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Resumen
El trabajo aborda la cuestión de la evaluación de políticas y programas desde una perspectiva de
comprensión de las políticas públicas como expresiones de las tensiones, acuerdos y conflictos
que se construyen a la hora de abordar los problemas sociales.
Se encuadra en el interés de constituirse como un aporte concreto al proceso de toma de
decisiones inscriptas en gobiernos latinoamericanos que resaltan como valor la transformación
social necesaria para lograr una distribución de los recursos que incluya a todos y todas en el
ejercicio de los derechos humanos.
Es en este marco que nos interesa analizar cuáles son las capacidades estratégicas necesarias
de construir para lograr este objetivo valorativo.
Entendemos que resulta central fortalecer un Estado con mecanismos de articulación y
coordinación estratégicos, instancias de programación y evaluación, criterios que normen tanto el
desempeño institucional como de las personas. Estas competencias deben articularse en
organizaciones con estructuras flexibles, capaces de construir una relación coherente entre las
competencias del Estado, las misiones institucionales y los desempeños de grupos y personas.
Es necesario también fortalecer estrategias de planificación y evaluación de los resultados de las
políticas y programas, a cargo de los responsables de las principales áreas de gobierno, de
forma articulada e integral, atendiendo a la complejidad que caracteriza a las políticas.
En este artículo nos proponemos entonces dos objetivos. En primer lugar, compartir una
caracterización del estado de situación de “institucionalización” de la evaluación, su desarrollo y
su práctica en el nivel nacional de gobierno en Argentina.
En segundo lugar, desarrollar un modelo de evaluación de políticas públicas que entendemos
pone en tensión las prácticas de evaluación que predominan en la región, fundadas en gran
parte en nociones que enfatizan el control externo y economicista sobre el desempeño de la
administración.
Presentación
La comprensión de la historia política reciente y los devenires del Estado como institución que
debe articular y liderar el abordaje de los problemas sociales, son centrales para cualquier
estudio sobre el comportamiento de las organizaciones y la transformación social.
La reorientación del desempeño del Estado como efecto de las crisis económicas, sociales y
políticas de fines del siglo pasado e inicios del presente en países como Argentina, Bolivia,
2
1Asignación Universal por Hijo: Asignación universal mensual que le corresponde a los hijos de las personas
desocupadas, que trabajan en el mercado informal o que ganan menos del salario mínimo, vital y móvil.
Programa Conectar Igualdad: Política de inclusión digital de alcance federal, implicó la distribución de netbooks a
estudiantes y docentes de las escuelas secundarias, de educación especial y de los institutos de formación docente
de gestión estatal del país, acompañada de una fuerte política de fortalecimiento de inclusión de las nuevas
tecnologías en la gestión educativa.
PRO.CRE.AR BICENTENARIO Iniciativa del Gobierno Nacional que implicó la entrega de más de 400 mil créditos
hipotecarios para la construcción, ampliación, terminación y refacción de viviendas, como así también la adquisición
de aquellas que fueron construidas por el Programa a través de desarrollos urbanísticos.
3
Las “banderas” (metafóricamente) son las que expresan aquellos valores que constituyen los
posicionamientos de personas y grupos – por ejemplo quienes constituyen un gobierno. Sin una
discusión sobre los valores, los sentidos, el horizonte social deseado que funda la acción, los
diseños institucionales se vuelven entidades sin bases sólidas. En palabras de Carlos Vilas
(2013) “Es necesario discutir el juego mismo antes que sus reglas”.
Tal como afirma Joan Subirats (2014) "La toma de decisiones importantes en la solución de los
problemas colectivos como problema científico tiene que ver directamente con nuestra vida como
ciudadanos (agregamos y ciudadanas). Una ciencia de las políticas que quiera afirmar la propia
relevancia, incluso práctica, no puede eximirse de plantear preguntas y tratar de dar respuestas
adecuadas".
Por lo tanto este trabajo se encuadra en el interés de constituirse un aporte concreto al proceso
de toma de decisiones inscriptas en gobiernos latinoamericanos que tengan como bandera, que
resalten como valor, la transformación social necesaria para lograr una distribución de los
recursos que incluya a todos y todas en el ejercicio de los derechos humanos.
