CAMBIANDO PERSPECTIVAS: DE LA GESTION DE FLUJOS HACIA LA CONSTRUCCIN DE POLTICAS DE MIGRACIN CON ENFOQUE DE DESARROLLO

Este documento es el resultado de un proyecto impulsado por INCIDE Social, con el apoyo financiero de la Fundacin Ford, para el desarrollo de propuestas de poltica pblica en cinco reas claves de la agenda social: derechos humanos, micro-crdito, seguridad, promocin de la participacin de la sociedad civil y, finalmente, migracin. La propuesta en este ltimo tema le fue encargada a Sin Fronteras IAP.

Sin Fronteras IAP 1

Sin Fronteras IAP agradece la colaboracin de los consultores Pablo Sanchez y Nancy Perez en el desarrollo de este documento.

CAMBIANDO PERSPECTIVAS: DE LA GESTION DE FLUJOS HACIA LA CONSTRUCCIN DE POLTICAS DE MIGRACIN CON ENFOQUE DE DESARROLLO

PROYECTO AGENDAS DE POLTICAS PBLICAS EN MATERIA MIGRATORIA. . . . . . . . . . . . . . . .

LA FRONTERA MXICO-ESTADOS UNIDOS: ESPACIO DE INTEGRACIN, SEPARACIN Y GESTION Jorge Santibez Romelln . . . . . . . . . . . . . . . .

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LA FRONTERA MXICO-GUATEMALA: UN ENTORNO DE ASIMETRAS, DESIGUALDADES SOCIALES Y MOVILIDAD POBLACIONAL Manuel ngel Castillo . . . . . . . . . . . . . . . .

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SEGURIDAD NACIONAL VS SEGURIDAD HUMANA: SU IMPACTO EN LA MIGRACIN Nancy Prez Garca . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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MIGRACIN INTERNACIONAL Y POLTICAS PBLICAS ALTERNATIVAS EN MXICO Rodolfo Garca Zamora, Ral Delgado Wise, Humberto Mrquez Covarrubias . . . . . . . . . . . . . . 145

DESARROLLO DE PROPUESTAS DE POLTICA PBLICA EN ASUNTOS DE MIGRACIN. Ojeda, Ojeda y Asociados . . . . . . . . . . . . . . . .

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PROYECTO AGENDAS DE POLTICAS PBLICAS EN MATERIA MIGRATORIA

1. ANTECEDENTES DEL PROYECTO AGENDAS DE POLTICAS PBLICAS EN MATERIA MIGRATORIA Mxico no cuenta con una visin sobre sus planes de largo plazo, posibles o deseables. Menos an con un consenso entre los distintos sectores de la sociedad. Los esfuerzos de planeacin nacional se inscriben en el corto o mediano plazos en el marco del Plan Nacional de Desarrollo generado cada sexenio por el Gobierno de la Repblica, as como diversos programas sectoriales, institucionales y especiales. Esto constituye un punto de partida con ventajas (la planeacin obligada) y desventajas (la ausencia de necesidad de plantearse la planificacin ms all de la duracin de un sexenio). En consecuencia, Mxico carece de un marco de referencia global que permita fijar objetivos consensuados a largo plazo, as como dar continuidad a lneas de accin para alcanzarlos. La visin sexenal tampoco se presta a una evaluacin sistemtica de las consecuencias ms lejanas de las acciones que emprende cada administracin o de sus posibles omisiones. La ausencia de una visin de largo plazo hace que en ciertos mbitos las medidas para atender las necesidades se emprendan con retraso, con costos econmicos y sociales importantes, que podran evitarse. Tal es el caso, por ejemplo, de los diversos temas que tienen que ver con los asuntos migratorios, en el interior del pas y en sus fronteras norte y sur, donde los lapsos de respuesta a las necesidades percibidas generalmente rebasan la capacidad de la administracin federal. En estas condiciones, ante la ausencia de una orientacin del rumbo deseable que el pas habra de seguir para alcanzar un desarrollo armnico, INCIDE Social ha identificado la necesidad de desarrollar propuestas de poltica pblica y mecanismos para trabajar con el gobierno surgido de las elecciones de julio del 2006, en cinco reas claves de la agenda social: derechos humanos, micro-crdito, seguridad, migracin y promocin de la participacin de la sociedad civil. Este proyecto, cuyo desarrollo ha sido posible gracias al apoyo de la Fundacin Ford, est coordinado por INCIDE Social que ha encargado a Sin Fronteras IAP el trabajo en lo que se refiere al tema de Migracin. Este proyecto hace nfasis en la migracin internacional y, por tanto, no toma en cuenta la migracin interna. En aos anteriores, otros grupos trabajaron iniciativas generalmente orientadas a formular propuestas en el mbito bilateral Mexico-Estados Unidos, a facilitar una visin mas integral del fenmeno migratorio o bien a plantear la necesidad de reformas legislativas en el mbito nacional, sin llegar a desarrollar una propuesta nacional de poltica pblica. De esta forma, se busco trabajar sobre reas concretas para contribuir al debate para el desarrollo de una poltica de Estado en materia migratoria. Para lograrlo, Sin Fronteras, encargo a expertos mexicanos la elaboracin de los siguientes documentos de referencia:

 Migracin internacional y polticas pblicas alternativas en Mxico, por el Profesor Rodolfo Garca Zamora del Doctorado en Estudios de Desarrollo de la Universidad Autnoma de Zacatecas. Trabajadores migratorios, estatus actual y programas que incluyen mecanismos de contratacin, visas, monitoreo de sus derechos de trabajo y su acceso a derechos sociales, por Ojeda, Ojeda y Asociados, S.C. La Frontera Mxico-Guatemala: Un entorno de asimetras, desigualdades sociales y movilidad poblacional, por el Profesor Manuel ngel Castillo del Centro de Estudios Demogrficos, Urbanos y Ambientales de El Colegio de Mexico. La Frontera Mxico-Estados Unidos: Espacio de integracin, separacin y gestin, Por el Doctor Jorge Santibez Remelln, entonces Presidente de El Colegio de la Fronteras Norte. Seguridad y migracin. Seguridad nacional vs. seguridad humana, su impacto en la migracin, por la Maestra Nancy Perez Garca del Instituto Mora. Estos insumos y los resultados de una investigacin para identificar propuestas y consensos alcanzados durante los ltimos aos por parte de diversos sectores a nivel nacional, regional e internacional, fueron la base de esta propuesta que pretende contribuir al diseo de una poltica de Estado integral en materia migratoria, desde una visin del desarrollo y de los derechos humanos. El presente documento, en una versin preliminar, fue la base para discusiones en cuatro grupos focales en los que participaron organizaciones de la sociedad civil, acadmicos y especialistas 2 . Discusiones en donde se integraron consensos entorno a principios y elementos que debe integrar una poltica de Estado en materia migratoria y se generaron aportes que enriquecieron la propuesta. Una propuesta de poltica integral, ms all de la gestin de los flujos.

2. MIGRACIN INTERNACIONAL. DATOS BSICOS En 2005, el nmero de migrantes internacionales en el mundo ascendi a 191 millones. Ms del 50% son mujeres y hay una proporcin creciente de nios y nias. Con relacin a los refugiados, se calcula una cifra de 17 millones que constituyen el 9.7% de la migracin internacional. 3 La migracin internacional crece a una tasa de 2.8% anualmente 4 y los migrantes constituyen el 3% de la poblacin mundial. Anualmente se mueven un promedio de 2.4 millones de migrantes internacionales de pases en desarrollo a pases desarrollados. De acuerdo a las proyecciones del Fondo de las Naciones Unidas para la Poblacin (FNUAP), para 2050 la poblacin de migrantes en el mundo alcanzar los 230 millones de personas. En cuanto a la migracin indocumentada, se calcula que sta se ha incrementado en un 20% 5 .

Participaron en los grupos focales: Marta Villarreal; Gretchen Kuhner; Miguel Concha Malo; Elaine Levine; Marcia Itzel Checa Gutirrez; Vladimiro Valds; Katia Simke; Erndira Cruzvillegas; Maria Gaytn Guzmn; Cecilia Imz; Carmen Fernndez Casanueva; Graciela Orozco; Karina Arias Muoz; Manuel ngel Castillo. 3 ONU, International Migration and the Millennium Development Goals, U.S.A, UNFPA, 2005. p 16-17. 4 Ibd., p. 13. Para el 2005 se calcul una cifra de 190 millones de migrantes internacionales. 5 ONU, Meeting the Challenges of Migration- Progress since the ICPD, Nueva York, UNFPA, IMP. p. 8-14.

Hoy en da, las migraciones experimentan cambios, tanto en volumen de los flujos, como en la ampliacin de redes migratorias (extra e intrarregionales). Se incorporan nuevos pases de origen y destino, se diversifican los tipos y formas de migracin (menor circularidad y mayor flujo de mujeres, nias y nios) y se despoblan las zonas de origen (afectando la reproduccin social y econmica as como el medio ambiente). El voto de los migrantes y las remesas se han convertido en un tema botn poltico y de gobernabilidad econmica. En trminos de derechos humanos, se ha exacerbado su violacin (trfico ilcito de indocumentados, trata de personas, abuso de poder y corrupcin) y en trminos de seguridad nacional, la migracin se ha criminalizado. Adems, los conflictos y la discriminacin han sido causa del increment en el nmero de refugiados y desplazados. Todo indica que la tendencia al incremento y diversificacin de los flujos migratorios internacionales continuar en el corto y mediano plazo. Continuarn tambin incrementndose los flujos irregulares, junto con los riesgos, las violaciones a los derechos humanos y la delincuencia asociada a este fenmeno.
FICHA TCNICA DE LA MIGRACIN INTERNACIONAL
Total Principales pases origen de migracin internacion al Principales pases destino de migracin internacion al (2005) Mxico Bangladesh Afganistn

Estados Unidos Millones Concentracin de migracin internacional 20.2%

Federacin de Rusia millones Concentracin de migracin internacional 6.4% millones

Alemania Concentracin de migracin internacional 5.3% 191 millon es de migra ntes intern acion ales

38.4

12.1

10.1

Migracin indocumen tada Principales pases receptores de remesas 2004 (valores absolutos) Principales regiones beneficiad as (2002) Refugiados y solicitante s de asilo. Principales destinos de la migracin estudiantil Trfico de personas India (Miles de millones dlls) 21.7

7-10 millones

China (Miles de millones dlls) 21.3

Mxico (Miles de millones dlls) 18.1

226,0 00 millon es de dlls.*

Amrica latina y el Caribe (31%)

Sur de Asia (20%)

Medio Oriente y Norte de frica (18%)

Bajo responsabilidad del UNHCR 9.2 millones de migrantes Estados Unidos (ms del 50%)

Bajo responsabilidad de UNRWA 5 millones Alemania

17 millones de refugiados internacionales

Australia

Reino Unido

Anualmente se trafican entre 600,000 y 800, 000 hombres, mujeres y nios (as).

Fuente. Construccin propia con base en informacin de ONU, Internacional Migration and the Millennium Development Goals, USA, UNFPA, 2005,/ ONU, Meeting the Challenges of Migration- Progress since the ICPD, Nueva York, UNFPA,IMP 2005. / SREComisin Europea. Derechos Humanos de los Migrantes. Mxico, SRE, 2005. / ONU, International Migration 2002, Sales No. E. 03.XIII. 3. / ONU, Seguimiento de la poblacin mundial, con especial referencia a la migracin internacional y al desarrollo, Consejo Econmico y Social/ Comisin de Poblacin y Desarrollo, 39 periodo de sesiones. E/CN.9/2006/3. Abril del 2006. ** Retos principales a juicio de la autora de esta investigacin. En el 2005, el mayor crecimiento de migrantes internacionales se dio en los pases de Estados Unidos que recibieron a 15 millones de migrantes, seguidos por Alemania y Espaa, que acogieron a ms de 4 millones cada uno. En cambio, el nmero de migrantes internacionales disminuy en 72 pases. Las mayores reducciones ocurrieron en la Repblica Islmica de Irn y Pakistn como resultado de la repatriacin de refugiados de Afganistn.

El Centro Latinoamericano de Demografa (CELADE) 6 seala que ms de 20 millones de latinoamericanos y caribeos viven fuera de sus pases de nacimiento. La migracin es principalmente de carcter intraregional, aunque los destinos se han ampliado hacia lugares como 7 Europa, Japn y Canad. Sin embargo, Estados Unidos contina concentrando las tres cuartas partes de los migrantes de la regin 8 . La regin de Amrica Latina y El Caribe es hoy la mayor receptora de envos de remesas del mundo, concentrando el 31%, seguida por los pases del sur de Asia con un 20%; el Norte de frica y Medio Oriente un 18%; el Este Asitico y el Pacfico un 14%, Europa y Asia Central un 13% y el Sur de frica un 5%. 9 Mxico es el mayor receptor, slo superado por la India y China, y es tambin el primer pas de origen. Lo que nos habla de la dimensin del fenmeno en Amrica Latina y El Caribe y particularmente del reto que implica para Mxico.

3. EL DEBATE SOBRE EL FENMENO MIGRATORIO A NIVEL INTERNACIONAL Y REGIONAL El fenmeno de las migraciones internacionales, por mucho tiempo un tema de poco inters de los Estados, se encuentra actualmente en el centro de casi todas las discusiones. Se relaciona intrnsecamente con los temas sustanciales a la globalizacin, sus consecuencias e incongruencias. El comercio, el desarrollo sustentable, el medio ambiente, la seguridad, el manejo de conflictos, la erradicacin de la pobreza, el envejecimiento de las poblaciones del norte, los mercados laborales, la tecnologa, la informacin, los derechos humanos, las redes sociales, son temas que influyen y son influidos por las migraciones. Ante tal complejidad y la evidencia del fracaso de la mayora de las polticas migratorias, el aumento y diversificacin de los flujos, as como el incremento de los costos sociales y humanos asociados a los movimientos migratorios, se han multiplicado en los ltimos veinte aos los esfuerzos orientados a ofrecer un marco conceptual ms pertinente, y a formular propuestas que faciliten la formulacin de polticas publicas ms adecuadas.

CELADE, Migracin Internacional. Desplazamientos: riesgos y oportunidades, CELADE-Divisin de Poblacin de CEPAL. Temas de Poblacin y desarrollo, nm. 3, 2005, http://www.eclac.cl/celade/noticias/noticias/2/23462/PyDMI_3.pdf. [Consulta va electrnica en el 25 de abril del 2006.] Para el 2005 se calcul una cifra de 190 millones de migrantes internacionales. 7 Segn las cifras disponibles, en torno al ao 2000 unos 2,8 millones de latinoamericanos (en especial argentinos, brasileos, colombianos, ecuatorianos, peruanos y caribeos residan en Espaa, Canad, el Reino Unido y Japn. Amrica Latina y el Caribe registran el mayor nmero de mujeres migrantes. 8 Entre 1990 y 2000, el nmero de migrantes de la regin hacia ese pas se duplic, alcanzando los 15 millones. 9 IADB/FOMIN. Worker Remittances and international comparison. 2003, <http://www.iadb.org/mif/v2/files/28feb1.pdf>. [Consulta: 4 de mayo del 2006.]

Nos hemos dado a la tarea de revisar varios documentos 10 elaborados a nivel internacional, regional, bilateral y nacional que consideramos especialmente relevantes, con el fin de identificar las principales posturas y principios de consenso para avanzar sobre una base slida en la discusin del fenmeno migratorio y a partir de ello desarrollar propuestas hacia la construccin de polticas pblicas en materia migratoria en Mxico, con especial nfasis en el enfoque multidimensional del fenmeno, su relacin con el desarrollo y en el acceso efectivo a los derechos humanos. El anlisis de los documentos, propuestas y consensos alcanzados muestra un cambio en el enfoque sobre el fenmeno migratorio. Existe un reconocimiento generalizado del carcter global de la migracin internacional y de la necesidad de examinar la relacin y las sinergias entre la migracin internacional y el desarrollo; de la insuficiencia y riesgo de reducir las polticas migratorias a la gestin de flujos; de la necesidad de polticas de cooperacin y de la responsabilidad compartida de los pases de origen, transito y destino as como de la comunidad internacional, la iniciativa privada y la sociedad civil que habra que llamar responsabilidad global. Se ha evidenciando la necesidad de polticas multidimencionales y transectoriales que plantean el reto de la coordinacin a lo interno de los gobiernos, entre sus diferentes niveles, entre los
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Los documentos revisados fueron los siguientes: El informe Las migraciones en un mundo interdependiente: nuevas orientaciones para actuar, rendido en 2005 por la Comisin Mundial sobre las Migraciones Internacionales (GCIM, por sus siglas en ingls) de las Naciones Unidas. Las conclusiones del Dialogo de Alto Nivel sobre la Migracion y el Desarrollo convocado en septiembre de 2006 por el Secretario General de las Naciones Unidas. Los documentos emanados de la Conferencia Regional sobre Migracion (CRM), creada en 1996 por los gobiernos de Amrica del Norte y Amrica Central. Los documentos de la Red Regional de Organizaciones Civiles para las Migraciones (RROCM). El documento del Grupo Guatemala-Mexico Migracion y Desarrollo. Los documentos del Mexico-U.S. Advocates Network. El Estudio Binacional sobre Migracion Mexico-Estados Unidos, de 1997. Migracion Mexico-Estados Unidos: Opciones de Poltica, publicado en 2000. El documento Migracion Mexico-Estados Unidos: una responsabilidad compartida desarrollado en 2001 por el Grupo Mxico-Estados Unidos sobre Migracin. El documento Por una poltica migratoria integral en la frontera sur de Mexico, preparado por el Instituto Nacional de Migracion en 2006. La Agenda Publica Ciudadana de Derechos Humanos coordinada por el Centro de Derechos Humanos Fray Francisco de Vitoria O.P. A.C. con la participacion de Alianza Cvica, Asociacin Mundial de Radios Comunitarias, Catlicas por el Derecho a decidir, entro Antonio de Montesinos, Centro Nacional de Comunicacin Social, Centro Universitario Cultural, Comisin Ciudadana de Derechos Humanos del Noroeste, Comisin Mexicana de Defensa y Promocin de los Derechos Humanos, Consorcio para el Dialogo Parlamentario y la Equidad, Convergencia de Organismos Civiles por la Democracia, Democracia y Sexualidad, Enlace, Comunicacin y Capacitacin, Equipo Pueblo, Espacio Feminista, Foro de Mujeres y Polticas de Poblacin- D.F., Fundar, Centro de Analisis e Investigacin, INCIDE Social, Movimiento Ciudadano por la Democracia, Red Mexicana de Investigadores de la Sociedad Civil, Red por los Derechos de la Infancia en Mexico, Salud Integral de la Mujer, Sin Fronteras IAP, Seminario de Analisis de Experiencias Indgenas, A. C. El documento Mexico frente al fenmeno migratorio, resultado de una iniciativa del Ejecutivo y el Senado mexicanos, un grupo integrado por funcionarios del gobierno encargados de la gestin del fenmeno migratorio, senadores y diputados, expertos en asuntos migratorios y representantes de organismos de la sociedad civil. Los documentos del Dialogo Mesoamericano, iniciativa enmarcada en el proceso de Tuxtla e iniciado en 2006. El documento Sobre la necesidad de despenalizar la migracin indocumentada, preparado por la Clnica Legal de Inters Pblico del Departamento Acadmico de Derecho del Instituto Tecnolgico Autnomo de Mexico en 2007 Derechos Humanos de los Migrantes, Memorias del Seminario Internacional, los Derechos Humanos de los Migrantes, publicado por el Programa de Cooperacin sobre Derechos Humanos Mexico Comisin Europea. El Programa Nacional de Derechos Humanos del gobierno de Mexico.

poderes de los Estados, entre los Estados, con los organismos internacionales y con otros actores de la sociedad, incluyendo a los propios migrantes. Tal reto no se puede afrontar sin la definicin de polticas pblicas de Estado fincadas sobre una base slida de principios como los siguientes, que hasta ahora han levantado consenso: Principios generales: El fenmeno migratorio debe abordarse desde una perspectiva integral y multidisciplinaria. Los hombres, mujeres, nios y nias deben ser capaces de aprovechar su potencial, satisfacer sus necesidades, ejercer sus derechos humanos y cumplir con sus aspiraciones en su pas de origen y, por lo tanto, migrar por decisin propia y no por necesidad. Los hombres y mujeres que migran e ingresan al mercado de trabajo mundial deben poder hacerlo de modo seguro y autorizado y porque los Estados y sociedades que los reciben los valoran tanto a ellos como a sus competencias. El papel que desempean los migrantes en la promocin del desarrollo y la reduccin de la pobreza en sus pases de origen, al igual que su contribucin a la prosperidad de los pases de destino, debe ser reconocido y reforzado. Las migraciones internacionales deben convertirse en una parte integral de las estrategias nacionales, regionales y mundiales de desarrollo social y econmico, tanto en los pases en desarrollo como en los pases industrializados. La integracin de los trabajadores migrantes y sus familias en sus lugares de empleo y comunidades de residencia, su participacin en la sociedad de acogida y su acceso efectivo a los derechos econmicos, sociales y culturales son elementos fundamentales para la paz y la cohesin social. Las estrategias nacionales para hacer frente a los efectos de la migracin internacional en el desarrollo deben ir acompaadas de cooperacin a nivel bilateral, regional y multilateral. La cooperacin debe orientarse a fomentar la migracin legal, segura y ordenada, reducir la migracin irregular y ampliar las posibilidades de aprovechar todos los beneficios de la migracin internacional, sin comprometer los derechos humanos, incluido el derecho a solicitar asilo. Los Estados, al ejercer su derecho soberano a determinar quin ingresa y permanece en su territorio, deben cumplir con su responsabilidad y obligacin de proteger los derechos de los migrantes y de readmitir a los ciudadanos que desean o estn obligados a regresar a su pas de origen. Los gobiernos deben consultar a los empleadores, sindicatos, migrantes y a la sociedad civil en lo que atae la cuestin de las migraciones irregulares. Los migrantes y los ciudadanos de los pases de destino deben respetar sus obligaciones legales y beneficiar de un proceso mutuo de adaptacin e integracin que se adecue a la diversidad cultural y fomente la cohesin social. Las autoridades locales y nacionales, los empleadores y los miembros de la sociedad civil deben apoyar de modo activo el proceso de integracin, que debe basarse en un compromiso hacia la no discriminacin y la igualdad de gneros. El proceso de integracin debe fundamentarse en un discurso objetivo pblico, poltico y meditico sobre las migraciones internacionales. El marco legal y normativo que afecta a los migrantes internacionales debe ser reforzado, implementado con mayor eficacia y aplicado de modo indiscriminado para proteger los derechos humanos y las normas de trabajo de todos los migrantes, hombres y mujeres. Al 8

respetar las disposiciones de este marco legal y normativo, los Estados y dems actores han de abordar las cuestiones migratorias ms consecuente y coherentemente. La gobernanza de las migraciones internacionales debe ser reforzada por medio de mayor coherencia y capacidad a nivel nacional, mediante ms consultas y una mayor cooperacin entre Estados a nivel regional y por medio de un dilogo y una cooperacin ms eficaces entre los gobiernos, as como entre organizaciones internacionales, a nivel mundial. Estos esfuerzos deben basarse en una mayor comprensin de los vnculos estrechos entre las migraciones internacionales y el desarrollo, y otras polticas fundamentales, como son el comercio, la ayuda financiera, la seguridad del Estado, la seguridad humana y los derechos humanos. Los Estados deben ratificar y aplicar los convenios y convenciones de derechos humanos y otros instrumentos internacionales pertinentes del derecho de los refugiados y el derecho humanitario. En particular, la Convencin Internacional sobre la proteccin de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares y, los Convenios relevantes de la Organizacin Internacional del Trabajo. El enfoque de seguridad en las polticas migratorias no puede ser en menoscabo de la seguridad humana ni de los derechos humanos de las personas que migran. Toda poltica migratoria debe considerar la situacin especial de grupos en situacin de vulnerabilidad (tales como: adultos mayores, desplazados internos, refugiados, jornaleros agrcolas, migrantes, personas que viven con enfermedad mental, personas portadoras del VIH/SIDA) y cmo los puede impactar negativamente siendo esto motivo de discriminacin.

En lo nacional: El fenmeno migratorio debe ser plenamente comprendido por el Estado mexicano sociedad y gobierno-, ya que requiere de acciones y compromisos acordes con las condiciones imperantes. El proceso migratorio no se limita a divisiones poltico administrativas o compete a un solo nivel de gobierno, por lo que es indispensable establecer mecanismos claros de participacin y coordinacin de los tres rdenes de gobierno y poderes de la Unin. Las implicaciones internacionales que para Mxico presenta este fenmeno requieren de acciones y compromisos con el exterior en particular con las regiones y los pases vecinos- que, en el marco de la cooperacin internacional, deben guiarse bajo el principio de la responsabilidad compartida. La poltica migratoria mexicana reconoce que mientras un nmero importante de connacionales no encuentre en su propio pas un entorno econmico y social que le permita su pleno desarrollo y bienestar e incentive su permanencia en el pas, habr condiciones para emigrar al exterior. Es deber del gobierno mexicano apoyar el fortalecimiento de las comunidades transnacionales y fomentar su participacin. El fortalecimiento del tejido y el capital social en las comunidades de origen de los migrantes, es una condicin indispensable para el desarrollo local sustentable. Al desarrollar y aplicar sus leyes y polticas migratorias, Mxico debe hacerlo con pleno respeto de los derechos humanos de los migrantes y de sus familiares, independientemente de su nacionalidad y estatus migratorio, as como con respeto al derecho de asilo y en apego a los instrumentos internacionales en esta materia.

 Mexico esta comprometido a combatir el trfico ilcito de migrantes y la trata de personas en todas sus modalidades as como las actividades criminales asociadas, a velar por la integridad y seguridad de las personas y a estrechar la cooperacin en la materia con los gobiernos de los pases vecinos. Los procesos migratorios que prevalecen en Mexico se articulan regionalmente en particular con Centroamrica-, por lo que la poltica migratoria mexicana debe profundizar su enfoque regional.

4. MXICO Y LA MIGRACIN En el caso de Mxico, el tema migratorio ha empezado a cobrar inters por razones diversas, particularmente relacionadas a las remesas, el voto de los connacionales en el exterior y la seguridad nacional. Si bien todava no se ha logrado consolidar una poltica integral de Estado en materia migratoria, y se aborda an de forma relativamente desarticulada y desde un enfoque centrado en la gestin de flujos, los debates se estn ampliando de forma positiva. En ese contexto, el documento Mxico ante el fenmeno migratorio en cuyo desarrollo participaron distintos sectores convocados por el Ejecutivo y el Senado, representa uno de los esfuerzos ms relevantes en cuanto a una postura nacional de consenso- frente al tema. En el documento se reconoce que las acciones y compromisos con el exterior deben darse en el marco de la cooperacin internacional; que el entorno econmico y social debe permitir el pleno desarrollo y bienestar el pas; respetar plenamente los derechos humanos de los migrantes y de sus familiares, independientemente de su nacionalidad y estatus migratorio, as como al derecho de asilo, en apego a los instrumentos internacionales en esta materia; considerar la migracin, seguridad y fronteras al momento de formular polticas en materia migratoria; combatir el trfico y la trata de personas en todas sus modalidades; y que la poltica migratoria mexicana debe profundizar su enfoque regional a partir del reconocimiento de la existencia y consolidacin de un sistema migratorio regional. Entre las recomendaciones formuladas en el documento en mencin para consolidar la poltica migratoria mexicana destacan las siguientes: evaluar y actualizar la actual poltica migratoria del Estado Mexicano, su marco legal y normativo; impulsar el desarrollo econmico y social de nuestro pas; fortalecer el combate a las organizaciones criminales dedicadas al trfico ilcito de migrantes; propiciar el retorno y reinsercin adecuada de los migrantes y sus familias a territorio nacional; adecuar la poltica migratoria hacia los pases vecinos del sur, bajo los principios de responsabilidad compartida y de respeto a los derechos humanos; fortalecer el orden y la seguridad en las fronteras norte y sur de Mxico, atendiendo al desarrollo regional fronterizo; y fortalecer la cooperacin con Estados Unidos y Canad en el marco de la Alianza para la Seguridad y la Prosperidad de Amrica del Norte. Sin embargo, la postura y las acciones de Mxico frente al tema migratorio son todava contrastantes con el discurso. Nuestro pas ha adoptado la mayora de los tratados internacionales de derechos humanos 11 y derecho de los refugiados, sin avanzar en la armonizacin de la normativa nacional con dichos compromisos internacionales ni en su instrumentacin en la
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Incluso tuvo un importante liderazgo en el proceso de redaccin y adopcin en las Naciones Unidas de la Convencin Internacional para la proteccin de los derechos de todos los trabajadores migratorios y sus familiares.

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cultura y prctica de las dependencias a lo interno. Ha hecho contribuciones sustanciales al debate migratorio internacional y regional 12 , impulsando una visin multidimensional del fenmeno estrechamente vinculada a los derechos humanos y el desarrollo, la no criminalizacin de los migrantes y el reconocimiento de sus contribuciones a los pases de origen y destino. A pesar de ello, las contradicciones son sustanciales. Por eso, el reto sigue siendo la construccin de una visin y una poltica migratoria de Estado que debe fincarse en el reconocimiento de la multidimensionalidad y complejidad del fenmeno y la consecuente necesidad de una poltica transversal a varios sectores y niveles del gobierno, inspirada en la bsqueda del desarrollo humano sostenible, el respeto irrestricto a los derechos humanos y al derecho de asilo, la seguridad humana y la cooperacin internacional. La necesidad de articular diversas polticas entorno al fenmeno migratorio es una prioridad, por ejemplo, de acuerdo con el informe 2007 del Banco Mundial sobre desarrollo se destaca que la mayora de los pases en desarrollo tiene una breve ventana de oportunidad para reducir marcadamente la pobreza y galvanizar sus economas a travs de la inversin en mejor educacin, atencin de la salud y formacin laboral para sus habitantes jvenes de entre 12 y 24 aos de edad 13 . Oportunidad que para Mxico y los pases de Centroamrica significa un gran reto, toda vez que los flujos migratorios que salen de sus pases oscilan entre estas edades, sin que hasta el momento haya una poltica integral con una visin de desarrollo a largo plazo. En ese contexto, la poltica migratoria debe inscribirse centralmente en el marco de las polticas econmica y social, incluyendo una definicin y participacin de las Secretaras de Economa, Trabajo y Desarrollo Social as como de la Secretara de Relaciones Exteriores y de Gobernacin, con lo que la gestin de los flujos migratorios, competencia del Instituto Nacional de Migracin y hasta ahora elemento sustancial de la accin del Estado en la materia, se aclarara y acotara.

12 Recordemos que Mxico fue el impulsor del primer espacio regional de dilogo sobre migracin en 1996, la Conferencia Regional Sobre Migracin (o proceso Puebla), actualmente considerada como una de las mejores prcticas a nivel internacional. En aos ms recientes impulso tambin el Dilogo Mesoamericano. 13 Banco Mundial. Informe sobre el Desarrollo Mundial 2007: El desarrollo y la prxima generacin.

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PROPUESTA PARA LA CONSTRUCCIN DE UNA POLTICA MIGRATORIA INTEGRAL

Poltica Migratoria Integral

Derechos humanos Corresponsabilidad Gnero Edad No-Discriminacin

Gestin de los flujos migratorios

Transparencia

Poltica Exterior

Desarrollo humano sustentable Seguridad Humana

Poltica econmica

M s as miilliia am s ffa us su ys sy es ntte an ra gr Miig

Poltica laboral

Poltica social

Poltica educativa

Poltica de salud

Normatividad nacional y tratados internacionales

Organizacin y Capacidad del Estado Reforma del Estado

Asignacin presupuestal

Cooperacin bilateral, regional e internacional

P Pa ar rttiic ciip pa ac cii n ny ya ar rttiic cu ulla ac cii n nd de e llo os sP Po od de er re es sd de ell E Es stta ad do o,, llo os s3 3n niiv ve elle es sd de e g s os s,, llo as siia es glle s iig as es s,, lla alle ciia oc so y s s y es viille ciiv s c es ne on ciio ac za niiz an ga rg or s o as o,, lla no rn er biie ob go m an ntte es s,, lla as s c co om mu un niid da ad de es s d de e o or riig ge en n,, lla a iin niic ciia attiiv va a p pr riiv va ad da a,, llo os s miig gr ra p s.. os no rn er biie ob go sg os ro ottr yo sy es alle na on ciio ac na rn er ntte s iin os mo sm niis an ga rg or so os s,, llo os co ollttiic po sp os do rttiid ar pa

Este esquema evidencia la complejidad del desarrollo, coordinacin e implementacin de una poltica integral en materia migratoria, con lo que el principal reto que debe afrontarse es sin duda el de la organizacin del Estado, el de la coordinacin intragubernamental. En la actualidad, la materia migratoria, desde el enfoque de la gestin de los flujos, es mandato (por ley y de hecho) de la Secretara de Gobernacin a travs del Instituto Nacional de 12

Migracin, vinculado este esencialmente, aunque no de la manera ms eficiente, con las Secretaras de Relaciones Exteriores, la Procuradura General de la Repblica, el Centro de Investigacin en Seguridad Nacional, la Secretara de Seguridad Pblica y de manera relativamente nueva y marginal, con la Secretara del Trabajo. Son prcticamente inexistentes los mecanismos de coordinacin con otras secretaras de Estado como las de Economa, Desarrollo Social y Hacienda y Crdito Pblico, y con los gobiernos de los estados y municipales. Tampoco existe un mecanismo de coordinacin, o participacin ms all de lo coyuntural de los poderes Legislativo y Judicial. La falta de coordinacin con la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico y con el Poder Legislativo, aunada a la falta de una poltica consolidada con sus respectivos componentes programticos, sin duda se refleja en un problema de asignacin presupuestal y es un tema de extrema importancia a resolver. En la ptica de una poltica migratoria multidimencional e integral, es necesario pensar en un modelo nuevo y ms eficiente de organizacin y coordinacin del gobierno, que defina competencias, un proceso que sin duda debe pasar por la Reforma del Estado. Tericamente hablando, el modelo ideal podra consistir en la creacin de un Consejo Nacional de Migracin de carcter intersecretarial, como instancia tcnico consultiva encargada de fomentar y/o realizar investigacin permanente en la materia con el objetivo de generar la informacin necesaria para el diseo de polticas y la toma de decisiones, as como de la propuesta de dichas polticas, de asegurar la integracin de los lineamientos de migracin en las diferentes polticas sectoriales, y su seguimiento y evaluacin. La experiencia de consejos similares arroja dos problemas fundamentales: El desconocimiento de los sectores de gobierno sobre la relacin entre la dinmica migratoria y su mbito sectorial Una resistencia a la colaboracin con otros sectores con lo que cada sector formula planes y estrategias divorciados del resto

5. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Sin la estructura y organizacin adecuada ninguna poltica migratoria podr ser exitosa. La dificultad de la organizacin y coordinacin intragubernamental reside centralmente en el avance de la Reforma del Estado, vinculada a los derechos humanos y al desarrollo, as como en la voluntad poltica y la capacidad de coordinacin del gabinete y sus polticas sectoriales, con los diferentes poderes y niveles de gobierno. De esa manera, Mexico debe: Construir una visin y una poltica migratoria de Estado sustentada en el reconocimiento de la multidimensionalidad y complejidad del fenmeno y la consecuente necesidad de una poltica transversal a varios sectores y niveles del gobierno, inspirada en la bsqueda del desarrollo humano sustentable, el respeto irrestricto a los derechos humanos, al derecho de asilo y la seguridad humana. 13

 Inscribir centralmente la poltica migratoria en el marco de las polticas econmicas y sociales, Establecer una institucionalidad acorde a la importancia estratgica de la migracin para el pas, que cuente con mecanismos claros de colaboracin intersecretarial e intraestatal. Establecer mecanismos de participacin y coordinacin de los tres niveles de gobierno y poderes de la unin. Acordar y desarrollar acciones y compromisos con el exterior, en particular con las regiones y los pases vecinos, en el marco de la cooperacin internacional y bajo el principio de la responsabilidad compartida y global. Trazar lineamientos que aborden la problemtica de Mxico como pas de trnsito, origen, destino y retorno bajo un enfoque de cooperacin internacional, regional y bilateral. Los expertos encargados de los documentos de referencia formularon recomendaciones importantes en los temas especficos que les fueron asignados. De dichas recomendaciones, destacan las siguientes. Fronteras: Las fronteras de Mxico han cobrado, en momentos y niveles distintos, una atencin importante, tanto en la agenda nacional como en la internacional. Se han constituido en un tema de preocupacin de diversos sectores, pblicos y privados, especialmente en torno a la dimensin e impactos de los movimientos humanos que ocurren en esas regiones. Las fronteras se caracterizan por ser el escenario de relaciones ms o menos intensas entre los espacios, sociedades o naciones que separan, y cuyos protagonistas se ubican en ambos lados de los lmites internacionales. Se trata de procesos que se definen histricamente como parte de una cotidianidad inherente a la dinmica de los entornos fronterizos y, en particular, a las necesidades, intereses y prcticas culturales de sus residentes. Poseen una identidad propia diferenciada del resto de los territorios nacionales. Son heterogneas (en lo social, econmico, poltico, cultural, tnico, demogrfico y ambiental) y se integran en mltiples subregiones, con caractersticas marcadamente diferenciadas, que se hacen mecedoras de una mirada y un trato especfico. Actualmente, se ha impuesto en las fronteras un esquema en el cual el concepto de seguridad ha adquirido una relevancia cada vez mayor. Desde la segunda mitad de la dcada de los noventa y con renovada intensidad a partir del 11 de septiembre de 2001, las fronteras, las relaciones transfronterizas y el tratamiento de los flujos migratorios que ocurren en ellas, se han visto alterados desde perspectivas de seguridad adoptadas por los pases involucrados. Dichos enfoques no son necesariamente concurrentes, sino que - por el contrario - las divergencias respecto a sus propuestas conducen a que el entorno se convierta en un escenario de tensiones y contradicciones. Esta asociacin inadecuada e infundada se adopta con el fin de sustentar una poltica de contencin de la inmigracin irregular sin que se tomen las medidas para regularla y ordenar el mercado laboral. El resultado es una poblacin que tendencialmente aumenta en tamao, pero

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bajo condiciones de persecucin, de inseguridad, de discriminacin y de explotacin en sus condiciones de trabajo. Las medidas de contencin no se restringen a la frontera sur de Estados Unidos debido al clima de subordinacin de todos los procesos asociados a la dinmica migratoria - como es el caso del control y la vigilancia fronterizos - ante la nocin de seguridad nacional; situacin que ha trascendido en el reforzamiento por Mxico y Guatemala de los controles en su frontera comn. Esta postura alcanz un nivel de mayor relevancia en el ao 2005, cuando el Ejecutivo mexicano acord integrar al Instituto Nacional de Migracin al Gabinete de Seguridad. La propuesta de Poltica Migratoria Integral para la Frontera Sur constituye un esfuerzo meritorio del Instituto Nacional de Migracin por sistematizar y articular una serie de elementos y dar respuesta a las principales preocupaciones a favor de la situacin de las poblaciones migrantes que se internan, se establecen y/o transitan por esa regin. Sin embargo, cuenta con limitaciones en cuanto a su alcance y cobertura. La situacin de los migrantes y de los fenmenos migratorios trasciende los lmites del mbito de funciones del Instituto Nacional de Migracin y de la mencionada propuesta. Las sociedades fronterizas han encontrado la forma de interactuar a pesar de las insuficientes e inadecuadas regulaciones gubernamentales; e incluso al margen de stas. No obstante, a pesar de los enormes beneficios econmicos y sociales de este tipo de funcionamiento y de interaccin fronteriza, la movilidad de la poblacin mexicana y extranjera que transita por las regiones fronterizas no ha encontrado an un modelo elemental de gestin. Los principales retos de gestin fronteriza en el mbito migratorio se ubican en tres grandes dimensiones: Pasar de la seguridad a la integracin como plataforma de desarrollo. El reto ms importante es el de asumir las regiones fronterizas como regiones de integracin bilateral. La dimensin local. Es importante aceptar que la dimensin local existe a pesar de las normatividades existentes. La complejidad del tema de la migracin internacional. Los modelos de gestin actuales no contribuyen a un mejor control fronterizo o de los flujos migratorios de indocumentados, sino que ponen en riesgo a los migrantes. La dcada en la que ms se han vigilado las fronteras coincide con la dcada en la que ms se ha incrementado la presencia de migrantes indocumentados y el crimen organizado. Por tanto, parte de la solucin se encuentra en abordar el fenmeno migratorio desde una perspectiva de responsabilidad compartida.

En consecuencia es necesario: Abordar las realidades fronterizas norte y sur desde sus realidades y dinmicas particulares, as como considerarlas como zonas de integracin y oportunidad para el desarrollo local bilateral. Avanzar en la construccin de un modelo de gestin que pase del enfoque de control hacia una estrategia de integracin bilateral de las regiones fronterizas que reconozca e incluya la dimensin local, su realidad y necesidades. 15

 Revisar y reajustar las estrategias de control de manera que no violenten la dinmica social transfronteriza. Avanzar en la definicin, adopcin y aplicacin de la Propuesta de Poltica Migratoria Integral para la Frontera Sur.

Normatividad: El derecho migratorio, como cualquier rama de Derecho, debe sustentarse en principios fundamentales como el de la Legalidad que se refiere a que todo acto de los rganos del Estado debe encontrarse fundado y motivado en el derecho vigente del principio de igualdad jurdica. Otro principio fundamental es el de Defensa que alude a la facultad que tiene el nacional y el extranjero de ser odo y vencido en juicio (garanta de audiencia) y a recurrir las decisiones de la autoridad que no le sean favorables. Se ha reconocido la existencia de un desfase entre la normatividad vigente en Mexico en materia migratoria y el contexto actual en el que se desarrolla el fenmeno migratorio en el pas. La principal debilidad de Mxico en materia migratoria es precisamente su marco normativo, caracterizado por su espritu inquisitorio y criminalizador que adolece tambin de una crnica imprecisin que ha dado cabida al exceso en el uso de la facultad discrecional de las autoridades migratorias en detrimento de la seguridad jurdica de los migrantes. De esa manera es imperativo reformar de manera estructural la normativa migratoria para garantizar la aplicabilidad y justiciabilidad de los derechos humanos de los trabajadores migratorios y sus familiares. En adicin a las necesarias reformas en el mbito legislativo para la armonizacin de la legislacin nacional con los estndares internacionales, es necesario reflexionar si queremos una legislacin que solo facilite la operacin del Instituto Nacional de Migracin como una institucin de mero control migratorio, o una legislacin integral que incorpor principios indispensables como: respeto a los derechos humanos independientemente del estatus migratorio, integracin social y prevencin de las migraciones irregulares o promocin de las migraciones regulares. As, es necesario: Reformar la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) y la normatividad migratoria para armonizarlas con los tratados internacionales de derechos humanos. Reformar el articulo 33 de la CPEUM que faculta al Ejecutivo para hacer abandonar el territorio nacional inmediatamente y sin necesidad de juicio previo a todo extranjero cuya permanencia juzgue inconveniente, violando garantas consagradas en la propia Constitucin. Se propone reformar la parte conducente para que se respeten y protejan las garantas de legalidad, audiencia y debido proceso legal para los extranjeros, de manera previa a su expulsin.

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 Incluir en la Ley General de Poblacin (LGP) y su Reglamento (RLGP) un captulo especial sobre los derechos de los extranjeros y la regulacin jurdica de los mismos de conformidad con el derecho y tratados internacionales, con el fin de que los individuos que estn bajo la jurisdiccin de nuestras leyes encuentren en sus fundamentos su consideracin de personas ms que de extranjeros, garantizando una proteccin igual y efectiva contra cualquier discriminacin. Se deben contemplar los derechos inherentes a la dignidad de la persona, como son: derecho a la vida, a la libertad, a la integridad fsica y moral, a la educacin y salud, el derecho de no ser sometido a tortura, esclavitud o servidumbre, a crear una familia, a la libertad de pensamiento, creencia o religin, al derecho de un juicio imparcial, a la legalidad. Tambin se deben contemplar los derechos econmicos, sociales y culturales, derecho al trabajo lcito y honesto, libertad sindical, libertad de asociacin, libre trnsito, etc., para aquellos extranjeros que se encuentran legalmente en el pas. Determinar de manera concreta la proteccin y ayuda a migrantes con necesidades especiales, como son los menores de edad, en donde el derecho de asistencia mdica, educacin, alimentacin, vestido, vivienda, trato especial de proteccin, incluyendo la debida proteccin legal, les sean proporcionados por los organismos encargados del cuidado de menores Asimismo deben protegerse especialmente las mujeres embarazadas o en poca de lactancia, las personas de la tercera edad y los enfermos o discapacitados que requieren de proteccin, cuidados y ayuda especiales, sin importar su estatus migratorio, y desde luego proteccin y cuidados con carcter temporal, en lo que se determina su situacin migratoria en el pas. Se debe establecer el sustento jurdico y regulacin del manejo de la detencin de extranjeros, su permanencia en las estaciones migratorias, su expulsin o deportacin, en el ms estricto apego a los derechos humanos: el respeto a su integridad personal, la prohibicin de la discriminacin, presuncin de buena fe, derecho al debido proceso, a la informacin y comunicacin en lengua que entienda, asistencia consular si el extranjero la solicita, y que el proceso migratorio se lleve a cabo de manera individual, a excepcin de familias que se podrn acumular a uno solo. Asimismo, se deben cumplir los plazos sealados por la ley en cuanto a la permanencia en las estaciones migratorias y las resoluciones de sus casos, limitando o suprimiendo la facultad discrecional concedida a las autoridades migratorias, gracias a lo cual se salvaguarda el derecho al debido proceso y las garantas de seguridad jurdica de los migrantes. Entre las caractersticas migratorias determinadas por la LGP para los No Inmigrantes se debe incluir de manera expresa la caracterstica migratoria de dependientes econmicos que abarca a los familiares. En este sentido no se debe perder de vista que la familia, como elemento natural y fundamental de la sociedad, tiene el derecho de proteccin no slo de parte de la sociedad, sino tambin del Estado. Por ello nuestras leyes migratorias deben establecer previsiones jurdicas respecto a la unidad familiar. Reformar con carcter de urgente el Artculo 38 de la LGP y los 162, 179 y 228 de su Reglamento que muestran la facultad discrecional de las autoridades migratorias para a criterio de las autoridades migratorias, suspender o prohibir la admisin de extranjeros, cuando as lo determine el inters nacional, sin mayor fundamentacin jurdica que ampare dicha resolucin. Es indispensable precisar los alcances de dichas facultades discrecionales, con objeto de dar una mayor certeza jurdica a los extranjeros y evitar en lo posible las interpretaciones individuales de los funcionarios migratorios en turno, que en mltiples

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ocasiones violan los derechos y libertades de que son titulares los extranjeros, conforme a las normas jurdicas internacionales que protegen los derechos humanos. Para facilitar los flujos migratorios en el pas se propone la precisin y reduccin de requisitos en los procesos migratorios, as como hacer obligatoria la divulgacin de trmites y requisitos migratorios; incluyendo las circulares internas que emite el Instituto Nacional de Migracin. Adems se propone aplicar criterios cualitativos, profesin-actividad, para la aceptacin migratoria sin distincin de nacionalidad, raza y credo. La detencin administrativa no tiene carcter punitivo y por lo tanto no puede llevarse a cabo en condiciones que restrinjan o limiten los derechos y libertades bsicas inherentes a la dignidad humana. En consecuencia recomendamos suprimir las penas de prisin marcadas en la Ley General de Poblacin, comprendidas en los artculos 116, 118, 119, 120, 121,122, 123, 125, en virtud de que todas las infracciones sealadas en este otorgamiento jurdico son administrativas (bsicamente infracciones a la LGP y a su Reglamento). Por lo tanto se deben desincorporar las faltas penales de la legislacin migratoria y remitirlas al Cdigo Penal Federal. La clasificacin de extranjeros en grupos nacionales A, B y C, liberadas, reguladas y restringidas, es una clara muestra del trato de discriminacin que sufren las personas pertenecientes a estas ltimas clasificaciones, ya que su ingreso y permanencia en el pas est sujeto a una serie de requisitos adicionales (investigaciones) que no requieren las nacionalidades liberadas y en la mayora de los casos es negado su ingreso al pas an como turistas o familiares. Se propone la eliminacin de esta discriminacin de nacionalidades restringidas. Sera recomendable que existiera uniformidad de criterios obligatorios a seguir en todas las oficinas centrales, regionales y locales del Instituto Nacional de Migracin, tanto para la fijacin de requisitos y documentos, como para los trminos de resolucin de todos los trmites migratorios que se planteen. Con relacin a la restriccin impuesta por el Artculo 7 de la Ley Federal De Trabajo, es necesario establecer criterios tendientes a aumentar la obtencin de permisos para internar a un mayor nmero de extranjeros a Mxico, sin atenerse al porcentaje de 10 mexicanos por 1 extranjero. La actual prctica migratoria dificulta la obtencin de los permisos para que un extranjero con legal permanencia en el pas pueda salir del mismo sin un exceso de requisitos; por lo tanto, se propone que se instrumente un mecanismo legal para resolver y otorgar estos permisos de forma inmediata, en casos de extrema urgencia, sin necesidad de que el extranjero tenga que desistirse del trmite que se encuentre en proceso ante el Instituto Nacional de Migracin. Modificar el artculo 63 de la LGP para establecer como obligatoria la Inscripcin ante el Registro Nacional de Extranjeros y expedicin de la CURP tanto para los no-inmigrantes en sus diferentes caractersticas como para inmigrantes: esto permitira contar con un catlogo completo y actualizado de los extranjeros que se encuentran legalmente en Mxico. Para facilitar los flujos migratorios del pas se sugiere establecer una regulacin especfica y concreta a travs de acuerdos intersecretariales entre la Secretara de Gobernacin y la de Relaciones Exteriores, en donde se precisen los procedimientos para que los cnsules mexicanos acreditados en todos los pases donde se tiene representacin diplomtica expidan los documentos migratorios a los extranjeros que hayan obtenido del Instituto Nacional de Migracin la autorizacin correspondiente para tal fin y previos los requisitos que seala la

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Ley de Poblacin. Los cnsules debern actuar nica y exclusivamente como intermediarios y coadyuvantes de este proceso migratorio. Normar el servicio civil de carrera para agentes y oficiales migratorios del Instituto Nacional de Migracin y establecer un programa de capacitacin y especializacin a los servidores pblicos migratorios. Proceder a la modernizacin y actualizacin del Instituto Nacional de Migracin para fortalecer su sistema de informacin y unificar y facilitar la regularizacin, supervisin, agilizacin y control de los trmites migratorios. Para estos efectos se requiere la asignacin de un presupuesto mayor para contar con los recursos humanos y materiales idneos y simplificar todos los trmites migratorios. Crear una Procuradura del Extranjero, como un rgano jurdico independiente, especializado en materia migratoria, correlacionado con el Instituto Nacional de Migracin y otras dependencias gubernamentales, que proporcione asistencia a los extranjeros. Esta Procuradura actuara a travs de abogados de oficio encargados de garantizar el respeto a las libertades y derechos de todo ser humano.

Seguridad y migracin: En materia de seguridad y migracin se propone situar a la seguridad nacional y a la seguridad pblica en el marco de la seguridad humana que sita al individuo en el centro de las polticas y marcos normativos migratorios y les permitir la debida coherencia con el respecto a los derechos humanos y la democracia. La concepcin de seguridad humana supone una preocupacin universal por la vida y la dignidad humana, que sus componentes son interdependientes (en los mbitos poltico, social, econmico y ambiental) y que los efectos de las principales amenazas que la afectan son de carcter mundial. 14 Para el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo dos son las condiciones que garantizan la seguridad humana: una poblacin libre de temor y una poblacin libre de carencias. La conceptualizacin se ampla en la Conferencia Especial de Seguridad, celebrada en Mxico en el 2003, y se basa en valores compartidos tales como la democracia, el desarrollo integral, la justicia social, el respeto y la promocin de los derechos humanos, la solidaridad, la cooperacin y el respeto a la soberana nacional. 15

Por el contrario, la seguridad nacional se refiere a la seguridad del Estado. Desde este paradigma el ejercicio del poder es el medio a travs del cual el Estado-nacin promueve y protege sus intereses. Por tanto, la defensa de la seguridad nacional generalmente se entiende en trminos de los recursos a disposicin del poder principalmente militares- colocndose la defensa usualmente en la cspide de la escala de prioridades de los Estados-nacin 16 .

PNUD. Informe de desarrollo Humano 1994: Seguridad Humana. Embajador Miguel Ruiz Cabaas, representante permanente de Mxico ante la OEA y presidente de la comisin preparatoria de la conferencia especial sobre seguridad, http://portal.sre.gob.mx/oea/pdf/MinJust2.doc 16 Sergio Aguayo Quezada, et. al. (comps.). En busca de la seguridad perdida. Aproximaciones a la seguridad nacional mexicana, Mxico, Siglo XXI editores, 1990, p. 44.
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La seguridad pblica hace referencia al mantenimiento de la paz y el orden pblico que se logra a travs de los mecanismos de control penal y de las acciones de prevencin y represin de ciertos delitos y faltas administrativas, particularmente a travs de los sistemas de procuracin e imparticin de justicia. En el mbito institucional la seguridad pblica ha sido definida como funcin del Estado que tiene como fines salvaguardar la integridad y los derechos de las personas, as como preservar las libertades, el orden y la paz pblica 17 . Si bien las esferas de seguridad nacional y pblica tienen en la definicin delimitado surgen de accin, en la prctica sus campos de actividades se han mezclado en detrimento de la propia seguridad y resguardo de los derechos humanos y garantas individuales de las personas, centrando como prioridad la seguridad de las instituciones de gobierno y del Estado. La propuesta de retomar la visin de seguridad humana no contradice la seguridad pblica o nacional, sino al contrario, permite entender y abordar de una forma ms integral la problemtica, resaltando dos aspectos fundamentales: 1) la seguridad tiene causas y efectos multidimensionales y 2) el centro de las polticas de seguridad siempre debe ser el individuo. Por lo que el enfoque de seguridad humana resalta el compromiso de los gobiernos con la seguridad de las personas que se encuentran en su territorio y bajo su jurisdiccin. A continuacin se presenta un esquema con algunas sugerencias para abordar el tema de la seguridad y la migracin. Se reconoce que hablar de seguridad implica abordarlo desde diversos mbitos y no slo del poltico (amenaza al Estado o a sus instituciones).

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Jos Mara Ramos Garca. Seguridad Ciudadana y la seguridad nacional en Mxico. Hacia un marco conceptual. Revista Mexicana de Ciencias Polticas y Sociales. No. 194. UNAM. Mxico, 2005. p.35.

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ENFOQUE DE SEGURIDAD HUMANA Y SU RELACIN CON LA MIGRACIN

PREOCUPACIN POR LA VIDA Y DIGNIDAD HUMANA

DERECHOS

HUMANOS

PRINCIPALES AMENAZAS A LA SEGURIDAD SON DE ORDEN

POLTICO
Conflictos internos e intern.

SOCIAL
Ausencia de una poltica de desarrollo integral y equitativo

ECONMICO
Falta de oportunidad es laborales Amenazas al comercio Int.

AMBIENTAL CULTUR
Desastres naturales Enfrentamientos tnicos y religiosos

La amenaza del terrorismo ha implicado un retroceso para las polticas de migracin en detrimento de la proteccin de los migrantes. Se ha generalizado una equivoca y perversa vinculacin entre el fenmeno migratorio y la seguridad que ha permeado a las agendas de seguridad de todos los pases con consecuencias dramticas en la vida, la seguridad y el acceso de los migrantes a sus derechos y ha sido el pretexto y la justificacin de un sin fin de irregularidades en la operacin de diferentes agentes de autoridad. Ante dicha falta de claridad conceptual y sus consecuencias en la seguridad y el bienestar de las personas que migran se hace necesario: Situar a la seguridad nacional y a la seguridad pblica en el marco de la seguridad humana, en el entendido de que la seguridad proporciona a la seguridad nacional y a la seguridad publica un enfoque marco con el que podrn situar al individuo en el centro de las polticas y marcos normativos migratorios y les permitir la debida coherencia con el respecto a los derechos humanos y la democracia. Elaborar una definicin nacional de seguridad nacional y seguridad pblica que permita distinguir y delimitar con mayor claridad los mrgenes de alcance de cada una y, desde dicha delimitacin, las competencias de las diversas dependencias. Debe ser una definicin congruente con la concepcin de seguridad humana. 21

 Discutir y elaborar de forma plural las polticas de seguridad (Secretaras de Educacin, Salud, Desarrollo, Trabajo, Economa, Cultura, as como actores de la sociedad civil y que su participacin vaya ms all del carcter consultivo). Convocar reuniones y encuentros internacionales a nivel ejecutivo para intercambiar puntos de vista sobre visiones conceptuales y modelos de aplicacin de la seguridad nacional, particularmente sobre seguridad humana. Implementar mayores mecanismos de supervisin y evaluacin de todo el proceso de gestin migratoria. Hacer evaluaciones constantes sobre el resultado de las polticas implementadas para fortalecerlas, mejorarlas o eliminarlas, segn sea el caso. Implementar campaas de sensibilizacin sobre una visin humana de la seguridad, dirigidas particularmente a los actores que estn involucrados en el fenmeno migratorio. Fomentar la creacin de defensoras del migrante a travs de convocatorias pblicas. Convocar a la sociedad civil organizada a presentar iniciativas de defensa para los migrantes.

