El presupuesto por medio de la asignacin de recursos vincula los programas, subprogramas y proyectos con las actividades sustantivas del Sector Pblico. El Presupuesto por Programas puede definirse como una tcnica mediante la cual se procura asignar, a determinadas categoras programticas a cargo de las instituciones que inte-
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gran la Administracin Pblica, recursos necesarios para producir y proveer bienes y servicios destinados a satisfacer, de manera eficaz y eficiente, necesidades de la comunidad, durante un perodo preestablecido.45 El Presupuesto por Programas es una tcnica inspirada en torno al propsito de organizar los procesos de decisin que se producen dentro del ciclo presupuestario en funcin de la correlacin de causa a efecto existente entre los fines y los medios. Su cometido original fue mejorar el proceso tradicional de decisiones de asignacin de recursos, excesivamente basado en la exposicin y explicacin hasta el ltimo detalle de los bienes y servicios (personales y no personales) a contratar o comprar por la va presupuestaria, sin suministrar informacin sobre el para qu de los gastos. Esto quiere decir que el Presupuesto por Programas, al buscar la integracin entre los objetivos y los medios, y no exclusivamente en los medios como lo hace el enfoque tradicional, es una plataforma terica suficientemente preparada como para aceptar el desafo de ser una tcnica asimilable al presupuesto por resultados. Para ello deber introducir a su marco terico el concepto de resultado. Para el desglose del modelo conceptual del Presupuesto por Programas se remite al documento: Sistema Presupuestario Pblico en Argentina editado por la Secretara de Hacienda de la Nacin. En un Presupuesto por Programas a los componentes bsicos Producto-Insumo-Gasto se le debe agregar el de Objetivo/resultado, quedando definida de tal forma la cadena: Objetivo/Resultado>Producto>Insumo>Gasto. Por su importancia para el tema, se har una explicacin de este ltimo componente. OBJETIVO/RESULTADO De acuerdo a lo definido anteriormente, esta expresin significa tanto el objetivo no cuantificable (Objetivo) como el objetivo cuantificable (Resultado). Cuando un objetivo institucional no es cuantificable el mismo sigue siendo la funcin rectora de las etapas que le siguen en el proceso de programacin presupuestaria y, correlativamente, cuando el mismo es cuantificable mediante el uso de un indicador, es el resultado el que pasa a ocupar el lugar del objetivo. Se trata, principalmente, de objetivos estratgicos, emanados de la planificacin estratgica. Visto desde el programa, subprograma o proyecto terminal, el objetivo/resultado es algo externo al mbito institucional, en tanto que el mismo se concreta y realiza en tanto se satisface la totalidad o una parte de una necesidad colectiva. Ello quiere decir que si bien el objetivo/ resultado es lo que justifica las acciones realizadas dentro del programa, por la concurrencia de otros factores que inciden sobre l, queda hasta cierto punto fuera de los lmites de influencia del centro de gestin productiva responsable. Esto quiere decir, por ejemplo, que en un programa de lucha contra el analfabetismo, si existen unidades educativas fuera del mbito de jurisdiccin
Cf. Repblica Argentina - Secretara de Hacienda de la Nacin; Sistema Presupuestario Pblico en Argentina, Buenos Aires.
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del programa, el logro del resultado de llevar a un determinado valor el ndice de analfabetismo no depende totalmente de la eficacia de aquel programa. El aspecto temporal de los objetivos/resultados es algo que debe tenerse en cuenta a lo largo del ciclo presupuestario. Es importante saber correlacionar o calzar los objetivos/resultados a los restantes componentes de la categora programtica, buscando formas intermedias que sirvan de puente entre el largo y mediando plazo y el ejercicio fiscal. A veces estos puentes de intermediacin los permiten los mismos indicadores usados en la cuantificacin del objetivo estratgico, como se da por ejemplo en los valores intermedios que puedan existir (97%, 98%) hasta llegar a una cobertura educativa del 100% del universo potencial de nios y nias a educar. En otras habr que utilizar indicadores que tienen una relacin causal con el indicador del resultado estratgico. Los objetivos/resultados se dividen entonces en objetivos/resultados finales y objetivos/ resultados intermedios u operativos. Los primeros satisfacen plenamente el objetivo, sea este mensurable o no. Los segundos son cumplimientos parciales del objetivo final y deben estar asociados con el esfuerzo fiscal realizado en un perodo presupuestario. Los objetivos/resultados finales deben estar aprobados por el Plan Estratgico de la institucin y los segundos en el Plan Operativo Anual definitivo. RELACIN DEL OBJETIVO/RESULTADO CON EL PRODUCTO Esta relacin expresa el modo en que una determinada provisin de bienes y servicios contribuye al logro de un resultado o de un objetivo no cuantificable. Ya se coment que existe una relacin causal entre un producto y el resultado u objetivo no cuantificable, en donde el producto es la causa y el objetivo/resultado el efecto causado. Ello quiere decir, que lo que justifica al producto es el resultado u objetivo. Si se diese la circunstancia de que no es posible vincular con claridad las relaciones existentes entre producto y su objetivo/resultado, se dara una razn suficiente como para desechar la asignacin de recursos para financiar dicho producto. La justificacin que va de los objetivos o resultados a los productos, responde ms a cnones cientfico-tcnicos (objetivos) que a polticos o valorativos (subjetivos). El tipo de relaciones que es posible identificar entre estos componentes se expone a continuacin: Relacin directa o perfecta: Es cuando se puede demostrar en forma fehaciente que el producto es una condicin necesaria y suficiente para logro del objetivo o el resultado. Se trata de una situacin en donde existen pocos ejemplos en la Administracin Pblica. Uno de ellos sera el caso de un programa presupuestario de otorgamiento de contratos laborales para la realizacin de trabajos de limpieza en las vas y espacios pblicos, destinado a personas desocupadas que no tienen un seguro por desempleo, incide directamente en la reduccin de la tasa de desocupacin, en tanto las restantes variables involucradas - poblacin econmicamente activa, productividad- evolucionen de la misma forma que en la situacin inicial. En un programa de construccin de viviendas, se reconoce fcilmente que una vivienda econmica (producto) entregada
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al beneficiario en las condiciones de calidad requeridas contribuye directamente a disminuir el dficit habitacional de la poblacin objetivo (resultado esperado). Cuando ms directa es la vinculacin entre el producto y el objetivo/resultado asociado, ms estratgica y crtica se torna la produccin de dicho bien o servicio. Relacin imperfecta: La relacin causal entre ambos componentes es difusa y existe un cierto riesgo de que la provisin de un bien o servicio no logre el objetivo o el resultado esperado. Esta imperfeccin puede originarse en la simple relacin formulada entre producto y objetivo/ resultado o en la circunstancia tcnica de que el producto por s solo no puede lograr el efecto buscado y es necesario el concurso de otros productos, suministrados por programas de la misma institucin o de otras instituciones. En esta ltima situacin, podra haber frmulas ms exitosas que otras con relacin a la combinacin entre productos que se necesita para alcanzar el objetivo/resultado. Aparte de lo sealado en el prrafo anterior, otro de los problemas que tiene la relacin resultado-producto (con importantes consecuencias tambin para la funcin de evaluacin) es que el resultado puede ser alterado, para bien o para mal, por otras causas.46 Estas imperfecciones debilitan la eficacia de la utilizacin de metodologas objetivas en el proceso de programacin y seguimiento presupuestarios desde el nivel institucional, porque el xito en la obtencin de los resultados no es fcil de verificar o no depende enteramente del esfuerzo realizado por la misma. Se puede concluir, que cuando ms difusa es la relacin producto-resultado mayor es la dificultad para justificar el programa y viceversa. Sin embargo, en casi todas las macro funciones del Estado, como la educacin, la salud, la defensa, la seguridad, etc. Existen suficiente conocimiento cientfico acumulado como para que se le pueda dar una solucin satisfactoria a este problema y reducir los mrgenes de riesgo o aislar los efectos de las variables exgenas que afectan al resultado buscado.
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Otra aclaracin conceptual que es necesario considerar consiste en que, por lo comn,
El siguiente prrafo, de Jorge Hintze ( Control y evaluacin de gestin y resultados, Revista Documentos y Aportes en Administracin Pblica y Gestin Estatal, Nmero 1, Universidad Nacional del Litoral, Santa Fe, Argentina, 2001), sirve para comprender con mayor generalidad lo afirmado en esta parte del documento: La calidad de vida de la poblacin de una sociedad, por ejemplo, es un concepto muy difcil de definir en trminos prcticos porque refiere a concepciones polticas y axiolgicas sobre las que es preciso lograr acuerdos previos. Sin embargo, una vez establecidas convenciones conceptuales al respecto, es posible construir ndices que midan la calidad de vida (el ndice de desarrollo humano aplicado por la Organizacin de las Naciones Unidas es un ejemplo de medicin de este tipo). Los problemas tcnicos, por su parte, tienen que ver con la validez de los criterios de medicin respecto de los conceptos que les dieron lugar -qu es lo que mide en realidad, por ejemplo, el ndice de desarrollo humano?. Un problema tcnico adicional, aun contando con un ndice confiable de nivel de salud de la poblacin y la posibilidad de aplicarlo, es determinar la influencia real de las acciones en materia de salud pblica sobre el mismo, es decir, aislar las restantes variables que intervienen, como las econmicas y otras, dificultades tanto mayores cuanto se trata de anlisis de plazos cortos, necesarios para utilizar las evaluaciones como realimentacin de las decisiones. Finalmente, los costos de obtencin y anlisis de informaciones adecuadas para las mediciones de efectividad no son bajos por lo general.
