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Evaluación de políticas y programas públicos como estrategia de gobierno para un


modelo de Estado soberano e inclusivo
Artículo en proceso editorial UNAJ para el Libro 2 Las políticas públicas. Formulación,
implementación y evaluación de la Colección Desafíos y estrategias 2020. Gobernar para el
ejercicio de derechos. Serie GOBERNAR (2019)

Paula Amaya, Natalia Aquilino

Resumen
El trabajo aborda la cuestión de la evaluación de políticas y programas desde una perspectiva de
comprensión de las políticas públicas como expresiones de las tensiones, acuerdos y conflictos
que se construyen a la hora de abordar los problemas sociales.
Se encuadra en el interés de constituirse como un aporte concreto al proceso de toma de
decisiones inscriptas en gobiernos latinoamericanos que resaltan como valor la transformación
social necesaria para lograr una distribución de los recursos que incluya a todos y todas en el
ejercicio de los derechos humanos.
Es en este marco que nos interesa analizar cuáles son las capacidades estratégicas necesarias
de construir para lograr este objetivo valorativo.
Entendemos que resulta central fortalecer un Estado con mecanismos de articulación y
coordinación estratégicos, instancias de programación y evaluación, criterios que normen tanto el
desempeño institucional como de las personas. Estas competencias deben articularse en
organizaciones con estructuras flexibles, capaces de construir una relación coherente entre las
competencias del Estado, las misiones institucionales y los desempeños de grupos y personas.
Es necesario también fortalecer estrategias de planificación y evaluación de los resultados de las
políticas y programas, a cargo de los responsables de las principales áreas de gobierno, de
forma articulada e integral, atendiendo a la complejidad que caracteriza a las políticas.
En este artículo nos proponemos entonces dos objetivos. En primer lugar, compartir una
caracterización del estado de situación de “institucionalización” de la evaluación, su desarrollo y
su práctica en el nivel nacional de gobierno en Argentina.
En segundo lugar, desarrollar un modelo de evaluación de políticas públicas que entendemos
pone en tensión las prácticas de evaluación que predominan en la región, fundadas en gran
parte en nociones que enfatizan el control externo y economicista sobre el desempeño de la
administración.

Presentación
La comprensión de la historia política reciente y los devenires del Estado como institución que
debe articular y liderar el abordaje de los problemas sociales, son centrales para cualquier
estudio sobre el comportamiento de las organizaciones y la transformación social.
La reorientación del desempeño del Estado como efecto de las crisis económicas, sociales y
políticas de fines del siglo pasado e inicios del presente en países como Argentina, Bolivia,
2

Ecuador y Venezuela permiten discernir el desarrollo de nuevos paradigmas de producción e


implementación de políticas públicas (Vilas, 2011).
Este escenario complejo de empoderamiento del Estado y liderazgo político ha implicado en
Argentina la implementación de políticas como la Asignación Universal por Hijo, el programa
Conectar Igualdad y PROCREAR entre otros1.
La implementación de estas decisiones –y sus resultados - en su momento y la situación política,
social e institucional de la actualidad en países como Argentina y Brasil trae consigo diferentes
reflexiones y debates. Una de las discusiones necesarias gira en torno a las capacidades que las
organizaciones públicas presentan (y no presentan) para llevar a cabo de manera sostenida
políticas que logren una distribución más equitativa de los recursos y un ejercicio pleno de los
derechos humanos. En este sentido, cobra fuerza tanto en el plano académico como de gestión
interrogantes que pueden organizarse alrededor de la siguiente pregunta:
¿Qué instituciones públicas hacen falta para abordar los desafíos de un Estado soberano e
inclusivo en la región?
Evidentemente no es posible responder a tal pregunta en 20 páginas, pero si nos planteamos el
objetivo de presentar una perspectiva de valoración de las políticas que pone el foco de atención
en los resultados sociales de las mismas, superando los abordajes más difundidos, concentrados
en el seguimiento de los procesos y la rendición de cuentas.
Un Estado con fuerte incidencia en las cuestiones sociales, necesita ejercer un liderazgo
competente para la resolución de las diferentes problemáticas. Esto conlleva al desafío de
fortalecer tanto el compromiso político y social como las competencias de los actores que
intervienen en el ciclo de vida de las políticas públicas.
Inscribimos el desarrollo de este trabajo en el marco de los modelos de formulación,
implementación y evaluación basados en la comprensión de las políticas públicas como el
resultado –en gran parte- de la confrontación entre los distintos grupos de interés implicados en
los procesos de producción social en un momento y contexto histórico y territorial determinado
(Entre otros: Colomer, 1991; Olson, 1992; March, y Olsen, 1993; Mann 1997).
Si bien entendemos que los resultados de los procesos decisorios de las políticas públicas
dependen de las interacciones que se establecen entre una pluralidad de actores, incluimos
como prioritario dentro de ese mapa de actores a quienes tienen la responsabilidad de liderar
esos procesos decisorios, explicitando el contenido de las “banderas” que guiarán la batalla.

1Asignación Universal por Hijo: Asignación universal mensual que le corresponde a los hijos de las personas
desocupadas, que trabajan en el mercado informal o que ganan menos del salario mínimo, vital y móvil.

Programa Conectar Igualdad: Política de inclusión digital de alcance federal, implicó la distribución de netbooks a
estudiantes y docentes de las escuelas secundarias, de educación especial y de los institutos de formación docente
de gestión estatal del país, acompañada de una fuerte política de fortalecimiento de inclusión de las nuevas
tecnologías en la gestión educativa.

PRO.CRE.AR BICENTENARIO Iniciativa del Gobierno Nacional que implicó la entrega de más de 400 mil créditos
hipotecarios para la construcción, ampliación, terminación y refacción de viviendas, como así también la adquisición
de aquellas que fueron construidas por el Programa a través de desarrollos urbanísticos.
3

Las “banderas” (metafóricamente) son las que expresan aquellos valores que constituyen los
posicionamientos de personas y grupos – por ejemplo quienes constituyen un gobierno. Sin una
discusión sobre los valores, los sentidos, el horizonte social deseado que funda la acción, los
diseños institucionales se vuelven entidades sin bases sólidas. En palabras de Carlos Vilas
(2013) “Es necesario discutir el juego mismo antes que sus reglas”.
Tal como afirma Joan Subirats (2014) "La toma de decisiones importantes en la solución de los
problemas colectivos como problema científico tiene que ver directamente con nuestra vida como
ciudadanos (agregamos y ciudadanas). Una ciencia de las políticas que quiera afirmar la propia
relevancia, incluso práctica, no puede eximirse de plantear preguntas y tratar de dar respuestas
adecuadas".
Por lo tanto este trabajo se encuadra en el interés de constituirse un aporte concreto al proceso
de toma de decisiones inscriptas en gobiernos latinoamericanos que tengan como bandera, que
resalten como valor, la transformación social necesaria para lograr una distribución de los
recursos que incluya a todos y todas en el ejercicio de los derechos humanos.
Es en este marco que nos interesa analizar cuáles son las capacidades estratégicas necesarias
de construir para lograr este objetivo valorativo.
En términos generales resulta central fortalecer un Estado con mecanismos de articulación y
coordinación estratégicos, instancias de programación y evaluación que expresen tanto los
valores del grupo gobernante como los diferentes intereses de actores involucrados, criterios que
normen tanto el desempeño institucional como de las personas. Estas competencias deben
articularse en organizaciones con estructuras flexibles, capaces de construir una relación
coherente entre las competencias del Estado, las misiones institucionales y los desempeños de
grupos y personas.
Es necesario también fortalecer estrategias de planificación y evaluación de los resultados de las
políticas y programas, a cargo de los responsables de las principales áreas de gobierno, de
forma articulada e integral, atendiendo a la complejidad que caracteriza a las políticas.
En este artículo nos proponemos entonces dos objetivos. En primer lugar, compartir una
caracterización del estado de situación de “institucionalización” de la evaluación, su desarrollo y
su práctica en el nivel nacional de gobierno en Argentina, situando este diagnóstico en el
contexto latinoamericano. En segundo lugar, desarrollar un modelo de evaluación de políticas
públicas que entendemos pone en cuestión las prácticas de evaluación dominantes en la región
(fundadas en nociones que enfatizan el control externo y el enfoque economicista).
Partimos de la idea de que la construcción de un Estado latinoamericano soberano necesita de
un modelo de evaluación político integral fundado en una perspectiva de derechos, que se
oriente principalmente a analizar, valorar y socializar la transformación social promovida por las
políticas (Pichardo, 1997; Cunill, 2003 entre otres).
Las políticas universales potencialmente implican la conquista de derechos sociales
postergados. Pero a la vez, interpelan fuertemente a las organizaciones públicas, desafiándolas
a lograr un mejor desempeño y mayores niveles de cooperación y articulación interinstitucional,
entre otras cualidades. La evaluación como estrategia de gobierno puede contribuir a responder
a algunos de los interrogantes que vinculan la acción estatal con los resultados de las políticas.
Por ejemplo:
 ¿Cómo abrir 2 millones de cuentas bancarias para liquidar la Asignación Universal por Hijo
con criterios de igualdad en tiempo y forma?
4