Migracin y desarrollo: Se ha reconocido que el fenmeno migratorio debe analizarse desde un mbito multidimensional, teniendo como principios fundamentales en la elaboracin de polticas el apego al respeto de los derechos humanos, la corresponsabilidad o responsabilidad global, la transparencia y como enfoques transversales la edad y el gnero. Sin embargo, hemos visto que no es fcil establecer la relacin entre migracin y desarrollo. As, Garca Zamora seala que En el plano mundial existen pruebas que demuestran que la migracin tiene un efecto positivo neto; sin embargo, sus repercusiones sobre el desarrollo en los distintos pases y comunidades dependen de los entornos polticos, sociales, jurdicos y econmicos en los que se produce, amen de las caractersticas, recursos y comportamiento de los propios migrantes. Desde un enfoque analtico que parte de los macro procesos de desarrollo y considera a la migracin como uno de los aspectos de la problemtica del desarrollo en el que las dinmicas estructurales y prcticas estratgicas de los actores sociales se desempean en los planos internacional, nacional y regional, se han identificado al menos cuatro modalidades diferenciadas de migracin y desarrollo, al considerar tres dimensiones analticas: i) la integracin econmica regional; ii) el modelo de desarrollo nacional, y iii) el papel de los migrantes en el desarrollo local, regional y transnacional (Delgado Wise y Mrquez, 2006b): 1. Integracin econmica promotora del desarrollo de los pases exportadores de fuerza de trabajo 2. Gestin estatal del desarrollo en pases exportadores de fuerza de trabajo 3. Inversin de los migrantes en sus lugares de origen 4. Desarrollo basado en las remesas Mexico debera de pasar del modelo 4 que ha demostrado constituir una perversin de la nocin de desarrollo sin perspectiva de futuro, hacia la construccin un modelo genuino tendiendo a una combinacin de los modelos 1 y 2.

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Es decir, reafirmando la necesidad de fondos compensatorios en el marco de la integracin econmica de Norteamrica, o bien de una intensa cooperacin bilateral y regional orientada a la paulatina reduccin de las asimetras, junto con una decidida gestin estatal del desarrollo nacional. De esa manera, se propone la gestin de un cambio drstico hacia un modelo alternativo de migracin y desarrollo para Mexico que presupone que la profundizacin de las asimetras acenta el xodo poblacional mexicano e implica la inclusin en negociacin bilateral y regional de la perspectiva del desarrollo mexicano incluyendo: Pasar a un modelo de gestin migratoria fundamentado en la gestin estatal del desarrollo nacional y apoyado en la negociacin de fondos compensatorios en el marco de la integracin econmica de Norteamrica, o bien de una intensa cooperacin bilateral y regional orientada a la paulatina reduccin de las asimetras. Recuperar su capacidad de planear el desarrollo econmico y social de todas las regiones y sectores del pas. Lograr una coherencia entre las diferentes dependencias del gobierno federal como la Secretara de Hacienda, el Banco de Mxico, la Secretara de Economa, la Secretara de Desarrollo Social, la Secretara de Agricultura, la Secretara de Educacin Pblica y el CONACYT, para lograr el trabajo coordinado de fomento y respaldo al desarrollo econmico integral con base al mercado interno, que sin descuidar la articulacin con el mercado exterior, posibilite una estrategia de desarrollo de largo plazo en base a los recursos internos del pas. Reintegrar el desarrollo regional del pas como una prioridad del desarrollo econmico nacional que se manifieste local y regionalmente en ms y mejores empleos, bienestar y democracia para todos. La Secretara de Economa debe reintegrar el desarrollo regional como una prioridad hacia las PYMES de todo el pas y que lo propio haga la Secretara de Desarrollo Social y la Secretara de Agricultura hacia las comunidades rurales, organizaciones sociales urbanas, los municipios y organizaciones no gubernamentales. En la Secretara de Desarrollo Social se debe establecer la Subsecretara de Desarrollo Regional que articule todas las propuestas de los estados y municipios sobre desarrollo regional. Para ello debe aprovechar los diagnsticos y propuestas elaboradas por los Fideicomisos Regionales en el sexenio anterior como el Fideicomiso para el Centro Occidente (FIDERCO) que abordan los problemas regionales de forma integral con la participacin de varios de varios estados pero que no llegaron a convertirse en poltica pblica. Es necesario un cambio a fondo en la Secretara de Desarrollo Social en trminos de establecer un Sistema Nacional de Desarrollo Social, un Plan Nacional de Desarrollo Social, un Gabinete de Desarrollo Social y un Consejo Nacional de Evaluacin independiente del Ejecutivo. Incentivar el fortalecimiento institucional y autnomo de las organizaciones de migrantes en un horizonte binacional que favorezca la integracin ascendente en la sociedad receptora al tiempo que estimule su contribucin al desarrollo de los lugares de origen. Promover nuevas formas de circularidad para los migrantes, alentando el diseo de programas de trabajadores temporales con una perspectiva de retorno en condiciones favorables de trabajo y de capacitacin orientados a la reinsercin productiva al desarrollo de 23

Mxico. Estos programas pueden crear fondos de ahorro e inversin enmarcados en una estrategia de desarrollo local y regional. En esta lnea se puede incluir la promocin de programas dirigidos a la fuerza de trabajo de ms alta calificacin para que apliquen en Mxico sus conocimientos y habilidades. Potenciar a la cooperacin internacional, regional y bilateral como una estrategia de poltica exterior. Reconocer que hay corresponsabilidad en la implementacin de polticas en materia migratoria. Aprovechar asociaciones regionales como ASPAN o acuerdos bilaterales que se tiene con pases de Centroamrica, siempre y cuando se planteen acciones claras que brinden beneficios tangibles al desarrollo regional de las fronteras de Mxico (fondos de cohesin, trabajadores temporales, inversin en reas estratgicas como educacin, salud, intercambio de informacin y tecnologa, seguridad, que contenga tambin principios y garantas de integracin social). Con acciones como estas se evitar que Mxico sea absorbido por intereses de otras naciones; o bien, evitar que el gobierno de Mxico trasgreda los derechos e intereses de otros pases.

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Jorge Santibez Romelln La Frontera Mxico-Estados Unidos: Espacio de integracin, separacin y gestin

I. Introduccin La frontera entre Mxico y los Estados Unidos representa un mbito de lo ms complejo, en el que ocurren de manera contradictoria y poco armnica, una serie de procesos sociales y econmicos que paradjicamente la convierten en un espacio de oportunidad y al mismo tiempo en una dimensin que plantea enormes retos de gestin de estos mismos procesos. Difcilmente se puede hablar de esta regin como un conjunto homogneo de espacios que comparten una problemtica comn. Por el contrario, en el caso mexicano podra afirmarse clara e indiscutiblemente que el nico factor que comparten las diferentes localidades fronterizas es la vecindad con los Estados Unidos. Del mismo modo, tampoco es conveniente buscar una definicin espacial de la frontera, ya que esta aproximacin ignorara los alcances de algunos procesos que impactan de manera directa la frontera y que rebasan cualquier definicin espacial. Esta afirmacin es aun ms cierta para el tema migratorio. Actualmente, por la frontera entre Mxico y los Estado Unidos transitan emigrantes de pases que se encuentran a miles de kilmetros de esa frontera. Por ello, es mucho ms pertinente abordar su estudio y gestin a partir de los procesos que ocurren en ella, que la impactan y la afectan, y al interior del espacio particular definido por dichos procesos. El objetivo de este artculo es analizar la frontera entre Mxico y los Estados Unidos desde la perspectiva de los intensos procesos migratorios que en ella ocurren, distinguir las principales problemticas y generar propuestas para una eventual solucin. Desde el principio, es necesario diferenciar por lo menos dos procesos: aquellos que se refieren a los desplazamientos locales de residentes fronterizos, a menudo cotidianos o peridicos, entre dos ciudades fronterizas, y aquellos de las personas para quienes la frontera es esencialmente una regin de paso en su intento por entrar a los Estados Unidos, que es bsicamente el caso de residentes no fronterizos. Mientras que para Mxico la frontera con su poderoso vecino representa una plataforma de desarrollo econmico y de una eventual integracin, para los Estados Unidos este espacio se constituye sobre todo en un mbito en el cual se preserva la seguridad nacional y la soberana. En lo que toca a la movilidad poblacional en ambas dimensiones - tanto la local como la nacional -, los Estados Unidos hasta hace poco tiempo aplicaban, por una parte, una poltica de tolerancia que permita entrar en ese pas a poco ms de trescientos mil emigrantes indocumentados mexicanos por ao, y que un 8% en promedio de la poblacin econmicamente activa que reside del lado mexicano trabaje del lado estadounidense, sin que necesariamente cuente con la autorizacin para ello, o que un porcentaje importante de la poblacin residente del lado mexicano de la frontera haya nacido del otro lado, en los Estados Unidos. Por otra parte, esta

Jorge Santibez Romelln, doctor por la Universidad Louis Pasteur (Fr.), fue presidente del Colegio de la Frontera Norte hasta 2006.

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tolerancia fue mezclada simultneamente con una serie de medidas que pretendan proyectar una imagen de vigilancia y control sobre la frontera. As, de manera bastante funcional, convivan la tolerancia y el discurso de frontera rgida, que durante muchos aos permitieron el desarrollo de las regiones fronterizas. Por su parte, Mxico ha visto en su frontera una plataforma de desarrollo nacional, que utiliza a la proximidad como su principal ventaja competitiva. Esto ha atrado inversiones generadoras de empleo, esencialmente a partir de la instalacin de la industria maquiladora. Al mismo tiempo, esto ha provocado graves problemas de desarrollo urbano, derivados de las altas tasas de inmigracin propiciada por los empleos de esta industria maquiladora, o de seguridad pblica y hasta de seguridad nacional, por la concentracin y presencia de organizaciones criminales que buscan acercarse al mercado estadounidense. En este contexto desordenado se insertan los procesos migratorios que ocurren en la frontera. Este escrito inicia, en el apartado de Visin general, con una descripcin general del espacio fronterizo, que pretende dar cuenta de los principales procesos que ah ocurren, acompaados de algunos indicadores que los dimensionan. Inmediatamente despus, en el apartado titulado La dimensin local se abordan brevemente las caractersticas de esa dimensin, para pasar al siguiente apartado en el que se abordan las caractersticas de la frontera en calidad de regin de trnsito de emigrantes internacionales. En esta parte se presenta una de las hiptesis centrales del presente trabajo, de acuerdo a la cual el proceso de cambio que est viviendo la frontera, en el cual la etapa de la tolerancia funcional estadounidense ha llegado a su fin, para ser sustituida por una frontera efectivamente rgida en lo concerniente a la movilidad poblacional, conlleva implicaciones para las polticas pblicas mexicanas con respecto a esa misma movilidad; hasta ahora, la situacin ha sido abordada de manera limitada, por medio de pequeos programas que aunque son relativamente exitosos, han tenido impactos limitados, en virtud de la dimensin del fenmeno. Finalmente, en el contexto descrito anteriormente, se abordan los principales retos de gestin que presenta la frontera entre Mxico y los Estados Unidos; con este objeto, se utiliza como un insumo importante un trabajo desarrollado por El Colegio de la Frontera Norte, por encargo de la Comisin para Asuntos de la Frontera Norte 18 , que se constituye en el principal esfuerzo de gestin integral de la frontera que hasta la fecha ha sido desarrollado por el gobierno mexicano, y respecto al cual, hoy en da, se desconoce el impacto preciso, o incluso si tiene posibilidades de supervivencia.

La Comisin para Asuntos de la Frontera Norte se constituy en febrero de 2001 como una comisin intersecretarial de carcter permanente, con el objeto de coordinar, a travs de procesos de planeacin y ejecucin, las polticas y acciones de gobierno encaminadas a lograr el desarrollo integral y sustentable de la regin de la frontera norte del pas. La Comisin se integra de manera permanente por los titulares de las secretaras de Gobernacin, Relaciones Exteriores, Hacienda y Crdito Pblico, Desarrollo Social, Medio Ambiente y Recursos Naturales, Energa, Economa, Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin, Comunicaciones y Transportes, y Turismo as como los titulares de la Oficina de la Presidencia para las Polticas Pblicas, de la Oficina de Representacin para Mexicanos en el Exterior y Mxico-Americanos, de la Comisin Nacional del Agua y el Comisionado Presidencial para Asuntos de la Frontera Norte, quien es designado por el Presidente de la Repblica.

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II. Visin General La frontera Mxico-Estados Unidos se articula a lo largo de ms de 3,200 kilmetros y forma micro-regiones de localidades vecinas, la una del lado mexicano y la otra del lado estadounidense, que interactan en mayor medida entre ellas que con localidades del mismo pas; de este modo, muy probablemente convierten a esta regin en el espacio ms autnticamente binacional entre los dos pases, y en un laboratorio natural de integracin. Sera posible afirmar que se forman corredores regionales, que articulan diferentes localidades en torno a actividades comerciales, industriales, tursticas y de movimiento poblacional. Por lo menos se distinguen cuatro: el corredor que va de Los ngeles a Ensenada, el que vincula a las ciudades de Hermosillo, las dos Nogales, Tucson y Phoenix, el que inicia en Chihuahua y pasa por Ciudad Jurez y El Paso y, finalmente, en el extremo este, el que desde Monterrey abarca a las localidades de Saltillo, Nuevo Laredo, Laredo y llega hasta San Antonio. A partir del 2005 las localidades binacionales se observan de oeste a este. En primer lugar la localidad de Tijuana-San Diego, con una poblacin aproximada de 4.3 millones de personas; cerca de esta regin se sita Mexicali-Calexico, y enseguida se localizan las localidades de Nogales, Son. y Nogales, Az.: ambas regiones cuentan con aproximadamente un milln de habitantes; despus se encuentra Ciudad Jurez-El Paso, con una poblacin de alrededor de dos millones de personas. En la misma lnea fronteriza se ubican Nuevo Laredo-Laredo y ReynosaMcAllen, con casi 600,000 habitantes cada una; y por ltimo se cuenta a MatamorosBrownsville, en donde viven aproximadamente 800,000 personas. Los mapas 1 y 2 ilustran este tipo de constitucin de la regin fronteriza. El primero muestra los corredores regionales y el segundo la conformacin de localidades binacionales.

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La frontera Mxico-Estados Unidos es un espacio en el que conviven, en ocasiones de manera desordenada, diferentes realidades, que van desde la interaccin social, econmica y cultural de carcter local hasta procesos que para alguno de los dos pases involucrados, y en ocasiones para ambos, se asocian a cuestiones tales como el resguardo de su soberana y de su seguridad nacional. El trmino desordenada tendra que precisarse. Quiz debera decirse que las sociedades fronterizas han encontrado la forma de interactuar, a pesar de las insuficientes e inadecuadas regulaciones gubernamentales, y a veces francamente al margen de ellas, con lo que incurren en pequeas ilegalidades, conocidas incluso por las autoridades encargadas de vigilar que stas no se cometan. Sin embargo, a pesar de los enormes beneficios econmicos y sociales de este tipo de funcionamiento y de interaccin fronteriza, la movilidad de la poblacin que transita por la regin, ya sea en su dimensin local - los residentes de un lado que se desplazan al otro - o en la asociada a la migracin internacional - que convierte a las localidades fronterizas en regin de trnsito de cientos de miles de emigrantes mexicanos y de otras nacionalidades -, no ha encontrado an un modelo elemental de gestin. Aun considerando nicamente los condados y municipios colindantes, en este espacio fronterizo viven cerca de 13 millones de personas (vanse los cuadros 1 y 2, que muestran el crecimiento poblacional de 1990 a 2005 de los municipios y condados colindantes en la frontera Mxico29

Estados Unidos), que en su interaccin cotidiana de carcter binacional, representan ms de trescientos cincuenta millones de cruces fronterizos cada ao (vase el cuadro 3, que muestra los cruces fronterizos para las fronteras de cada uno de los Estados del sur de los Estados Unidos de 2001 a 2004). De hecho, las localidades que colindan interactan ms de manera binacional que nacional. Tijuana o Ciudad Jurez, ciudades fronterizas mexicanas, prcticamente tienen una relacin ms intensa, desde cualquier punto de vista, con su vecino estadounidense que con cualquier otra ciudad mexicana, incluyendo la capital del Estado al que pertenecen. Cuadro 1: Poblacin de municipios fronterizos de 1990 a 2005
MUNICIPIOS
Tijuana, B.C. Cd. Jurez, Chih. Mexicali, B.C. Reynosa, Tam. Matamoros, Tam. Nuevo Laredo, Tam. Nogales, Son. San Luis Rio Colorado, Son. Piedras Negras, Coah. Acua, Coah. Ro Bravo, Tam. Tecate, B.C. Agua Prieta, Son. Caborca, Son. Valle Hermoso, Tam. Puerto Peasco, Son. Cananea, Son. Nava, Coah. Miguel Alemn, Tam. Ascensin, Chih. Ojinaga, Chih. Anhuac, N.L. Camargo, Tam. Gustavo Daz Ordaz, Tam. Ocampo, Coah. Jimenez, Coah. Guadalupe, Chih. Praxedis G. Guerrero, Chih. Altar, Son. Janos, Chih. Mier, Tam. Naco, Son. Guerrero, Tam. Saric, Son. Guerrero, Coah. Santa Cruz, Son. Manuel Benavides, Chih. Hidalgo, Coah.

1990
747,381 798,499 601,938 282,667 303,293 219,468 107,936 110,530 98,185 56,336 94,009 51,557 39,120 59,160 51,306 26,625 26,931 16,915 21,322 16,361 23,910 17,316 15,043 17,705 7,857 8,253 9,054 8,442 6,458 10,898 6,244 4,645 4,510 2,112 2,374 1,476 2,794 1,220

2000
1,210,820 1,218,817 764,602 420,463 418,141 310,915 159,787 145,006 128,130 110,487 104,229 77,795 61,944 69,516 58,573 31,157 32,061 22,986 25,704 21,939 24,307 18,524 16,787 16,223 12,053 9,724 10,032 8,905 7,253 10,214 6,788 5,370 4,366 2,257 2,050 1,628 1,747 1,441

2005
1,410,700 1,313,338 855,962 526,888 462,157 355,827 193,517 157,076 143,915 126,238 106,842 91,021 70,303 70,113 62,193 44,875 32,157 25,856 24,020 22,392 21,157 17,983 17,857 15,028 10,183 9,768 9,148 8,514 8,357 8,211 6,539 6,010 3,861 2,486 1,877 1,786 1,600 1,516

Total

3,879,850

5,552,741

6,247,271

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Cuadro 2: Poblacin de condados fronterizos de 1990 a 2005

CONDADOS
San Diego, California Pima, Arizona El Paso, Texas Hidalgo, Texas Cameron, Texas Webb, Texas Dona Ana, New Mexico Yuma, Arizona Imperial, California Cochise, Arizona Starr, Texas Maverick, Texas Val Verde, Texas Santa Cruz, Arizona Luna, New Mexico Zapata, Texas Brewster, Texas Presidio, Texas Hidalgo, New Mexico Kinney, Texas Hudspeth, Texas Culberson, Texas Jeff Davis, Texas Terrell, Texas

1990
2,498,016 666,880 591,610 383,545 260,120 133,239 135,510 106,895 109,303 97,624 40,518 36,378 38,721 29,676 18,110 9,279 8,681 6,637 5,958 3,119 2,915 3,407 1,946 1,410

2000
2,813,833 843,746 679,622 569,463 335,227 193,117 174,682 160,026 142,361 117,755 53,597 47,297 44,856 38,381 25,016 12,182 8,866 7,304 5,932 3,379 3,344 2,975 2,207 1,081

2005
2,933,462 924,786 721,598 678,275 378,311 224,695 189,444 181,277 155,823 126,106 60,941 51,181 47,596 42,009 26,498 13,373 9,079 7,722 5,139 3,327 3,295 2,627 2,306 996

Total

5,189,497

6,286,249

6,789,866

Cuadro 3: Cruces Fronterizos por ao

AO 2002 2003 2004 2005 Pasajeros en tren 270,242 246,897 236,141 253,591 Pasajeros en vehiculos 8,139,017 7,526,855 7,278,872 7,024,637 Pasajeros en autobus 269,028,604 255,199,884 255,782,826 248,568,824 Peatones 51,359,963 49,601,266 48,910,252 46,434,951 TOTAL 328,797,826 312,574,902 312,208,091 302,282,003

Fuente: U.S. Department of Transportation, Research and Innovative Technology Administration, Bureau of Transportation Statistics, Border Crossing/Entry Data; based on data from U.S. Department of Homeland Security, Customs and Border Protection, OMR database.

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Las expresiones de esta interaccin son diversas y hasta ingeniosas. Se vive de un lado, y se estudia, trabaja, socializa, se adquiere un bien o se demanda un servicio del otro lado de la frontera, sin tomar en cuenta el que dicha accin sea legal o no, permitida o no por el obsoleto marco legal que intenta, con poco xito, regir la vida fronteriza. Un caso paradigmtico de esta regin y de la ocurrencia simultnea de la interaccin tanto local como regional y de las tensiones que esta interaccin encuentra ante un modelo rgido de gestin de la frontera, en torno a la movilidad poblacional y a los flujos migratorios internacionales, se constituye en el extremo oeste de la frontera entre los dos pases, en la regin conocida como Tijuana-San Diego. Esta regin es, desde el punto de vista local, el espacio de interaccin de comunidades de pequeas localidades al sur de la ciudad de San Diego, en el Estado de California, con la ciudad de Tijuana, en el lado mexicano. En una dimensin regional, el espacio se extiende al norte de la ciudad de Los ngeles y al sur hasta la ciudad mexicana de Ensenada. Los mapas 3, 4 y 5 muestran esta conformacin regional. En el mapa 3 aparece lo que podramos llamar la expresin local de esta regin, en donde la conurbacin de las localidades se distribuye a los dos lados de la frontera; el mapa 4 muestra lo que podra llamarse el corredor regional que va desde la ciudad de Los ngeles en el Estado de California hasta la ciudad de Ensenada del lado mexicano. Por ltimo, a manera de ejemplo, el mapa 5 muestra, a nivel de census track (unidad geoestadstica de la oficina del censo de los Estados Unidos), el porcentaje de hogares de origen mexicano: el color ms intenso refleja una mayor presencia relativa de la poblacin residente de origen mexicano.

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Podramos decir que se trata un escenario de integracin, por lo menos a nivel local o informal? A pesar de que habra que precisar lo que se entiende por integracin, casi bajo cualquier definicin conceptual o funcional del trmino, hoy en da la respuesta debera ser un contundente no. No es posible afirmar otra cosa cuando hay iniciativas, avaladas por una parte importante de la sociedad estadounidense, y desarrolladas por su gobierno, que construyen muros a lo largo de esa frontera 19 . Un ejemplo de esto es que, el pasado 14 de septiembre, la Cmara de Representantes de los Estados Unidos aprob una iniciativa para fortalecer la seguridad en las fronteras, que incluye la construccin de un muro de poco ms de 1,125 kilmetros en la frontera con Mxico; ste, en teora, sera distribuido en los 3,200 kilmetros de dicha frontera. Poco despus, el 30 de septiembre, la Cmara de Senadores, cuyo voto es necesario para que la iniciativa de la Cmara de Representantes se convierta en ley, aprob dicha iniciativa; ms tarde, fue promulgada por el presidente Bush. Aunque existen problemas de carcter presupuestal, la construccin del mencionado muro ha comenzado en Arizona, junto con la instrumentacin de otras medidas tambin aprobadas por ambas cmaras. Estos hechos hacen que sea difcil aceptar la idea de una posible integracin. Cmo podra una regin estar integrada, si al mismo tiempo tiene muros interiores? De hecho ni siquiera podramos afirmar que tal integracin es un anhelo de sus pobladores. En esta cotidianidad que avanza lentamente, y a la que a pesar de sus contradicciones, los residentes fronterizos se adaptan, ha habido situaciones o procesos que detonan cambios sustanciales. Sin duda el cambio ms importante en los ltimos aos ha sido un programa de importacin temporal, que fue creado en 1964 y dio origen a la llamada industria maquiladora. 20 Este programa gener muchos de los empleos que la mano de obra mexicana, poco calificada, joven y frecuentemente femenina, demandaba; sin embargo, tambin acarre un crecimiento poblacional - en virtud de la migracin interna que estimul -, desordenado y anrquico, que en algunas localidades fronterizas casi triplic el promedio nacional, y contribuy al consecuente desordenamiento territorial y de desarrollo urbano que hoy se observa. Este programa tuvo un relanzamiento importante con la firma de un amplio tratado comercial entre Mxico, Canad y los Estados Unidos, conocido como TLCAN (Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte) que libera la circulacin de bienes y servicios; sin embargo, en gran medida deja a un lado la circulacin de las personas, partiendo incluso de un supuesto equivocado: el que, al liberar la movilidad de los bienes y servicios, se arraigara a las personas en sus respectivos pases. En este sentido, a pesar de que el tratado incluye clusulas sobre la movilidad de trabajadores de alta calificacin, no aborda la movilidad de trabajadores de baja calificacin. Es paradjico que por un lado, haya un fuerte impulso para los procesos de integracin econmica y el libre
La propuesta del representante Sensenbrenner fue aprobada por la Cmara Baja del congreso de los Estados Unidos en Diciembre del 2005. Esta propuesta toma como eje articulador la seguridad y, entre otras cosas, refuerza la vigilancia de la frontera con la construccin de ms de 1 000 kilmetros de muro fronterizo y el aumento considerable de los recursos humanos, tecnolgicos y de equipo de la patrulla fronteriza. Adems, eleva a delito tanto la presencia indocumentada como la ayuda de cualquier persona u organizacin a los indocumentados (lo cual de facto convertira en delincuentes a organizaciones como la Iglesia catlica o los familiares de los inmigrantes, cuyos hijos en muchos casos ya nacieron en los Estados Unidos). 20 Este programa consiste en ingresar de manera temporal al pas, libres de aranceles, componentes o partes de productos ms complejos, para que la mano de obra mexicana, barata y dcil, ensamble los productos que sern vendidos en cualquier parte del mundo.
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comercio, mientras que, por otro lado, este tipo de acuerdos excluyera un tema tan relevante como el intercambio de mano de obra. Algunos representantes gubernamentales y empresarios han defendido este hecho argumentando que el crecimiento econmico, el flujo de inversiones y la apertura comercial son formas de generar riqueza y empleo y que, por ende, se constituyen en una manera de prevenir la migracin laboral. Sin embargo, en la prctica se ha observado que esta lgica no es cierta, y que por el contrario, los flujos migratorios han aumentado 21 . A pesar de la importancia que hoy tiene el flujo migratorio, no slo a nivel econmico, sino tambin poltico y cultural, y aunque varios pases industrializados han reconocido la necesidad que tienen sus economas de mano de obra migrante, los acuerdos de integracin econmica y comercial siguen obviando el tema de la migracin. Como se ha mencionado, estos acuerdos han coincidido con la instrumentacin de polticas migratorias restrictivas y controles fronterizos cada vez ms estrictos. El crecimiento econmico y los acuerdos de apertura comercial no son la garanta de que las presiones migratorias se puedan detener. Por el contrario, la reduccin de estos flujos depende en gran medida de una profunda transformacin de las condiciones estructurales de los pases expulsores y receptores de poblaciones migrantes y, por supuesto, de la reduccin de las disparidades econmicas y sociales entre esos pases. 22 Para efectos de la migracin internacional, en la frontera podemos distinguir dos tipos de movilidad. Aquella que podramos llamar local, que no implica un cambio de lugar de residencia (como tampoco es el caso para muchos de los migrantes internacionales no residentes de localidades fronterizas) y que concierne a los residentes de las localidades fronterizas, de uno y otro lado de la frontera, que se desplazan cotidianamente entre stas o bien con una periodicidad fija; por ejemplo, cada semana trabajan en alguna localidad del sur de los Estados Unidos y regresan cada fin de semana a sus hogares en Mxico; y aquella para la cual las localidades fronterizas son simplemente lugares de trnsito hacia los Estados Unidos. Una aproximacin numrica que dimensiona estos flujos aparece a continuacin.

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Integracin econmica y migracin: Polticas restrictivas en tiempos de libre comercio. Martha Cecilia Ruiz. Papademetriou G. Demetrios, Un examen de resultados y observaciones clave. Clusulas de movilidad del TLCAN: Clima Poltico y resultado, Carnegie Endowment for International Peace.

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Cuadro 4: Estimaciones de mexicanos en los Estados Unidos

Poblacin nacida en Mxico que reside o trabaja temporalmente en Estados Unidos [1] 1960
1.50 0.00 0 1.25 0.00 0 250. 000

Modalidad migratoria

1970
1.85 0.00 0 1.55 0.00 0 300. 000

1980
3.45 0.00 0 2.95 0.00 0 500. 000

1990
5.85 0.00 0 5.35 0.00 0 500. 000

1996
7.70 0.00 0 7.15 0.00 0 550. 000

2000
9.20 0.00 0 8.60 0.00 0 600. 000

2005
11.2 00.0 00 10.6 00.0 00 600. 000

Total

Emigrantes permanentes [2]

Migrantes temporales laborales [3]

Fuente: Estimacin de El Colegio de la Frontera Norte con base en Los Censos de Poblacin de Estados Unidos de 1960, 1970, 1980, 1990 y 2000, en la Current Population Survey de 1996 a 2004, en la Current Complementary Survey de 2000, en la American Community Survey de 2001, 2002 y 2003, en la encuesta de Migracin a la Frontera Norte del Pas (EMIF) de los aos 1993 a 2004, en la Encuesta Nacional de la Dinmica Demogrfica (ENADID) de 1992 y 1995, en la Encuesta del 10% de viviendas del Censo mexicano de poblacin del 2000 y en el modulo de migracin de la Encuesta Nacional de Empleo de 2002 (cuarto trimestre de 2002)

[1] Se refiere a los mexicanos de nacimiento presentes en Estados Unidos a mediados del ao de referencia, con exclusin de los turistas y excursionistas [2] Los emigrantes permanentes son mexicanos de nacimiento que viven habitualmente en Estados Unidos en la fecha de referencia [3] Los migrantes temporales laborales son mexicanos de nacimiento que se encuentran presentes en Estados Unidos en la fecha de referencia por motivos laborales (trabajando o buscando trabajo)

Cuadro 5: flujo anual de Mexicanos que van a trabajar a los Estados Unidos
Flujo anual de migrantes mexicanos que se van a trabajar o vivir a Estados Unidos 2000 Flujo anual de Emigrantes permanentes [1] Total Autorizados No autorizados Flujo anual de Migrantes temporales laborales entre Mxico y Estados Unidos [2] Total Autorizados No autorizados 500.000 140.000 360.000 550.000 110.000 440.000 380.000 106.400 273.600 425.000 119.000 306.000 2005

Modalidad migratoria

Fuente: Estimacin de El Colegio de la Frontera Norte con base en Los Censos de Poblacin de Estados Unidos de 1960, 1970, 1980, 1990 y 2000, en la Current Population Survey de 1996 a 2004, en la Current Complementary Survey de 2000, en la American Community Survey de 2001, 2002 y 2003, en la encuesta de Migracin a la Frontera Norte del Pas (EMIF) de los aos 1993 a 2004, en la Encuesta Nacional de la Dinmica Demogrfica (ENADID) de 1992 y 1995, en la Encuesta del 10% de viviendas del Censo mexicano de poblacin del 2000 y en el modulo de migracin de la Encuesta Nacional de Empleo de 2002 (cuarto trimestre de 2002) [1] Los integrantes del flujo anual de emigrantes permanentes son mexicanos de nacimiento que a lo largo del ao se trasladan a Estados Unidos para quedarse a vivir en ese pas [2] El flujo anual de migrantes temporales se compone por los mexicanos de nacimiento que anualmente cruzan a Estados Unidos para trabajar temporalmente en ese pas (entre seis y ocho meses en promedio).

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Los modelos de gestin de la frontera Mxico-Estados Unidos en lo que concierne al cruce de personas no han encontrado el equilibrio entre la eficiencia del modelo y la preservacin de los valores que impulsan el control fronterizo, en particular en los aspectos de seguridad. De la misma forma, no ha sido posible desarrollar un modelo que administre adecuadamente ambas modalidades de desplazamiento transfronterizo: el local y el que se refiere a no-residentes locales, principalmente migrantes internacionales que, con documentos o sin ellos, llegan a las localidades fronterizas con la intencin de internarse en los Estados Unidos. As, un muy dudoso incremento de la seguridad en el control de los flujos de personas significa, en la prctica, la obstaculizacin de la cotidianidad fronteriza, vital para el desarrollo de esta regin. Hasta hoy una frontera ligeramente ms controlada implica prdidas importantes para el desarrollo de la regin, lo que se debe sobre todo a las largas filas y a los prolongados tiempos de espera para poder cruzar de un lado a otro, con lo cual, adems, se convierte a la frontera en una zona de conflicto entre dos pases que se dicen socios y amigos. Tambin es importante considerar que en Mxico, aparte del proceso de emigracin, tambin existe el trnsito y la inmigracin. Se debe decir que la gran mayora de los extranjeros por nacimiento residentes en Mxico proviene de los EE. UU. En efecto, de acuerdo con la informacin obtenida, casi el 70% de los extranjeros residentes en Mxico declar haber nacido en el pas del norte. Adicionalmente, cabe destacar un fenmeno que se da en los municipios ubicados en la franja fronteriza: un gran nmero de mujeres embarazadas cruzan hacia los Estados Unidos para que su hijo pueda tener la nacionalidad de ese pas. Por otra parte, tambin se verifica una inmigracin de jubilados estadounidenses, que deciden mudarse a Mxico. As, en el 2000, de casi medio milln de personas que declararon tener como lugar de nacimiento un pas diferente de Mxico, 133,000 residen en los municipios de la frontera norte, y de esos el 96.1% declar como pas de nacimiento los EE. UU. Asimismo, 38.9% de los extranjeros radicados en esta franja fronteriza vive en algn municipio correspondiente a Baja California; en este sentido, los ms destacados son Tijuana y Mexicali. En Chihuahua vive el 25.7%, y es en el municipio de Jurez donde se concentra este grupo de poblacin. En los municipios fronterizos del Estado de Tamaulipas se encuentra el 23.7% de los nacidos fuera del pas que llegaron a esta regin de Mxico. En resumen, en Baja California, Chihuahua y Tamaulipas viven casi 9 de cada 10 nacidos en otro pas, lo cual se constituye en un referente de relieve, considerando que en esos tres Estados se encuentran los puertos de salida de mayor importancia para la poblacin que se dirige a los EE. UU. En noviembre del 2006, el Departamento de Estado norteamericano estim que durante la ltima dcada el nmero de estadounidenses residentes en Mxico aument de 200,000 a un milln, (lo que equivale a una cuarta parte de los norteamericanos expatriados) 23 .

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INEGI, Los extranjeros en Mxico, Estimacin de poblacin extranjera en los censos y encuestas mexicanas, 2000.

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III. La dimensin local Por otro lado, los diferentes programas de control del cruce fronterizo han evolucionado poco a poco, como parte de un proceso que slo puede ser comprendido si se le analiza en intervalos de tiempo extensos. Las localidades fronterizas, tanto mexicanas como estadounidenses, se han ido acostumbrando a esta dinmica, adaptndose a estos cambios que por lo general, no han sido abruptos, pero que manifiestan una tendencia hacia un control cada vez ms riguroso y una frontera cada vez ms rgida. Han surgido as diversas estrategias, que van desde la modificacin de horarios de cruce o de lugar de residencia, la utilizacin de garitas alternativas, la creacin de lneas preferenciales como las llamadas carpool 24 , y hasta el uso de estrategias que rayan en la ilegalidad como las llamadas lneas de influyentes o la utilizacin de bicicletas rentadas con la finalidad de agilizar el cruce (estas bicicletas se utilizan exclusivamente para tener acceso a una lnea preferencial) 25 . Recientemente surgieron adems programas de cruce rpido, como el denominado SENTRI 26 que, aunque ha sido muy positivo, desafortunadamente no ha disminuido en medida significativa la complejidad del cruce poblacional fronterizo. Un aspecto comn de estos programas es que aparentemente no toman en cuenta las caractersticas locales de los cruces fronterizos: Quin cruza de un lado al otro de la frontera y para qu? En trminos generales, las razones por las cuales se cruza de un lado al otro de la frontera son las siguientes: Se reside en un lado de la frontera y se trabaja del otro, Se reside en un lado de la frontera y se estudia del otro, Se reside de un lado y se presta algn servicio tcnico o profesional del otro, Se realizan visitas tursticas al otro lado de la frontera, Se posee un negocio o se ejerce una profesin de un lado de la frontera y se requieren insumos que se adquieren u obtienen de otro lado de la frontera, Se reside de un lado de la frontera y se socializa en el otro, Se compran bienes y servicios en ambos lados de la frontera. Finalmente, es importante mencionar que gran parte de esta dinmica tiene lugar en un espacio de ilegalidad, que ha resultado altamente funcional para los habitantes de la regin, y ante el cual las autoridades han optado por solamente simular la aplicacin de las reglamentaciones correspondientes, o simplemente tolerar estas pequeas ilegalidades.

La lnea Carpool es un carril preferencial, que existe en las autopistas norteamericanas, en el cual el requisito de utilizacin es que viajen ms de dos o tres personas por auto, dependiendo del caso. Se cre con la finalidad de que las personas se sientan incentivadas a viajar en nmero superior a una persona por vehculo, y de esa manera agilizar el trnsito vehicular. 25 Dicha lnea ha sido recientemente cancelada por las autoridades norteamericanas. 26 La SENTRI (Red Electrnica Segura para la Inspeccin Rpida de Viajeros) es un programa de pasajeros/vehculos que agiliza el proceso de cruce de viajeros previamente registrados. Dicho programa fue creado en 1995, para agilizar los cruces en la frontera sur de los Estados Unidos; los solicitantes deben proveer impresiones digitales para inspeccin previa y pagar un arancel para ellos mismos, los miembros de su familia y sus vehculos. El vehculo y todas las personas en su interior deben estar registrados.

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IV. La frontera como regin de trnsito de migrantes internacionales 1. La tolerancia estadounidense y la omisin mexicana En la prctica, el fenmeno migratorio de carcter laboral funciona como un sistema de componentes complementarias. Aquello que para un pas es un proceso de llegada de inmigrantes, para el otro es un proceso de emigracin y de trnsito de personas. La lgica mediante la cual estas componentes interactan para que el sistema funcione no refleja necesariamente los marcos jurdicos o institucionales que en principio deben regir la llegada o salida de personas de un pas. Por el contrario, con frecuencia, como ocurre en el caso Mxico Estados Unidos, son las fuerzas del mercado y su demanda de mano de obra conveniente (es decir, dcil, barata y de poca calificacin) para cierto mercado laboral, la que hace funcionar el sistema migratorio entre los dos pases; esto se combina con la incapacidad de arraigar a esa mano de obra en su pas de origen, sta aprovecha la vecindad geogrfica y las redes familiares y sociales. Durante los ltimos cuarenta aos, las componentes concretas, desde el punto de vista prctico de la poltica migratoria estadounidense, fueron esencialmente dos: la tolerancia y un discurso anti-inmigracin. Del lado mexicano las componentes, complementarias a las del vecino, eran la omisin y un discurso pro-emigrante. Efectivamente, los Estados Unidos toleraban la presencia de inmigrantes indocumentados. Muchos indicadores respaldan esta afirmacin. Si realmente se hubiera querido controlar esta inmigracin, se hubieran podido realizar, por ejemplo, operativos de detencin antes o despus de los mltiples conciertos o bailes de grupos musicales mexicanos que con frecuencia ocurren en ciudades como Los ngeles o Chicago, y a los que asisten miles de inmigrantes indocumentados; o bien se hubiera perseguido de otra forma la contratacin de indocumentados. Mientras ms de diez mil agentes de la patrulla fronteriza vigilan la frontera, menos de cien agentes vigilan los centros de trabajo de todo el pas; en los aos en que haba ms de un milln y medio de detenciones de inmigrantes indocumentados en su intento por entrar a los Estados Unidos, el nmero de sanciones a los empleadores de esa mano de obra no rebasaba la decena. 27 Paralelamente, la clase poltica estadounidense, acompaada de los medios de comunicacin, construy un discurso anti-inmigracin, en el cual se presenta al inmigrante, sobre todo al mexicano, como causante de un costo desproporcionadamente mayor respecto al eventual beneficio que derivaba de su presencia. As, se deca que el inmigrante utilizaba servicios pblicos, como educacin o salud, que eran pagados por los contribuyentes estadounidenses y no por el trabajo de los inmigrantes o por los impuestos que stos pagan. En la primera parte de los aos 90, el entonces gobernador de California, Pete Wilson, llev este discurso al extremo y promovi legislaciones (como la propuesta 187) que restringan el acceso de los inmigrantes indocumentados a los servicios pblicos bsicos, tales como la educacin y los servicios sociales y de salud. Para ello, pretenda que cualquier persona que quisiera utilizar dichos servicios comprobara su derecho legal a residir en el pas. Adems, en caso de que alguna persona solicitara algn servicio y los agentes gubernamentales sospecharan que era indocumentada, deban reportar por escrito este hecho a las autoridades correspondientes.
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Datos del informe de Government Accountability Office (GAO): Immigration Enforcement: Weaknesses Hinder Employment Verification and Worksite Enforcements Efforts, Agosto 2005.

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Esta propuesta fue aprobada en una eleccin general, el 8 de noviembre de 1994, con un 59% del voto; sin embargo, tan slo unos das despus, se promulg una orden de aplazamiento en su contra. Finalmente, en 1998 fue revocada por una corte federal. La idea principal de esta ley era que, al quitar esas concesiones, se inhibira de alguna manera la llegada de un mayor nmero de inmigrantes indocumentados, y al mismo tiempo se incentivara a otros para que abandonaran el Estado. Con el tiempo, el discurso anti-inmigracin se fortaleci, al asociarse con otros factores negativos como el narcotrfico y ms recientemente el terrorismo. No necesariamente se aduca que el inmigrante mexicano fuera terrorista o narcotraficante, pero s se afirmaba y an se afirma - que el narcotrfico o el terrorismo podran utilizar los mismos medios y redes que usan los inmigrantes indocumentados para entrar a los Estados Unidos. Actualmente, este discurso se escucha an entre los gobernadores de los Estados fronterizos de los Estados Unidos considerados amigos de Mxico. Un ejemplo de ello es el gobernador de ascendencia mexicana del Estado de Arizona, Bill Richardson: a pesar de contarse en dicha categora, en septiembre de 2005 hizo declaraciones fuertes acerca de la situacin en la frontera con Mxico, e incluso pidi la ayuda del gobierno federal para tener un control de la frontera a nivel masivo". La tensin de este doble juego ha sido la frontera comn entre los dos pases. En este sentido, y como consecuencia del que la cultura poltica estadounidense obliga a encontrar alguna expresin concreta del discurso poltico, se escogi la frontera con Mxico como el espacio en el que buscar expresar alguna congruencia con el discurso y el marco jurdico vigente de la inmigracin. Por su parte, de manera complementaria, Mxico tena (y de alguna manera an tiene) su propio doble juego. Por un lado, se ha sostenido un discurso pro-emigrante, quien es presentado como hroe, y se afirma que el incremento en las remesas puede ser interpretado como indicador de xito, o se despliegan algunas iniciativas para que los emigrantes puedan ejercer sus derechos polticos desde el extranjero. Por otro lado, este discurso se combina con la ausencia de programas de desarrollo en las regiones de salida; con la ya mencionada omisin ante el desorden que se vive en las localidades fronterizas, en las cuales el crimen organizado ahora ofrece los servicios asociados al cruce indocumentado (transporte, alojamiento, complicidades con autoridades de ambos lados, rutas protegidas, etc.) y acta impunemente; con la insuficiencia de acciones de proteccin al emigrante 28 , aun de parte de prestadores de servicios dentro de la legalidad como las lneas areas, que han construido rutas para llevar a los emigrantes al norte y que llegan a ofrecer paquetes que incluyen la transportacin area a la ciudad de Hermosillo, un taxi a la central de autobuses de esa ciudad y un autobs para el viaje a la ciudad de Altar; 29 o, por ltimo, la relativa pasividad con la que se han abordado los casos de ms de cuatrocientos fallecimientos por ao de migrantes indocumentados, en su intento por ingresar a los Estados Unidos. No se puede afirmar que en Mxico no exista programa alguno; sin embargo, por el momento slo existen pocos. Dos de los principales son los de proteccin al migrante surgidos al final de la dcada de los ochenta: el Programa Paisano y los Grupos Beta. El primero de ellos atiende esencialmente a los migrantes en flujo migratorio, es decir, cuando stos se internan en Mxico

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Este servicio es ofrecido por la compaa area llamada A Volar.

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de manera temporal o definitiva despus de una estancia en los Estados Unidos. Es un programa que se cre con la finalidad de generar mecanismos que controlaran y gradualmente eliminaran los ndices de maltrato, extorsin, robo, corrupcin y prepotencia en que incurran los servidores pblicos de diversas dependencias del gobierno federal en contra de connacionales. Este programa fue instrumentado por primera vez en diciembre de 1989. Fundamentalmente, ambos programas, que no estn relacionados entre s, fueron creados para proteger a los migrantes de las autoridades mexicanas que los extorsionaban y abusaban de ellos. Sin negar los resultados positivos de estos programas, hay que observar que no contemplan la proteccin del migrante de manera integral, ni para todas las modalidades de migrantes y flujos migratorios; es decir, desde que los migrantes salen de sus lugares de origen hasta que se establecen de manera definitiva, ya sea en Mxico o en los Estados Unidos. Por otra parte, en el 2004 el gobierno de Mxico, en colaboracin con el gobierno de los Estados Unidos, instaur un programa piloto de Repatriaciones voluntarias, el cual dur aproximadamente 3 meses. En ese perodo se realizaron 151 vuelos y fueron repatriados ms de 14 000 connacionales de manera voluntaria. El programa se ha repetido en los dos aos posteriores, y se calcula que entre el 2004 y el 2005 fueron repatriados alrededor de 34,000 mexicanos 30 . El objetivo de este programa es que los regresos se realicen de manera ms segura y ordenada. En materia de salud, existe el Programa Frontera Saludable 2010, que tiene como objetivo mejorar la salud en la regin fronteriza Mxico-Estados Unidos; esta rea abarca 100 kilmetros al norte y al sur de la frontera Mxico-Estados Unidos. Establecido por la Comisin de Salud Fronteriza Mxico-Estados Unidos, 31 este programa es una iniciativa binacional que incluye elementos comunes de programas de salud tanto de Mxico como de los Estados Unidos. En materia de educacin, los Estados fronterizos acordaron que es necesario crear una Comisin Fronteriza sobre Educacin Mxico-Estados Unidos, que tiene el fin de revisar las actividades educativas a lo largo de la frontera. El objetivo de la comisin es dar seguimiento a las iniciativas sobre educacin y, a la vez, funcionar como un centro de informacin sobre programas educativos; adems, debe promover esfuerzos de colaboracin para ampliar, revitalizar y mejorar las estructuras y programas de educacin pblica en los Estados fronterizos, para poder facilitar la continuacin y ampliacin de actividades y asegurar la imparticin de la educacin preescolar hasta la educacin superior; debe fortalecer y promover la colaboracin para ampliar, mejorar y crear programas tanto actuales como futuros, dentro de las estructuras de la educacin media y superior en los Estados fronterizos, para poder facilitar los intercambios entre profesionistas y tcnicos, el desarrollo de la fuerza laboral y las oportunidades de investigacin, y as ampliar las oportunidades de educacin para los habitantes de la regin. 32 Una expresin ms concreta de vinculacin son las remesas que los migrantes regularmente envan a sus lugares de origen, y que representan un ingreso importante para Mxico. En el caso de nuestro pas, el banco de Mxico reporta en 2005 cerca de veinte mil millones de dlares en
Datos de la Embajada de Mxico en Estados Unidos. Fuente: United Nations High Commissioner for Refugees, Presentacin del Programa. 32 Fuente: Texas Secretary of State Roger Williams, Logros - Resumen Ejecutivo 2001-2002, Presentado ante la XX Conferencia de gobernadores fronterizos Mxico-Estados Unidos, Phoenix, Arizona.
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remesas familiares, 33 lo cual representa el 3% del Producto Interno Bruto (PIB). De acuerdo con estas cifras, lo cual no es carente de razn, la economa depende de estas remesas. En Mxico, como se aprecia en la grfica siguiente, el porcentaje de hogares que reciben remesas ha pasado de apenas el 2.4 % en los 80s a casi el 6% en 2004, y se ha convertido, en la prctica, en el equivalente de un sector de la economa, de tal manera que se constituye en la segunda fuente de ingreso de divisas al pas despus del petrleo.

Hogares en Mxico que reciben remesas de familiares del extranjero (en porcentajes)

5.7% 5.3% 4.1% 5.3%

5.3%

3.4% 2.4%

1984

1986

1989

1992

1994

1996

1998

2000

2002

Fuente: Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH) de 1984, 1989, 1994, 1996, 1998, 2000 y 2002

Con la finalidad de aprovechar de mejor manera estas remesas, el gobierno mexicano ha desarrollado esfuerzos en dos direcciones: la disminucin de los costos de transferencia y el aprovechamiento de las llamadas remesas colectivas, canalizadas a travs de las organizaciones de migrantes, para el desarrollo de obras sociales de carcter comunitario. En el primero de los temas, en el ao 2000 el costo de la transferencia alcanzaba hasta el 25% de la transaccin, 34 contra un porcentaje mucho menor, y en algunos casos prcticamente nulo, que se paga actualmente. En el segundo, recientemente se cre el Programa conocido como 3 por uno que
Existe un debate la efectiva llegada de ese dinero a los hogares, y si se trata realmente de remesas familiares, o bien la cifra esconde otro tipo de transacciones. El debate se da en trminos conceptuales, toda vez que la cifra del Banco presupone que todas las transferencias personales son remesas familiares, y tambin en trminos prcticos, ya que otros muchos indicadores no son congruentes con estas cifras: por ejemplo, el nmero de hogares relacionados con la migracin o el incremento de los flujos migratorios con respecto al incremento de las remesas (Ver Las remesas familiares medidas por el Banco de Mxico, Corona Rodolfo, Tuirn Rodolfo y Santibez Jorge.) 34 Corona Vzquez Rodolfo y Santibez Romelln, Jorge, "Los migrantes mexicanos y las remesas que envan", en Germn A. Zrate (coord.), Remesas de los Mexicanos y centroamericanos en Estados Unidos. Problemas y perspectivas, El Colegio de la Frontera Norte, Editorial Miguel ngel Porra, Mxico, 2004, pp.25-63.
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consiste en que por cada dlar que el migrante aporta a travs de las organizaciones mencionadas, el gobierno federal y el estatal ponen una cantidad igual, gracias a lo cual se constituye un fondo destinado a obras sociales decididas y administradas conjuntamente. El xito de esta iniciativa ha sido relativo: a pesar de la capacidad de gestin de las organizaciones de migrantes, en realidad su capacidad de convocatoria es limitada, y eso no ha permitido una captacin importante de recursos, que slo alcanzaron los 17 millones de dlares.

2. El final de la tolerancia? Las consecuencias de las estrategias arriba sealadas y de su visibilidad han sido catastrficas. Los cruces que se realizaban por las zonas urbanas se empezaron a alejar hacia el este, despus del doble muro. El gua o pollero que auxiliaba en el trnsito hacia los Estados Unidos, quien hasta entonces era un conocido del pueblo, que se limitaba a llevar al inmigrante del aeropuerto o la central de autobuses hasta el punto de cruce y a mostrar la ruta de dicho cruce, se fue transformando, al ofrecer otro tipo de servicios ahora necesarios para este fin, como el de hospedaje o de complicidad con autoridades de ambos lados, con tarifas que muy rpidamente pasaron a ser de doscientos dlares por cruce a dos mil. As aparece el crimen organizado asociado a esta rentable actividad. Los inmigrantes indocumentados cruzaban por donde no haba ni muro ni agentes de la patrulla fronteriza. Despus del muro, lo que se encontraba era la montaa y el desierto: en esas condiciones, los riesgos y el nmero de fallecimientos de migrantes se incrementaron considerablemente, tal y como se puede observar en el mapa nmero 6, que muestra en cruces negras la ubicacin de los fallecimientos de los inmigrantes en 1995, cuando el operativo apenas iniciaba, y en rojo los fallecimientos en el ao 2001, cuando el operativo estaba en pleno funcionamiento. En ambos casos, el tamao de la cruz es proporcional al nmero de fallecimientos que se ubicaban en esa zona.

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Paralelamente, la ausencia de agentes de la patrulla fronteriza propiciaba que, sin saberlo, los inmigrantes invadieran propiedades privadas, y generaran reacciones locales de molestia entre los habitantes y propietarios, que se fueron transformando y organizando en grupos antiinmigrantes. Lo que en un principio (hasta el ao 2001) fue la desviacin de una ruta de cruce indocumentado, se transform en la construccin de una nueva ruta, con la participacin de actores legales (lneas areas y otros prestadores de servicios) e ilegales (polleros). El aeropuerto de Hermosillo en el Estado de Sonora, se transform, para funcionar como centro de llegada al norte de los inmigrantes indocumentados; ste antes haba sido el papel de la ciudad de Tijuana en el extremo noroeste de Mxico; hoy en da recibe ms de trescientos vuelos semanales, cuando antes de este cambio slo administraba una cincuentena de vuelos. Surgen ciudades de concentracin y distribucin de emigrantes indocumentados, como el pequeo poblado de Altar adonde llegan los emigrantes que utilizan el aeropuerto de Hermosillo y de donde salen hacia los intentos de cruce en la frontera Sonora-Arizona. Este hecho puede observarse en el mapa nmero 7.