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hay una especie de asincrona entre el resultado y la produccin pblica realizada en un ejercicio. Esta asincrona se da por la suma de dos circunstancias: Diferencias temporales entre el proceso de maduracin del resultado y el del producto. Los productos, sean peridicos o no, pueden ser provistos a partir del primer ao de un programa presupuestario cuyo resultado final se logra en el quinto ao (Vg. programa de lucha contra el dengue). La falta correlacin temporal entre el resultado final y los productos provistos puede ser salvada si es posible usar indicadores de resultado intermedios. Diferencias temporales entre el ejercicio fiscal en el que hay que prever el gasto destinado a la generacin del producto y el ejercicio en que el producto es entregado al usuario. Esta diferencia se origina en la circunstancia de que puede existir un descalce entre el esfuerzo productivo realizado en un ejercicio fiscal y los productos provistos. Para que no exista esta diferencia debe coincidir en un mismo ao el gasto realizado para lograr la provisin de una determinada cantidad de bienes y/o servicios y la recepcin de stos por parte de los usuarios o beneficiarios. En cambio existirn diferencias entre un ao y otro, si al inicio o al fin del ejercicio existen sin entregar a los usuarios productos elaborados o semielaborados. Por ejemplo, los productos elaborados al inicio de un ejercicio estn originados en el esfuerzo financiero del ejercicio anterior, en donde se tuvo que prever el gasto, pero el beneficio buscado se puede producir en el ejercicio siguiente, si es que son provistos durante el mismo a los usuarios. Lo mismo puede suceder, con respecto al siguiente ejercicio con los productos elaborados y no distribuidos al cierre del ejercicio. A los efectos del resultado lo que interesa son los productos puestos a la disposicin de los beneficiarios, pero desde el punto de vista de la demanda de recursos financieros, lo que permite justificar el gasto es la produccin realizada en el ejercicio fiscal en donde se generan los productos.47 Esto ocurre cuando en un programa de apoyo educativo se compran libros en un ejercicio que se entregan en el siguiente, al inicio del ao escolar.
El adecuado tratamiento conceptual y operativo de la relacin entre los objetivos o resultados con el nivel de produccin de una categora presupuestaria constituye una de las claves principales para pasar de un presupuesto por programas a otro orientado a resultados. Las caractersticas de esta relacin deben quedar de alguna manera explicitadas en los documentos que integran el Presupuesto Pblico.
En el programa de construccin de viviendas econmicas, desde el punto de vista del resultado final lo que interesa son las viviendas terminadas y entregadas a los destinatarios, sin embargo para la programacin del presupuesto del ejercicio lo que determina el gasto son las viviendas a producir durante el mismo, lo cual supone la continuacin de las viviendas en ejecucin al inicio y la puesta en marcha de la construccin de nuevas unidades, hasta la finalizacin del ao. Si la produccin de viviendas es relativamente constante a lo largo de los aos, el desfase que se produce no es significativo, pero en los perodos de iniciacin o incremento de los planes habitacionales se dificulta la asociacin entre productos y resultados. Una forma de calzar recursos financieros con las viviendas es el indicador de vivienda-equivalente que surge del cociente entre el monto anual presupuestado y al valor monetario medio de la unidad de vivienda; no obstante, este indicador no permite hacer mediciones de eficacia y no es una expresin genuina de cmo se est satisfaciendo la necesidad social.
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2.3. LA MEDICIN DE OBJETIVOS, PRODUCTOS Y PROCESOS: UNIDADES DE MEDIDA E INDICADORES En las empresas que venden sus bienes o servicios en el mercado, la medicin de lo que producen y venden, as como el conocimiento de la situacin econmica de la empresa, se sintetiza por medio de la utilizacin de elementos cuantitativos, tanto en unidades fsicas como monetarias, lo que les permite tener una visin rpida y lo ms objetiva posible de su estado de situacin patrimonial, del rendimiento de la empresa y de los volmenes fsicos de produccin y de insumos con que opera48. Toda esta informacin est facilitada porque la empresa realiza intercambios en base a que los bienes o servicios que provee al mercado, como tambin sus adquisiciones, son productos perfectamente divisibles en unidades que tienen un determinado precio. As por ejemplo, una empresa siderrgica que vende caos sin costura, puede saber en todo momento cuanto produce, cual es el precio de los bienes provistos y lo mismo sucede con sus insumos. En el sector pblico se suscita la misma necesidad de conocer, sinttica y objetivamente lo que produce o provee, y de medir el desempeo y el nivel de avance de los planes trazados. Sin embargo, el Estado no tiene las mismas facilidades del sector privado y, si bien en algunas situaciones, puede descomponer sus bienes o servicios en unidades fsicas (generalmente se trata de productos pblicos que tambin se intercambian en el mercado privado de bienes), en la mayora de los casos esto no lo puede hacer49. Por consiguiente, es preciso ponderar correctamente las sustanciales diferencias existentes entre la produccin privada y la produccin pblica. Esta advertencia no implica, sin embargo, que no resulte factible hacer mediciones sobre la produccin y los objetivos pblicos, que permitan evaluar su eficiencia, eficacia y efectividad. Con la intencin de resolver estas dificultades de medicin, en especial desde el punto de vista fsico, se ha acumulado una vasta produccin tcnica dedicada a conceptualizar y desarrollar los procedimientos de cuantificacin de la produccin pblica, de sus resultados e, inclusive, de los procesos. La inclusin de informacin fsica relacionada con los bienes y servicios pblicos provistos y los logros obtenidos, le da mayor objetividad y precisin a la tarea de programar el presupuesto y adems a la toma de las decisiones sobre la asignacin de los recursos pblicos, tanto reales como financieros, y por otra parte permite la creacin de un sistema de seguimiento, control y evaluacin de la actividad pblica. Adems de los aspectos inherentes a la gestin propia de la institucin, esta informacin es necesaria para que circule dentro de los estamentos pblicos involucrados en la aprobacin del presupuesto de la misma o en la evaluacin y control, haciendo posible la rendicin
Lo mismo cabe decir en lo que se refiere a la eficiencia y eficacia con que operan las empresas privadas. Pinsese por ejemplo en el listado de servicios descriptos en el ejemplo de la Prefectura Naval o en el servicio de administracin de la justicia.
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integral de cuentas y una aplicacin eficaz del principio de publicidad y transparencia de los actos pblicos.50 En esta materia, no solo se ha avanzado en la aplicacin de metodologas de cuantificacin de los atributos mensurables de los objetivos y productos pblicos, sino tambin, por medio de indicadores apropiados, los cualitativos.51 En un sistema educativo, es indispensable tener, adems de los datos numricos de la matrcula y de los egresados, informacin sobre la calidad con que se imparte la enseanza. Lo mismo cabe expresar acerca de la justicia o de la atencin mdica. De acuerdo a lo ya expuesto, los bienes y servicios pblicos son medibles salvo en el caso de los denominados bienes pblicos puros, en donde solamente se pueden seguir procedimientos indirectos, mediante el uso de indicadores que sirvan para mostrar algn aspecto relevante de esta produccin. El caso contrario al de los bienes pblicos puros, est representado por el caso de la produccin de organismos y empresas pblicas que proveen bienes o servicios perfectamente divisibles. 2.3.1 INDICADORES DE LA GESTIN PRESUPUESTARIA Los indicadores son instrumentos de gestin que permiten cuantificar las variables relevantes del ciclo presupuestario tanto a nivel de fines o estados de situacin a alcanzar, de acuerdo con la planificacin estratgica, como de las relaciones entre los objetivos/resultados y los bienes o servicios provistos, los productos entre s, las relaciones de insumo-producto, los insumos, y, en general, cualquier otro mecanismo de medicin relevante que sirva para objetivar el desempeo de las instituciones. En forma simplificada, se pueden distinguir tres zonas bsicas de uso de los mismos: la zona del contacto entre la oferta pblica y el usuario, en donde deben usarse indicadores de resultados y de impacto, la zona de la produccin final, que da lugar a los indicadores de producto, y la tercera, la zona de las relaciones de insumo-producto, que requiere la utilizacin de indicadores de eficiencia de procesos. No siempre es posible hallar indicadores que tengan todas las propiedades requeridas para que sean representativos. La bsqueda de la objetividad y representatividad constituye la mayor fortaleza de los indicadores y tambin su punto dbil. Es su aspecto fuerte porque los que conducen a las organizaciones, los que las financian, evalan o controlan, y dems actores involucrados con la misma, necesitan sintetizar y simplificar en pocas palabras lo que es esencial de la compleja e inabarcable trama de operaciones y consecuencias que se realizan y desprenden de la misma, evitando ambigedades o gruesas equivocaciones en el diagnstico, en la formulacin de los objetivos o en el seguimiento, evaluacin y control de su desempeo. Son su debilidad,
Afirmar que debido a un programa pblico se han obtenido importantes progresos en la prevencin de accidentes de trnsito, sin mostrar los logros sobre una base numrica, no resulta creble. 51 Cf. Secretara de Hacienda de la Nacin, ob.cit.
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porque en la cuantificacin se estn dejando probablemente aspectos esenciales de lado, sobre todo de naturaleza cualitativa. Por ejemplo, la limitacin que tienen los indicadores de producto, en general, es que no informan acerca del logro de los objetivos o resultados buscados con la accin pblica. La cantidad de personas vacunadas de la poblacin objetivo nada dice acerca de los resultados obtenidos. No obstante, cuando no es posible la medicin de estos logros, o sta es lenta, el nivel de cobertura lograda con los bienes y/o servicios cubiertos puede constituirse en un sucedneo imperfecto del logro del objetivo. Los indicadores de impacto permiten medir efectos adicionales, directos e indirectos (efectos sobre otras variables sobre las que el programa no acta en forma directa52), a los que abarcan los indicadores de resultado, incluyendo los efectos provocados en otras variables. La medicin del impacto requiere la realizacin de estudios complejos, el aislamiento de los factores exgenos que influencian a la variable y por lo general se justifica llevarlo a cabo en programas que demandan importantes recursos financieros o en proyectos de inversin de mucha envergadura. 3. GUA PARA LA FORMULACIN DEL PRESUPUESTO GENERAL EN FORMA INTEGRADA CON LA PLANIFICACIN ESTRATGICA DE LAS INSTITUCIONES PBLICAS 3.1. INTRODUCCIN El proceso presupuestario contiene el conjunto de acciones sistemticas y coordinadas que transcurren desde el inicio de la preparacin del proyecto de ley de presupuesto general del Estado y del proyecto de presupuesto plurianual, pasando por su aprobacin y ejecucin, hasta la evaluacin y liquidacin de las operaciones autorizadas por la ley anual de presupuesto. Este proceso admite un tratamiento particularizado por etapas, cuya focalizacin permite la divisin del trabajo lo cual hace ms eficientes y eficaces las tareas, y que procura que las decisiones que se tomen en cualquiera de estas etapas tengan en cuenta las decisiones o resoluciones de las etapas que la anteceden. A los fines del presente documento se tratarn exclusivamente las etapas de formulacin y evaluacin del presupuesto. Con relacin a la formulacin, el nfasis ser puesto en la descripcin de las actividades realizadas dentro de las instituciones ejecutoras. 3.2. MARCO CONCEPTUAL 3.2.1 SECUENCIA LGICA DE LA PROGRAMACIN PRESUPUESTARIA
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Repblica Argentina, Secretara de Hacienda de la Nacin, ob.cit.