Es en este marco que nos interesa analizar cuáles son las capacidades estratégicas necesarias
de construir para lograr este objetivo valorativo.
En términos generales resulta central fortalecer un Estado con mecanismos de articulación y
coordinación estratégicos, instancias de programación y evaluación que expresen tanto los
valores del grupo gobernante como los diferentes intereses de actores involucrados, criterios que
normen tanto el desempeño institucional como de las personas. Estas competencias deben
articularse en organizaciones con estructuras flexibles, capaces de construir una relación
coherente entre las competencias del Estado, las misiones institucionales y los desempeños de
grupos y personas.
Es necesario también fortalecer estrategias de planificación y evaluación de los resultados de las
políticas y programas, a cargo de los responsables de las principales áreas de gobierno, de
forma articulada e integral, atendiendo a la complejidad que caracteriza a las políticas.
En este artículo nos proponemos entonces dos objetivos. En primer lugar, compartir una
caracterización del estado de situación de “institucionalización” de la evaluación, su desarrollo y
su práctica en el nivel nacional de gobierno en Argentina, situando este diagnóstico en el
contexto latinoamericano. En segundo lugar, desarrollar un modelo de evaluación de políticas
públicas que entendemos pone en cuestión las prácticas de evaluación dominantes en la región
(fundadas en nociones que enfatizan el control externo y el enfoque economicista).
Partimos de la idea de que la construcción de un Estado latinoamericano soberano necesita de
un modelo de evaluación político integral fundado en una perspectiva de derechos, que se
oriente principalmente a analizar, valorar y socializar la transformación social promovida por las
políticas (Pichardo, 1997; Cunill, 2003 entre otres).
Las políticas universales potencialmente implican la conquista de derechos sociales
postergados. Pero a la vez, interpelan fuertemente a las organizaciones públicas, desafiándolas
a lograr un mejor desempeño y mayores niveles de cooperación y articulación interinstitucional,
entre otras cualidades. La evaluación como estrategia de gobierno puede contribuir a responder
a algunos de los interrogantes que vinculan la acción estatal con los resultados de las políticas.
Por ejemplo:
¿Cómo abrir 2 millones de cuentas bancarias para liquidar la Asignación Universal por Hijo
con criterios de igualdad en tiempo y forma?
4
¿Cómo intervenir de forma estratégica en el mercado inmobiliario para que los actores
privados no lleven al fracaso a una política de acceso a la vivienda como el PROCREAR?
¿Cómo entregar 3.500.000 de netbooks y lograr que millones de docentes en todo el país
hagan un uso pertinente de este elemento dentro el aula?
Podemos estar de acuerdo en que un Estado soberano, con una fuerte intervención social,
necesita de instituciones sólidas, competentes, “capaces”. Creemos además que esta
construcción y fortalecimiento no es una cuestión tecnocrática.
Carlos Vilas (2013) parte del concepto de recuperación de la política como herramienta de
construcción y transformación social, haciendo un aporte de “cambio de rumbo” a ciertas
producciones dominantes del último cuarto de siglo donde se le asigna un rol instrumental y se la
trata como un asunto técnico. La cuestión de la política como conflicto es central para abordar el
concepto de calidad institucional, dado que “el mejor resultado social posible” es una variable
con múltiples interpretaciones y se configura a partir de la interacción de factores materiales y
valorativos. Las instituciones y el ejercicio de las políticas públicas no son ajenas a esta realidad,
y por lo tanto, a la hora de abordar cuestiones de diseño, implementación y evaluación de las
políticas resulta imprescindible abordar los “sentidos”, las visiones sobre la sociedad pretendida,
y sus implicancias en el modelo de Estado y administración que esto determina.
¿Cuáles han sido los principales cambios en los diseños estructurales y competencias de
las instituciones de evaluación?
5
Como dato particular, las iniciativas recientes para el fortalecimiento de los sistemas de
evaluación, suelen generalmente estar más relacionadas con la definición de objetivos
estratégicos o metas de desarrollo o planes de planes de gobierno (depende del caso). Aún con
diferencias, se advierte una tendencia a vincular la evaluación con el registro y valoración de los
resultados alcanzados por los gobiernos en materia social.