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Si bien no se puede decir que este proceso ocurri con la participacin de las autoridades mexicanas, es posible afirmar que existe por lo menos una complicidad por omisin de su parte, misma que ha permitido que ciudades como Altar, en el desierto de Sonora, se transformaran para satisfacer las necesidades de un flujo de emigrantes en trnsito. Ciertamente esto no constituye un delito o sujeto de prohibicin; sin embargo, sobresale, adems de la transformacin mencionada o como parte de la misma, la presencia de los polleros, que conducen a los emigrantes a la frontera para iniciar un cruce indocumentado. 35 En este escenario que combina, de manera complementaria, tolerancia y discurso antiinmigracin del lado estadounidense con omisin y discurso pro-emigrante del lado mexicano, y de una incipiente negociacin entre los dos ejecutivos, surge, casi desde los inicios de la administracin Bush, una lgica asociada a la seguridad nacional, que tensa la aparente armona de este modelo y detona un cambio en esta complementariedad, en particular en las formas de gestin de la frontera y del cual apenas estamos viviendo las primeras expresiones. Uno de los
Los habitantes de Altar cuentan que durante la campaa electoral del actual gobernador, le solicitaron que no pavimentara la carretera que une Altar con el poblado fronterizo del Ssabe, ya que de hacerlo, los emigrantes viajaran directamente a ese poblado sin pasar por Altar, y en consecurencia la actividad econmica de la ciudad se deprimira. Hasta julio de 2006, la carretera sigue sin ser pavimentada.
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elementos centrales en este proceso, mas no el nico, son las secuelas de los ataques terroristas de los que los Estados Unidos fueron objeto en su territorio, el 11 de septiembre del ao 2001. La hiptesis segn la cual los mismos caminos que utilizan los inmigrantes indocumentados para entrar a los Estados Unidos pueden ser utilizados por los enemigos del Estado, se ve fortalecida; asimismo, la asociacin entre la seguridad nacional, las fronteras y la inmigracin se hace evidente. La sociedad estadounidense espera que sus instituciones sepan quien entra, quien sale y quien permanece en su territorio, y para ello una frontera controlada resulta fundamental. En la agenda de los dos pases el tema migratorio es sustituido por el tema de la seguridad, y se inicia el proceso que hacia finales del ao 2005 encuentra sus primeras expresiones concretas, y que esencialmente confronta dos posiciones que, partiendo de la seguridad como eje articulador, de manera simplificada (quiz en exceso) consisten en lo siguiente: Por un lado, una corriente de pensamiento conservador sostiene que la inmigracin indocumentada es un proceso riesgoso, que hay que eliminar de raz, expulsando a los cerca de doce millones de personas (casi el 80% latinoamericanos de los cuales el 60% es mexicano) que viven en esa situacin, y controlar las fronteras, en especial la frontera con Mxico, de tal manera que se impida la llegada de inmigrantes indocumentados. La Cmara de Representantes estadounidense aprob, en diciembre de 2005, una propuesta presentada por el representante republicano Sensenbrenner. Esta propuesta deton una reaccin social seguramente espontnea de dimensiones considerables, que llev a miles de inmigrantes indocumentados, a sus familiares y a las organizaciones pro-inmigracin a manifestar pblicamente su rechazo a la propuesta aprobada y a demandar una regularizacin del status migratorio que los indocumentados ya no esperaban. La espontaneidad y autenticidad de este movimiento llam la atencin de la sociedad estadounidense y cambi el rumbo del debate migratorio. Por otro lado, surge una corriente ms liberal que, sin apartarse de las prioridades asociadas a la seguridad, recupera las demandas de estas manifestaciones, al considerar que un modelo de seguridad puede armonizarse con la necesidad de mano de obra extranjera; construye as una propuesta que finalmente es aprobada por el senado estadounidense y que consiste en fortalecer la vigilancia de la frontera, otorgar una regularizacin amplia a los indocumentados presentes en los Estados Unidos y crear un programa de trabajadores temporales que ordena la llegada de nuevos y necesarios inmigrantes. Finalmente, considerando que el reforzamiento de la vigilancia fronteriza se encuentra en todas las propuestas, el presidente Bush - que se manifest a favor de un programa de trabajadores temporales - decide, a manera de pago por adelantado, y como un mensaje que pueda acercar ambas posiciones, fortalecer la vigilancia de la frontera, utilizando en labores de apoyo a la guardia nacional, y fomentando, frente a la sociedad estadounidense, la imagen de inseguridad de la frontera con Mxico. Por ltimo, con la aprobacin de la construccin del muro y las recientes redadas de deportacin de indocumentados, resulta evidente que, en cualquier escenario, la etapa de la tolerancia como era conocida hasta hace poco, est llegado a su fin. Cabe mencionar que aunque la frontera con Mxico ser ms estrechamente vigilada, esto no implica una reduccin del flujo; ms bien se esperan otros efectos: un incremento del crimen organizado asociado al trnsito de indocumentados, mayores riesgos y vulnerabilidad de los inmigrantes, nuevas rutas y mayores tensiones en las localidades fronterizas. En el mapa que se muestra enseguida se sealan las partes de la frontera que seran reforzadas con la construccin del nuevo muro, aprobado el 46

ao pasado. Aunque la construccin ha empezado, es sabido que existe una falta de presupuesto para acabarlo; adems, actualmente existen en los Estados Unidos voces que se oponen a esta construccin.

Durante los ltimos cuarenta aos, las componentes concretas de la poltica migratoria estadounidense fueron esencialmente dos: la tolerancia y un discurso anti-inmigracin. Del lado mexicano, las componentes, complementarias a las del vecino, eran la omisin y un discurso proemigrante. Efectivamente, los Estados Unidos toleraban la presencia de inmigrantes indocumentados: numerosos indicadores respaldan esta afirmacin. Paralelamente, la clase poltica estadounidense, acompaada de los medios de comunicacin, construy un discurso antiinmigracin, en el que se presenta al inmigrante, y sobre todo al mexicano, como causante de un costo desproporcionadamente mayor que el eventual beneficio que derivara de su presencia. 36 Tradicionalmente, sobre todo en las regiones mencionadas y desde la perspectiva de las polticas pblicas, el tema de la migracin ha sido abordado desde la visin de la inmigracin, es decir desde la visin de los pases de destino o llegada, mientras que lo ha sido en mucho menor medida a partir de la visin de los pases de origen de los emigrantes. Los esfuerzos por abordar binacional o internacionalmente el tema han sido meramente discursivos, reactivos ante cuestiones coyunturales o simplemente en respuesta a las
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Fuente: Proteccin de los migrantes, Socios Humanitarios

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preocupaciones de los Estados Unidos, de especial modo y de manera creciente, a la de la seguridad. As, no solo se trata de polticas construidas unilateralmente, sino lo son, adems, con base en principios equivocados y en torno a dimensiones incompletas - como es el caso de la seguridad - que dejan de incorporar la perspectiva de los mercados laborales o del desarrollo de los pases de salida y de llegada.

3. El final de la omisin? En 1996, el gobierno de Mxico y el de los Estados Unidos decidieron realizar un estudio binacional, para conocer ms a fondo el tema migratorio. La importancia de este estudio radica en que por primera vez, se reuni un grupo de especialistas para investigar ms a fondo este fenmeno y conocer los alcances de este proceso, pues antes de esa fecha las cifras no eran muy precisas. A inicios de la administracin de los presidentes Fox y Bush, en el ao 2001, el tema se vuelve sumamente relevante, por lo cual se hace un intento por cambiar este modelo de administracin de la migracin por otro, ms acorde a las realidades del proceso migratorio y a la relacin entre los dos pases. Ambos gobiernos establecieron, de comn acuerdo, un grupo de alto nivel que se encargara de abordar el tema y de proponer eventuales formas nuevas de gestin. Mxico propuso como agenda de este grupo lo que coloquialmente se conoci como la enchilada completa 37 , que consiste en la aprobacin e instrumentacin binacional de una regularizacin amplia de los indocumentados mexicanos que viven en los Estados Unidos, un programa de trabajadores temporales con un eventual acceso a la residencia permanente, un programa de ampliacin de visas, un nuevo modelo de gestin de la frontera comn y estrategias de desarrollo de las regiones de salida de los emigrantes. La estrategia mexicana, si bien novedosa, tena limitaciones serias, ya que dependa exclusivamente de la voluntad del ejecutivo estadounidense, careca de los consensos internos mnimos en Mxico, la interlocucin se daba con el ejecutivo - cuando es sabido que el congreso estadounidense, en el tema migratorio, juega el papel ms importante -, y aun bajo el supuesto de que la negociacin fuera exitosa, Mxico no estara (y no est) preparado institucionalmente para instrumentar un acuerdo migratorio con todo lo que ello implica. Ms all de este esfuerzo, sin xito, realizado a inicios de la administracin foxista y aun considerando algunos programas de pequea dimensin y esencialmente reactivos, 38 Mxico ha sido estructuralmente omiso en la gestin del fenmeno migratorio, sobre todo en lo que se refiere a la salida de mexicanos. Varios factores explican, si bien no justifican, esa actitud: el tema migratorio no es polticamente rentable, pues ningn gobierno puede presentar, como indicador de xito de su modelo de desarrollo, el que medio milln de mexicanos tengan que abandonar el pas, que no les ofrece condiciones para permanecer en l. Adicionalmente, en el corto plazo existen pocas posibilidades de accin, mientras que las iniciativas de fondo a favor de la emigracin, adems de ser complejas, rendiran frutos en 15 o 20 aos (un plazo ste que
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Expresin que utiliz el entonces canciller mexicano, Jorge Castaeda. Como por ejemplo el Programa Paisano, los Grupos Beta, el programa de Repatriacin Voluntaria o el Programa de Comunidades Mexicanas en el Exterior, que se transform en el Instituto de Mexicanos en el Exterior.

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an no preocupa a los gobiernos en Mxico) y, finalmente, ante el escenario de que en los Estados Unidos los migrantes son tolerados, se preguntan: para qu hacer algo? Por otro lado, el escenario demogrfico y econmico apunta a que el flujo de emigrantes mexicanos continuar en los prximos diez o quince aos, en volmenes comparables a los actuales. Para ejemplificar esta afirmacin, se puede recordar que en el ao 2015 el grupo de edad que representar la mayor parte de la poblacin mexicana, ser el de 15 a 34 aos de edad, con 40 millones de jvenes en busca de empleo o bien candidatos a la emigracin. En cambio, en el ao 2050, en ese mismo grupo de edad solamente habr 28 millones de personas, lo cual disminuir la presin sobre el mercado laboral.

Sin embargo, ms all de cualquier consideracin tica, demogrfica o econmica, el fin de la tolerancia en los Estados Unidos obliga, para mantener la complementariedad del fenmeno, a que Mxico modifique la omisin estructural que hasta ahora ha presentado. El impulso que el tema ha tenido en el debate nacional de los ltimos aos ha implicado una mayor atencin de la sociedad mexicana: ya no solamente del gobierno, sino de otros actores relevantes, como el Congreso mexicano, la sociedad civil organizada, la academia y los medios de comunicacin. En este mbito, uno de los mayores logros obtenidos hasta ahora es representado por una iniciativa del gobierno y del senado mexicanos, quienes a travs de varias reuniones con un grupo plural de participantes de diversos sectores de la sociedad, elaboraron lo que podra definirse como la nueva posicin mexicana frente al fenmeno migratorio 39 , que incorpora diversas dimensiones ignoradas hasta ahora: por ejemplo, los procesos de salida, llegada, retorno y trnsito de emigrantes, una perspectiva regional que integra a Centroamrica, y que reconoce que Mxico debe asumir de manera ms clara sus responsabilidades en procesos
Mxico frente al fenmeno migratorio, aparecido en los diarios estadounidenses The New York Times y Washington Post y en la mayora de los diarios mexicanos el 12 de marzo de 2006, como un desplegado del gobierno mexicano, cuando el debate migratorio en los Estados Unidos alcanzaba uno de sus momentos ms importantes.
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tales como el ordenamiento de los flujos migratorios internos y el trnsito y el combate al crimen organizado asociado al cruce indocumentado, e invita a una revisin del marco jurdico e institucional hoy obsoleto, que permita una mejor gestin del fenmeno migratorio.

V. Retos de Gestin La regin (o regiones) fronteriza de Mxico-Estados Unidos resulta fundamental para el desarrollo de Mxico. Las visiones que hoy aparecen en esa frontera son en ocasiones contradictorias y cuestionan casi cotidianamente ese eventual desarrollo. Los esquemas de seguridad instrumentados por los Estados Unidos conviven con programas mexicanos que atraen inversiones, generan empleo e inmigracin y crecimiento poblacional muy superior a los promedios nacionales y que, sin embargo, se conjugan con graves problemas ligados al desarrollo urbano de las comunidades fronterizas. Como agravante, las nuevas rutas migratorias fueron construidas ms de acuerdo a la lgica de evitar la vigilancia fronteriza que a partir de la intencin de estructuracin de un mercado laboral binacional, en consecuencia, han acarreado nuevos problemas para los cuales an no se encuentra un modelo de gestin. Bajo cualquier lgica, la de la seguridad o la del desarrollo que usa como principal ventaja competitiva a la vecindad, la gestin de la problemtica fronteriza es necesariamente binacional. Por diversas razones, la frontera entre Mxico y los Estados Unidos juega - y seguir jugando un papel importante en el esquema de seguridad que nuestro poderoso vecino est instrumentando. De modo un ms negativo que positivo, esa frontera se est convirtiendo en un espacio tenso y rgido, que no slo arriesga la necesaria convivencia entre localidades y sociedades de ambos lados, sino que se est transformando en un espacio que evidencia las contradicciones de un modelo de gestin equivocado. En esa frontera conviven un proceso franco y claro de integracin e interaccin local y un modelo que se fundamenta en la seguridad. La celebracin de dos acuerdos fronterizos entre ambas naciones ha permitido un avance en la prevencin del crimen organizado en la frontera norte: se trata del Acuerdo Fronterizo de Monterrey y del Plan de Accin de Seguridad Fronteriza. El Acuerdo Fronterizo, celebrado en el 2002 en la Ciudad de Monterrey, contiene 22 puntos encaminados a modernizar la frontera comn de 3 mil 200 kilmetros, una de las ms complicadas del mundo. El acuerdo producir "una frontera inteligente, ms segura y a la vez ms expeditiva en el manejo del flujo de personas y del comercio legal; se contempla una frontera con alta tecnologa, que fomente el comercio legal y preserve el espritu de amistad con Mxico, que asegure la extirpacin de terroristas, coyotes, contrabandistas y dems personajes, que hacen ganancias con vidas inocentes. El Plan de Accin entre Mxico y los Estados Unidos para la Cooperacin sobre Seguridad Fronteriza se firm el 21 de febrero de 2001, y en l se otorg una mayor importancia a los asuntos que ataen la calidad de vida de las poblaciones en nuestra frontera comn. El Plan de Accin est orientado a mejorar la seguridad fronteriza y la seguridad pblica entre Mxico y los Estados Unidos, a travs de las siguientes acciones:

Mejora de los programas de prevencin y su divulgacin en los medios de comunicacin; 50

Lucha contra el trfico ilcito de migrantes y la trata de personas; Lucha contra la violencia fronteriza; Intensificacin de las acciones pblicas de difusin para prevenir incursiones de migrantes en zonas de alto riesgo; Respuestas coordinadas a emergencias en la frontera; Garantas para las repatriaciones seguras y ordenadas de mexicanos; Anlisis, en forma conjunta, de los mecanismos para la repatriacin de mexicanos a sus lugares de origen; Fortalecimiento de los mecanismos de consulta entre los funcionarios consulares mexicanos y las autoridades del Departamento de Seguridad Interior; Fortalecimiento de los Mecanismos de Enlace Fronterizo. 40

Debemos destacar la doble moral que manejan los Estados Unidos, ya que la sociedad permite, tolera y hasta propicia estas acciones y contradicciones, pues por una parte manifiesta su deseo de no permitir el ingreso de migrantes a su pas, y por la otra bien sabe que est presente la mano de obra de los indocumentados en la cosecha, procesamiento, distribucin o venta de cualquier alimento que circula en los Estados Unidos. Recientemente han surgido procesos que nuevamente nos llevan a preguntarnos sobre el rostro que esa importante frontera asumir. El mayor obstculo parece ser la gestin de la movilidad poblacional. Por ejemplo, muchos de los mecanismos que se aplican a las llegadas por la va area, en donde la frontera est en el aeropuerto de llegada, son simple y sencillamente inimaginables o absurdos en la frontera terrestre; en estas condiciones, la sociedad estadounidense se pregunta si tiene sentido controlar las fronteras relacionadas con las llegadas por aire versus los cuatrocientos millones de llegadas terrestres, que no podran ser controladas de la misma manera. Qu objeto tiene registrar exhaustivamente, con foto y huella dactilar, mediante el US Visit Program a unos cuantos cientos de miles de pasajeros de lneas areas, si otros cuatrocientos millones de cruces que usan la va terrestre no son objeto del mismo registro? Ante esta situacin, la desafortunada tentacin a la que aparentemente se est cediendo es la de instrumentar los mismos mecanismos para las llegadas por tierra que los que se aplican a las llegadas por aire; en cambio, en la prctica las llegadas areas son relativamente espordicas, mientras que las terrestres son cotidianas y multitudinarias, de manera que los mecanismos descritos pondran en riesgo la esencia binacional de la vida fronteriza. Todos estos actos convergen en punto nico: la frontera ser cada vez ms rgida y el escenario en el que de una manera u otra el medio milln de mexicanos (trescientos mil de ellos indocumentados) podra entrar a los Estados Unidos, sufrir cambios sustanciales. En esta lgica, los principales retos de gestin de la frontera en el mbito migratorio se ubican en tres grandes dimensiones: a) Pasar de la seguridad a la integracin como plataforma de desarrollo. Sin duda el reto ms importante para esta regin es el de asumirla como una regin de integracin
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Fuente: Migracin Internacional., El Colegio de la Frontera Norte, Sin Fronteras I.A.P., El Colegio de Mxico, Sociedad Mexicana de Demografa.

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bilateral. Todos los indicadores que hemos mencionado (sociales, poblacionales, econmicos) confirman esa integracin de facto. Por lo tanto, el primer reto es de carcter conceptual, con el fin de que progresivamente se deje de ver a la frontera como una eventual regin de conflicto 41 y se acepte, por ambas partes, como un espacio de integracin que contribuye al desarrollo de ambos lados y que conviene a ambos pases. b) La dimensin local. Es importante aceptar que la dimensin local sobrevive a pesar de las normatividades que hoy rigen la vida fronteriza. Habra que regularizar la situacin de cientos de miles de personas que hoy transitan de un lado al otro, cometiendo pequeas ilegalidades toleradas en la prctica por las autoridades estadounidenses y mexicanas; tambin es necesario aumentar las lneas de cruce rpido y hacerlas ms eficientes. Uno de los renglones que sera ms impactado por la instrumentacin de programas de inspeccin ms exhaustivos, como el llamado U.S. Visit Program o alguna variante, 42 sera precisamente la dimensin local de interaccin, con previsibles daos en el comercio, la economa, el turismo y la interaccin social. c) La migracin internacional. Este es el tema ms complejo de abordar: es importante seguir insistiendo en que el modelo de gestin instrumentado, no solamente evita contribuir a un mejor control de la frontera o de los flujos migratorios de indocumentados, sino que pone en riesgo a cientos de miles de mexicanos, lo que es ms grave an. La tarea debe ser compartida. Mxico tiene ante s la oportunidad y el reto de cuestionar el significado de la proteccin de sus gobernados cuando stos se desplazan a los Estados Unidos; esto, hasta ahora, ha sido instrumentado a travs de pequeos programas, como los grupos Beta, sin participacin alguna de la sociedad civil, y sin destinar recursos especficos a las localidades fronterizas; a esto se ha sumado la existencia de grandes espacios de omisin, que propician un desorden del que todos, menos los migrantes, obtienen ventajas (un recorrido por la ciudad de Altar, en el Estado de Sonora, sera suficiente para demostrar esta afirmacin). 43 Por su parte, los Estados Unidos deben reconocer que los mecanismos de control de la frontera actualmente vigentes son ineficientes con relacin a sus objetivos. La dcada en la que ms se ha vigilado la frontera coincide con la dcada en la que ms se ha incrementado la presencia mexicana indocumentada en los Estados Unidos. Las seales van en el sentido contrario, ya que el recientemente anunciado operativo en la frontera de Arizona solo propiciar, como ya lo hicieron los programas que lo anteceden, nuevas rutas migratorias, mayores riesgos y polleros ms sofisticados, ms caros y en consecuencia ms vinculados con el crimen organizado. De manera ms particular, al interior de este contexto general, a continuacin se retoma un ejercicio coordinado por El Colegio de la Frontera Norte durante el ao 2002, en el que se construye una agenda para la frontera norte de Mxico a partir de una metodologa que contempla la participacin de actores relevantes de desarrollo asociados a la regin. A partir de
En una reciente encuesta realizada por el Colegio de la Frontera Norte, en ocho localidades estadounidenses a menos de dos horas de la frontera, la mayora de los entrevistados respondi que la imagen que mejor refleja para ellos la frontera con Mxico es la migracin indocumentada, seguida de la inseguridad. 42 Tal y como hoy se instrumenta en los aeropuertos de los Estados Unidos, este programa es inaplicable en la frontera terrestre. 43 Durante la campaa electoral del hoy Gobernador de Sonora, los habitantes de Altar le solicitaron al entonces candidato NO pavimentar la carretera entre Altar y el poblado fronterizo de El Ssabe, ya que ello propiciara que los migrantes fueran trasladados directamente de Hermosillo a la frontera, sin pasar por Altar, con lo que se daara la economa local, dependiente de los migrantes indocumentados (no slo mexicanos) que ah se concentran.
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una amplia interaccin entre el sector acadmico y los sectores social, privado y gubernamental, se produjo in documento que fue difundido como Diagnstico Integral de la Frontera Norte: Una perspectiva regional, micro regional y temtica. En esta iniciativa participaron acadmicos de 24 universidades y centros de ambos lados de la frontera y representantes de 84 instituciones pblicas, privadas y sociales. Para la preparacin de la primera fase del diagnstico, El Colegio de la Frontera Norte, con el apoyo y colaboracin del Centro de Estudios Econmicos Fronterizos de la Universidad de Texas - Pan American, organiz la metodologa a utilizar en una serie de foros acadmicos. El principal instrumento para la discusin fue un documento elaborado por un equipo de investigadores de El Colef. Los foros acadmicos permitieron recopilar las opiniones y sugerencias de este sector, para conformar un diagnstico integral de la situacin que prevalece en el norte de Mxico; adems, se llevaron a cabo dos foros pblicos. A partir de este ejercicio se produjo un documento que incorpora las opiniones y sugerencias de cada uno de los acadmicos especialistas externos, y del cual, a continuacin, se retoman algunos puntos principales. En un primer acercamiento, se relev la inexistencia de un programa integral de proteccin al migrante. Actualmente slo existen algunos programas especficos, dos de los cuales surgieron al final de la dcada de los ochenta: el Programa Paisano y los Grupos Beta; posteriormente - en la dcada de los noventa - se instrument el Programa de repatriacin voluntaria. Ante esta situacin, se hace necesaria la creacin de un programa integral de proteccin al migrante, que regule y vigile los servicios que se les presta. Este programa de proteccin debe estar concebido de acuerdo con el tipo, la direccin del flujo y los riesgos a los que se enfrentan las personas, as como desde el enfoque de gnero y de la edad. En esta lgica, es indispensable revisar el funcionamiento del Programa Paisano, de los Grupos Beta y del Instituto Nacional de Migracin. Adems, se requiere una supervisin continua para evitar la extorsin de la cual son objeto los migrantes durante su desplazamiento migratorio de ida o regreso de los Estados Unidos, as como la creacin de programas especializados y definidos segn su tipo: ayuda, proteccin y prevencin. En un segundo punto, se hizo notar que existe una desproteccin hacia los grupos ms vulnerables del desplazamiento migratorio, entre los cuales la niez, las mujeres y los indgenas, ya que no son tomados en cuenta ni siquiera en los pocos programas existentes de atencin al migrante enunciados en el tema anterior. Esto propicia una mayor vulnerabilidad durante el proceso, que se acenta ulteriormente por de la falta de coordinacin en la ejecucin de programas de atencin a dichos grupos, sean stos municipales, estatales o federales y, en su caso, aquellos ejecutados por las organizaciones no-gubernamentales. Para combatir este problema es necesaria la creacin de programas de atencin a la niez, a las mujeres y a los indgenas migrantes, la sistematizacin de informacin relativa a estos grupos en condicin de vulnerabilidad y el establecimiento de los mbitos de competencia y los mecanismos de coordinacin de los programas de atencin. Para que estos programas tengan una correcta ejecucin, es necesario contar con un marco normativo puntual y con el sustento de diagnsticos que reflejen las verdaderas necesidades. Adems, se tienen que transferir recursos a los organismos de la sociedad civil, o buscar para ellos unas modalidades de participacin efectiva. Entre los puntos de primordial importancia, el tercero es la urgencia de convertir a los flujos migratorios en un proceso ordenado, previsible y seguro de manera integral. Para hacer ms claro 53

este proceso, se deben considerar los siguientes conceptos: por ordenado, se entiende que el desplazamiento sea sin riesgos, que se realice a travs de un acuerdo entre ambos pases, que se efecte a travs de programas especficos y que ningn otro proceso se realice fuera de l. Previsible, indica el contar con una perspectiva de corto, largo y mediano plazo sobre la forma de estructurar estos programas en funcin de los mercados laborales y de las variables demogrficas bsicas de los dos pases. Finalmente, por seguro se entiende que se lleve a cabo sin riesgos, sin extorsin y sin abusos, de conformidad con los estndares establecidos en los instrumentos internacionales de derechos humanos. Para poder llegar a este objetivo, es necesario un programa de seguridad en la frontera, la negociacin de un acuerdo laboral con los Estados Unidos, la ampliacin de las visas para ingresar a ese pas y la regularizacin de mexicanos en los Estados Unidos. Asimismo, se necesita establecer programas en la frontera (por ejemplo, ferias de trabajo) que vinculen la oferta y la demanda de trabajadores, y programas de desarrollo en las regiones de salida de migrantes. El factor ms importante que debe contemplar este cambio es sin duda el del desarrollo de las regiones de salida y de trnsito. Sin embargo, ese escenario es de largo plazo; por tanto, habra que construir una poltica migratoria de salida y trnsito que acepte y asuma esos procesos como propios, que modifique las expresiones negativas que la desatencin prolongada ha provocado y que construya progresivamente una plataforma para el escenario de largo plazo. La regionalizacin del proceso que se da en Norteamrica, y en Europa en lo que respecta al Mediterrneo, invita a una mayor colaboracin entre los pases de salida de esas regiones, que a travs de experiencias compartidas, pueden incidir en una mejor gestin de un proceso fundamental para su desarrollo. En un cuarto aspecto, no existe una verdadera poltica migratoria en Mxico, que se adapte a la realidad actual del fenmeno, en la que se integre el carcter emigratorio, inmigratorio, de trnsito y de regreso forzado. Desde hace algunos aos, este pas no es solamente expulsor de migrantes, sino, de manera creciente, se ha convertido tambin en pas receptor y de trnsito, as como de regreso forzado 44 ; esto no se ha acompaado de una especificacin de las modalidades de los desplazamientos migratorios, que adems deben ser diferenciadas. Es importante sealar que para que esta poltica se convierta en una poltica de Estado, su diseo, instrumentacin y supervisin no puede descansar solamente en instancias gubernamentales, sino es necesario propiciar la participacin de otras esferas sociales que, particularmente en este fenmeno, han demandado participar activamente en estos aspectos. En calidad de estrategia, se necesitan establecer los principios y conceptos que se constituyan en el marco de referencia de la poltica, planes y programas congruentes con los mismos e instancias de participacin de la sociedad civil. Sera ptimo hacer no slo un replanteamiento, sino un anlisis, una revisin y una adaptacin de la Ley General de Poblacin y de su Reglamento, al igual que una sistematizacin de la informacin relativa a las diferentes

Este trmino se refiere a los migrantes que fueron regresados a las localidades fronterizas mexicanas despus de haber sido detenidos por los agentes de la Patrulla Fronteriza en los Estados Unidos.

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modalidades migratorias y una caracterizacin de cada una de ellas, para que de esta forma se puedan construir programas para cada modalidad de flujo, regin y temporalidad. El quinto punto es la falta de coordinacin de las dependencias en los tres rdenes de gobierno y las organizaciones no-gubernamentales. La emergencia reciente del fenmeno migratorio como tema central de la administracin federal ha puesto en evidencia que la administracin pblica no estaba preparada para esta prioridad, de manera que existe una especie de desconcierto entre la distribucin y asignacin de responsabilidades al interior del gobierno federal y entre los tres rdenes de gobierno. El proceso migratorio no se limita a las divisiones poltico-administrativas, ni compete a un slo nivel de gobierno. A la fecha este proceso ha sido abordado, casi de manera exclusiva, desde la perspectiva del gobierno federal y en ausencia de la participacin activa de otros rdenes de gobierno que son impactados por dicho fenmeno quiz en mayor medida, como es el caso de los municipios fronterizos. De la misma forma, los organismos no-gubernamentales son vistos como antagnicos a la accin gubernamental; en realidad, deberan establecerse alianzas estratgicas complementarias con ellos, que estn legtimamente preocupados por los migrantes y tienen una capacidad de representacin y convocatoria que supera en mucho a las gubernamentales. En esta lgica, es importante establecer mecanismos claros de participacin de los tres rdenes de gobierno y de vinculacin con organismos de la sociedad civil. Para lograr este objetivo es indispensable establecer metas claras para cada una de las instancias. De la misma manera, es imprescindible definir mecanismos de coordinacin de los diferentes rganos, al igual que delimitar sus responsabilidades. Sera tambin de suma importancia precisar el papel de la Comisin sobre Asuntos de la Frontera Norte con respecto al tema migratorio, y construir modalidades de participacin de los organismos de la sociedad civil. Otro de los puntos que demandan atencin es precisar los mbitos de competencia de cada uno de los niveles gubernamentales y descentralizar el diseo y la ejecucin de programas hacia los municipios. Tambin se requiere establecer mecanismos legales que aseguren la competencia en el mbito municipal de los servicios de salud y de asistencia social para migrantes. En sexto lugar, hay una necesidad de dotar a los municipios fronterizos de infraestructura bsica para el desarrollo en general, y especializada la atencin de los migrantes. En esta misma lgica, los municipios fronterizos, al convertirse en zona de trnsito de migrantes y al ser impactados de manera directa e inmediata por los cambios en la poltica de control de la frontera por parte de las autoridades estadounidenses, no disponen de la infraestructura mnima que les permita hacer frente a este numeroso flujo de personas o a los impactos de los mecanismos de control mencionados. Los diferentes programas de atencin a los migrantes son de carcter asistencial y de voluntariado, sin asignacin de recursos. Se han dado casos en los que la infraestructura destinada para otros fines (instalaciones deportivas, hospitales pblicos, iglesias, etctera.) es destinada a la atencin de los migrantes. Una manera para subsanar esta situacin sera por medio de la instalacin de mdulos para la orientacin de los migrantes, centros de atencin a personas regresadas por la patrulla fronteriza y albergues. Para ello sera necesario dotar de recursos a los municipios con el fin de involucrarlos en la atencin del fenmeno. 55

El sptimo punto concierne la falta de eficacia de los programas preventivos y de informacin sobre la diferenciacin de actores en los desplazamientos migratorios, entre ellos los llamados polleros. Existe una marcada ausencia de informacin, tanto para los propios migrantes como para la sociedad civil y las autoridades policiales, sobre las caractersticas de los diferentes actores que pueden ser aquellos dedicados al trfico ilcito de migrantes y que pertenecen a bandas identificadas con el crimen organizado, hasta aquellos que forman parte de una comunidad y cumplen con la funcin (en su gran mayora sujeta a un pago) de gua durante el desplazamiento migratorio. Para prevenir los abusos son necesarias campaas de informacin a los migrantes y a la sociedad civil, y la capacitacin de los cuerpos policacos involucrados en la persecucin del trfico ilcito de migrantes. Otras tareas urgentes son la puntualizacin de la legislacin penal, para distinguir las tipologas de delitos y delincuentes relacionados con el trfico de personas, y as establecer o negar beneficios de preliberacin, segn la gravedad de la accin, as como endurecer o atenuar las penas segn el grado de responsabilidad. El octavo punto consiste en el anlisis de los impactos posteriores a los atentados terroristas del 11 de septiembre, ya que sin duda han marcado la vida fronteriza de manera profunda. Estos acontecimientos han llevado a un reforzamiento de los controles de la frontera, en aras de un resurgimiento de estos lmites como garantes de la seguridad nacional y de la soberana de los Estados Unidos y, seguramente en un futuro muy prximo, se le sumar la construccin del muro de ms de 1200 kilmetros. Este reforzamiento ha dado auge a los organismos encargados de la vigilancia de las fronteras, como el Bur de Aduanas y Proteccin Fronteriza, 45 que absorbi al Servicio de Inmigracin y Naturalizacin y que actualmente depende del Departamento de Seguridad Nacional. Adems, recientemente, el envo de la Guardia Nacional increment la tensin en las dinmicas de cruce, con los ya conocidos efectos colaterales: el incremento de los tiempos de estancia de los migrantes en los Estados Unidos, el aumento de los costos asociados al cruce, y particularmente el que se refiere al uso de polleros, la prolongacin de las estancias de los migrantes en las localidades fronterizas antes de emprender el cruce hacia los Estados Unidos, entre otros. De manera preocupante, como ya sucede en el caso del narcotrfico, este reforzamiento de las fronteras, que tiene la legtima finalidad de impedir la entrada de terroristas y otros enemigos de las naciones - independientemente del xito que en esa misin pudieran tener -, se ha convertido en un obstculo para la negociacin migratoria entre los dos pases, ya que tiene como resultado, quiz no deseado pero igualmente nocivo, el proyectar hacia la sociedad la idea de un nexo entre la migracin y el terrorismo, como ya se hizo entre el delincuente y el migrante y, en alguna medida, entre el narcotrfico y la migracin. Se debe analizar el verdadero incremento en los riesgos asociados al desplazamiento migratorio, el marco jurdico para extranjeros en los Estados Unidos y los cambios en los flujos: dimensin, redireccin y caractersticas. Se tiene que dar un seguimiento de los mecanismos acordados binacionalmente, en aras de la eficiencia de las dinmicas de la frontera, an cuando esto necesite ser impulsado por el gobierno mexicano. Todo ello debera acompaarse de campaas eficientes de comunicacin, para orientar e informar a las comunidades con alta tradicin migratoria a travs de los medios masivos de comunicacin.

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Fuente: Assistant Commissioner, Office of Field Operations Customs and Board Headquarters.

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En conclusin, hay mucho por hacer y es urgente que el gobierno de Mxico asuma las responsabilidades que le corresponden y que busque crear una verdadera poltica de Estado, para as contemplar en su conjunto los diferentes procesos que se dan en el pas.

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Manuel ngel Castillo La Frontera Mxico-Guatemala: Un entorno de asimetras, desigualdades sociales y movilidad poblacional Proyecto: Desarrollo de propuestas de poltica pblica en asuntos de migracin

I. Introduccin Durante los aos recientes, el contexto en el que se han desenvuelto los movimientos de poblacin y las relaciones transfronterizas de Mxico con sus vecinos al norte y al sur ha sido escenario de mltiples cambios. Si bien es cierto que la frontera con los Estados Unidos ha sido mbito de intensas relaciones de diversa ndole a lo largo de la historia, la frontera sur de Mxico, sobre todo en su vecindad con Guatemala y en menor medida con Belice, despus de un largo periodo de olvido y abandono, ha cobrado una atencin importante, aunque no equiparable a las prioridades que demanda su homloga del norte, tanto en la agenda nacional como en la internacional. La regin fronteriza del sur fue escenario - en la dcada de los ochenta - del flujo y la permanencia de una significativa poblacin de refugiados guatemaltecos, que llegaron en busca de proteccin y asistencia tras los procesos de persecucin que vivieron en su pas. En un primer momento, el Estado de Chiapas fue el sitio de destino y de asentamiento de dicha poblacin. Posteriormente como producto de la poltica de reubicacin de una parte del conjunto , tambin tuvieron presencia en los Estados de Campeche y Quintana Roo; esto contribuy a que esos territorios adquirieran una relativa condicin fronteriza, que no haban experimentado a lo largo de la vida independiente del pas. En la segunda mitad de esa dcada, se empez a observar - de manera paulatina, pero en aumento sistemtico - un flujo de personas, principalmente de origen centroamericano, que se proponan transitar hacia la frontera norte de Mxico, con la intencin de cruzar hacia territorio estadounidense; la mayora de las veces y en forma creciente, esto se realizaba bajo condiciones no autorizadas (ver, entre otros, Varios autores, 2000). En la dcada de los noventa estos movimientos de poblacin se incrementaron aceleradamente; sin embargo, no se cuenta con registros ni estadsticas, debido a la naturaleza misma del fenmeno. Todo ello dio lugar a que se constituyeran en un tema de preocupacin de diversos sectores, pblicos y privados, especialmente a causa del conjunto de aspectos que rodean a un flujo migratorio de esas caractersticas. Desde entonces, han sobresalido principalmente los temas relacionados con la vigencia y proteccin de los derechos de los migrantes, as como aquellos que conciernen la falta de alternativas que los impulsa a emigrar, en las condiciones desesperadas e incluso dramticas en que ocurre su xodo (Castillo y Palma, 1996).

Con la colaboracin de Ana Cristina Gonzlez Castillo.

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Sin embargo, es interesante destacar que dicho contexto ha evolucionado hacia un esquema en el cual el concepto de seguridad ha adquirido una relevancia cada vez mayor. Por diversas razones, desde la segunda mitad de la dcada de los noventa, y actualmente con renovada intensidad - a partir del 11 de septiembre de 2001 - las fronteras, las relaciones transfronterizas y, por ende, el tratamiento de los flujos migratorios que ocurren en ellas, se han visto alterados esencialmente desde perspectivas de seguridad adoptadas por parte de los pases involucrados. Es claro que dichos enfoques no son necesariamente concurrentes, sino que - por el contrario - las divergencias respecto a sus propuestas conducen a que el entorno se convierta en un escenario de tensiones y contradicciones. Un factor determinante de esas transformaciones ha sido el incremento de las actividades ilcitas o irregulares en dichas reas, como en los casos del narcotrfico, del trasiego de armas, del contrabando de mercancas o eventualmente de bienes constitutivos del patrimonio cultural, del flujo de migrantes indocumentados y de otros fenmenos ms complejos, como el trfico ilcito de migrantes, particularmente de mujeres y menores. Asimismo, resaltan otros hechos relacionados con la movilidad poblacional, como es el caso de la trata de personas, sobre todo la que se vincula con las actividades del sexo comercial. Estas situaciones han propiciado que el enfoque de seguridad, predominante por razones explicables en algunas dependencias y corporaciones del Estado, tambin haya influido en las visiones y perspectivas de otras entidades gubernamentales, en sus polticas y en su actuar. De este modo, el juego de los actores polticos - entendidos como individuos ubicados en las esferas pblicas y privadas, vinculados con los fenmenos migratorios y, ms en general, con los desplazamientos de personas en el mbito fronterizo - se ve condicionado y constreido por dichas perspectivas. Por otra parte, las regiones fronterizas tienen como rasgo general su carcter de escenarios de relaciones ms o menos intensas entre los espacios, sociedades o naciones que separan, y cuyos protagonistas se ubican en ambos lados de los lmites internacionales. Se trata de procesos que se definen histricamente como parte de una cotidianidad inherente a la dinmica de dichos entornos fronterizos y, en particular, a las necesidades, intereses y prcticas culturales de sus residentes. Por lo tanto, dichos procesos responden parcialmente a situaciones y demandas propias de los rdenes nacionales, en la medida en que las fronteras constituyen los confines, los alcances ltimos, de los poderes soberanos sobre el territorio que define a la nacin. Sin embargo, tambin poseen expresiones especficas de alcance subregional, en la medida en que se puede asumir como hiptesis de trabajo - que las regiones fronterizas poseen una identidad propia en el contexto nacional, especialmente si se les compara con el resto del territorio. En el caso de la frontera Mxico-Guatemala y Mxico-Belice, es un hecho incuestionable que su proceso histrico de formacin fue largo y lleno de vicisitudes (ver Castillo, 2003 y Dardn, 2002, entre otros). En primer trmino, debemos recordar su existencia como lmite entre dos naciones que fueron estableciendo paulatinamente sus confines fue un proceso cargado de tensiones: desde la separacin de Chiapas de Centroamrica y su posterior anexin al Imperio Mexicano, a finales de la Colonia e inicio de la vida independiente, pasando por la incorporacin del Soconusco al territorio de Mxico y concluyendo con la firma definitiva de los tratados de 59

lmites entre Mxico y Guatemala y la delimitacin de la frontera con Belice. stos fueron algunos de los hitos que marcaron el destino de la frontera sur a lo largo del siglo XIX. Por otra parte, los territorios que hoy conforman la amplia regin fronteriza del sur, que se extiende en los lmites que guardan las actuales entidades federativas mexicanas de Chiapas, Tabasco, Campeche y Quintana Roo con los vecinos pases de Guatemala y Belice, experimentaron una dinmica de interaccin desde tiempos muy remotos, e incluso desde la poca prehispnica. No obstante, la historia contempornea de la frontera sur de Mxico registra relaciones de ndole ms bien local, o a lo sumo regional, sobre todo despus de la suscripcin de los tratados de fijacin de lmites. No fue sino hasta el ltimo cuarto del siglo XX cuando en la agenda poltica de Mxico se incluy el tema de la frontera sur. Los conflictos en la regin centroamericana, ocurridos a partir de la dcada de los setenta, y sus efectos en el sur del pas, materializados sobre todo en el arribo y presencia de la poblacin de refugiados guatemaltecos, otorgaron importancia geopoltica a la regin. En opinin de los analistas, y tambin de funcionarios y otros actores, la frontera se redimension o fue redescubierta (Hernndez P. y Sandoval, 1989), pues se convirti en motivo de observacin ante la nueva agenda de poltica exterior mexicana. Una observacin panormica de las fronteras muestra que las mismas no slo son heterogneas, sino que, en determinados segmentos, revisten grados de complejidad que exigen miradas profundas. As, por ejemplo, la variedad de ecosistemas prevalecientes a lo largo de las lneas fronterizas es un punto de partida obligado para reconocer las variantes topogrficas, climticas, de biodiversidad y, en general, de recursos de las regiones. De ah que los territorios fronterizos, en tanto mbitos regionales, sugieran pensar en mltiples subregiones, con caractersticas marcadamente diferenciadas.

II. El espacio de la desigualdad y las asimetras a) El poblamiento de las regiones fronterizas

La frontera sur no tiene el nivel, grado de poblamiento ni menos an - la urbanizacin que su homloga del norte. En tanto parte del sureste, rezagado en muchos sentidos del desarrollo experimentado por el norte y el centro, muestra rasgos rurales dominantes y un muy escaso desarrollo industrial y urbano. Adicionalmente, en las subregiones a lo largo de la regin fronteriza se observa una importante heterogeneidad respecto a algunos atributos, como son la intensidad de las interacciones transfronterizas, el crecimiento de algunas localidades, la conformacin de zonas metropolitanas y la constitucin de complejos metropolitanos transfronterizos (pares o dadas), que se vinculan estrechamente con las localidades con algn grado de dinamismo del otro lado del lmite internacional. En todo caso, el escaso grado de urbanizacin es congruente con el limitado nivel general de urbanizacin experimentado por el sureste mexicano, e igualmente por las regiones fronterizas de los pases vecinos, Guatemala y Belice. Las zonas del lado guatemalteco contiguas al lmite 60

internacional, si bien registran altos niveles de densidad demogrfica, sobre todo en los departamentos de San Marcos y Huehuetenango que hacen frontera con el estado de Chiapas, son reas montaosas, de difcil acceso y de poblamiento disperso; se trata adems de zonas de asentamiento de poblaciones campesinas e indgenas.

Cuadro I
Poblacin de las regiones fronterizas Mxico-Estados Unidos y MxicoGuatemala (considerando slo municipios y condados fronterizos), circa 2000
FRONTERA NORTE DE MXICO FRONTERA SUR DE MXICO

Baja California Coahuila Chihuahua Nuevo Len Sonora Tamaulipas Regin fronteriza del norte de Mxico

2,053,217 Campeche 286,904 1,295,960 Chiapas 18,524 495,196 Tabasco 1,382,212 Regin 5,532,013 Mxico fronteriza del sur de

60,796

961,809

109,977

1,132,582

FRONTERA SUR ESTADOS UNIDOS Arizona California Nuevo Mxico Texas Regin fronteriza Estados Unidos del Sur de

FRONTERA OCCIDENTAL Y NOROCCIDENTAL DE GUATEMALA 244,722 295,171 61,448 196,478 797,819

1,159,908 San Marcos 2,956,194 Huehuetenango 205,630 El Quich 1,961,542 El Petn Regin fronteriza de Guatemala 6,283,274 con Mxico

Frontera Mxico-Estados Unidos Poblacin total

Frontera Mxico-Guatemala 11,815,287 Poblacin total 1,930,401

Fuente: Para Mxico: Censo de Poblacin y Vivienda 2000, INEGI; Para Estados Unidos: U.S. Department of Comerce, Bureau of Census 2000; Para Guatemala: X Censo de Poblacin y Censo de Habitacin, Instituto Nacional de Estadstica, Guatemala, 2002

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Mapa 1

Mapa 2 Mapa 3

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b) Heterogeneidad social: econmica, poltica, cultural, tnica, demogrfica y ambiental Como se indic antes, la frontera sur es un contexto eminentemente rural, y los escasos centros urbanos muestran notables desigualdades con sus homlogos en otras regiones del pas. Esto significa que se trata de poblaciones altamente dependientes del producto de actividades primarias, mismas que, como es sabido, constituyen el sector econmico ms deprimido y vulnerable en la actualidad. Su capacidad de articulacin con otras ramas econmicas, como es el caso de los servicios para la agricultura y la posibilidad de actividades agroindustriales, es bastante limitada. No es necesario recalcar que los mbitos urbanos de esta regin distan mucho del modelo de ciudad urbana como asiento de actividades manufactureras, que son prcticamente inexistentes en esta parte del pas. Ms all de los problemas conocidos de la produccin de subsistencia, a partir de la cual sobrevive la gran mayora de los hogares campesinos, tambin los productos de exportacin padecen enormes dificultades. Un ejemplo ostensible en materia de crisis agrcola es el caso de la produccin de caf, cultivo altamente apreciado en los mercados internacionales gracias a las caractersticas que presenta en la regin. Las plantaciones cafetaleras han sido empleadoras importantes de mano de obra temporal, sobre todo en las pocas de cosecha. Por esa circunstancia, han sido fuente complementaria de ingreso para el proceso de reproduccin social 63

de las familias campesinas en la regin, y sobre todo de las zonas fronterizas de la vecina Guatemala. A pesar de lo anterior, las poblaciones fronterizas han experimentado cambios derivados de algunas polticas pblicas que de manera ms o menos afortunada - han trascendido a esos alejados y a veces olvidados territorios. Si se observan en el tiempo, los indicadores de bienestar social muestran algunos adelantos, que sugieren una posible profundizacin de las diferencias con las condiciones de vida de los residentes en las localidades fronterizas de Guatemala.

Mapa 4

Una caracterstica esencial del perfil de la poblacin fronteriza es la que se refiere a su condicin tnica: la regin es una zona de asentamiento de una diversidad de pueblos, cuyas caractersticas culturales les confieren una identidad propia, evidente en varios rasgos. Sin embargo, hasta la fecha el principal criterio diferenciador ha sido el del idioma. Esta diversidad tnica est presente en ambos lados de la frontera.

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Mapa 5. Asentamientos tradicionales de la poblacin indgena de Mxico

Mapa 6 c) Pobreza y marginacin relativas en ambos lados de la frontera.

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Las zonas fronterizas del sur de Mxico estn conformadas en la actualidad por territorios que albergan algunas de las poblaciones ms rezagadas en el mbito nacional: los ndices de marginacin y los indicadores de pobreza as lo demuestran. Un ingrediente adicional en esta situacin de desigualdad es la importante presencia de poblacin indgena. Se trata de algunos de los grupos tnicos ms importantes del pas, cuya secular situacin de discriminacin y rezago acentan las precarias condiciones de vida de dichos pueblos. Como se mencion antes, se trata de un contexto bsicamente rural, en el que dominan las actividades primarias, que a su vez constituyen el sector econmico ms deprimido. De ello deriva que la mayora de la poblacin dependa de recursos limitados para su subsistencia y viva en condiciones de pobreza y marginacin. Cuadro II NDICES Y GRADOS DE MARGINACIN DE ESTADOS Y MUNICIPIOS FRONTERIZOS DE MXICO CON GUATEMALA, AO 2000 Estado Campeche Candelaria Calakmul Chiapas Suchiate Frontera Hidalgo Metapa Tuxtla Chico Unin Jurez Cacahoatn Tapachula Motozintla Mazapa de Madero Amatenango de la Frontera Frontera Comalapa La Trinitaria Las Margaritas Maravilla Tenejapa Marqus de Comillas Benemrito de las Amricas Ocosingo Tabasco Tenosique Balancn 0.65540 -0.54712 -0.12047 2.25073 0.28804 0.64059 0.02926 0.39016 0.20362 -0.03318 -0.55187 0.30475 0.59044 0.74277 0.17121 0.64558 1.13590 1.37237 1.98560 1.74499 0.98039 Alto Medio Medio Municipio ndice de Marginacin 0.70170 0.91603 1.45751 Muy Alto Alto Alto Alto Alto Alto Alto Medio Alto Alto Alto Alto Alto Muy alto Muy alto Muy alto Muy alto Alto Grado de Marginacin Alto Alto Muy alto

Fuente: NDICE DE MARGINACIN 2000, Coleccin ndices sociodemogrficos, Consejo Nacional de Poblacin, CONAPO, Mxico, diciembre 2001, pp. 57, 89, 101-103, 205.

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El ndice de marginacin del CONAPO es una medida-resumen que permite diferenciar entidades federativas y municipios segn el impacto global de las carencias que padece la poblacin. Los indicadores socioeconmicos que se toman en cuenta para elaborar el ndice son 9, a saber: -Porcentaje de poblacin analfabeta de 15 aos o ms; -Porcentaje sin primaria completa de 15 aos o ms; -Porcentaje de ocupantes en viviendas sin drenaje ni servicio sanitario exclusivo; -Porcentaje de ocupantes en viviendas sin energa elctrica; -Porcentaje de ocupantes en viviendas sin agua entubada; -Porcentaje de viviendas con algn nivel de hacinamiento; -Porcentaje de ocupantes en viviendas con piso de tierra; -Porcentaje de poblacin en localidades con menos de 5000 habitantes; -Porcentaje de poblacin ocupada con ingreso de hasta 2 salarios mnimos.

Mapa 7

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Cuadro III NDICES DE DESARROLLO HUMANO (IDH) PARA DEPARTAMENTOS Y MUNICIPIOS FRONTERIZOS DE GUATEMALA CON MXICO, 1994 Y 2002 IDH 1994 2002 0.583 0.640 Municipio Ocs Ayutla Malacatn Tajumulco Sibinal Tacan Huehuetenango Tectitln Cuilco La Libertad La Democracia Santa Ana Huista Jacaltenango Nentn San Mateo Ixtatn Barillas El Quich Ixcn El Petn Sayaxch La Libertad San Andrs San Jos Flores Melchor de Mencos 0.509 0.572 0.604 0.552 0.450 0.451 0.516 0.508 0.414 0.508 0.571 0.565 0.547 0.573 0.454 0.417 0.587 0.461 0.543 0.579 0.573 0.549 0.640 0.437 0.707 0.560 0.583 0.575 0.660 0.606 0.541 0.512 0.568 0.560 0.490 0.562 0.574 0.605 0.564 0.641 0.511 0.494 0.562 0.508 0.575 0.619 0.580 0.583 0.636 0.676 0.695 0.649

Nacional Guatemala Departamento San Marcos

Fuente: PNUD. Diversidad tnico-cultural: la ciudadana en un Estado plural, Informe Nacional de Desarrollo Humano 2005, Guatemala, 2005, pp. 312, 318-321.

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El ndice de Desarrollo Humano (IDH) es un promedio simple de tres sub-ndices, correspondientes a tres dimensiones del desarrollo humano: salud, educacin y acceso a una vida decorosa. El IDH bsico para comparaciones internacionales utiliza los siguientes indicadores para cada ndice: a) Salud: esperanza de vida al nacer; b) Educacin: 1) tasa de alfabetismo (poblacin de 15 aos y ms), 2) tasa de matriculacin bruta combinada de niveles primario a terciario, c) Nivel de vida: producto interno bruto (PIB) per cpita. Los indicadores utilizados para mostrar los niveles en materia de condiciones de vida de las regiones fronterizas de Mxico y Guatemala siguen mtodos y criterios de clculo diferenciados, que no permiten hacer comparaciones directas. Sin embargo, su carcter de ndices comparativos entre s y con estndares ms globales autorizan a afirmar que, en ambos casos, se trata de regiones con niveles de desarrollo relativo menores a los promedios nacionales.

d) Vulnerabilidad ambiental de la regin Un hecho cada vez ms preocupante es la creciente vulnerabilidad del territorio y de la poblacin de la frontera sur de Mxico ante el impacto de los fenmenos meteorolgicos. Mucho se ha dicho que no es un problema de impotencia ante los mal llamados desastres naturales, sino que se trata ms bien de procesos relativamente previsibles y de constitucin de mecanismos de poltica pblica, que permitan prever sus efectos, as como preparar y organizar a la poblacin ante las situaciones de riesgo. La regin de la frontera Mxico-Guatemala ha sufrido particularmente el embate de dos fenmenos en el ltimo decenio. El primero, ante las lluvias que precedieron el huracn Mitch y que asolaron la regin del Soconusco y algunas partes montaosas del Estado de Chiapas, que generaron no solamente inundaciones y destruccin de infraestructura, sino tambin una situacin de aislamiento de muchas localidades de la regin. Inmediatamente despus, extensas regiones de Guatemala (sobre todo del oriente), al igual que los vecinos pases de Honduras, El Salvador y Nicaragua, sufrieron los embates del mismo huracn. Desde aquel momento, se comenz a plantear que uno de los efectos de mediano y largo plazo de este tipo de acontecimientos era el incremento de las emigraciones, debido al efecto destructivo del huracn sobre la actividad econmica y a la dbil infraestructura de vivienda de muchos pobladores de las reas afectadas. Sin embargo, la situacin ms grave se present en ocasin del huracn Stan, a fines de la temporada del ao 2005, cuyos efectos devastadores se centraron sobre la regin fronteriza de ambos pases. El impacto fue estremecedor, en la medida en que sum a los huracanes Katrina y Wilma, que azotaron regiones del borde del Golfo de Mxico, tambin con una amplia destruccin en Nueva Orlens y la Pennsula de Yucatn.

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En esa ocasin, para el caso del huracn en Mxico y de la tormenta en Guatemala, bajo el mismo nombre de Stan, los daos fueron mucho ms graves y, por ende, se estim que sus consecuencias tambin lo seran. De ah que algunas organizaciones civiles y sociales manifestaran su preocupacin ante ambos gobiernos, para que se gestaran mecanismos especiales de atencin de poblaciones damnificadas, que requeran no solamente ayuda de emergencia, sino tambin apoyo inmediatamente posterior para los necesarios procesos de reconstruccin. Adems, considerando la poca y las caractersticas de la regin, tambin se seal la importancia de observar la situacin de poblaciones que se desplazan por razones laborales y que, ante la situacin de aislamiento, pudieron afectarse no solamente ante la falta del empleo que motiv su movilidad, sino tambin por las dificultades para volver a sus comunidades de origen. En las grficas que se presentan a continuacin se pueden observar las caractersticas de las cuencas que se ubican en la regin fronteriza: stas no slo son los lechos de ros caudalosos, sino que, en momentos de lluvias prolongadas como las que ocurren en ocasin de huracanes como los antes mencionados, son objeto de escurrimientos intensos, debidos a las pendientes de regiones montaosas. A todo ello deben sumarse las caractersticas de pobreza y marginacin de la poblacin que habita la regin, que tiene que enfrentar situaciones de riesgo con muy pocos elementos para prevenirlos y protegerse de sus efectos.

Mapa 8. Las cuencas Mxico-Guatemala-Belice: Localidades y poblacin

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Fuente: Garca G., Antonino, Las inundaciones en Chiapas en 1998 y 2005: la experiencia hidrulica gubernamental vs. el planteamiento hidroecolgico, en Seminario-Taller Internacional Riesgo de desastres y migracin. Propuestas para el abordaje de la problemtica, INCEDES-Sin Fronteras-Grupo Guatemala-Mxico Migracin y Desarrollo, Tapachula, Chiapas, 1 y 2 de agosto de 2006. En las imgenes siguientes se puede observar la trayectoria del fenmeno Stan en sus fases de cicln y huracn sobre la regin fronteriza, y posteriormente rumbo a la Pennsula de Yucatn, durante su proceso de disolucin.

Mapa 9. Cicln tropical Stan en Chiapas

Fuente: Garca G., Antonino, Las inundaciones en Chiapas en 1998 y 2005: la experiencia hidrulica gubernamental vs. el planteamiento hidroecolgico en Seminario-Taller Internacional Riesgo de desastres y migracin. Propuestas para el abordaje de la problemtica, INCEDESSin Fronteras-Grupo Guatemala-Mxico Migracin y Desarrollo, Tapachula, Chiapas, 1 y 2 de agosto de 2006.

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Mapa 10. El Huracn Stan

Fuente: Dardn, Jacobo, Por qu tanta destruccin?, Movimiento Tzuk Kim-Pop, Presentacin en Seminario-Taller Internacional Riesgo de desastres y migracin. Propuestas para el abordaje de la problemtica, INCEDES-Sin Fronteras-Grupo Guatemala-Mxico Migracin y Desarrollo, Tapachula, Chiapas, 1 y 2 de agosto de 2006.