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Los principales elementos de esta cadena son los objetivos, los resultados, los productos, la tecnologa de produccin, los insumos y los gastos. Una conclusin importante que se extrae de esta secuencia, es que la misma comprende una parte importante de la solucin para la estructuracin de un presupuesto pblico alineado con los resultados. El nexo o puente principal de la integracin est dado por la relacin entre los objetivos/resultados y los productos. El esquema siguiente muestra la direccin con que debe desarrollarse el trabajo de programacin por parte de las instituciones ejecutoras, que va de los objetivos a los gastos. Se trata de un primer movimiento, cuyo propsito final es estimar la demanda de gastos requeridos, en un perodo multianual, para el cumplimiento en tiempo y forma de los objetivos/resultados. (ver grfico n 4)
Cuadro Nro. 4
Gastos
Insumos
Tecnologa de produccin
Productos
Resultados
Objetivos
Partiendo de una base cero, y con un horizonte temporal no menor a los tres aos subsiguientes al ejercicio vigente, la tarea de Planificacin Estratgica concluye en la formulacin de los objetivos estratgicos y operativos, comprendiendo los objetivos intermedios y, si fuera posible, la cuantificacin de la totalidad o una parte de los objetivos, los resultados finales e intermedios. Luego ser necesario establecer cul es la produccin pblica en bienes y/o servicios que permite conseguir satisfactoriamente tales objetivos/resultados. Dentro de este esquema se podra incluir la decisin relativa a la modalidad de intervencin del Estado, si va a ser centralizada, desconcentrada o descentralizada, cul ser la parte de la produccin de los bienes y/o servicios que se generar con la dotacin de factores productivos disponible. Luego corresponde definir la tecnologa ms eficiente para llegar a la provisin o produccin en cantidad y calidad de los bienes o servicios, lo que a su vez definir, sobre la base de determinadas relaciones de insumo-producto, la cantidad y calidad de insumos necesarios. Resuelto el listado de insumos, multiplicando las cantidades por los precios de los mismos, se obtendr, finalmente, el nivel y el detalle de los gastos requeridos para el cumplimiento de los objetivos/resultados. El producto final de esta secuencia est compuesto por los objetivos estratgicos, los objetivos operativos para cada ao del perodo considerado, discriminados entre objetivos cuantificables y no cuantificables, los valores de los resultados finales e intermedios de estos ltimos, el plan de produccin de bienes y/o servicios institucionales para el perodo (desagregado anualmente) y la matriz de insumos y gastos requeridos. Adems de utilizar los indicadores de resultado y de productos, que forman parte de la informacin antes mencionada, tambin se pueden calcular los valores de los indicadores de proceso relevantes.
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Sin perjuicio de lo expresado, conviene agregar que, en la realidad de la administracin pblica, es poco probable que pueda ser financiado el gasto estimado en funcin del cumplimiento pleno de los objetivos institucionales, sobre todo si la institucin depende de los recursos del Tesoro pblico. En general, en el proceso de formulacin presupuestaria, forzosamente, tiene lugar la confrontacin entre los requerimientos totales de gastos y el financiamiento compatible con el marco fiscal global (restriccin presupuestaria). Cuando la institucin, llega a la conclusin de que el nivel de gastos estimados, siguiendo la secuencia lgica de la programacin partiendo de los objetivos, es superior al financiamiento disponible, en el caso de que no pueda cerrar la brecha consiguiendo mayores recursos financieros, debe proceder a ajustar los gastos a la baja. Esto implicar necesariamente el replanteo de los bienes o servicios a proveer y, por consiguiente, de los resultados y objetivos. El ajuste se concentrar en los gastos variables y semivariables. El segundo esquema que se presenta, muestra la direccin de este proceso de ajuste, que es de sentido contrario al del esquema anterior. Si hay menos gastos, se dispondr de menores insumos, por lo que, dada la tecnologa de produccin, se obtendrn menos productos o se reducir la calidad de los mismos, lo cual de algn modo implica la modificacin del resultado y, por consiguiente, del objetivo. (ver grfico n 5)
Cuadro Nro. 5
Gastos
Insumos
Tecnologa de produccin
Productos
Resultados
Objetivos
Este proceso de determinacin de gastos en base a objetivos, respetando la secuencia lgica, y el consecuente ajuste para hacer coincidir los gastos con los lmites financieros fijados a la institucin, es el mtodo que permite vincular los resultados a los gastos, los cuales encuentran su justificacin en la contribucin que hacen al cumplimiento de aquellos. De esta forma, quedan articulados todos los componentes, disponindose de la informacin bsica para elaborar un Presupuesto orientado a Resultados y situado de un plan estratgico, plataforma primaria sobre la que se asentarn el sistema de seguimiento y evaluacin del presupuesto. 3.2.2 APLICACIN DE LA SECUENCIA EN LA REALIDAD DE LA ADMINISTRACIN PBLICA En la realidad de la administracin pblica no se parte de cero. En efecto, en la prctica algunas instituciones no formulan planes estratgicos, otras los tienen, pero pueden estar desactualizados. Tambin es comn ver la implementacin de planes estratgicos desvinculad os de las decisiones de asignacin de los recursos financieros. Por otra parte, tambin inciden las restricciones vinculadas con las dotaciones de personal, las cuales, en virtud de las normas,
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vigentes, cuando hay que hacer ajustes de gastos son por lo general inflexibles a la baja, debido al principio de estabilidad del empleo pblico. En consecuencia, ante esta realidad cabe preguntarse sobre la factibilidad de llevar adelante en tales condiciones esquemas de programacin como los expuestos. Desde el punto de vista tcnico, la respuesta es afirmativa. Si las autoridades estn decididas a buscar formas de gestin ms racionales, estos condicionantes no son ms que los obstculos normales que existen en toda organizacin, sea pblica o privada. Es impensable que un buen gerente espere las circunstancias ptimas para introducir los instrumentos idneos que le sean tiles para su gestin. Frente a las dificultades, a las situaciones azarosas y voltiles, es cuando ms necesita del auxilio de los buenos instrumentos. Est claro que toda estimacin de gastos se debe asegurar los recursos necesarios para financiar la planta ocupada. Esto que, en algn sentido, implica una rigidez importante para la asignacin de los recursos financieros, no es un impedimento para que mediante una adecuada planificacin y dentro de las normas de la funcin pblica, se tomen medidas de reorientacin del personal hacia los puestos de trabajo de mayor productividad. Lo mismo cabe expresar en lo que se refiere a la introduccin de sistemas y procedimientos ms eficientes. Por eso, antes y despus de un proceso de mejoramiento, el gasto en personal podr ser igual, pero no los resultados. Los esquemas presentados, sirven como modelos mentales sobre cmo organizar el proceso presupuestario. Al principio la aplicacin ser parcial pero, en la medida que se progrese en el sentido correcto, se ir ampliando el uso de los procedimientos ms eficientes. Otra objecin que puede plantearse en defensa de posturas supuestamente realistas, es que la secuencia del primer esquema, que va de los objetivos a los gastos, se torna en una tarea intil porque, debido el principio de escasez, es sabido que las necesidades de gasto superan en mucho a los recursos disponibles, por lo que no resulta posible pretender financiar una demanda de gastos calculada en base a objetivos y resultados. Por consiguiente, siempre segn esta postura, la nica secuencia realista y por lo tanto vlida sera la segunda, la que va de la restriccin presupuestaria a la fijacin de los resultados y objetivos que permite la provisin de bienes o servicios compatible con el nivel de gastos prefijado por las autoridades. En tales condiciones, lo racional (eficiencia) sera entonces buscar la obtencin de los mayores beneficios en base a una dotacin fija de recursos. Sin dejar de reconocer que la objecin presentada en el prrafo anterior tiene mucha fuerza argumental, la conclusin a la que se llega no parece ser, sin embargo, demasiado realista, si se la mira desde la ptica de las autoridades del gobierno. stas buscan sobre todo cumplir objetivos, detrs de los cuales est la satisfaccin de los requerimientos de la ciudadana. Para ello, como las autoridades saben que no pueden conseguir todo lo que se propongan, tienen un esquema ms o menos explcito de prioridades, el cual tendera a tener su reflejo en la Ley de Presupuesto.
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Por otra parte, en el mismo proceso de formulacin de los objetivos, por lo general, est presente la restriccin presupuestaria, y no se establecen metas excesivamente ambiciosas o fuera de contexto, sino ms bien se opera con un enfoque gradualista que va de menor a mayor en los niveles de cobertura y calidad. Por otra parte, cuando la presin tributaria est por debajo de la potencial, parte de las necesidades colectivas insatisfechas, puede ser cubierta mediante la captacin de mayores ingresos, mediante polticas antievasin o incrementando la carga tributaria nominal. 3.3. ALCANCES Y ETAPAS DEL PROCESO DE FORMULACIN PRESUPUESTARIA Los conceptos anteriores, sirven para establecer los alcances y etapas del proceso de formulacin del presupuesto, el cual en nuestro pas tiene un marco normativo bastante desarrollado. La Formulacin Presupuestaria se conformara por las siguientes subetapas: a) Definicin del marco global y determinacin de los techos presupuestarios; b) diseo y ejecucin de actividades de asistencia tcnica y capacitacin; c) formulacin o actualizacin del plan estratgico y formulacin de la versin preliminar del plan operativo anual y presupuesto plurianual de las instituciones; e) formulacin de los anteproyectos de presupuesto anual y de presupuesto plurianual de las instituciones; e) formulacin del proyecto de Presupuesto Anual y del Proyecto de Presupuesto Plurianual; g) adecuacin y aprobacin del Plan Operativo Anual. En los puntos siguientes se presenta una descripcin sinttica de estas subetapas dentro de las instituciones ejecutoras. 3.3.1 DEFINICIN DEL MARCO GLOBAL Consiste en el establecimiento de las directrices generales, lineamientos de poltica, marco de variables macroeconmicas, lmites financieros plurianuales y anuales y dems recaudos necesarios para que las instituciones puedan formular los anteproyectos presupuestarios en funcin de las normas legales vigentes, el programa general del gobierno y el marco fiscal aprobado. Con relacin a este punto cabe remitirse a los trabajos editados por la Oficina Nacional de Presupuesto, en especial el Sistema de Formulacin Presupuestaria. Sin perjuicio de ello, se har mencin a algunas pautas al respecto. Teniendo en cuenta este marco de polticas y lineamientos y dentro del respectivo cronograma de actividades, una actividad central es la confeccin de los Techos Financieros, que consisten en la distribucin por institucin, fuente de financiamiento y grandes partidas del clasificador por objeto, el monto total que le correspondera a cada una de ellas segn el clculo de ingresos y fuentes de financiamiento, proyectado para