 ¿Cómo intervenir de forma estratégica en el mercado inmobiliario para que los actores
privados no lleven al fracaso a una política de acceso a la vivienda como el PROCREAR?
 ¿Cómo entregar 3.500.000 de netbooks y lograr que millones de docentes en todo el país
hagan un uso pertinente de este elemento dentro el aula?
Podemos estar de acuerdo en que un Estado soberano, con una fuerte intervención social,
necesita de instituciones sólidas, competentes, “capaces”. Creemos además que esta
construcción y fortalecimiento no es una cuestión tecnocrática.
Carlos Vilas (2013) parte del concepto de recuperación de la política como herramienta de
construcción y transformación social, haciendo un aporte de “cambio de rumbo” a ciertas
producciones dominantes del último cuarto de siglo donde se le asigna un rol instrumental y se la
trata como un asunto técnico. La cuestión de la política como conflicto es central para abordar el
concepto de calidad institucional, dado que “el mejor resultado social posible” es una variable
con múltiples interpretaciones y se configura a partir de la interacción de factores materiales y
valorativos. Las instituciones y el ejercicio de las políticas públicas no son ajenas a esta realidad,
y por lo tanto, a la hora de abordar cuestiones de diseño, implementación y evaluación de las
políticas resulta imprescindible abordar los “sentidos”, las visiones sobre la sociedad pretendida,
y sus implicancias en el modelo de Estado y administración que esto determina.

1. Evaluación de políticas y programas en Argentina: Diagnóstico de situación


La evaluación de políticas y programas en el contexto latinoamericano
El desarrollo que las tendencias de la evaluación de políticas acotadas al control externo o la
rendición de cuentas han tenido en la década del noventa en nuestro continente, indican que
este tipo de evaluación es insuficiente para abordar el fortalecimiento de las políticas públicas y
sus resultados en la actualidad (Ospina, 2002).
Las perspectivas de la evaluación centradas en la eficacia administrativa y la rendición de
cuentas son útiles y necesarias para promover mejores sistemas de gestión y aumentar la
transparencia de la acción pública, circunscribiendo su incidencia (utilidad) al ámbito institucional
o a la valoración de la sociedad civil especializada. Para fortalecer el potencial de la evaluación
es necesario desarrollar estrategias de evaluación que abarquen no solo la gestión, sino también
el gobierno (Subirats, 2004). Comprender el gobierno, implica comprender el contexto político y
social en el cual la evaluación se desarrolla y situar los análisis institucionales, en ese contexto.
La evaluación no ha dejado de ser tema de agenda gubernamental en la mayoría de los países
de América Latina, en los últimos 10 años (Lazaro, 2015). Las decisiones tomadas dan cuenta
de cambios producidos en relación al “posicionamiento” de la evaluación de políticas y
programas en el ámbito estatal. Los esfuerzos para fortalecer el lugar y la incidencia de la
evaluación en la toma de decisiones, aún con diferencias entre los países y los distintos
momentos, es una constante. Esto nos permite sostener que, aunque de forma gradual y a
pasos lentos, se puede hablar de una mayor relación entre los objetivos prioritarios de desarrollo
social de los gobiernos y las prácticas de evaluación, aunque todavía no podamos hablar de una
práctica madura o extendida de manera homogénea.

¿Cuáles han sido los principales cambios en los diseños estructurales y competencias de
las instituciones de evaluación?
5

Como dato particular, las iniciativas recientes para el fortalecimiento de los sistemas de
evaluación, suelen generalmente estar más relacionadas con la definición de objetivos
estratégicos o metas de desarrollo o planes de planes de gobierno (depende del caso). Aún con
diferencias, se advierte una tendencia a vincular la evaluación con el registro y valoración de los
resultados alcanzados por los gobiernos en materia social.
Por otro lado, una coincidencia es la ubicación de estas áreas en el poder ejecutivo, bajo la
coordinación de autoridades políticas vinculadas con la planificación. De hecho, en las
estructuras comúnmente dependen de ministerios o secretarias de planificación, áreas en directa
dependencia de las presidencias. Esta cuestión puede estar hablando de una tendencia (Casos
de Brasil, Colombia, Ecuador, entre otros).
Otra caracterización común es el esfuerzo en orientar los sistemas de evaluación a la
identificación de resultados, más que procesos. Si bien todavía se advierten dificultades en las
prácticas de evaluación para alcanzar este propósito, al menos los manuales, guías y
documentos analizados muestran una orientación similar en este sentido (SINERGIA, 2012;
CONEVAL, 2015; CNCPS/SIEMPRO, 2018).
Además, la práctica evaluadora en América Latina fue ganando autonomía como estrategia de
gobierno y se despliega como campo específico dentro de la Administración Pública. Por un
lado, existe legislación que la enmarca legalmente, la fortalece y le otorga una base de ejercicio
sistemático (los mejores ejemplos son los de Costa Rica, Colombia, México, Argentina). Ya sea
en la Constitución Política, en leyes, reglamentos operativos o decretos de los poderes
ejecutivos. Por otro lado, se observa un progresivo aumento de su capacidad presupuestaria con
líneas específicas destinadas a su planeación y ejecución en los presupuestos nacionales
centrales o sectoriales, subnacionales y municipales (Costa Rica, México, Chile entre otros).
Otra particularidad de la región, es que la evaluación de políticas fue creciendo en instrumental
técnico propio que le otorga un lenguaje en común (en desarrollo) y una práctica que puede
dialogar horizontalmente entre Estados. Herramientas como los planes nacionales de
evaluación, los manuales de operación, los glosarios terminológicos y los debates metodológicos
vigentes le están aportando una mirada propia, “desde el Sur” al campo.
Los escenarios de gobierno, en los diferentes niveles, presentan la oportunidad de fortalecer la
incidencia de la evaluación en los procesos de toma de decisiones acerca de las políticas y los
programas públicos, pero no en cualquier contexto.
Los avances llevados a cabo en América Latina, nos permitirían pensar que la evaluación se
consolida –aún con lentos avances y algunos retrocesos- como práctica en el proceso de toma
de decisiones del Estado.
En relación con esta afirmación, entendemos que el progreso de la evaluación en los próximos
años será central para afianzar la relación entre ella y las decisiones públicas que fortalezcan
políticas efectivas de inclusión social.
Al mismo tiempo, la región presenta una oferta académica en crecimiento de nivel universitario
(especialmente de posgrado) y también desde los entes estatales vinculados a la capacitación
de los funcionarios públicos sobre temas vinculados a la evaluación de políticas y programas
(México, Chile, Argentina)2.