Por otro lado, una coincidencia es la ubicación de estas áreas en el poder ejecutivo, bajo la
coordinación de autoridades políticas vinculadas con la planificación. De hecho, en las
estructuras comúnmente dependen de ministerios o secretarias de planificación, áreas en directa
dependencia de las presidencias. Esta cuestión puede estar hablando de una tendencia (Casos
de Brasil, Colombia, Ecuador, entre otros).
Otra caracterización común es el esfuerzo en orientar los sistemas de evaluación a la
identificación de resultados, más que procesos. Si bien todavía se advierten dificultades en las
prácticas de evaluación para alcanzar este propósito, al menos los manuales, guías y
documentos analizados muestran una orientación similar en este sentido (SINERGIA, 2012;
CONEVAL, 2015; CNCPS/SIEMPRO, 2018).
Además, la práctica evaluadora en América Latina fue ganando autonomía como estrategia de
gobierno y se despliega como campo específico dentro de la Administración Pública. Por un
lado, existe legislación que la enmarca legalmente, la fortalece y le otorga una base de ejercicio
sistemático (los mejores ejemplos son los de Costa Rica, Colombia, México, Argentina). Ya sea
en la Constitución Política, en leyes, reglamentos operativos o decretos de los poderes
ejecutivos. Por otro lado, se observa un progresivo aumento de su capacidad presupuestaria con
líneas específicas destinadas a su planeación y ejecución en los presupuestos nacionales
centrales o sectoriales, subnacionales y municipales (Costa Rica, México, Chile entre otros).
Otra particularidad de la región, es que la evaluación de políticas fue creciendo en instrumental
técnico propio que le otorga un lenguaje en común (en desarrollo) y una práctica que puede
dialogar horizontalmente entre Estados. Herramientas como los planes nacionales de
evaluación, los manuales de operación, los glosarios terminológicos y los debates metodológicos
vigentes le están aportando una mirada propia, “desde el Sur” al campo.
Los escenarios de gobierno, en los diferentes niveles, presentan la oportunidad de fortalecer la
incidencia de la evaluación en los procesos de toma de decisiones acerca de las políticas y los
programas públicos, pero no en cualquier contexto.
Los avances llevados a cabo en América Latina, nos permitirían pensar que la evaluación se
consolida –aún con lentos avances y algunos retrocesos- como práctica en el proceso de toma
de decisiones del Estado.
En relación con esta afirmación, entendemos que el progreso de la evaluación en los próximos
años será central para afianzar la relación entre ella y las decisiones públicas que fortalezcan
políticas efectivas de inclusión social.
Al mismo tiempo, la región presenta una oferta académica en crecimiento de nivel universitario
(especialmente de posgrado) y también desde los entes estatales vinculados a la capacitación
de los funcionarios públicos sobre temas vinculados a la evaluación de políticas y programas
(México, Chile, Argentina)2.
2En Argentina, encontramos 3 propuestas de formación en posgrado específicas en evaluación, siendo una de ellas
dictada en conjunto entre la Universidad Nacional Arturo Jauretche y la Universidad Nacional de Lanús.
6
3Con apoyo del Programa Peer-to-Peer (P2P) de EvalPartners y la Organización Internacional para la Cooperación
en Evaluación (InternationaI Organization for Cooperation in Evaluation, IOCE).
4 La Red Argentina de Evaluación (EvaluAR) está constituida por profesionales comprometidos con uno de los
desafíos principales que persiguen las Organizaciones Voluntarias para la evaluación profesional (VOPEs):
contribuir a la consolidación de la cultura de la evaluación en diversos ámbitos de gestión. Se procura superar la
idea restringida que se tiene de la evaluación, asimilada a las nociones de control y sanción, con vistas a exaltar
sus rasgos inherentes vinculados a las oportunidades de mejora.