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los tres aos siguientes al ejercicio vigente. Con relacin a las proyecciones de gastos, los techos sern el producto de la compatibilizacin de los mismos con los recursos estimados, considerados como la variable principal que define los lmites para gastar de las instituciones. En la elaboracin de los techos, se deben contemplar especialmente los gastos predeterminados, o sea aquellos gastos que deben ser incluidos en el nuevo presupuesto en virtud de las normas legales vigentes, contratos, convenios y acuerdos similares en ejecucin. Tambin corresponde eliminar los gastos ligados a programas, proyectos o actividades que en el perodo de programacin cumplieron o cumplirn con su cometido, tales como obras pblicas terminadas, gastos financiados con prstamos o donaciones finalizadas, disposiciones legales vencidas, gastos extraordinarios o por una sola vez, etc. Asimismo, de deben incorporar aquellos nuevos gastos derivados de disposiciones, proyectos y programas comprendidos en convenios de prstamos o donaciones aprobados que por razones temporales no estuviesen incluidos en los gastos predeterminados y obligaciones emanadas del cumplimiento de las leyes vigentes. 3.3.2 DISEO Y EJECUCIN DE ACTIVIDADES DE ASISTENCIA TCNICA Y DE CAPACITACIN En los inicios del proceso de formulacin de un nuevo proyecto presupuestario, tanto anual como plurianual, deben ejecutarse actividades de asistencia tcnica y capacitacin con el propsito de asegurar la debida comprensin, interpretacin e internalizacin de los conocimientos, mtodos e instrumentos necesarios para asegurar y mejorar la calidad del trabajo que le corresponde realizar a los funcionarios y dems agentes de las unidades que intervienen en la etapa de formulacin presupuestaria. Estas actividades deben formar parte de un sistema de capacitacin permanente que, mediante la realizacin de reuniones de trabajo, seminarios, exposiciones y otras actividades similares, permita comunicar las novedades tcnicas, informar acerca de los principales rasgos de la situacin fiscal, actual y proyectada, y entrenar a los nuevos funcionarios y agentes nombrados. Con las debidas adaptaciones, tambin es importante que se realicen actividades de sensibilizacin dirigidas a las autoridades responsables de las instituciones, que son los encargados de conducir la parte sustantiva del proceso de formulacin presupuestaria. 3.3.3. FORMULACIN O ACTUALIZACIN DEL PLAN ESTRATGICO Y FORMULACIN DE LA VERSIN PRELIMINAR DEL PLAN OPERATIVO ANUAL Y DEL PRESUPUESTO PRELIMINAR
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En forma paralela a los trabajos de definicin del Marco Global a cargo de los rganos de conduccin superior, las instituciones deben estar preparadas para compatibilizar y priorizar sus necesidades de gasto con las polticas, normas y techos presupuestarios que se les comuniquen. En tal sentido, esta etapa debera a comenzar a principios del ejercicio corriente y culminar con la recepcin de las Polticas, Normas y Techos Financieros establecidos. Las principales fases comprendidas en esta subetapa son: i) Actualizacin o formulacin del Plan Estratgico; ii) revisin y actualizacin de la red de categoras presupuestarias; iii) formulacin preliminar del Plan Operativo Anual y elaboracin del Presupuesto Preliminar Plurianual. i) Actualizacin o formulacin del Plan Estratgico: En el caso de que la Institucin, previamente a la iniciacin de esta fase, tenga un Plan Estratgico, debe proceder a actualizarlo, introduciendo los ajustes y modificaciones que considere conveniente llevar a cabo. De este modo podr confirmar o reformular los objetivos estratgicos y, si fuera pertinente, las metas de resultado final. Si, en cambio, la institucin no hubiese formulado su Plan Estratgico, deber acordar con el rgano rector el programa de trabajo y la metodologa que le permita desarrollar y aprobarlo del modo ms rpido posible; si el cumplimiento de este plan fuese ms all de las fechas previstas en el cronograma general de formulacin del proyecto presupuestario, se debe prever un plan alternativo que le permita cumplir, al menos parcialmente, con los requisitos inherentes a la programacin presupuestaria. En lo que se refiere al gasto en proyectos de inversin pblica, las instituciones deben tener presente la aplicacin del marco normativo que rige sobre la materia. Los productos resultantes de esta fase seran, como mnimo, los siguientes: Actualizacin de la misin y de la visin de la Institucin. Cuadro de Objetivos Estratgicos no cuantificables, con una breve descripcin de los fundamentos considerados en su formulacin, que incluir los Objetivos Intermedios y sus probables fechas de cumplimiento. Adems, se deber consignar qu otras instituciones concurren al logro del objetivo estratgico, sealando el grado de importancia de la participacin de las otras instituciones y si existen dispositivos de coordinacin que garanticen el logro del objetivo estratgico. Cuadro de las Metas de Resultados Estratgicos, incluyendo los mismos aspectos que los mencionados en el prrafo anterior. En este caso, en vez de Objetivos Intermedios, se presentar, si fuera posible, las metas de los Resultados Intermedios, previstos para cada uno de los tres aos. Asimismo, se deber demostrar si existe un sistema de recoleccin de informacin que permita conocer y verificar, en forma concomitante y ex post, el cumplimiento de las metas, o, si en su defecto, es necesario implementarlo.
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Cuadro de Brechas Institucionales: En el caso de que se considerase que existen brechas o debilidades institucionales que no permitiesen un cumplimiento cabal de los objetivos de las metas de resultado, conviene especificar en qu consisten las mismas y las medidas tomadas o recaudos requeridos para solucionarlas.
ii) Revisin y adecuacin de la Red de Categoras Presupuestarias: Esta revisin tiene la finalidad de cotejar las aperturas del Presupuesto por Programas vigente con el Plan Estratgico actualizado. Es importante, que en esta actualizacin quede perfectamente establecido cules son los funcionarios responsables de los centros de gestin productiva, porque ellos son los que deberan encargarse de conducir los trabajos correspondientes a la fase siguiente. Es recomendable que la red de categoras presupuestarias quede diseada antes de que se inicie la elaboracin de los anteproyectos de las instituciones. Las modificaciones que se realicen con posterioridad a esta instancia, deberan ser excepcionales. iii) Formulacin preliminar del Plan Operativo Anual y del Presupuesto Preliminar Plurianual Se trata de un nico proceso cuyo producto final es el Presupuesto Preliminar, el cual es objeto de una circular especfica de la Oficina Nacional de Presupuesto. Se dice preliminar porque luego la demanda de gastos resultante deber ser compatibilizada con las Polticas, Normas y Techos Financieros emergentes de la determinacin del Marco Global, y, en lo que se refiere al Plan Operativo, porque en esta etapa solamente debe avanzarse en las definiciones operativas que se necesiten para la confeccin del Presupuesto Preliminar, quedando las especificaciones de detalle para el momento en que se hayan resuelto las asignaciones financieras de la institucin. La institucin, sobre la base de las definiciones emanadas del cumplimiento de la fase anterior, debe formular un plan operativo anual provisorio y sinttico, el cual debe cumplir con los objetivos y resultados planteados en el Plan Estratgico Institucional. A estos efectos, es necesario que aplique una metodologa prediseada por el rgano rector en planificacin estratgica (Secretara de la Gestin Pblica), siempre adaptada a las circunstancias y caractersticas propias de la institucin. En tal sentido, conviene seguir un procedimiento descendente-ascendente, de acuerdo con lo siguiente: Directivas e instrucciones generales impartidas por la autoridad mxima de la Institucin y dirigidas a los responsables de las categoras programticas presupuestarias, en donde se incluir la informacin resultante de la fase anterior. Les corresponder a los responsables el servicio administrativo financiero y a la unidad de planificacin de la institucin, en forma coordinada, asistir a las autoridades y a las unidades de gestin productiva, de modo de garantizar el cumplimiento en tiempo y forma de los trabajos. En estas directivas se deber mencionar cules son las unidades de planificacin operativa
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y programacin presupuestaria. Normalmente deberan ser los responsables de categoras programticas de menor nivel, especialmente en el caso de las correspondientes a los Programas. As por ejemplo, si un Programa est abierto en Actividades Especficas y Subprogramas, stas ltimas deberan ser las unidades de planificacin de primera instancia. Incluso podra darse que en instituciones de gran tamao surja la necesidad de hacer ms desagregaciones. Lo importante es procurar que estas aperturas sean las adecuadas como para asegurar la realizacin de la tarea dentro del escaso tiempo disponible en esta fase. En el cuadro siguiente se muestra un ejemplo de estas unidades, en el caso hipottico de una institucin hospitalaria. (ver cuadro n 1)
Cuadro Nro. 1: Unidades responsables de realizar la programacin.
Unidad de Planificacin Operativa y Programacin Presupuestaria
Conduccin, planificacin, administracin y control
Categora Programtica
Responsable
Actividad Central
Director Adjunto del Establecimiento
Estadsticas hospitalarias
Actividad Central
Director de Estadsticas Hospitalarias Jefe de Internacin
Internacin
Actividad Especfica
Ciruga Atencin odontolgica en Consultorios Externos Atencin Peditrica en Consultorios Externos Atencin Clnica en Consultorios Externos
Actividad Especfica
Jefe de Ciruga Jefe de Consultorios Externos de Odontologa Jefe de Consultorios Externos de Pediatra Jefe de Consultorios Externos de Clnica Mdica
Subprograma
Subprograma
Subprograma
Las unidades de planificacin operativa y programacin presupuestaria debern estimar los volmenes de produccin o provisin de bienes o servicios, intermedios y terminales, o las prestaciones a cargo de la institucin, necesarios para el cumplimiento de los objetivos y metas de resultado para el trienio. Teniendo en cuenta la tecnologa de produccin de la institucin se debern contemplar las relaciones de condicionamiento entre productos. Dentro de esta tarea debe darse un tratamiento especial a la formulacin del plan de inversiones. Definidos los volmenes de produccin o provisin de bienes y servicios y eventualmente
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la realizacin de inversiones para reponer, mejorar o ampliar la capacidad instalada de produccin, en base a las relaciones de insumo-producto, dichas unidades deben determinar la matriz de insumos necesarios para llevarla a cabo, especificando si con la dotacin de recursos reales es factible alcanzarla o si es necesario ampliar la dotacin de personal, las instalaciones u otros recursos. En este ltimo caso, es importante presentar dicha informacin por separado. El desglose de la matriz de insumos debe ser sinttico y centrado en los insumos crticos y en los de montos significativos. En lo que se refiere a las prestaciones, como por ejemplo, las correspondientes a la seguridad social, en esta etapa se debe efectuar un desglose en unidades fsicas de las mismas. Dentro del tiempo disponible, los responsables de las unidades de planificacin y programacin, siguiendo las directivas impartidas por el titular de la Institucin, deberan revisar los procedimientos utilizados de modo de tender a un comportamiento ms eficiente de la organizacin, identificando adems las brechas institucionales que interpreten que es necesario resolver. En tal caso, corresponde que informen a sus autoridades en qu consisten las reformas, los ahorros a obtener y los gastos de desarrollo e inversiones que se deben realizar para la implementacin de las mismas.53 El ltimo paso es el clculo del gasto conducente al cumplimiento de las metas programadas en esta fase preliminar, utilizando los mtodos que permitan abreviar el tiempo dedicado a la tarea, aunque ello produzcan mrgenes de error no significativos. El gasto de la categora programtica ser calculado para cada ao del trienio, en la forma ms agregada posible. Una tarea especial, es el clculo de los ingresos propios de la institucin. Tambin se debe proyectar el financiamiento de programas y proyectos proveniente de las instituciones crediticias internacionales.
Una vez terminadas las tareas de programacin, los responsables de las unidades de planificacin y presupuesto, siguiendo las instrucciones de procedimiento impartidas por el servicio administrativo financiero y la unidad de planificacin de la institucin, deben informar a los estamentos superiores, hasta llegar a la mxima autoridad de la Institucin. Esto deber reflejarse en un informe que, bsicamente, debera contener: Mencin de los objetivos operativos formulados para dar cumplimiento a los objetivos/resultados estratgicos, en cada uno de los tres aos programados. En los casos en que es posible cuantificar los bienes y/o servicios a proveer para dar cumplimiento a los objetivos operativos, inclusin de una Tabla de volmenes de produccin y/o provisin de bienes y servicios, terminales y/o intermedios, incluyendo una sinttica explicacin y justificacin de la metodologa utilizada en la programacin de los mismos. Lo mismo cabe expresar para el gasto prestacional. Propuestas de solucin de los dficits de organizacin y de procedimientos existentes, con su fundamentacin y el eventual gasto asociado a la propuesta. Detalle de los gastos de desarrollo e inversin que se deben realizar para lograr ahorros

