La burocracia en Amrica Latina

1
Laura Zuvanic , Mercedes Iacoviello y Ana Laura Rodrguez Gust

1. Introduccin

La burocracia es una pieza crucial en el diseo y ejecucin de las polticas pblicas.

Ms all de que la burocracia es comnmente entendida como un cuerpo de
funcionarios, un aparato organizativo o incluso un sistema de empleo, se puede
concebir a la burocracia como una institucin central en el efectivo funcionamiento
del sistema democrtico y de la vigencia del Estado de derecho. En calidad de
institucin, la burocracia puede ser vista como un conjunto articulado de reglas y
pautas de funcionamiento cuya finalidad es asegurar la continuidad, coherencia y
relevancia de las polticas pblicas por un lado, y prevenir la discrecionalidad del
ejercicio del poder pblico por otro.

En efecto, una burocracia profesional puede ser un freno a la arbitrariedad y una

salvaguarda de la seguridad jurdica. Asimismo, las burocracias son centrales para
la eficacia y eficiencia de la accin de gobierno. Si la seguridad jurdica est
atendida por los requerimientos de imparcialidad y transparencia de los servidores
pblicos, la eficacia es el valor protegido por los requerimientos de profesionalidad
y capacidad propias de un sistema de mrito. Una burocracia profesional contribuye
a limitar la adopcin de polticas oportunistas y fortalece la confianza de los actores
en cuanto al cumplimiento pleno de los compromisos contrados como parte de los
acuerdos que se celebraron. Asimismo, una burocracia que funcione
adecuadamente evita la captura de las polticas pblicas por parte de intereses
corporativos (Evans, 1992). En la esfera ms especfica del proceso de toma de
decisiones, una burocracia profesional bien supervisada por el Congreso, puede ser
un canal alternativo para el refuerzo intertemporal de los acuerdos polticos,
colaborando con la efectividad de las polticas al limitar la posibilidad de que las
decisiones se reviertan en funcin de consideraciones de corto plazo (Spiller, Stein
y Tommasi, 2003; Scartascini y Olivera, 2003). En consecuencia, la burocracia
debe verse como un actor clave para alentar acuerdos prolongados en el tiempo,
especialmente por su capacidad para llevarlos a la prctica. La misma est
subordinada al gobierno dentro del sistema constitucional. La burocracia no es

1
Versin en castellano del Captulo The Weakest Link: The Bureaucracy and Civil Service Systems in
Latin America. En: How Democracy Works: Political institutions, actors and arenas in Latin American
policymaking. Editores: Carlos Scartascini, Ernesto Stein y Mariano Tommasi. David Rockefeller Center
for Latin American Studies, Harvard University. 2010.
legalmente un poder autnomo y responsable del sistema poltico, sino una parte
del Poder Ejecutivo sujeta a la responsabilidad general del gobierno.

Habida cuenta de esta imagen normativa sobre la burocracia, la realidad de la

regin muestra Estados dbiles en su capacidad de ejecutar polticas pblicas
orientadas a fortalecer los derechos de los ciudadanos. En gran medida, esta
debilidad se ha asociado al bajo grado de profesionalizacin y estabilidad de los
cuerpos burocrticos de los Estados latinoamericanos. Algunos estudios han
sugerido que la burocracia ha funcionado como un sistema de empleo en manos de
los polticos y de intereses corporativos. De esta forma, la regin pocas veces ha
visto burocracias caracterizadas por procedimientos regularizados e impersonales y
decisiones de empleo basadas en calificaciones tcnicas y mrito (Prats i Catal,
2003, Klingner y Pallavicini Campos, 2001).

En la regin, no se observa una definicin formal del papel que debera desempear
la burocracia en el proceso de formulacin de polticas desde su diseo hasta su
ejecucin, incluyendo su evaluacin, control y seguimiento as como la provisin de
insumos para la discusin de alternativas de polticas. En efecto, en los textos
constitucionales existe nicamente una vaga mencin al papel de servicio al pas
por parte de los empleados pblicos. Seguidamente, en los estatutos de la funcin
pblica, se definen las obligaciones respecto del cumplimiento de las leyes y
reglamentos, las tareas y funciones, y las rdenes de los superiores jerrquicos y la
responsabilidad por los bienes pblicos. Queda por lo tanto vago y difuso cmo los
funcionarios pblicos deberan contribuir e involucrarse con las polticas pblicas,
incluso en sus aspectos ms mecnicos y operativos.

Se podra pensar que los reglamentos concernientes a los escalafones de los

funcionarios podran proveer mayor informacin sobre el desempeo esperado de
los cuerpos burocrticos. Para cada grupo ocupacional, los reglamentos definen los
niveles de responsabilidad, as como el tipo de funcin a desempear. Sin embargo,
el bajo desarrollo de los sistemas de organizacin del trabajo en la regin hace que
la definicin de tareas y perfiles se realice ad hoc al momento de la cobertura de los
cargos, sin enmarcarse en criterios ms globales respecto a funciones y papeles
asignados a los sectores especficos de la burocracia.

Este captulo muestra que en la regin, los cuerpos burocrticos desempean

diversos papeles, muchas veces contradictorios. Estos diversos desempeos varan
segn su grado de profesionalidad y su neutralidad respecto a la ejecucin de las
polticas pblicas. Las burocracias tambin varan segn su grado de estabilidad y

2
capacidad de adaptacin, y su orientacin hacia el inters pblico, o por el
contrario, su uso como recurso privado por los partidos polticos o incluso por los
propios empleados pblicos, quienes defienden sus intereses amparados por la
estabilidad laboral.

La primera parte del captulo elabora una caracterizacin de las burocracias en

Amrica Latina a partir del uso de un modelo de gestin estratgica e integral de
los recursos humanos. Luego de presentar a grandes rasgos dicho modelo de
referencia, se analizan los hallazgos empricos obtenidos en la regin a partir de su
aplicacin. Para complementar esta caracterizacin genrica a nivel de servicios
civiles nacionales, se propone en la seccin siguiente una tipologa para capturar la
diversidad de actores burocrticos al interior de cada pas. El captulo cierra con
una seccin de conclusiones donde se presenta la situacin actual de las
burocracias latinoamericanas y sus perspectivas de consolidacin como
instituciones profesionales y meritocrticas.

2. Caracterizacin de las burocracias latinoamericanas: la

gestin estratgica de los recursos humanos

Esta seccin examina en qu medida las burocracias estn dotadas de los atributos
institucionales necesarios para la gestin de polticas pblicas que se han vuelto
cada vez ms complejas y enfrentan entornos cambiantes. A efectos de garantizar
cierta estabilidad de los resultados de las polticas pblicas, se requiere la
consolidacin de una burocracia independiente y estable. Este tipo de burocracia
depende de la vigencia de reglas y prcticas en la gestin de los funcionarios que
obedezcan a criterios de mrito, rendicin de cuentas, transparencia y flexibilidad
(Grindle, 1997).

En otras palabras, los procedimientos, reglas y prcticas del empleo pblico

influyen en gran medida sobre la capacidad institucional y la efectividad de la
burocracia en el diseo y ejecucin de polticas pblicas. Las reglas concernientes al
empleo pblico son fuente de motivacin (o no) de los funcionarios, as como de
monitoreo de sus actividades y de la calidad de su trabajo y resultados.

Cul es la situacin actual en la regin? Aqu se presenta una mirada detallada

sobre la situacin de los servicios civiles latinoamericanos, a efectos de identificar
algunas tendencias comunes y resaltar las distinciones existentes entre los casos
nacionales. Este ejercicio emprico se realiza tomando como referencia de

3
 evaluacin a un modelo integrado de gestin estratgica de recursos humanos
propuesto por Francisco Longo (2002 y 2004).

Este modelo propone un enfoque sistmico sobre la gestin de recursos humanos,

ya que intenta dar cuenta del desarrollo del servicio civil a partir de la adecuacin
entre la estrategia de la organizacin y el comportamiento de los funcionarios. Para
ello recurre a una visin global del funcionamiento de la gestin que integra al
contexto interno, al entorno, a la estrategia, y a los resultados en el anlisis de la
coherencia de la estrategia organizacional.

Por otra parte, la coherencia de la estrategia de gestin de recursos humanos se

despliega a travs de diferentes subsistemas de gestin, en concordancia con la
visin global que persigue el modelo. Los subsistemas abarcan: la planificacin de
los recursos humanos, la organizacin del trabajo, el empleo, el rendimiento, la
compensacin, el desarrollo, y las relaciones humanas y sociales.