A nivel regional, forma parte de la ReLAC (Red de Seguimiento, Evaluación y Sistematización en América Latina), la
cual representa una red de redes orientada a contribuir al fortalecimiento de capacidades en seguimiento y
evaluación y a profesionalizar la función de evaluación en América Latina y el Caribe. Asimismo, a nivel
internacional está contenida por la IOCE (Organización Internacional para la Cooperación en Evaluación), fundada
en 2003 con la misión de contribuir a la generación de liderazgo y capacidad en evaluación (especialmente en los
7
evaluación, tanto en el nivel nacional en el Estado Argentino como en las provincias recorridas.
En primer lugar en el informe se plantea una reflexión respecto de la importancia de comprender
y analizar el desarrollo de la evaluación en el marco de los sistemas políticos en los cuales se
inscribe. Las características de los sistemas electorales, el ejercicio de la democracia como
forma política, los sistemas de partidos y los diseños institucionales (sistemas federales o
unitarios, por ejemplo), son datos constitutivos de la práctica de evaluación.
Respecto a las organizaciones públicas se advirtió que las organizaciones públicas, sus
integrantes, su historia y sus prácticas están escasamente imbuidas de una cultura que tienda a
la evaluación. Se pudo inferir que el mayor potencial de la evaluación consiste en involucrar
activamente a las personas que conforman la institución evaluada, fortaleciéndose como práctica
de participación.
Respecto a la calidad del diseño de las políticas públicas para su evaluación (en el nivel
nacional) se observó que existen niveles muy desiguales de desarrollo en materia de diseño de
las intervenciones para la evaluación. Se identificaron dos grandes grupos de políticas: por un
lado, aquellas con un estado avanzado en materia de evaluabilidad y por el otro, las que poseen
una situación diametralmente opuesta. Las primeras incorporan a su diseño elementos críticos
para producir información confiable sobre los resultados de la implementación, a través de la
puesta en marcha de sistemas de monitoreo y evaluación. Las segundas no incluyen elementos
mínimos relativos a qué evaluar cómo hacerlo y qué acciones disparar con la información que se
obtiene. De todas las dimensiones, la dimensión Calidad de la planificación y del diseño de la
intervención para lograr los efectos deseados es la que mayor nivel de desarrollo tiene. Esto no
resulta sorprendente porque el diagnóstico es un componente esencial en el diseño de la política
y por lo tanto se debería esperar que todas desarrollen este componente.
Respecto de las experiencias de evaluación, se advirtió que habitualmente se realizan
evaluaciones en la gestión, aunque sea con escasos niveles de sistematización. Se concluyó en
la necesidad de sistematizar estas experiencias, para pensarlas en cualquier proceso de diseño
de política pública, fortaleciendo instancias de articulación, sistematización y socialización de las
experiencias.
Respecto del fortalecimiento de las redes de evaluación e instancias de intercambio en la
sociedad civil se advirtió un crecimiento de los ámbitos de debate. El estudio concluyó con la
recomendación profundizar los lazos, articulaciones institucionales, instancias de formación,
redes y espacios para compartir experiencias, tal como lo está realizando la Red EvaluAR.
países en desarrollo), fomentando el intercambio de ideas sobre la teoría y la práctica de la evaluación en todo el
mundo, abordando los retos internacionales en materia de evaluación y ayudando a la profesión de evaluación a
adoptar enfoques más globales a fin de favorecer la identificación y solución de problemas mundiales.
8
5Destacamos la participación de Susana Ortale, Beatriz Horrac, Erika Roffler, María Laffaire, Romina Perez, y
Gabriela Molina en la construcción de información en este estudio diagnóstico.
9
(Encuesta a profesionales de la
evaluación integrantes de la red
EvaluAR)
6 Por órgano rector, entendemos una repartición de gobierno que cumpla, entre otras, las siguientes funciones: i)
fijar los objetivos y las metas del sistema; ii) definir prioridades y metodologías; iii) asignar responsabilidades y
10
A nivel de los ministerios, la definición de un órgano rector tampoco es una práctica extendida.