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La preparacin del Presupuesto es un buen momento para realizarlo con cierta sistematicidad porque muchas veces estas reformas requiere la realizacin de gastos que hay que preverlos con la antelacin suficiente. De todos modos, si el tiempo disponible no fuera suficiente, siempre es posible hacerlo ms adelante.
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futuros permanentes, incluyendo una breve justificacin. Detalle sinttico de los gastos que sera necesario realizar para dar cumplimiento en cantidad y calidad a las metas de produccin programadas en cada uno de los tres aos. Este sera el presupuesto de mxima.54 Fuentes de financiamiento disponibles para la atencin de los gastos programados. Eventualmente, inclusin de informacin complementaria que sirva para comprender mejor los aspectos esenciales del trabajo de programacin realizado.
Sistematizada la informacin por parte del servicio administrativo financiero, en coordinacin con la unidad de planificacin, la misma ser puesta a la consideracin y validacin del Responsable de la Institucin. Una vez aprobada, la Institucin habr actualizado su Plan Estratgico, incluyendo la formulacin tentativa del Plan Operativo y las necesidades de gasto plurianuales, segn diferentes niveles de esfuerzo, siendo el de mxima el necesario para cumplir satisfactoriamente sus objetivos/resultados estratgicos y operativos, todo lo cual deber ser, posteriormente, cotejado con las polticas, normas y lmites financieros globales que le sean comunicadas a la institucin por el superior gobierno. A ttulo ilustrativo se presenta un cuadro resumen55 que sirve como ejemplo ilustrativo de la informacin relevante que resulta de la finalizacin de las actividades desarrolladas en esta etapa de programacin preliminar. En dicho cuadro se puede observar las Metas de Resultado y de Produccin de los Programas, Actividades y otras categoras presupuestarias y el gasto asociado demandado por la institucin. (ver cuadro n 2) 3.3.4 FORMULACIN DE LOS ANTEPROYECTOS DE PRESUPUESTO ANUAL Y DE PRESUPUESTO PLURIANUAL DE LAS INSTITUCIONES Una vez aprobada y comunicada la documentacin correspondiente a las Polticas, Normas y a los lmites financieros, las instituciones deben formular los anteproyectos presupuestarios, anual y plurianual, para lo cuentan con los antecedentes surgidos del trabajo preliminar previo. Las Instituciones deben confrontar la planificacin y presupuestacin realizada previamente con estas directivas generales, siendo su tarea fundamental la de compatibilizar lo planificado a las pautas comunicadas por el superior gobierno. Como se especific anteriormente, los lmites financieros son asignaciones globales que discriminan las fuentes de financiamiento por partidas agregadas de gastos y que procuran
En lo que se refiere a los presupuestos de mnima e intermedio se remite a lo que establezcan las normas de la Oficina Nacional de Presupuesto. 55 El cuadro es elaboracin propia sobre la base del presupuesto fsico y financiero del Ministerio de Agricultura, Ganadera y Alimentacin de Guatemala.
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Cuadro Nro. 2: Cuadro Resumen de la Etapa de Programacin Preliminar