Modelo de gestin integrada de recursos humanos

Planificacin de los recursos humanos

Disponibilidad de informacin para la gestin. Previsiones de personal derivadas de prioridades
estratgicas. Planificacin flexible que permite adaptarse a los cambios. Alto grado de tecnificacin, y
costos de nmina razonables.
Organizacin del Gestin Gestin Gestin Gestin
Trabajo del Empleo del Rendimiento de la del Desarrollo
Diseo de puestos Reclutamiento Objetivos de Compensacin Planes flexibles de
sobre criterios de abierto y en base rendimiento en Poltica de carrera, incluyendo
gestin, a la idoneidad, con relacin con los retribucin promocin
enriquecimiento garantas para objetivos articulada con la horizontal.
del puesto. evitar estratgicos, y se estrategia Promocin en base a
Perfiles arbitrariedad y comunican a los organizativa. rendimiento y
expresados en discriminacin. empleados. Equidad interna y desarrollo de
trminos de Seleccin basada Se apoya la externa. Costo competencias.
competencias y en perfiles de gestin y el salarial razonable. Formacin orientada
basados en competencias, rendimiento de las Eficiencia de los al aprendizaje
estudios tcnicos. instrumentos personas, y se lo esquemas de colectivo, diseada y
validados, criterios evala en relacin incentivos y evaluada en funcin
tcnicos. con los estndares beneficios de la estrategia
Mecanismos de fijados, a travs extrasalariales. organizacional.
recepcin, de un sistema Estrategias de
movilidad, control eficiente y reconocimiento no
de ausentismo, equitativo. monetario.
disciplinarios.
Desvinculacin por
incumplimiento, y
no arbitraria.
Gestin de las Relaciones Humanas y Sociales
Sistema de relaciones laborales desarrollado, equilibrado, y eficiente para prevenir y resolver conflictos,
con incidencia sindical en las polticas de RH. Prcticas de salud y beneficios sociales adecuados al
contexto y apreciados por los empleados. Estrategias de mejora de clima laboral y comunicacin.
Fuente: Elaboracin propia a partir de Longo (2002)

Este trabajo utiliza hallazgos de una evaluacin de los servicios civiles de dieciocho
pases de la regin de acuerdo al modelo de referencia, en el marco del Diagnstico
Institucional de Sistemas de Servicio Civil del Dilogo Regional de Poltica del BID
durante el ao 2004 (BID, DRP, 2006). Cabe sealar que este mismo modelo

4
conceptual ha sido tomado como base para la elaboracin de la Carta
Iberoamericana de la Funcin Pblica (CLAD, 2003), que fue aprobada por los
pases de la regin como el estndar hacia el cual debera apuntar la gestin del
personal pblico.

Tomando este modelo integral de gestin estratgica de recursos humanos como

punto de referencia, qu podemos decir sobre la regin? En primer trmino, los
servicios civiles de la regin distan bastante del modelo propuesto. En lugar de la
gestin integral y estratgica que sugiere el modelo, la regin parece estar
caracterizada por una gestin de recursos humanos segmentada, con decisiones y
procedimientos azarosos ms que planificados (Iacoviello, 2006). Estas
caractersticas pueden ser ms o menos disfuncionales al diseo y ejecucin de
polticas pblicas segn el entorno nacional en cuestin. No obstante las
deficiencias, en algunos de los subsistemas de gestin del modelo se observa una
mayor aproximacin al estndar propuesto, lo cual son esperanzadoras noticias
para los crecientes desafos de las polticas pblicas

Comencemos por la planificacin cualitativa y cuantitativa de los recursos

humanos: la misma presenta importantes deficiencias en el conjunto de la regin.
En efecto, la planificacin de polticas de gobierno y las proyecciones
presupuestarias concernientes al personal raramente se articulan con los
indicadores institucionales y las estrategias organizaciones del sector pblico. Por el
contrario, se puede afirmar que la planificacin de las lneas de polticas est
fuertemente desacoplada de sus necesidades de recursos humanos, produciendo
as importantes desfases entre el personal necesario para la implementacin de
polticas pblicas exitosas y el personal disponible. Esta brecha redunda en
instrumentos de coordinacin gubernamental poco efectivos.

A ello se suman notorias dificultades para consolidar sistemas de informacin

actualizados, relevantes, y fiables, susceptibles de ser apropiados y utilizados por
los jerarcas pblicos y supervisores en la gestin del personal. Ciertamente, la
informacin desglosada en el nivel individual con datos concernientes a los perfiles
de los sujetos, sus trayectorias laborales, y caractersticas de los cargos es una
tarea mayor. Pero sin ella, es claro que es muy difcil poder enfrentar las polticas
pblicas en los Estados modernos con mayores demandas de articulacin entre
tareas, que requieren tecnologa cada vez ms compleja.

La construccin de estos sistemas de informacin enfrenta, adems, importantes

imprecisiones en la definicin de puestos y perfiles en las organizaciones pblicas.

5
Ello se intensifica con las dificultades para llevar adelante una efectiva gestin del
rendimiento de las organizaciones y sus integrantes. En cuanto a las
compensaciones, los esfuerzos se centran en garantizar una administracin salarial
ritualista, faltando una efectiva articulacin con la estrategia organizativa y el
desarrollo de sistemas de incentivos individuales. En pocos casos se observan
estructuras de compensacin que acten como incentivos positivos. Es comn
encontrar situaciones donde, precisamente, las polticas pblicas son
implementadas con problemas porque las desigualdades en las compensaciones de
los funcionarios o an los bajos sueldos entre ciertos grupos ocupaciones
especializados no fomentan los niveles necesarios de compromiso con el trabajo
lo que algunos investigadores han llamado ausentismo sustantivo2.

En la incorporacin y promocin de funcionarios, los pases presentan diferencias.

En efecto, en algunos de ellos, la incorporacin al empleo pblico ocurre
nicamente mediante lazos polticos. En otros pases, por el contrario, se observan
algunas modalidades de incorporacin con base en criterios de mrito utilizados en
la seleccin y promocin de empleados aunque con palpables dificultades de
implementacin. Otros pases excepcionales - presentan sistemas slidos de
mrito en el reclutamiento y promocin de empleados, siendo Brasil un caso lder.
Por la importancia del mrito en la construccin de un cuerpo burocrtico eficiente
para la implementacin de polticas pblicas, y porque en el mrito encontramos
importantes grados de variacin emprica en la regin, centraremos la discusin en
analizar cmo entra este criterio en las decisiones de incorporacin, promocin, y
desvinculacin del personal.

2.1. Los criterios de mrito en la regin

Cmo se seleccionan los candidatos ms capaces de un conjunto de aspirantes?

Qu mecanismos se utilizan para convocar a los aspirantes en primer lugar? Son
mecanismos particularistas o por el contrario los mismos brindan oportunidades
equiparables a personal igualmente capacitado? Son compensados los funcionarios
ms capaces o aquellos con lazos personales o polticos con los jerarcas de turno?
Para abordar estos interrogantes, trabajaremos con el ndice de mrito elaborado
en el modelo de gestin de referencia.

El ndice de mrito mide en qu grado existen procedimientos objetivos, tcnicos, y

profesionales a efectos de reclutar y seleccionar a los empleados, promoverlos,
compensarlos y desvincularlos de una organizacin. A travs de la evaluacin de

2
Agradecemos a Humberto Martins la sugerencia del uso de este trmino.

6
diez puntos crticos3, este ndice brinda una medida resumen acerca de cules son
las garantas efectivas de profesionalismo en el servicio civil y la proteccin efectiva
de los funcionarios frente a la arbitrariedad, la politizacin y la bsqueda de
beneficios privados. El mrito se despliega en las prcticas de incorporacin,
promocin, y desvinculacin de funcionarios del aparato del Estado. Siguiendo al
ndice en cuestin, el mrito no comprende solamente las credenciales
profesionales o de los oficios, sino tambin los conocimientos adquiridos en la
prctica laboral as como las capacidades para desempear las reas ms
especficas.

Los mritos de un sujeto pueden ser evaluados mediante procedimientos objetivos

(como las pruebas de conocimiento) o bien subjetivos (como las entrevistas).
Suponen, por otra parte, mecanismos abiertos de competencia y procedimientos
universales para aspirar a un cargo en el sector pblico. Idealmente, slo el la
idoneidad del sujeto se toma en cuenta para la gestin de los recursos humanos,
dejando de lado consideraciones que poco tengan que ver con el desempeo de la
tarea como las caractersticas adscriptas o las lealtades polticas.

Los valores bajos sobre una escala de 0 a 100 implican la ausencia de

consideraciones objetivas, universales y tcnicas; mientras que los valores altos
apuntan a criterios de mrito establecidos en las prcticas de gestin del personal.

En trminos generales, el ndice de mrito sugiere que en la regin es poco

frecuente el uso sistemtico e institucionalizado de criterios de mrito para
incorporar, promover, y desvincular a funcionarios. Esta situacin se refleja en el
promedio de este ndice para los pases latinoamericanos, que alcanza apenas a 33
puntos (sobre 100), aunque, como veremos ms adelante, se da una enorme
dispersin que va desde un mximo de 87 puntos para el caso de Brasil, hasta un
mnimo de dos puntos para el caso de Panam.