En la gran mayoría de los casos no existen organismos rectores por Ministerio en materia de
monitoreo y evaluación y, por lo tanto, ambas tareas se practican de manera heterogénea según
sector o programa. Las excepciones son la Jefatura de Gabinete de Ministros; el Ministerio de
Educación, Cultura, Ciencia y Tecnología y el Ministerio de Producción y Trabajo.
La Jefatura de Gabinete de Ministros cuenta con un área transversal con funciones de M&E que
se ocupa del seguimiento de los proyectos estratégicos en coordinación con todos los ministerios
sectoriales y de la construcción de información para algunos de los mecanismos de rendición de
cuentas horizontales como el informe sobre el estado de la Nación y los informes mensuales de
gestión del Jefe de Gabinete.
El Ministerio de Educación cuenta con dos áreas transversales con funciones de M&E. La
Secretaría de Evaluación de la Calidad Educativa que se concentra en la evaluación de la
política educativa y la Jefatura de Gabinete que se focaliza en el seguimiento de la gestión del
desempeño de programas y proyectos.
El Ministerio de Producción y Trabajo cuenta con un área de monitoreo y evaluación de la
producción a nivel de la Secretaría de Transformación Productiva y un área transversal con
funciones de M&E a nivel de la Secretaría de Empleo.
Se distinguen dos tipos de monitoreo en las prácticas de los ministerios que cumplen distintas
funciones: monitoreo de programas y monitoreo de gestión. El primero focaliza en los resultados
de políticas, planes y programas sectoriales y el segundo mira la gestión a través de metas de
desempeño, supervisión del presupuesto y el gasto y dotaciones.
La realización de evaluaciones en los organismos se caracteriza en términos generales por los
siguientes rasgos: i) un bajo nivel de planificación de la actividad evaluativa, ii) estructuración de
la actividad evaluativa en función de la demanda de organismos internacionales, iii) realización
de algunas evaluaciones puntuales y múltiples estudios de carácter descriptivo. Al preguntar por
la realización de evaluaciones en la mayoría de los casos se incluyen en las respuestas la
referencia a la realización de una multiplicidad de estudios de carácter descriptivo sobre tres
aspectos: i) capacidades organizacionales, ii) características de la población objetivo y iii)
procesos de gestión e implementación.
funciones; iv) distribuir los recursos necesarios para su cumplimiento; v) regular la realización de actividades de
acuerdo con estándares de calidad, niveles de cobertura y financiamiento; vi) monitorear y evaluar el avance de las
actividades y el alcance de las metas (Acuña y Repetto, 2009).
11
A continuación se presenta una síntesis de las ideas construidas por los y las participantes de
esta investigación7.
Respecto del grado de institucionalidad del área de evaluación en la cual se desempeñan, se
solicito que asignaran un valor de entre 1 y 5 (1 como el valor más alto) a diferentes aspectos
tales como: La existencia de una normativa específica sobre evaluación, la cantidad de
profesionales que se desempeñan en el área y el perfil de las mismas, el presupuesto asignado,
las fuentes de información, la existencia de un sistema de monitoreo y de un plan de evaluación.
Casi ninguna persona valoró con el máximo puntaje ningun aspecto.
La cantidad y perfil de personas que integran el área y el presupuesto asignado fueron los
aspectos que cosecharon una mayor asignación del valor 2 (segundo en la escala).
Es interesante observar que el aspecto presupuesto asginado, asi como tiene buenas
valoraciones, también es el ascpeto que más valoraciones 5 obtuvo. Lo que puede indicar una
disparidad importante de acuerdo al área de evaluación de la cual estemos hablando.
La existencia de un sistema de monitoreo tuvo una alta asignación de puntajes 3.
Los aspectos que han obtenido un mayor número de elecciones en el valor más bajo (5) han sido
el presupuesto asignado (mencionado anteriormente), la existencia de un marco legal y de un
plan de evaluación.
7 El informe completo estará disponible a partir de abril 2019 en la página institucional de la red EvaluAR.
12
promoción de derechos y gobernabilidad los que cosechan una mayor cantidad de valoraciones
bajas (4 y 5).
Es interesante destacar que el aspecto calidad en los procesos, así como obtiene la mayor
cantidad de elecciones del valor 2 (segundo más alto), también comparte el podio de elecciones
del valor 5 junto con el aspecto gobernabilidad.