2En Argentina, encontramos 3 propuestas de formación en posgrado específicas en evaluación, siendo una de ellas
dictada en conjunto entre la Universidad Nacional Arturo Jauretche y la Universidad Nacional de Lanús.
6

Por último es importante destacar que también se observa un crecimiento notable de


sociedades, redes y asociaciones de evaluación que trabajan en contextos de gran diversidad.
Este escenario complejo ofrece una gama de intereses múltiples en los que se pueden focalizar
estas Organizaciones Voluntarias para la Evaluación Profesional (VOPE, por sus siglas en
inglés), las cuales se organizan en grupos de trabajo para plantearse objetivos concretos al
respecto y generar acciones para su cumplimiento profesional y voluntario de diversos colegas
miembros de la Red EvaluAR, distribuidos por la geografía Argentina.

La evaluación en Argentina: un diagnóstico a 2015.


En la Argentina la evaluación de políticas y programas se encuentra presente en la agenda
pública de forma constante, existiendo áreas y prácticas de evaluación en diferentes áreas del
Estado Nacional, aunque no de forma sistemática ni desde una perspectiva integral. A lo largo de
los últimos 30 – 40 años (poniendo como referencia temporal el retorno del ejercicio democrático
como forma de gobierno) se han puesto en marcha diferentes iniciativas orientadas a fortalecer
las capacidades técnicas, políticas y administrativas del Estado en materia de evaluación,
contribuir a institucionalizar la evaluación en la Administración Pública y a potenciar las
capacidades para su desarrollo, con miras a mejorar la calidad de las políticas y los resultados
en la gestión de los asuntos públicos.
En la misma línea, algunos ministerios implementaron sistemas y enfoques para garantizar el
monitoreo y la evaluación de sus planes y programas bajo distintas metodologías.
Sin embargo, estas experiencias no se llevan a cabo de forma sistemática y sostenida. Por otro
lado, aún falta una mirada integral que evalúe el desempeño de los planes de gobierno.
En el nivel provincial, el panorama es heterogéneo en términos de capacidades, marcos legales
y culturas de evaluación. Algunas provincias avanzaron en la adopción de planes estratégicos de
gobierno de mediano y largo plazo, una de las bases para tornar viable la evaluación de
resultados de las políticas públicas. Otras provincias lograron desarrollar capacidades en gestión
para resultados, en muchos casos con apoyo de los organismos internacionales, que también es
un paso necesario para un ejercicio sistemático de evaluación. Algunas provincias desarrollaron
sistemas de monitoreo y evaluación de calidad para planes o programas puntuales, sobretodo en
el sector social.
El diagnostico de evaluación3 llevado a cabo en el año 2015 por la red EvaluAR4 permitió
aproximarse a una serie de reflexiones acerca del diagnóstico y desafíos en materia de

3Con apoyo del Programa Peer-to-Peer (P2P) de EvalPartners y la Organización Internacional para la Cooperación
en Evaluación (InternationaI Organization for Cooperation in Evaluation, IOCE).

4 La Red Argentina de Evaluación (EvaluAR) está constituida por profesionales comprometidos con uno de los
desafíos principales que persiguen las Organizaciones Voluntarias para la evaluación profesional (VOPEs):
contribuir a la consolidación de la cultura de la evaluación en diversos ámbitos de gestión. Se procura superar la
idea restringida que se tiene de la evaluación, asimilada a las nociones de control y sanción, con vistas a exaltar
sus rasgos inherentes vinculados a las oportunidades de mejora.

A nivel regional, forma parte de la ReLAC (Red de Seguimiento, Evaluación y Sistematización en América Latina), la
cual representa una red de redes orientada a contribuir al fortalecimiento de capacidades en seguimiento y
evaluación y a profesionalizar la función de evaluación en América Latina y el Caribe. Asimismo, a nivel
internacional está contenida por la IOCE (Organización Internacional para la Cooperación en Evaluación), fundada
en 2003 con la misión de contribuir a la generación de liderazgo y capacidad en evaluación (especialmente en los
7

evaluación, tanto en el nivel nacional en el Estado Argentino como en las provincias recorridas.
En primer lugar en el informe se plantea una reflexión respecto de la importancia de comprender
y analizar el desarrollo de la evaluación en el marco de los sistemas políticos en los cuales se
inscribe. Las características de los sistemas electorales, el ejercicio de la democracia como
forma política, los sistemas de partidos y los diseños institucionales (sistemas federales o
unitarios, por ejemplo), son datos constitutivos de la práctica de evaluación.
Respecto a las organizaciones públicas se advirtió que las organizaciones públicas, sus
integrantes, su historia y sus prácticas están escasamente imbuidas de una cultura que tienda a
la evaluación. Se pudo inferir que el mayor potencial de la evaluación consiste en involucrar
activamente a las personas que conforman la institución evaluada, fortaleciéndose como práctica
de participación.
Respecto a la calidad del diseño de las políticas públicas para su evaluación (en el nivel
nacional) se observó que existen niveles muy desiguales de desarrollo en materia de diseño de
las intervenciones para la evaluación. Se identificaron dos grandes grupos de políticas: por un
lado, aquellas con un estado avanzado en materia de evaluabilidad y por el otro, las que poseen
una situación diametralmente opuesta. Las primeras incorporan a su diseño elementos críticos
para producir información confiable sobre los resultados de la implementación, a través de la
puesta en marcha de sistemas de monitoreo y evaluación. Las segundas no incluyen elementos
mínimos relativos a qué evaluar cómo hacerlo y qué acciones disparar con la información que se
obtiene. De todas las dimensiones, la dimensión Calidad de la planificación y del diseño de la
intervención para lograr los efectos deseados es la que mayor nivel de desarrollo tiene. Esto no
resulta sorprendente porque el diagnóstico es un componente esencial en el diseño de la política
y por lo tanto se debería esperar que todas desarrollen este componente.
Respecto de las experiencias de evaluación, se advirtió que habitualmente se realizan
evaluaciones en la gestión, aunque sea con escasos niveles de sistematización. Se concluyó en
la necesidad de sistematizar estas experiencias, para pensarlas en cualquier proceso de diseño
de política pública, fortaleciendo instancias de articulación, sistematización y socialización de las
experiencias.
Respecto del fortalecimiento de las redes de evaluación e instancias de intercambio en la
sociedad civil se advirtió un crecimiento de los ámbitos de debate. El estudio concluyó con la
recomendación profundizar los lazos, articulaciones institucionales, instancias de formación,
redes y espacios para compartir experiencias, tal como lo está realizando la Red EvaluAR.

La evaluación en Argentina: Diagnóstico de situación el Estado Nacional 2018


Durante el año 2018 se realizó nuevamente un estudio diagnóstico a cargo de integrantes de la
red EvaluAR de diferentes instituciones, liderados principalmente por profesionales de la
Universidad Nacional de La Plata, el Centro de Implementación de Políticas Públicas para la
Equidad y el Crecimiento (CIPPEC) y la Universidad Nacional Arturo Jauretche con apoyo del

países en desarrollo), fomentando el intercambio de ideas sobre la teoría y la práctica de la evaluación en todo el
mundo, abordando los retos internacionales en materia de evaluación y ayudando a la profesión de evaluación a
adoptar enfoques más globales a fin de favorecer la identificación y solución de problemas mundiales.
8

Programa Peer-to-Peer (P2P) de EvalPartners y la Organización Internacional para la


Cooperación en Evaluación (InternationaI Organization for Cooperation in Evaluation, IOCE)5.

5Destacamos la participación de Susana Ortale, Beatriz Horrac, Erika Roffler, María Laffaire, Romina Perez, y
Gabriela Molina en la construcción de información en este estudio diagnóstico.
9

En esta oportunidad se aplicó un diseño metodológico que implicó la realización de encuestas y


entrevistas de diferentes grupos de actores. El siguiente cuadro sintetiza el contenido y fuentes
en la construcción de la información.