Categora Programtica /Meta de resultado (MR) /Meta de produccin (MP) /Gastos totales 2006 2007 2008 2009
TOTAL GASTOS (u$s) Actividades centrales Desarrollo Productivo y Comercial (MR) Tasa cobertura reas incorporadas con riego (MR) Tasa cobertura frutcola (MR) Tasa cobertura de acceso al Crdito Agrcola (MP) reas incorporadas con riego (MP) Fomento produccin frutcola (MP) Reforestacin (MP) Prstamos para proyectos productivos Proteccin y Regulacin del Patrimonio Natural y Productivo Agropecuario (MR) Tasa cobertura hectreas a arrendar (MP) Tierras otorgadas en arrendamiento (MP) Manejo de recursos naturales
170.865.479 8.660.150 33.509.063 80% 36% 70% 1.799 ha. 4.700 ha. 450 ha. 2.720 ptmos.
179.011.291 8.536.196 35.373.004 85% 40% 73% 1.911 ha. 5.222 ha. 460 ha. 2.836 ptmos
190.916.738 8.877.644 37.578.514 91% 44% 78% 2.046 ha. 5.744 ha. 469 ha. 3.030 ptmos
191.859.394 9.055.196 40.032.265 98% 49% 83% 2.203 ha. 6.397 ha. 478 ha. 3.225 ptmos
6.766.239 80% 2.500 ha. 250 ha.
7.082.985 82% 2.562 ha. 275 ha.
7.290.622 82% 2.562 ha. 302 ha.
7.675.953 85% 2.656 ha. 330 ha.
Desarrollo Integral de Bosques (MP) Plantas forestales
4.853.397 800.000 p.f.
5.434.592 900.000 p.f.
5.554.810 920.000 p.f.
5.732.688 950.000 p.f.
Desarrollo del Recurso Humano y Capital Social (MP) Alumnos promovidos Escuela Formacin Agrcola
2.116.729 250
2.159.063 250
2.202.245 250
2.246.290 250
Plan de Accin para la Atencin de Nios de Escasos Recursos (MP) Vaso de leche
45.993.387 228.000
50.210.514 250.000
57.924.613 290.000
60.875.173 305.000
Programa de Reconstruccin por Daos Originados por Tormentas (MP) Personas beneficiadas
6.545.359 241.700
6.545.359 241.700
6.545.359 241.700
Servicios Agropecuarios, Educativos y Sociales
13.353.839
13.620.915
13.893.334
14.171.200
Aportes al Fondo de Tierras
23.615.342
24.087.649
24.569.402
25.060.790
Apoyo al Catastro, Regulacin y Registro
25.451.975
25.961.014
26.480.195
27.009.839
asegurar el fiel cumplimiento de las leyes, acuerdos gubernamentales, convenios y contratos vigentes, etc. Esta distribucin global de los recursos disponibles debe ser confrontada por la Institucin con los gastos programados en la fase preliminar. Posiblemente, la sumatoria de los gastos de las categoras presupuestarias, estimados en esta fase previa, superen a los lmites comunicados. En tal sentido, es importante resaltar que esta adecuacin debe hacerse teniendo en cuenta las prioridades de la institucin, de modo que, si es forzoso reducir los gastos, los ajustes recaigan sobre las acciones previstas de menor prioridad.
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El criterio para la realizacin de los ajustes de gastos consiste en seguir el camino inverso al realizado en el proceso de planificacin y estimacin de los gastos, puesto que se parte de la reduccin de los gastos menos prioritarios, lo cual provoca, sucesivamente, una menor dotacin de insumos variables y semivariables, lo que puede implicar, sucesivamente, un ajuste (mermas en la calidad y/o la cantidad) en los volmenes de produccin o de provisin de bienes y/o servicios, en los objetivos/resultados de corto plazo y, en definitiva, en una traslacin hacia delante de los objetivos/resultados estratgicos o en una reformulacin de los efectos buscados (por ejemplo. Reducciones en la calidad de las viviendas suministradas). Estos recortes en las metas, solamente quedarn firmes, dentro del Poder Ejecutivo, una vez cerrada la distribucin de las asignaciones en la etapa final de cierre del Proyecto de Presupuesto. Las tareas de ajuste debern ser realizadas por los responsables de las categoras programticas, siendo asistidos por el servicio administrativo financiero y la unidad de planificacin, quedando a cargo de la unidad de presupuesto del servicio administrativo las tareas de recopilacin y sistematizacin de la documentacin. En lo que sigue, se presentan dos cuadros que sirven para explicar cmo se debera realizar el proceso de adecuacin de los gastos programados a los techos establecidos por las autoridades del Poder Ejecutivo, utilizando para ello la informacin del cuadro anterior. En primer lugar se compara el total de gastos del conjunto de programas de cada ao a los techos hipotticamente fijados a la Institucin (se mantiene el supuesto simplificador de que existe una sola Fuente de Financiamiento56). Los importes estn expresados en dlares estadounidenses. (ver cuadro n 3)
Cuadro Nro. 3: Gastos proyectados vs. Techos
Ministerio de Agricultura y Ganadera Total Gastos Demandados Techos Ajuste a realizar 170.865.479 179.011.291 174.937.325 4.073.967 190.916.738 179.521.793 11.394.944 191.859.394 179.518.695 11.751.616 2006 2007 2008 2009
Se puede observar que en todos los aos los techos son inferiores a los gastos programados en forma preliminar. Lo importante aqu, es el hecho de que el techo es global y no est distribuido a nivel de programa. Esto le da flexibilidad a la Institucin para hacer el ajuste en funcin de sus prioridades y no en forma proporcional a cada programa. De todos modos, el ajuste que debe realizar est limitado por los gastos preestablecidos en cada categora programtica (financiamiento de la planta ocupada, prstamos internacionales en ejecucin, recursos afectados, etc.), lo cual le deja poco margen para distribuir el techo en funcin de las prioridades. No
La inclusin de ms fuentes de financiamiento no cambia en esencia la metodologa, aunque s achica el margen del universo de los gastos sujetos a ajuste, sobre todo en el corto plazo.
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obstante, estos mrgenes seguramente se ampliarn en los aos subsiguientes, por los ahorros que se produzcan por mejoras en la eficiencia o por el cumplimiento de objetivos temporarios. El cuadro de la pgina siguiente muestra al anterior pero incluyendo los ajustes en los gastos, lo cual en la presente simulacin muestra cambios en algunas metas de produccin y en consecuencia en la de resultados. Estos ajustes tienen que derivar de un proceso iterativo de consultas entre el titular de la institucin y los responsables de las categoras programticas, actuando los directores del servicio administrativo financiero y de la unidad de planificacin como asistentes ejecutivos y administrativos. En el ejemplo, en la adecuacin dispuesta por el Ministro de Agricultura y Ganadera se realizaron ajustes en las siguientes categoras presupuestarias: Actividades Centrales: Se trata de acciones, entre otras, de conduccin, planificacin, administracin, asesoramiento centralizado y control, en las cuales es menos dificultosa la realizacin de reducciones. Programa Desarrollo Productivo y Comercial. Los ajustes realizados suponen cambios en las metas de produccin y de resultado, que implican una menor cobertura a la produccin frutcola y menores prstamos promocionales al sector agrcola. Se mantuvo el incremento previsto para una mayor cobertura de las reas de riego. Programa Desarrollo Integral de Bosques. Se redujo el aumento previsto en la planificacin para la forestacin. Pese a ello, se incrementa la produccin del ao base. Programa Plan de Accin para la Atencin de Campesinos de Escasos Recursos. Aunque se redujo el aumento programado, aumenta la cobertura del ao base.
El ejemplo permite, asimismo, mostrar el criterio de ajuste que debe primar en la tarea de compatibilizacin a los techos del gasto programado en forma preliminar. No debe hacerse en forma proporcional en todas las categoras programticas sino en funcin de las prioridades institucionales, lo que estar acotado, no obstante, por las rigidices propias que impone la atencin de ciertos gastos, tales como la cobertura de la planta de personal ocupado, la afectacin de ingresos para un destino especfico, la previsin de los gastos correspondiente a convenios de prstamo o de donaciones con organismos internacionales. Adems, la disminucin de gastos puede implicar la reduccin de las metas de produccin y/o de resultado. No obstante, antes de llegar a la decisin de afectar las metas es necesario que la institucin realice una revisin exhaustiva de si existen algunos gastos indirectos que se puedan reducir. En el ejemplo, esto se verifica en lo que se refiere a las rebajas de gastos introducidas en las Actividades Centrales, en donde se puede observar incluso que el nivel es inferior en el ao 2007 al del ao base. (ver cuadro n 5) Una vez aprobada la reformulacin de las metas estratgicas y operativas, por parte de las autoridades institucionales, se deber iniciar el proceso de documentacin y carga de la informacin (adecuada a las Polticas, Normas y Techos), segn las instrucciones emanadas de
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Cuadro Nro. 2: Anteproyecto de Presupuesto de la Institucin ajustado a Techos