Mapa 11. Trayectoria del huracn Stan: un evento regional con impacto local

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Fuente: Hernndez, Alma Irene, El impacto de los desastres en Guatemala: Stan y la reconstruccin con transformacin, Secretara Ejecutiva de la Coordinadora Nacional para la Reduccin de Desastres, Presentacin en Seminario-Taller Internacional Riesgo de desastres y migracin. Propuestas para el abordaje de la problemtica, INCEDES-Sin Fronteras-Grupo Guatemala-Mxico Migracin y Desarrollo, Tapachula, Chiapas, 1 y 2 de agosto de 2006.

Como se indica en el Segundo Informe sobre Desarrollo Humano en Centroamrica y Panam (2003), Cap. 5: Desafios de la gestin ambiental, Las condiciones que tipifican el riesgo a desastres hoy en da, y que fueron reveladas en forma aguda con el impacto del huracn Mitch (y ahora con Stan), incluyen, entre otras: Una alta concentracin de poblacin pobre en zonas marginales y ambientalmente inseguras en las ciudades y en el campo, sin posibilidades de construir viviendas adecuadas o desarrollar la capacidad de amortiguamiento econmico para enfrentar las consecuencias de eventos extremos; La inestabilidad de muchos ecosistemas y su poca resistencia frente a extremos naturales, lo cual ha convertido recursos en amenazas y La migracin, tanto nacional como internacional, y la exposicin de muchos migrantes pobres a condiciones ambientales inseguras.

En esas condiciones, es comprensible que la migracin hacia los Estados Unidos se haya constituido sobre todo en Guatemala, aunque tambin en el Estado de Chiapas, Mxico en una opcin para enfrentar la crisis de supervivencia, despus de los desastres ocurridos en los aos recientes. Se manifest en forma masiva luego del huracn Mitch en 1998, y nuevamente con Stan, en la actualidad. 46 De los 22 Departamentos en que se divide el vecino pas, se reportaron daos en 15 de ellos, cuya extensin territorial representa el 41.6% del territorio nacional y su poblacin total el 79.4%. Se seala en rojo el rea ms afectada por la tormenta y en amarillo el rea moderadamente afectada: es evidente que la regin fronteriza fue una de las mayormente impactadas.

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Gellert, Gisela. Riesgos de desastres y migracin. Dinmicas, conceptos y vnculos una primera aproximacin, La Red, Presentacin en Seminario-Taller Internacional Riesgo de desastres y migracin. Propuestas para el abordaje de la problemtica, INCEDES-Sin Fronteras-Grupo Guatemala-Mxico Migracin y Desarrollo, Tapachula, Chiapas, 1 y 2 de agosto de 2006.

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Mapa 12. Daos de Stan en Guatemala

Mapa 13

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Municipios afectados en funcin de sus niveles de pobreza: En rojo los municipios de altos niveles de pobreza En naranja los de pobreza media En amarillo los de bajos niveles de pobreza En el mapa que se presenta a continuacin se puede observar que un nmero importante de municipios guatemaltecos ubicados en la regin fronteriza con Mxico, que son habitados por niveles significativos de poblacin indgena, fueron afectados por la tormenta tropical o huracn Stan. 47 Mapa 14.

Tomado de Cochoy, Julio. Atencin humanitaria en situaciones de emergencia por situaciones de desastres naturales, Procuradura de Derechos Humanos de Guatemala, Presentacin en Seminario-Taller Internacional Riesgo de desastres y migracin. Propuestas para el abordaje de la problemtica, INCEDES-Sin Fronteras-Grupo Guatemala-Mxico Migracin y Desarrollo, Tapachula, Chiapas, 1 y 2 de agosto de 2006.

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III. La movilidad de la poblacin en la regin a) Los espacios de la movilidad poblacional en la regin fronteriza

Histricamente, la regin fronteriza Mxico-Guatemala ha sido un escenario de movilidad de la poblacin, misma que transita a travs de ella con diferentes propsitos y en ambas direcciones. Desde la poca prehispnica, diversos grupos poblacionales se han desplazado por esos territorios, como parte de la dinmica de relaciones que caracterizaron a esos grupos tnicos, quienes generaron vnculos comerciales que sentaron las bases su relacin. Posteriormente, a lo largo del periodo colonial, la regin escenific procesos vinculados con el destino marcado por los proyectos de ocupacin y dominacin ejercidos por la corona espaola, tanto sobre el territorio del Virreinato de la Nueva Espaa como sobre la Capitana General del Reino de Guatemala. La frontera se delimit en razn de los intereses y propsitos de aquel modelo. As, espacios que hoy forman parte del territorio mexicano rendan tributos y constituan jurisdiccin de las que, a partir de los procesos de independencia, se constituyeron en Provincias Unidas de Centroamrica. Sin embargo, la independencia de Espaa inici el proceso de constitucin de la frontera entre Mxico y Guatemala, el cual se extendi prcticamente a todo lo largo del siglo XIX. Inicialmente, la Provincia de Chiapas reafirm su decisin de anexarse al Imperio Mexicano, con lo cual qued definitivamente marcada su pertenencia a la que posteriormente se constituira en Repblica Mexicana. Ms tarde, el Soconusco fue objeto de un proceso - no exento de conflictos - de integracin a Mxico, con lo cual se dio paso a la necesaria definicin de lmites; sta concluy con los tratados suscritos hacia fines del mencionado siglo y, con ello, dio lugar a la conformacin de la actual frontera. b) Los desplazamientos transfronterizos y sus dimensiones locales y regionales

La intensidad de los movimientos poblacionales a travs de la frontera Mxico-Guatemala ha sido diversa en el tiempo. Su variabilidad ha estado relacionada con diversos factores, tanto con algunos de ndole local como con otros de alcance regional o incluso nacional. Sin embargo, los aspectos ligados con las dinmicas locales han persistido a lo largo del tiempo, como determinantes de la interaccin entre comunidades fronterizas, y han superado obstculos frecuentemente interpuestos por los centros de poder de las vecinas naciones. As, por ejemplo, las relaciones comerciales han aprovechado las ventajas comparativas que el intercambio monetario ha propiciado en determinados momentos de la historia. Otro tanto ha ocurrido con la oferta que los mercados han provisto respecto de las respectivas producciones nacionales, regionales o locales; un ejemplo de ello ha sido la contrastante y diversa produccin manufacturera que la industria mexicana ha ofrecido ante la escasa oferta del lado guatemalteco o incluso centroamericano. Todo ello ha favorecido una dinmica comercial de cierta intensidad, que no necesariamente utiliza los canales legales y que, sin embargo, ciertamente estimula un movimiento de 76

comerciantes que cruzan la frontera y otorgan un sello especial a los vnculos y desplazamientos transfronterizos. En muchos casos, esta movilidad de la poblacin atiende los requerimientos de los mercados fronterizos, o situados en las cercanas del lmite internacional; en otros momentos han respondido a la demanda de mercados ms amplios, como es el caso de los requerimientos de bienes procesados por parte de sectores sociales de la capital guatemalteca y de otros pases centroamericanos, con lo cual el papel de la frontera ha adquirido dimensiones de mayor importancia, tanto en el plano econmico como en el de las relaciones entre los pases de la regin.

c)

La migracin laboral temporal y el desarrollo regional fronterizo

Un caso especial de movilidad poblacional es constituido por la dinmica de movilidad de la fuerza de trabajo transfronteriza, cuya mayor intensidad ha ocurrido histricamente en la direccin sur-norte. Desde fines del siglo XIX, los trabajadores guatemaltecos se han desplazado a travs de la frontera para emplearse en diversas actividades productivas en la regin fronteriza, especialmente en ocupaciones de carcter agrcola. En esa poca, la zona del Soconusco fue escenario de la implantacin de una importante zona de produccin de caf, gracias a las condiciones naturales que la hacan ventajosa en trminos de la calidad del grano que era capaz de producir. En un principio, las necesidades laborales de la produccin de caf se nutrieron con mano de obra proveniente de la regin de Los Altos de Chiapas, lo cual ocurri prcticamente a lo largo de la primera mitad del siglo XX. Sin embargo, diversos factores propiciaron que, a partir de la segunda mitad de ese siglo, el mercado laboral se transformara radicalmente, y su composicin se convirtiera, en su mayora, en poblacin de origen guatemalteco. A partir de entonces, campesinos procedentes de la regin fronteriza, principalmente de los departamentos de San Marcos y Huehuetenango, se convirtieron en la fuente fundamental de fuerza de trabajo para la recoleccin del caf del Soconusco, Chiapas, Mxico. Su participacin ha sido desde entonces esencial para garantizar la continuidad de la actividad econmica cafetalera. En consecuencia, dicha produccin se convirti en una de las ms importantes en el nivel nacional, no slo en el plano regional sino tambin gracias a su significativa contribucin a la generacin de divisas para la economa del pas. El caf del Soconusco posee atributos atractivos para el mercado de exportacin del grano, tanto en Europa como en los Estados Unidos, hecho que se ha acentuado en los ltimos decenios, cuando su variedad orgnica conquist nuevos nichos de mercado. En pocas recientes, los desplazamientos transfronterizos han experimentado cambios diversos. Por una parte, los trabajadores guatemaltecos del caf han sufrido los embates de las crisis recurrentes del mercado internacional del grano, que repercuten en la capacidad de empleo de la actividad cafetalera, a la vez que se verifica una sobreoferta derivada de las condiciones de vida y de trabajo en su pas de origen. 77

Como contraparte, ese mercado laboral se ha beneficiado de las ventajas comparativas de la estrategia adoptada por algunos productores; stos, al incursionar en la produccin de caf orgnico, incrementaron la oferta de empleo, gracias a lo cual se paliaron parcialmente los impactos de la cada de los precios del caf. En las grficas que se presentan a continuacin se muestra el comportamiento temporal correspondiente al periodo 2000-2005 - del nmero de autorizaciones concedidas por las autoridades migratorias mexicanas bajo el concepto de Visitantes Agrcolas, calidad reconocida para los trabajadores que se ocupan en ese sector productivo. Aunque el rubro incluye a aquellos que se emplean en diversos cultivos, hasta la fecha la produccin de caf se reconoce como la principal fuente de ocupacin de este tipo de trabajadores. Las estadsticas registran una tendencia decreciente en el nmero de autorizaciones otorgadas, lo cual obedece a las razones antes apuntadas. En menor escala, la regin tambin ha vivido procesos de diversificacin de su produccin agrcola. A lo largo de la segunda mitad del siglo XX, se ensayaron nuevos cultivos, como el algodn y la soya; sin embargo, los mercados consumidores pronto mostraron sus limitadas capacidades en estos casos. En pocas ms recientes, se inici la produccin de caa de azcar en torno al ingenio ubicado en el municipio de Huixtla; se reconstituy la zona de produccin platanera, sobre todo en la franja contigua a las mrgenes del Suchiate y rumbo a su desembocadura; y, finalmente, se ampliaron reas de produccin de frutas tropicales (mango y papaya, entre otras), todas las cuales se constituyeron tambin en fuentes de ocupacin de mano de obra migrante de origen y destino rurales. Los lentos procesos de urbanizacin y de diversificacin de las actividades econmicas vividos por la regin fronteriza en los aos recientes han contribuido, asimismo, a abrir nuevos nichos de mercado laboral. Si bien esas transformaciones han ocupado poblacin local y regional, tambin han generado una oferta de empleo para la poblacin allende su frontera. As, el comercio y los servicios - sobre todo - se han convertido en una fuente de ocupacin de poblacin fronteriza, que concurre a estas actividades en busca de empleo. Dicho fenmeno se observa principalmente en localidades que han experimentado ritmos de crecimiento econmico de cierta intensidad, debidos a su dinmica intrarregional o fronteriza: este es el caso de Tapachula, la ciudad fronteriza por excelencia, que cumple funciones de apoyo a la produccin agrcola de la regin que la circunda, y que tambin ofrece servicios relacionados con su condicin de localidad de frontera. En ella se observa principalmente una poblacin ocupada en los establecimientos comerciales como dependientes y en los servicios como mano de obra semicalificada; adems, hay mujeres en el servicio domstico, jvenes y menores en actividades informales como el comercio ambulante, mano de obra masculina en el sector de la construccin, entre otras actividades.

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Grfica 1
Nmero de visitantes agrcolas en Mxico (FMVA) 1999-2005

80000 70000 N de autorizaciones 60000 50000 40000 30000 20000 10000 0

199 9 200 0 200 1 200 2 200 3 200 4 200 5

Aos

Grfica 2
V is ita n te s A g r c o la s

16000 14000 No. de autorizaciones (FMVA) 12000 10000 8000

2000 2001 2002

6000 4000 2000 0

2003 2004 2005

e e br m ie D ic ie m o zo ro l io br re il o o o er br ay ni st ar Ju M Ju go br A Fe A ti e M O ct ub m ov br e

ne

M eses

ep

79

d)

Los procesos de transmigracin y los espacios de riesgo y vulnerabilidad

A lo largo de la dcada de los aos ochenta, la regin fronteriza se convirti en el escenario de trnsito creciente de personas que se internaban a territorio mexicano, sobre todo como consecuencia de la crisis generalizada que experimentaron los pases centroamericanos. En un principio, se trat de poblacin cuya condicin la calificaba para solicitar proteccin y asistencia en calidad de refugiada, segn los trminos de las convenciones internacionales, pese a que en ese periodo Mxico no era signatario de los instrumentos especficos de las Naciones Unidas. La llegada abrupta y masiva de campesinos guatemaltecos entre 1981 y 1983 gener una demanda ineludible, a la cual el Estado mexicano tuvo que dar respuesta, para lo cual se bas en el apoyo de la comunidad internacional y de diversos sectores de la sociedad mexicana. Su presencia constituy una seal de alerta sobre los procesos que estaban ocurriendo en la regin vecina y que tarde o temprano tendran efectos sobre su regin fronteriza. Lo anterior implic una toma de posicin frente al conflicto centroamericano y la necesidad de contribuir a los procesos de pacificacin. Sin embargo, la situacin tena races ms profundas algunas de la cuales de carcter estructural - mismas que no necesariamente se resolveran mediante la firma de acuerdos de paz y la vuelta a la constitucionalidad, especialmente en los pases en los que se vivan las situaciones de conflicto. Hacia fines de la dcada de los ochenta, en la frontera se comenz a observar el trnsito de nuevos flujos de personas, cuyos propsitos trascendan el horizonte de la regin fronteriza. Su objetivo era dirigirse al territorio de los Estados Unidos, en cuya economa se visualizaban mayores posibilidades de insercin laboral respecto a las de sus comunidades y de sus pases de origen, as como de generacin de ingresos que les permitieran resolver las necesidades ms ingentes de sus hogares. La corriente emigratoria aument tendencialmente en volumen, pero tambin en su condicin de mayormente indocumentada. Por esta misma razn resulta imposible establecer su magnitud, y las nicas referencias indirectas disponibles han sido las estadsticas de detenciones y deportaciones realizadas por las autoridades migratorias de Mxico y de los Estados Unidos. Sin embargo, las fuentes censales de este ltimo pas (censos y encuestas de poblacin y de hogares), a pesar de sus limitaciones y diferentes grados de confiabilidad, muestran de manera inobjetable un crecimiento de la poblacin de origen centroamericano residente en aquel pas, a partir de los aos ochenta.

80

Grfica 3
Devoluciones de personas nacidas en algn pas centroam ericano realizadas por autoridades m igratorias de Mxico, por pas de nacim iento 2000-2006

250000

200000 Guatemala

Devoluciones

Honduras 150000 El Salvador Nicaragua Ecuador 100000 Brasil Otros 50000 Total

Aos

0 200

1 200

2 200

3 200

4 200

5 200

6 200

Grfica 4

Poblacin nacida en Centroamrica que reside en Estados Unidos, registrada en los Censos de Poblacin de 1970 al 2000
2500000 2000000 1500000 1000000 500000 0 1970 1980 1990 2000

Fuente: Para 1970, 1980 y 1990, Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE). Migracin y Desarrollo en Amrica del Norte y Centroamrica: una visin sinttica. CEPAL, Naciones Unidas, Santiago de Chile, 1999 (cuadros 1, 2 y 3). Para el ao 2000, elaboracin propia a partir de la base de datos a escala de registro de la muestra del 1% de viviendas del Censo de Poblacin de Estados Unidos del ao 2000.

81

El endurecimiento de las polticas de concesin de visas, tanto de Mxico como de los Estados Unidos, ha propiciado que los emigrantes recurran a mecanismos de evasin de los controles migratorios para asegurar el xito de los cruces fronterizos y los trnsitos irregulares o no autorizados. As, han proliferado los oferentes de servicios para esos propsitos, a todo lo largo de la larga y azarosa ruta, as como tambin un amplio espectro de alternativas, cuya calidad y probabilidad de xito estn estrechamente asociadas al costo de las mismas. Al imaginario de xito o del sueo americano tambin ha contribuido la presencia de comunidades de connacionales que les antecedieron, como parte del flujo de refugiados de inicios de los ochenta, y que obtuvieron permisos de estancia temporal o bien se asentaron y permanecieron desde entonces en aquel pas de manera irregular. Esos grupos finalmente han constituido redes sociales solidarias que, en todo caso, fungen como plataformas de llegada para los nuevos inmigrantes. A su vez, tambin operan como vnculos para la obtencin de empleo e ingresos, la mayora de las veces en condiciones bastante precarias, pero comparativamente ventajosas respecto de las situaciones que enfrentan en sus pases de origen.

e)

Coordinacin / entendimiento / responsabilidades diferenciados de los Estados involucrados en la dinmica migratoria?

A lo largo de estos ltimos dos decenios, y a pesar de la firma de los acuerdos de paz, el fenmeno migratorio centroamericano orientado hacia el Norte se ha consolidado. Dicha emigracin se ha convertido en parte de un sistema regional, que a su vez se ha integrado a los flujos de poblacin mexicana que se dirige e incorpora a los mercados laborales estadounidenses. Si bien la emigracin de mexicanos es un fenmeno de larga ocurrencia, tambin se han documentado las transformaciones que ha sufrido en las dcadas recientes. Tanto sus volmenes como su composicin, perfiles y modalidades migratorias han experimentado modificaciones sustanciales en los ltimos aos. Los cambios observados en las migraciones de mexicanos a los Estados Unidos no solamente obedecen a transformaciones ocurridas en los contextos de origen: la inmigracin exitosa es posible porque tambin los contextos de destino la favorecen. Ello se explica porque los mercados laborales se han ampliado y diversificado, permitiendo la incorporacin de nuevos y distintos contingentes de mano de obra. Se han habilitado nichos de mercado que absorben poblacin de magnitud y perfiles muy distintos a los que tradicionalmente caracterizaron a los flujos migratorios tradicionales. Esas variaciones hicieron tambin posible que los centroamericanos se integraran a las corrientes migratorias recientes que se dirigen a, y se establecen en, los Estados Unidos con relativo xito. Las fuentes estadsticas disponibles indican que no slo se han asentado en lugares tradicionales de inmigracin latina o hispana y que se han empleado en actividades habitualmente orientadas a poblacin inmigrante, sino tambin que han experimentado modificaciones en varios aspectos (localidades, actividades econmicas que los ocupan, posiciones en el trabajo, perfil escolar, entre otros), al igual que sus homlogos mexicanos.

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El papel de los Estados involucrados en este fenmeno es un tema de debate persistente: ya que la economa estadounidense ha utilizado histricamente la capacidad, y tambin la vulnerabilidad, de la mano de obra inmigrante. Diversos sectores econmicos, especialmente rurales - aunque ampliamente diversificados en los aos recientes - se han aprovechado de esta condicin para mantener niveles ventajosos de productividad, de competitividad y de ganancias. Esa situacin ha favorecido que las instancias de gobierno del pas de destino manejen un doble papel frente al fenmeno: por una parte, un discurso y algunas prcticas enfocados a la contencin de los flujos irregulares y al endurecimiento de las polticas de visas y de control de las fronteras; mientras que, por la otra, se observa una postura de tolerancia y de omisin frente al empleo irregular de la fuerza de trabajo inmigrante. De esa manera, una creciente proporcin de la fuerza laboral de ese pas se encuentra en una condicin precaria y al margen de los mbitos de regulacin del trabajo, carente de proteccin y de acceso al disfrute de derechos sociales. Mientras tanto, los pases de origen se han caracterizado por una poltica de omisin frente a los requerimientos de proteccin y asistencia de los emigrantes. Su xodo ha sido considerado como un mecanismo que contribuye a reducir las presiones sociales. Se trata de la llamada vlvula de escape, que surge como una estrategia ante la carencia de respuestas para las demandas de sectores crecientes de su poblacin, particularmente en materia de empleo, y tambin, de manera ms amplia, en cuanto a las oportunidades de desarrollo que no han sido oportunamente atendidas. La sociedad civil organizada, e incluso sectores de migrantes organizados, han recordado a sus gobiernos la obligacin y la responsabilidad inherentes a los procesos migratorios en que se han visto involucrados. Su condicin de ciudadanos, independientemente del lugar en que se encuentren, los hace titulares de derechos que deben ser protegidos y acompaados por sus Estados de pertenencia. En todo caso, la aceptacin de facto de que una parte de su poblacin pase a formar parte de mercados laborales regionales tendra que generar mecanismos de corresponsabilidad y de acompaamiento de su trnsito y establecimiento en un pas distinto, as como de su ocupacin por parte de una economa que se beneficia de sus capacidades en condiciones ventajosas. Finalmente, cabra considerar el involucramiento ineludible de los pases de trnsito de estos flujos migratorios: su ubicacin estratgica los coloca en una posicin atractiva para los protagonistas de los desplazamientos, pero tambin para todos los actores involucrados en su facilitacin. Por lo regular, dichas naciones se convierten en territorios de trnsito porque, si bien alguna vez fueron o continan siendo parcialmente mbitos de inmigracin, en realidad son, o se han convertido, en contextos de emigracin. Esa triple condicin plantea un desafo en materia de polticas, pues tanto en aspectos laborales como de derechos humanos en general, se requiere configurar una postura coherente para toda la poblacin migrante, independientemente de su nacionalidad. La frontera Mxico-Guatemala es un territorio particularmente emblemtico en ese sentido: se trata de un territorio de trnsito de extranjeros, en el que el comportamiento de las autoridades migratorias mexicanas se pone a prueba, por las formas en que muchas veces contraviene los principios que el Estado afirma defender respecto de la situacin de sus emigrantes en territorio estadounidense. 83

f) Las polticas de tolerancia relativa hacia los migrantes y de actuacin indiscriminada por los cuerpos de seguridad La postura ya reseada de los pases de destino de las migraciones laborales permite hablar de una relativa tolerancia hacia los migrantes indocumentados. En numerosas ocasiones se ha sealado que si existiera una poltica firme y decidida de eliminacin de la inmigracin indocumentada, bastara con instrumentar operativos sistemticos en los lugares de empleo de esa fuerza de trabajo y en los espacios de concentracin en torno a actividades diversas (culturales, sociales, gremiales, deportivas, entre otras). Ello permitira realizar deportaciones masivas y demostrar un inters efectivo por erradicar la migracin irregular. Sin embargo, en la prctica esto no ocurre: ms bien opera una poltica selectiva de control, misma que bsicamente sirve para generar presiones y temores en la poblacin migrante, y que le impide el acceso a mecanismos diversos de proteccin y de asistencia social, a los cuales tiene derecho. A la vez, esta poltica permite que los empleadores se aprovechen de su condicin irregular, al interior de un contexto de sobreoferta de ese tipo de mano de obra. Pese a que a veces se reconoce parcial o tmidamente la existencia de una fuerza laboral inmigrante y sus contribuciones a la economa de los Estados Unidos, es poco lo se hace para que dicho fenmeno se regularice. As, los programas de reclutamiento, internacin y estancia de los trabajadores migratorios son notoriamente insuficientes y parciales. Ello ha propiciado la demanda de nuevos y ms amplios programas (como los de trabajadores huspedes), con el fin de responder a los diversos requerimientos del mercado laboral. No obstante, la ausencia de iniciativas en ese sentido confirma la conveniencia de los pases receptores de mantener un sistema laboral paralelo e irregular, que permite asegurar los beneficios que le reportan a los sectores de la economa que utilizan la fuerza laboral de la poblacin migrante. Esto explica el comportamiento de los cuerpos de autoridad, que son asistemticos e incluso cuestionables en muchos sentidos. Abundan los ejemplos de corrupcin y complicidad de muchos de sus agentes con los actores que ofrecen sus servicios para evadir los controles migratorios. De hecho, el xito de los migrantes en lograr su objetivo no sera comprensible si no existiera la proteccin y la colusin de autoridades para la operacin de los guas o conductores irregulares (coyotes, polleros, pateros). A pesar de estas evidencias, el nmero de acciones y sanciones para impedir ese tipo de prcticas es escaso; en todo caso, prevalece un entorno de impunidad, el cual, a la larga, propicia su persistencia. Una situacin semejante se verifica en los contextos de trnsito de migrantes. Si bien el discurso tambin reitera la necesidad de contener los flujos migratorios irregulares, incluso considerando que su ocurrencia pone en peligro la seguridad nacional de esos territorios, en los hechos se plantean muchas dudas acerca de la efectividad de sus operativos. As, la regin fronteriza del sur de Mxico es un entorno de irregularidades en la operacin de los agentes de autoridad y de ineficiencias en el control migratorio. La casi totalidad de las corporaciones - federales, estatales y municipales - operan bajo supuestos arreglos de coordinacin y cooperacin con las autoridades migratorias (federales), en 84

un esquema absolutamente irregular. Es una situacin que ha sido ampliamente denunciada por algunas organizaciones de la sociedad civil y por la Comisin Nacional de los Derechos Humanos. La legislacin vigente slo permite esta participacin bajo determinadas condiciones de excepcin y siempre y cuando se realice la posterior justificacin de los motivos que la propiciaron. En el fondo, subyace el criterio de que ninguna de dichas corporaciones, ni sus agentes, estn calificadas ni capacitadas para tratar con la poblacin migrante. La detencin de esta ltima en los centros de reclusin de delincuentes comunes no est autorizada, no obstante lo cual son frecuentes los sealamientos de acontecimientos de este tipo, que se intentan justificar aduciendo la falta de recursos y de instalaciones en todas las zonas de intercepcin. Los intentos por regularizar esta situacin han sido infructuosos. Entre ellos destaca el caso de la llamada Poltica Migratoria Integral para la Frontera Sur (de Mxico), que fue resultado de una serie de foros de consulta; lamentablemente esta propuesta no ha merecido una sancin legal ni un acuerdo de adopcin institucional forzosa de los preceptos que en ella se establecen. En todo caso, hasta la fecha persiste la impunidad de diversos actores - sobre todo de agentes de la autoridad - por la comisin de abusos y violaciones de los derechos humanos de los migrantes, a pesar de las frecuentes denuncias y sealamientos de casos especficos. Tambin existen obstculos para llevar a trmino los procedimientos de denuncia y sancin, pues los agraviados temen comparecer ante las autoridades judiciales, ya sea por amenazas proferidas por los responsables de la comisin de estos actos, o por la vulnerabilidad misma implcita en su condicin de poblacin indocumentada.

g)

La inoperancia de las instancias binacionales y multilaterales

Por medio de los argumentos anteriores se ha tratado de fundamentar la idea de que los movimientos migratorios de trnsito por la frontera sur de Mxico constituyen parte de un proceso de conformacin de un sistema migratorio regional. 48 Es un caso diferente al de un mecanismo de provisin de mano de obra en un mbito binacional, como el que ha existido entre la poblacin fronteriza del occidente guatemalteco y el mercado laboral de la produccin de caf del Soconusco, Chiapas, Mxico. Desde la segunda mitad de la dcada de los ochenta, sectores cada vez ms amplios de la poblacin centroamericana han emigrado de manera creciente y sistemtica hacia los Estados Unidos. A partir de entonces, se han incorporado al conjunto de la poblacin hispana o latina que, en gran proporcin, se ha insertado en un mercado laboral de poblacin indocumentada o no autorizada. As, han comenzado a alimentar nichos de mercado cada vez ms amplios, en los que, junto con una voluminosa poblacin de origen mexicano, han satisfecho la demanda de fuerza de trabajo en los Estados Unidos, misma que ha permitido mantener el ritmo de
It is well known that the Mexican foreign born dominate immigration flows to the United States, forming 4.7 percent of the total civilian workforce in 2006, according to the Current Population Survey. But that is only part of the story: 50 percent of legal migration to the United States comes from the hemisphere, and 80 percent of illegal immigration comes from Mexico and Central America, en Migration Policy Institute, Regional Migration in the Limelight, http://www.migrationinformation.org/Feature/print.cfm?ID=541.
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crecimiento y de diversificacin de la esa economa bajo condiciones de productividad y competitividad ventajosas. Sin embargo, los pases involucrados - tanto los de origen como los de destino y de trnsito - han adoptado posturas parciales, contradictorias e incluso irresponsables ante las necesidades de los trabajadores migratorios y de sus familias. En la medida en que ese proceso se ha regionalizado, se ha hecho evidente la insuficiencia y la incapacidad de los mecanismos bilaterales o binacionales. Por lo tanto, ha llegado el momento de replantear el papel y la responsabilidad de la comunidad internacional, al igual que ocurri en otros momentos ante los conflictos que generaron desplazamientos forzosos: ste fue el caso de las llamadas poblaciones refugiadas, o bien el de las situaciones de desastre, que tambin propiciaron movimientos de poblacin necesitada de proteccin y asistencia. Las instancias multilaterales (regionales y universales) han adoptado mecanismos de observacin, proteccin y asistencia de las poblaciones migrantes. Sin embargo, hasta la fecha adolecen de muchas insuficiencias; stas, en gran medida, obedecen a la naturaleza y disposicin de los Estados involucrados. As, las instancias del Sistema Interamericano han enfrentado actitudes reticentes, como las del gobierno estadounidense - aunque no son las nicas - que no reconocen fuerza ni calidad a sus sealamientos. Otro tanto ocurre en el mbito universal, con la Convencin Internacional para la Proteccin de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y sus Familiares, adoptada en 1990 por la Asamblea de Naciones Unidas, y prcticamente ignorada por los principales pases receptores de migrantes laborales. Finalmente, algo semejante sucede con la Relatora Especial para los Migrantes, designada por el Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos, cuyas observaciones y recomendaciones, en ltima instancia, quedan al arbitrio de quienes desean instrumentarlas, sin mecanismos compulsivos que obliguen a respetarlas.

IV. Ambientes probables de gestin migratoria a futuro

a) Hacia un endurecimiento de las polticas de control migratorio? Las consecuencias de las polticas de los Estados Unidos y el reforzamiento de su frontera sur Los recientes debates en el Congreso de los Estados Unidos, las confrontaciones entre miembros de los partidos Demcrata y Republicano, la postura del Ejecutivo estadounidense, las argumentaciones de diversos acadmicos e intelectuales de aquel pas y el papel desempeado por los medios slo son algunas manifestaciones de la importancia de un hecho que ocupa un lugar preponderante en la agenda poltica, econmica y social de aquel pas. Tambin lo es de las actitudes frente a ello: esta diversidad de posiciones pone en evidencia los conflictos de intereses que subyacen a una discusin que, en la superficie, tiende a agotarse en propuestas de procedimientos para manejar la cuestin migratoria. Es un hecho que el fenmeno migratorio en los Estados Unidos est ampliamente imbricado con otros procesos, cuya naturaleza los hace indisolubles en su tratamiento y manejo, a pesar de los intentos por separarlos o bien a asociarlos de manera inadecuada. 86

Uno de ellos se relaciona con la evolucin demogrfica de la poblacin estadounidense: en las dcadas recientes, se observaron tasas de crecimiento relativamente bajas, lo cual propici que la poblacin nativa econmicamente activa fuera insuficiente para atender las demandas de fuerza de trabajo de una economa en crecimiento. La solucin inmediata y relativamente econmica, al alcance de las circunstancias, fue el recurso a la poblacin inmigrante en edad activa procedente de pases vecinos, como es el caso de Mxico, y ms recientemente, de las naciones centroamericanas. Por otra parte, este comportamiento demogrfico de la poblacin nativa ha tenido un efecto de envejecimiento generalizado, mismo que alcanz un nivel preocupante con la incorporacin reciente de volmenes de efectivos a las edades de retiro, provenientes de la etapa del baby boom de la posguerra. Esta situacin ha ejercido una mayor presin sobre la relacin de dependencia, misma que requiere el mantenimiento de una proporcin adecuada entre la poblacin activa ocupada, que pueda contribuir a los fondos de retiro y, en general, a los gastos sociales que requiere una creciente poblacin externa al mercado laboral. Nuevamente, la solucin inmediata y prctica es la incorporacin de poblacin inmigrante en edad activa, que pueda ser incluida en la actividad econmica. Es claro que se trata de una circunstancia temporal; sin embargo, es suficientemente extensa como para advertir una demanda que ser vigente durante los prximos 15 o 20 aos, dependiendo del comportamiento de la economa, de los requerimientos de fuerza de trabajo especficos y de las posibilidades de ciertos pases de aportar ese tipo de mano de obra. Mientras tanto, el debate puede continuar en trminos muy semejantes a los que ha mostrado hasta nuestros das. De hecho, el mecanismo descrito sigue aportando beneficios para algunos sectores empleadores, y la oferta de mano de obra de los pases de emigracin asegura la provisin requerida de la misma, en condiciones en todo momento ventajosas para su utilizacin, as como tambin para las necesidades de los trabajadores migratorios y sus familias. A esta problemtica contribuye la forma de estructurar el debate, especialmente en los aos recientes, como se ha visto a partir de septiembre de 2001. Desde ese momento, se ha vivido un proceso de asociacin inadecuada del fenmeno migratorio con otro que no necesariamente se le vincula de manera directa: ste es el caso del terrorismo y su importancia en el contexto de la seguridad nacional. Se ha insistido, en numerosas oportunidades, en que no existen evidencias que relacionen el fenmeno migratorio de trabajadores que ingresan de manera irregular al territorio de los Estados Unidos con la internacin de agentes terroristas que buscan agredir a personas, instituciones e infraestructura estadounidenses. No obstante, es suficiente la vulnerabilidad manifiesta en ese hecho de carcter irregular, para sustentar el argumento de que las rutas y los procedimientos empleados por los migrantes pueden ser utilizados por otros actores, como los terroristas. Un fenmenos semejante ocurre con la inseguridad pblica vigente en el territorio de la frontera Mxico-Estados Unidos, en el cual especialmente en los aos recientes se ha experimentado un crecimiento espectacular de la violencia y de otros hechos asociados a la operacin del narcotrfico. Una vez ms, se incrementa la inestabilidad de un mbito en el que convergen dos fenmenos de naturaleza radicalmente distinta, pero cuya coincidencia territorial es suficiente

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para dar sustento a polticas y medidas de endurecimiento aplicadas de manera indiscriminada, y que terminan por criminalizar a todos por igual: a los migrantes y a los narcotraficantes. En ambos casos, esta asociacin inadecuada e infundada ha cumplido con el fin de sustentar una poltica de contencin de la inmigracin irregular, sin que necesariamente se tomen las medidas para regularla y, a la vez, ordenar el mercado laboral. A pesar de la presencia de voces que demandan la regularizacin de una cuantiosa poblacin ya residente en el territorio estadounidense - que sera ms conveniente identificar y regularizar - las presiones de los grupos de inters impiden un proceso de esta naturaleza. El resultado es una poblacin que tendencialmente aumenta en tamao, pero bajo condiciones de persecucin, de inseguridad, de discriminacin y de explotacin en sus condiciones de trabajo. Mientras tanto, los efectos del debate y de las medidas de contencin no se restringen a la frontera sur de los Estados Unidos. Por el contrario, el clima de subordinacin de todos los procesos asociados a la dinmica migratoria - como es el caso del control y la vigilancia fronterizos - ante la nocin de seguridad nacional ha trascendido los lmites de sus propias fronteras, e incluso se han impuesto en los mbitos de operacin de las lneas areas y de los aeropuertos de casi cualquier parte del mundo. Por lo anterior, no debe extraar que se comenzara a hablar de un permetro de seguridad, de un mbito considerado de inters estadounidense: es el que contiene a las tres naciones integrantes del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN o NAFTA, por sus siglas en ingls) y que en consecuencia, el gobierno de los Estados Unidos convenciera a sus vecinos de la necesidad de adoptar medidas de proteccin de las fronteras que les corresponden, en cuanto partes de ese espacio de integracin. A partir de lo arriba descrito se entiende que, sin renunciar a la adopcin de medidas unilaterales en su frontera sur, el gobierno estadounidense haya ejercido presiones para que Mxico y Guatemala reforzaran los controles en su frontera comn. A partir de entonces, el gobierno mexicano no slo le asign una mayor importancia al control y vigilancia de su frontera sur, sino que evit modificar la poltica de tolerancia ante la operacin indiscriminada de cuerpos de seguridad de todo tipo. Esta postura alcanz un nivel de mayor relevancia en el ao 2005, cuando el Ejecutivo mexicano acord integrar al Instituto Nacional de Migracin - instancia desconcentrada de la Secretara de Gobernacin y responsable de las labores de control y verificacin migratorios - al Gabinete de Seguridad, pues consider que el tema migratorio forma parte de la agenda de seguridad nacional. Mientras tanto, el gobierno de nuestro pas maneja un discurso que trata de dar respuesta a los frecuentes sealamientos de abusos y violaciones de los derechos humanos de los migrantes: por ejemplo, en el primer semestre de 2006 inaugur la estacin migratoria de gran tamao, localizada en la ciudad de Tapachula, con lo cual pretendi dar respuesta a las observaciones de instancias como la Comisin Nacional de los Derechos Humanos por las inadecuadas instalaciones en que se alojan los migrantes asegurados por las autoridades migratorias. Si bien este hecho puede valorarse como un paso positivo, es an insuficiente si se le ubica respecto de las necesidades de alojamiento en el amplio territorio que abarcan las rutas de los migrantes en trnsito por territorio mexicano. Adems, habra que sealar la frecuencia de 88

accidentes y abusos que las personas enfrentan en los trayectos realizados en el tren de carga, en donde sufren agresiones no solamente por parte de delincuentes comunes y bandas organizadas, sino tambin de los agentes de seguridad privada del medio ferroviario.

b) Implicaciones probables de las iniciativas de integracin econmica y social ante la ausencia de mecanismos y estrategias efectivas de cooperacin Ms arriba se seal que una de las causas de la emigracin centroamericana, al igual que la de su homloga mexicana, es la carencia de oportunidades en general y de empleo en particular en sus comunidades de origen. De ah que diversos sectores hayan planteado la importancia de emprender acciones que reactiven las dbiles economas centroamericanas, sobre todo de aquellas que padecieron los efectos de los conflictos armados en los aos ochenta. Por esta razn, las iniciativas en materia de integracin econmica impulsadas en la regin han sido vistas de forma positiva, en tanto se aprecian como oportunidades para la inversin y la generacin de empleos. Sin embargo, despus de algunas iniciativas de cooperacin muy limitadas, como el Mecanismo de Tuxtla 49 , tales propuestas an no han brindado los resultados esperados. A lo largo de los aos noventa, sobre todo en la segunda mitad de la dcada, se suscribieron acuerdos de libre comercio entre el gobierno mexicano y cada una de cinco naciones centroamericanas (Costa Rica, Nicaragua, El Salvador, Honduras y Guatemala). La primera impresin acerca de los procesos a que dichos convenios han dado lugar es que no logran superar las profundas asimetras entre las pequeas economas centroamericanas y su vecino del norte. Se han sealado evidencias de que el intercambio desigual ha profundizado dichas asimetras y, en algunos casos, han propiciado la desaparicin de ciertas actividades ante la incapacidad para competir en estas condiciones. Ms recientemente, durante la administracin del Presidente Fox, el gobierno mexicano lanz una nueva iniciativa con propsitos semejantes: el Plan Puebla-Panam. 50 Se trataba de una propuesta de dos vertientes que, desde su origen, planteaba un problema de difcil resolucin. La primera vertiente, de carcter interno, se orienta a superar los problemas de rezago de la regin sureste del pas, cuya complejidad es razn y fundamento de desigualdades seculares, y en la que viven entre otros algunos grupos tnicos en condiciones de extrema pobreza. La segunda, de carcter regional, pretende articular proyectos de alcance multilateral desde el sureste mexicano hasta el extremo del istmo y, con ello atraer inversiones, con el objeto de generar condiciones de arraigo a travs de la creacin de empleos.
El Mecanismo de Tuxtla se define como la instancia fundamental para continuar consolidando la asociacin privilegiada que permite a los ocho pases mesoamericanos seguir avanzando en los mbitos poltico, econmico, social, ambiental, cultural y de cooperacin; , en la Declaracin conjunta de la Cumbre Extraordinaria de los pases integrantes del mecanismo de dilogo y concertacin de Tuxtla, San Salvador, El Salvador, 15 de junio de 2001. 50 En la misma reunin de San Salvador se acord Constituir, en el marco del Mecanismo de Tuxtla, el Plan Puebla-Panam, iniciativa en la que convergen las estrategias de desarrollo para la Transformacin y Modernizacin de Centroamrica en el Siglo XXI y para el Sur-Sureste de Mxico, y que incluye las iniciativas que con impacto en la integracin y el desarrollo integral sustentable de la regin mesoamericana, sin perjuicio de otras futuras, hemos adoptado:
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En la prctica, el Plan ha enfrentado un sinnmero de dificultades de instrumentacin, sumadas a crecientes desconfianzas incluso dentro de sectores que supuestamente seran beneficiarios de la iniciativa. Entre otras razones, el Plan adolece de una estrategia errnea de difusin y de mercadeo de su naturaleza y sus bondades. Adems, se le abrieron flancos que aminoran su capacidad para concertar alianzas estratgicas, al despertar suspicacias sobre sus efectos en determinados territorios, sobre recursos naturales estratgicos y, en general, sobre el patrimonio de la regin. El nfasis de los proyectos prioritarios se concentra en la dotacin de infraestructura de comunicaciones y energtica, lo cual fue visto como un intento por apoyar a ciertos sectores de inters y poder econmico; esto condujo a una prdida del sentido original del Plan: un esfuerzo en materia de cooperacin para el desarrollo. El panorama se complic crecientemente durante los dos ltimos aos, ya que se gener un complejo debate en torno a la iniciativa del gobierno de los Estados Unidos para suscribir un Tratado de Libre Comercio con Centroamrica (CAFTA, por sus siglas en ingls). En realidad, se trataba de sendos acuerdos bilaterales, aunque en los hechos fueron divulgados como un entendimiento regional, para que se lograran los efectos esperados. En la prctica se produjo un impasse sui generis, porque a pesar de la oposicin de las organizaciones de las sociedades civiles en cada uno de los pases, estos acuerdos se firmaron en la mayora de ellos - con excepcin de Costa Rica, en donde el legislativo no ha logrado el consenso necesario. Cabe sealar que incluso en los Estados Unidos, existen varios sectores que se oponen a dichos acuerdos, incluyendo a algunos grupos de poder econmico que consideran que sus intereses se veran vulnerados ante la operacin del tratado.

c)

Los alcances de la Poltica Migratoria Integral para la Frontera Sur

La propuesta de Poltica Migratoria Integral para la Frontera Sur constituye un esfuerzo meritorio de las instancias del Instituto Nacional de Migracin por sistematizar y articular una serie de elementos, surgidos de un proceso de consulta realizado a travs de foros en los que participaron diversos sectores de la sociedad civil organizada. En ese sentido, la propuesta puede recoger y dar respuesta a las principales preocupaciones a favor de la situacin de las poblaciones migrantes que se internan, se establecen y/o transitan por esa regin. Sin embargo, este instrumento de poltica, por su misma naturaleza, tiene limitaciones en cuanto a su alcance y cobertura, aunque en el nombre trate de incorporar una condicin de integralidad. En este sentido, cabe mencionar que el Estado mexicano no ha logrado asimilar que el manejo del fenmeno migratorio recorre de manera transversal el mbito de operacin de sus instituciones. La competencia del Instituto Nacional de Migracin es muy clara y acotada: se trata de las funciones que le son delegadas por la Secretara de Gobernacin en materia de control y verificacin migratorios. Por otra parte, la situacin de los migrantes y de los fenmenos migratorios trasciende los lmites de esa dimensin: sus necesidades, en tanto poblacin regularmente admitida o no, para permanecer o transitar por el territorio, tienen alcances mucho ms amplios. As lo reconocen, por ejemplo, los preceptos constitucionales, al igual que los diversos instrumentos de derecho internacional suscritos por Mxico. 90

De todo ello se desprende que la integralidad de una poltica migratoria debe abarcar los mbitos de operacin y las responsabilidades de diversas instituciones de la estructura del sector pblico. Adems, necesita partir de una acuciosa revisin del marco jurdico vigente, que muestra profundos rezagos, como es el caso de la - tantas veces sealada como obsoleta - Ley General de Poblacin, misma que rene la mayora de normas en materia de regulacin migratoria.

d)

La persistencia de las presiones migratorias en los pases centroamericanos

Como se dijo antes, la resolucin de los conflictos que asolaron la regin centroamericana durante los aos ochenta no fue un hecho suficiente para detener las presiones migratorias que propiciaron la primera etapa del xodo, sobre todo en direccin al Norte y principalmente hacia los Estados Unidos. A lo largo de los aos noventa y en lo que va del siglo XXI, en los pases centroamericanos se ha incrementado la emigracin. A los ciudadanos de Guatemala, El Salvador y Nicaragua, que fueron los tres pases que escenificaron situaciones de conflicto armado, se sumaron los nacionales de Honduras, quienes haban permanecido relativamente al margen del enfrentamiento. A los efectos de las economas de guerra se sumaron las consecuencias de la adopcin de las medidas de ajuste estructural a las que los pases de la regin se vieron forzados, debido a las presiones de la comunidad econmica internacional. Los profundos rezagos y desigualdades estructurales se convirtieron en lastres, que las economas no han podido remontar hasta la fecha; a ello se aaden las consecuencias de los mal llamados procesos de integracin econmica, lo cual redunda en un mayor nmero de sectores sociales que resienten la ausencia de oportunidades de empleo y de desarrollo. En consecuencia, el margen de maniobra para propsitos de sobrevivencia de esos sectores se ve cada vez ms reducido: as, la emigracin hacia pases con economas an en crecimiento y que ofrecen posibilidades de ocupacin - aunque se trate de condiciones precarias, pero en mejor situacin que en los lugares de origen - se convierte en una opcin asequible. Adems, cuando en dichas sociedades existen las condiciones que apoyan ese proceso, como es la existencia de redes sociales de apoyo, tejidas y consolidadas desde la poca de los desplazamientos forzados por la situacin de conflicto, y favorecidas por los permisos de estancia temporal, la ilusin se convierte en una posibilidad concreta. Adems, en muchos casos, esas comunidades se han convertido en instancias que sufragan los cada vez ms abultados costos de la migracin. Todo ello contribuye a visualizar que la migracin centroamericana se ha incorporado a un sistema migratorio regional, que asegura la provisin de un contingente importante de fuerza de trabajo requerido por la economa estadounidense. Sin embargo, en cuanto tal, dicha poblacin trabajadora no slo se beneficia de su articulacin - cada vez ms firme, aunque llena de contradicciones - con la sociedad y economa estadounidenses, sino que se constituye asimismo en un sujeto que efectivamente hace una aportacin significativa a las economas de sus pases de origen, a travs de las remesas familiares.

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 Varios autores, Migracin internacional en la frontera sur de Mxico en Migracin internacional 12, Consejo Nacional de Poblacin, Mxico, ao 4, nm. 12, 2000, 16 p.

Bibliografa de los cuadros y mapas Centro Latinoamericano y Caribeo de Demografa (CELADE), Migracin y Desarrollo en Amrica del Norte y Centroamrica: una visin sinttica, CEPAL, Naciones Unidas, Santiago de Chile, 1999 (cuadros 1, 2 y 3). Consejo Nacional de Poblacin (CONAPO), ndice de marginacin 2000, Coleccin ndices sociodemogrficos, CONAPO, Mxico, diciembre 2001, pp. 57, 89, 101-103, 205. Dardn, Jacobo, Por qu tanta destruccin?, Movimiento Tzuk Kim-Pop, Presentacin en Seminario-Taller Internacional Riesgo de desastres y migracin. Propuestas para el abordaje de la problemtica, INCEDES-Sin Fronteras-Grupo Guatemala-Mxico Migracin y Desarrollo, Tapachula, Chiapas, 1 y 2 de agosto de 2006. Garca G., Antonino, Las inundaciones en Chiapas en 1998 y 2005: la experiencia hidrulica gubernamental vs. el planteamiento hidroecolgico, en Seminario-Taller Internacional Riesgo de desastres y migracin. Propuestas para el abordaje de la problemtica, INCEDES-Sin Fronteras-Grupo Guatemala-Mxico Migracin y Desarrollo, Tapachula, Chiapas, 1 y 2 de agosto de 2006. Hernndez, Alma Irene, El impacto de los desastres en Guatemala: Stan y la reconstruccin con transformacin, Secretara Ejecutiva de la Coordinadora Nacional para la Reduccin de Desastres, Presentacin en Seminario-Taller Internacional Riesgo de desastres y migracin. Propuestas para el abordaje de la problemtica, INCEDES-Sin Fronteras-Grupo GuatemalaMxico Migracin y Desarrollo, Tapachula, Chiapas, 1 y 2 de agosto de 2006. Instituto Nacional de Estadstica de Guatemala (INE), X Censo de Poblacin y Censo de Habitacin, INE, Guatemala, 2002. Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica (INEGI), Censo de Poblacin y Vivienda 1990, INEGI, Mxico. Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica (INEGI), Censo de Poblacin y Vivienda 2000, INEGI, Mxico. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Diversidad tnico-cultural: la ciudadana en un Estado plural, Informe Nacional de Desarrollo Humano 2005, PNUD, Guatemala, 2005, pp. 312, 318-321.

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Nancy Prez Garca Seguridad nacional versus seguridad humana: Su impacto en la migracin

Introduccin En qu momento los migrantes comenzaron a ser vistos como una amenaza? Al parecer, fue cuando se les percibi como sujetos con necesidades, con derechos, con familias y con deseos de desarrollo. Como han sealado varios especialistas, las potencias queran mano de obra, no personas. En el momento en que los gobiernos de los pases de destino percibieron la intencin de los migrantes de instalarse de forma permanente en sus pases, se encendieron las alarmas de advertencia, ya que, adems, se aada un factor adicional: se pasaba por un periodo de crisis econmica (en la dcada de los setenta), durante el cual, para los pases desarrollados, result fcil culpar a los migrantes no slo de los malestares econmicos, sino tambin de la crisis social que sufran, en lugar de asumir las responsabilidades de sus gobiernos. Todo lo anterior dio como resultado el crecimiento de dos fenmenos en los pases de destino: el incremento de las polticas migratorias restrictivas y el nacimiento de grupos xenfobos y racistas. De forma paulatina, a partir de la dcada de los setenta, la percepcin de los flujos migratorios comenz a cambiar: de forma cada vez ms recurrente, fueron vistos como amenazas, primero a la economa local y despus a la identidad nacional, a las instituciones de beneficencia social, a la salud y, ms recientemente, a la seguridad nacional. Este ltimo tema es el objeto de la reflexin del presente escrito. Aunque ya se venan dando a nivel internacional medidas ms restrictivas a la migracin desde la dcada de los setentas, las cules se acrecentaron en la dcada de los noventa, es a partir de los atentados del 9/11 del 2001 que se da un cambio de percepcin sustancial. El tpico seguridad domin la agenda, perneando a todas las reas, particularmente la de migracin. El elemento de la migracin al interior de la agenda de seguridad ha tenido implicaciones negativas y de retroceso en el manejo de este fenmeno. Actualmente se ha retomado una concepcin parcial de seguridad (la que domin la escuela realista del periodo de las guerras) inclinada a la militarizacin y al resguardo de las fronteras; esto no es acorde a la realidad y a los avances que ha tenido la sociedad internacional, tales como el logro del reconocimiento de los derechos humanos en su concepcin ms amplia. Existen pruebas contundentes de que las medidas restrictivas para contener los flujos migratorios no funcionan y, al contrario de lo que pretenden, conducen a que los flujos migratorios se asienten de forma permanente en los pases de destino. Adems, se incrementan de forma importante los riesgos y la vulnerabilidad de los grupos migrantes. As, estos ltimos entran al mercado laboral con condiciones reducidas de beneficio social, y en la mayora de los casos en la clandestinidad, con los problemas que esto implica.

Maestra en Cooperacin Internacional para el Desarrollo. Consultora de Sin Fronteras, I.A.P.

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Adicionalmente, este control sin precedentes propicia el nacimiento de grupos delictivos y criminales, o simplemente de empresas facilitadoras, que socavan la dignidad y el escaso patrimonio de los migrantes, llevndolos a la muerte o a la esclavitud laboral. Son ms las consecuencias negativas que los beneficios que ha trado el incremento en el control de las fronteras. En el viejo continente, la postura radical de los gobiernos de pases como Alemania - e incluso como Francia, cuya tendencia pro derechos humanos y laborales hara pensar en una postura diferente - se ha manifestado abiertamente a favor de un control y hermetismo de las fronteras. Los migrantes son vistos con recelo y el nacionalismo ha resurgido despus de ms de sesenta aos, con la diferencia de que ahora existen grupos organizados de la sociedad civil local que defienden y resaltan los beneficios que han representado los migrantes para sus pases. Los mismos hijos de migrantes nacidos en esos pases se han manifestado en defensa sus derechos y en contra de la marginacin de que son objeto (casos de Francia y de los Estados Unidos). Los pases desarrollados buscan mecanismos de contencin en sus fronteras, especialmente para los migrantes menos calificados que por aos han subvencionado su sistema econmico y el demogrfico, mientras hay fronteras abiertas para la migracin calificada, sobre todo la que facilite el desarrollo del libre comercio. Es clara la estrategia de desarrollo de los pases ms avanzados, que implica mantener en el subdesarrollo al resto de los pases, absorbiendo su capital humano que es atrado por mejores condiciones laborales y de desarrollo personal. Estos temas son los que deben tambin plantearse en las agendas de seguridad (vista como seguridad humana), donde un tema transversal forzosamente tiene que ser el desarrollo y una verdadera cooperacin, donde se asuman compromisos con agendas de trabajo concretas y evaluables. Los hechos han cambiado, y ya no se pueden tomar decisiones tan ligeras como las expulsiones masivas de migrantes; ahora las implicaciones son mayores, ya que existen ciudadanos que, aunque tengan orgenes nacionales distintos, jurdicamente poseen derechos en los pases de destino; actualmente contamos con una sociedad civil ms activa, tanto en los pases de origen como en los pases de destino; existen marcos jurdicos que abordan diferentes aspectos a favor de los migrantes y aunque muy recientemente, el tema comienza a tomar fuerza y a ganar un lugar en la agenda internacional. El presente trabajo tiene por objetivo hacer un anlisis de la forma en que la migracin internacional ha sido incluida como eje transversal en la agenda de seguridad nacional y seguridad pblica de un nmero importante de pases. Con la intencin de tener una mejor comprensin del tema, el trabajo se ha dividido en tres apartados. En el primero se detalla el marco conceptual del tpico seguridad y la vinculacin entre seguridad y la migracin. En la segunda parte se desarrolla la forma en como el gobierno de los Estados Unidos, el gobierno de Canad y el gobierno de Mxico han abordado la seguridad en materia migratoria. El apartado se cierra destacando las alianzas que han establecido estos pases para fortalecer la seguridad. Finalmente, se contempla un apartado sobre propuestas al gobierno de Mxico para avanzar en materia de seguridad y migracin.