Relación entre evaluación,


Sustentabilidad institucional fortalecimiento de la democracia,
de la evaluación. gobernabilidad y derechos humanos

(Entrevistas a funcionarios) (Entrevistas a profesionales


referentes en el campo de la
evaluación)

Prácticas frecuentes, desafíos y


potencialidades de la evaluación en
Argentina

(Encuesta a profesionales de la
evaluación integrantes de la red
EvaluAR)

La sustentabilidad institucional de la evaluación: un análisis desde la regulación y la


práctica
En el marco del monitoreo de la política nacional de evaluación, CIPPEC realizó una
actualización de a) los instrumentos legales vigentes y b) el diseño institucional de las agencias
gubernamentales, ambos a través de desk review, análisis de los sitios web de las agencias y
revisión de documentos en línea y c) las prácticas de M&E en organismos seleccionados a
través de entrevistas en profundidad a 12 funcionarios de los ministerios de Educación, Cultura,
Ciencia y Tecnología; Producción y Trabajo y la Jefatura de Gabinete de Ministros.
En Argentina no tenemos una política que ordene la función de monitoreo y evaluación de las
acciones del Estado nacional. Las regulaciones (leyes, decretos, resoluciones) que existen se
enfocan en el control del gasto y no definen mandatos ni lineamientos para el monitoreo y
evaluación de los resultados de desarrollo que se logran ni del desempeño de las agencias de
gobierno (ver anexo 1).
En relación a los instrumentos legales vigentes, desde inicios de 2018, el decreto del Poder
Ejecutivo Nacional 292/2018 asigna la rectoría del monitoreo y evaluación de las políticas
sociales al Consejo Nacional de Coordinación de las Políticas Sociales (CNCPS) a través del
Sistema de Evaluación y Monitoreo de Programas Sociales (SIEMPRO). Asimismo, exige la
elaboración y ejecución de un Plan Anual de Evaluación de las políticas estratégicas de
gobierno. El actual proceso de desarrollo de estas funciones es una oportunidad para empoderar
una agencia rectora6 que puede conducir la evaluación de la política social. Cuestión que será
posible valorar más adelante ya que todavía no es posible comentar resultados al respecto.

6 Por órgano rector, entendemos una repartición de gobierno que cumpla, entre otras, las siguientes funciones: i)
fijar los objetivos y las metas del sistema; ii) definir prioridades y metodologías; iii) asignar responsabilidades y
10

A nivel de los ministerios, la definición de un órgano rector tampoco es una práctica extendida.
En la gran mayoría de los casos no existen organismos rectores por Ministerio en materia de
monitoreo y evaluación y, por lo tanto, ambas tareas se practican de manera heterogénea según
sector o programa. Las excepciones son la Jefatura de Gabinete de Ministros; el Ministerio de
Educación, Cultura, Ciencia y Tecnología y el Ministerio de Producción y Trabajo.

La Jefatura de Gabinete de Ministros cuenta con un área transversal con funciones de M&E que
se ocupa del seguimiento de los proyectos estratégicos en coordinación con todos los ministerios
sectoriales y de la construcción de información para algunos de los mecanismos de rendición de
cuentas horizontales como el informe sobre el estado de la Nación y los informes mensuales de
gestión del Jefe de Gabinete.
El Ministerio de Educación cuenta con dos áreas transversales con funciones de M&E. La
Secretaría de Evaluación de la Calidad Educativa que se concentra en la evaluación de la
política educativa y la Jefatura de Gabinete que se focaliza en el seguimiento de la gestión del
desempeño de programas y proyectos.
El Ministerio de Producción y Trabajo cuenta con un área de monitoreo y evaluación de la
producción a nivel de la Secretaría de Transformación Productiva y un área transversal con
funciones de M&E a nivel de la Secretaría de Empleo.
Se distinguen dos tipos de monitoreo en las prácticas de los ministerios que cumplen distintas
funciones: monitoreo de programas y monitoreo de gestión. El primero focaliza en los resultados
de políticas, planes y programas sectoriales y el segundo mira la gestión a través de metas de
desempeño, supervisión del presupuesto y el gasto y dotaciones.
La realización de evaluaciones en los organismos se caracteriza en términos generales por los
siguientes rasgos: i) un bajo nivel de planificación de la actividad evaluativa, ii) estructuración de
la actividad evaluativa en función de la demanda de organismos internacionales, iii) realización
de algunas evaluaciones puntuales y múltiples estudios de carácter descriptivo. Al preguntar por
la realización de evaluaciones en la mayoría de los casos se incluyen en las respuestas la
referencia a la realización de una multiplicidad de estudios de carácter descriptivo sobre tres
aspectos: i) capacidades organizacionales, ii) características de la población objetivo y iii)
procesos de gestión e implementación.

Relación entre evaluación, fortalecimiento de la democracia, gobernabilidad y derechos


humanos. Prácticas frecuentes, desafíos y potencialidades de la evaluación en Argentina
En el marco del estudio diagnóstico sobre el estado de la evaluación en Argentina se aplicó un
cuestionario al azar a personas miembros de la red EvaluAR y se realizó una serie de entrevistas
a profesionales referentes en el campo de la evaluación de políticas y programas.
El objetivo fue indagar sobre la relación entre los conceptos democracia, gobernabilidad,
derechos humanos y evaluación, analizando las potencialidades de la evaluación de incidir en la
promoción y ejercicio de los anteriores.

funciones; iv) distribuir los recursos necesarios para su cumplimiento; v) regular la realización de actividades de
acuerdo con estándares de calidad, niveles de cobertura y financiamiento; vi) monitorear y evaluar el avance de las
actividades y el alcance de las metas (Acuña y Repetto, 2009).
11

A continuación se presenta una síntesis de las ideas construidas por los y las participantes de
esta investigación7.
Respecto del grado de institucionalidad del área de evaluación en la cual se desempeñan, se
solicito que asignaran un valor de entre 1 y 5 (1 como el valor más alto) a diferentes aspectos
tales como: La existencia de una normativa específica sobre evaluación, la cantidad de
profesionales que se desempeñan en el área y el perfil de las mismas, el presupuesto asignado,
las fuentes de información, la existencia de un sistema de monitoreo y de un plan de evaluación.
Casi ninguna persona valoró con el máximo puntaje ningun aspecto.
La cantidad y perfil de personas que integran el área y el presupuesto asignado fueron los
aspectos que cosecharon una mayor asignación del valor 2 (segundo en la escala).
Es interesante observar que el aspecto presupuesto asginado, asi como tiene buenas
valoraciones, también es el ascpeto que más valoraciones 5 obtuvo. Lo que puede indicar una
disparidad importante de acuerdo al área de evaluación de la cual estemos hablando.
La existencia de un sistema de monitoreo tuvo una alta asignación de puntajes 3.
Los aspectos que han obtenido un mayor número de elecciones en el valor más bajo (5) han sido
el presupuesto asignado (mencionado anteriormente), la existencia de un marco legal y de un
plan de evaluación.

Gráfico del informe Mapa de la evaluación en Argentina 2018 – Red EvaluAR

Respecto de la utilización de las recomendaciones de la evaluación para mejorar el diseño


e implementación de políticas y planes, se propusieron en la encuesta diferentes aspectos
sobre los cuales pudiera haber una incidencia de la evaluación: calidad en los procesos, los
resultados institucionales, los resultados sociales, el Estado democrático, la promoción de
derechos y la gobernabilidad. A través de las respuestas observamos que los aspectos en los
cuales mayormente inciden las evaluaciones son la calidad de los procesos y de los resultados
institucionales. También existe una elección importante de valoraciones intermedias en los
aspectos calidad de los resultados sociales y Estado democrático, siendo los aspectos

7 El informe completo estará disponible a partir de abril 2019 en la página institucional de la red EvaluAR.
12

promoción de derechos y gobernabilidad los que cosechan una mayor cantidad de valoraciones
bajas (4 y 5).
Es interesante destacar que el aspecto calidad en los procesos, así como obtiene la mayor
cantidad de elecciones del valor 2 (segundo más alto), también comparte el podio de elecciones
del valor 5 junto con el aspecto gobernabilidad.