Categora Programtica /Meta de resultado (MR) /Meta de produccin (MP) /Gastos totales 2006 2007 2008 2009
TOTAL GASTOS (u$s)
170.865.479
174.937.325
179.521.793
179.518.695
Actividades centrales
8.660.150 33.509.063 80% 36% 70% 1.799 ha. 4.700 ha. 450 ha. 2.720 ptmos.
8.366.016 34.063.932 85% 36% 70% 1.911 ha. 4.700 ha. 450 ha. 2.720 ptmos
8.694.374 35.274.548 91% 36% 70% 2.046 ha. 4.700 ha. 450 ha. 2.720 ptmos
8.871.926 36.890.492 98% 36% 70% 2.203 ha. 4.700 ha. 450 ha. 2.720 ptmos
Desarrollo Productivo y Comercial (MR) Tasa cobertura reas incorporadas con riego (MR) Tasa cobertura frutcola (MR) Tasa cobertura de acceso al Crdito Agrcola (MP) reas incorporadas con riego (MP) Fomento produccin frutcola (MP) Reforestacin (MP) Prstamos para proyectos productivos Proteccin y Regulacin del Patrimonio Natural y Productivo Agropecuario (MR) Tasa cobertura hectreas a arrendar (MP) Tierras otorgadas en arrendamiento (MP) Manejo de recursos naturales Desarrollo Integral de Bosques (MP) Plantas forestales
6.766.239 80% 2.500 ha. 250 ha.
7.082.985 82% 2.562 ha. . 275 ha
7.290.622 82% 2.562 ha. 302 ha.
7.675.953 85% 2.656 ha. 330 ha.
4.853.397 800.000 p.f.
5.002.598 850.000 p.f.
5.148.998 850.000 p.f.
5.143.606 850.000 p.f.
Desarrollo del Recurso Humano y Capital Social (MP) Alumnos promovidos Escuela Formacin Agrcola
2.116.729 250
2.159.063 250
2.202.245 250
2.246.290 250
Plan de Accin para la Atencin de Nios de Escasos Recursos (MP) Vaso de leche
45.993.387 228.000
48.047.792 238.000
49.422.718 245.000
52.448.599 260.000
Programa de Reconstruccin por Daos Originados por Tormentas (MP) Personas beneficiadas Servicios Agropecuarios, Educativos y Sociales Aportes al Fondo de Tierras Apoyo al Catastro, Regulacin y Registro
6.545.359 241.700 13.353.839 23.615.342 25.451.975
6.545.359 241.700 13.620.915 24.087.649 25.961.014
6.545.359 241.700 13.893.334 24.569.402 26.480.195 -
14.171.200 25.060.790 27.009.839
la Oficina Nacional de Presupuesto, utilizando para ello los formularios correspondientes. Dentro de esta informacin, la Institucin debera dejar aclarado, en un protocolo especfico, cules son las condiciones necesarias y suficientes que considera pertinentes plantear para dar cumplimiento en tiempo y forma a los objetivos/resultados y metas explicitados en el Anteproyecto Presupuestario. En este aspecto, deber especificar las responsabilidades concurrentes
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que le corresponden a otras instituciones pblicas para el fiel cumplimiento de esos propsitos. En el caso de que la Institucin haya tenido que realizar ajustes en los objetivos, metas y gastos, y cuando la autoridad responsable de la institucin lo considere necesario, la misma est en condiciones de plantear requerimientos adicionales, debidamente fundamentados. 3.4. FORMULACIN DEL PROYECTO DE LEY DE PRESUPUESTO GENERAL Y DE PRESUPUESTO PLURIANUAL DE LA ADMINISTRACIN NACIONAL En este punto solamente se har una descripcin somera de las actividades involucradas en esta etapa. En esta instancia, el proceso que se realiza puede distinguirse en dos grandes partes: la relacionada con el anlisis y compatibilizacin tcnica de los anteproyectos presupuestarios, y la correspondiente al proceso de aprobacin poltica del proyecto de ley de Presupuesto General y de Presupuesto Plurianual de la Administracin Nacional. La fase tcnica est conducida, principalmente, por la Oficina Nacional de Presupuesto, que es la encargada de realizar el anlisis crtico de los anteproyectos de las instituciones, elaborar los informes requeridos para la toma de decisiones y confeccionar los documentos presupuestarios. En la realizacin de esta tarea, intervienen otros organismos tcnicos que abarcan aspectos especiales. Es importante que la evaluacin tcnica tenga en cuenta el trabajo realizado en las instancias anteriores por las instituciones, respetando hasta donde resulte posible los criterios utilizados, de modo que haya coherencia en las decisiones de compatibilizacin y cierre de las cuentas. En particular, se debe procurar que los ajustes financieros que se realicen tengan su correlato en las metas de resultado y de produccin, si as correspondiese. La elaboracin de los informes es un aspecto especialmente crtico, porque los mismo deben reflejar una sntesis del enorme conjunto de temas y datos que estn involucrados en la aprobacin del presupuesto gubernamental, incluyendo recomendaciones fundadas que faciliten la consideracin y decisin de las autoridades polticas. Durante la fase poltica de la formulacin del proyecto definitivo, la discusiones deberan concentrarse en que la estructura de asignaciones, los objetivos y metas de resultado sean una expresin lo ms genuina posible de los planes y prioridades del gobierno y de la poltica econmica y fiscal en marcha. Las autoridades polticas que intervienen deben reconocer que se trata de una tarea compleja, en donde algunos sectores gubernamentales tendrn que ceder posiciones de su presupuesto para que otros, evaluados polticamente como ms prioritarios, puedan obtener recursos adicionales. El poco tiempo disponible para la realizacin de estas deliberaciones, agudiza las dificultades dado que hay que presentar en fecha el proyecto presupuestario al Congreso con los cambios que se introduzcan en esta fase.
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Una vez terminada esta fase de deliberaciones y ajustes, el proyecto de Ley de Presupuesto General, estarn en condiciones de ser puestos a la consideracin y decisin del Presidente de la Repblica y su posterior remisin al Congreso de la Nacin. 3.5. FORMULACIN DEL PLAN OPERATIVO ANUAL DEFINITIVO DE LAS INSTITUCIONES Una vez que las instituciones conozcan las asignaciones financieras, las metas de resultado y de provisin o produccin de bienes y servicios que figuran en el Proyecto de Presupuesto General y en el Presupuesto Plurianual, estn en condiciones de formular el Plan Operativo Anual definitivo, especificando en el tiempo el modo con que se desarrollarn las operaciones y transacciones conducentes al logro de los compromisos asumidos. A estos efectos se debe aprovechar el tiempo transcurrido entre la presentacin de los documentos presupuestarios por parte del Poder Ejecutivo, hasta la sancin definitiva del Presupuesto. De esta forma se cierra el proceso de planificacin y programacin de la institucin y se est en condiciones de entrar en la organizacin de la fase de ejecucin. BIBLIOGRAFA Blndal, J.R.C., Goretti, C. y Kristensen, J.K., (2003), Budgeting in Brazil, documento presentado en la 24 Reunin Anual de la OECD, en Roma. Bonnefoy, Juan C. y Armijo, Marianela (2005); Indicadores de desempeo en el sector pblico, CEPAL-GTZ, Manuales 45, Santiago de Chile Bryson, John y Alston, Farnum (1996); Creando e implementando su plan estratgico: un manual de trabajo para organizaciones pblicas y no lucrativas; Jossey-Bass Publishers, San Francisco. Comit Ejecutivo para la Reforma del Estado (2005), Presupuesto Nacional 2005-2009. Gua metodolgica de planificacin estratgica; Repblica Oriental del Uruguay. Direccin de Presupuestos - Ministerio de Hacienda (2005), Gua Indicadores de Desempeo, Gobierno de Chile. Direccin Tcnica de Presupuesto y la Secretara de Planificacin y Programacin de la Presidencia Estrategia para la Formulacin del Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado 2007, Repblica de Guatemala. Guzmn, Marcela S. (2003), Notas Tcnicas, Gobierno de Chile Ministerio de HaciendaDireccin de Presupuestos, Santiago de Chile. Hintze Jorge (2001), Control y evaluacin de gestin y resultados, Revista Documentos y Aportes en Administracin Pblica y Gestin Estatal, Nmero 1, Universidad Nacional del Litoral, Santa Fe, Argentina. Hintze, Jorge (2003), Instrumentos de evaluacin de la gestin del valor pblico, Ponencia presentada para el VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y la Administracin Pblica, Panam
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ASOCIACIN ARGENTINA DE PRESUPUESTO Y ADMINISTRACIN FINANCIERA PBLICA