Paradjicamente, uno de los aspectos normativos ms elaborados es la

incorporacin de funcionarios tomando en cuenta principios meritocrticos, que han
alcanzado incluso rango constitucional en algunas naciones. No faltan los intentos
por introducir concursos por mrito para el reclutamiento de nuevos empleados,
pero con un xito muy desigual. Tambin es poco comn promover al personal a
otros cargos de mayor responsabilidad a partir de sus mritos y cualidades

3
La metodologa plantea la evaluacin de noventa y tres puntos crticos que reflejan las mejores
practicas en referencia a los distintos aspectos de la gestin de personal. Cada ndice se construye
como un promedio ponderado de una seleccin de puntos crticos. La evaluacin se basa en el anlisis
de informacin cuantitativa y cualitativa por parte de un equipo de expertos.

7
laborales. Cuando existen prcticas objetivas de promocin, las mismas descansan
en criterios de antigedad ms que en el mrito entendido como el desempeo
propiamente dicho. Finalmente, es muy rgida la desvinculacin de funcionarios de
carrera, y cuando ella ocurre, no refleja necesariamente un mal desempeo de los
mismos sino que pueden darse situaciones de purga poltica (que de todos modos
implican tortuosas cuestiones legales durante aos).

Habida cuenta de esta tendencia, es real que la regin vara en cuanto al uso del
mrito en sus cuerpos burocrticos, segn se puede observar en el grfico.

ndice de Mrito

100
87
90
80
70 62
58
60 52 52 52
50 41
40 35 33
30 22 20 19 18 18 18 17
20 15
9
10 2
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V
C

G
D
.
R

Escala 0 a 100. Fuente: Elaboracin propia a partir de la informacin de los diagnsticos institucionales
de los dieciocho pases analizados (Iacoviello y Zuvanic, 2005)

El grfico refleja la posicin de los pases para este ndice. Brasil, Chile y Costa Rica
se ubican en primer lugar, con ndices comprendidos entre 55 y 90 (sobre 100), lo
que refleja una aceptacin generalizada de los principios de mrito en las
decisiones de seleccin, ascenso y despido de servidores pblicos. Brasil, Chile, y
Costa Rica son los tres casos donde el criterio de mrito est ms instalado en la
gestin de personal, colocndolos -- en principio -- en mejor situacin para las
tareas de elaboracin, implementacin y control de las polticas pblicas.

En Brasil hay un sistema bien institucionalizado y universal para la cobertura de

puestos a travs de concursos pblicos, tanto para las carreras funcionariales como
para cargos temporales bajo la Ley de Contrato de Trabajo. En Costa Rica, el
mrito es un principio generalizado (con base en el Estatuto del Servicio Civil de
1953), y rigen reclutamientos abiertos a todos los candidatos, con la posibilidad de
desvinculacin por razones de mal desempeo. En Chile, el Estatuto Administrativo

8
(1989) establece los concursos de ingreso, utilizados en distintas reas; la Ley de
Nuevo Trato (2004) introduce criterios de mrito para la incorporacin de los
cargos de libre designacin a travs del Sistema de Alta Direccin Pblica.

Sigue un grupo de pases con ndices comprendidos entre 30 y 55, donde se

encuentran Argentina, Colombia, Mxico, Uruguay y Venezuela. En ellos coexisten
las prcticas basadas en el mrito con tradiciones propias de clientelismo poltico.
Un tercer grupo de pases, compuesto por Bolivia, Paraguay, Repblica Dominicana,
Per, Ecuador y los pases centroamericanos (con excepcin de Costa Rica),
presentan ndices por debajo de 30 puntos. Ello indica una fuerte politizacin de las
decisiones de seleccin, ascenso y despido, donde adems de no existir criterios
institucionalizados para seleccionar al personal a partir de mritos, tampoco se
verifican mecanismos de proteccin contra prcticas arbitrarias en el manejo del
personal.

Mxico, Venezuela y Colombia presentan situaciones hasta ahora bastante

politizadas, pero con un movimiento fuerte hacia la incorporacin del mrito en la
gestin del personal a partir de nuevos marcos legales. A diferencia de ellos,
Uruguay y Argentina ilustran cmo los intentos de desarrollo de la carrera
administrativa y de reforma del servicio civil han quedado estancados al prohibir
incorporar nuevos empleados a la planta. A ello se suma el uso de mecanismos
paralelos de contratacin, particularmente en los programas con fondos
internacionales para implementar de polticas pblicas sectoriales. Tenemos
entonces bajo un mismo resultado numrico pases que despliegan dos trayectorias
muy dispares: quienes estaran buscando dejar atras situaciones de fuerte
politizacin introduciendo normas con criterios de profesionalizacin en ciernes, y
pases con mayor tradicin de carrera administrativa pero estancada, con
predominio de la antigedad al considerar criterios de gestin de personal4.

Finalmente, encontramos los pases con bajos niveles de mrito, resultados que se
explican a partir de una fuerte politizacin de las decisiones sobre el personal. En
algunos casos, la interferencia poltica viola los principios de mrito establecidos en
las propias normas. En otros casos, la ambigedad legal se presta a resoluciones
polticas de favoritismo. La politizacin del ingreso y la desvinculacin lleva a la
inexistencia generalizada de sistemas de carrera. Incluso en varios de estos pases,

4
Cabe sealar que el cambio de gobierno en Uruguay ha puesto nuevamente en la agenda de las
reformas a la profesionalizacin del servicio civil, siendo una de las reformas prioritarias del nuevo
gobierno. Como indic una profesional en una organizacin pblica de la Administracin Central en
Uruguay, si no es por amiguismo, entonces las cosas son por antigedad.

9
se puede predecir la afiliacin partidaria de los empleados de acuerdo al ao en que
fueron incorporados (Geddes, 1994).

En Panam, Honduras, Nicaragua, Guatemala, Per y Ecuador, hay un importante

recambio de funcionarios con cada cambio de administracin. Esta suerte de
puerta giratoria es problemtica porque las polticas pblicas necesitan de
continuidad de recursos para su seguimiento y control. Si los empleados ms
capacitados y con conocimiento especfico se desvinculan, entonces es predecible
que las polticas se vern afectadas. Irnicamente, en estos pases las leyes
contemplan el ingreso basado en el mrito, en algunos casos vigentes desde hace
dcadas. En Paraguay y en el segmento del servicio civil en Repblica Dominicana
la ambigedad normativa se presta para una alta politizacin de las decisiones de
incorporacin, ya que solo se exigen requisitos mnimos para el ingreso. En El
Salvador hay una curiosa institucionalizacin de un procedimiento especial de
seleccin para los candidatos sugeridos por polticos. Por su parte, en Bolivia
continan los criterios polticos predominando las decisiones de personal, aunque
organizaciones del Proyecto de Reforma Institucional (PRI) han incorporado
personal por concurso pblico a travs de convocatorias abiertas.

2.2. Variaciones en la capacidad funcional

Ms all de los mritos, en el modelo de gestin integral y estratgica del personal,

una burocracia debera contar con ciertas capacidades para atraer, retener, y
gestionar al personal calificado. Cul es la influencia que ejercen las prcticas y
procedimientos del servicio civil sobre la motivacin y compromiso laboral de sus
empleados? Pueden dichas estructuras promover una verdadera vocacin de
servicio pblico, con funcionarios comprometidos con la calidad de sus tareas y el
servicio al ciudadano?

Precisamente, el ndice de capacidad funcional5 evala cmo y cunto los

procedimientos y prcticas existentes en el servicio civil pueden influir sobre el
comportamiento de los empleados, y si los mismos sirven a efectos de fortalecer el
compromiso de los funcionaros con la institucin y con sus tareas. La capacidad
funcional no opera en el vaco, sino que est influenciada por la calidad de los
sistemas de remuneracin salarial y de evaluacin del desempeo. La percepcin
de una compensacin equitativa con relacin al sector privado (equidad externa) y

5
Este ndice se construye en base a un promedio ponderado de la valoracin de 41 puntos crticos, que
reflejan una serie de mejores prcticas asociadas a la capacidad del sistema para asegurar las
competencias clave para la gestin pblica (Competencia), su eficacia para incentivar la productividad, el
aprendizaje y la calidad del servicio (Eficacia incentivadora), y su flexibilidad para promover la
adaptacin al cambio (Flexibilidad).

10
al resto del sector pblico (equidad interna) son requisitos para atraer, motivar, y
comprometer al personal capacitado. Por otro lado, el seguimiento del desempeo
individual, grupal e institucional, y el grado en que el desempeo efectivamente
influye en las decisiones sobre la carrera (asignacin de tareas, promocin en la
carrera, reconocimiento monetario o no monetario) inciden en la motivacin y
retencin de los funcionarios.

Cmo es, entonces, la capacidad funcional en la regin? Cmo son los valores
para el ndice de referencia? El promedio para este ndice en los pases de la regin
es de 30 (sobre 100), con un mximo de 61 para el caso de Brasil y un mnimo de
11 para el caso de Honduras. Como se puede ver, la dispersin de los resultados
es alta, pero menor que para el ndice de mrito.