Gráfico del informe Mapa de la evaluación en Argentina 2018 – Red EvaluAR

Respecto de la relación entre el sistema democrático y la evaluación, el 90% de las


personas que responden consideran que la evaluación potencialmente puede incidir en el
ejercicio democrático a través del mejoramiento de la relación entre sus componentes
(Entendiendo como tales, entre otros: Capacidades estatales/políticas/de gobierno-
Capacidades institucionales / Administración pública- Resultados de políticas-Ciudadanía.

Gráfico del informe Mapa de la evaluación en Argentina 2018 – Red EvaluAR


13

En cambio cuando preguntamos si en la práctica se considera que la evaluación en Argentina


incide concretamente en el fortalecimiento de la democracia, el 45% de respuestas afirma
que no, mientras que otro 45% opina que hay experiencias acotadas, discontinuas, sin una
incidencia sostenida (el 10% opina que si existe una incidencia significativa)

Gráfico del informe Mapa de la evaluación en Argentina 2018 – Red EvaluAR

Respecto de la pregunta sobre si la práctica de la evaluación de políticas y programas


públicos fortalece el ejercicio de derechos a la igualdad, la libertad de expresión, los derechos
económicos, sociales y culturales como el derecho al trabajo, la vivienda, la seguridad social, la
salud y la educación, el 55% de las personas considera que Si, a través de la mejora en la
formulación e implementación de políticas públicas. El 30% entiende que Si, a través del
fortalecimiento del Estado democrático. Mientras que un 40% responde que No porque hay una
gran distancia entre aquello que se evalúa (con énfasis en los procedimientos) y la promoción de
derechos o porque las evaluaciones son muy puntuales y esporádicas, no influyen en la
promoción de derechos.
14

Gráfico del informe Mapa de la evaluación en Argentina 2018 – Red EvaluAR

Respecto de la pregunta sobre si la práctica de la evaluación de políticas y programas en


Argentina fortalece la gobernabilidad (cooperación entre instituciones y actores en el
abordaje de los problemas priorizados por la comunidad política y social), mientras que el 40%
considera que No porque la práctica de la evaluación está acotada al ámbito institucional estatal,
solo el 10% entiende que sí, ya que promueve la articulación de actores y grupos.
Estos datos colaboran en la confirmación de la necesidad de avanzar en el fortalecimiento de la
evaluación de políticas y programas, tanto en el plano conceptual como de la práctica,
consolidación e incidencia en el campo de las políticas públicas. El apartado construido a
continuación forma para de este desafío. Resaltando nuevamente que el tratamiento de la
temática de la evaluación no puede estar escindida de la discusión sobre modelo y rol del
Estado, cuestión sobre la cual hemos planteado un posicionamiento al inicio de este artículo.
Entendemos como valor prioritario la construcción y el fortalecimiento de Estados que puedan
liderar la transformación social necesaria para lograr una distribución de los recursos que
incluya a todos y todas en el ejercicio de los derechos humanos.

La evaluación desde una perspectiva integral y la toma de decisiones para lograr mejores
políticas públicas
La perspectiva integral de la evaluación parte de principios y criterios que implican la necesidad
de fortalecer el liderazgo político y social del Estado y se sostiene en una concepción que
enfatiza y pretende potenciar la capacidad transformadora de las políticas públicas, en la
consolidación del pleno ejercicio de los derechos humanos.
El propósito de esta segunda parte del trabajo es desarrollar los principales aspectos de una
perspectiva integral de la evaluación, cuestión que consideramos estratégica para fortalecer un
modelo de Estado soberano en América Latina.
En primer lugar referimos a los principales aspectos de una perspectiva integral de la
evaluación, comenzando por su definición.
15

“La evaluación integral de políticas y programas públicos es una práctica de construcción,


análisis y comunicación de información para mejorar tanto los procesos como los resultados de
las decisiones e intervenciones del Estado. Implica una reflexión social compleja y participativa,
que incluye el intercambio crítico y propositivo sobre los cursos de acción. El foco principal de
atención de la evaluación se centra en la identificación, valoración y socialización de los
resultados construidos por las políticas y programas, en términos de cambios sociales
producidos en las condiciones de vida de la población”.
Esta definición refleja un tipo de evaluación que se desarrolla como intento de abordar la
temática desde la complejidad político – social que la misma implica, ligada a la toma de
decisiones de políticas públicas y la gestión de las mismas. La perspectiva integral de la
evaluación tiene el foco de atención puesto en los resultados sociales de las políticas, teniendo
en cuenta la necesidad de valorar tanto los diseños, procesos, resultados e impactos
involucrando la percepción de los grupos involucrados.
Se impulsa desde la promoción de los derechos humanos, entendiendo que los problemas de
desigualdad social, libertad de expresión y organización política deben ser el eje vertebral de
toda intervención en el ámbito de las políticas públicas.
Además, se desarrolla desde la preocupación por lograr la igualdad de oportunidades y trato
efectiva entre hombres y mujeres, teniendo en cuenta el atropello a estas últimas que todavía las
instituciones sociales y políticas reproducen.
La construcción, seguimiento y valoración de las políticas es una estrategia necesaria para el
fortalecimiento de Estados soberanos, tanto para acompañar la construcción de la calidad
institucional en sus dos sentidos como para consolidar la cohesión social alrededor de los
resultados de las políticas. En este último sentido la perspectiva integral hace referencia a la
competencia, deber y responsabilidad de comunicar efectivamente los resultados alcanzados en
el ejercicio de su función de los y las funcionarias públicas con cargos directivos.
Resulta necesario promover este tipo de evaluación construyendo y fortaleciendo su
institucionalización.
En los diseños de las instituciones públicas, la evaluación integral de políticas y programas
debiera principalmente estar a cargo de un área vinculada a la planificación, con dependencia de
la máxima autoridad posible del poder ejecutivo. Esta institución integrará y articulará a las
diferentes dependencias y actores que bajo su órbita ejerzan responsabilidades en la toma de
decisiones respecto de las políticas y programas públicas.
Por ejemplo, una secretaría de evaluación, dentro de la estructura de un ministerio o secretaria
general de planificación, dependiendo de la presidencia de la Nación (Senplades, Ecuador,
2012).
A su vez, esta instancia de evaluación de políticas y programas debiera integrar y articular otras
áreas inscriptas en los ámbitos de las políticas sectoriales (ministerios, secretarias, organismos)
y programas especiales.
¿Una agencia nacional de planificación y evaluación? ¿Una Secretaría de Estado dependiente
de los Ministerios de planificación (poder ejecutivo)? ¿Una jefatura de gabinete que
efectivamente ejerza la conducción de un sistema integrado de evaluación?
La discusión sobre la fisonomía no dispone de una respuesta única. Más bien entendemos que
puede asumir diferentes formas y dependencias, pero que en todas ellas debe tenerse en cuenta
la primera cuestión de relevancia constitutiva y determinante de un sistema de evaluación
integral: la cercanía con la toma de decisiones estratégicas.
16