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I. Conceptualizacin del tema de la seguridad El concepto de seguridad ha tenido desde sus orgenes significados diferentes, as como distintas formas para alcanzarla. Abordar el tema de la seguridad es en demasa complejo, pero fundamental, al ser una garanta bsica para el disfrute de los derechos humanos . Se trata de un concepto polismico y ambiguo, ya que los significados que adquiere estn en funcin del calificativo que lo acompaa; de esta forma se puede hablar, entre otras, de seguridad nacional, seguridad pblica, seguridad jurdica, seguridad social o seguridad fronteriza, hasta una concepcin ms amplia del trmino, como seguridad humana o seguridad democrtica. Este apartado se centrar en los conceptos de seguridad nacional y seguridad humana. Se presentarn inicialmente algunas consideraciones conceptuales, y se analizarn los cambios del sistema internacional y sus implicaciones en la ampliacin - o no - de las definiciones sobre seguridad; se precisar tambin el nfasis que se le otorga en el mbito de la ONU y de la OEA. La palabra seguridad proviene del latn securitas 51 , que a su vez deriva del adjetivo securus: se/ sin, y cura: cuidado o procuracin, que significa sin temor, despreocupado o sin temor a preocuparse. El uso del trmino seguridad se gener con la aparicin de los primeros grupos humanos; es posible afirmar que es una necesidad del ser humano, pues se trata de protegerse de los peligros provenientes de su relacin con el medio ambiente y los otros. Una vez que surgieron los Estados-nacin, la seguridad asumi una naturaleza poltica, al concretarse en asegurar la supervivencia de esa organizacin: ste es el origen de la seguridad nacional. Norberto Bobbio indica que El fin del Estado solamente es la seguridad, entendida como la certeza de la libertad en el mbito de la ley. 52 As, la seguridad nacional encuentra sus races en la teora de la geopoltica del siglo XIX, en Alemania e Inglaterra; 53 sin embargo, las definiciones e interpretaciones actuales de la seguridad nacional derivan de la escuela poltica internacional conocida como realismo, cuyos elementos sustanciales son el estatismo, la supervivencia y la autoayuda. 54 Entre los principales exponentes de esta corriente se encuentran Hans Morgenthau y Walter Lippmann; este ltimo define a la seguridad como sigue: Una nacin est segura cuando su gobierno tiene el suficiente poder y capacidad militar para impedir el ataque de otros Estados a

Real Academia Espaola. Diccionario de la Lengua Espaola, tomo 9, ESPASA, Espaa, 22 edicin, 2001, pg. 1385. 52 Bobbio, Norberto, Liberalismo y democracia, Mxico, FCE, 1991, p. 26. 53 Seguridad nacional: una lectura metodolgica, en lnea http://www.monografias.com/trabajos14/seguridadnacion/seguridad-nacion, consultado el 19 de febrero de 2007. 54 No obstante la existencia de diversas corrientes sobre el realismo poltico, Tim Dunne y Brian C. Schmidt sealan que los tres elementos arriba aludidos son denominadores comunes en todas las pticas. Para una mayor profundizacin, ver John Baylis, et. al. Realism, en The Globalization of World Politics. An Introduction to International Relations, New York, Oxford University Press, segunda edicin, 2001, pp. 141-161.

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sus legtimos intereses, y en caso de ser atacada, para defenderlos, si fuera necesario a travs de la guerra. 55 De acuerdo con lo anterior, la seguridad nacional es entendida como la seguridad del Estado, y est protegida por la capacidad del mismo de resistir ante la invasin extranjera; por lo tanto, el Estado es el agente que proporciona seguridad a la colectividad, la nacin o la sociedad; esto supone que el propsito especfico de la accin del Estado es la proteccin de los legtimos intereses nacionales, y considera que las amenazas a los intereses nacionales emanan de acciones y/o polticas de otros Estados. De tal forma, el ejercicio del poder es el medio a travs del cual el Estado-nacin promueve y protege sus intereses. En consecuencia, la defensa de la seguridad nacional generalmente se entiende en trminos de los recursos a disposicin del poder principalmente militares colocndose la defensa usualmente en la cspide de la escala de prioridades de los Estadosnacin. Desde dicha concepcin, se asumi que la seguridad nacional de los pases dependa fundamentalmente de la integridad territorial y de la defensa militar de la soberana, en funcin del inters nacional. Al respecto, Luis Herrera-Lasso y Guadalupe Gonzlez acotan que la seguridad nacional es el conjunto de condiciones polticas, econmicas, militares, sociales y culturales necesarias para garantizar la soberana, la independencia y la promocin del inters de la nacin . 56 En este sentido, el trmino seguridad nacional propiamente dicho surgi por primera vez en los Estados Unidos de Amrica despus de la segunda guerra mundial, cuando ese pas se convirti en una superpotencia mundial. Esto trajo como consecuencia su predominio sobre la teora y la prctica de la seguridad nacional occidentales, desde una visin influida por la guerra fra y el pensamiento estratgico militar. En un marco bipolar, su estrategia fue frenar y controlar la expansin de la influencia sovitica en el mundo a travs de la contencin; la cual tena como componentes principales la disuasin y la incorporacin de aliados regionales a la lucha mundial contra el comunismo. Esta misma doctrina fue gestando la idea de que era el enemigo interno quien amenazaba la seguridad. Esta nocin de seguridad tambin se ha empleado en otros pases, como los del Tercer Mundo; pero generalmente como parte de un esfuerzo por racionalizar y justificar el autoritarismo de las lites dominantes, que con frecuencia desembocaron o desembocan en persecuciones contra los opositores internos. Sin embargo, el mundo actual se ha transformado y con ello la concepcin de seguridad nacional tambin ha sufrido algunos matices. Entre estos cambios internacionales se encuentran: el fin del colonialismo; la decreciente efectividad y legitimidad de la fuerza militar; la recuperacin de Europa y Japn como contrapesos de los Estados Unidos; la crisis del modelo de bienestar, vinculando los asuntos econmicos mundiales a la seguridad; la creciente integracin o interdependencia de la economa mundial; el surgimiento de nuevos actores - como la sociedad
Sergio Aguayo Quezada et. al. (comps.), En busca de la seguridad perdida. Aproximaciones a la seguridad nacional mexicana, Mxico, Siglo XXI editores, 1990, p. 44. 56 Ibid. p. 12.
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civil -; la creciente y rpida degradacin del medio ambiente y el colapso o el reajuste acelerado de los pases de Europa del este. Ante estas transformaciones, la lnea divisoria entre la seguridad nacional (hacia el exterior) y la seguridad pblica (el orden pblico interno) se ha desvanecido, y las esferas de accin de ambos tipos de seguridad se han mezclado, lo cual afecta principalmente a los individuos como sujetos de derecho; es decir, la seguridad de las personas o mejor conocida como seguridad ciudadana, que prioriza las necesidades de los individuos de vivir en paz y de contar con medios econmicos, polticos y militares mnimos para una existencia digna. 57 Cabe resaltar que el concepto de seguridad pblica siempre ha estado vinculado a una visin autoritaria del Estado, preocupada por garantizar el orden por el orden mismo, en tanto expresin de la fuerza y la supremaca del poder del Estado. 58 La incorporacin de nuevos elementos en su definicin ha sido un trabajo en cierto modo reciente. Lo anterior ha llevado a reevaluar la validez de los supuestos realistas tradicionales acerca del sistema internacional, las doctrinas de seguridad y las prescripciones polticas y ticas que se derivan de ello. Este proceso no ha producido un paradigma alternativo ni un rechazo total de los preceptos realistas; en cambio, ha incorporado nuevos elementos, que imprimen a la seguridad nacional un enfoque hacia los derechos tales como la nocin de seguridad humana, que trasciende los problemas tradicionales de defensa militar o de seguridad interna e incluye bases diferentes. Este enfoque de derechos concibe a la cooperacin internacional como un mecanismo idneo para solucionar los problemas de ese mismo mbito, a diferencia de la suma cero que priva en la visin tradicional. Le da un nfasis a la indivisibilidad e interdependencia de los derechos humanos y libertades fundamentales; y por tanto le da preeminencia a la persona humana como sujeto central del proceso de desarrollo, entendido como un derecho humano inalienable. Da importancia a la libre determinacin, y ampla los elementos constitutivos del desarrollo, como la paz, el desarme, el empoderamiento de la mujer y la participacin ciudadana. As, este enfoque de los derechos inmerso en la seguridad tendra que ver con el derecho a un proceso de desarrollo (o modo de vida) en particular, que hace posible la realizacin de todos los derechos y libertades fundamentales. Es una visin donde todos los derechos humanos se realizan a la vez de manera interdependiente e integrada. La integridad de estos derechos significa que si se transgrede cualquiera de ellos, se vulnera tambin el derecho al desarrollo en todas sus facetas. Es decir, se trata de un vector de derechos humanos compuesto por distintos derechos que constituyen el derecho al desarrollo. Se trata de un enfoque integral de derechos humanos, donde la seguridad humana es un elemento sine qua non. Por tanto, las definiciones tradicionales sobre la nocin de seguridad nacional resultan ser una conceptualizacin insuficiente, ya que los objetivos y prioridades de la seguridad deben ubicarse
Augusto Ramrez Ocampo, La seguridad hemisfrica a puertas del medio milenio, en Seguridad ciudadana y derechos humanos, Comisin Andina de Jurisdiccin, Lima 1999, p. 103. 58 Emilio lvarez Icaza, Seguridad pblica, derechos humanos y cultura de la legitimidad, en Seguridad Pblica, prevencin del delito y derechos humanos: construyendo alternativas desde la sociedad civil y los organismos pblicos de derechos humanos, FUNDAR/INCIDE/CDHDF, Mxico. p. 35-44.
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en un continuo, y su bsqueda y logro deben ser vistos como un proceso gradual de desarrollo ms que como un problema de todo o nada. Su pertinencia deriva primordialmente de la urgencia de cambiar el status quo a favor de un orden ms equitativo. En suma, sta alternativa es centrar la atencin en la vida real que consigue cada uno. Esa libertad para darse una buena vida y como vivir del mejor modo posible, de la manera ms feliz, libre, justa y razonable; esa reflexin individual sobre la libertad propia en relacin con la libertad de los dems y con la libertad social en que nos movemos, o sea, la reflexin del sujeto que se sabe libre, sobre lo que va a hacer con su libertad, en palabras de Fernando Savater. En un mundo cada vez ms globalizado e interconectado, los fundamentos de la seguridad tambin han cambiado. Entre los procesos de cambio que han influido en el desarrollo del concepto de seguridad humana se encuentra el nuevo carcter de los conflictos internacionales, que en su gran mayora son de tipo intraestatal, as como la complejidad de los problemas mundiales, cuando las amenazas actuales tienen que ver tanto con el ataque militar hacia el territorio, como los riesgos ambientales, entre otros. As, los principales cambios y tendencias del sistema internacional que influyen en la forma de observar y abordar la seguridad, han dado lugar a una conceptualizacin que pone de relieve a las personas. Entre estos factores destacan: el fin del conflicto bipolar, el impacto de la mundializacin en diversos mbitos y la interdependencia, nuevos actores internacionales, nuevas relaciones de poder, nuevas amenazas a la seguridad, brechas en el desarrollo, reduccin de las capacidades estatales y aumento de los conflictos intranacionales. Por ello, desde la publicacin del Informe sobre el Desarrollo Humano Nuevas Dimensiones de la Seguridad Humana en 1994, del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), se han realizado esfuerzos considerables para elaborar un concepto ms amplio de seguridad, que considere el aspecto humano. Para el PNUD, dos son las condiciones que garantizan la seguridad humana: una poblacin libre de temor y una poblacin libre de carencias. En dicho informe la concepcin sobre seguridad humana supone una preocupacin universal por la vida y la dignidad humana, que sus componentes son interdependientes (en los mbitos poltico, social, econmico y ambiental) y que los efectos de las principales amenazas que la afectan son de carcter mundial. Dos hitos en este proceso fueron la creacin, en 1999, de la Red de Seguridad Humana, formada por trece pases: Austria, Canad, Chile, Eslovenia, Grecia, Irlanda, Jordania, Mal, Pases Bajos, Noruega, Sudfrica, Suiza y Tailandia; y la publicacin, en 2003, del Informe de la Comisin de Seguridad Humana titulado Human Security Now: Protecting and Empowering People, 59 en el que se exhorta a adoptar una iniciativa mundial para promover la seguridad humana. As, las principales conceptualizaciones sobre esta temtica se vinculan al informe aludido de la ahora Comisin de Seguridad Humana creada en 2001; y al titulado La responsabilidad de proteger, de la Comisin Internacional sobre Intervencin y Soberana de los Estados.

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Naciones Unidas 2003. Human Security Now: Protecting and Empowering People, Nueva York. Comisin sobre la Seguridad Humana, Naciones Unidas.

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En el primer texto se elabora el concepto de seguridad humana desde la perspectiva de la proteccin de las libertades fundamentales de las personas y como complemento a la seguridad estatal, es decir, la seguridad humana significa proteger las libertades vitales; significa proteger a las personas expuestas a amenazas y a ciertas situaciones, robusteciendo su fortaleza y sus aspiraciones; tambin significa crear sistemas que faciliten a las personas los elementos bsicos de supervivencia, dignidad y medios de vida. La seguridad humana conecta diferentes tipos de libertades: libertad frente a las privaciones, frente al miedo y libertad para actuar en nombre propio. Para alcanzar este objetivo se presentan dos estrategias generales relativas a la proteccin y la potenciacin de los individuos. La proteccin asla a las personas de los peligros, exige un esfuerzo concertado para establecer normas, procesos e instituciones que se ocupen sistemticamente de las situaciones de inseguridad, donde el respeto a los derechos humanos constituye el ncleo de proteccin de la seguridad humana. El empoderamiento (empowerment) permite a las personas participar plenamente en la toma de decisiones; por lo tanto, el fomento de los principios democrticos constituye un paso importante hacia el logro de la seguridad humana y el desarrollo. Asimismo, el texto expone seis temas relacionados con el conflicto y la privacin, donde las manifestaciones de inseguridad humana son crticas y generalizadas: proteccin de las personas en conflictos violentos; proteccin y potenciacin de las personas que migran o son desplazadas; proteccin y potenciacin de las personas en situaciones posteriores a los conflictos; seguridad econmica; posibilidad de elegir entre distintas oportunidades; la salud como elemento de la seguridad humana; y conocimientos, preparacin para la vida y los valores como elementos de la seguridad misma. El segundo informe se centra fundamentalmente en la intervencin humanitaria, haciendo hincapi en la responsabilidad de la comunidad internacional frente a aquellas poblaciones cuyos derechos humanos son gravemente vulnerados. Se destaca que el actual debate sobre la intervencin con el objetivo de proteger a los seres humanos se enmarca en un contexto histrico, poltico y jurdico caracterizado por la evolucin de las normas internacionales de conducta individual y estatal, incluida la formulacin de normas y mecanismos nuevos y ms estrictos para proteger a los derechos humanos. Sostiene que el concepto de seguridad humana incluye la preocupacin por los derechos humanos, pero va ms all de ella, tiene una creciente importancia en el derecho internacional y las relaciones internacionales y cada vez ms a menudo ofrece un marco conceptual para la accin internacional. Al respecto, se postula que la responsabilidad de proteger se fundamenta en dos principios: el que la soberana de un Estado conlleva responsabilidades e incumbe al propio Estado la responsabilidad principal de proteger a su poblacin; y el que, cuando la poblacin est sufriendo graves daos como resultado de una guerra civil, una insurreccin, la represin ejercida por el Estado o el colapso de sus estructuras, y ese Estado no quiera o no pueda contener o evitar dichos sufrimientos, la responsabilidad de proteger tendr prioridad sobre el principio de no intervencin. As, la responsabilidad internacional propuesta por el informe estara configurada

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por tres elementos: la responsabilidad de prevenir, la responsabilidad de reaccionar y la responsabilidad de reconstruir. De igual forma, el concepto de seguridad humana tambin se incorpor como un tema esencial en la Declaracin del Milenio, donde se destaca que al definir a la seguridad en trminos de la proteccin de las personas se deben considerar seis aspectos fundamentales: a) la prevencin, en trminos de promocin de un desarrollo econmico equilibrado, junto con el respeto de los derechos humanos y los de las minoras, y con acuerdos polticos en los que todos los sectores estn representados equitativamente; b) la proteccin de los sectores ms vulnerables, a travs de la correcta aplicacin del derecho internacional y de la observancia de los derechos humanos; c) el dilema de la intervencin; d) el fortalecimiento de las operaciones de paz; e) la especificacin de las sanciones y, f) la reduccin de los armamentos. Sin embargo, pese a estos avances, un foco rojo lo constituye el Informe Un mundo ms seguro: la responsabilidad que compartimos, realizado en 2004 por el Grupo de Alto Nivel sobre las Amenazas, los Desafos y el Cambio, 60 en donde se prioriza lo militar, el combate al terrorismo y al crimen organizado, sobre la pobreza, la equidad, los derechos y la justicia. Esto se debe a que, a raz de los atentados a las Torres Gemelas el 11 de septiembre y de las guerras subsecuentes en Afganistn e Irak, las prioridades de los pases del Primer Mundo y especficamente de los Estados Unidos se han impuesto de nueva cuenta sobre los pendientes del desarrollo. Temas como la seguridad nacional, en su concepcin tradicional, son el foco rojo en el cual deben concentrarse los esfuerzos de la comunidad internacional. En el mbito regional, la seguridad colectiva es un tema que comienza a ser considerado en el sistema interamericano en la dcada de los aos 30, como resultado de la situacin existente en ese entonces. Los principios y procedimientos establecidos en 1936 en la Conferencia Interamericana de Consolidacin de la Paz, los instrumentos adoptados en la Octava Conferencia Americana (Lima, 1938), en la Segunda Reunin de Consulta (La Habana, 1940), y en la Conferencia Interamericana sobre Problemas de la Guerra y de la Paz (Mxico, 1945) son los antecedentes directos del Tratado Interamericano de Asistencia Recproca (TIAR), que regula la seguridad colectiva en el marco de la OEA. 61 Resulta importante recordar que despus de la propuesta formalizada en el Protocolo de Reformas al TIAR en 1975, no se ha llevado a cabo un esfuerzo sistemtico de revisin de ese
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El Grupo de Alto Nivel sobre las Amenazas, los Desafos y el Cambio tiene por cometido recomendar medidas prcticas y bien definidas para asegurar una accin colectiva eficaz, basada en un anlisis riguroso de las amenazas futuras a la paz y la seguridad, una evaluacin de la contribucin que puede hacer la accin colectiva y una evaluacin minuciosa de los enfoques, instrumentos y mecanismos actuales, incluidos los principales rganos de las Naciones Unidas. 61 Los organismos internacionales que han fomentado la discusin sobre seguridad nacional son la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU), la Organizacin de los Estados Americanos (OEA), la Organizacin del Tratado del Atlntico Norte (OTAN), la Organizacin para la Seguridad y la Cooperacin en Europa (OSCE), por medio de sus resoluciones y de las acciones que cada una de ellas ha tomado.

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tratado y de la forma en que se relaciona con los otros instrumentos jurdicos de la OEA y con la realidad hemisfrica e internacional en que se coloca. La regin latinoamericana no estuvo exenta de los cambios suscitados en el plano internacional, por lo que el fin de la guerra fra coincidi con los procesos de democratizacin y pacificacin de algunos pases de Amrica Central y del Sur; los cuales abrieron un nuevo captulo en la forma de evaluar la seguridad en la regin y en el establecimiento de prioridades acordes a las nuevas necesidades y retos. La Declaracin de Bridgetown, aprobada por la Asamblea General de la OEA en 1992, es uno de los antecedentes ms significativos en este contexto, ya que incorpora un enfoque multidimensional de seguridad hemisfrica. Fundamentalmente, a travs de las Cumbres de las Amricas se observan una serie de iniciativas encaminadas a la construccin de un concepto compartido de seguridad para los pases de la regin, que debe contemplar las dimensiones que afectan la seguridad de las personas, en el marco de un debate ms general. As, en la Segunda Cumbre de las Amricas (Santiago de Chile, 1998) se encarg a la Comisin de Seguridad Hemisfrica la realizacin de un anlisis sobre el significado, alcance y proyeccin de los conceptos de seguridad internacional en el hemisferio. En la Tercera Cumbre de las Amricas (Qubec, 2001) se ratific este mandato y se decidi celebrar una Conferencia Especial de Seguridad, la cual se llev a cabo en Mxico en el 2003. En esta conferencia se plante una nueva concepcin de la seguridad, que incluye las preocupaciones y otros desafos a la seguridad de todos los Estados del Hemisferio. La propuesta se basa en valores compartidos tales como la democracia, el desarrollo integral, la justicia social, el respeto y la promocin de los derechos humanos, la solidaridad, la cooperacin y el respeto a la soberana nacional. Se trata de un enfoque multidimensional que reconoce que las amenazas tradicionales, al igual que las nuevas, son percibidas de manera distinta por cada Estado. Por ello, cada uno de los Estados tiene el derecho soberano de identificar sus prioridades en la materia. 62 De las amenazas incluidas en la Declaracin sobre Seguridad en las Amricas se encuentran la delincuencia transnacional organizada, que est vinculada con muchas de las actividades transnacionales como el terrorismo, el trfico ilcito de armas, el trfico de personas, el narcotrfico y el lavado de dinero -. Se reconoci que la delincuencia trasnacional organizada fomenta adems la corrupcin y la violencia en muchos Estados del Hemisferio, y mina el funcionamiento y la integridad de las instituciones pblicas y privadas de los Estados, por lo que es necesario un importante esfuerzo de cooperacin entre los Estados miembros. Es importante destacar que en esta Conferencia influy el modelo de Seguridad Democrtica, que tiene sus orgenes en las discusiones sobre seguridad regional en Amrica Latina. Este modelo corresponde a una construccin especfica para el caso de Colombia, y en l se parte de la idea segn la cual la seguridad no se entiende en primera instancia como la seguridad del Estado, ni tampoco como la seguridad del ciudadano sin el concurso del Estado, sino como la
Embajador Miguel Ruiz Cabaas, representante permanente de Mxico ante la OEA y presidente de la comisin preparatoria de la conferencia especial sobre seguridad, http://portal.sre.gob.mx/oea/pdf/MinJust2.doc
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proteccin del ciudadano y de la democracia por parte del Estado, con la cooperacin solidaria y el compromiso de toda la sociedad. La seguridad democrtica se funda en tres pilares: la proteccin de los derechos de todos los ciudadanos; la proteccin de los valores, la pluralidad y las instituciones democrticas, y la solidaridad y la cooperacin de toda la ciudadana en defensa de los valores democrticos. Cabe sealar que aunque ahora impera la vieja visin realista (a nivel de pases) sobre el concepto seguridad, existen tambin esfuerzos por explicar el concepto de una forma multidimensional (a nivel de los organismos internacionales y de la sociedad civil). Una vez analizada la evolucin e involucin sufrida por el concepto seguridad, a continuacin se plantea la relacin que se ha establecido entre este tpico y la migracin.

A.

Interconexin entre seguridad y migracin

Las palabras del especialista Stephen Castles que se citan a continuacin- reflejan claramente la equivocada vinculacin generalizada que se hizo del fenmeno migratorio en la agenda de seguridad nacional de los pases en desarrollo, visin liderada por los Estados Unidos y que ha permeado a las agendas de seguridad de todos los pases. El que una minora de migrantes se haya involucrado en la violencia poltica contribuy a resaltar de nuevo la migracin internacional en las agendas de seguridad posteriores a la Guerra Fra. Una discusin tendenciosa e insuficientemente informada de la migracin y el terrorismo contribuy a que las nuevas medidas y leyes contra el terrorismo erosionaron la condicin legal de los extranjeros en varias democracias occidentales, de manera notable en Alemania y en los Estados Unidos. 63 El grupo ms vulnerable de migrantes - sin que sea el nico - es conformado por las personas provenientes de Medio Oriente, y particularmente por los musulmanes, a quienes se les asocia con la ola de terrorismo que azota actualmente - segn los Estados Unidos - al mundo. Dado que ste ltimo pas es quien est al frente de la lucha antiterrorista, los pincipales afectados son sus vecinos geogrficos, particularmente los migrantes mexicanos y centroamericanos que ingresan a sus fronteras de forma irregular, quienes han sufrido una serie de violaciones sistemticas a sus derechos humanos, tanto por parte de grupos delictivos (transgresiones), como por parte de las autoridades (transgresiones y corrupcin). Mxico, de alguna manera, tambin se ha sumado a este esfuerzo de control fronterizo. Sin embargo, los migrantes indocumentados no son los nicos afectados, pues tambin los residentes legales han sufrido un deterioro de sus derechos principalmente los civiles. Las polticas restrictivas y antiinmigrantes han tenido un florecimiento que desafortunadamente no ha venido acompaado en la misma magnitud de acciones claras y puntuales dirigidas a la proteccin de los derechos y garantas de los migrantes de parte de los pases de origen de los mismos. La comunidad internacional, a travs de los organismos regionales y multilaterales, se ha pronunciado por disociar la relacin negativa entre el tema de la migracin y el de la seguridad.
63

Stephen Castles / Mark J. Millar. La era de la Migracin, movimientos internacionales de poblacin en el mundo moderno, Ed. Porra. Mxico, 2004, p. 328.

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En el mbito multilateral, destaca el Informe de la Comisin de Seguridad Humana titulado Human Security Now: Protecting and Empowering People, de 2003. En el mbito regional (Continente americano) destaca la Declaracin de Bridgetown, aprobada por la Asamblea General de la OEA en 1992. La era de la globalizacin donde se promueve el libre flujo de servicios y capital, restringe y condiciona la libre circulacin de personas, hecho que contradice la supuesta integracin de mercados. Las fronteras se encuentran frente a una encrucijada, el tema migratorio plantea retos claves para la continuidad y estabilidad del actual sistema. Las restricciones, la represin, las polticas antiinmigrantes y las polticas de exclusin - particularmente hacia aquellos grupos ya establecidos en los lugares de destino - favorecen la formacin de ghetos y movilizaciones de protesta que pueden propiciar conflictos graves a largo y mediano plazo, hecho ste que es contrario a la seguridad que se busca por medio de la aplicacin de las actuales medidas. Por lo tanto, la vigencia del sistema democrtico actual demanda una verdadera vigilancia y respeto a los derechos humanos, que tan trabajosamente fueron reconocidos por la sociedad internacional. Por otra parte, la seleccin de capital humano calificado y la falta de polticas de desarrollo regional en apoyo a los acuerdos de cooperacin en materia de seguridad tiene un resultado contraproducente, toda vez que a travs de la captacin de capital humano calificado se socava el incipiente desarrollo de los pases de origen de los migrantes; esto favorece el ciclo migratorio que, como se ha estudiado, responde a diversas causas, entre las cuales la ms importante sigue siendo la bsqueda de mejores condiciones de vida y de desarrollo. Lo anterior aplica en lo referente a las polticas compartidas; es oportuno abordar ahora lo que se refiere a las polticas internas de los pases. Por ejemplo, mientras Estados Unidos ha desplegado un red de vigilancia en sus fronteras, con una cantidad masiva de recursos financieros y humanos e infraestructura, Mxico presenta carencias presupuestales, infraestructurales, de referencias jurdicas actualizadas, y adems de recursos humanos para hacer frente al cruce de flujos migratorios que transitan por su territorio hacia los Estados Unidos o para responder a las violaciones a los derechos humanos que sufren los migrantes nacionales como centroamericanos, principalmente. Otro de los retos en materia de seguridad y migracin es constituido por las leyes de naturalizacin en los pases receptores, sobre todo en aquellos donde los extranjeros de nacimiento y de origen ya representan un porcentaje considerable de la poblacin. Se tendrn que tomar medidas flexibles para integrarlos a su nueva sociedad, as como ceder cierto grado de autonoma para que - si as lo deciden - puedan poseer una doble ciudadana y ser partcipes activos de sus dos patrias. Las leyes de los pases de origen tambin requieren modificaciones que concedan derechos ciudadanos a sus connacionales: a este respecto contamos con muchos avances, por ejemplo el voto en el exterior; an quedan, sin embargo, algunos vacos. Finalmente se puede sealar que en materia de seguridad y migracin primero se debe hacer un esfuerzo por disociar la migracin y la seguridad, sobre todo si la migracin es vista como amenaza y la seguridad como defensa militar. Sin embargo, si se tiene una visin integral de este concepto, y se reconoce la seguridad como seguridad humana, esto hara posible abordar el tema de la migracin en la agenda.

104

Ante la segunda situacin, se deben contemplar acciones y polticas adecuadas para cada uno de los procesos (el origen, el trnsito, el destino y el retorno), apoyndose en leyes congruentes, una estructura suficiente para aplicar esas leyes y una vigilancia constante sobre las dos instancias anteriores, procurando contar, adems, con la participacin en todas las etapas de los actores involucrados.

II.

Seguridad y migracin en Amrica del Norte

Hablar de seguridad en Amrica del Norte nos remite al pasado reciente, en que los ataques terroristas perpetrados contra los Estados Unidos el 9/11 son la principal idea que se manifiesta en nuestras mentes. Sin lugar a duda fue un acontecimiento que marc cambios, pero mas que cambios radicales, profundiz una poltica militarizada que ya exista desde la posguerra. Legitim de alguna manera la intervencin del pas hegemnico en las agendas de seguridad de todos los otros pases, centrando en ellas el tema del combate al terrorismo que en otros momentos histricos haba sido el combate al narcotrfico o el combate al comunismo, donde las fronteras se convirtieron en un elemento de la seguridad nacional. Con la intencin de tener un panorama general de las polticas de seguridad que han sido instrumentadas por los Estados Unidos, por Canad y por Mxico, y la relacin que han establecido en sus agendas con el tema de la migracin, se presentan a continuacin las diferentes posturas y similitudes en torno a este tema.

A.

Poltica de seguridad en los Estados Unidos

La seguridad nacional en los Estados Unidos est ntimamente ligada con la visin de seguridad de la escuela realista que ya ha sido detallada en el apartado anterior. El aspecto blico y de defensa del territorio han sido matrices de la poltica de seguridad nacional; despus del 9/11 se plantearon algunos cambios estructurales, pero no sustantivos, en cuanto a la visin pragmtica de seguridad. Por otra parte, la poltica de seguridad nacional pertenece al mbito de la poltica interna, por lo cual, para abordar sus contenidos, es requisito indispensable un acercamiento con el Ejecutivo al igual que con las Cmaras. El antecedente ms inmediato de la actual legislacin en materia de seguridad en los Estados Unidos es el Acta de Seguridad Nacional de 1947, firmada por el Presidente Harry S. Truman, la cual realine y reorganiz el sistema de defensa de ese pas. Adicionalmente a la reorganizacin militar, el Acta estableci un Consejo de Seguridad Nacional, una Central de coordinacin para la poltica de la seguridad nacional (en el Ejecutivo) y la Agencia de Inteligencia Central (CIA, por sus siglas en ingls): esta ltima se convirti en el principal cuerpo de inteligencia militar, con la intencin de intervenir en la Guerra Fra. El entonces presidente Truman propuso unir las fuerzas militares en una sola entidad - el ahora el Departamento de la Defensa - y cre el Consejo de la Seguridad Nacional con el objeto de reunir a la defensa, a la inteligencia y a la diplomacia. En 1947 fue nombrado el primer Secretario de la Defensa. La poltica de seguridad de los aos de la posguerra se caracteriz por ser una poltica de disuasin, que durante la Guerra del Golfo se combin con una Estrategia Regional de Defensa. 105

El enfoque heredado de esa era contina definiendo a las Fuerzas Armadas en trminos de doctrina, estructura y estrategia. La amenaza de un ataque nuclear masivo lanzado por la Unin Sovitica ha sido reemplazada por una amenaza de destruccin masiva y terrorismo. 64 Actualmente, algunos analistas sealan que se ha transitado de una poltica de seguridad basada en la disuasin a una poltica de prevencin. Aunque en general slo se agreg la poltica de prevencin, que abre an ms las posibilidades de intervencin blica, sin justificacin evidente. La poltica de guerra preventiva es una guerra sin causa justa. Desde el marco del Derecho Internacional y tras siglos de derecho consuetudinario, una guerra preventiva puede justificarse como un acto de auto-defensa slo cuando exista una amenaza inminente y genuina de ataque fsico. En el 2006, la Casa Blanca present la Estrategia de Seguridad Nacional (National Security Strategy), que disea las lneas maestras de la poltica exterior estadounidense para los prximos aos, misma que se centra en la lucha contra el terrorismo internacional. La actual estrategia de seguridad nacional se funda en dos pilares: 65 Promover la libertad, justicia, y dignidad humana. Terminar con la tirana (terrorismo) para promover democracias eficaces y para ampliar la prosperidad, por medio de polticas de libre comercio y de desarrollo. Enfrentar los desafos actuales, como el terrorismo, la amenaza de enfermedades pandmicas, la proliferacin de armas de destruccin masiva, el trfico ilcito de migrantes y los desastres naturales, poniendo el nfasis en los esfuerzos multilaterales eficaces, que son esenciales para solucionar estos problemas. A partir de estos dos pilares, el gobierno estadounidense inici toda una serie de cambios estructurales en su poltica interna de seguridad y en el sistema internacional, poniendo en el centro de la agenda de seguridad nacional el tema del combate al terrorismo y enfatizando la responsabilidad internacional en el combate de este problema, en lo cual no slo Estados Unidos tiene obligacin. Estos pilares abrieron paso para la intervencin de ese pas a nivel mundial. Algunas de las medidas que el gobierno estadounidense ha tomado se relacionan con mejorar los servicios de inteligencia y los servicios de seguridad nacional: se ampli el nmero de funcionarios de la comunidad de inteligencia y se hicieron cambios en el Departamento de Defensa y en el Departamento de Estado. 66 Sin embargo, el cambio ms importante fue la creacin del Departamento de Seguridad Interna Department of Homeland Security (DHS por sus siglas en ingls), puesto en marcha oficialmente el 24 de enero de 2003, el cual constituye la mayor reestructuracin gubernamental desde que el

64

The White House, Revitalizacin de la Defensa Nacional, http://www.whitehouse.gov/infocus/defense/index.es.html . 65 The White House, The National Security Strategy 2006, http://www.whitehouse.gov/nsc/nss/2006/intro.html . 66 The White House, Proteccin del territorio nacional, en http://www.whitehouse.gov/infocus/homeland/index.es.html, consultada el 25 de febrero del 2007.

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presidente Harry Truman creara, en 1947, el Consejo de Seguridad Nacional y el Departamento de Defensa (este ltimo combinaba los Departamentos de Guerra y Naval). 67 El objetivo del DHS es velar por la seguridad interna de los Estados Unidos y sus ciudadanos, a travs de una estrategia que garantice dicha seguridad ante las amenazas terroristas. El DHS es el encargado de defender a la nacin identificando y destruyendo las organizaciones terroristas antes de que lleguen a las fronteras del pas. 68 El Departamento est respaldado por un presupuesto de 40 000 millones USD, cuenta con alrededor de 170 000 empleados y agrupa a 22 agencias, entre ellas el Servicio Secreto del Presidente y el Servicio de Guardacostas, as como el Departamento de Migracin (Immigration and Customs Enforcement, ICE por sus siglas en ingls), la Patrulla Fronteriza y la del Departamento de Justicia. Hasta el momento de la creacin del DHS, ninguna agencia del gobierno tena como objetivo primario la seguridad nacional. La salvaguarda de la nacin estaba en manos de varias agencias a la vez. El DHS est dividido en cuatro reas: seguridad en las fronteras y en el sistema de transporte; coordinar la respuesta en casos de emergencia; desarrollar tecnologas para detectar armas biolgicas, qumicas y nucleares, as como detectar la presencia de drogas, y, por ltimo, proteger a la infraestructura y analizar la informacin. La misin del nuevo Departamento es prevenir el terrorismo, reducir la vulnerabilidad ante ataques terroristas, minimizar los daos de los mismos y poner en marcha la reconstruccin cuando ocurran ataques.

Our border controls will not just stop terrorists, but improve the efficient movement of legitimate traffic, The National Security Strategy of the United States of America, Washington, The White House, 2002, p. 6. 68 Ibidem, p. 7.

67

107

Organizacin del Departamento de Seguridad Interna (HSD)

Servicio Secreto Secretara Coordinacin de sectores: estatal, local y privado

Seguridad en fronteras Transporte

Respuesta y preparacin para emergencias

Contramedidas qumicas, biolgicas, radiolgicas y nucleares

Proteccin a la infraestructura y anlisis de la informacin

Seguridad en fronteras

Preparacin Desarrollo de Ciencia y Tecnologa Proteccin de infraestructura

Seguridad en transportes

Mitigacin rea qumica

Guardia Costera

Respuesta rea Biolgica / Agricultura

Activos fsicos

Servicio de Inmigracin

Recuperacin

Proceso de visas

Tele comunicaciones y ciberseguridad Administracin Anlisis de la amenaza

Recursos humanos

Informacin tecnolgica

Finanzas

Consecucin

FUENTE. Departamento de Seguridad Interna de los Estados Unidos (DHS, por sus siglas en ingls)

En 2004, el Presidente Bush promulg el Acta de Reforma de los Servicios de Inteligencia y Prevencin del Terrorismo (Intelligence Reform and Terrorism Prevention Act), que reorganiza estos servicios, ordena la realizacin de una variedad de reformas y centraliza los poderes principales en una sola entidad, para la que fue designada el DHS. Otras de las medidas adoptadas a partir de la reorganizacin fue la creacin del Centro Nacional de Contraterrorismo (National Counterterrorism Center o NCTC), que ayuda a analizar e integrar los datos de inteligencia extranjera y nacional, obtenidos de todos los departamentos y dependencias del gobierno federal con respecto a la guerra contra el terrorismo. El centro identifica, coordina y asigna prioridades sobre los requisitos de contrainteligencia de las entidades de inteligencia de Estados Unidos, y desarrolla los planes estratgicos de operacin para ponerlos en prctica. Tambin se creo la Oficina Nacional de Deteccin Nuclear (Domestic Nuclear Detection Office o DNDO), la nica entidad federal para desarrollar y poner en prctica un sistema de deteccin nuclear, con objeto de evitar que se importen materiales nucleares o radioactivos. Se cre asimismo el Centro de Deteccin de Terroristas (Terrorist Screening Center), para consolidar las listas de alerta sobre terroristas y proporcionar apoyo operacional, las 24 horas del da, al personal federal y a otros agentes de la ley en todo el pas y el mundo. Se transform el FBI para concentrarse en la prevencin del terrorismo y se convierta en una agencia dedicada a evitar los ataques terroristas por medio de la recopilacin de datos de inteligencia y otros esfuerzos importantes, y de que, a la vez, mejore su capacidad de desempear su funcin tradicional, como una agencia de la ley de primera calidad. 108

Adicionalmente, se han tomado medias para proteger el sistema de transporte, por medio de la investigacin y prevencin. Desde el 11 de septiembre la Direccin de Seguridad en el Transporte (Transportation Security Administration) ha instrumentado nuevas medias de seguridad en la aviacin, entre ellas la instalacin de puertas reforzadas en la cabina del piloto, un aumento considerable en el nmero de agentes areos federales, la capacitacin y autorizacin para que miles de pilotos lleven armas de fuego en sus cabinas, la investigacin al 100 por ciento de los pasajeros y el equipaje, y la asignacin de equipos caninos de deteccin de explosivos en cada uno de los principales aeropuertos de la nacin. Tambin se ha incrementado la deteccin y seguridad en la frontera por medio del Sistema de Ingreso y Egreso US-VISIT (US-VISIT Entry-Exit System), el cual sin duda favorece los ciudadanos estadounidenses. Este sistema usa tecnologa biomtrica de vanguardia que facilita la entrada de flujos seguros en las fronteras. US-VISIT se encuentra en 115 aeropuertos, 14 puertos y 50 cruces fronterizos terrestres en todo el pas. Desde enero del 2004, ms de 39 millones de visitantes han sido examinados por medio de US-VISIT. Se cre el Centro Nacional de Focalizacin (National Targeting Center o NTC) para investigar toda la mercanca importada. El Departamento de Seguridad Interna cre el NTC para examinar la carga y los pasajeros con destino a los Estados Unidos, con el objeto de identificar a aquellos que representen la mayor amenaza. El NTC analiza los datos del 100% de los contenedores de carga por llegar (9 millones al ao) para identificar a aquellos que representen un "alto riesgo". Existe tambin el Programa de Seguridad de Contenedores (Container Security Initiative o CSI), que actualmente tiene presencia en ms de 35 puertos internacionales importantes, para investigar de antemano los contenedores de envo en busca de materiales ilcitos o peligrosos, antes de que sean embarcados hacia los Estados Unidos. Se desarroll el Proyecto Bioshield, con objeto de aumentar la prevencin ante un ataque qumico, biolgico, radiolgico o nuclear. Asimismo, se cre una coalicin internacional que aplica normas y controles financieros ms rigurosos para evitar que los terroristas usen el sistema financiero internacional. Especficamente se cre un grupo conjunto con el gobierno de Arabia Saudita como un mecanismo de coordinacin para cooperar en investigaciones sobre el financiamiento del terrorismo. Finalmente, otra de las estrategias de seguridad es la cooperacin y las reformas entre los aliados internacionales. Particularmente se otorgan recursos a pases como Pakistn y Afganistn para el financiamiento de programas de asistencia econmica, reconstruccin y seguridad. En cuanto a las fronteras se han puesto en marcha iniciativas sobre fronteras seguras con Mxico y con Canad, las cuales se desarrollan ms adelante. La National Strategy for Homeland Security y la Homeland Security Act de 2002, tienen la misin de prevenir y disuadir ataques terroristas, de brindar proteccin y respuesta a las amenazas y a los peligros que enfrente la nacin. Asimismo, se plantean el reto de asegurar las fronteras, permitir el acceso a migrantes documentados y promover el flujo libre del comercio. Sus metas estratgicas son: 69

69

The White House, The Homeland security, protecting http://www.whitehouse.gov/infocus/homeland/ consultada el 24 de febrero del 2007.

the

homeland,

en

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Conocimiento: identificar y entender las amenazas, detectar las vulnerabilidades, determinar los impactos potenciales y diseminar la informacin oportuna entre los pases que luchan contra el terrorismo y la poblacin americana; Prevencin: detectar, disuadir y atenuar las amenazas hacia los Estados Unidos; Proteccin: salvaguardar a la gente y sus libertades de actos de terrorismo, desastres naturales u otras emergencias; Respuesta: manejar y coordinar la respuesta nacional a los actos de terrorismo, desastres naturales u otras emergencias; Recuperacin: brindar esfuerzos del sector local y privado para restaurar servicios y reconstruir a comunidades despus de actos del terrorismo, desastres naturales u otras emergencias; Servicio: facilitar el comercio legal y la migracin; Organizacin de excelencia: crear una cultura que promueva una identidad comn, innovacin, respeto mutuo, transparencia y trabajo en equipo, para construir sinergias.

En lo concerniente a las fronteras, el Acta The Secure Fence Act Builds On Progress Securing The Border resalta tres puntos focales de accin: 70 Se autoriza la construccin de centenares de millas de cerca adicional a lo largo de la frontera sur; Se autoriza el uso de ms vehculos de vigilancia y un mayor nmero de puntos de revisin e iluminacin: medidas stas que ayudan a evitar que la gente entre a los Estados Unidos de forma indocumentada; Se autoriza al DHS aumentar el uso de la tecnologa avanzada como cmaras, satlites y naves areas para fortalecer la infraestructura en la frontera.

Asimismo se han realizado recomendaciones para reforzar las leyes migratorias, crear esquemas de trabajadores temporales y tomar medidas con respecto a la migracin indocumentada asentada en los Estados Unidos. Una de las medidas mas importantes es el Acta Patriota (USA Patriot Act), la cual se detallar en la parte de frontera norte de Mxico, donde se aborda tambin la poltica migratoria de seguridad implementada en la frontera.

B. El caso de Canad: una visin humana del tema A pesar de que Canad es un pas con intereses globales ms cercanos a los de los Estados Unidos, en razn de su membresa en la Organizacin del Tratado del Atlntico Norte y del Comando de Defensa Aeroespacial de Amrica del Norte, ha sido el principal impulsor de la agenda sobre seguridad humana. Por otra parte, Canad no dio su apoyo a los Estados Unidos en la guerra contra Irak y el pas cuenta con una vasta experiencia como gestor en la Organizacin
70

The White House, The Homeland security, protecting http://www.whitehouse.gov/infocus/homeland/ consultada el 24 de febrero del 2007.

the

homeland,

en

110

de las Naciones Unidas, contribuyendo en las operaciones de mantenimiento de la paz. Por ltimo, Canad se ha distinguido por su apoyo al multilateralismo. Los canadienses han enfatizado la dimensin de la seguridad individual, por lo que una caracterstica de su poltica exterior ha sido la promocin de la seguridad humana; se trata de uno de los primeros Estados en el mundo que fund su estrategia de poltica exterior en el concepto de seguridad humana, y que comenz a aplicarlo a partir de 1996, basndose en los siguientes principios: 71 1) Elevar la preocupacin por la seguridad o proteccin de la gente, de los individuos y sus comunidades, y particularmente de los segmentos ms vulnerables de la poblacin; 2) Abordar la seguridad de la gente con la misma importancia que la otorgada a lograr la paz y seguridad globales; 3) Acotar las amenazas tanto de fuentes militares como de no militares (esto es, conflictos intraestatales, disolucin estatal, violaciones de derechos humanos, terrorismo, crimen organizado, trfico de drogas); 4) Usar nuevas tcnicas y herramientas diplomticas con el fin de lograr las metas canadienses; 5) Reconocer la aparicin de nuevos actores no-estatales como integrantes importantes en el sistema internacional.

M O D E L O D E S E G U R ID A D E N C A N A D
In d iv id u a l S o cie da d S i st e m a In t e r n a c i o n a l

S e g u r id a d P e r so n a l

S e g u r id a d N a c io n a l

S e g u r id a d In te r n a c io n a l

R E S P O N S A B IL ID A D D E A C C I N

I n d iv id u o C o m u n id a d P r o v in c ia G o b i er n o N a ci o n a l

C o m u n i d a d I n t er n a ci o n a l

F U E N T E . C a n a d ia n G o v e r n m e n t , S e c u ri n g a n d o p e n s o ci e t y : C a n a d a s n a t i o n a l se cu ri ty p o li c y

Otra de las visiones que ha manifestado el gobierno canadiense en la poltica exterior del pas es considerar que: 1) El podero militar tiene una utilidad decreciente en la poltica mundial; 2) Las organizaciones no-gubernamentales estn en la vanguardia de la "nueva diplomacia" (en la actualidad las ONGs dictan los temas a tratar en la agenda internacional); 3) Canad puede
71

PNUD, Informe Anual, Ao 1994.

111

liderar las "coaliciones de los dispuestos", es decir, conducir a aquellos pases que comparten su visin sobre la realidad mundial. Canad determina su estrategia de defensa tomando en cuenta cinco puntos, que a continuacin se sealan: 72 1) Canad se define como una nacin no militarizada, profundamente pacfica a favor de resolver las controversias; 2) La estrategia de Canad no desarrolla los elementos clsicos de autosuficiencia en temas de defensa; 3) El papel de la Armada canadiense es apoyar a los cuerpos internos y sus objetivos no son slo militares; 4) Canad reconoce la fuerte necesidad de cooperacin con los Estados Unidos en temas de defensa derivado de su cercana geogrfica; 5) Canad define su poltica de defensa vis vis de la poltica de defensa de los Estados Unidos. A pesar de que Canad reconoce el liderazgo estadounidense en la regin, ha mantenido y promovido una visin ms amplia sobre el concepto de desarrollo; as, en el hemisferio norte del continente hay visiones similares sobre la seguridad: la de Canad y de Mxico; sin embargo, ste ltimo, ms que promover y ejecutar simplemente se ha manifestado en algunos documentos a favor una visin ms integral del concepto, pero esto no se ha reflejado en acciones. A pesar de lo anterior, ambos pases pueden unirse para hacer frente a la visin hegemnica de los Estados Unidos preponderante en el hemisferio norte. Para Estados Unidos, Canad es un socio confiable y la relacin de ambos en temas de seguridad y defensa se ha caracterizado por la proximidad y la cooperacin. En la actualidad existen alrededor de 80 acuerdos acerca de temas de defensa entre ambas naciones (North America Defense Treaty, The Bilateral Consultant Group on Cooperation Against Terrorism, Antiterrorist Act, etc.). 73 En la visin multidimensional del concepto de seguridad, Canad reconoce que el terrorismo no es el nico riesgo. En el 2004 el gobierno canadiense public el documento Security and open society: Canadas national security Policy, que actualmente es un marco estratgico y que dicta el Plan de Accin para brindar seguridad al pas; en l se sealan tres lneas focales: 74 1) Proteger a Canad y a los canadienses tanto fuera como dentro del territorio; 2) Asegurar a los pases aliados que Canad no es una base para las amenazas contra ellos; 3) Con respecto a las amenazas a la seguridad canadiense, el terrorismo ocupa el primer lugar, seguido de la proliferacin de armas de destruccin masiva, el espionaje internacional, los desastres naturales, la vulnerabilidad de la infraestructura estratgica, el
Murria Douglas Canad en Murria Douglas/ Paul R, The defense policies of nations: a comparative study, U.S., Johns Hopkins University Press, 1994. 73 Alejandro Chanona, Regional integration and security: a comparative perspective of the European Union and North America, en Norteamrica, Ao 1, #1, ene-jun 2006, CISAN/UNAM. p. 118. 74 Canadian Government, Securing and open society: Canadas national security policy. http://www.pcobcp.gc.ca/docs/Publications/NatSecurnat/natsecurnat_e.pdf
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crimen organizado y finalmente las pandemias. De esta lista se excluyen los temas de pobreza y migracin. El crculo de inteligencia de seguridad canadiense se basa en una serie de pasos que a continuacin se presenta:
C iclo d e in telig en cia d e seg u rid a d
D ireccin d el gob iern o

P lan eacin

C oleccin D isem in acin A n lisis

F U E N T E . C a n a d a G o v e r n m e n t, T h e I n te g r ate d T h r e a t A sse ss m e n t C e n tr e (IT A C )

Una de las medidas tomadas a partir del 9/11 fue la creacin del Centro Integral contra la Amenaza (Integrated Threat Assessment Centre [ITAC]), que se encarga de integrar la informacin y de ofrecerla de forma eficiente y oportuna. Asimismo est por crearse el Consejo de Seguridad Nacional (National Security Advisory Council), que estar integrado por miembros representativos de la composicin tnico-cultural y religiosa de la comunidad canadiense. Finalmente, el nuevo Departamento de defensa pblica y preparacin para la emergencia (Department of Public Safety and Emergency Preparedness) ser responsable de monitorear las responsabilidades y actividades claves que realizan en materia de seguridad los Departamentos Federales. 75 En materia de fronteras y seguridad, el gobierno de Canad reconoce cinco retos centrales: desarrollar pasaportes biomtricos; completar el sistema electrnico de huellas digitales; mejorar el proceso de elegibilidad de refugiados; desarrollar una agenda de fronteras inteligentes y aplicar principios internacionales de fronteras inteligentes. Para finalizar, se sealan enseguida algunas de las leyes que rigen la poltica de seguridad en Canad:

75

Canada Government. Keepeing Canadians Safe. Policy. http://www.psepc.gc.ca/pol/index-en.asp#_ns

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Principales leyes sobre seguridad en Canad SEGURIDAD NACIONAL Securing an Open Society: One Year Later (2005) Securing an Open Society: Canada's National Security Policy (2004) Charities Registration (Security Information) Act (2001) Anti-terrorism Act (2001) Immigration and Refugee Protection Act (2001) Public Safety Act, 2002 Customs Act (1985) Security of Information Act (1985) Security Offences Act (1985) Canadian Security Intelligence Service Act (1985) Royal Canadian Mounted Police Act (1985) REFORZAMIENTO DE LA LEY DNA Identification Act (1998) First Nations Policing Policy (1996) Witness Protection Program Act (1996) Firearms Act (1995) Royal Canadian Mounted Police Act (1985) MANEJO DE EMERGENCIAS Minister Day tables Emergency Management Act bill (May 2006) Chemical, Biological, Radiological and Nuclear (CBRN) Strategy (2005) Modernization of the Emergency Preparedness Act consultation paper (July 2005) Emergencies Act (1985) Emergency Preparedness Act (1985)
FUENTE. Government of Canada. National safely and security. Laws

C. Poltica de seguridad en Mxico Desde el fin de la Revolucin Mexicana de 1910-1920, el esfuerzo de nuestro pas en materia de seguridad nacional dej de centrarse en la defensa territorial, y hasta fechas muy recientes se concentr en dos reas con poco o nulo contenido militar: ampliar su capacidad de autodeterminacin poltica vis--vis EUA y promover un desarrollo econmico basado en la proteccin del mercado interno y en la accin directa del Estado en el proceso productivo. Hasta fines de los setenta hubo pocas referencias a la seguridad nacional mexicana, dado el crecimiento econmico, la paz social y las fronteras seguras y estables. Pero es precisamente en el periodo conocido como la guerra sucia cuando aparece por primera vez en un documento burocrtico el concepto de seguridad nacional: En 1973 el Reglamento Interior de la SEGOB fija que la Direccin Federal de Seguridad es quien debe analizar e informar de hechos relacionados con la seguridad de la nacin. Con ello, el uso operativo del trmino se 114

circunscribi al mbito interno y contempl la posibilidad de utilizar la fuerza para controlar a las oposiciones. En 1980 se confirma la interpretacin represiva del concepto. En el Plan Global de Desarrollo 1980-1982 se utiliz el trmino para discutir el papel y las funciones de las fuerzas armadas, confundiendo seguridad con defensa nacional. En el Plan Nacional de Desarrollo (PND) de 1983 se observa el primer esfuerzo por darle un contenido explcito y diferente: aqu se define a la seguridad como el desarrollo integral de la nacin, como herramienta para mantener la condicin de libertad, paz y justicia social dentro del marco constitucional. Y se precisa que la funcin de las fuerzas armadas es colaborar, coadyuvar o contribuir a la seguridad nacional. 76 Con el devenir del tiempo, el tema de seguridad va adquiriendo cotidianidad en los discursos y prcticas oficiales, hecho que se confirma en el PND del gobierno de Carlos Salinas de Gortari, donde aparece ya explcitamente una agenda de amenazas a la seguridad que ubica al narcotrfico en primer lugar. Es en este periodo cuando la poltica de seguridad se hace presente principalmente en la frontera sur. En 1989, el concepto se utiliz en dos ocasiones: mencionando en el PND amenazas externas econmicas, pero sin precisar ninguna. En suma, tres factores eran los que perturbaban la tranquila seguridad nacional: la guerra en Centroamrica, la crisis econmica y la creciente oposicin al sistema poltico. Se cre un gabinete de seguridad nacional; se disolvi la Direccin Federal de Seguridad y en su lugar se cre la Direccin General de Seguridad Nacional - posteriormente transformada en Centro de Investigacin y Seguridad Nacional (CISEN) -, entre cuyas atribuciones estaba la de establecer y operar un sistema de investigacin e informacin para la seguridad del pas. Hacia mediados de los aos noventa se intent establecer un Consejo de Seguridad Nacional para la coordinacin de todas las instancias y dependencias cuyas funciones estuvieran vinculadas con la seguridad del Estado, incluyendo las fuerzas armadas: Salinas de Gortari en su afn por integrar a Mxico al Primer Mundo, acept tcitamente que esta nacin fuera parte de la seguridad nacional estadounidense, enmarcado en el TLCAN, contribuyendo a debilitar an ms la soberana nacional, y por la va de los hechos, le dio mayores funciones policacas a las fuerzas armadas. 77 Por su parte, Ernesto Zedillo propuso en el PND fortalecer la capacidad del Estado para garantizar nuestra seguridad nacional y el imperio de la ley en todo el territorio mexicano. Para ello anunci la creacin de un Consejo de Seguridad Nacional (Consena) que integrara al CISEN y el Instituto Nacional contra las Drogas, apoyados en la estructura de las secretaras de Gobernacin, Defensa, Marina y Comunicaciones y Transportes, as como en la PGR y las corporaciones de procuracin de justicia estatales, todo ello bajo el mando del Presidente de la Repblica. El 30 de octubre de 1995 el Senado aprob la Ley General de Seguridad Nacional, que establece las bases de coordinacin del sistema nacional de seguridad pblica, por lo que se cre un Consejo Nacional de Seguridad Pblica con la participacin de las fuerzas armadas y una virtual vinculacin con asuntos policacos. Aqu, la seguridad nacional es entendida como seguridad
76 77

Sergio Aguayo. Op. cit., p. 116. Juan Manuel Sandoval. Op. cit., p. 665.