En trminos generales, los servicios civiles de la regin presentan sistemas de

gestin del rendimiento poco desarrollados. Ello se debe, principalmente, a la
conflictividad intrnseca de los procedimientos de evaluacin de desempeo
utilizados en el nivel individual, y a la falta de incentivos de las autoridades polticas
y funcionarios de lnea para poner en prctica sistemas que diferencien el
desempeo de los funcionarios. Por otra parte, en la gestin de las remuneraciones,
se verifica la falta de una verdadera poltica salarial. En la prctica, la poltica
salarial est determinada por las restricciones presupuestarias, lo que genera
decisiones que socavan el objetivo de garantizar la equidad interna y externa de las
remuneraciones. Por otro lado, hay pocas experiencias de implementacin de
sistemas de remuneracin variable que efectivamente relacionen el desempeo
individual y el cumplimiento de metas. En efecto, las que existen, son arbitrarias.
En la mayora de los casos, los intentos de asociar incentivos al desempeo
individual tienden a generar conductas fuera de las normas, como la rotacin de
calificaciones mximas por perodo de evaluacin, para dar oportunidades a todos
los funcionarios de acceder a un premio adicional, desvirtuando el sistema.

A pesar de estas tendencias en la gestin de la remuneracin y del rendimiento, la

capacidad funcional de las burocracias no es homognea en la regin.

11
ndice de capacidad funcional

70
61
60 57

50 48 47 47
44
40 38
40
30
30 26
19 19 17 17
20 15 14 13 12 11
10

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Escala 0 a 100.
Fuente: Elaboracin propia a partir de la informacin de los diagnsticos institucionales de los dieciocho
pases analizados (Iacoviello y Zuvanic, 2005)

Segn el grfico, Brasil y Chile presentan valores cercanos a 60 puntos sobre 100.
Su puntaje refleja sistemas ordenados de gestin salarial, con relativa equidad
interna, y la existencia de procesos orientados a mejorar la competitividad salarial,
as como procesos de evaluacin que toman en cuenta la gestin grupal e
institucional. Estos pases cuentan con sistemas ms desarrollados y articulados de
gestin del rendimiento, estructura salarial y sistema de incentivos. A ttulo
ilustrativo, en Chile, la gestin de las compensaciones es centralizada, logrando as
un alto grado de disciplina fiscal. Mediante remuneraciones asociadas a aspectos de
gestin (como los Programas de Mejoramiento de Gestin), con base en incentivos
institucionales y colectivos, se logr cierta flexibilidad en la capacidad funcional del
servicio civil chileno. Brasil ha reordenado su estructura salarial, con importantes
esfuerzos para hacerla competitiva a partir de estudios de benchmarking. Al mismo
tiempo, se han desarrollado esquemas de evaluacin del desempeo individual e
institucional.

Sigue un grupo de pases con ndices comprendidos entre 35 y 50 puntos, formado

por Costa Rica, Colombia, Argentina, Uruguay, Mxico y Venezuela. Este grupo se
caracteriza por la persistencia de fuertes inequidades internas y problemas de
competitividad salarial de sus gerentes, a pesar de haber realizado algunos
ordenamientos salariales. Entre estos pases, y no obstante los valores medios que
adquiere la capacidad funcional, la evaluacin de desempeo se practica

12
nicamente con intenciones ceremoniales. La misma no se transforma en una
herramienta de gestin confiable que permita distinguir entre desempeos buenos
y regulares. En Venezuela y Colombia el sistema se desvirta por la excesiva
benevolencia de los supervisores, mientras que en Argentina y Uruguay el
problema pasa por la rotacin de calificaciones mximas, como reaccin al sistema
de distribucin forzada que establece topes mximos para las categoras de
evaluacin. Una excepcin sera Costa Rica, con un desarrollo levemente ms
amplio de las prcticas de evaluacin, mientras que, en el polo extremo, en Mxico
an estn pendientes de implementacin. Con respecto a la gestin de las
remuneraciones, los avances en trminos de definicin de escalas salariales en
funcin de tareas y niveles de responsabilidad se ven empaados por situaciones de
inequidad interna y problemas de competitividad salarial en los sectores
gerenciales. La inequidad se basa en la multiplicidad de compensaciones adicionales
que (pese a los intentos de unificacin) siguen representando una parte importante
de la remuneracin. A ttulo ilustrativo, en Colombia, los adicionales representan en
promedio 50% del salario bsico.

Los pases con la capacidad funcional ms baja (entre 10 y 25 puntos), son la

Repblica Dominicana, Ecuador, Bolivia, El Salvador, Guatemala, Nicaragua, Per,
Panam, Paraguay y Honduras. A qu se debe ello? En estos pases se observan
mltiples criterios de pago conviviendo en forma simultnea y sin relacin ni
coordinacin, a lo que se suma la ausencia de informacin sistemtica y
transparente sobre las remuneraciones, con altos niveles de desigualdad y una
ausencia prcticamente total de criterios de evaluacin de desempeo de cualquier
ndole.

Predomina una fuerte diversidad en los criterios de pago para distintos grupos de
funcionarios, por lo que no se puede garantizar la mnima equidad interna a partir
de la cual asociar niveles de responsabilidad o complejidad de tareas y niveles de
remuneracin. Como consecuencia, no sorprende la desmotivacin o la sensacin
de desigualdad en el servicio civil. Los casos de Per y Ecuador son paradigmticos
en este sentido: en Per solo el 40% de los sueldos se paga por planilla nica, lo
cual hace prcticamente imposible obtener informacin para la gestin salarial, y en
Ecuador la enorme diversidad de regmenes crea una fuerte inequidad interna, se
generan clases de burcratas, y es de uso habitual el trmino burocracia dorada
para referirse a sectores con sueldos privilegiados que producen enojos y
resistencias en otros grupos burocrticos. Por otro lado, en varios de estos pases
no ha llegado a articularse siquiera la evaluacin del desempeo individual
(Panam, Nicaragua, Paraguay y Guatemala); o se aplica en organismos piloto

13
(Bolivia), en algunos sectores restringidos (Repblica Dominicana), o en el personal
bajo estatutos especiales (Honduras).

Hasta ahora hemos visto las dimensiones de mrito y capacidad funcional en forma
separada tomando a los casos nacionales como unidades auto-contenidas. Estas
dos dimensiones brindan la posibilidad de examinarlas en forma conjunta, lo que
implica obtener un resumen sobre las caractersticas de los servicios civiles
nacionales considerando simultneamente dichos ejes.

3. Configuraciones burocrticas

Qu podemos decir acerca de las burocracias desde una aproximacin ms global?

Hay burocracias ms profesionales y otras menos profesionales? Podemos
identificar burocracias ms flexibles y con capacidad de adaptacin al entorno y
otras ms enfocadas en los procedimientos?

Esto supone abordar a las burocracias como configuraciones organizacionales. Por

configuraciones entendemos la forma y lgica global de funcionamiento de un
servicio civil, lo que abarca al conjunto de prcticas y estructuras que le dan su
peculiar propiedad. A continuacin exploramos dos vas diferentes de trabajar con
la perspectiva de configuraciones organizacionales, ambas empricas pero tomando
como referencia dos niveles de anlisis distintos.

Una primera va, donde las configuraciones burocrticas se distinguen a partir del
grado de desarrollo de sus sistemas de gestin, busca dar cuenta de como es, en
trminos generales, el servicio civil en un pas dado. En otros trminos, la unidad
de anlisis sigue siendo el caso nacional y el ejercicio tiene como propsito
clasificar a los pases de la regin segn el grado de desarrollo de su servicio civil
tomado como un todo. El grado de desarrollo se establece en relacin al modelo de
gestin de recursos humanos de referencia (Longo, 2002). La ventaja de esta
perspectiva es proveer una visin resumen sobre la burocracia de un pas
determinado.

Una segunda va cambia el nivel de anlisis y las dimensiones de inters en

cuestin. En primer trmino, el nivel de anlisis pasa a ser la organizacin, ya sea
tomada individualmente o bien un conjunto de organizaciones con atributos
comunes, ms que el caso nacional. En esta perspectiva, sera incorrecto afirmar
que un caso nacional cuenta con una nica burocracia, sino con mltiples tipos de
burocracias o configuraciones organizacionales. Se admite as la posibilidad de que
exista heterogeneidad al interior de los aparatos burocrticos de los pases

14
latinoamericanos. La ventaja de esta perspectiva es brindar una visin sobre las
variaciones existentes al interior de una misma burocracia nacional.

3.1. Configuraciones burocrticas segn el nivel de desarrollo del Servicio Civil

Considerando simultneamente los ndices de mrito y capacidad funcional, los

pases analizados pueden agruparse en tres niveles diferenciados de desarrollo
burocrtico.

Chile y Brasil se destacan: poseen un mayor desarrollo de sus servicios civiles. En

trminos relativos, estos dos pases presentan servicios civiles institucionalizados,
con prcticas que dan cuenta de las habilidades y credenciales de los funcionarios,
y cuyas estructuras tienden a mantener y fomentar una mayor calidad en la
actuacin del servicio civil.