Esta perspectiva de la evaluación supone la existencia de otros sistemas y subsistemas, con los
cuales interactúa pero a la vez se diferencia: los procesos de rendición de cuentas, las
evaluaciones de los organismos de control, las auditorías internas o externas si existieran y las
evaluaciones puntuales que pueden estar pautadas por las fuentes de financiamiento de los
programas si así correspondiere.
Uno de los desafíos más importantes que plantea la institucionalización de la evaluación en
nuestro continente es el de una mejor articulación entre los diferentes tipos y actores que
comparten competencias de evaluación de políticas y programas, aunque tengan diferentes
perspectivas y objetivos, resulta necesario mejorar el diálogo y trabajo conjunto entre estas
instituciones, para potenciar logros, evitar solapamientos y contribuir de forma conjunta a la
mejora en los procesos de toma de decisiones.
Las diferencias entre esta forma o perspectiva de evaluación y los mecanismos de rendición de
cuentas, por ejemplo, son varias.
En primer lugar, no se le asigna a la perspectiva integral un rol de control, y por lo tanto el
énfasis no estará puesto en la “independencia” (pretensión altamente cuestionada en todo tipo
de evaluación) ni en la escisión entre “la política” y “la evaluación”. Precisamente, la perspectiva
integral de la evaluación se plantea como una intervención política, surgida de la responsabilidad
que ciertos actores tienen no solo sobre el uso de los recursos públicos y el apego a las
reglamentaciones, sino también sobre los resultados que efectivamente se alcanzan o no
mediante el ejercicio de sus funciones, no en términos individuales, sino en relación a las
políticas, programas u áreas que se encuentran bajo su liderazgo.
Otra diferencia tiene que ver con la centralidad del aprendizaje y la incidencia en la toma de
decisiones de una perspectiva integral de la evaluación. Precisamente por eso se piensa y
propone bajo la órbita y cercanía de los y las responsables de las políticas y programas. Son
procesos centrados en la reflexión colectiva, la consideración y análisis de resultados, la
comunicación certera de los mismos, y sobre todo la toma de decisiones sobre los cursos de
acción futura.
La evaluación se sitúa frente al desafío de diseñar intervenciones que sean sinceras con sus
posicionamientos de valores, confiables respecto de la información que producen y pertinentes
en sus conclusiones de modo tal que la mejora de las políticas públicas, sea siempre el punto de
llegada.
La evaluación, desde una perspectiva integral, puede resultar un aporte importante a la mejora
de la acción estatal orientada a lograr la transformación social y el ejercicio pleno de derechos.
Pero este propósito plantea una serie de desafíos a tener en cuenta a la hora de pensar,
describir o proponer sistemas de evaluación integral.
Uno de ellos, es la necesaria articulación de la esfera política y la esfera “técnica” que conviven y
habitualmente confrontan en la administración.
Las decisiones públicas se construyen a través de “lo posible”, en un marco de intereses
individuales, grupales y sociales en continua negociación, alimentadas, entre otros elementos,
tanto por posicionamientos ideológicos y estratégicos como por saberes.
El diálogo en un contexto de puja constante, entre la lógica de la política y la lógica de la
administración es un desafío principal de las evaluaciones desde una perspectiva integral.
En tanto planificación, desarrollo, política, territorialidad, participación, resultados sociales y
evaluación pueden ser palabras interesantes para pensar de forma articulada.
17

La formulación e implementación de políticas con resultados en materia de inclusión social, se


vieron acompañadas del registro de significados de esas políticas. En Argentina, por ejemplo,
existen diferentes y variadas evaluaciones de las principales políticas llevadas a cabo en los
últimos años: Asignación universal, Conectar Igualdad, Procrear, entre otros.
Ahora, estas evaluaciones no han sido planteadas de manera sistemática, ni se han establecido
en las instituciones como procesos constitutivos y permanentes de la gestión de las políticas.
La evaluación de las políticas y programas públicos es una estrategia importante a la hora de
mejorar el proceso de toma de decisiones en el ámbito estatal. Este potencial de la evaluación
integral se fundamenta en el reconocimiento de la fuerte relación de incidencia recíproca que la
misma adquiere con el entorno político y estatal.
El desarrollo de prácticas de evaluación, en ciertos contextos y tipos, aporta a la mejora de la
calidad de las instituciones públicas.
La evaluación integral, se focaliza en los resultados de las políticas, para tomar decisiones de
mejora en la gestión de las mismas. Por lo tanto, se plantea como una estrategia de articulación
y visión completa del concepto de calidad institucional, planteando la comprensión tanto de los
procesos, como de los efectos de las decisiones y acciones del Estado.
En este sentido, la evaluación debe “sobrepasar” los límites de la administración. Las políticas
implican a otros actores, grupos y colectivos sociales, por lo tanto resulta importante tener en
cuenta al sistema político en su conjunto. Si se acota el desarrollo de la evaluación al ámbito de
la administración, esta no será un tema de interés en el ámbito de toma de decisiones sobre las
políticas.
Las experiencias de evaluación que contienen elementos relacionados con una perspectiva
integral, es decir que se orientan principalmente a la valoración social de las políticas, lo hacen
desde una perspectiva de actores, retomando la pluralidad de aspectos que conforman una
política.

¿Cuáles son las condiciones que debemos tener en cuenta para promover este tipo de
evaluaciones?
A continuación compartimos algunas ideas para la implementación de esta perspectiva de
evaluación, en la construcción de Estados soberanos.
1- La evaluación integral debe situarse cercana a la toma de decisiones estratégicas
Las experiencias recientes en diferentes países del continente nos impulsan a pensar que resulta
deseable que la evaluación se desarrolle asociada tanto a los planes de desarrollo a nivel país (o
región si hablamos de un nivel superior o inferior de gobierno), como a los planes sectoriales de
las políticas (salud, educación, infancia, etc.). La evaluación integral debe abordarse asociada a
las instancias de planificación de las políticas públicas.
El primer desafío de los equipos de evaluación puede ser mantener una cercanía crítica,
reflexiva y propositiva con los ámbitos de toma de decisiones estratégicas en los cuales se
desarrolla.
La tecnificación, aislación y supervivencia fronteras hacia adentro de los sistemas de evaluación,
es un riesgo que debe controlarse antes de cualquier otra pretensión de la práctica evaluativa.
Frente a este desafío, es importante pensar en la necesidad de impulsar consensos políticos
basados en las instituciones de evaluación existentes, en las trayectorias históricas recientes que
18

el país – o la región- ha presentado en la temática. Las posibilidades de éxito en la construcción


de perspectivas integrales de evaluación aumentan si estratégicamente se inician y desarrollan
desde la articulación de los actores institucionales ya vinculados desde la formalidad o la práctica
con la evaluación.
Otra cuestión central es poner en marcha estrategias de incidencia en la toma de decisiones,
analizando las potencialidades y viabilidad para la incidencia de los resultados de la valoración
en el proceso de toma de decisiones.
En el momento de diseño, en la construcción de acuerdos y en la implementación, es necesario
tener presente “el después de la evaluación”. El análisis de “los usos” debe ser constitutivo del
proceso desde el inicio. La reflexión y diálogo con los equipos de gestión de las políticas acerca
del “para qué evaluar”, fortalece la relación de la evaluación con la toma de decisiones. Esta no
es una cuestión que pueda dejarse para el final, o peor aún, que quede fuera de las estrategias
mismas de la evaluación.

2- La evaluación integral se nutre de diferentes tipos y metodologías de evaluación


La evaluación integral se plantea como perspectiva. No se define únicamente ni por el momento
en el cual se realiza, ni por el tipo de evaluación que realice.
La pretensión de incidencia en la toma de decisiones estratégicas y valoración de la
transformación social de las políticas y programas, nos indica que la evaluación integral debe – o
puede ser- tanto de diseño, de procesos, de resultados y/o de impactos.
La pretensión ideal sería que un área de evaluación integral realice todo tipos de evaluaciones,
exceptuando las obligaciones de control, transparencia y rendición de cuentas que debieran
permanecer como competencias de los organismos creados específicamente para tal fin.
Una de las características principales de la perspectiva integral de la evaluación es la
comprensión de la centralidad que la perspectiva de actores tiene a la hora de valorar los
múltiples aspectos que constituyen una política o programa público.
Se entiende que la evaluación integral es una construcción colectiva, por lo tanto subjetiva, y que
el equipo evaluador debe contar con las competencias adecuadas para liderar el proceso,
proponiendo sobre el escenario a los protagonistas y equipos de la gestión de las políticas:
responsables, equipos, equipos relacionados, sujetos de las políticas, expertos, entre otros.
No existe una única metodología propia de la perspectiva integral de la evaluación, las
estrategias y selecciones metodológicas dependerán de las características de la cuestión a
evaluar, los recursos, las competencias para hacerlo, entre otras cuestiones.
Por lo tanto, la cuestión radica en construir estrategias metodológicas pertinentes, centradas en
las perspectivas de los actores, que cuiden sobre todo el respeto por los enfoques de derechos,
entre otros, las identidades culturales y la igualdad de género.
Para esto, es necesario constituir equipos preparados y profesionalizados. Las competencias
que estos equipos deben expresar con diversas, y puede ser este un tema de investigación en sí
mismo. Pero, en términos generales, deben ser personas formadas en técnicas de investigación
social, que comprendan el complejo entramado que se corresponde con las políticas públicas,
que sean capaces de intervenir con empatía desde un rol de facilitador /a de un procesos de
reflexión, más que de experto portador de verdades.
19