Asociacin Argentina de Presupuesto y Administracin Financiera Pblica

MARCOS PEDRO MAKN

EDUARDO ALFREDO DELLE VILLE

VOCALES TITULARES PRIMERO

JORGE SOTELO MACIEL

JUAN CARLOS VIEGAS

VOCALES SUPLENTES PRIMERO

La edicin de esta Revista ha estado a cargo de Jorge Amado.

Los artculos y comentarios firmados reflejan exclusivamente la opinin de sus autores.

PLANEAMIENTO ESTRATGICO: APORTES E INTERROGANTES

ROBERTO MARTNEZ NOGUEIRA

PLANEAMIENTO ESTRATEGICO: APORTES E INTERROGANTES

ROBERTO MARTNEZ NOGUEIRA

PLANEAMIENTO ESTRATEGICO: APORTES E INTERROGANTES

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ALGUNAS REFLEXIONES SOBRE LA GESTIN PARA RESULTADOS

MARCOS PEDRO MAKN

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GESTIN POR RESULTADOS

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ALGUNAS REFLEXIONES SOBRE LA GESTIN PARA RESULTADOS

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Concepto de Gestin para Resultados

Control social de la gestin pblica

CICLO DE GESTIN Y CONTROL DE GESTIN

NIVEL SOCIAL Y POLTICO

Fuente: BID CLAD (2007)

ALGUNAS REFLEXIONES SOBRE LA GESTIN PARA RESULTADOS

MARCOS PEDRO MAKN

Medidas de poltica Operaciones

Fuente: Sotelo Maciel, Anbal Jorge (2012)

ALGUNAS REFLEXIONES SOBRE LA GESTIN PARA RESULTADOS

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ALGUNAS REFLEXIONES SOBRE LA GESTIN PARA RESULTADOS

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ALGUNAS REFLEXIONES SOBRE LA GESTIN PARA RESULTADOS

MARCOS PEDRO MAKN

ALGUNAS REFLEXIONES SOBRE LA GESTIN PARA RESULTADOS

Oscar Domenella, experto argentino en temas organizacionales del sector pblico.

MARCOS PEDRO MAKN

No es la intencin abundar demasiado la descripcin y anlisis de estas dificultades,

OBJETIVO 1.2 - 3.3

Recursos adicionales para

Gasto Primario Total

Financiamiento de los programas existentes

Techo de Gastos Asignacin Base