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pblica o seguridad interior; y las fuerzas armadas asumen un nuevo papel en la toma de decisiones en la vida nacional. En el PND 2001-2006 se aprecia una continuidad en esta visin. Se establece una Comisin de Orden y Respeto encargada de defender la soberana y la seguridad nacionales. Cabe sealar una diferencia importante, que se da en la inclusin - ms enunciativa que real - del respeto a los derechos humanos en todas las acciones encaminadas a mejorar la seguridad pblica, combatir la corrupcin, defender la soberana, resguardar la seguridad nacional y mejorar el sistema de imparticin de justicia. Se reconoce tambin el papel represor que tena esta poltica en los regmenes anteriores. En ese mismo sexenio se aprueba la Ley de Seguridad Nacional, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 31 de enero de 2005, misma que ha sido objeto de importantes cuestionamientos por violar los derechos a la libertad de expresin y de seguridad jurdica, as como, de manera indirecta, a la libertad de asociacin y el derecho a la informacin. En relacin a la migracin, el Instituto Nacional de Migracin fue incluido en el Consejo Nacional de Seguridad, hecho que ha sesgado la visin de la migracin y el trato a los migrantes.

Dentro del Artculo 3 de la Ley de Seguridad Nacional se establece que para efectos de esta Ley, por Seguridad Nacional se entienden las acciones destinadas de manera inmediata y directa a mantener la integridad, estabilidad y permanencia del Estado Mexicano, y que conlleven a: a) La proteccin de la nacin mexicana frente a las amenazas y riesgos que enfrente nuestro pas; b) La preservacin de la soberana e independencia nacionales y la defensa del territorio; c) El mantenimiento del orden constitucional y el fortalecimiento de las instituciones democrticas de gobierno; d) El mantenimiento de la unidad de las partes integrantes de la Federacin sealadas en el artculo 43 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos; e) La defensa legtima del Estado Mexicano respecto de otros Estados o sujetos de derecho internacional, y f) La preservacin de la democracia, fundada en el desarrollo econmico, social y poltico del pas y sus habitantes. En materia de seguridad pblica, actualmente no existe una definicin explicita de lo que sta es para el Estado mexicano, y se le concibe como un servicio y una funcin. En 1994, la reforma constitucional la convirti en una responsabilidad compartida por los tres niveles de gobierno. El Art. 21 de la Constitucin seala que la seguridad pblica es una funcin a cargo de la Federacin, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, en las respectivas competencias que la Constitucin seala. La actuacin de las instituciones policiales se regir por los principios de legalidad, eficiencia, profesionalismo y honradez. La Federacin, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, se coordinarn en los trminos que la ley seale, para establecer un sistema nacional de seguridad pblica. 78

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Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.

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En Mxico existen vacos en las definiciones sobre seguridad, por lo cual el gobierno de nuestro pas se enfrenta a dos concepciones de seguridad: una amplia, inspirada en la democracia, la justicia social y la soberana definida en el marco constitucional vigente, que desde la esfera gubernamental ha estado ausente o abrazada con poca fuerza; y la otra, tradicional y coercitiva, que confunde a la seguridad de la nacin con la interior, e incluso la confunde con la seguridad pblica. Por lo tanto, nuestro pas vive una redefinicin radical del significado concreto, operativo, de su inters nacional y, por tanto, de lo que significan independencia y soberana. En el inicio de un nuevo gobierno la disyuntiva queda abierta: en este sentido, el PND ser un indicador del enfoque, la estrategia y las prioridades en esta materia; sin embargo, las escasas seales son poco alentadoras: el presidente Felipe Caldern, al lanzar una Cruzada Nacional contra la Delincuencia en la cual promete ganar la ''guerra'' contra el crimen organizado, permite anticipar un viso de la tendencia a seguir, misma que seala un proceso de militarizacin de la vida nacional, en contra de los derechos humanos y de una visin ms integral de la seguridad. Al inicio de un nuevo gobierno queda abierta la disyuntiva, el PND ser un indicador del enfoque, estrategia y prioridades en la materia, aunque las seales son poco alentadoras. El presidente Felipe Caldern al lanzar una Cruzada Nacional contra la Delincuencia, donde promete ganar la ''guerra'' al crimen organizado deja un viso de la tendencia a seguir; lo cual habla de un proceso de militarizacin de la vida nacional, contrario a una visin de derechos humanos y una visin ms integral de la seguridad. En materia de seguridad fronteriza, el gobierno de Mxico regula los flujos migratorios a travs del Instituto Nacional de Migracin - dependiente de la Secretara de Gobernacin - que se cre por decreto el 19 de octubre de 1993, como rgano tcnico desconcentrado para facilitar la ampliacin y modernizacin de los servicios de regulacin migratoria en territorio nacional. Asimismo, la proteccin de los connacionales es asegurada a travs de la Secretara de Relaciones Exteriores (red consular). Actualmente los asuntos migratorios se rigen por la Ley General de Poblacin, cuyo origen se remonta a la dcada de los setenta. La falta de una ley especfica y moderna sobre migracin es una de las principales condicionantes de la poltica migratoria nacional. Las medidas que se han adoptado estn orientadas a las polticas y esfuerzos estadounidenses por mantener hermtica su frontera sur. Por otra parte, en la frontera sur de Mxico se han realizado algunos esfuerzos pero encaminados particularmente a la gestin de los flujos. En general, la poltica migratoria de Mxico se ha centrado en ver el fenmeno migratorio como un problema aislado de gestin de los flujos migratorios o al menos este rubro es el que ms se resalta, incluso cuando se habla de propuestas de poltica integral. Las particularidades de las acciones instrumentadas por el gobierno en materia de seguridad y migracin se abordarn en el siguiente apartado.

1) Mxico y sus fronteras ante el nuevo paradigma de seguridad Para muchos analistas hablar de las fronteras de Mxico es hablar de dos polos asimtricos, por un lado se ubica la frontera norte con un desarrollo ms elevado, producto de la cercana 117

geogrfica a los Estados Unidos y de las alianzas que se han establecido con ese pas; por el otro lado, la frontera sur menos desarrollada, ms porosa y con altos grados de marginalidad y pobreza en ambos lados. En realidad, tanto la frontera norte como la frontera sur enfrentan retos similares, derivados de su condicin de zonas fronterizas, aunque es evidente que se ha prestado mayor atencin a los flujos y al resguardo de la frontera con los Estados Unidos, y mucho ha tenido que ver el tema comercial en ello . A continuacin se presenta un panorama general del desarrollo del tema migratorio que se ha dado en ambas fronteras de Mxico y cmo se ha abordado el tema de la seguridad en los dos casos.

a) Frontera norte: Control fronterizo instrumentado por los Estados Unidos antes de los atentados del 9/11 La frontera que comparten Mxico y los Estados Unidos se ha caracterizado por su dinamismo en cuanto al flujo de bienes y de personas. El principal problema migratorio que enfrentan ambos pases es el relativo a la migracin indocumentada que se interna a los Estados Unidos, tanto la mexicana como la proveniente de otros pases. La frontera es considerada como una de las ms intensas y dinmicas del mundo, y se ubica en una superficie comprendida entre la lnea divisoria internacional que tiene una extensin de 3,152.9 km. (2,000 millas) y una lnea paralela a la frontera, ubicada a una distancia de 100 km. (62.5 millas) a cada lado de la lnea divisoria internacional. 79 El siguiente mapa presenta la franja fronteriza donde se concentran los esfuerzos de seguridad del gobierno estadounidense y del gobierno mexicano.

En el Programa de Desarrollo Regional Frontera Norte 2001-2006 de la Comisin de Asuntos para la Frontera Norte de la Presidencia de la Repblica se seala que para Mxico la franja fronteriza es de 105 km., mientras que en los Principios Rectores de Frontera 2012 del Programa Ambiental Mxico-Estados Unidos Frontera 2012, se seala que es de 100 km. a cada lado de la lnea divisoria.

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Frontera Mxico-Estados Unidos Franja fronteriza Mxico-

Fuente: The White House

En la frontera sur de los Estados Unidos predomina un control poltico-militar, en la perspectiva de la doctrina de la guerra o conflicto de baja intensidad. Desde 1970 iniciaron operativos fronterizos en colaboracin con la fuerza militar. En 1980 la presencia militar en las fronteras era evidente y para principios de 1990 las acciones militares se incrementaron, llegndose a apoyar en la guardia nacional para erigir muros metlicos, con restos de materiales de la guerra contra Irak, de material utilizado en el sureste asitico y en otras regiones del mundo. Se emplearon materiales como sensores corporales, lentes infrarrojos para visin nocturna y radares. 80 En el siglo XXI el tema de la seguridad nacional se ha vuelto central y ha permeado todos los mbitos - y particularmente el migratorio - como resultado de los ataques terroristas sufridos por los Estados Unidos en el 2001. Para comprender mejor el manejo del tema de seguridad de ese pas, a continuacin se presenta la evolucin de la poltica migratoria estadounidense en su frontera sur, particularmente la implementada a partir de la dcada de los noventa. En 1986 el entonces el INS prepar un plan operativo denominado Alien Terrorist and undesirables: a Contingency Plan (Terroristas extranjeros e indeseables: Plan de Contingencia) que permita encarcelar, juzgar en secreto y deportar grandes cantidades de extranjeros, basndose solo en su identidad, sus creencias o sus asociaciones polticas. 81

Juan Manuel Sandoval Palacios, Los esfuerzos antiinmigrantes estadounidenses se regionalizan al norte y al sur del continente americano en SRE/UNAM, Derechos Humanos y flujos migratorios en las fronteras de Mxico, Mxico, 2003, p. 111. 81 En 1984 se creo la Unidad Tctica Antiterrorista (BORTAC, por sus siglas en ingls).

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En 1989 se da a conocer el Southern Border Enhancement Plan (Plan de fortalecimiento de la frontera sur), resultado de la llegada del contingente de refugiados centroamericanos que se verific en el mismo ao. Este plan ampliaba el nmero de agentes, sealaba la necesidad de instalaciones de detencin, de un seguimiento expedito y puntual para las solicitudes de asilo, deportaciones expeditas a los solicitantes de asilo que no cubrieran los criterios de seleccin, y el incremento de los esfuerzos de inteligencia. 82 Desde esos aos se inicia una intensa cooperacin entre el gobierno de los Estados Unidos y Mxico con el objetivo de detectar, detener y deportar a los migrantes de otros pases en trnsito por Mxico hacia los Estados Unidos (The U,S Committee for refugees, 1991). A mediados de la dcada de los noventa, un importante flujo de migrantes mexicanos se dirigi de manera indocumentada hacia los Estados Unidos, siendo algunas de las principales causas: la crisis econmica de 1994 y la entrada en vigor del tratado de Libre Comercio con Amrica del Norte (TLCAN). Durante el mismo periodo, en Estados Unidos comenzaba a crecer y expandirse un sentimiento antiinmigrante y xenfobo, alimentado principalmente por los declives en ciertos sectores de la economa estadounidense y por el ambiente poltico en los Estados Unidos. En esos aos fueron presentadas varias iniciativas de ley en la Unin Americana tendientes a frenar el flujo migratorio: por ejemplo, los Congresos locales sometieron proyectos de ley con los que se pretendi impedir a los migrantes indocumentados el acceso a servicios pblicos bsicos como salud y educacin. El Estado de California 83 fue uno de los principales promotores de este tipo de medidas. En mayo de 1993 se aprob la propuesta para reformar la Ley Migratoria. Entre las principales medidas que se adoptaron destacan: el aumento anual de mil agentes de la Patrulla Fronteriza por un lapso de cinco aos consecutivos a partir del ejercicio fiscal de 1997, la construccin de una triple barda en una franja de 23 km. entre San Diego y Tijuana, 84 mejorar el equipo y la tecnologa de control fronterizo y las tarjetas de cruce fronterizo, y establecer la deportacin expedita; 85 inicindose as uno de los proyectos ms grandes que el gobierno de Estados Unidos ha instrumentado en materia de control de la migracin indocumentada en su frontera sur. Es importante resaltar que el auge del sentimiento antiinmigrante en varios sectores de la sociedad estadounidense favoreci a su vez la puesta en marcha de medidas severas en materia de control de migracin indocumentada hacia los Estados Unidos; objetivo que, lejos de
Juan Manuel Sandoval Palacios, Los esfuerzos antiinmigrantes estadounidenses se regionalizan al norte y al sur del continente americano en SRE/UNAM, Derechos Humanos y flujos migratorios en las fronteras de Mxico, Mxico, 2003, p. 107. 83 Durante los primeros aos de la dcada de los noventa, la economa del pas vecino en general y la del Estado de California en particular mostraron claros retorcesos: la crisis en la construccin y en el mercado de bienes races, los cambios en los programas de la industria espacial y militar, as como la crisis agrcola se tradujeron en una tasa de desempleo a finales de 1994, cerrando ese ao con un fuerte dficit, lo que permite entender la promocin de propuestas como la 187, aprobada en noviembre de 1994. 84 En octubre de 1993 se levanta una muralla de 12 metros de altura sobre la playa fronteriza de Baja California y California. 85 Genoveva Roldn Dvila. Migracin y Derechos Humanos de los Trabajadores Mexicanos, en La Gran Frontera, Zonas de Guerra/ Franjas Fronterizas Mxico-Estados Unidos. T.II. UNAM. Mxico, 1999. pg. 367.
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alcanzarse, increment los riesgos del cruce en la frontera y marc el inicio del crecimiento del nmero de muertes de migrantes indocumentados en la frontera. El 19 de septiembre de 1993 se puso en marcha la Operacin Bloqueo (Operation Blockade): operativo piloto que tuvo una duracin de dos semanas y con el que se inici el sondeo para dar inicio a las nuevas medidas de control de migracin en la frontera sur de Estados Unidos. La Operacin Bloqueo se aplic entre la frontera de Ciudad Jurez, Chihuahua y el Paso, Texas, instrumentando el desplazamiento de un vehculo con dos agentes de la patrulla fronteriza por cada 200 metros, reforzando la frontera con mallas metlicas, camionetas, sensores de piso y circuitos cerrados de televisin y el uso de dos helicpteros. El operativo fue calificado como exitoso por las autoridades del Inmigration and Naturalization Service (INS), dando pauta a los operativos de control de migracin indocumentada en los Estados de California, Texas y Arizona. Bajo este contexto, el 1 de octubre de 1994 inici el Operativo Guardin (Operation GateKeeper) con la intencin de controlar el flujo de migrantes indocumentados en la frontera San Diego-Tijuana, instrumentando la construccin de la triple barda a lo largo de la frontera, aumentando el nmero de agentes de la patrulla fronteriza, utilizando sistemas de rastreo va satlite (sistema Navtrack), el uso de reflectores de largo alcance y el uso de sensores, e iniciando asimismo el fichado de migrantes indocumentados. En 1994 se inicia tambin la Operacin Salvaguardia (Operation Safeguard) en Arizona, en la frontera Tucson - Agua Prieta/Sonora, donde se construyeron ms de cuatro kilmetros de muro de acero. En la zona de Yuma/Arizona se reforz la vigilancia con barreras de armazones metlicos, cmaras de video y sensores electrnicos, mientras que el rea urbana del municipio de San Luis Ro Colorado, Sonora, se protegi con un muro de acero de tres metros de altura. En agosto de 1997 comienza la Operacin Ro Grande en Texas, en el rea del Valle Ro Grande, al sur del Estado de Texas, donde se adoptaron medidas similares a las adoptadas en los operativos anteriores, destacando el incremento de recursos para la patrulla fronteriza en los sectores de McAllen y Laredo. En general, desde la dcada de los setenta se pusieron en marcha operativos de esta naturaleza que se fueron endureciendo conforme avanzaban los aos. Primero fue la lucha contra movimientos sociales contrarios a la tendencia occidental, despus contra el narcotrfico, y actualmente - tras los atentados -, los esfuerzos se dirigen a combatir el terrorismo, cruzando siempre el tema de las fronteras y la migracin.

Seguridad y fronteras despus del 9/11

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Los atentados terroristas del 2001 implicaron un cambio de paradigma en cuanto a la seguridad nacional. El hecho de que los terroristas burlaran el podero del imperio a travs de un laxo sistema de control migratorio implic un cambio radical de la poltica de seguridad nacional en los Estados Unidos y en el mundo entero. La migracin, desafortunadamente, fue relacionada con la seguridad, hecho por el cual se dio paso a una ampliacin y a un despliegue de medidas de control en la frontera, y en los puertos de entrada areos y martimos, por cierto, muy acordes a las que ya se venan implementando desde dcadas anteriores (vallas metlicas, incremento presupuestal para ampliar el personal y recursos de la patrulla fronteriza, y tcticas de inteligencia). En el 2001 se aprob el Acta Patriota (USA Patriot Act), que suspenda y limitaba algunas libertades y derechos constitucionales con el fin de aumentar la seguridad interna de los Estados Unidos. Esta medida ha sido duramente criticada por los defensores de los derechos humanos, que ven en ella una violacin de la privacidad de los ciudadanos. En el caso especfico de los migrantes, stos pueden ser deportados o procesados sin causa jurdica aparente. En la lucha contra el terrorismo, el control de las fronteras qued como un elemento indispensable, al tener en cuenta que son empleadas diariamente por nacionales y extranjeros que ingresan al territorio estadounidense, entre los cuales pueden encontrarse miembros de grupos extremistas. En el territorio se inici una lucha contra los extranjeros, con un marcado carcter xenfobo. De acuerdo a varios especialistas, el blanco principal, sin dejar fuera a los latinos y ciudadanos de otras partes del mundo, fueron los 5 millones de naturales o descendientes del Medio Oriente y de creencia islmica, quienes en su mayora y sin motivo aparente, fueron relacionados con grupos terroristas y fueron encarcelados o deportados, siendo objeto de violaciones masivas a sus derechos humanos. Los inmigrantes actualmente cuentan con un menor respaldo jurdico y son ms fcilmente vctimas de decisiones sumarias. Culpar a las minoras tnicas y raciales no es una poltica nueva, sino un tema recurrente en la respuesta estadounidense a sus situaciones de crisis. Con la finalidad de tener una mayor seguridad y proteccin, la Ley Patriota triplic el nmero de efectivos de la Patrulla Fronteriza, el personal de la Aduana y la cifra de inspectores del Servicio de Inmigracin y Naturalizacin. Increment tambin el presupuesto para estas dos ltimas agencias, el cual servira para desarrollar las tecnologas de monitoreo. 86 Actualmente, la patrulla fronteriza tiene 20 sectores de vigilancia, responsables de detectar, interceptar y aprehender a quienes ingresen de forma indocumentada o sean traficantes de personas. Se incluyen a terroristas, contrabandistas y portadores de armas de destruccin masiva. La Divisin de Fronteras y Seguridad del Transporte se encarg de vigilar las fronteras con Canad y Mxico, atravesadas anualmente por ms de 500 millones de personas, entre las cuales 330 millones de extranjeros. 87 En la frontera con Mxico se ubican actualmente 9 sectores, mientras que en Canad se ubican 8 de ellos, como se aprecia en el mapa siguiente. 88
Sonia Hernndez Camacho, Impacto de los atentados del 11 de septiembre de 2001 en la poltica inmigratoria estadounidense, Instituto Superior de Relaciones Internacionales "Ral Roa Garca" del Ministerio de Relaciones Exteriores de la Repblica de Cuba, 2005, http://www.isri.cu/Paginas/Boletin/boletin_59.htm 87 Sonia Hernndez Camacho, ibid. 88 U.S. Border Patrol Sectors, US Customs and border protection, http://www.cbp.gov/xp/cgov/border_security/border_patrol/border_patrol_sectors/
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M apa de los sectores vigilados por la patrulla fronteriza de los Estados Unidos, 2007.

FUENTE. US Custom s and border protection/B order security

Como seala Manuel Sandoval, bajo la doctrina del conflicto de baja intensidad, el control en la frontera se sustenta en experiencias estratgicas, tcticas, tecnologa, equipo e instalaciones militares. Los operativos se apoyan en el ejrcito, la marina, las fuerzas areas y la guardia nacional; es decir , las fuerzas armadas asumieron funciones de polica domstica y los agentes de la ley asumieron tcticas y tecnologas militares. En esta etapa de reforzamiento de la seguridad, se incrementan las medidas de inteligencia a travs del Departamento de Seguridad Interna (DHS). Los controles fronterizos no slo tienen la tarea de detener a los terroristas, sino adems guardan la funcin de prevenir el trfico ilcito e irregular de migrantes . Los Estados Unidos pueden hacer uso de todo medio a su alcance: poder militar, defensa nacional, servicios de inteligencia e instituciones de seguridad nacional. En materia de seguridad fronteriza, la tarea principal del DHS es controlar las fronteras. De acuerdo a diversos informes, el INS fue vulnerable debido a que tena una doble misin: prestar servicios y aplicar la ley. Por este hecho, despus de la reestructuracin se divide en dos agencias con direcciones y lneas de subordinacin diferentes: una dedicada al servicio y la otra a las leyes. En noviembre de 2002 se aprob que el INS se dividiera en el Bur de Ciudadana y Servicios de Inmigracin y el Bur de Seguridad Fronteriza, ambos subordinados al DHS. Las investigaciones llevadas a cabo por la comisin del Congreso estadounidense creada para este efecto arrojaron que los 19 terroristas involucrados en los hechos haban recibido visas por parte del entonces INS; dos de ellos haban obtenido permisos de estudiantes poco tiempo antes de los atentados, y otros estaban en los Estados Unidos en violacin del perodo de estancia establecido por dichas visas. Sin embargo, las leyes de inmigracin no pudieron detectarlos, como tampoco los sistemas preliminares para otorgar visas. 89
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Sonia Hernndez Camacho, idem.

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A partir de un estudio realizado sobre la estructura organizacional de los Estados Unidos, se puso en evidencia la necesidad de una organizacin de seguridad nacional ms unificada que definiera claramente a los responsables y a quin corresponde rendir cuentas. Por lo anterior, el DHS agrupa ahora a todas las estructuras gubernamentales encargadas de la seguridad nacional, mismas que anteriormente estaban distribuidas en distintas estructuras, como la CIA, el FBI y el Departamento de Defensa. 90 Las leyes anti-migratorias tambin han tenido un proceso de expansin, sobre todo al interior de los Estados sureos como son California, Texas y Arizona. Como se seal en un apartado anterior, la seguridad nacional y los asuntos de migracin son vistos por los Estados Unidos como pertenecientes a la poltica interna, hecho que el gobierno de Mxico ha mostrado ignorar, a pesar de tener pleno conocimiento de ello. El gobierno de nuestro pas ha tratado de negociar con los encargados de la poltica exterior de Estados Unidos o bien directamente con el presidente Bush en vez de realizar un trabajo ms profundo con los Congresos, que son quienes promueven iniciativas o legislan en la materia. Algunos resultados de las medidas de seguridad aplicadas en la frontera

Existen siete factores principales de riesgo en la franja fronteriza: medidas de control y seguridad; condiciones climticas; fauna peligrosa; abusos y extorsin por parte de autoridades; condiciones geogrficas; grupos delictivos organizados y vigilantismo. Todos estos aspectos deben ser considerados tambin en el marco de la seguridad, toda vez que implican riesgos y vulnerabilidad para la seguridad de los migrantes, A continuacin se describen los riesgos. 91

Medidas de control y de seguridad en la frontera

Las medidas de control instauradas en la frontera a partir de 1993 son la principal causa indirecta del actual aumento de riesgos asociados al cruce. Por una parte, la migracin indocumentada se vio obligada a buscar nuevos puntos de internacin al este de la frontera, donde las barreras naturales como los ros, el desierto, las sierras o las barrancas aumentan drsticamente el riesgo de los cruces. Por la otra, el aumento de agentes de la patrulla fronteriza y la construccin y puesta en marcha de mecanismos de seguridad y vigilancia a lo largo de la frontera hicieron necesaria, para los migrantes, la contratacin de grupos delictivos como los polleros, lo cual aumenta an ms el riesgo. Como resultado de estos operativos, la patrulla fronteriza creci ms del 135% entre 1993, cuando contaba con 4,337 agentes y 2002 cuando ya tena en lista a 10,221 agentes fronterizos. A travs de las estadsticas de detenciones es posible observar el cambio de patrones en cuanto a

Sonia Hernndez Camacho, idem. Un estudio realizado por la Comisin Nacional de Derechos Humanos destaca que hacia 1990, las principales violaciones cometidas por autoridades estadounidenses contra migrantes en la frontera eran: abuso de autoridad, abuso sexual, heridas, maltrato, muerte, privacin ilegal de la libertad y robo. Informe sobre las violaciones a los derechos humanos de los trabajadores migratorios mexicanos en su trnsito hacia la frontera norte, al cruzarla y al internarse en la franja fronteriza sur norteamericana, CNDH, Mxico 1991.
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los principales lugares de cruce, los cuales, en aos recientes, se realizan principalmente en las reas de El Centro, Yuma, Tucson y Del Ro. 92 Estadsticas del Citizenship and Immigration Services del Departamento de Seguridad Interna de los Estados Unidos indican que Mxico es el principal pas de origen de migracin indocumentada radicada en aquel pas. 93 En 1990 se estimaba una poblacin de alrededor de 2 millones, mientras que en el 2000 se estim en 4.8 millones,94 es decir, se observa un incremento del 140%. El Estado de California, hasta mediados de la dcada de los noventas, era el principal lugar de destino de migracin indocumentada. 95 Actualmente, han crecido de manera significativa los asentamientos de migracin indocumentada en Estados como Texas y Arizona. 96 Los tres Estados antes citados tienen frontera con Mxico, y han sido lugares en donde se han impulsado de manera significativa y constante programas con miras a controlar la migracin indocumentada; los lugares que - podra pensarse - slo eran utilizados como zonas de cruce son en cambio sitios en los que se asienta la migracin indocumentada. De acuerdo a los informes correspondientes a los aos 1996-1997 y 2003-2004 sobre las localidades de mayor cruce identificados por la Encuesta sobre Migracin en la Frontera Norte de Mxico (EMIF_NORTE), destacan las siguientes:

Localidades de mayor cruce de migrantes mexicanos hacia los Estados Unidos

Estado Baja California Sonora Chihuahua Coahuila Tamaulipas 1996-1997- 2003-2004 Tijuana Mexicali Nogales Ciudad Jurez Piedras Negras Matamoros Reynosa Nuevo Laredo
Fuente. Reportes EMIF/Norte 1996-1997- 2003-2004

En el IX levantamiento de la EMIF Norte se ha sumado tambin la localidad de Altar, en Sonora, como localidad de mayor cruce. Al iniciar los operativos para el control del flujo de migrantes indocumentados, la frontera de Baja California/California fue el principal punto de cruce; sin

Sin embargo, debe tenerse como referencia que existen repatriaciones que la patrulla fronteriza realiza en lugares distintos a los de las detenciones, con la finalidad de desalentar nuevos intentos de cruce. 93 En el 2000, Mxico representaba el 68.7% del total de la migracin indocumentada en E.U., seguido, en porcentajes muy distantes, por El Salvador (2.7%), Guatemala (2.1%) y Colombia (2.0%). Estimaciones del Consejo Nacional de Poblacin (CONAPO) destacan en el ao 2000 un promedio de 3 millones de mexicanos indocumentados radicados en E.U. 94 2,040,000 en 1990 y 4,808,000 en el 2000, de acuerdo a estadsticas del Departamento de Seguridad Interna de los Estados Unidos. 95 Seguida por los estados de Texas, Nueva York, Illinois y Florida. 96 La migracin indocumentada residente en Texas pas de 438 mil en 1990 a 1,041 en el 2000. En el caso de Arizona pas de 88 mil en 1990 a 283 mil en el 2000.

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embargo, tras la puesta en marcha del Operativo Guardin, una parte de esta migracin fue absorbida por los Estados de Arizona y Texas. El desplazamiento de los cruces de migracin indocumentada hacia el este de la frontera puede verse reflejado tanto en los cambios que se dieron de 1995 al 2002 en los lugares donde la patrulla fronteriza realizaba el mayor nmero de detenciones, como por los puntos de internacin desde los cuales eran repatriados los mexicanos. 97 Uno de los principales resultados de los operativos de control implementados en la frontera por el gobierno estadounidense fue la modificacin de los patrones tradicionales de circularidad, propiciando estancias ms largas o definitivas de los migrantes mexicanos y el aumento de migracin de familias completas. El entonces INS reconoci que a pesar de las medidas de control, algunos migrantes trataran de internarse en los Estados Unidos. En un informe publicado en el 2001 por la United States General Accounting Office (GAO) se report que el objetivo de mover la migracin indocumentada fuera de las reas urbanas tendra costos tanto para el entonces INS como para los migrantes, ya que algunos de estos ltimos estaran expuestos a sufrir riesgos o morir en el cruce por montaas, desiertos y ros; 98 por estos motivos el INS tendra que realizar campaas de prevencin sobre los peligros del cruce ilegal, y establecer unidades de bsqueda y rescate. El incremento de las muertes de migrantes en la frontera fue otro factor detonante del incremento de control en la misma. Si partimos del nmero de muertes que maneja Claudia Smith para el ao de 1995, que era de 61, con la cifra de ms de 400 muertes que maneja la SRE para el ao de 2005, podemos afirmar que el nmero de fallecimientos a partir de la puesta en marcha del Operativo Guardin, y hasta el 2005, se increment en alrededor del 500%. A mediados de la dcada de los noventa el mayor nmero de muertes se registraba, segn diversas fuentes, en la frontera Baja California/ California, mientras que ahora se registran en la frontera Arizona/Sonora. Condiciones climticas

La regin fronteriza Mxico-Estados Unidos tiene una variedad de climas que van desde el muy seco hasta el templado; la frontera norte es dominada en un 96% por los climas seco (estepario) o muy seco (desrtico), distribuidos en el territorio de la frontera prcticamente en partes iguales. 99 En el ao 2000 el mayor nmero de muertes de migrantes que se registraron se debieron a que el mayor nmero de cruces en ese ao se dio por el desierto de Texas y Arizona en los meses ms peligroso: junio, julio y agosto, cuando la temperatura llega a alcanzar los 50 c afectando severamente la condicin fsica de los migrantes.
El INM reconoce que no todas las repatriaciones se realizan por la zona fronteriza donde fue la detencin, pero el dato sirve de referencia. Segn datos del INM, comparando los aos de 1995 a 2002, se aprecia que en los puntos de internacin de Reynosa (Tamaulipas), Sonoyta y Naco (Sonora) y Puerto Palomas (Chihuahua) se presenta un crecimiento importante en eventos de repatriacin, mientras que en puntos de internacin como Puerta Mxico y Tecate (Baja California), Matamoros (Tamaulipas) y Ciudad Acua (Coahuila) han disminuido considerablemente. 98 INS Southwest Border Strategy, United States General Accounting Office 2001, pg. 3. 99 Ver el Programa para la Frontera Norte, Secretara del Medio Ambiente y Recursos Naturales, CECADESU, Mxico 2004, pg. 4.
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Condiciones geogrficas y fauna peligrosa

La geografa fsica de las regiones fronterizas est integrada por grandes desiertos, muchas cordilleras, ros (principalmente el Ro Grande y el Ro Colorado), barrancos y secciones de mar. Parte de la fauna es peligrosa: se pueden encontrar felinos, coyotes, tarntulas, vboras, alacranes y araas. Abusos y extorsin por parte de las autoridades

El 1 de abril de 1996 se suscit una fuerte discusin nacional e internacional, a consecuencia de un video transmitido por una cadena televisiva de los Estados Unidos, en la que se observaba a la polica del Sheriff de Riverside propinando una brutal golpiza a tres indocumentados mexicanos. Esta accin fue calificada como una de las ms graves agresiones fsicas cometidas contra indocumentados. El video permiti captar la atencin de las autoridades de ambos pases, y tambin propici una mayor observacin por parte de las organizaciones sociales y de la sociedad mexicana y estadounidense en su conjunto. En el caso de los abusos cometidos por autoridades mexicanas, a travs del Proyecto Can Zapata (PCZ), 100 realizado por el Colegio de la Frontera Norte, se identific que una queja frecuente era la extorsin policaca en el lado mexicano. Se revel que no era cierta la visin generalizada de que los principales problemas de los migrantes indocumentados ocurran en los Estados Unidos, ya que, segn los migrantes entrevistados, sus principales problemas ocurran en Mxico y estaban asociados a la extorsin por parte de cuerpos policacos, principalmente en la zona de la frontera norte. Esta investigacin condujo a la creacin del Grupo Beta. 101 Grupos delictivos organizados (polleros, etc.)

Como resultado del nuevo control en la frontera, los grupos organizados de traficantes de personas, mejor conocidos como polleros, que actualmente se han convertido en la segunda actividad ilcita de mayor rentabilidad despus del narcotrfico en nuestro pas, crecieron y se consolidaron. No se cuenta con datos exactos sobre el nmero de bandas de polleros que operan en todo el territorio nacional en conexin con grupos estadounidenses. No se puede hablar de cifras porque en muchos casos se trata de bandas vinculadas al narcotrfico o a otro tipo de crimen organizado. El cobro que hace los polleros por el cruce de frontera se ha elevado sustancialmente a partir de la dcada de los noventa. Sin embargo, sin exculpar de todos los abusos y violaciones que en ocasiones cometen estas bandas, los traficantes de indocumentados han sido producto original de las medidas de control instauradas por los Estados Unidos, y desafortunadamente se han hecho indispensables ya que facilitan - pese a las restricciones fronterizas - el cruce de la migracin indocumentada hacia los Estados Unidos.

100

Jorge Bustamante A. Migracin Internacional y Derechos Humanos, Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM, Mxico 2002, 210 pp. 101 Actualmente operan 15 Grupos Beta (11 en la frontera norte y 4 en la frontera sur).

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Vigilantismo 102

El surgimiento, principalmente en los estados de Texas y Arizona, de grupos que buscan vigilar la frontera para impedir el paso de la migracin indocumentada, ha sido severamente condenado, debido a casos como el de los cazamigrantes que violan y ponen en peligro la vida de los mexicanos que buscan internarse sin documentos en los Estados Unidos. Es uno ms de los efectos negativos que ha tenido el criminalizar a la migracin. El crecimiento de grupos nacionalistas, xenfobos y racistas se ha agudizado y por consiguiente se ha incrementado la vulnerabilidad de los migrantes.

Esta relacin entre seguridad y migracin slo ha favorecido el resurgimiento y la proliferacin de leyes antiinmigrantes, y el incremento del hostigamiento hacia algunos grupos, particularmente contra personas de origen rabe y otros nacionales de Medio Oriente, exacerbando las pugnas y conflictos tnicos, 103 sin que se tomen medidas para ofrecer algn tipo de seguridad para los derechos humanos de esos migrantes. 104 b) Frontera Sur La frontera sur de Mxico es un tema que comienza a explorarse de manera ms cotidiana, tanto por la comunidad acadmica como por las autoridades encargadas de la administracin de los flujos migratorios que cruzan por ella. Esta frontera representa un reto para el gobierno de Mxico, toda vez que los problemas que sufre, y que debilitan a nuestro pas (pobreza, corrupcin, falta de desarrollo de infraestructura, por citar algunos) acentan la condicin de vulnerabilidad de esa zona, siendo los principales afectados los migrantes - documentados o indocumentados - que ven disminuido, o nunca accesan al disfrute de sus derechos humanos, incluyendo en su caso, los laborales. Este apartado se avoca a sealar las polticas que el gobierno de Mxico ha implementado en la frontera sur para regular los flujos de migrantes, as como algunas de las medidas ms relevantes. De acuerdo al apartado sobre la seguridad en Mxico, debemos recordar que Ley de Seguridad Nacional - recin publicada - ha sido objeto de importantes cuestionamientos por violar los derechos a la libertad de expresin y de seguridad jurdica. El gobierno actual se enfrenta a dos concepciones en materia de seguridad: una marcada en su legislacin (multidimensional) y otra marcada por la poltica de seguridad de los Estados Unidos (ASPAN). La frontera sur de Mxico, a diferencia de la frontera sur de los Estados Unidos, se distingue por ser porosa, como le han llamado varios funcionarios. La frontera sur es una demarcacin de enorme porosidad que posee una geografa diversa de difcil acceso en zonas de selva y montaa,
102

Vigilantismo es el nombre que se utiliza para sealar la actividad que realizan grupos como Ranch Rescue o los rancheros de Arizona y Texas. 103 Tras los ataques, se registraron las huellas de 80.000 rabes y musulmanes bajo la Alien Registration Act de 1940. 8.000 de ellos fueron entrevistados y 5.000 extranjeros fueron detenidos merced a la resolucin conjunta del Congreso de los Estados Unidos 107-40, que autoriz el uso de fuerza militar para detener y prevenir al terrorismo internacional en los Estados Unidos. Authorization for Use of Military Force. Public Law 107-40 [S. J. RES. 23]. U.S. Congress (18 de septiembre de 2001). 104 La Informacin del apartado Frontera Norte, se basa entre otros documentos en Nancy Prez Garca, Muertes de Migrantes en la Frontera Norte. INM, Mxico 2004, en el que se puede encontrar informacin ms detallada.

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as como de fcil trnsito en zonas bajas. Reordenar la frontera es uno de los principales mandatos a cumplir, que se articula a travs de 11 puntos de internacin con presencia de autoridades migratorias del Instituto Nacional de Migracin (INM) a lo largo de la frontera (7 en Chiapas, 2 en Tabasco y 2 ms en Quintana Roo). Los puntos de Ciudad Hidalgo y Talismn (frontera con Guatemala) y el punto Puente Subteniente Lpez concentran el 87% de los cruces documentados que registra el INM en la frontera sur. 105 La frontera est constituida por ms de 1 100 km.; la mayora de los que cruzan por ella son guatemaltecos, salvadoreos y hondureos. La poltica mexicana de contencin migratoria en la frontera sur, en los ltimos aos, se ha concentrado en el estado de Chiapas, donde se detiene un importante porcentaje de indocumentados. . La poltica de contencin en fechas recientes se ha relacionado con el fenmeno de la Mara Salvatrucha (pandillas de origen hondureo y salvadoreo, con caractersticas propias de delincuencia organizada), que de acuerdo a varios estudios, se han ubicado ya en varios puntos del territorio mexicano. Aunque en el trasfondo del control fronterizo se ubican las presiones ejercidas por la poltica de seguridad de los Estados Unidos. La frontera sur de Mxico cuenta con menos infraestructura y recursos humanos para su contencin que los Estados Unidos; adems es necesario tomar en cuenta un ingrediente adicional, el de constituirse en la barrera de contencin de centroamericanos indocumentados con destino hacia los Estados Unidos. A todo lo anterior se suman temas como el subdesarrollo, la ausencia de un marco legal migratorio congruente y los desastres naturales. Lograr que la frontera sur sea segura (en la visin multidimensional) no es una tarea fcil. El gobierno de Mxico ha iniciado la tarea atendiendo una de las aristas de este fenmeno: la administracin de los flujos, en la cual debe reconocerse el trabajo del INM; sin embargo, el gobierno no ha articulado esta poltica con otros elementos transversales, como el derecho al desarrollo, el gnero, los derechos humanos y otros aspectos, como lo es la adaptacin del marco jurdico. La condicin de inseguridad que se vive en la frontera sur ha favorecido el crecimiento de actividades ilcitas como: las redes de trata de personas, el crecimiento de bandas de delincuentes, el crecimiento del contrabando y el trfico ilcito de migrantes, el narcotrfico, la drogadiccin, la prostitucin y otros delitos comunes en las zonas fronterizas, donde las constantes principales son la pobreza y las asimetras. Uno de los graves problemas que enfrenta la zona de la frontera sur es la corrupcin de algunos de los elementos que supuestamente deben garantizar la seguridad de la zona. La documentacin realizada por una investigadora nos ejemplifica un caso muy comn: la extorsin al migrante se realiza no importando si pasa solo o en grupo, se le cobra el derecho de paso, 50 pesos por cabeza si van en autobs, mil pesos si los encuentran bajando del avin o 10 mil pesos por dejar

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Ernesto Rodrguez Chvez, Por una poltica migratoria integral en la frontera sur de Mxico, en Carlos Miranda, Ernesto Rodrguez y Juan Artola, Los nuevos rostros de la migracin en el mundo, OIM/INM/Gobierno de Chiapas, Mxico, 2006, p.180..

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pasar un trailer con 40 trabajadores cuando los migrantes ya no cuentan con dinero que ofrecer son vejados, golpeados y despojados de sus pertenencias. 106 El primer paso para avanzar hacia una frontera ms segura es reconocer el problema. Funcionarios del INM y de otras dependencias como la Cancillera lo han reconocido: en un contexto de incremento de las acciones de las autoridades para controlar los flujos irregulares, con escasa infraestructura y recursos, hacen que aumente la vulnerabilidad, en especial la de mujeres y nios, debido a la desproteccin legal en que se encuentran, ante posibles violaciones de sus derechos en cuanto a trato digno y justo, con servicios bsicos de atencin, derecho al debido proceso de aseguramiento, alojamiento y repatriacin, as como a las extorsiones y abusos cometidos por autoridades o grupos delictivos. 107 El reto que plantea el fenmeno migratorio para el gobierno mexicano encuentra gran parte de su contenido en esta oracin. Habr que distinguir algunos otros de alta trascendencia como el desarrollo; pero se puede mencionar que en trminos generales se reconoce la problemtica, y que ahora el reto es articular todas las aristas para hablar verdaderamente de polticas integrales y de seguridad en las fronteras. Ante la problemtica planteada en la frontera sur, el gobierno de Mxico ha tomado varias medidas - reactivas en su mayora, pues las planeadas estratgicamente han sido menos -, orientadas al control y regulacin de los flujos migratorios; a stas ha tenido que incorporar tambin temticas sobre los derechos humanos, como resultado de las denuncias presentadas por los migrantes y por las organizaciones de la sociedad civil. Entre las principales medidas que se han tomado para mejorar la gestin migratoria en la frontera sur, destacan: 108 2006. Se suscribi el Memorndum de Entendimiento entre Mxico, Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua para la Repatriacin Digna, Ordenada, gil y Segura de Nacionales Centroamericanos. Busca establecer mecanismos que reduzcan tiempos de estada en las estaciones migratorias. 2005-2006. Programa de Regularizacin Migratoria. 2005. La propuesta de una Poltica Migratoria para la Frontera Sur de Mxico. SEGOB/INM, orientada a mejorar la gestin migratoria. Destacan 4 lneas estratgicas: facilitacin de los flujos migratorios documentados que tienen como destino temporal y definitivo los Estados de la frontera sur de Mxico; proteccin de los derechos de los migrantes que se internan por la frontera sur de Mxico; contribucin a la seguridad en la frontera sur de Mxico; actualizacin permanente de la gestin de los flujos y de la legislacin migratoria, tomando en consideracin las particularidades del fenmeno en esa rea de Mxico. Se incorporan temas como la vigilancia y la evaluacin de los programas, proyectos y acciones. 2005. Proyecto de dignificacin de las 45 estaciones migratorias. 2005. El INM se incorpora al Sistema de Seguridad Nacional.
106

Patricia Salcido, La migracin en la frontera sur: su violencia y sus delitos, en Derechos Humanos y Flujos migratorios en las fronteras de Mxico, SRE/UNAM, Mxico, 2003, p.147. 107 Ernesto Rodrguez Chvez, Por una poltica migratoria integral en la frontera sur de Mxico en Carlos Miranda, Ernesto Rodrguez y Juan Artola, Los nuevos rostros de la migracin en el mundo, OIM/INM/Gobierno de Chiapas, Mxico 2006, p.183. 108 Algunas de estas medidas tienen efectos tambin para la frontera norte, o derivan de experiencias en esa rea.

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 2005. Se presenta el documento: Mxico frente al fenmeno migratorio, SRE. 2005. Grupo de Alto Nivel y seguridad Fronteriza con Belice. 2004. Puesta en Marcha del Sistema Integral de Operacin Migratoria (SIOM) SEGOB/INM Sistema computarizado de control de ingresos y flujos, repatriaciones, residencias, naturalizaciones y trmites migratorios. 2003. Aplicacin de la Encuesta sobre Migracin en la Frontera Guatemala-Mxico (EMIF/GUAMEX) 2003. Incorporacin al Sistema de Informacin Estadstica sobre las Migraciones en Mesoamrica (SIEMMES), ejecutado por la OIM con la colaboracin de CELADE. 2003. Entra en vigor la Convencin Internacional para la Proteccin de los Derechos Humanos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares. 2002. Mxico y Guatemala firman el Memorandum de entendimiento relacionado con la cooperacin para resguardar la seguridad fronteriza entre ambos pases. 2002. Grupo de Alto Nivel y Seguridad Fronteriza (GANSEF). 2002. Grupo Ad-Hoc sobre Trabajadores Agrcolas Migrantes Temporales Guatemaltecos. 2002. Acuerdo para la repatriacin digna, segura y ordenada. Guatemala y el Salvador. 2002. Adhesin de Mxico a la Organizacin Internacional de Migracin (OIM). 2001-2003. Plan Frontera Sur, orientado a controlar los flujos de migrantes, drogas y armas hacia el pas por la frontera con Guatemala y Belice. Se crea el cinturn de inspeccin y control en el Istmo de Tehuantepec. 1997. Programa de Documentacin para la Seguridad Jurdico-Migratoria de los Trabajadores Agrcolas Guatemaltecos. 1996- Conferencia Regional sobre Migracin. 1996. Proyecto interinstitucional de atencin a menores fronterizos. 1990. Se crean los Grupos Beta. Objetivos: la proteccin y defensa de los derechos humanos de los migrantes, as como de su integridad fsica y patrimonial, con independencia de su nacionalidad y de su condicin de documentados o indocumentados. Cuatro grupos presentes en los estados de Chiapas, Veracruz y Tabasco.

Las medidas aqu sealadas dan cuenta de una poltica insuficiente, ya que, si bien se han tomado medidas en materia de derechos humanos, stas no han sido suficientes ni eficientes. Por otra parte, tampoco han ido acompaadas de una poltica de desarrollo regional, por lo cual su impacto se ve reducido. Si bien se han tomado medidas, pocas han sido realmente en el mbito de los derechos humanos y algunas han sido francamente adversas a estos. La mayora se ubican en el mbito del mejoramiento de infraestructura. Los Grupos Beta, por ejemplo, ya no hacen nada en materia de derechos humanos, solo son rescatistas actualmente. As como tampoco se ha avanzado en la implementacin de la Convencin de 1990. En la frontera sur debe implementarse una poltica acorde a las necesidades propias de la zona, es decir, que contemple tanto a la migracin documentada que diariamente cruza por cuestiones laborales (trabajadores agrcolas, trabajadores de la construccin, servicio domstico, comercio, etc.), como para los flujos cuyo destino no es Mxico, sino los Estados Unidos. La propuesta realizada a travs del INM de una Poltica Migratoria para la Frontera Sur de Mxico es un esfuerzo que merece reconocimiento, toda vez que incorpora la participacin de 131

diversos actores involucrados en el fenmeno migratorio de la frontera sur; empero se queda en el mbito de la gestin de los flujos (slo una de las aristas del fenmeno). Cierto es que se trata de un avance que de aplicarse tendr un impacto considerable en la mejor gestin de los flujos migratorios. Muchos de los esfuerzos estn enfocados a la frontera norte, lo cual es evidente al revisar las acciones que se han emprendido en ambas fronteras. La visin de poltica migratoria y de seguridad estadounidense ha inundado la esfera de la poltica nacional en materia de regulacin de flujos y en los ejes temticos de la seguridad nacional, donde la migracin ha sido errneamente criminalizada. A pesar de que en la propuesta de Poltica Migratoria para la Frontera Sur de Mxico se reconoce que cualquier propuesta de poltica migratoria que se formule deber ser multidisciplinaria y estar en concordancia con las polticas de desarrollo social, derechos humanos, seguridad pblica y nacional, as como con los proyectos de expansin econmica en la regin, y contar con la participacin de todos los actores nacionales involucrados en la materia al igual que con los pases vecinos (Guatemala, El Salvador, Honduras, Belice), reconociendo que slo de manera multilateral y regional se puede avanzar en la formulacin de polticas pblicas acordes a la actualidad regional, 109 en la prctica todava no se concretiza esta idea. La frontera sur puede representar para el gobierno de Mxico un ejemplo de buena prctica para tratar el tema de la frontera norte del pas con los Estados Unidos, en la medida en que se logren resultados benficos para los flujos migratorios que la cruzan, y aplicando el modelo de seguridad que demandamos para nuestros connacionales: estaremos entonces en posicin de solicitar el mismo trato de acuerdo a nuestro actuar, un trato humano para los mexicanos que emigran hacia los Estados Unidos. As evitaremos crticas como las que recientemente se publicaron sobre la incongruencia del gobierno mexicano en materia de poltica migratoria: All of the above (se refiere a artculos constitucionales y de la Ley General de Poblacin) runs contrary to what Mexican leaders are demanding of the United States. The stark contrast between Mexico's immigration practices versus its American immigration preachings is telling. It gives a clear picture of the Mexican government's agenda: to have a one-way immigration relationship with the United States. Let's call Mexico's bluff on its unwarranted interference in U.S. immigration policy. Let's propose, just to make a point, that the NAFTA member nations standardize their immigration laws by using Mexico's own law as a model. 110

D)

Alianzas para la seguridad regional

Los Estados Unidos pusieron en el centro de la agenda internacional el tema de la seguridad, cuyo principal objetivo es combatir y erradicar a toda costa el terrorismo. En ella, la seguridad de los aliados iba a estar garantizada siempre y cuando se alinearan a los preceptos y a la causa estadounidense. Como lo seal en algn momento el presidente George W. Bush, los pases se encontraban - o no - en el crculo de confianza, se estaba contra - o con - los terroristas: no se

109 110

CEM/INM, Foros: hacia una poltica migratoria integral en la frontera sur de Mxico. John Lillpop, Immigration Reform? Let's Try Mexico's Immigration Law!, Canada Free Press, February 27, 2007.

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daba cabida a posturas neutrales, como la que tom el gobierno de Mxico frente a la invasin de Irak, misma que tuvo un costo poltico en las relaciones de ambos pases. Por lo anterior, el gobierno estadounidense, de forma paralela, implement polticas internas de seguridad y formaliz acuerdos macro de cooperacin, principalmente con sus pases vecinos, para tratar de crear una fortaleza en torno a su territorio, un permetro de seguridad. Desde la Sociedad para la Prosperidad hasta la actual Alianza para la Seguridad y Prosperidad de Amrica del Norte (ASPAN), excluyendo de ello cualquier tipo de acuerdo migratorio, que es no es considerado, en primera instancia, materia de poltica externa, sino interna estadounidense. La Sociedad para la Prosperidad. Se estableci entre los gobiernos de Mxico y los Estados Unidos en septiembre de 2001. Estaba enfocada a crear una agenda de cooperacin que permitiera desencadenar el potencial econmico de la regin, extendiendo los beneficios del libre comercio y la inversin ya acordados en el TLCAN. Hasta marzo de 2002, despus de dos reuniones previas de trabajo de alto nivel, los Presidentes Fox y Bush presentaron oficialmente el Plan de Accin de la Sociedad para la Prosperidad en el marco de la Cumbre de la ONU, en Monterrey. Esta iniciativa estara enfocada a la creacin de alianzas pblico-privadas que permitieran potenciar los recursos, experiencias y compromisos del sector privado, para impulsar el crecimiento econmico y la creacin de empleos en las regiones menos desarrolladas de Mxico. La Sociedad para la Prosperidad est constituida por las siguientes estrategias: ampliar el acceso al capital; transferencia de tecnologa y mejora de procesos; desarrollo de la capacidad instalada para el futuro, vinculacin de instituciones con objetivos comunes, desarrollo rural, fortalecimiento del ambiente de negocios; adems, ms recientemente, se incluy un apartado de desarrollo de capacidades humanas. 111 Iniciativa Fronteras Inteligentes. El gobierno de los Estados Unidos propuso un acuerdo denominado Frontera Inteligente y Segura a los gobiernos de Canad y Mxico. El objetivo de este Acuerdo era diferenciar los flujos legtimos de personas y de bienes que cruzan la frontera de forma regular de aquellos flujos irregulares que pudieran presentar un mayor riesgo, as como solucionar los cuellos de botella que de manera frecuente se presentan en la frontera entre ambos pases. 112 El Acuerdo con Canad se firm en diciembre del 2001 y consta de 30 puntos, distribuidos en 4 apartados fundamentales: flujo seguro de personas, flujo seguro de bienes, infraestructura segura e informacin compartida, y coordinacin en el esfuerzo hacia estos objetivos. El Acuerdo con Mxico se firm en marzo del 2002, y slo se acordaron 22 puntos, integrados en tres secciones: infraestructura segura; flujo seguro de personas y flujo seguro de bienes.

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Informe de avances de la Iniciativa Sociedad para la Prosperidad, 2006. http://p4p.fox.presidencia.gob.mx/p4p.php?seccion=antecedentes 112 Centro de Estudios Estratgicos e Internacionales (CSIS)/ITAM. Seguridad Fronteriza Mxico-Estados Unidos y la Evolucin de Dichas Relaciones de Seguridad, en el Informe del Consejo Binacional Mxico-Estados Unidos, Abril 2004.

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El gobierno de los Estados Unidos pretende que mediante este sistema de cooperacin y administracin fronteriza se logren seleccionar en grado mximo los bienes y las personas antes de su llegada al territorio estadounidense. Asimismo, considera que las inspecciones de alta tecnologa asegurarn la integridad de toda la cadena de abastecimiento. Tambin pretende que los individuos previamente registrados y los cargamentos previamente despachados por la aduana puedan cruzar rpidamente las fronteras, y que las entidades federales fronterizas cuenten con sistemas giles para el intercambio de informacin. El gobierno de los Estados Unidos considera que los acuerdos con los pases vecinos, con los principales socios comerciales y con la iniciativa privada permitirn una preseleccin extensa del trnsito de bajo riesgo, lo que har posible que el personal fronterizo concentre su atencin en el trnsito de alto riesgo. Para efectos de este anlisis, se seala nicamente el apartado II, relativo al flujo seguro de personas, para tener una idea clara de las medidas implementadas. Flujo seguro de personas

1) Viajeros preaprobados Ampliar el uso de la Red Electrnica de Inspeccin Rpida (SENTRI) en los carriles para viajeros habituales en los puntos de entrada de alto volumen, a lo largo de la frontera Estados Unidos-Mxico. 2) Informacin adelantada de pasajeros Establecer un mecanismo conjunto de intercambio de informacin adelantada de pasajeros en los vuelos entre Mxico y los Estados Unidos, y en otros vuelos. 3) Viajes relacionados con el Acuerdo de Libre Comercio en Amrica del Norte (TLCAN) (NAFTA siglas en ingls) Explorar mtodos para facilitar el movimiento de viajeros relacionados con el TLCAN, incluso crear carriles dedicados en aeropuertos de alto volumen. 4) Fronteras seguras y disuasin del contrabando de extranjeros Reafirmar el compromiso mutuo en la Iniciativa de Seguridad Fronteriza y en el plan de accin para la cooperacin en la seguridad fronteriza, establecidos en junio de 2001. Mejorar la capacitacin a autoridades y mejorar las instituciones especializadas para asistir, salvar y asesorar a migrantes, as como a los grupos especializados en refrenar el transporte ilegal de personas. Expandir la Fuerza Especial contra el Contrabando y Trfico de Extranjeros. Establecer una estructura de enlace para las autoridades de aplicacin de la ley, para aumentar la cooperacin entre las instituciones federales estadounidenses y mexicanas a lo largo de la frontera Estados Unidos-Mxico. 5) Consultas acerca de polticas sobre visas Continuar con las consultas frecuentes en las polticas concernientes las visas y los procedimientos de clasificacin. Intercambiar informacin de los respectivos bancos de datos consulares. 6) Capacitacin conjunta Llevar a cabo la capacitacin conjunta en las reas de investigacin y anlisis de documentos, para aumentar la habilidad de detectar documentos fraudulentos y terminar con las bandas de contrabandistas de migrantes extranjeros. 134

7) Compatibilidad de bancos de datos Crear sistemas para intercambiar informacin e inteligencia. 8) Investigacin de ciudadanos de terceros pases Aumentar los esfuerzos cooperativos para detectar, investigar y adoptar medidas apropiadas que permitan tratar a ciudadanos potencialmente peligrosos de terceros pases, tomando en cuenta las amenazas que pueden representar para la seguridad. Como se puede observar, el carcter de la iniciativa es enteramente selectivo, ya que se procura engrosar los filtros de entrada a los Estados Unidos, sin afectar, por supuesto, el comercio que se da entre ambos pases, pues en este caso los principales afectados seran los empresarios norteamericanos. A pesar de que se incluye una clusula de capacitacin para asistir, salvar y asesorar a migrantes, sta es ms bien de carcter secundario. Alianza para la Seguridad y Prosperidad de Amrica del Norte (ASPAN)

Se firm en marzo del 2005 y representa uno de los esfuerzos actuales ms importantes en el marco de la seguridad contra el terrorismo en Amrica del Norte. Se firm durante una visita que el entonces presidente mexicano, Vicente Fox Quesada, y el ahora ex ministro de Canad, Paul Martin, hicieron a Waco, Texas, al rancho del mandatario estadounidense, George W. Bush. Esta alianza es un proceso trilateral permanente para una mayor integracin de Amrica del Norte, el cual se instrumenta a travs de dos agendas: la agenda de prosperidad, dedicada a promover el crecimiento econmico, la competitividad y la calidad de vida, y la agenda de seguridad, dedicada a desarrollar un enfoque comn en materia de seguridad. 113 En el mbito trilateral, despus del TLCAN, la ASPAN constituye el principal esfuerzo para ampliar la agenda de los tres pases ms all de los aspectos estrictamente comerciales, ya que introduce el elemento de la seguridad. Se reconoce que la seguridad y la prosperidad son mutuamente dependientes y complementarias. De acuerdo a los gobiernos de los pases, ASPAN complementa los esfuerzos bilaterales y trilaterales que actualmente estn en marcha en materia econmica y de seguridad, y revitaliza otros aspectos de la cooperacin en la regin para mejorar la calidad de vida, tales como la proteccin al medio ambiente y la salud pblica, as como la inversin en nuestros pobladores a travs de intercambios acadmicos y cientficos. 114 En los tres pases, la coordinacin general del proyecto est a cargo de las oficinas ejecutivas de los mandatarios (Oficina de Polticas Pblicas Mexico; Privy Council Office Canad; y National Security Council Estados Unidos). Para facilitar la operacin y el seguimiento de las acciones de la ASPAN, los mandatarios han nombrado a un grupo de 9 secretarios / ministros (3 de cada pas).
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SRE. Alianza para la Seguridad y la Prosperidad de Amrica del Norte, http://www.sre.gob.mx/eventos/aspan/faqs.htm, 22/02/2007 114 En relacin al capital humano, se establece que se incrementarn las alianzas en materia de educacin superior, ciencia y tecnologa, mediante un mayor nmero de becas para mexicanos, desarrollo de proyectos de investigacin conjuntos, e intercambio acadmico; an falta ver los resultados en la materia.