3- La evaluación integral se basa en la promoción de la cultura de la evaluación


La punición no resulta un incentivo articulador de perspectivas integrales de evaluación, los
diseños y prácticas de evaluación integral deben apostar al fortalecimiento de la cultura de la
evaluación como estrategia eficaz para la valoración y comunicación política del curso de las
políticas públicas. Para lo cual, será necesario profundizar en programas de mejoras de las
competencias estratégicas y metodológicas para la evaluación, en ámbitos de formación en la
temática, en redes de profesionales y otros ámbitos congregantes de evaluadores y evaluadoras.
Resulta necesaria la discusión sobre los saberes faltantes para encarar experiencias de
evaluación con un lenguaje político, basado en la comprensión de la complejidad de las políticas
públicas. Nociones sobre Estado, historia de las instituciones, sistema político, sociología
política, administración, entre otros saberes, son necesarios para promover cultura de la
evaluación, para luego concentrarse en las competencias necesarias para diseñar, liderar y
llevar a cabo prácticas integrales de evaluación.
La práctica de la evaluación integral implica la construcción de capacidades de evaluación al
tiempo que se implementa un ejercicio participativo y colectivo de reflexión social sobre los
resultados de la acción estatal. Una práctica así definida, deja instalado necesariamente el
sentido político y técnico de valorar a la evaluación como función de transformación social de
largo plazo y la importancia de dirigir el proceso desde el Estado para nutrir su capacidad
soberana.

4- El proceso de evaluación integral debe tener como norte el conocer y valorar la


incidencia social de las políticas y programas.
Por último, la cuarta cuestión constitutiva de la perspectiva integral de la evaluación: el foco en
los resultados sociales de las políticas.
Hemos desarrollado que la evaluación integral no se acota a “un” momento ni tipo de evaluación,
debido a que es, tal como se expresa, una perspectiva.
De todas formas la centralidad del propósito de conocer y valorar los resultados sociales de las
políticas y programas es una característica esencial de la perspectiva integral de la evaluación.
Esto significa que principalmente interesa a esta perspectiva visualizar la relación entre las
acciones del Estado y los cambios en las condiciones de vida de la población sujeto.
La motivación de la perspectiva integral de la evaluación es su potencial como aporte al proceso
de toma de decisiones públicas, en la valoración de un contexto donde el protagonismo de la
intervención estatal promueva el desarrollo con inclusión.
El registro, análisis y valoración de las mejoras en la calidad de vida de la población (o ausencia
de ellas), asociadas a la intervención estatal “guía” las intervenciones de una evaluación integral.
La evaluación en el momento de diagnóstico, la calidad de los procesos, la identificación de
resultados, debe estar orientadas a la promoción del registro y valoración de mejores resultados
sociales de las políticas.
El objetivo es fortalecer la relación entre las acciones del Estado y la mejora efectiva de las
condiciones de vida de la población, influyendo en el proceso de toma de decisiones. Por lo
tanto, cada acción de la evaluación integral está orientada a registrar la incidencia de las
políticas o programas en la población sujeto.
20

Reflexiones finales
Dentro del campo de la evaluación, la evidencia empírica y la literatura muestran que en América
Latina se observa un progreso en la institucionalización de la evaluación, expresada en diversas
iniciativas, especialmente la evaluación de programas que se incrementan progresivamente, lo
que a su vez constituye una herramienta para la rendición de cuentas. Sin embargo, los estudios
también muestran que el foco principal de las evaluaciones es de naturaleza económica,
administrativa o gerencial, descuidando la inclusión de nuevos enfoques participativos o
aprendizaje colaborativo basado en la experiencia.
Existe una relación de incidencia entre la evaluación de políticas y programas y el fortalecimiento
de la democracia, aunque por supuesto este no es el único componente de la compleja situación
social y política que atraviesa nuestro continente.
Resulta necesario entender a la administración como uno de los componentes del sistema
político, directamente influenciado por los devenires históricos y complejas relaciones existentes
entre los elementos que lo conforman. En este sentido, la falta de capacidad institucional del
Estado para liderar el abordaje de las necesidades de los sectores más vulnerables de la
sociedad (empleo, educación, salud, bienestar social, estabilidad económica, etc.) no es una
mera consecuencia de la ineficacia de la administración, es el devenir histórico de un modelo de
Estado que ha predominado en América Latina – salvo excepciones históricas- donde la agenda
de las decisiones y acciones no se encontró sustentada en la política como medio de
construcción de un Estado integrador de las necesidades sociales, sino en los objetivos de
grupos minoritarios de poder dominante.
Entendemos que la calidad de las instituciones públicas también debe incluir parámetros de
valoración de los resultados sociales efectivamente alcanzados por la intervención estatal. Una
gestión de calidad entonces es aquella cuyos logros son visibles en las mejoras que ha
provocado en la calidad de vida de la población involucrada. Además, los estándares de calidad
también deben contemplar los diferentes aspectos que hacen a la gestión y sus procesos.
Si los resultados y procesos son esferas constitutivas de la calidad institucional, los planes de
mejora de las decisiones y acciones estatales debieran proponerse fijando estrategias y objetivos
para ambas esferas. La atención de una sin la otra atenta contra las políticas en el mediano
plazo. Una gestión puede perfectamente mejorar sus sistemas de empleo público, poniendo en
marcha las estrategias mejor ponderadas en el ámbito: incentivos al desempeño, diseños de
carrera pertinentes, equipos de trabajo competentes, entornos laborales estimulantes, sin
modificar la incidencia de los efectos de esa institución en la población. El mismo razonamiento
podemos utilizar para los distintos aspectos que hacen a la gestión pública: el diseño de sus
estructuras, la comunicación de sus resultados, la mejora de los procesos, etc.
Por lo tanto, las concepciones de calidad acotadas a las fronteras internas del desempeño
institucional, no nos llevan directamente a mejorar las políticas y sus resultados.
Por el contrario y de la misma manera, los resultados sociales efectivos, difícilmente se lleven a
cabo de forma sostenida sin atender a la mejora de los procesos de gestión.
El diálogo en un contexto de puja constante entre la lógica de la política y la lógica de la
administración es un desafío principal para construir organizaciones capaces de abordar la
diversidad, complejidad y gravedad de problemas sociales que atentan contra los derechos
humanos básicos como el acceso a la alimentación, la vivienda, la educación, la salud, el trabajo
y la libertad de expresión.
21