Interesa aqu notar que ambos pases construyen sus servicios civiles profesionales
en forma diferente. Mientras Brasil es una burocracia ms clsica en sus
procedimientos y estructura, Chile cuenta con elementos cercanos a la nueva
gerencia pblica en la gestin de su personal. Ms all de estas importantes
diferencias, ambos casos convergen en el uso de criterios donde los logros
concernientes al desempeo y los incentivos a la gestin tienen un papel central en
los funcionarios pblicos.

Un segundo grupo de pases presenta sistemas de servicio civil que podramos

calificar de intermedios: Venezuela, Mxico, Colombia, Uruguay, Argentina y Costa
Rica. Sus burocracias estn relativamente bien estructuradas, con cierta
permanencia de funcionarios en algunos cargos, ya que se conquist la
inamovilidad para un porcentaje importante de ellos. No obstante, no se han
consolidado varias de las garantas de mrito ni las herramientas de gestin que
permiten una efectiva utilizacin de las competencias de los sujetos, los grupos, y
las instituciones.

Por ltimo, un tercer grupo de pases presenta burocracias con un mnimo de

desarrollo: el sistema de servicio civil no puede garantizar la atraccin y retencin
de personal competente, ni dispone de mecanismos de gestin que permitan influir
en forma efectiva sobre el comportamiento de los funcionarios. Los casos
nacionales ms representativos son Panam, El Salvador, Nicaragua, Honduras,
Per, Guatemala, Ecuador, Repblica Dominicana, Paraguay y Bolivia. La
politizacin es tan fuerte que entorpece el desarrollo de un servicio civil profesional.

15
Ms all de estas apreciaciones generales sobre la comparacin entre los distintos
pases, los sistemas de servicio civil no se presentan como estructuras homogneas
y uniformes. Por ello se propone una tipologa para reflejar las configuraciones
burocrticas que coexisten en los sistemas de empleo pblico en la regin.

3.2. Configuraciones burocrticas segn combinaciones de autonoma y

capacidad tcnica

Las burocracias an dentro de un mismo pas distan de ser actores homogneos.

Un servicio civil es un conjunto de organizaciones complejas e interdependientes,
con diferencias en cuanto al uso del mrito y su capacidad funcional. Admitir la
posibilidad de esta heterogeneidad puede proporcionar algunas claves para
entender la dinmica interna del aparato estatal y el grado en el que distintas
partes de la burocracia pueden cumplir papeles diferentes (e incluso
contradictorios) en el ciclo de polticas pblicas an en un mismo pas.

Dicha heterogeneidad se observa mejor si se opta por un enfoque de polticas

pblicas ms que un enfoque de anlisis burocrtico auto-contenido. Las
burocracias importan porque sirven para la elaboracin, ejecucin, control, y
evaluacin de polticas pblicas. Este nfasis en buscar entender a las burocracias
desde la ptica del diseo y ejecucin de las polticas pblicas supone que el mrito
se vuelve relevante para las polticas pblicas en la medida en que nutre
burocracias autnomas, con prestigio y cultura institucional propios. Por otra parte,
la capacidad funcional adquiere renovada relevancia desde la ptica de las polticas
pblicas, porque estas ltimas demandan crecientes habilidades tcnicas para su
ejecucin.

Tomando como punto de partida la existencia de dicha heterogeneidad, y utilizando

a las organizaciones pblicas individuales (o bien conjuntos de ellas) como la
unidad de anlisis, se presenta una tipologa propia de los diferentes tipos de
burocracias que se encuentran en los pases de la regin, con cuatro categoras
distintivas que resultan de cruzar dos ejes: autonoma y capacidad tcnica,
variables que se relacionan con el mrito y la capacidad funcional6.

Qu se entiende por autonoma? Por autonoma se entiende el grado de

aislamiento de la manipulacin poltica y de intereses de bsqueda de rentas fuera

6
Esta tipologa se basa en la incluida en Zuvanic y Iacoviello (2005), presentada por Laura Zuvanic en el
Taller sobre Reforma del Estado, Polticas Pblicas y Procesos de formulacin de polticas, Banco
Interamericano de Desarrollo, 28 de febrero al 2 de marzo de 2005.

16
del Estado7. Esta variable es uno de los aspectos centrales que se consideran
dentro del ndice de mrito que presentamos en la seccin anterior.

Se argumenta que burocracias protegidas de la interferencia poltica pueden actuar

en forma ms profesional, sin estar capturadas por intereses externos particulares.
La autonoma supone que un cuerpo burocrtico se rige por normas y reglas
propias. No obstante ello, grados extremos de autonoma o el ejercicio de la
autonoma sin estar sujetos a normas - podran llevar a que los cuerpos
burocrticos se transformen en actores con intereses propios y por lo tanto
corporativos, y que olviden que su funcin es, precisamente, servir al inters
pblico.

Qu se entiende por capacidad tcnica? La burocracia es en parte un sistema para

hacer un trabajo, a partir del cual se brindan bienes y servicios a los ciudadanos.
Los procesos de produccin de estos bienes y servicios requieren, junto con la
incorporacin de tecnologa, el desarrollo de las competencias de los funcionarios,
de manera de garantizar que posean la habilidad de resolver los problemas que
plantea la gestin de manera eficiente.

As, la capacidad tcnica no depende solamente de que los funcionarios cuenten con
las credenciales que avalen los mritos para cubrir un cargo, sino tambin que
cuenten con las competencias laborales ya sea adquiridas mediante educacin
formal o por el ejercicio del cargo para realizar su tarea, y que cuenten con
incentivos para poner estas competencias en juego en su gestin. Entran aqu en
juego los aspectos de la variable mrito que exceden la sola garanta de no
interferencia poltica, en combinacin los aspectos de la variable capacidad
funcional que impactan sobre la motivacin y compromiso laboral de los
funcionarios.

Cruzando estas dos variables, proponemos una tipologa que resulta as en cuatro
categoras de burocracia: a) burocracia administrativa, b) burocracia paralela, c)
burocracia clientelar, y finalmente, d) burocracia meritocrtica.

7
Esta definicin de autonoma es semejante a la presentada por P. Evans en Embedded Autonomy
(1992). La diferencia radica en que ponemos un mayor nfasis en la autonoma respecto al uso de los
cargos pblicos como recursos de intercambio por parte de los partidos polticos.

17
Configuraciones Burocrticas y Roles Prevalecientes

Alta BUROCRACIA ADMINISTRATIVA BUROCRACIA MERITOCRATICA

Criterios formales de mrito, no Funcionarios pblicos

siempre utilizados permanentes, reclutados a
Reclutamiento sobre bases partir del mrito e incorporados
polticas, pero estabilidad laboral a carreras profesionales;
Reflejo parcial de intentos incentivos favorecen el
frustrados de desarrollar una desempeo laboral profesional.
burocracia weberiana Tareas especficas.
AUTONOMA

Habilidad limitada para Expresan opiniones y actan,

formular e implementar contribuyen a la estabilidad de
polticas las polticas.

BUROCRACIA CLIENTELISTA BUROCRACIA PARALELA

Funcionarios pblicos temporales Personal superior con contratos

Ingreso por lealtad / afiliacin flexibles, sin integrar el cuerpo
partidaria. permanente.
Recurso poltico Ocasionalmente adquieren
relevancia en el diseo y
ejecucin de polticas y
proyectos.
Ausente del proceso de
formulacin e implementacin, Participan del proceso, pero
excepto en funciones bsicas. con baja contribucin a la
Baja estabilidad de las polticas y al
fortalecimiento eventual de
capacidades estatales.

Baja CAPACIDAD Alta

Fuente: Zuvanic, Laura y Mercedes Iacoviello (2005)

Cmo se relacionan estas categoras con los servicios civiles nacionales? Primero,
un mismo servicio civil nacional puede contar con organizaciones correspondientes
a varias de estas categoras en forma simultnea. Es decir, diferentes tipos de
burocracias pueden coexistir en un mismo pas. Por ejemplo, el servicio civil en
Argentina cuenta con organizaciones que son burocracias clientelares (como
algunas de las burocracias provinciales o an municipales), otras organizaciones
que corresponden a burocracias administrativas (como el segmento de cargos
administrativos en los ministerios del gobierno nacional), burocracias paralelas
(como las de los programas internacionales), y finalmente, algunas organizaciones
se asemejan a burocracias meritocrticas (como por ejemplo el Banco Central).

Segundo, se puede caracterizar a un servicio civil nacional como administrativo,

paralelo, clientelar, o meritocrtico en caso de que una de estas cuatro categoras
sea el tipo dominante entre sus organizaciones pblicas. Es decir, si una amplia

18
mayora de las organizaciones de un servicio civil dado caen en un tipo especfico
de burocracia, entonces, y por agregacin, podemos afirmar que un servicio civil
nacional es un tipo burocrtico especfico. Pero es bastante plausible que un
servicio civil nacional sea hbrido, es decir, que combine burocracias de las cuatro
categoras.