La evaluación desde una perspectiva integral y la toma de decisiones para lograr mejores
políticas públicas
La perspectiva integral de la evaluación parte de principios y criterios que implican la necesidad
de fortalecer el liderazgo político y social del Estado y se sostiene en una concepción que
enfatiza y pretende potenciar la capacidad transformadora de las políticas públicas, en la
consolidación del pleno ejercicio de los derechos humanos.
El propósito de esta segunda parte del trabajo es desarrollar los principales aspectos de una
perspectiva integral de la evaluación, cuestión que consideramos estratégica para fortalecer un
modelo de Estado soberano en América Latina.
En primer lugar referimos a los principales aspectos de una perspectiva integral de la
evaluación, comenzando por su definición.
15
Esta perspectiva de la evaluación supone la existencia de otros sistemas y subsistemas, con los
cuales interactúa pero a la vez se diferencia: los procesos de rendición de cuentas, las
evaluaciones de los organismos de control, las auditorías internas o externas si existieran y las
evaluaciones puntuales que pueden estar pautadas por las fuentes de financiamiento de los
programas si así correspondiere.
Uno de los desafíos más importantes que plantea la institucionalización de la evaluación en
nuestro continente es el de una mejor articulación entre los diferentes tipos y actores que
comparten competencias de evaluación de políticas y programas, aunque tengan diferentes
perspectivas y objetivos, resulta necesario mejorar el diálogo y trabajo conjunto entre estas
instituciones, para potenciar logros, evitar solapamientos y contribuir de forma conjunta a la
mejora en los procesos de toma de decisiones.
Las diferencias entre esta forma o perspectiva de evaluación y los mecanismos de rendición de
cuentas, por ejemplo, son varias.
En primer lugar, no se le asigna a la perspectiva integral un rol de control, y por lo tanto el
énfasis no estará puesto en la “independencia” (pretensión altamente cuestionada en todo tipo
de evaluación) ni en la escisión entre “la política” y “la evaluación”. Precisamente, la perspectiva
integral de la evaluación se plantea como una intervención política, surgida de la responsabilidad
que ciertos actores tienen no solo sobre el uso de los recursos públicos y el apego a las
reglamentaciones, sino también sobre los resultados que efectivamente se alcanzan o no
mediante el ejercicio de sus funciones, no en términos individuales, sino en relación a las
políticas, programas u áreas que se encuentran bajo su liderazgo.
Otra diferencia tiene que ver con la centralidad del aprendizaje y la incidencia en la toma de
decisiones de una perspectiva integral de la evaluación. Precisamente por eso se piensa y
propone bajo la órbita y cercanía de los y las responsables de las políticas y programas. Son
procesos centrados en la reflexión colectiva, la consideración y análisis de resultados, la
comunicación certera de los mismos, y sobre todo la toma de decisiones sobre los cursos de
acción futura.
La evaluación se sitúa frente al desafío de diseñar intervenciones que sean sinceras con sus
posicionamientos de valores, confiables respecto de la información que producen y pertinentes
en sus conclusiones de modo tal que la mejora de las políticas públicas, sea siempre el punto de
llegada.
La evaluación, desde una perspectiva integral, puede resultar un aporte importante a la mejora
de la acción estatal orientada a lograr la transformación social y el ejercicio pleno de derechos.
Pero este propósito plantea una serie de desafíos a tener en cuenta a la hora de pensar,
describir o proponer sistemas de evaluación integral.
Uno de ellos, es la necesaria articulación de la esfera política y la esfera “técnica” que conviven y
habitualmente confrontan en la administración.
Las decisiones públicas se construyen a través de “lo posible”, en un marco de intereses
individuales, grupales y sociales en continua negociación, alimentadas, entre otros elementos,
tanto por posicionamientos ideológicos y estratégicos como por saberes.
El diálogo en un contexto de puja constante, entre la lógica de la política y la lógica de la
administración es un desafío principal de las evaluaciones desde una perspectiva integral.