Respecto de la evaluación resulta oportuno avanzar en la formulación, descripción y análisis en


profundidad de una propuesta integral de evaluación de políticas públicas.
La temática de la evaluación se encuentra en pleno desarrollo, y el desafío de construir
conocimiento sobre cómo lograr que efectivamente sus resultados tengan incidencia en la
mejora de las políticas plantea mucho trabajo por delante.
Debemos lograr que se fortalezcan las tendencias a tratarla como una estrategia de
gobierno, y no sólo como un mecanismo de rendición de cuentas. En este sentido es
importante que se profundice la participación diferentes grupos de actores en los procesos de
evaluación. Quienes mejor pueden valorar los resultados de una política son aquellas personas
sujetos de la misma.
La discusión cobra sentido por un lado en el plano de las estrategias necesarias para promover
instancias de evaluación con sentido político, quiere decir como aporte al proceso de toma de
decisiones, con la participación de los grupos interesados, cuyos desempeños influyen en los
resultados de las intervenciones públicas.
Por otro lado, también se discuten las metodologías y los diseños institucionales que resultan
más apropiados a nuestras realidades, cultura, historia, idiosincrasia y al estado actual de las
capacidades institucionales para generar información adecuada que alimente la práctica
evaluativa.
Hay experiencias muy interesantes aunque no son las más difundidas por los medios
hegemónicos en la promoción de estrategias de gestión y evaluación de las políticas públicas.
Experiencias basadas en la perspectiva de actores, en la trascendencia social de las decisiones
públicas más que en la reducción de las mismas a una mirada procedimental o economicista.
La evaluación no resulta una panacea, ni un proceso libre de conflictos e intereses. Es una
estrategia de intervención compleja, que puede resultar una potente herramienta para el
fortalecimiento de Estados Soberanos.
Mejores decisiones públicas basadas en la aceptación del conflicto como constitutivo de la
política. El reconocimiento de la importancia que adquiere la participación social como elemento
central para fortalecer el liderazgo de un Estado soberano. Instituciones capaces, que aborden la
construcción de su calidad respecto del fondo y las formas. Evaluaciones que pongan en valor la
trascendencia social de las políticas públicas. Ideas que consideramos claves frente al propósito
de lograr sólidas raíces de compromisos con la transformación social en América Latina.
22
23

Anexo: síntesis del marco normativo de la evaluación en Argentina


EvaluAR – Mapa Diagnóstico de la evaluación en Argentina 2018. Relevamiento de normativas nacionales

Tipo de Codificación Organismo emisor Año Contenido Alcance Vigencia Aplicabilidad8


Normativa

LEY Ley 24.156 de Congreso Nacional 1992 Crea el Sistema de Seguimiento Físico-Financiero, define las responsabilidades de las Ministerio de Si AE
Administración distintas partes interesadas, e indica los tipos de actividades de MyE que deben Economía
realizarse.
Financiera

Ley Nº 24.354 (Sistema Congreso Nacional 1994 Crea el Sistema Nacional de Inversiones Públicas, estableciendo sus objetivos y Ministerio de Si AE
Nacional de Inversiones alcances. Economía
Públicas)
Determina las funciones del órgano responsable del sistema y de las oficinas de los
organismos nacionales encargadas de elaborar proyectos de inversión pública.

Fija la forma de integración del Plan Nacional de Inversión Pública.

Delimita los tipos de proyectos que deberán cumplimentar el estudio de factibilidad e


impacto ambiental

Ley 25.152 Congreso Nacional 1999 Crea el Programa de Evaluación de la Calidad del Gasto. Establece los Acuerdos Jefatura de Si AE
Programa. Gabinete de
(Administración de los Ministros
Recursos Públicos)

8
AE: Aplicación efectiva

AP: Aplicación parcial

NA: No aplicación
24

DECRETO Decreto 229/2000 Poder Ejecutivo 2000 Crea el programa y define sus características básicas, incluyendo la necesidad de Jefatura de Si AE
evaluar el cumplimiento de las metas previamente acordadas por las agencias. Gabinete de
(Carta Compromiso con el Ministros
Ciudadano)

Decreto 992/2001 Poder Ejecutivo 2001 Creación de un sistema de administración de Unidades Ejecutoras de Programa para la Jurisdiccione Si AE
gestión de un determinado programa presupuestario. s o entidades
(Sistema Adm. de del régimen
Unidades Ejecutoras de Acuerdos-
Programa) Programa art.
5 Ley 25.152
o celebrados
con
Secretaría
Modernizació
n del Estado.

Decreto 1836/2009 Poder Ejecutivo 2009 Presidencia Si AE


La Dirección funciona en la órbita del Consejo Nacional de Políticas Sociales. de la Nación
Dirección Nacional del Sus principales acciones son:
Sistema de Información,  Instalar y operar un sistema de información, evaluación y monitoreo de los
Evaluación y Monitoreo de programas sociales nacionales.
Programas Sociales
(SIEMPRO)9  Concretar y coordinar la evaluación de programas sociales en el marco de la gestión
integral orientada a resultados.
Decreto 22/2011 Poder Ejecutivo Establece como objetivos de la Secretaría de Gabinete y Coordinación Administrativa de Presidencia Si AE
2011 de la Nación
(Modificación del la JGM:
organigrama de la JGM)
 Entender en el proceso de monitoreo y evaluación de la ejecución de las políticas
públicas.
 Coordinar con los distintos organismos de la APN la articulación de los sistemas de
evaluación sectoriales.

9
El Programa fue aprobado por Resolución Nº 2851/1995 (Secretaría de Desarrollo Social).
25

 Desarrollar un sistema de seguimiento de los programas de gobierno, estableciendo


indicadores clave de las políticas prioritarias para la toma de decisiones.
Decreto 434/2016 Poder Ejecutivo 2016 El Plan se estructura en 5 ejes: 1. Plan de Tecnología y Gobierno Digital; 2. Gestión Jefatura de Si AP
integral de los Recursos Humanos; 3. Gestión por Resultados y compromisos públicos; Gabinete de
Plan de Modernización del 4. Gobierno Abierto e Innovación Pública; 5. Estrategia País Digital. Algunas de las líneas Ministros
Estado de acción son: * Fomentar la participación activa del ciudadano en los procesos
decisorios, así como en el diseño, implementación, seguimiento y evaluación de políticas
públicas; Brindar asistencia técnica y capacitación a las distintas administraciones para la
presentación y evaluación de proyectos de Modernización de la Gestión Pública, Secretaría de
articulando con los sectores académicos y privados. Gobierno de
Modernizació
n

Decreto 292/2018 Poder Ejecutivo 2018 El Plan es de aplicación obligatoria para todos los organismos y entidades del Sector Consejo Si AE
Público Nacional que implementen políticas, programas, planes y proyectos sociales, Nacional de
Plan Anual de Monitoreo y cualquiera sea su fuente de financiamiento. El Consejo Nac. de Coordinación de Políticas Coordinación
Evaluación de Políticas y Sociales establece los criterios y lineamientos para la evaluación de los programas y de Políticas
Programas Sociales proyectos sociales por parte de la dependencia responsable. Sociales

RESOLUCIÓ Resolución Nº 416/2013 Poder Ejecutivo 2013 Ejes de acción: Jefatura de Si AE


N Gabinete de
(Programa de Evaluación  Sensibilización e institucionalización. Ministros
de Políticas Públicas)
 Directrices e investigación aplicada.
 Desarrollo de capacidades y capacitación.
 Evaluación de políticas públicas.
Resolución Nº 310/2018 Poder Ejecutivo 2018 Establece las bases técnicas para regular la evaluación y el monitoreo de las políticas, Consejo Si AE
programas, planes y proyectos con impacto social de ministerios y organismos Nacional de
Lineamientos de nacionales. Coordinación
Monitoreo y Evaluación de de Políticas
políticas, programas, Sociales
planes y proyectos
sociales
26

DECISIÓN Decisión Administrativa Poder Ejecutivo 2002 Aprueba la estructura organizativa del MEN en la que aparece la Dirección Nacional de Ministerio de Si AE
ADMINISTR N°20 8/4/2002 DiNIECE10 Información y Evaluación de la Calidad Educativa. Su estructura definitiva aprobada por Educación
ATIVA Resolución N° 1111/2010. Misión: brindar información oportuna y de calidad para la
planificación, gestión y evaluación de la política educativa y facilitar el acceso a la
información pública.

10
Por Resolución N° 234 21/2/2003 se aprueba la modificación de la estructura organizativa del MEN, y específicamente, en el caso de la DiNIECE, se agregan los suplementos: Departamento
Red Federal de Información y Departamento de Evaluación de la Calidad. Por Decreto 677/2006 se transfiere la DiNIECE del ámbito de la Subsecretaría de Equidad y Calidad a la Subsecretaría
de Planeamiento Educativo.
27

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