Configuraciones Burocrticas Ejemplos

Alta BUROCRACIA ADMINISTRATIVA BUROCRACIA MERITOCRATICA

Administracin Bancos Centrales

Nacional
(Per, Venezuela, Administracin impositiva
Ecuador) Administracin (Chile, Per, Mxico, Argentina)
Nacional
(Argentina, Uruguay, Servicio exterior
Niveles operativos Costa Rica)
(sindicalizados en Administracin Nacional
AUTONOMA

Mxico) (Brasil, Chile)

Nivel Superior
(Servicio Profesional en Mxico, Cuerpo
de AG en Argentina, Servicio civil en
Chile)

BUROCRACIA CLIENTELISTA BUROCRACIA PARALELA

Administracin Nacional Grupos de asesores tcnicos

(pases centroamericanos, Paraguay,
Bolivia salvo enclaves meritocrticos)
Unidades ejecutoras de proyectos de
cooperacin internacional
Designaciones transitorias (especialmente en Centroamrica)
(Colombia, Argentina, Per)
Baja

Baja Alta
CAPACIDAD

Fuente: Zuvanic, Laura y Mercedes Iacoviello (2005)

La tipologa presentada tiene propsitos heursticos, a efectos de comenzar a

introducir un nivel de anlisis ms complejo en los protocolos de evaluacin de los
servicios civiles. Una utilidad adicional de este enfoque radica en el hecho de que
cada tipo de burocracia est relacionada con un desempeo diferente en las
polticas pblicas, lo que permitir asociar tericamente formas burocrticas con
desempeo de las polticas pblicas en futuros trabajos.

19
 Burocracia administrativa

Esta burocracia se caracteriza por una alta autonoma, ya que est altamente
protegida de interferencias polticas caprichosas y de intereses particularistas
principalmente por la inamovilidad de los funcionarios. Por otra parte, su capacidad
tcnica es baja: sus tareas son relativas a los procedimientos estandarizados. Es la
burocracia que tpicamente ejerce las funciones administrativas clsicas, en especial
en los ministerios.

Empricamente, este tipo de burocracia se observa en organismos del gobierno

central sujetos a una norma general que regula el empleo pblico y establece una
carrera administrativa formal, si bien estas normas adquieren un valor nicamente
ceremonial sin mayores consecuencias sobre la gestin cotidiana. A modo de
ejemplo, podemos mencionar dentro de esta categora los casos de Per, Venezuela
y Ecuador, as como el segmento sindicalizado en Mxico. Tambin se da aunque
con un grado algo ms elevado de capacidad tcnica en los casos de la
administracin central en Argentina, Uruguay y Costa Rica.

En estos pases, la burocracia administrativa presenta algunas caractersticas

singulares a resaltar. Tradicionalmente, los funcionarios se han designado con base
en criterios ms polticos o particularistas que exclusivamente meritocrticos, pero
en general tienden a tener estabilidad en sus cargos. Es precisamente la clusula
de inamovilidad (muchas veces de rango constitucional) la que le da autonoma a
esta burocracia, an frente a los avatares de los cambios polticos.

La historia de estas organizaciones sugiere que la burocracia administrativa, al

menos en la forma en que se presenta en los pases de la regin, representa
intentos truncos o a medio camino de desarrollar una burocracia racional,
jerrquica y basada en mritos que podra potenciar su capacidad tcnica.
Recientemente, son las burocracias ms afectadas por recortes presupuestarios y
congelamiento de vacantes (como es el caso de Per, Uruguay y Argentina) y han
sido objeto de paquetes de retiro incentivado en los intentos de reforma estatal
durante los noventa.

El grado de competencia tcnica y la orientacin hacia un desempeo dinmico, con

creciente valor agregado, son bajos, y han resultado difciles de transformar. A
ttulo ilustrativo, los programas de capacitacin implementados no necesariamente
conllevaron un aumento en la competencia tcnica. Un lmite estructural importante
que enfrentan estas burocracias es el hecho de que sus tareas son en general

20
rutinarias y estandarizadas, enfrentando entornos de polticas pblicas de baja
incertidumbre.

Cul es el papel de este tipo de burocracia sobre las polticas pblicas? Por lo
general, la burocracia administrativa presenta una reducida capacidad de ejercer un
papel activo en las distintas etapas del ciclo de la poltica pblica. En lo que
respecta al diseo y elaboracin de polticas, su escasa capacidad tcnica le impide
tener una influencia efectiva en la fase de toma de decisiones. Adems de ello,
estas etapas se llevan a cabo en la superestructura poltica de los ministerios,
reforzando el aislamiento de la burocracia administrativa a la que se percibe desde
la cpula poltica o bien como un cuerpo simplemente operativo o an como un
obstculo en la implementacin.

La contracara es que estas burocracias tienen un bajo potencial de transformarse

en un recurso para el intercambio poltico por la estabilidad de los funcionarios y su
escasa importancia en las polticas pblicas, especialmente aquellas que son
estratgicas. Paradjicamente, este poco atractivo poltico las ha transformado en
residual para varios de los gobiernos de la regin: no hay nada que ganar ni nada
que perder con ellas.

No obstante este panorama, esta burocracia administrativa ocasionalmente

adquiere papeles relevantes en la implementacin, aunque con un sesgo hacia el
formalismo y el control de procedimientos burocrticos ms que una gestin
efectiva y sustantiva de los servicios.

Burocracia clientelar

Este grupo est conformado por funcionarios pblicos que ingresan usualmente
en formal temporal a la administracin bajo criterios de lealtad poltica o afiliacin
partidaria sin ninguna otra consideracin adicional en cuanto a su capacidad
tcnica. Son burocracias frgiles, ya que un cambio en el partido de gobierno o
incluso la simple rotacin de las autoridades de un Ministerio pueden implicar
cambios masivos de funcionarios.

Este tipo de burocracia no cuenta con autonoma respecto al sistema poltico que
la maneja discrecionalmente incluso en la propia desvinculacin. Tampoco presenta
una capacidad tcnica desarrollada porque lo que est en juego es el favor poltico
ms que el inters en reclutar funcionarios con las competencias necesarias para
implementar polticas pblicas complejas.

21
Los casos ms acentuados se encuentran en los pases centroamericanos (con
excepcin de Costa Rica), y en Repblica Dominicana, Paraguay y Bolivia (salvo en
algunos enclaves meritocrticos). Tambin es posible encontrar algunas de estas
caractersticas en burocracias especficas en ciertos pases, como Argentina,
Colombia, y Per, al amparo de regmenes transitorios o especiales de empleo que
conceden al gobierno una mayor flexibilidad en nombramientos y despidos.

El papel que pueda llegar a ejercer en las polticas pblicas esta burocracia
clientelar est vinculado a su carcter primario de recurso poltico del partido
gobernante. Este tipo de burocracia es una extensin ms del actor poltico
partidario, pudiendo tener cierto poder de veto frente a segmentos burocrticos
profesionales o meritocrticos, con los que puede entrar en conflicto. Su rol en la
formulacin de polticas o en su implementacin es casi irrelevante, salvo en el
plano operativo de las tareas ms simples y rutinarias con fuerte presencia en la
distribucin de servicios sociales.

Burocracia paralela

Tambin llamada burocracia de equipos tcnicos o equipos de proyectos, est

conformada por tcnicos y profesionales cuya particularidad de incorporacin al
Estado es mediante formas contractuales flexibles y a trmino, prctica
especialmente extendida en la regin durante los noventa bajo la modalidad de
gestin por proyectos (Martnez Nogueira, 2002). Los salarios son habitualmente
superiores al resto del personal de la administracin pblica.

Si bien estas burocracias se han desarrollado en prcticamente todos los pases de

la regin, se presentan con mayor fuerza en aquellos con servicios civiles menos
desarrollados, con la intencin de cubrir la falta de recursos humanos calificados en
la planta permanente con expertos externos, como sucede en los pases
centroamericanos.

Por su modo de reclutamiento y la temporalidad de su cargo, esta burocracia

caracteriza por una muy baja autonoma respecto al Poder Ejecutivo: la relacin de
empleo depende netamente de la voluntad poltica del Ejecutivo de contratar al
personal y renovar su contrato. Su rgimen laboral suele estar regido por normas
relativas a contratos de servicios u otras formas jurdicas extraordinarias. El
personal contratado no forma parte de las estructuras permanentes de la
administracin pblica aunque en varios pases la renovacin de estos contratos se

22
ha vuelto una rutina. Estos grupos de funcionarios no responden necesariamente a
un partido poltico, si bien su entrada es mediante dichos mecanismos.