En tanto planificación, desarrollo, política, territorialidad, participación, resultados sociales y
evaluación pueden ser palabras interesantes para pensar de forma articulada.
17
¿Cuáles son las condiciones que debemos tener en cuenta para promover este tipo de
evaluaciones?
A continuación compartimos algunas ideas para la implementación de esta perspectiva de
evaluación, en la construcción de Estados soberanos.
1- La evaluación integral debe situarse cercana a la toma de decisiones estratégicas
Las experiencias recientes en diferentes países del continente nos impulsan a pensar que resulta
deseable que la evaluación se desarrolle asociada tanto a los planes de desarrollo a nivel país (o
región si hablamos de un nivel superior o inferior de gobierno), como a los planes sectoriales de
las políticas (salud, educación, infancia, etc.). La evaluación integral debe abordarse asociada a
las instancias de planificación de las políticas públicas.
El primer desafío de los equipos de evaluación puede ser mantener una cercanía crítica,
reflexiva y propositiva con los ámbitos de toma de decisiones estratégicas en los cuales se
desarrolla.
La tecnificación, aislación y supervivencia fronteras hacia adentro de los sistemas de evaluación,
es un riesgo que debe controlarse antes de cualquier otra pretensión de la práctica evaluativa.
Frente a este desafío, es importante pensar en la necesidad de impulsar consensos políticos
basados en las instituciones de evaluación existentes, en las trayectorias históricas recientes que
18
Reflexiones finales
Dentro del campo de la evaluación, la evidencia empírica y la literatura muestran que en América
Latina se observa un progreso en la institucionalización de la evaluación, expresada en diversas
iniciativas, especialmente la evaluación de programas que se incrementan progresivamente, lo
que a su vez constituye una herramienta para la rendición de cuentas. Sin embargo, los estudios
también muestran que el foco principal de las evaluaciones es de naturaleza económica,
administrativa o gerencial, descuidando la inclusión de nuevos enfoques participativos o
aprendizaje colaborativo basado en la experiencia.
Existe una relación de incidencia entre la evaluación de políticas y programas y el fortalecimiento
de la democracia, aunque por supuesto este no es el único componente de la compleja situación
social y política que atraviesa nuestro continente.
Resulta necesario entender a la administración como uno de los componentes del sistema
político, directamente influenciado por los devenires históricos y complejas relaciones existentes
entre los elementos que lo conforman. En este sentido, la falta de capacidad institucional del
Estado para liderar el abordaje de las necesidades de los sectores más vulnerables de la
sociedad (empleo, educación, salud, bienestar social, estabilidad económica, etc.) no es una
mera consecuencia de la ineficacia de la administración, es el devenir histórico de un modelo de
Estado que ha predominado en América Latina – salvo excepciones históricas- donde la agenda
de las decisiones y acciones no se encontró sustentada en la política como medio de
construcción de un Estado integrador de las necesidades sociales, sino en los objetivos de
grupos minoritarios de poder dominante.
Entendemos que la calidad de las instituciones públicas también debe incluir parámetros de
valoración de los resultados sociales efectivamente alcanzados por la intervención estatal. Una
gestión de calidad entonces es aquella cuyos logros son visibles en las mejoras que ha
provocado en la calidad de vida de la población involucrada. Además, los estándares de calidad
también deben contemplar los diferentes aspectos que hacen a la gestión y sus procesos.
Si los resultados y procesos son esferas constitutivas de la calidad institucional, los planes de
mejora de las decisiones y acciones estatales debieran proponerse fijando estrategias y objetivos
para ambas esferas. La atención de una sin la otra atenta contra las políticas en el mediano
plazo. Una gestión puede perfectamente mejorar sus sistemas de empleo público, poniendo en
marcha las estrategias mejor ponderadas en el ámbito: incentivos al desempeño, diseños de
carrera pertinentes, equipos de trabajo competentes, entornos laborales estimulantes, sin
modificar la incidencia de los efectos de esa institución en la población. El mismo razonamiento
podemos utilizar para los distintos aspectos que hacen a la gestión pública: el diseño de sus
estructuras, la comunicación de sus resultados, la mejora de los procesos, etc.