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Las voces crticas frente al ASPAN sealan lo contrario, indican que sta causa inquietud y confusin en cuanto a sus alcances reales, y se le considera una iniciativa de aire, en la que el conjunto es mucho menor que cada una de las acciones contenidas, mismas que no son suficientes ante un planteamiento de mayor integracin. Sin lugar a dudas, la construccin de una zona de seguridad conduce a garantizar la proteccin de la relacin comercial ms grande a nivel mundial. El acuerdo se diluye al no haber una visin estratgica comn para la regin de Amrica del Norte. Aunado a lo anterior, ASPAN se ve principalmente como una iniciativa bilateral CanadEstados Unidos debido a que las iniciativas trilaterales son muy pocas, y la alianza en materia de seguridad implica ms bien la consolidacin de un esfuerzo de seguridad emprendido por Canad y los Estados Unidos desde hace ms de sesenta aos. 115 La agenda de seguridad es extensa, y en ella no hay grandes cambios a los puntos planteados en la Iniciativa de Sociedad para la Prosperidad formulada en el 2002: slo se ampliaron apartados para tratar la bioseguridad, la seguridad area, la seguridad martima y para incrementar el uso de tecnologa de punta. La nueva estructura se puede resumir en los tres siguientes puntos: proteccin de Amrica del Norte contra las amenazas externas; prevencin y respuesta a las amenazas dentro de Amrica del Norte, y aumento de la eficiencia del flujo seguro de trnsito de bajo riesgo, a travs de las fronteras compartidas. 116 En cuanto a los resultados, en materia de flujos de personas el entonces Secretario de Gobernacin, Santiago Creel, seal que se han alcanzado mejoras modestas, pero que posiblemente tendrn un fuerte impacto en la vida cotidiana de las comunidades fronterizas. Algunos de los casos que ejemplifican el objetivo buscado son: el establecimiento de "carriles o lneas para transentes frecuentes" que otorgan un trnsito prcticamente automtico a quienes se inscriben en ellos, la extensin de horarios de operacin en los puertos de entrada con mayores flujos, y el combate al trfico organizado de personas.117 Sin embargo, en relacin a la migracin indocumentada todava no hay un avance tangible. La seguridad puede ser una moneda de cambio o un gancho para Mxico. A travs de la cual se garantice la seguridad en las fronteras y, en la medida que esta labor sea efectiva, tendr posibilidades de estimular el pragmatismo estadounidense y convertirse en una frmula polticamente capitalizable. De otra manera, la seguridad corre el riesgo de convertirse en un obstculo. 118 La soberana es un tema que repercutir en el proceso de integracin, particularmente al abordar una alianza dual Estados Unidos-Canad y Estados Unidos-Mxico, donde la asimetra que presenta este ltimo pas necesariamente implica un obstculo a la cooperacin horizontal. En materia de seguridad, un gran reto va a ser el distinguir el mbito civil del mbito militar, y poner
115

Center for North American Studies, El debate actual en torno al ASPAN: la seguridad y la integracin en Amrica del Norte, American University, 2006. 116 Security and Prosperity Partnership Of North America Page. http://www.spp.gov/ 117 Santiago Creel Miranda, La migracin y la seguridad entre Mxico y Estados Unidos en Foreign Affairs en Espaol, Abril-Junio 2004. 118 Center for North American Studies,, El debate actual en torno al ASPAN: la seguridad y la integracin en Amrica del Norte, American University. 2006

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en el centro de la discusin sobre seguridad al individuo; en este punto Canad y Mxico (siempre y cuando ste defina claramente su poltica de seguridad), podran sumar esfuerzos frente a los Estados Unidos. Finalmente, los recursos financieros implican tambin niveles de participacin o sometimiento. Datos recientes indican que tanto Canad como los Estados Unidos tienen un presupuesto ya destinado a esta alianza. En el caso de Mxico la nueva administracin tambin le ha apostado al combate a la inseguridad, particularmente el combate al narcotrfico, que si bien es un tema de inters nacional, no necesariamente est ligado al inters de los Estados Unidos.

III. Propuestas para la construccin de polticas pblicas en materia de seguridad y migracin Una vez que se ha analizado de manera breve - aunque tratando de integrar todos - los elementos que permitan tener una visin suficiente del estado de la cuestin de la seguridad y migracin en Amrica del Norte (Estados Unidos, Canad y Mxico); en las siguientes se aportan algunas propuestas para abordar el tema en Mxico, en un planteamiento que se sita en un nivel estratgico y un nivel de procesos en la instrumentacin de las polticas migratorias. 1. Nivel estratgico Situar al individuo en el centro de las polticas y marcos normativos migratorios.

Continuar el proceso de desarrollo y definicin nacional del concepto seguridad, retomando la visin multidimensional que ya se ha plasmado en varios documentos sobre seguridad en Mxico, y transformarlo en acciones concretas que reflejen esta visin. Tomar como ejes transversales en la elaboracin de polticas y marcos normativos, el desarrollo, los derechos humanos y la cooperacin internacional, como sigue: Superar la esfera de la gestin de los flujos migratorios e incorporar nuevas aristas al tema seguridad y migracin. Actualizar el marco normativo. Iniciar una discusin seria sobre reformas a la Ley General de Poblacin, o bien elaborar una Ley Especfica de Migracin (Mxico es de los pocos pases en el mundo que no cuentan con una ley especfica de migracin, inmigracin o extranjera). La legislacin migratoria mexicana no debe estar unida a la legislacin poblacional, simplemente porque su objeto de regulacin es diferente y sus dinmicas son distintas. Incorporar temas de desarrollo regional, en los cuales Mxico resalte sus necesidades y no sea absorbido por intereses de otras naciones (dar puntual seguimiento a las negociaciones del ASPAN), y crear un modelo de desarrollo regional para la frontera norte. Tomando en cuenta que la seguridad es multidimensional, al igual que el fenmeno migratorio, hacer un esfuerzo por incorporar a las negociaciones y a la elaboracin de polticas a todas las Secretaras de Estado que deben participar, y no slo las que pertenecen al Sistema Nacional de Seguridad. Evitar que la seguridad y el fenmeno migratorio se aborden en trminos policiales o militares. Hacer planes de accin diferenciados para cada frontera.

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 Facilitar el intercambio de informacin y la fluidez de la misma en la esfera intersecretarial como en la esfera internacional.

2. Lneas de accin Plantear una definicin de desarrollo y aplicar acciones congruentes con esta definicin que debe ser transversal en relacin con todas las polticas establecidas por el Estado. Elaborar una definicin de seguridad nacional y de seguridad pblica, que permita distinguir y delimitar con mayor claridad los mrgenes de accin de cada una. Alentar foros de discusin continua en la materia, convocando a todos los actores del ejecutivo federal involucrados (incluir a funcionarios de la SEDESOL, SEMARNAT, SEP, etc.), as como a las comisiones de derechos humanos a participar en las discusiones para elaborar polticas pblicas en materia de seguridad nacional, es decir, no dejar de lado la parte social ni la transversalidad de los derechos humanos. Continuar el debate en torno a la elaboracin de una Ley Migratoria y alentar la participacin de todos los actores. Asumir un compromiso formal hacia la reforma de la ley vigente o hacia la construccin de la nueva ley. Convocar reuniones y encuentros internacionales a nivel ejecutivo para intercambiar puntos de vista sobre visiones conceptuales y modelos de aplicacin de la seguridad nacional, particularmente sobre seguridad humana. En la frontera norte realizar esta tarea con Canad, y en la frontera sur a travs de mecanismos regionales como la OEA. Fortalecer y perfeccionar los mecanismos de intercambio de informacin, tanto nacionales como internacionales, en materia de seguridad a travs de la articulacin de las diferentes dependencias involucradas. Reconsiderar a la cooperacin internacional como una estrategia de poltica exterior que debe ser potencializada.

3. Nivel de procesos El gobierno de Mxico ha realizado un avance importante, al menos de reflexin. El INM y de la Cancillera, han abierto algunos espacios de discusin plural y a travs de un esfuerzo conjunto se han detectado las reas prioritarias de atencin, pero para poder atender la mayora de ellas, se requieren cambios en la normativa mayor infraestructura y mayor presupuesto. Aunque en la presente administracin se tiene la ventaja de que el tema de la seguridad es prioritario y los recursos van a fluir para esta temtica. El reto es que no slo fluyan los recursos para llevar a cabo una poltica de contencin, ya que de esta manera no seran funcionales los esfuerzos alcanzados. Brindar certeza y seguridad jurdica. 138

Eficiencia en la gestin migratoria (agilizar trmites migratorios, seguimiento a quejas y denuncias). Implementar mecanismos que brinden mayor certidumbre jurdica a los flujos migratorios, tanto a los documentados como a los indocumentados. Implantar polticas congruentes con la visin estratgica que ha tomado el Estado sobre el concepto de seguridad. Transparencia en los procesos (evitar discrecionalidad, definir conceptos y procedimientos). Capacitar y sensibilizar a los agentes migratorios y funcionarios de la rama sobre el tema migratorio y la seguridad humana. Facilitar una mayor supervisin de las estaciones migratorias.

4. Lneas de accin Ampliar, perfeccionar y fortalecer los mecanismos de participacin y discusin entre los actores de la sociedad civil y el gobierno federal. Instrumentar mayores mecanismos de supervisin de todo el proceso de gestin migratoria. Hacer evaluaciones constantes sobre el resultado de las polticas implementadas para fortalecerlas, mejorarlas o eliminarlas, segn sea el caso. Retomar modelos de gestin migratoria que han sido exitosos en otras reas, y adecuarlos a la realidad mexicana si es posible. Formular propuestas de gestin migratoria con base en informacin fidedigna sobre la realidad que vive el pas (lo cual no puede lograrse a falta de un marco jurdico congruente con la realidad actual).

En el nivel estratgico, se deben tomar en cuenta los insumos que han generado los expertos, que permiten una toma de decisiones viables y congruentes. Es importante que los cuadros directivos tengan sensibilidad y conocimiento sobre los temas que debern dirigir. De no ser as, ser necesario instrumentar mecanismos que permitan a un cuerpo de especialistas trabajar con los directivos, en su proceso de adopcin de las agendas. Asimismo, se requiere que los cuadros directivos estn obligados, por ley, a recibir la asesora de estos cuadros de expertos, al menos en el proceso de transicin. En la esfera de procesos se puede lograr una legitimacin de los mismos si se incorpora la participacin de todos los actores involucrados en el tema; una participacin en la que estos actores tambin asuman el compromiso de fungir como supervisores y responsables del buen xito de las iniciativas. Si bien las esferas de seguridad nacional y pblica tienen en la definicin delimitado su margen de accin, en la prctica sus campos de actividades se han mezclado en detrimento de la propia seguridad y resguardo de los derechos humanos y garantas individuales de las personas, centrando como prioridad la seguridad de las Instituciones de gobierno y del Estado. La propuesta de retomar la visin de seguridad humana, no va en contradiccin con la seguridad pblica o nacional, sino al contrario, permite entender y abordar de una forma ms integral la 139

problemtica, resaltando dos aspectos fundamentales: 1) la seguridad tiene causas y efectos multidimensionales y 2) el centro de las polticas de seguridad siempre debe ser el individuo. Por lo que el enfoque de seguridad humana resalta el compromiso de los gobiernos con la seguridad de los seres humanos. A continuacin se presenta un esquema con algunas sugerencias para abordar el tema de la seguridad y la migracin. Se reconoce que hablar de seguridad implica abordarlo desde diversos mbitos y no slo del poltico (amenaza al Estado o a sus instituciones). Lo anterior para tener una visin integral que permita tomar medidas que realmente conlleven a la seguridad de los individuos, objetivo que debe ser el fin ltimo de toda poltica de seguridad. La propuesta de partir de un enfoque de seguridad humana permite precisamente tener una visin ms amplia del concepto, como se muestra a continuacin.
ENFOQUE DE SEGURIDAD HUMANA Y SU RELACIN CON LA MIGRACIN

PREOCUPACIN POR LA VIDA Y DIGNIDAD HUMANA

DERECHOS

HUMANOS

PRINCIPALES AMENAZAS A LA SEGURIDAD SON DE ORDEN

POLTICO
Conflictos internos e intern.

SOCIAL
Ausencia de una poltica de desarrollo integral y equitativo

ECONMICO
Falta de oportunidad es laborales Amenazas al comercio Int.

AMBIENTAL CULTURAL
Desastres naturales Enfrentamientos tnicos y religiosos

Regularmente los Estados del norte han manejado desde el mbito poltico el tema de la migracin, recientemente la amenaza del terrorismo ha implicado un retroceso para las polticas de migracin, en detrimento de los migrantes, vulnerando de forma particular los derechos de aquellos que se desplazan de forma indocumentada desde los pases del sur. Esta visin parcial, implica que en la formulacin de polticas pblicas no se reflexione de forma adecuada la lgica de los flujos migratorios, que se desplazan principalmente para buscar un 140

mejor nivel de vida y fuentes de trabajo mejor remuneradas. Aunque en ocasiones los motivos tambin son por desastres naturales, son vctimas de trata o por conflictos armados en sus lugares de origen. La seguridad no implica slo cerrar fronteras sino tambin implementar polticas de desarrollo integrales y analizar todas las causas que originan los desplazamientos. 5. Conclusiones

Seguridad y migracin son un binomio que - dependiendo el cristal a travs del que se mira afecta o no la seguridad de las personas. La visin que militariza la seguridad y criminaliza a los flujos migratorios enarbolada por los Estados Unidos agrava la vulnerabilidad de los migrantes, particularmente de los indocumentados, aunque no exclusivamente . Tambin afecta los derechos ciudadanos de quienes se han naturalizado en ese pas. Debemos recordar las diferencias en el uso de los trminos safety y security, donde el primero se refiere a la seguridad y proteccin personal y la segunda remite a la seguridad contra el delito; esto permite dimensionar la visin estadounidense en la materia, ya que ese pas habla en todo momento en trminos de security. Por otra parte, visiones como la de Canad que excluyen de la agenda de seguridad nacional el tema migratorio y lo plantea desde el mbito de seguridad humana, con un enfoque hacia los derechos de los individuos, brinda alguna certidumbre para el manejo del tema; asimismo, reviste inters en cuanto a la forma de abordar el problema en el futuro, al tomar en cuenta todos los avances que ha tenido la sociedad internacional en la definicin de conceptos tales como el desarrollo junto con su ms reciente concepcin, de derecho al desarrollo, impulsada por algunos organismos multilaterales como la ONU. La pregunta inicial planteada en este anlisis fue Por qu el tema de la migracin internacional y sus efectos se han situado en las agendas internacionales de los pases con mayores niveles de desarrollo, y por ende en el resto de las agendas? La respuesta parece ahora ms clara, al tomar en cuenta que las fronteras se han constituido en un elemento de seguridad, toda vez que por ellas cruza el flujo comercial y el de los terroristas. El control no es equivalente a la seguridad ni es impedimento para que los flujos migratorios sigan desplazndose hacia los pases del norte. El caso de la frontera sur de los Estados Unidos, discutido en este trabajo, es muestra clara de que los flujos siguen su curso independientemente de las medidas que se tomen, y que, por el contrario, lo nico que cambia son los patrones migratorios, especialmente el crecimiento de los grupos delictivos, la inseguridad y el incremento de la vulnerabilidad del migrante. El radicalismo y la xenofobia son, como las llamaran los economistas, externalidades, ya que son un producto de las medidas de control y del ambiente de inseguridad que se ha creado, al sealar a los migrantes como los culpables de ese mal. Como indica Stephen Castles, se trata de problemas que, de seguirse exacerbando, en algn momento pueden desembocar en conflictos y desorden social.

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Hablar de seguridad, como ya se sealado en este escrito, implica ver el trmino de una forma holistica, donde los mecanismos de accin adoptados para alcanzarla no son slo militares, sino tienen implicaciones sociales, polticas, econmicas, ambientales y culturales, entre otras. En aras de la seguridad, el desarrollo y el crecimiento de unos cuantos de pases, no puede debilitarse el desarrollo y la seguridad de otros pases, que son una mayora. Todas las medidas que se han instrumentado para la seguridad internacional han tenido dos direcciones visibles: la primera est orientada a brindar seguridad al comercio internacional, y la segunda orientada a la intervencin en los Estados para dar continuidad al sistema prevaleciente. Afortunada o desafortunadamente, el tema de la migracin se coloc en el centro de la agenda de seguridad; ahora cabe examinar las ventajas derivadas, para cada uno de los pases involucrados, de su posicionamiento - o de la falta del mismo al interior de una dimensin mltiple y ms congruente, que sin lugar a dudas rebasa en gran medida el mbito criminal. Mxico, ahora ms que nunca, se encuentra en un momento clave para posicionarse en el tema: primero debe presentar una definicin nacional del concepto de seguridad que le sirva de marco de referencia para las discusiones en torno a ella. Para poder negociar en la materia debe tener una posicin clara respecto al tema. Por otro lado, la congruencia en la poltica migratoria que se aplica en frontera sur y en el resto de pas permitir mayor o menor margen de accin frente a los Estados Unidos. No se deben ignorar, en estas discusiones, consideraciones como el que la mayor parte de la poblacin de extranjeros naturalizados en Mxico es de origen estadounidense (buscar corresponsabilidad). A lo anterior se agrega el factor de la ASPAN: si se le explota en todos sus mbitos, puede proveer de mayores beneficios de cooperacin, mismos que coadyuvaran en la atencin de aspectos ms all del control y seguridad en las fronteras. Canad juega un papel preponderante en las discusiones respecto al tema migratorio, ya que la apertura de su posicin, que visualiza la seguridad desde un punto de vista multidimensional, sin criminalizar a los flujos migratorios, puede representar para Mxico un aliado de gran fuerza, que permita inclinar la balanza a favor de una migracin con mayores niveles de seguridad y certeza jurdica. Mxico, de no aprovechar estos espacios regionales, se ver absorbido por intereses ajenos a los nacionales, donde el riesgo ms fuerte es el de seguir en un estado de pobreza creciente y con condiciones mnimas de respeto al Estado de derecho democrtico. Los tiempos polticos deben tomarse en cuenta, sobre todo cuando hay administraciones entrantes (gobierno de Mxico) y salientes (gobierno de los Estados Unidos), para no caer en demagogias o enfrentarse a problemas inesperados. En las definiciones de seguridad se deben acotar los alcances y las esferas de accin de la seguridad nacional y la seguridad pblica; por ejemplo, la combinacin de elementos de defensa y elementos de la polica puede producir un estado de incertidumbre en la sociedad, y puede como en el caso de Mxico - llegar a socavar o a corromper algunas instituciones (la Defensa o la Marina Nacional) que han logrado cierto grado de credibilidad y respeto. Adems, en este mismo sentido, se debe evitar confundir la estrategia con la tctica.

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La seguridad nacional es uno de los conceptos ms complejos de nuestro tiempo: al ser altamente abstracta, se constituye en un mecanismo de la poltica general (una herramienta de tipo poltico, econmico, social y militar). Existe una enorme diferencia entre la concepcin realista de la seguridad nacional y la nueva concepcin de seguridad democrtica, por lo cual es necesario adoptar una poltica bien definida. Por otra parte, tambin debe tomarse en cuenta que en el discurso se puede hablar de Seguridad Nacional o de Seguridad Democrtica, pero la verdadera visin se ver plasmada en los programas y polticas. Si el ser humano no es el centro alrededor del cual giren estas polticas, se corre el riesgo de vulnerar an ms la seguridad y derechos de los migrantes.

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Rodolfo Garca Zamora Ral Delgado Wise Humberto Mrquez Covarrubias Migracin internacional y polticas pblicas alternativas en Mxico

I. El debate mundial sobre la migracin y el desarrollo Para McKinley (2006) no es fcil establecer la relacin entre migracin y desarrollo, ya que hay entre ambos una conexin en dos sentidos, positiva y negativa. La migracin puede ser tanto una causa como un resultado del subdesarrollo, y ste ltimo, a su vez, puede ser aliviado o exacerbado por la migracin. Estas afirmaciones generales sealan que la migracin no puede considerarse categricamente como un obstculo para el desarrollo, ni como una estrategia para alcanzarlo. En el plano mundial existen pruebas que demuestran que la migracin tiene un efecto positivo neto; sin embargo, sus repercusiones sobre el desarrollo en los distintos pases y comunidades dependen de los entornos polticos, sociales, jurdicos y econmicos en los que se produce, amn de las caractersticas, recursos y comportamiento de los propios migrantes. Respecto a los impactos positivos de la migracin internacional para los pases de origen, McKinley cuenta entre ellos los efectos de las remesas sobre la reduccin de la pobreza, el aumento en las reservas de divisas y la balanza de pagos. Adicionalmente, se reconoce cada vez ms el valor de la transferencia de conocimientos y especialidades cuando los migrantes regresan a sus pases, ya sea de forma temporal o permanente, fsica o virtual. Esta ltima modalidad, facilitada por el desarrollo tecnolgico, permite vinculaciones nuevas y dinmicas entre la dispora y sus pases de origen, mediante Internet. Un beneficio adicional de gran relevancia es constituido por la reduccin del desempleo y del subempleo. Otro impacto paradjicamente positivo es el empoderamiento de la mujer (con mltiples cargas y responsabilidades) y de las poblaciones indgenas, cuya visibilidad es incrementada por las migraciones internacionales. Acerca de los impactos negativos de la migracin internacional en los pases de origen, destacan la dependencia de las economas nacionales respecto a las remesas, la fuga de cerebros, la prdida de la poblacin ms joven en edad de trabajar, el despoblamiento y la desarticulacin econmica y social de las comunidades de origen. En las Conclusiones de la Reunin de Expertos sobre Migracin Internacional y Desarrollo en Amrica y Latina y el Caribe, organizada por el Consejo Nacional de Poblacin de Mxico, del 30 de noviembre al 2 de diciembre del 2005, acerca de los impactos positivos ms importantes de la migracin internacional para los pases de origen, se mencionan los siguientes: a) Un importante flujo de remesas, pues constituyen una fuente significativa de divisas para los pases de la regin, que en el ao 2004 recibieron 40 mil millones de dlares por este concepto.

Rodolfo Garca Zamora, Universidad Autnoma de Zacatecas, Doctorado en Estudios del Desarrollo.

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b) Las remesas tienen un efecto positivo en el ingreso de las familias receptoras, ya que contribuyen a mejorar su nivel de vida. c) La entrada masiva de remesas puede afectar en forma negativa las exportaciones, al provocar la apreciacin de las monedas extranjeras, 119 generar inflacin, dependencia regional, comunitaria y nacional, y adems propiciar una mayor desigualdad social. d) Las remesas pueden contribuir a reducir la pobreza; sin embargo, no se les puede ver como sustituto de las polticas pblicas orientadas a su erradicacin mediante una expansin productiva sostenible y la movilidad econmica y social de la poblacin. e) Las remesas no solucionan los problemas de desarrollo regional y nacional, mismos que, por definicin, reclaman una mayor participacin, y de mayor envergadura, tanto estatal como del sector privado. Las remesas tampoco pueden sustituir la ayuda internacional para el desarrollo. f) Se debe reconocer que las remesas familiares son un recurso privado de los migrantes y sus familias, y se debe respetar el uso que hagan del mismo. g) Es necesario que se contine reduciendo el costo de los envos de las remesas, as como la construccin de una nueva infraestructura bancaria y financiera popular, ms accesible a la poblacin, hasta hora excluida de tales servicios. Es necesario que le aporte mayor seguridad, acceso a mltiples servicios de pagos, seguros, ahorro comunitario transnacional y apoyo a microproyectos productivos. h) Respecto a las remesas destinadas a microproyectos productivos, destaca la importancia de la evaluacin sistemtica de los esquemas de inversin, para detectar las experiencias exitosas, de la promocin de asistencia tcnica y del acceso a los sistemas de crdito y financiamiento. Se recomienda garantizar que los receptores de remesas conozcan las opciones financieras existentes para capitalizar sus recursos. i) Se reconoce que los migrantes internacionales organizados pueden ser un nuevo socio estratgico para el desarrollo regional y local, como lo demuestran las inversiones hechas por los clubes y asociaciones de migrantes de algunos pases de la regin (Mxico, El Salvador y Colombia). Sin embargo, para que estas iniciativas sean exitosas, se requiere la instrumentacin de polticas pblicas comprometidas con esos objetivos, y adems que las comunidades de origen y las organizaciones de migrantes promuevan procesos continuos de organizacin y capacitacin que las fortalezcan. j) Es conveniente extender y profundizar los anlisis del impacto del retorno de los migrantes, con el fin de promover polticas especficas que fomenten el desarrollo, por medio del aprovechamiento ptimo de las habilidades, la experiencia y los ahorros de los connacionales, tanto para su propio beneficio como el de sus familias y regiones. Desde una perspectiva crtica y ms amplia, el II Foro Social Mundial de las Migraciones, reunido en Rivas Vaciamadrid (Espaa), del 22 al 24 de junio del 2006, en su documento, la Declaracin de Rivas, expresa lo siguiente: Creemos que: Crear otro mundo es posible, necesario y urgente. Las y los migrantes somos sujetos y agentes de transformacin de las sociedades a las que llegamos y de las que salimos, se debe reconocer y promover este papel y la oportunidad que representa para el crecimiento de ellas.
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Diferentes autores consideran que la llegada de las remesas a las comunidades familiares puede generar una pasividad hacia el trabajo y las actividades productivas, es decir, a la prdida de inters por ellas al contar con un flujo seguro de dinero que llega de los Estados Unidos.

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La migracin es un proceso que tiene lugar, en este momento, en el marco de la globalizacin y que no puede ser analizado fuera de sta. No se debe por tanto abordar como un tema exclusivamente de fronteras o de puertas para adentro, sino que es un proceso econmico, poltico, cultural y social relacionado directamente con los efectos que el modelo capitalista neoliberal impuesto genera mundialmente. Las polticas migratorias no pueden estar al margen de los Derechos Humanos; stos son patrimonio comn de la humanidad, y se debe asegurar su interdependencia, integralidad y universalidad. Denunciamos que: Las polticas econmicas, sociales y culturales base de la actual globalizacin impiden un desarrollo humano y sostenible desde los propios intereses y necesidades de todas las sociedades. La accin de las empresas multinacionales, la deuda externa, la prdida de soberana alimentaria, el comercio injusto, la expoliacin de los recursos naturales y los conflictos armados son causa de que las personas se vean forzadas a desplazarse y emigrar, tanto hacia el Norte como entre pases del Sur. No son admisibles prcticas al margen de los derechos humanos como la externalizacin de fronteras, las zonas francas de produccin y los centros de internamiento que han de ser cerrados. No admitimos que la migracin sea relacionada con la seguridad y utilizada como moneda de cambio entre los gobiernos o con fines electoralistas. Existe una visin reduccionista de las y los migrantes como fuerza de trabajo. Las y los migrantes somos personas, no mercancas, y por tanto debemos tener garantizados todos los derechos que nos permitan desarrollarnos y poder ser ciudadanas y ciudadanos de la sociedad a la que hemos llegado: derechos laborales, sociales, culturales, econmicos, civiles y polticos Hay miles de personas que a diario mueren, son torturadas, mutiladas y desaparecen en la migracin con absoluta impunidad. Denunciamos la fortificacin de fronteras, los muros, las patrulleras, las mafias y el trfico de personas para la explotacin sexual que originan estos crmenes. Igualmente denunciamos la trata de personas y el trabajo esclavo. Proponemos, exigimos y nos comprometemos: Exigimos que el desarrollo global como responsabilidad pblica sea asumido por los Estados y organismos multilaterales con la participacin de la ciudadana. Exigimos que los derechos humanos estn garantizados en todas las sociedades, ms all de la situacin administrativa de las personas y en todas las etapas de los procesos migratorios origen, trnsito, destino y retorno. Exigimos que no se criminalice a las y los migrantes por el hecho de no tener papeles, que se deroguen las leyes de extranjera que contradigan el derecho internacional de los Derechos Humanos, y que se garantice el derecho de la libre circulacin. Exigimos la firma, ratificacin y puesta en prctica de la Convencin Internacional para los Derechos de los Trabajadores Migrantes y sus Familias, del Convenio 143 de la Organizacin Internacional del Trabajo sobre las y los trabajadores migrantes y el Convenio 49 contra el Trfico de Seres Humanos. Nos comprometemos a vigilar que los poderes pblicos de todos los Estados adopten las medidas que llevan a su ratificacin. Exigimos especialmente a los sindicatos su compromiso en esta materia. El derecho a vivir en familia es fundamental para todas las personas migrantes. Exigimos sea garantizado.

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Desde una perspectiva ms institucional, se realiz en Madrid del 17 al 19 de julio del 2006, el Encuentro Iberoamericano sobre Migracin y Desarrollo; de sus conclusiones ms importantes se desprende lo siguiente: (www.segib.org: 02-08-2006) Las remesas no son una panacea ni sustituyen las polticas de desarrollo y equidad, que son responsabilidad de cada Estado. Es necesario profundizar en el conocimiento de las caractersticas, el volumen y la aplicacin de las remesas, pues se trata de temas sobre los que an tenemos un conocimiento muy limitado. Se requiere tambin seguir reduciendo el costo de envo de las remesas, y deben promoverse polticas dirigidas a facilitar que las mismas puedan transferirse de manera rpida y segura. En relacin con la migracin cualificada, se concluy que tiene diversos e importantes impactos sobre el desarrollo de los pases, pues implica una fuga de cerebros y una prdida del aprovechamiento pleno de sus talentos. El objetivo a largo plazo debe ser retener en los pases de origen a los migrantes calificados, mediante polticas especficas. A corto plazo, es necesario que se diseen polticas para asegurar que los pases emisores se beneficien de este tipo de migracin. Sobre la migracin y el codesarrollo, se ubica como la causa ms importante de las migraciones la ausencia de polticas adecuadas para la generacin de empleo, la mejora del ingreso y la reduccin de la pobreza y de las desigualdades. La emigracin puede ser funcional para el desarrollo, pero no puede sustituir a las polticas de desarrollo. El codesarrollo es el conjunto de estrategias polticas que pretenden maximizar el impacto de la experiencia migratoria sobre el desarrollo. Dentro del marco de las polticas de codesarrollo, las iniciativas sociales tienen un papel importante que jugar; sin embargo, no puede descargarse en ellas toda la responsabilidad, al igual que no se puede exigir a los migrantes que se transformen en agentes de desarrollo. Para potenciar el impacto de las acciones a favor del codesarrollo, se requieren polticas pblicas de apoyo sostenidas en el tiempo. As, el codesarrollo ofrece oportunidades para la creacin de capital humano transnacional y para el reforzamiento mutuo en actividades concretas entre las comunidades de origen y los migrantes. Desde una perspectiva acadmica, gubernamental y de algunos dirigentes migrantes, del 10 al 13 de julio del 2006 se llev a cabo en Bellagio, Italia, la Conferencia sobre Migracin y Desarrollo: Perspectivas desde el Sur. sta congreg a participantes de instituciones gubernamentales y ONGs relacionadas con la migracin, as como acadmicos tanto del Sur como del Norte, con objeto de reflexionar acerca de la migracin internacional y el desarrollo, con referencia particular a cinco pases de origen: India, Mxico, Marruecos, Filipinas y Turqua. En la declaracin final de este evento, (www.segib.org: 02-08-2006), se destaca la existencia de divergencias considerables en las historias y contextos migratorios de los cinco pases en cuestin, as como en los puntos de vista y prcticas de los Estados y la sociedad civil; tambin se han detectado algunas pautas y respuestas sociales comunes. Estas conclusiones reflejan las perspectivas desde el Sur con respecto a la migracin internacional, y pretenden servir como punto de partida para deliberaciones y acciones ulteriores. 1. Globalizacin, migracin internacional y responsabilidad conjunta La globalizacin incrementa las presiones para emigrar, y a la vez genera mayores oportunidades para la migracin internacional. Los pases de origen, trnsito y destino, adems de actuar conjuntamente para promover la seguridad y la proteccin de los migrantes, debern promover el 149

desarrollo sostenible, con objeto de que la migracin se convierta en una opcin en vez de una necesidad. 2. La migracin no es una panacea ante el fracaso del desarrollo La migracin internacional podra estimular el desarrollo a travs de las remesas, la fuga de cerebros y la contribucin de las comunidades transnacionales; sin embargo, no debe concebrsele como el nico vehculo o estrategia para el desarrollo, ya que este tipo de enfoque slo promueve la estabilidad socioeconmica a corto plazo, y contribuye a crear oportunidades limitadas de supervivencia, en lugar de un desarrollo sostenible. 3. Los migrantes como socios solidarios para el desarrollo No se debe considerar a los migrantes como una mina de oro (ni como cajeros automticos) para el desarrollo de sus pases de origen. Si bien es cierto que pueden contribuir al desarrollo sostenible, su contribucin debe ser voluntaria y participativa. Los Estados y las organizaciones de la sociedad civil en los pases de destino pueden coadyuvar en la implantacin de esta perspectiva. 4. Responsabilidad de los Estados: pases de origen El Estado, en los pases de origen, debe desempear un papel proactivo en la bsqueda del desarrollo sostenible, y fomentar las instituciones que lo promuevan. Asimismo, debe incluir a los migrantes, las asociaciones de emigrantes y a la comunidad transnacional en la formulacin y puesta en marcha de los programas conducentes. 5. Programas de trabajadores temporales En los debates internacionales se estn proponiendo los programas de trabajadores temporales como un mecanismo que beneficia tanto a los pases importadores de mano de obra como a los migrantes mismos. Es necesario, empero, que estas propuestas consideren los distintos contextos, as como el hecho de que por lo general los programas de trabajadores invitados (guestworkers) sido han utilizados para restringir los derechos de los migrantes. Ante estas consideraciones, la mejor manera de asegurar la circularidad laboral es crear un entorno econmico y poltico propicio en los pases de origen, y fortalecer las capacidades de los migrantes mediante acciones como la capacitacin, el apoyo a la inversin y la ayuda para el retorno. 6. Empoderamiento y desarrollo de los migrantes El empoderamiento de los migrantes es una parte crucial de la estrategia de desarrollo sostenible en los pases de origen. Empoderar significa establecer condiciones que permitan a los migrantes participar equitativamente en la vida econmica, social y poltica en los pases de origen y destino. Toda vez que las asociaciones de migrantes desempean un papel esencial en estos procesos, los Estados deberan adoptar tambin un enfoque incluyente y transparente, con el fin de asegurar la diversidad de la representacin en los dilogos y consultas. 7. Proteccin de los migrantes La migracin implica vulnerabilidad y riesgo para los migrantes, en particular para las mujeres. Los Estados de los pases de origen y destino, los organismos internacionales y las organizaciones de la sociedad civil deben hacer esfuerzos conjuntos para mitigar esos riegos mediante mejoras legislativas, acciones institucionales y otras formas de defensa y proteccin.

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Esto supone que se deben garantizar los derechos humanos de todos los migrantes, se encuentren donde se encuentren e independientemente de su situacin legal. 8. Responsabilidad de los Estados: pases de destino Los Estados de los pases de destino deben reconocer que la demanda de trabajadores migratorios es una importante fuerza, misma que impulsa la emigracin desde los pases en desarrollo, y que, por consiguiente, les corresponde la responsabilidad de evitar polticas que produzcan situaciones sociales adversas o efectos negativos sobre el desarrollo. 9. Por qu una cooperacin Sur-Sur? La cooperacin Sur-Sur entre Estados, asociaciones de migrantes y la sociedad civil, incluyendo a los acadmicos es esencial para definir problemas comunes, fomentar el intercambio, compartir buenas prcticas, negociar con los pases del Norte e identificar soluciones. La investigacin desempea un papel importante en el apoyo de la cooperacin SurSur, mediante la construccin de redes transnacionales e interdisciplinarias, la formulacin de una agenda de investigacin conjunta, la generacin y fortalecimiento de capacidades de investigacin y el desarrollo de marcos tericos desde la perspectiva del Sur. 10. Elementos de la cooperacin Las perspectivas desde el Sur sobre la migracin y el desarrollo demandan una cooperacin a todos los niveles: Norte y Sur, global, regional, nacional, as como con todos los agentes relevantes: organizaciones internacionales, Estados y sociedad civil. En el mbito de Amrica, es importante destacar la realizacin de la XVI Cumbre Iberoamericana, en Montevideo, Uruguay, los das 4 y 5 de noviembre de 2006, en la cual participaron 22 jefes de Estado: all se aprob la declaracin Compromisos de Montevideo sobre Migraciones y Desarrollo. (Migra-Amrica Latina: Remesas con derecho reservado. Marie-Christine Lacoste, 15 noviembre 2006), dentro de la cual los puntos ms relevantes son los siguientes: 1. Es urgente continuar y profundizar el anlisis global de la migracin, iniciado en el Dilogo de Alto Nivel que tuvo lugar en Naciones Unidas el 14 y 15 de septiembre pasado, desde una perspectiva integral y coherente, que considere tanto las causas como los efectos del fenmeno, y que, basndose en el respeto a los derechos humanos y en la realizacin del desarrollo, favorezca la bsqueda de mecanismos para su tratamiento integral. 2. Las migraciones constituyen una realidad y un desafo de creciente complejidad, que requiere ser abordado por los Estados desde un enfoque multidisciplinario, en el marco de la cooperacin internacional para el desarrollo. Los pases de origen, trnsito y destino deben asumir la responsabilidad que les corresponde en materia migratoria. Las buenas prcticas sobre migracin deben difundirse y consolidarse en el establecimiento de acuerdos bilaterales, regionales y multilaterales, lo que contribuir al ordenamiento y a la dinmica de los flujos migratorios; al mismo tiempo, se debe garantizar el respeto de los derechos humanos y de la diversidad cultural de los migrantes y sus familias, as como el estricto apego al principio de no-discriminacin o selectividad por motivo de origen tnico, gnero, edad, religin o nacionalidad, en el marco del ordenamiento legal vigente de cada pas.

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3. Es imperativo situar la persona del migrante en el centro de los programas o proyectos migratorios, garantizando que las polticas migratorias respeten plenamente los derechos humanos de los migrantes, en el marco del ordenamiento jurdico de cada Estado, independientemente de su condicin migratoria o nacionalidad, origen tnico, gnero o edad. En este espritu, se debe fomentar tambin la ms amplia participacin de los migrantes en las sociedades de acogida. 4. Es necesario abordar, en la agenda iberoamericana, el tema de la migracin desde una perspectiva integral, en tanto la migracin es una realidad transversal, que guarda estrecha relacin con la falta de desarrollo, la afectacin de los derechos humanos, la pobreza, los desastres naturales, la inestabilidad poltica, la bsqueda de mejores condiciones de vida, la inequidad en la distribucin de la riqueza y la falta de oportunidades para el desarrollo humano: stas son las causas que la provocan. La generacin de condiciones socioeconmicas incluyentes, que permitan superar las condiciones de pobreza en que viven sectores importantes de la poblacin, contribuira a evitar flujos migratorios no controlados. Es vital que los pases en desarrollo y las agencias financieras internacionales y de cooperacin contemplen iniciativas para la promocin de proyectos de desarrollo, con especial atencin para las comunidades ms vulnerables y excluidas. 5. Las acciones que se realicen, tanto en el mbito nacional como internacional y por la va de la cooperacin, para promover el desarrollo de nuestros pases, incidirn positivamente y contribuirn a que la emigracin sea una decisin y no una necesidad. 6. Subrayamos la importancia del fortalecimiento del multilateralismo y rechazamos toda accin unilateral o coercitiva de efecto internacional que atente contra el clima de dilogo y contra las normas de respeto mutuo en materia migratoria, sin perjuicio de la potestad de los Estados de establecer controles migratorios y de autorizar el ingreso de personas extranjeras y su permanencia bajo ciertas condiciones. 7. Reconocemos la importancia de la contribucin del trabajo de los migrantes al crecimiento de las economas de los pases de acogida y de origen y destacamos su aporte social e intercultural. Las polticas de cooperacin al desarrollo contribuirn a generar condiciones adecuadas que no obliguen a la migracin, de modo que la misma sea una decisin y no una necesidad, habida cuenta de que los potenciales migrantes constituyen un capital humano indispensable para la prosperidad de los pases de origen. 8. Las normas nacionales y los acuerdos internacionales en materia de migraciones, en consonancia con criterios de gobernabilidad de las mismas y de una prctica organizada y responsable que contemple el respeto a la soberana de los Estados, a los principios consagrados en la Carta de Naciones Unidas y al Derecho Internacional, deben ser tomados como marco de referencia para la administracin de los flujos migratorios. 9. Los Estados, al ejercer su derecho a regular el ingreso y la permanencia de personas en su territorio, deben respetar las normas del derecho internacional, de los derechos humanos, del derecho internacional humanitario y del derecho internacional de los refugiados, desde sus respectivos mbitos jurdicos de aplicacin.

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10. El establecimiento de polticas y prcticas de seguridad por parte de los Estados no deber estigmatizar a los migrantes. 11. Las remesas no deber ser catalogadas como ayuda oficial al desarrollo, puesto que son flujos financieros privados, de solidaridad familiar, y responden al derecho de todo ser humano de asistir de modo individual al sustento y bienestar de otras personas. Este derecho debe ser reconocido y salvaguardado, al igual que el derecho de los destinatarios de recibirlas. Los Estados deben abstenerse de promulgar disposiciones legislativas o adoptar medidas administrativas coercitivas, que puedan obrar en detrimento de este derecho. Debemos facilitar el envo de remesas, reduciendo su costo y garantizando el acceso a los servicios bancarios. Procuraremos incentivar oportunidades que motiven el mejor aprovechamiento de esos flujos en actividades productivas y de inversin que favorezcan a las familias y comunidades de origen de los migrantes.

Por ltimo, los das 26, 27 y 28 de octubre del 2006, se celebr en Cocoyoc, Morelos (Mxico) el Segundo Coloquio Internacional de Migracin y Desarrollo: Migracin, transnacionalismo y transformacin social, con la participacin de 300 acadmicos de veinte pases. Al final del evento se emiti la Declaracin de Cocoyoc, 2006 (www.migracionydesarrollo.org 06-11-2006), la cual en su parte de contexto expresa lo siguiente: El fin del segundo milenio y el comienzo del presente transitan bajo el manto de optimistas promesas de equidad y desarrollo globales. El libre flujo comercial y de capitales se presenta como el sustento de un futuro promisorio. Los gobiernos del Sur global fueron los primeros en adoptar el nuevo modelo econmico, al abrir sus economas al mercado mundial. Sin embargo, la brecha que separa el Norte del Sur y la que divide a los que tienen mucho de los que nada tienen, antes que cerrarse, ha crecido a niveles nunca vistos. Enfrentados a la pobreza y a la falta de oportunidades en sus pases de origen, millones de trabajadores se han visto forzados a buscar un nuevo modo de vida en sociedades ms prsperas. Los nuevos migrantes son el combustible del dinamismo econmico del Norte mediante su desempeo, ya sea como trabajadores escasamente calificados en la base de la estructura laboral, o como cientficos y especialistas en sectores de tecnologa de punta. No obstante, en el Norte y tambin en pases receptores, su valiosa contribucin enfrenta una doble moral: mientras que, por un lado, son bienvenidos como mano de obra barata y confiable, por el otro, se les rechaza al estigmatizarlos como enemigos de la seguridad nacional, el sistema de bienestar y la estabilidad social en general. Los discursos y prcticas xenfobas predominantes han resultado en el fortalecimiento de barreras legales y fsicas contra la libre movilidad de la fuerza laboral del Sur bajo la bandera de la defensa nacional. La reciente aprobacin del gobierno estadounidense de la construccin de un muro fronterizo entre Mxico y los Estados Unidos es el ltimo ejemplo de este proceso. No obstante, histricamente, toda barrera erigida para evitar la libre movilidad e integracin de los pueblos ha fracasado. Antes que impedir o frenar el continuo flujo laboral del Sur, el nuevo muro, y aquellos construidos por la Unin Europea para frenar la inmigracin de frica, han aumentado el costo en vidas de miles de personas, cuyo nico delito ha sido buscar un mejor futuro para s mismos y sus familias. Las polticas derivadas del modelo econmico global dominante han originado el profundo deterioro de las condiciones laborales, econmicas y sociales en los pases emisores de 153

migrantes, lo cual redunda en el predominio de la migracin indocumentada y el recrudecimiento de las polticas antiinmigrantes. De la misma forma, este fenmeno afecta a amplios sectores poblacionales de los pases receptores como los Estados Unidos y la Unin Europea. El desencadenamiento de este proceso no slo involucra a los gobiernos receptores de migrantes, sino tambin a los gobiernos de los pases de origen. Para entender adecuadamente la problemtica migratoria internacional, se requiere considerar las siguientes cuatro dimensiones: 1. El modelo econmico global dominante

Fincar el desarrollo y bienestar sociales globales en el libre movimiento de capitales y mercancas, sin reparar en el recorte de derechos laborales y sociales, devino en un modelo que ha empobrecido a la vasta mayora de la poblacin mundial. Este modelo se convierte en una fuente formidable de riqueza para una exigua minora y, al mismo tiempo, en un eficiente generador de pobreza y desigualdad en los pases emisores e, incluso, en los pases receptores. Las clases trabajadoras y los sectores ms vulnerables de la sociedad son los ms afectados. En los pases de origen, el aumento de las desigualdades sociales propicia que la alternativa ltima haya sido, y contine siendo, emigrar a pases con ms oportunidades. Por su parte, en los pases receptores, este fenmeno se manifiesta en tasas histricas de desempleo, pobreza y mayor marginacin de minoras tnicas e importantes sectores de la poblacin nativa. De cara a la creciente brecha que separa al Norte del Sur, las y los migrantes se erigen como una pieza fundamental de la estabilidad macroeconmica y social de sus sociedades de origen, particularmente a travs del envo de remesas a sus familiares. Ms an, ahora se les anima a que contribuyan con sus ingresos al desarrollo local y a invertir productivamente donde sus compatriotas, aquellos con potencial de invertir, no lo hacen. Tanto en los lugares de origen como de destino, la estrategia consiste en extraer de los migrantes cuanto sea posible, sin importar los costos sociales ni el respeto de sus derechos mnimos. Desde esta racionalidad se espera que los migrantes aporten a las economas de los pases receptores, sobre todo del norte, abaratando los costos de produccin, y que, de manera simultnea, contribuyan al sostenimiento de sus familias, a la estabilidad macroeconmica de sus pases y adems, que se conviertan en fuente principal de la inversin y el desarrollo del Sur. De hecho, para un nmero creciente de pases de origen, las remesas fungen como la principal fuente de divisas. 2. Las polticas migratorias

Los pases desarrollados, principales receptores de migrantes internacionales, procuran contar con un flujo fresco de mano de obra barata del Sur, que les permita mantener sus economas competitivas, y compensar el desmantelamiento del sistema de seguridad social del cada vez ms deteriorado Estado benefactor. Simultneamente se disean polticas que constrien la libre movilidad laboral, y recortan, o abiertamente ignoran, los derechos laborales, sociales y humanos de los trabajadores migrantes y sus familias. Dichas polticas se fundamentan en la concepcin hegemnica que afirma la soberana nacional y proclama a los pases del Norte como guardianes de la democracia mundial.

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Recientemente la construccin de barreras fsicas complementadas con el uso de sofisticadas tecnologas de seguridad de uso exclusivo militar emerge como la disposicin de control migratorio ms socorrida. A pesar de que la historia demuestra de manera fehaciente que los muros nuca han tenido xito en la separacin de las sociedades, Estas iniciativas representan un nuevo y contradictorio smbolo de la globalizacin, que enfatiza la segregacin y separacin, antes que la integracin de los pases. Estas barreras sirven para satisfacer los intereses de ciertos sectores sociales y polticos del Norte, mediante la exacerbacin de sentimientos nacionalistas, chauvinistas y xenfobos. Lejos de frenar la migracin, la construccin de muros en las fronteras de pases receptores, como los Estados Unidos y Espaa, genera costos exorbitantes, tanto materiales como sociales, para las poblaciones y comunidades de ambos lados; adems de que orilla a los migrantes a desplazarse por nuevas y peligrosas rutas donde un nmero mayor de personas encuentra la muerte. Entretanto, los gobiernos de los pases emisores presentan la migracin como un proceso positivo en el que todos ganan. Ganan los empleadores y sociedades receptoras en el norte y, supuestamente, tambin ganan las familias y los pases de origen con el creciente volumen de remesas captadas. Los enormes costos sociales inherentes al proceso (como violacin de derechos laborales y humanos, desintegracin familiar, desarraigo social) son ocultados por discursos que celebran a los migrantes como hroes y heronas de la nacin y embajadores culturales en el exterior. Con todo, los controles fronterizos se mueven hacia el Sur. Los pases receptores de migrantes estn trasladando sus controles fronterizos hacia los pases vecinos del Sur. Tal es el caso del reforzamiento de la frontera sur de Mxico para frenar la migracin centroamericana hacia los Estados Unidos. O los acuerdos firmados entre la Unin Europea y Marruecos y Libia para detener la migracin subsahariana hacia el continente europeo. A su vez, en la migracin Sur-Sur se aplican polticas similares a las del Norte: los migrantes son rechazados al mismo tiempo que se les niegan sus derechos fundamentales a travs de medidas inspiradas en la defensa nacional y el discurso de la soberana. 3. La respuesta de los migrantes

A pesar de la exclusin social y las polticas restrictivas que afectan a los migrantes, las organizaciones conformadas por stos han venido incrementando su participacin cvica y articulando agendas de beneficio comn en las sociedades de origen y destino. Las marchas multitudinarias de protesta contra la poltica antiemigrante y en defensa de los derechos de la poblacin de origen extranjero, efectuadas el 25 de marzo, 1 de abril y 1 de mayo de 2006, en los Estados Unidos, marcan un hito en la historia de ese pas. En estas movilizaciones participaron inmigrantes de Mxico, El Salvador, Puerto Rico, Hait, Guatemala, Nicaragua y otros pases de Amrica Latina, Europa, frica y Asia, adems de algunos sectores de la sociedad civil norteamericana. A pesar de que portaban smbolos de sus respectivos pases, los migrantes conformaron un gran movimiento social que trascenda la identidad nacional, puesto que, por una parte, reivindicaba el respeto a los derechos sociales y laborales de los trabajadores inmigrantes y sus familias y, por la otra, abon a la organizacin ms amplia de la poblacin inmigrante, bajo el sustrato de una identidad que concita la unidad de los sectores 155

marginados y el surgimiento de una lucha social que niega la aceptacin pasiva de las polticas persecutorias que criminalizan a los migrantes y demeritan su contribucin al desarrollo de la principal potencia capitalista del mundo. En Europa, el descontento y protesta activa de la poblacin migrante tambin ha salido a la luz pblica. Los violentos incidentes del otoo pasado en Francia y otros pases europeos demuestran que los migrantes y sus familias deben tener acceso a derechos sociales y laborales ms amplios. Su reclamo seguir vigente hasta que las condiciones cambien y sus demandas fructifiquen. Los inmigrantes estn dejando de ser actores invisibles y pasivos. En sus pases de origen tambin han ganado reconocimiento social y mayor presencia en el discurso pblico. Sin embargo, en el Norte todava falta mucho para alcanzar el poder poltico necesario para defender sus intereses, y en los pases de origen el espacio ganado todava se limita al terreno simblico, sin alcanzar un poder poltico equiparable a su contribucin al pas. 4. Hacia una agenda para la construccin de modelos alternativos de desarrollo y polticas migratorias basadas en el respeto a los derechos laborales y humanos. Ante la situacin descrita en los puntos anteriores, y con base en la discusin sostenida durante la celebracin del Segundo Coloquio de la Red Internacional de Migracin y Desarrollo, los participantes se pronunciaron a favor de: a) Un nuevo modelo econmico que fortalezca el mercado interno y la diversidad de sectores y regiones productivas nacionales, que genere los empleos necesarios con niveles salariales dignos, a fin de que las poblaciones ejerzan su derecho a no emigrar. b) Una poltica migratoria derivada de un dilogo amplio e incluyente entre pases emisores y receptores, que vaya ms all del solo argumento de la soberana nacional. Esta poltica debe contemplar el respeto a i) la dignidad humana de los migrantes y sus familias en todas sus dimensiones; ii) los derechos laborales internacionalmente reconocidos, y iii) los derechos de la poblacin exiliada y refugiada. c) Polticas pblicas sobre educacin y salud que tomen en cuenta la dinmica de la poblacin migrante. d) El derecho de los migrantes y sus organizaciones de luchar a favor de sus reivindicaciones econmicas y sociales, as como de participar en procesos polticos y en la toma de decisiones que afectan a sus familias y comunidades. En esa inteligencia, reconocemos su derecho de manifestarse pblica y pacficamente, de participar en organizaciones cvicas, de ejercer el voto y de ser reconocidos como ciudadanos en los pases de destino. Los diagnsticos, debates y discusiones que se llevaron a cabo en el Segundo Coloquio de la Red Internacional de Migracin y Desarrollo reclaman de todos los sectores y actores comprometidos con la promocin de un orden social mundial ms justo y equitativo, una reflexin madura y responsable, capaz de poner al descubierto la lgica e intereses que subyacen en el modelo econmico global dominante y en las polticas antiinmigrantes de muchos pases del norte, toleradas y practicadas tambin en muchos pases del sur. Todo ello con miras a erradicar el doble carcter extractivo y los altos costos sociales que pesan sobre los migrantes, sus familias y comunidades. Sobre todo, se busca favorecer un autntico desarrollo de los pases emisores, que 156

contribuya a reducir las asimetras Norte/Sur y posibilite el libre trnsito de personas, as como el ejercicio del derecho a no migrar.