Su capacidad tcnica es alta, porque son precisamente reclutados a partir de su

conocimiento experto a efectos de conducir polticas pblicas sectoriales y
programas especficos. Cuentan con conocimientos especializados en algn mbito
temtico de poltica. En la mayora de los casos se han incorporado a fin de cubrir
determinadas necesidades tcnicas y en algunos casos han desarrollado aptitudes
tcnico-polticas. Suelen configurar instituciones paralelas o lo que se ha
denominado ministerios paralelos dentro o fuera de las dependencias ordinarias,
como hemos visto por ejemplo en los casos de Argentina y Mxico. Estas
estructuras pueden ser ms o menos exitosas y ms o menos resistidas por los
otros actores burocrticos internos porque se constituyen en mbitos diferenciados
y no complementarios de los aparatos administrativos regulares (Martnez
Nogueira, 2002).

La burocracia tcnica puede adquirir diferentes modalidades. En algunas de sus

versiones, existen equipos de asesores tcnicos que desempean un rol clave en el
diseo de las alternativas de poltica. Estos tcnicos estn cerca de la cabeza del
Poder Ejecutivo o bien, cuentan con importantes contactos con los organismos de
cooperacin internacional que hace que su voz se escuche al momento del diseo
de las polticas.

Otras veces, esta burocracia est centrada en asegurar la ejecucin de las polticas
o los proyectos, o la prestacin efectiva de determinados servicios pblicos. Esta
categora incluye las organizaciones que gestionan proyectos con financiacin
internacional o fondos sociales.

Cul es la relacin entre esta burocracia y las polticas pblicas? Estos equipos
tcnicos asumen desafos extraordinarios en el diseo y ejecucin de polticas
pblicas. Son contratados para nuevas modalidades de trabajo que requieren, entre
otros atributos, una mayor articulacin entre el Estado y la sociedad civil, una
mayor relacin con organismos de crdito internacional, y habilidades tcnicas no
usualmente asociadas al plantel administrativo permanente. Nuevas modalidades
de polticas pblicas como las que suponen implementacin en redes institucionales
pblicos privadas se han promovido desde estas burocracias paralelas.

Ahora bien, pensando en la ejecucin en el largo plazo de las polticas pblicas,

estas burocracias paralelas poco sirven para construir una institucionalidad

23
duradera por su propia naturaleza y su relacin tan especial con el poder poltico
ejecutivo. Aqu se argumenta que las burocracias paralelas construyen
capacidades golondrina, ya que al terminar el proyecto, poco queda de la
institucionalidad instalada para su ejecucin y el aprendizaje culmina con la salida
del personal tcnico. Por otra parte, Martnez Nogueira (2002) advierte que la
existencia de una asociacin estrecha entre las polticas pblicas implementadas en
el marco de estas burocracias paralelas y la gestin ministerial de un gobierno
especfico puede generar importantes vulnerabilidades polticas e incertidumbres
con respecto a la continuidad de los esfuerzos.

Burocracia meritocrtica

Esta categora representa el clsico ideal weberiano: el cuerpo de funcionarios se

recluta a partir de mecanismos abiertos, y se privilegian sus credenciales y mritos.
Una vez incorporados, ejercen sus tareas en el marco de carreras profesionales
estructuradas, con buenas oportunidades de movilidad y aprendizaje, y con
diversos incentivos para el desempeo profesional de su trabajo.

Este tipo de burocracia se caracteriza por combinar, a la vez, una alta autonoma
con una alta capacidad tcnica. Por una parte, la autonoma est dada por la
estabilidad de los funcionarios, pero tambin por el desarrollo de una carrera donde
los intereses polticos respetan a las jerarquas organizacionales. Por otra parte, la
capacidad tcnica est dada por la relevancia de las credenciales y las
competencias, y la capacitacin y el aprendizaje en el trabajo que se produce en el
marco de carreras profesionales estructuradas donde la promocin y el avance
estn atados a un mayor grado en la complejidad de las tareas y de ejercicio de
responsabilidad.

Conforman una cultura especfica, aunque a veces aislada y con una fuerte
cohesin de grupo, lo que puede producir sesgos institucionales. Por otra parte,
reivindican espacios de decisin autnomos, lo que en muchos casos les genera
conflictos con otras dependencias de gobierno. Pueden establecer alianzas con otras
dependencias e incluso con intereses sociales externos, lo que, por un lado, les
atribuye capacidad de intermediacin entre estos intereses diferentes, pero tambin
las hace susceptibles de captura por esos mismos intereses.

En la regin, estas burocracias meritocrticas predominan en los servicios civiles de

Chile y Brasil. Pero tambin se observan en varios pases entre aquellas entidades
singulares vinculadas a la burocracia fiscal o econmica. Por ejemplo, las

24
burocracias meritocrticas parecen caracterizar a los bancos centrales, las
entidades regulatorias y las administraciones tributarias. A ttulo ilustrativo,
podemos citar como ejemplos la Superintendencia Nacional de Administracin
Tributaria (SUNAT) en Per y el Servicio de Impuestos Internos en Chile. Tambin
observamos estas burocracias meritocrticas en el segmento de la carrera
profesional en Mxico, o entre los cuerpos diplomticos en varios pases de la
regin (siendo el ms destacado el caso de Itamarat en Brasil). En Argentina, un
caso paradigmtico de este tipo de burocracia son los denominados
Administradores Gubernamentales, un cuerpo transversal de funcionarios
reclutados por mrito y con carreras altamente tcnicas.

Cmo se relacionan estas burocracias con las polticas pblicas? En general, son
muy activas en su ejecucin, e influyen en su diseo si no directa al menos
indirectamente. Debe recordarse que son burocracias con incumbencias especficas
relacionadas con polticas sectoriales. Responden as a reas temticas de la poltica
pblica que requieren un grado de formacin o conocimiento especializado. Ello
permite tener opinin y capacidad de influencia sobre el rea en la cual actan, y
las convierte en actores importantes para sostener la estabilidad y orientacin al
inters pblico de las polticas.

Las formas hbridas

La realidad emprica de la regin desborda las categoras que podramos derivar

tericamente. Interesa por lo tanto sealar algunos hbridos, o configuraciones
burocrticas que han quedado a medio camino de las categoras sealadas, no
pudindose clasificar claramente entre una u otra opcin. Uno de los hbridos ms
notorios identificados son las burocracias de los sectores sociales como el personal
de la educacin y la salud. Ellos se sitan a medio camino entre las burocracias
administrativas y las meritocrticas, con importantes variaciones nacionales.

El personal de la salud y la educacin es reclutado con algn criterio de mrito.

Mdicos y maestros deben poseer credenciales para acceder a un cargo pblico
donde se requieran estos perfiles especficos siendo por tanto un atributo propio
de las burocracias meritocrticas. Este criterio minimalista la posesin de las
credenciales correspondientes en algunos pases va acompaado de concursos de
oposicin, aunque no en todas las instancias, por lo que aqu estas burocracias
comienzan a presentar caractersticas ms mezcladas.

25
El grado de estructuracin profesional de las carreras profesionales vara
notoriamente, y cuenta con carencias importantes en la incorporacin de criterios
concernientes al desempeo y el aprendizaje en el trabajo como mecanismos para
seleccionar y premiar al personal. Muchas veces la antigedad ha reemplazado
otros factores en la promocin del personal especialmente en las carreras
educativas lo que hace que esta burocracia deje los aspectos meritocrticos y se
asemeje a los procesos observados en las administraciones ms clsicas.

La relacin entre estas burocracias hbridas y las polticas pblicas es ciertamente

compleja y va ms all de las asociaciones tericas que se buscan establecer en
este captulo. No obstante, debe sealarse su alta capacidad de lobby o al menos
de bloqueo de iniciativas de reformas de polticas pblicas, y su sindicalizacin. En
experiencias recientes en la regin como lo muestra el gobierno de Ignacio Lula da
Silva en Brasil o de Tabar Vzquez en Uruguay estos cuerpos y sus gremios
profesionales han sido convocados a mesas de dilogo para el diseo y formulacin
de las polticas pblicas sectoriales que los ataen.

Las estrategias que se han desarrollado en relacin a la burocracia en Amrica

Latina han incluido intentos de generar sistemas de carrera basados en el mrito
para la administracin en su conjunto, as como tambin esfuerzos por
profesionalizar algunas reas especficas tales como los servicios de salud y
educacin o la administracin tributaria. En otros casos se ha optado por concentrar
los esfuerzos en la profesionalizacin del segmento directivo, como se ha dado
recientemente en los casos de Mxico y Chile. Este abanico de procesos ha
convivido con prcticas clientelsticas y con la tendencia cada vez ms pronunciada,
a partir de los aos noventa, de instrumentar mecanismos que permitan incorporar
cuadros tcnicos en forma flexible. La burocracia en Amrica Latina presenta, as,
un mosaico de opciones, que hemos tratado de sistematizar a travs de la tipologa
propuesta.

4. Conclusiones

Comenzamos planteando la centralidad de la burocracia para garantizar tanto el

sistema democrtico como el estado de derecho, ya que tiene como rol asegurar la
continuidad y coherencia de las polticas y prevenir la discrecionalidad en el
ejercicio del poder poltico. Pero esta concepcin normativa no se refleja en los
estados latinoamericanos, que presentan estados dbiles que en parte se deben a
la falta de profesionalizacin y estabilidad de los cuerpos burocrticos.