Por lo tanto, las concepciones de calidad acotadas a las fronteras internas del desempeño
institucional, no nos llevan directamente a mejorar las políticas y sus resultados.
Por el contrario y de la misma manera, los resultados sociales efectivos, difícilmente se lleven a
cabo de forma sostenida sin atender a la mejora de los procesos de gestión.
El diálogo en un contexto de puja constante entre la lógica de la política y la lógica de la
administración es un desafío principal para construir organizaciones capaces de abordar la
diversidad, complejidad y gravedad de problemas sociales que atentan contra los derechos
humanos básicos como el acceso a la alimentación, la vivienda, la educación, la salud, el trabajo
y la libertad de expresión.
21
LEY Ley 24.156 de Congreso Nacional 1992 Crea el Sistema de Seguimiento Físico-Financiero, define las responsabilidades de las Ministerio de Si AE
Administración distintas partes interesadas, e indica los tipos de actividades de MyE que deben Economía
realizarse.
Financiera
Ley Nº 24.354 (Sistema Congreso Nacional 1994 Crea el Sistema Nacional de Inversiones Públicas, estableciendo sus objetivos y Ministerio de Si AE
Nacional de Inversiones alcances. Economía
Públicas)
Determina las funciones del órgano responsable del sistema y de las oficinas de los
organismos nacionales encargadas de elaborar proyectos de inversión pública.
Ley 25.152 Congreso Nacional 1999 Crea el Programa de Evaluación de la Calidad del Gasto. Establece los Acuerdos Jefatura de Si AE
Programa. Gabinete de
(Administración de los Ministros
Recursos Públicos)
8
AE: Aplicación efectiva
NA: No aplicación
24
DECRETO Decreto 229/2000 Poder Ejecutivo 2000 Crea el programa y define sus características básicas, incluyendo la necesidad de Jefatura de Si AE
evaluar el cumplimiento de las metas previamente acordadas por las agencias. Gabinete de
(Carta Compromiso con el Ministros
Ciudadano)
Decreto 992/2001 Poder Ejecutivo 2001 Creación de un sistema de administración de Unidades Ejecutoras de Programa para la Jurisdiccione Si AE
gestión de un determinado programa presupuestario. s o entidades
(Sistema Adm. de del régimen
Unidades Ejecutoras de Acuerdos-
Programa) Programa art.
5 Ley 25.152
o celebrados
con
Secretaría
Modernizació
n del Estado.
9
El Programa fue aprobado por Resolución Nº 2851/1995 (Secretaría de Desarrollo Social).
25
Decreto 292/2018 Poder Ejecutivo 2018 El Plan es de aplicación obligatoria para todos los organismos y entidades del Sector Consejo Si AE
Público Nacional que implementen políticas, programas, planes y proyectos sociales, Nacional de
Plan Anual de Monitoreo y cualquiera sea su fuente de financiamiento. El Consejo Nac. de Coordinación de Políticas Coordinación
Evaluación de Políticas y Sociales establece los criterios y lineamientos para la evaluación de los programas y de Políticas
Programas Sociales proyectos sociales por parte de la dependencia responsable. Sociales
DECISIÓN Decisión Administrativa Poder Ejecutivo 2002 Aprueba la estructura organizativa del MEN en la que aparece la Dirección Nacional de Ministerio de Si AE
ADMINISTR N°20 8/4/2002 DiNIECE10 Información y Evaluación de la Calidad Educativa. Su estructura definitiva aprobada por Educación
ATIVA Resolución N° 1111/2010. Misión: brindar información oportuna y de calidad para la
planificación, gestión y evaluación de la política educativa y facilitar el acceso a la
información pública.
10
Por Resolución N° 234 21/2/2003 se aprueba la modificación de la estructura organizativa del MEN, y específicamente, en el caso de la DiNIECE, se agregan los suplementos: Departamento
Red Federal de Información y Departamento de Evaluación de la Calidad. Por Decreto 677/2006 se transfiere la DiNIECE del ámbito de la Subsecretaría de Equidad y Calidad a la Subsecretaría
de Planeamiento Educativo.
27
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