26
Por un lado, los servicios civiles de la regin presentan un bajo nivel de desarrollo,
de lo cual se infiere una baja capacidad en la mayora de las burocracias de la
regin para asumir un rol activo en el proceso de formulacin de polticas. A esto se
suma que el rol esperado de la burocracia se define en trminos excesivamente
genricos, enfatizando el cumplimiento de las normas, los procedimientos
establecidos, y el respeto de la autoridad jerrquica como ejes centrales.

A lo largo de este captulo mostramos que las burocracias de la regin tienen

desempeos diversos, que varan segn el grado de implantacin de criterios y
prcticas de gestin que promuevan el mrito y la capacidad efectiva de los
funcionarios, y tambin del nivel de profesionalidad y neutralidad con que cuenten
los distintos grupos de funcionarios.

Para aproximarnos a una caracterizacin de las burocracias en la regin,

comenzamos analizando las burocracias de cada pas en trminos globales, a travs
de la contrastacin de dieciocho servicios civiles nacionales de la regin con un
modelo de gestin estratgica e integrada de los recursos humanos. De este
ejercicio surge, en primer lugar, la confirmacin de la generalizada debilidad de los
sistemas de servicio civil en la regin tanto en trminos del nivel de mrito
instalado y de la capacidad del sistema para gerenciar el desempeo del personal.
Tanto el ndice de Mrito como el ndice de Capacidad Funcional presentan
promedios regionales que rondan el 30% de la escala.

Sin embargo, tambin es posible distinguir situaciones de diferente grado de

desarrollo e integracin de los sistemas de gestin de recursos humanos de los
estados en la regin a travs del anlisis de estos dos ndices, ya que en ambos
casos se da una amplia dispersin de los resultados para la regin.

Chile y Brasil son los dos casos que destacan en la regin por tener un mayor
desarrollo de sus servicios civiles, acompaados por Costa Rica como caso especial
entre los pases centroamericanos. En el extremo contrario, la situacin ms crtica
se da en el resto de los pases centroamericanos, y en los casos de Bolivia, Per,
Paraguay y Ecuador, donde la politizacin es tan fuerte que no se logra crear un
servicio civil profesional, y no puede garantizarse la atraccin y retencin de
personal competente, ni la disponibilidad de mecanismos de gestin que permitan
influir la conducta laboral de los funcionarios. El resto de los pases (Venezuela,
Mxico, Uruguay, Colombia, Argentina) presentan sistemas de servicio civil
medianamente conformados, pero que no llegan a consolidarse en trminos de
garantas de mrito y herramientas de gestin que permitan una administracin
eficiente de los recursos humanos del estado.

27
Ms all de estas tendencias generales en los servicios civiles a nivel nacional,
queda claro que el actor burocracia no es un actor homogneo, sino que conviven
distintos tipos de burocracia al interior de cada pas, con lgicas, criterios y roles
prevalentes diferenciados. Esta convivencia de modalidades de empleo diversas se
debe a que el modelo weberiano tradicional no ha logrado desarrollarse plenamente
en la regin, al tiempo que se ha complementado con estrategias de incorporacin
de equipos tcnicos bajo marcos laborales con mayor flexibilidad.

La tipologa presentada captura esta diversidad a travs del cruce de dos variables:
la autonoma con que cuenta cada grupo burocrtico respecto del poder poltico,
centralmente en trminos de garantas contra posibles arbitrariedades; y la
capacidad tcnica para resolver eficientemente los problemas que plantea la
gestin.

Los cuatro tipos burocrticos que surgen de este cruce burocracia administrativa,
clientelar, paralela y meritocrtica tienen caractersticas distintivas que se asocian
con diferentes perfiles en cuanto al posible rol a asumir en el proceso de
formulacin de polticas. Segn el predominio de los tipos burocrticos en cada
pas, el rol de la burocracia puede abarcar desde el rol de veto informal -acciones
concretas destinadas a bloquear el diseo o implementacin de una poltica o
resistencias pasivas dadas por factores de cultura organizativa- a un rol activo que
pueden implicar tanto el impulso como la colaboracin y cooperacin para el
mantenimiento o mejora de determinada poltica.

Si bien la tipologa que planteamos tiene fines descriptivos, pareciera deseable que
los pases de la regin busquen acercarse hacia un modelo de burocracia
meritocrtica que les permita desarrollar capacidades estatales permanentes. Esto
sin perjuicio de que sea necesario contar con alguna dosis de burocracia paralela a
travs de la cual acercar al Estado las competencias de grupos de expertos que por
la transitoriedad del proyecto o la especificidad de su expertez no se requieran
dentro del personal permanente del Estado. A su vez, las burocracias puramente
administrativas deberan evitarse (aunque puedan ser toleradas en reas con
funciones netamente operativas), y la burocracia clientelar debera ser superada
segn las posibilidades del sistema poltico en cada pas.

Ahora bien, dado el mapa de niveles diversos de desarrollo de los servicios civiles y
el complejo entramado al interior de cada caso nacional, cules son las
perspectivas de consolidacin de los sistemas de servicio civil latinoamericanos?

Los casos de Chile y Brasil, recurrentemente mencionados como los ms exitosos

en trminos relativos dentro de la regin, resultan excepcionales en trminos de su
alta consistencia en cuanto a la poltica de recursos humanos para el Estado y el

28
nivel de institucionalizacin de la gestin del personal. Ambos aspectos permiten
valorar positivamente sus posibilidades de consolidacin como burocracias
meritocrticas. Por su parte, Costa Rica resulta una excepcin para la regin
centroamericana, y an sin iniciativas de reforma presenta una trayectoria
consistente de avances progresivos en la instalacin de criterios de mrito en el
sistema, y fuerte institucionalizacin de la gestin de recursos humanos. As, el
sistema que hoy caracterizamos como burocracia administrativa, tiene posibilidades
de moverse hacia el cuadrante meritocrtico.

Dentro del grupo con desarrollo intermedio de sus servicios civiles, Venezuela,
Argentina y Uruguay no presentan iniciativas que impulsen la consolidacin de sus
sistemas, por lo que se valora negativamente su posibilidad de consolidacin, a
pesar de contar con enclaves meritocrticos. De todos modos los tres pases han
logrado algn nivel de instalacin de profesionalizacin en la gestin del personal,
as como la institucionalizacin de sus reas de recursos humanos, con lo que un
cambio de poltica tendra bases en donde anclar un proyecto de cambio.

En cambio, Colombia y Mxico alcanzaron tambin algn desarrollo de sus servicios

civiles y cuentan con estructuras meritocrticas en ciertas reas, pero presentan
situaciones de mejor perspectiva para su consolidacin a futuro a partir de
iniciativas de reforma en curso. Los motivos son diferentes en cada caso,
identificando la fuerte institucionalizacin de la funcin de recursos humanos en el
caso de Colombia y el impulso poltico dado a la reforma en el caso de Mxico, que
revierte la debilidad de las normas e instituciones previamente vigentes en relacin
con el servicio civil.

Entre los pases con burocracias ms dbiles, que incluyen elementos clientelares y
son fuertemente dependientes de las estructuras paralelas, los casos de El
Salvador, Paraguay, Panam, Honduras, Repblica Dominicana y Bolivia no
presentan iniciativas de cambio en curso, mientras que hay movimientos de
reforma en Nicaragua, Guatemala. Tambin se dan iniciativas de reforma en Per y
Ecuador, que identificamos como burocracias administrativas aunque tambin
impactadas por elementos clientelares. Pero las reformas para los pases de este
grupo, al no estar sostenidas en cierta consistencia normativa previa o en la
institucionalizacin de reas que puedan liderarlas, se consideran con pocas
perspectivas de xito.

Los pases de la regin coinciden en la intencin de desarrollar sistemas

meritocrticos para la gestin de su personal, segn surge de la Carta
Iberoamericana de la Funcin Pblica. Los puntos de partida para cada pas son

29
diversos, y las reas a enfatizar difieren segn el nivel de desarrollo con que
cuenten las normas y prcticas del servicio civil.

Sin embargo, un tema central a considerar para todos los pases de la regin es
que las instituciones no operan en el vaco, por lo cual para poder transformar los
sistemas de servicio civil se requiere antes que ninguna otra cosa lograr la
generacin de consensos. Los mltiples actores involucrados deben coincidir en su
voluntad y en su inters para establecer las bases de un verdadero sistema de
servicio civil en estos pases. La nica manera de garantizar cierto nivel de
legitimidad del sistema de servicio civil es generar una estrategia consensuada que
establezca reglas claras y aceptada por todos los actores.

La brecha entre la visin normativa sobre el rol esperado de las burocracias y la

situacin vigente en los pases latinoamericanos sigue siendo amplia. La centralidad
de esta institucin para el sistema democrtico y la gobernabilidad hace que siga
siendo vlido todo esfuerzo que apunte a consolidar burocracias altamente capaces,
neutrales y orientadas al servicio al ciudadano.

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