II. Mxico: Migracin y desarrollo. Mitos y realidades Los organismos internacionales, encabezados por la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU), el Banco Mundial (BM) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), promueven una agenda poltica internacional de migracin y desarrollo. El fundamento de ese planteamiento es que las remesas de los migrantes pueden promover el desarrollo de las localidades, regiones y pases donde se origina la migracin internacional. Por aadidura, se reconoce que las remesas constituyen una indispensable fuente de divisas para mejorar las cuentas macroeconmicas, y aliviar los estragos de fenmenos lacerantes como la pobreza. En el mismo orden de ideas, el gobierno mexicano promueve una supuesta poltica de migracin. Para Mxico, al igual que para los pases altamente exportadores de migrantes, la gran paradoja de la poltica internacional en materia de migracin y desarrollo deriva del hecho de que no se contempla ningn cambio sustancial en los principios que articulan la globalizacin neoliberal, ni en el modo especfico en que la poltica neoliberal es aplicada en los pases emisores. A lo sumo, se plantean estrategias superficiales circunscritas al fenmeno migratorio - no al desarrollo - como puede ser la necesidad de aminorar los costos de transferencia de las remesas o la promocin de algunos instrumentos financieros de apoyo para el uso de las remesas en microproyectos, con muy limitados alcances en trminos de desarrollo. En contrapartida, atendiendo al caso mexicano, resulta evidente que no se estn diseando polticas de migracin y desarrollo coherentes y debidamente contextualizadas, que puedan inscribirse en un modelo alternativo de desarrollo y en un nuevo esquema de integracin econmica regional, capaz de reducir las asimetras socioeconmicas Mxico-Estados Unidos y contener o al menos aminorar la desbordante dinmica migratoria que prevalece en la actualidad. La evidencia emprica muestra que el modelo de desarrollo basado en las remesas no es el nico que est en juego en el mundo, pero s es el ms regresivo de cuantos hay (Delgado Wise y Mrquez, 2006b). La peculiaridad de este modelo es que no est diseado para promover cambios socioeconmicos sustanciales en los lugares y regiones de origen de la migracin, ni para crear bases de arraigo en el pas emisor. Antes bien, atendiendo al caso especfico de la migracin MxicoEstados Unidos, pretende 1) profundizar el proceso de integracin econmica regional sustentado en la exportacin de fuerza de trabajo mexicana (Delgado Wise y Mrquez, 2006a); 2) dar aliento mediante la contribucin de las remesas a la estabilidad macroeconmica al modelo de desarrollo exportador de raigambre neoliberal, puesto en marcha en Mxico, y 3) garantizar, en ltima instancia, cierta gobernabilidad y un aparente rostro humano ante el entorno de insustentabilidad social, precariedad laboral y desarticulacin productiva que prevalece en el pas. Un enfoque critico sobre la evolucin de la economa mexicana en los ltimos aos debe poner el acento en la economa poltica del desarrollo, al centrar la atencin en el papel de la fuerza de trabajo migrante dentro del bloque econmico regional de Amrica del Norte, y considerar a las remesas como un componente mayormente salarial, destinado a la subsistencia de una sobrepoblacin relativa dispuesta a incursionar en el mercado laboral transnacional bajo 157

condiciones de precariedad laboral y exclusin social. Esta perspectiva retoma algunas aportaciones de diversos enfoques tericos, que echan luz en la relacin entre la migracin y el desarrollo, en busca de reconstruir una visin multidimensional e integral. 120 Esta parte comprende cinco secciones: en la primera se revisan someramente los modelos de migracin y desarrollo vigentes en distintos contextos socioeconmicos y geogrficos del mundo; en la segunda, se caracteriza el modelo exportador de fuerza de trabajo que se instaura en Mxico bajo la gida neoliberal y en el contexto del Tratado de Libre Comercio con Amrica del Norte (TLCAN); en la tercera se examina la manera como dicho modelo se transforma en uno de desarrollo basado en las remesas, en cuyo marco se cie el grueso de las polticas pblicas en la materia; en la cuarta se aportan algunos datos sobre la dependencia crtica de las remesas, y finalmente, a manera de conclusin, se proponen algunos lineamientos generales, tendientes a la conformacin de una agenda alternativa sobre migracin y desarrollo, en el contexto de la integracin econmica Mxico-Estados Unidos, enfatizando la cuestin del desarrollo por sobre la dinmica migratoria y las remesas.

III. Modelos de migracin y desarrollo La mayor parte de los estudios que abordan la relacin entre la migracin internacional y el desarrollo se centran en primer elemento, como si la migracin fuese una variable independiente y las posibilidades - o no - de desarrollo estuviesen supeditadas a los recursos e iniciativas de los migrantes. Dentro de este esquema analtico es posible diferenciar, a grandes rasgos, dos enfoques aparentemente contrastantes: 1. El crculo vicioso La migracin y el desarrollo aparecen como conceptos antitticos, sobre todo cuando se hace referencia a la migracin laboral en el horizonte Sur-Norte. Desde este ngulo, se considera que en las zonas expulsoras el fenmeno migratorio no tiene posibilidades de inducir dinmicas de desarrollo, sino que por el contrario, se asocia a efectos adversos, como inflacin, desarticulacin productiva, abandono de las actividades econmicas y despoblamiento, que a su vez promueven el que se incremente la migracin. Ms que de un modelo terico de migracin y desarrollo, se trata de diagnsticos, que desde distintos miradores describen la tendencia que histricamente ha dominado esta relacin en los pases y regiones con alta incidencia migratoria. Al respecto, podran mencionarse autores como Papadimetriou (1998) y Delgado Wise (2000), entre muchos otros.
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Cabe sealar que la mayora de los estudios sobre la migracin internacional responden a preocupaciones propias de los pases receptores de migrantes: asimilacin/integracin, seguridad, diferenciales salariales, etctera. En los pases emisores predominan estudios sobre dinmicas demogrficas, flujos de remesas, etnografas, estudios culturales, entre otros. Por su parte, los estudios del desarrollo no se ocupan con seriedad del problema de la migracin, a no ser como un factor secundario o como una especie de externalidad. En contrapartida, el grueso de los estudios que abordan la relacin migracin-desarrollo tienden a centrarse en el mbito local, comunitario o regional con un nfasis excesivo en el papel de las remesas, y una visin limitada del desarrollo, cn lo cual se descuida la dimensin transnacional del fenmeno y, ms an, las variables macrosociales que modulan el sistema migratorio (Delgado Wise y Mrquez, 2006a).

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2. El crculo virtuoso Desde este punto de vista, se considera que en el caso de procesos migratorios maduros, con redes sociales y organizaciones de migrantes consolidadas, existe la posibilidad de que la dispora contribuya, aunque sea en trminos restringidos, al desarrollo local y regional. Esta perspectiva se sita en los pequeos mrgenes que, para un cierto desarrollo social, permite la poltica neoliberal en el contexto de los pases emisores. Este enfoque abarca una amplia gama de autores y perspectivas analticas, incluso contrastantes, que ponen el acento en las remesas y/o en las organizaciones de migrantes. Por su influencia poltica, en un primer plano se sitan los organismos internacionales interesados en promover el neoliberalismo con rostro humano, derivado del Posconsenso de Washington, como el BM (2005), el BID (2000), la ONU (2006). En segundo trmino se encuentran autores que han desarrollado una perspectiva ms prxima a los intereses de la sociedad migrante, en una vertiente que puede ser calificada como transnacionalismo desde abajo, la cual destaca el papel de las organizaciones de migrantes como sujetos potenciales del desarrollo regional y local (Moctezuma, 2005; Garca Zamora, 2005; Guarnizo y Smith, 1998). No obstante, dada la complejidad analtica que reviste la relacin migracin y desarrollo, se advierte la necesidad de emprender estudios que trasciendan los linderos de ese esquema analtico, que tiene como punto de partida el fenmeno migratorio, para colocarse justamente del otro lado de la ecuacin, es decir, el de los macroprocesos de desarrollo. Este nuevo enfoque analtico considera a la migracin como un aspecto de la problemtica del desarrollo, y lo visualiza como un campo analtico, cuyas dinmicas estructurales y prcticas estratgicas son desempeadas por sus actores sociales en los planos internacional, nacional y regional. Desde esta perspectiva, en la experiencia internacional es posible identificar al menos cuatro modalidades diferenciadas de migracin y desarrollo, al considerar tres dimensiones analticas: i) la integracin econmica regional; ii) el modelo de desarrollo nacional, y iii) el papel de los migrantes en el desarrollo local, regional y transnacional (Delgado Wise y Mrquez, 2006b): a) Integracin econmica promotora del desarrollo de los pases exportadores de fuerza de trabajo En un contexto de integracin econmica regional no asimtrica, al promover esquemas de cooperacin que redundan en el desarrollo de los pases menos desarrollados con fondos suplementarios, los pases exportadores de mano de obra, adems de resolver en alto grado sus rezagos socioeconmicos, pasan de ser exportadores de fuerza de trabajo migrante a receptores de inmigrantes provenientes de zonas externas al bloque regional. Es el caso de pases como Espaa, Portugal, Irlanda e Italia, en el contexto de la Unin Europea (UE) (Wihtol de Wenden, 1999). No obstante, cabe acotar que en la experiencia de la UE, tambin se registran relaciones de integracin asimtrica con pases extracomunitarios, asociadas a fuertes olas de inmigracin indocumentada bajo esquemas de precariedad laboral. La ecuacin que explica esta modalidad es:

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Integracin econmica compensatoria

Desarrollo nacional

Reconversin del flujo migratorio

b) Gestin estatal del desarrollo en pases exportadores de fuerza de trabajo El Estado disea una estrategia de desarrollo nacional, con un fuerte sustento en educacin y formacin de recursos humanos de alto nivel, innovacin cientfico-tecnolgica e inversin pblica y privada en reas estratgicas (Amsden, 1989; Kim, 2000). Aunque la migracin no es un elemento central, se le incorpora en el marco de la estrategia nacional de desarrollo, bajo una perspectiva de retorno y formacin de recursos humanos. Como resultado, a medida que avanza el proceso de desarrollo endgeno con proyeccin hacia el mercado mundial, el problema de la migracin se resuelve, ya que el pas emisor pasa a ser pas receptor de migrantes; el caso de Corea del Sur lo muestra de manera fehaciente. Cabe advertir, sin embargo, que este caso encuentra sustento en condiciones contextuales la guerra fra en Asia que favorecen el avance de la estrategia coreana de desarrollo en sus fases iniciales o de despegue. La frmula que describe el caso en cuestin es:

Gestin estatal c)

Desarrollo nacional

Contencin de la migracin

Inmigracin

Inversin de los migrantes en sus lugares de origen

Los migrantes empresarios o cientficos canalizan sus recursos y conocimientos - bajo la forma de inversin - a sus pases de origen, con el fin de crear empresas vinculadas al crecimiento econmico impulsado por el Estado (como ocurre en China), o de aprovechar los recursos humanos altamente calificados en estrategias de desarrollo local (como sucede, en forma incipiente, en India) (Faist, 2005). Para esta modalidad, la frmula es, en un caso: Gestin estatal del desarrollo Y, en el otro caso:
Formacin de recursos humanos de alto nivel

Atraccin de inversin de migrantes

Control de la migracin

Fuga de cerebros

Inversin

Aprovechamiento

de capacidades

Brain Drain

Brain Gain 160

Desarrollo basado en las remesas

La mayora de los pases exportadores de fuerza de trabajo no disponen de un proyecto de desarrollo nacional y en contrapartida, se han sometido a las polticas de ajuste estructural impulsadas por el FMI y el BM, de manera que sustentan ciertas expectativas de desarrollo particularmente en el plano local o regional en la contribucin de los migrantes, a travs de las remesas. Estos mismos recursos, a nivel macro, constituyen: i) una fuente de ingreso externo que abona a las cuentas nacionales y ii) un soporte de la estabilidad social, al mitigar la pobreza y la marginacin y al abrir una vlvula de escape frente a las limitaciones de los mercados laborales locales, regionales y nacionales (RIMyD, 2005). Este modelo, presente en pases como Mxico, El Salvador, Filipinas y Marruecos, en realidad constituye una perversin de la nocin de desarrollo sin perspectiva de futuro:

Con relacin al modelo de desarrollo basado en las remesas, los organismos internacionales ONU (2006); BM, (2005); BID (2000), entre otros han perfilado una agenda de polticas en materia de migracin y desarrollo, que coloca en el centro el papel de las remesas en el desarrollo de los pases de origen. No obstante, en la mayora de los casos domina la perspectiva de los pases de inmigracin bajo el rubro de seguridad, derechos humanos y gestin de la migracin. El problema del desarrollo de los pases emisores es visto bsicamente como combate a la pobreza. En este sentido, al anteponer seguridad y remesas sobre cooperacin internacional, las polticas acometen slo las manifestaciones y no las causas profundas de la migracin. Los principios que dan cuenta del modelo de desarrollo basado en las remesas son cinco: Gestin de la migracin Desde una visin geoestratgica, se plantea que lograr la gobernabilidad de los flujos migratorios es una preocupacin de los pases desarrollados receptores de migrantes, desde una agenda de seguridad y una organizacin de bloques econmicos regionales. 161

 Las remesas como instrumento del desarrollo En ausencia de una poltica verdadera de desarrollo preferente de los pases subdesarrollados, a la sazn los mayores emisores de emigrantes, se postula la idea de que los propios migrantes son generadores de recursos - las remesas - aptos para detonar el desarrollo en sus lugares de origen. La democratizacin financiera El caudal de remesas registrado en el mundo configura un mercado atractivo para el lucro del capital financiero, al mismo tiempo que dota de servicios bancarios a los sectores excluidos. Los esquemas de ahorro y crdito con remesas se plantean como la palanca de los procesos de desarrollo. El poder econmico de los pobres Las remesas pueden fungir como instrumento o motor del desarrollo, pues suponen que el impacto multiplicador de las remesas confiere a los pobres una suerte de poder econmico. La formacin de capital humano En presencia de un incontenible flujo migratorio, los pases emisores podran mejorar sus sistemas educativos y de formacin tcnica, con el objeto de que los migrantes laborales encuentren mejores opciones ocupacionales. A su vez, la posibilidad del retorno de los migrantes supone la posibilidad de contar con mano de obra calificada en sus lugares de origen.

IV. Fundamentos de la exportacin de fuerza de trabajo barata La forma en que Mxico se inscribe en la rbita del capitalismo estadounidense dentro del contexto neoliberal, y particularmente en el mbito del TLCAN, resulta fundamental para comprender el modelo de desarrollo adoptado por este pas. Como ha sido documentado en otros trabajos, lo que impera en Mxico, a contra sensu de lo que supondra el avance por la senda secundario-exportadora i.e. la instauracin de un modelo exitoso de exportacin manufacturera , es un modelo de exportacin de fuerza de trabajo barata (Delgado Wise y Mrquez, 2005 y Delgado Wise y Cypher, 2005). Este modelo, que resulta funcional para el proceso de reestructuracin productiva estadounidense, se constituye de tres mecanismos interrelacionados, que en su conjunto conforman una modalidad de integracin asimtrica de la economa de nuestro pas a la de los Estados Unidos: 1. La industria maquiladora, compuesta por plantas de ensamble asociadas a una estrategia de relocalizacin productiva comandada por grandes corporaciones de origen estadounidense, para aprovechar bajos costos laborales en Mxico. Para el pas redunda en una muy baja integracin a la economa nacional y, en contrapartida, contribuye al desmantelamiento del aparato productivo. 2. La maquila encubierta, entendida como plantas manufactureras con procesos productivos ms complejos que la maquila, pero cuya operacin se rige bajo el mismo sistema de importacin temporal que la maquiladora, como ocurre en los sectores automotor y electrnico. Es pertinente subrayar que la maquila y la maquila encubierta comparten dos caractersticas: a) 162

carecen prcticamente de encadenamientos productivos hacia delante y hacia atrs con el resto del aparato productivo nacional, y b) estn sometidas a fuertes procesos de precariedad laboral, con salarios que oscilan, en una relacin de 1/10 en la maquila y 1/7 en la maquila encubierta, frente a los salarios manufactureros en los Estados Unidos. Debido a la elevada cuanta de los componentes importados que involucran (entre 80% y 90% de las exportaciones totales), su contribucin a la economa mexicana se reduce bsicamente a la derrama salarial, esto es, al valor de la fuerza de trabajo incorporado a las exportaciones. Esto significa que se trata de una exportacin indirecta de fuerza de trabajo o, si se quiere, de exportacin de fuerza de trabajo sin que los trabajadores mexicanos salgan del pas (Tello, 1996). Este es un elemento conceptual crucial que desmitifica el carcter supuestamente manufacturero de las exportaciones mexicanas, y que da cuenta de una regresin en la plataforma exportadora. 3. La migracin laboral, que entraa el xodo masivo de mexicanos a los Estados Unidos, como resultado de la estrechez y precariedad del mercado laboral mexicano, as como del proceso de integracin neoliberal de la economa mexicana a la estadounidense. Bajo estas grandes consideraciones, si a la exportacin indirecta de fuerza de trabajo se le suma la exportacin directa de fuerza de trabajo, va migracin laboral, queda evidente el contenido real de las exportaciones mexicanas. De ah la caracterizacin del modelo actual de crecimiento exportador como modelo exportador de fuerza de trabajo barata.

V. El advenimiento del desarrollo basado en las remesas en Mxico En Mxico, el modelo de desarrollo basado en las remesas es un subproducto del proceso exportador de fuerza de trabajo, vigente en la integracin econmica de Mxico a los Estados Unidos (Delgado Wise y Mrquez, 2006a). Esa integracin tiene como principal objetivo coadyuvar el proceso de reestructuracin productiva en curso desde los ochenta, y con ello fortalecer la competitividad capitalista estadounidense en el concierto internacional. Se funda en una serie de relaciones de intercambio desigual, que ensanchan las asimetras entre ambos pases y que, por lo mismo, no contemplan ningn mecanismo de promocin del desarrollo de Mxico, ni menos an - ofrece apoyos complementarios a las zonas de alta migracin, a la sazn proveedoras netas de fuerza de trabajo barata. En tal virtud, el TLCAN ha jugado un indiscutible papel como catalizador de los flujos migratorios y no como catalizador de un esquema de cooperacin internacional para el desarrollo, como asevera su texto oficial. La modalidad de integracin Mxico-Estados Unidos sustentada en el modelo exportador de fuerza de trabajo ha prohijado un mercado laboral binacional, que permite a los Estados Unidos abastecerse de importantes contingentes de trabajadores mexicanos para cubrir sus necesidades y demandas laborales. Sin contar a la masa laboral que se inscribe en la maquila y la maquila encubierta, a partir de la aplicacin del TLCAN, la fbrica de migrantes exporta casi 4 millones de mexicanos a los Estados Unidos; al culminar el sexenio foxista, se estima que la cifra lleg a ms de 7 millones (Rodrguez, 2005). El mecanismo privilegiado de esta boyante industria es la conformacin de un ejrcito laboral de reserva a disposicin de la economa estadounidense, cuyos costos de formacin recaen mayormente en la sociedad mexicana. En los Estados Unidos opera un sistema de explotacin laboral por va de la flexibilizacin y la contratacin precaria del 163

trabajador migrante, que le confiere, en la mayora de los casos, un status indocumentado, y que propicia a la vez su desvalorizacin acentuada, pues registra, como se document en la seccin anterior, una diversificacin ocupacional ligada a la reestructuracin industrial. En el mbito econmico, otra de las formas en las cuales impacta la migracin ocurre en la llamada industria de la migracin, entendida como la cadena de actividades vinculadas directa e indirectamente a las migraciones internacionales en los Estados Unidos y Mxico. La migracin, adems de su impacto familiar, genera una serie de actividades asociadas que afectan las economas locales y regionales. A nivel general, varias empresas se benefician de la demanda de bienes y servicios que desencadenan las remesas: envo-recepcin de remesas, telecomunicaciones, transportes, turismo y mercado paisano. Dado el escaso desarrollo empresarial migrante, la industria de la migracin es aprovechada mayormente por grandes empresas multinacionales, sobre todo de los pases receptores: Western Union, Money Gramm, AT&T, City Bank, Continental, American Airlines, Wal-Mart, etctera, y en menor medida de los emisores: Telmex, Mexicana, Cemex, etctera. Adems, han surgido pequeas y medianas empresas, como agencias de viaje y casas de cambio. En los lugares de origen, las remesas modifican los patrones de consumo hacia la compra preferente de mercancas estadounidenses, y en los lugares de destino se impulsa el mercado interno mediante el creciente poder de compra de los migrantes (en el 2003 sus ingresos ascendieron a 272 mil millones de dlares), lo cual no deja de formar parte del engranaje que reproduce las asimetras y mantiene el status quo internacional (Guarnizo, 2003). En suma, se trata de una amplia gama de actividades econmicas en los lugares de origen y destino, inscritas en la lgica de la globalizacin neoliberal que, sin embargo, beneficia sobre todo al pas receptor, en este caso los Estados Unidos. Estructuralmente, el modelo exportador de fuerza de trabajo constituye una pieza clave del engranaje neoliberal. Ante la descomposicin de la economa mexicana, ese modelo se decanta en el de desarrollo basado en las remesas, en virtud de que la migracin desplaza a la maquila y la maquila encubierta como elemento central de la dinmica econmica. En ese sentido, se puede decir que el modelo adquiere su forma ms pura o descarnada. Mxico se inscribe en el modelo de remesas como desarrollo, al no disponer de una poltica integral y sustentable de migracin y desarrollo. Los tres principales programas que supuestamente afrontan las causas de la migracin Contigo, TLCAN y la Sociedad para la Prosperidad; CONAPO (2004a) apuntan en direccin opuesta al desarrollo, y no atacan las causas del desbordamiento migratorio. En efecto, Contigo es una amalgama de programas asistenciales enfocados hacia la extrema pobreza; el TLCAN se ha consolidado como eje de la integracin econmica asimtrica de Mxico a los Estados Unidos, y la Sociedad para la Prosperidad ha derivado en la Alianza para la Seguridad y la Prosperidad de Amrica del Norte, esto es, en una agenda geopoltica de seguridad acorde a los intereses de los Estados Unidos. Las polticas migratorias en Mxico siguen una lgica adaptativa, a travs de programas inconexos y avocados a cubrir aspectos parciales que se relacionan con los efectos de la migracin. La pretensin bsica del gobierno es garantizar que la migracin cumpla pasivamente

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su funcin al interior del equilibrio macroeconmico y la estabilidad social. Los programas vigentes pueden ser agrupados en seis categoras:

Derechos humanos Se trata de medidas de proteccin tendientes a cubrir algunos aspectos de los derechos humanos de los migrantes; ste es el caso de los Grupos Beta, del Programa Paisano y de la matrcula consular, as como la ampliacin misma de la red consular;

Vinculacin transnacional Se busca el fortalecimiento de la identidad, alrededor del concepto de comunidades mexicanas en el exterior, que da lugar a la formacin del Instituto de los Mexicanos en el Exterior (IME), que cubre parcialmente varios mbitos: vinculacin, educacin y salud;

Derechos polticos Estriban en la promocin de los derechos ciudadanos en el mbito binacional, a partir de la reforma de 1996 sobre la no-prdida de la nacionalidad mexicana y la aprobacin del voto de los mexicanos en el exterior en 2005, bajo una modalidad extremadamente acotada;

Desarrollo social con remesas colectivas El Programa Tres por Uno es un ejemplo de negociacin que involucra un transnacionalismo desde abajo, para la realizacin de obras de beneficio social y que promueve, sin que sea un objetivo ex profeso, la organizacin binacional de los migrantes. Por su origen, este programa ilustra la confrontacin de dos visiones solidarias: una neoliberal (la del gobierno) y otra comunitaria (la de los migrantes);

Recepcin de remesas En este mbito, se observa la reduccin de los costos de transferencia y el uso financiero de las mismas, mediante la competencia y el reciente intento de bancarizacin, particularmente a travs del Banco de Ahorro Nacional y Servicios Financieros y la Red de la Gente;

Inversin de remesas Se trata del uso productivo de las remesas, que se cristaliza en un reducido catlogo de proyectos productivos individualistas y dispersos, mismos que difcilmente se inscriben en una perspectiva de desarrollo local o regional; ste es el caso del Programa Invierte en Mxico del Banco Interamericano de Desarrollo y Nacional Financiera. Si bien el modelo exportador de fuerza de trabajo y su derivado, el modelo de desarrollo basado en las remesas, resultan complementarios y funcionales para la expansin de la economa estadounidense y para la estabilidad socioeconmica mexicana, tambin se aprecian signos que dan cuenta de su falta de sustentabilidad. La migracin Mxico-Estados Unidos no puede verse como una fuente inagotable de fuerza de trabajo barata, en la medida en que comienza a perfilarse una creciente tendencia al despoblamiento, que abarca ya al 34% de los municipios mexicanos (INEGI, 2006). A esto se agrega el dilema que entraa la explotacin laboral extrema y el crecimiento de la pobreza y la marginacin social, que son un caldo de cultivo para potenciales conflictos sociales y de seguridad, justo cuando los organismos internacionales encabezados por la ONU hacen un llamado para alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Mileno.

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Desde un punto de vista ms general, las implicaciones del modelo exportador de fuerza de trabajo para la economa y la sociedad mexicanas se pueden resumir en cuatro grandes rubros: 1. El desencadenamiento de procesos de desacumulacin en la economa mexicana. Las exportaciones de la maquila y la maquila encubierta implican la transferencia neta de ganancias a la economa de los Estados Unidos; esto da cuenta de una nueva modalidad de dependencia, ms severa que las vislumbradas por la teora estructuralista de la CEPAL y la teora de la dependencia. 2. La transferencia de los costos de produccin de la fuerza de trabajo exportada. La migracin laboral significa para Mxico una creciente sangra de recursos humanos, que trae consigo el abandono de actividades productivas, la dilapidacin de los costos de formacin y reproduccin de esa fuerza laboral y, en cierto sentido, el desplazamiento de mano de obra calificada en trminos relativos. 3. El desmantelamiento de buena parte del aparato productivo en Mxico. A travs de los costos colaterales derivados de las polticas institucionales orientadas a favorecer y mantener el modelo exportador, se ha producido un creciente desmantelamiento de la produccin orientada al mercado interno. Al menos 40 cadenas productivas del sector de pequeas y medianas empresas mexicanas han sido destruidas a raz de la reorientacin de la economa hacia el mercado externo (Cadena, 2005). 4. La dependencia crtica de las remesas en la estabilidad socioeconmica de Mxico. Para la macroeconoma mexicana, las remesas constituyen la fuente ms dinmica de divisas y el soporte principal de la balanza comercial - junto con el petrleo y la maquila, aunque el dinamismo petrolero difcilmente puede mantenerse y la maquila se encuentra estancada-. Por otra parte, las remesas representan una fuente de subsistencia familiar: Conapo (2004b) estima que hay 1.6 millones de hogares receptores de remesas (8% de los hogares del pas), para el 47% de los cuales se constituye en su principal fuente de ingreso. Las remesas familiares se canalizan sobre todo a la satisfaccin de necesidades bsicas, incluyendo salud y educacin, mientras que un remanente no mayor del 10% es destinado al ahorro o a pequeas inversiones en vivienda, terrenos, ganado y establecimientos comerciales. Una de las funciones principales de las remesas familiares ha sido fungir como paliativo frente al problema de la pobreza (Rodrguez, 2005), sin que por ello se puedan considerar como sustitutas de las polticas pblicas para el desarrollo socioeconmico.

VI. Profundizacin de la dependencia de las remesas El sistema migratorio Mxico-Estados Unidos configura un caso ilustrativo de la forma perversa en que la migracin se convierte en una pieza fundamental de los procesos asimtricos de integracin econmica regional. En el concierto internacional, Mxico se posiciona como el tercer receptor de remesas. En el 2004, capt 18.1 mil millones de dlares, despus que India con 21.7 mmdd, y China, 21.3 mmdd (Banco Mundial, 2006). A la par del crecimiento explosivo de la migracin de mexicanos a los Estados Unidos, las remesas han experimentado un crecimiento an ms espectacular, para alcanzar en 2005 un monto de 20 mil millones de dlares (Banco de Mxico, 2006). 166

Para la macroeconoma mexicana las remesas constituyen la fuente ms dinmica de divisas y el soporte principal de la balanza comercial, junto con el petrleo y la maquila, con la acotacin de que el dinamismo del petrleo difcilmente puede mantenerse, y que la maquila se encuentra en franca fase de estancamiento. Si bien Mxico figura como el principal receptor de inversin extranjera directa cuyo comportamiento es errtico y no siempre productivo de Amrica Latina, su monto suele situarse por debajo de la captacin de remesas. A nivel macroeconmico y social, dadas las condiciones de atraso en materia de desarrollo social, imperante en prcticamente todo el territorio mexicano, las remesas familiares han sido consideradas como una suerte de Welfare para millones de mexicanos que viven en Mxico (Goldring, 1999). Segn estimaciones del Consejo Nacional de Poblacin (Conapo, 2005), hay 1.6 millones de hogares receptores de remesas familiares, de los cuales el 47% tiene como principal fuente de ingreso ese recurso. La cantidad total de hogares receptores de remesas representa el 8% de los hogares del pas; si ese nmero de hogares se multiplica por cinco personas en cada hogar, resulta que 8 millones de personas reciben algn beneficio directo, lo cual representa el 7.6% de la poblacin total del pas en el 2006 (104 millones de habitantes). Diversos estudios sobre el uso de las remesas familiares en Mxico coinciden en detectar un patrn de gasto similar de los hogares receptores. Como ya se mencion, las remesas se canalizan principalmente a la satisfaccin de necesidades bsicas, incluyendo salud y educacin, y un remanente no mayor del 10% se destina al ahorro o a pequeas inversiones en vivienda, terrenos, ganado y establecimientos comerciales. Adems de estos usos, existen las llamadas remesas especiales, destinadas a actividades de ahorro o inversin como la compra de una casa, maquinaria agrcola, participacin en proyectos de inversin o en programas gubernamentales. Existe adems un dato indirecto sobre el impacto de las remesas como sistema de proteccin social paralelo de las familias mexicanas: el monto total asignado al Programa Oportunidades principal programa del gobierno foxista para mitigar la pobreza extrema, que atiende a 5 millones de hogares y 25 millones de personas representa apenas el 15% de las remesas familiares recibidas por Mxico en 2005, mismas que fueron gastadas en educacin y salud sin intermediacin gubernamental (PNUD, 2006). De lo anterior se desprende que, en ausencia de las remesas familiares, el gobierno mexicano tendra que aumentar significativamente la inversin social destinada a esos rubros. Las remesas colectivas constituyen recursos recaudados por las organizaciones de migrantes, destinados a la realizacin de obras sociales y pblicas en sus lugares de origen. Debido al entramado organizacional, al tejido de relaciones y a la necesaria negociacin con los distintos niveles de gobierno (federal, estatal y municipal), las remesas colectivas configuran relaciones transnacionales acordes a la estirpe de las organizaciones de migrantes. Este tipo de remesas hace posible: i) la realizacin de obras en las localidades de origen, que subsanan rezagos histricos en materia de infraestructura social; ii) el estrechamiento de vnculos socioculturales entre los migrantes y la poblacin radicada en sus lugares de origen, y iii) el seguimiento y evaluacin de las polticas pblicas, lo cual eventualmente, abre un canal institucional para la rendicin de cuentas.

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El principal instrumento a travs del cual se canalizan las remesas colectivas es el Programa Tres por Uno. En 2004, a travs de este programa se invirtieron 538.8 millones de pesos. Si se suman las cuatro fuentes de financiamiento (migrantes, municipio, Estado y Federacin), dicha cantidad representa el 3.24% de lo que recibe el pas por concepto de remesas familiares. No obstante, en localidades pertenecientes a entidades como Zacatecas y Jalisco, su peso es significativo con relacin a los montos de inversin pblica en infraestructura y servicios. El espectro de obras realizadas en este programa abarca desde la pavimentacin de calles y rehabilitacin de iglesias hasta obras de infraestructura productiva como carreteras y presas. Es pertinente acotar que los montos de inversin estn sujetos a las restricciones presupuestales, sobre todo del gobierno federal, por lo cual muchos proyectos e iniciativas de las organizaciones de migrantes quedan fuera de la ejecucin del programa. Los proyectos sociales apoyados con remesas colectivas configuran una forma de transnacionalismo desde abajo, que va ms all de la construccin de obras de infraestructura bsica, puesto que entre otras cosas contribuye a: 1) fomentar la organizacin transnacional de los migrantes; 2) posibilitar la negociacin de las organizaciones de migrantes y sus comunidades de origen con los tres niveles del gobierno mexicano; 3) financiar la construccin de miles de proyectos de infraestructura bsica; 4) propiciar un proceso de aprendizaje social transnacional de todos los actores involucrados en esos proyectos, y 5) fomentar la cultura de la transparencia y rendicin de cuentas (Garca Zamora, 2005). Pese a las aportaciones positivas de las remesas familiares y colectivas al bienestar de los hogares y de las comunidades, por ningn motivo es posible plantear que sean el sustituto de las polticas pblicas para el desarrollo econmico, y tampoco para las polticas de desarrollo social. Es comn suponer que la pobreza ocasiona migracin, y que sta a su vez produce remesas. Si las cosas fueran as, los Estados y municipios con menores niveles de ingresos per cpita, educacin y salud tendran un gran nmero de migrantes y, por lo tanto, recibiran un elevado monto de remesas. Sin embargo, la distribucin geogrfica de las remesas en Mxico revela una realidad diferente. En trminos absolutos, los Estados de Michoacn, Jalisco, Guanajuato, Mxico, Puebla, Veracruz, Guerrero, Oaxaca, Hidalgo y Distrito Federal concentraron el 70% de las remesas en 2004. Cada uno de ellos recibi remesas por ms de 600 millones de pesos; Michoacn recibi 2,196 millones de dlares. De esos 10 Estados, seis de ellos (Michoacn, Puebla, Veracruz, Guerrero, Oaxaca e Hidalgo) pertenecen tambin al grupo de las 10 entidades con menores niveles de desarrollo humano del pas. Los otros cuatro receptores de remesas (Jalisco, Guanajuato, Estado de Mxico y Distrito Federal), pertenecen al grupo de las 10 economas estatales ms grandes del pas. A pesar de su elevado nivel de desarrollo humano, dichos Estados concentran 32% de las remesas recibidas en 2004. En comparacin, cuatro de los 10 Estados con bajo nivel de desarrollo humano (Chiapas, Zacatecas, Tabasco y Tlaxcala) suman solamente 7% de las remesas nacionales. Al analizar la distribucin geogrfica de las remesas en trminos relativos, la situacin anterior se sostiene. Los 10 Estados que reciben mayores remesas per cpita, Michoacn, Guanajuato, Zacatecas, Aguascalientes, Hidalgo, Guerrero, Nayarit, Oaxaca y Quertaro, con ms de 215 dlares en 2004, se ubican en distintos niveles de desarrollo humano. Cinco de esos 10 (Michoacn, Zacatecas, Hidalgo, Guerrero y Oaxaca) se ubican entre los 10 Estados con menor desarrollo humano. Todo esto revela que no existe una relacin mecnica entre remesas y desarrollo humano a escala estatal, donde es difcil diferenciar el impacto especfico de las remesas. 168

Por otra parte, al enfocar la atencin en el fenmeno de la pobreza referido especficamente a los hogares de Mxico, un ejercicio de simulacin realizado por Rodrguez (2005) muestra que sin el influjo de las remesas, el nmero de hogares en situacin de pobreza crecera en poco ms de 220 mil. Por otra parte, aunque no existe un vnculo directo entre migracin y pobreza, es evidente que las remesas familiares fungen como un paliativo para aminorar las condiciones de pobreza y marginacin, sin que en ello medie la intervencin gubernamental. Como lo muestran mltiples estudios sobre el impacto de las remesas familiares sobre la pobreza entre otros, Conapo (1999, 2000) los hogares receptores de remesas tienden a presentar niveles de vida ligeramente superiores a los hogares que no reciben remesas, en trminos de alimentacin, salud, educacin y vivienda. Cabe destacar que el 75% de los hogares receptores de remesas en Mxico no es pobre, y que la mayor parte de las remesas se concentran en 492 municipios de alta intensidad migratoria y bajos niveles de pobreza. Adems, debe considerarse que la emigracin internacional implica un costo, que se ha venido acrecentando con el reforzamiento de las medidas de control fronterizo y que los miembros de los hogares ms pobres difcilmente pueden sufragar. Por ello no se deben establecer deducciones mecnicas sobre migracin y pobreza. En el mejor de los casos, se puede sealar que la migracin y las remesas son un atenuante de la pobreza y la marginacin en las comunidades de origen. Pero no puede considerarse, de ninguna manera, que las remesas sean una solucin de fondo para erradicar o combatir la pobreza. A manera de sntesis, cabe advertir tres puntos crticos sobre el papel de las remesas en la economa mexicana: 1. En virtud de la dependencia crtica de las remesas como fuente de divisas, es necesario tomar conciencia de que las primeras tendern a caer debido a la migracin definitiva, a la reunificacin familiar y a la creciente tendencia al despoblamiento. Por tanto, ese recurso no puede considerarse como una fuente sustentable para el mantenimiento de la estabilidad macroeconmica de Mxico, ni an menos - como un motor del desarrollo nacional o regional. 2. El patrn de uso de las remesas est volcado hacia el consumo familiar y en mucho menor medida a la inversin productiva. Por tanto, es inconsistente suponer que las remesas pueden constituir un fondo social de inversin que detone el desarrollo local o regional. En ausencia de un sistema financiero mexicano, que derrame recursos crediticios a las localidades y regiones de origen de los migrantes, el esquema de microfinanzas asociado a la captacin de remesas es todava muy endeble y no permite visualizarlo como una modlaidad alternativa de desarrollo (Cortina y De la Garza, 2005). 3. Las remesas no constituyen un recurso suficiente para elevar el ingreso de la poblacin y para contrarrestar los niveles de pobreza; es decir, no pueden suplir las responsabilidades gubernamentales en materia de combate a la pobreza y promocin del desarrollo social.

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VII.

Hacia un modelo alternativo de migracin y desarrollo para Mxico

A un lado de la referida insustentabilidad del modelo exportador de fuerza de trabajo, en el marco de las relaciones bilaterales Mxico-Estados Unidos, moduladas por el TLCAN y el tipo de integracin econmica que promueve, el tema de la seguridad en los Estados Unidos est causando una creciente preocupacin. Desde la perspectiva de un sector de la clase poltica estadounidense, se ha planteado como posible solucin a esta problemtica la contencin abrupta del flujo migratorio, mediante la aplicacin de medidas punitivas hacia los migrantes: se contemplan deportaciones masivas, criminalizacin del migrante y construccin de un muro fronterizo, previstos en la iniciativa de ley conocida como Sensenbrenner. Sin embargo, tambin el gobierno de los Estados Unidos est planteando una propuesta de trabajadores mexicanos temporales. Si partimos del supuesto de que, por una parte, la profundizacin de las asimetras (Delgado Wise y Mrquez, 2006a), lejos de contener, acenta el xodo poblacional mexicano, un punto central para entablar una negociacin bilateral incluyente implica que la perspectiva del desarrollo de Mxico sea contemplada. Por otra parte, la mexicana es la dispora ms grande del mundo, hoy plenamente asentada en los Estados Unidos, y mantiene slidos vnculos con Mxico en forma simultnea, por lo que es ilusorio pensar en su retorno masivo y, al mismo tiempo, sera absurdo no considerarla como un participante importante del desarrollo, tanto en Mxico como en los Estados Unidos. En esta lnea, los siguientes principios resultan pertinentes:

El reconocimiento pleno del aporte de los migrantes mexicanos a las economas y sociedades estadounidense y mexicana, como punto de partida para el establecimiento de relaciones de cooperacin bilateral para el desarrollo. Esta nocin va ms all del enfoque de responsabilidad compartida, que subyace en la fallida agenda de negociacin migratoria bilateral promovida al principio de la administracin foxista, y que se vio frustrada por los sucesos del 11 de septiembre de 2001. La promocin de mecanismos que posibiliten una integracin creciente de la poblacin inmigrante mexicana a la sociedad de los Estados Unidos. Los datos sobre el tema muestran que ese proceso resulta benfico, tanto para la sociedad receptora como la emisora (Portes, 2005). Esto supone el respeto a los derechos humanos y laborales de los trabajadores migrantes, sean o no documentados. Asimismo, implica acciones encaminadas a favorecer la movilidad social de la segunda y tercera generacin de migrantes (Portes, 2004). Promover nuevas formas de circularidad de los migrantes. En esta perspectiva, se puede alentar el diseo de programas de trabajadores temporales con una perspectiva de retorno en condiciones favorables de trabajo y de capacitacin, que a la postre consigan reinsertarse proactivamente al desarrollo en Mxico. Estos programas pueden crear fondos de ahorro e inversin, enmarcados en una estrategia de desarrollo local y regional. En esta lnea puede incluirse a la promocin de programas dirigidos a la fuerza de trabajo de ms alta calificacin, con el fin de que apliquen en Mxico sus conocimientos y habilidades. Cabe sealar que la circularidad no puede ser concebida como un proceso autorregulado (Massey, Durand y Malone, 2002), sino requiere de una conceptualizacin inserta en el marco de

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polticas pblicas que redunden en beneficios tanto para la sociedad de origen como para la receptora (Agunias, 2006). El debate poltico en los Estados Unidos sobre la inmigracin mexicana no puede desor la creciente presencia de los migrantes en la vida social, econmica, poltica y cultural. Lo mismo puede decirse en el caso del gobierno mexicano. A continuacin, y a manera de conclusin general, se plantean varias ideas o lineamientos para dar respuesta a algunos de los desafos ms acuciantes que plantea en la actualidad el sistema migratorio Mxico-Estados Unidos. Una condicin insoslayable para reencauzar el debate actual sobre migracin e incorporar el tema del desarrollo es el reconocimiento pleno del aporte de los migrantes mexicanos a las economas y sociedades estadounidense y mexicana. En esta perspectiva, los siguientes principios resultan fundamentales: Cooperacin para el desarrollo En el contexto de la integracin econmica regional se debe promover un esquema de cooperacin bilateral que ataque las causas de fondo de la migracin, es decir, el aumento de las asimetras socioeconmicas y que desplace al tema de seguridad como eje programtico de la agenda poltica de ambos pases. Respeto pleno a los derechos laborales y humanos de los trabajadores Contra las formas de precarizacin y exclusin social imperantes en el horizonte binacional, es necesario que se generen instrumentos legales y polticos que defiendan las condiciones laborales y de vida de los trabajadores, que adems contengan el ambiente de conflictividad social imperante. Modelo de desarrollo alternativo para Mxico La inmoralidad y evidente insustentabilidad econmica, social y poltica del modelo exportador de fuerza de trabajo barata hace necesario un cambio radical de la actual poltica de desarrollo (que en trminos prcticos es un modelo regresivo y de antidesarrollo para el pas). La evidencia internacional muestra que ningn pas puede hacer depender su desarrollo econmico nacional de manera sana y sustentable en la migracin internacional y las remesas. Por el contrario, para ello se requiere, como en el caso de Mxico, una autntica reforma integral del Estado mexicano capaz de colocar en el centro de sus actividades los objetivos de desarrollo econmico interno en todas las regiones del pas; bienestar social para toda la poblacin y democracia plena. La propia experiencia de Mxico ha mostrado que los dogmas del Consenso De Washington aplicados durante 25 aos en lugar de lograr el desarrollo y bienestar se han convertido en causa de una enorme vulnerabilidad macroeconmica, mayor desigualdad social y fuerte incremento en la migracin internacional. Los graves problemas sociales de Mxico de pobreza, marginacin, emigracin y creciente control del pas por parte de la industria del crimen organizado, muestran que el modelo aperturista llego a su lmite y en aras de evitar graves estallidos sociales y la prdida de la gobernabilidad del pas se deben ubicar como eje de las polticas publicas el desarrollo econmico integral( en todos los sectores y todas las regiones), el bienestar para toda la poblacin y la democracia plena. Para esto se requiere, entre otros elementos los siguientes: 171

i.Que el Estado mexicano recupere su funcin como principal responsable y promotor del desarrollo econmico nacional. ii.Que recupere su capacidad de planear el desarrollo econmico y social de todas las regiones y sectores del pas. iii.Que supere el falso paradigma del desarrollo con base a la mano invisible del mercado, aplicando polticas pblicas que regulen y apoyen eficientemente el funcionamiento de todos los sectores econmicos del pas. iv.Que se de una coherencia entre las diferentes dependencias del gobierno federal como la Secretara de Hacienda, el Banco de Mxico, la Secretara de Economa, la Secretara de Desarrollo Social, la Secretara de Agricultura, la Secretara de Educacin Pblica y el CONACYT, para lograr el trabajo coordinado de fomento y respaldo al desarrollo econmico integral con base al mercado interno, que sin descuidar la articulacin con el mercado exterior, posibilite una estrategia de desarrollo de largo plazo en base a los recursos internos del pas. v.Que se reintegre la prioridad del desarrollo regional del pas como una prioridad del desarrollo econmico nacional. El autntico desarrollo nacional se tiene que manifestar local y regionalmente en ms y mejores empleos, bienestar y democracia para todos o no es realmente desarrollo econmico nacional. vi.El fracaso durante 25 aos del mercado como promotor del desarrollo regional en Mxico obliga a que las Secretara de Economa reintegren el desarrollo regional como una prioridad hacia las PYMES de todo el pas y que lo propio haga la Secretara de Desarrollo Social y la Secretara de Agricultura hacia las comunidades rurales, organizaciones sociales urbanas, los municipios y organizaciones no gubernamentales. Los graves problemas sociales del pas muestran que la Secretara de Desarrollo Social no puede seguir siendo solo el Ministerio de la administracin de la pobreza, como hasta ahora. vii.En la Secretara de Desarrollo Social se debe establecer la Subsecretara de Desarrollo Regional que articule todas las propuestas de los estados y municipios sobre desarrollo regional. Para ello, debe aprovechar los diagnsticos y propuestas elaboradas por los Fideicomisos Regionales en el sexenio anterior como el Fideicomiso para el Centro Occidente (FIDERCO) que abordan los problemas regionales de forma integral, con la participacin de varios de varios estados, pero, que no llegaron a convertirse en poltica pblica. viii.Si se busca realmente combatir a la pobreza y erradicar las causas estructurales de la emigracin se requiere fortalecer la economa nacional, sus diferentes sectores y regiones, como se ha indicado antes. Pero, adems, es necesario un cambio a fondo en la Secretara de Desarrollo Social en trminos de establecer un Sistema Nacional de Desarrollo Social, un Plan Nacional de Desarrollo Social, un Gabinete

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de Desarrollo Social y un Consejo Nacional de Evaluacin independiente del Ejecutivo. ix.Para que lo anterior se materialice en los hechos se requiere superar la paradoja planteada por Armando Bartra durante el salinato: La poltica econmica de Hacienda los empobrece y Sedesol mitiga su precariedad. Se requiere una reorientacin en la poltica econmica actual que ha empobrecido a 50 millones de mexicanos, hacia una perspectiva neokeynesiana de crecimiento econmico regional, crecimiento sostenido de empleos decorosos e impactos multiplicadores en la economa nacional en base a la inversin pblica. Si la prioridad de la poltica social es la eliminacin de la pobreza, la poltica econmica debe ser coherente con tal prioridad, aplicando en forma conjunta estrategias de crecimiento econmico regional y superacin sostenible de la pobreza. Para ello el Banco de Mxico, la Secretara de Hacienda y la Banca de Desarrollo deben cambiar su forma de actuacin en beneficio de unas cuantas grandes corporaciones para recuperar las funciones para las cuales fueron creadas: fomento, apoyo y respaldo tcnico y financiero para la mayora de las empresas y sectores del pas. x.Todo lo anterior supone un cambio radical en la clase poltica mexicana de poner en el centro el futuro econmico, social y poltico del pas. Las Cmaras de Diputados y Senadores no pueden seguir siendo testigos mudos y cmplices del empobrecimiento de la mayora de la poblacin, el enriquecimiento de unos pocos y la entrega de los activos nacionales a los extranjeros. Urge la desconstruccin de los partidos polticos actuales preocupados slo por sus parcelas de poder, canonjas y mercado electoral, al margen de las necesidades, demandas y propuestas de la mayora de los mexicanos. La discusin actual sobre la Reforma del Estado es la oportunidad de que la clase politica mexicana muestre si su compromiso con las reformas del Estado hacia una etapa donde este realmente funcione al servicio de las mayoras del pas o si nuevamente es una simulacin para seguir sirviendo a las oligarquas y a sus propios intereses. Incorporar a la dispora mexicana en el proceso de desarrollo del pas Considerando que Mxico cuenta con una poblacin muy significativa en Estados Unidos que conserva su identidad nacional primigenia y mantiene una fuerte relacin con sus lugares de origen, se requiere promover su participacin en un modelo alternativo de desarrollo para Mxico. Hasta ahora Mxico tiene una deuda enorme con sus migrantes, sus familias y sus comunidades. Formalmente se reconoce su enorme contribucin econmica y social en beneficio del pas, pero, a diferencia de los inversionistas extranjeros, que les ofrece todo, se les niega disear polticas pblicas y reformas en el Estado mexicano que les sirvan a ellos y para que sus esfuerzos de colaboracin realmente incidan en el desarrollo de sus regiones y comunidades. Hoy que el aporte migrante rebasa los 23 mil millones de dlares a la economa mexicana es tiempo de plantear propuestas que respondan a sus demandas y necesidades de sus comunidades de origen. Entre otras, planteamos las siguientes: 173

i.El establecimiento de la Subsecrtetara de Atencin de los Mexicanos en el Exterior en la Secretara de Relaciones Exteriores. ii.La profesionalizacin y aportar los recursos humanos y financiero necesarios para proporcionar un servicio de orientacin, defensa legal y apoyo organizativo adecuado a la comunidad mexicana en Estados Unidos. iii.Profesionalizacin de las comisiones del Senado y de la Cmara de Diputados vinculadas con las relaciones con Amrica del Norte, Migracin y Derechos Humanos. iv.Establecimiento de los Institutos Estatales de Migracin en los estados con mayor intensidad migratoria, aportndoles los recursos humanos para un servicio integral y eficiente para los migrante sy sus familias. v.Articulacin del Instituto de los Mexicanos en el Exterior con las diferentes Secretaras que tiene que ver con Derechos Humanos, Desarrollo Econmico, Desarrollo Social, Educacin, Secretara de Hacienda, Secretara de Salud, etc. De manera que los cientos de propuestas de su Consejo Consultivo se conviertan en programas y proyectos de los diferentes niveles de gobierno. vi.Establecer una nueva Ley de Poblacin y una nueva Ley de Migracin que garantice el respeto pleno a todos los migrantes que salgan y pasen por el territorio nacional. vii.En la necesaria reforma de la Secretara de Sedesol, la Sub-Secretara de Desarrollo Regional debe crear los programas especficos para que los proyectos productivos y sociales de los migrantes forman parte de las estrategias municipales y estatales de desarrollo. Adems del apoyo tcnico a los municipios y comunidades de origen de los migrantes, se debe aumentar significativamente el financiamiento que respalde sus iniciativas. viii.El 3x1 deber ser reformulado aprovechando las evaluaciones institucionales de Sedesol y las hechas por instituciones acadmicas para lograr una mayor participacin social e impacto en el desarrollo local. Los proyectos emergentes como becas, clnicas, centros de computo, ecolgicos, centros geritricos, organizacin y capacitacin de mujeres y jvenes debern recibir un apoyo especial por su impacto comunitario. ix.El 3x1 y 4x1 productivo debern manejarse bajo criterios y programas diferenciales, ya que a diferencias de los primeros cuya lgica es solidaria, estos ltimos, como en todo proyecto empresarial su finalidad central es la ganancia. Aqu es muy importante el trabajo conjunto de Sedesol, con la Secretara de Economa. Agricultura, Educacin Pblica (una estrategia integral de apoyo y difusin de esos proyectos en las escuelas Secundarias, Colegios de Bachilleres, Institutos Tecnolgicos Regionales y Universidades Tecnolgicas). La experiencia internacional muestra que para que esos proyectos funcionen se requieren programas permanentes de organizacin, capacitacin y acompaamiento institucional que deben aportar esas y otras instituciones como l las de educacin superior. 174

x.Aprovechar, mejorar y expandir los programas binacionales de salud y educacin hasta ahora subutilizados en los estados con mayor migracin internacional. xi.Disear programas especficos de apoyo social, econmico y de salud para mujeres y nios en las comunidades de alta intensidad migratoria internacional. Es importante aprovechar los programas e iniciativas de las dependencias federales, estatales, municipales, instituciones educativas, organismos no gubernamentales y organismos internacionales. xii.Construir una estrategia de apoyo a la organizacin y capacitacin de la dispora mexicana en Estados Unidos, que sin neocorporativismos, colabore en su mayor presencia en la vida poltica y social de ese pas. De manera que le permita superar la marginalidad que hasta ahora presenta. Es fundamental crear y aplicar propuestas educativas y culturales para los mexicanos de segunda y tercera generacin. xiii.El mercado nostlgico sigue siendo un reto para los migrantes, sus comunidades y los tres niveles de gobierno. Se reitera que la comunidad latina tiene una capacidad de compra de 600 mil millones de dlares anuales, pero, prevalecen grandes debilidades en la produccin con calidad, constancia y cantidad suficiente. Cuando esto se logra, no existe la capacidad de comercializacin. Las dependencias federales como las Secretaras de Economa. Desarrollo Social, Agricultura, Educacin, Nacional Financiera y Comercio Exterior deben disear propuestas integrales para los sistemas productos que regionalmente presentan mayor potencial de produccin y venta externa, como sucede con productos de Michoacn, Oaxaca, Guerrero, Puebla, Jalisco y otros estados. Esto posibilita y fortalece el desarrollo local en Mxico y promueve las actividades empresariales de los paisanos en aquel pas. xiv.Finalmente, al igual que a nivel nacional, los gobiernos estatales deben superar el divorcio entre poltica econmica, poltica social y oficinas de atencin a migrantes. Se requiere una visin integral del desarrollo en cada estado que articule coherentemente todas las polticas, ubicando a las organizaciones de migrantes y sus comunidades como un aliado estratgico del desarrollo regional y local, generando programas y proyectos de atencin integral hacia ellos. Bajo estas grandes premisas, y suponiendo que existen condiciones para entablar una negociacin bilateral, o al menos para que el gobierno mexicano tenga facultades para incidir en la poltica migratoria de los Estados Unidos, los siguientes lineamientos debieran ser considerados:

La promocin de la integracin ascendente de la poblacin mexicana en la sociedad estadounidense. Esto supone el respeto a los derechos humanos y laborales de los trabajadores migrantes documentados o no, y la movilidad social de la segunda y tercera generacin (Portes, 2004).

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Promover nuevas formas de circularidad de los migrantes. Los programas para trabajadores temporales pueden encauzarse con una perspectiva de retorno en condiciones favorables de trabajo y capacitacin que a la postre aporten al desarrollo en Mxico. En este rengln, la fuerza de trabajo ms calificada puede aportar grandes beneficios a Mxico. La circularidad no puede ser concebida como un proceso autorregulado (Massey, Durand y Malone, 2002) sino que requiere ser conceptualizada en el marco de poltica pblicas de cooperacin entre la sociedad de origen y destino (Agunias, 2006).

Considerando que la poltica migratoria mexicana se inscribe en el modelo de desarrollo basado en las remesas, es necesario gestar un cambio drstico en la poltica de migracin y desarrollo, a travs de una poltica de Estado que contemple al menos los siguientes aspectos:

Garantizar los derechos polticos plenos de los migrantes, a fin concebirlos como ciudadanos binacionales con participacin activa en la toma de decisiones sobre el destino del pas; Promover la defensa de los derechos humanos y laborales de los migrantes por todos los medios posibles; Fomentar el estrechamiento de los vnculos transnacionales de la comunidad migrante con sus regiones de origen, en el marco de una poltica de desarrollo; Incentivar el fortalecimiento institucional y autnomo de las organizaciones de migrantes en un horizonte binacional, que favorezca la integracin ascendente en la sociedad receptora, ala vez que estimula su contribucin al desarrollo de los lugares de origen; Disear polticas pblicas que acompaen a las iniciativas de los migrantes, en sintona con la sociedad local y que atiendan a las diferencias entre los diversos circuitos migratorios; Establecer una institucionalidad acorde a la importancia estratgica de la migracin mexicana; Trazar lineamientos que aborden la problemtica de Mxico como pas de trnsito, bajo un enfoque de cooperacin internacional.

En Mxico, el proceso que subyace es la aplicacin - rayana en el dogmatismo - de la poltica neoliberal, que adems de promover la privatizacin, desregulacin y liberalizacin econmica, tiene el cometido particular de golpear a la clase trabajadora en sus condiciones de trabajo y de vida, as como a sus formas de organizacin sindical, a travs de la flexibilizacin y precarizacin de las relaciones laborales. A esto se le ha llamado privatizar los beneficios y socializar los costos. Por ltimo, es importante reconocer que las polticas en materia migratoria poseen un cariz regionalista, dominado por la perspectiva de los pases receptores de migrantes. Esta visin prevalece en las concepciones y polticas de los organismos internacionales. Muy poco se han intercambiado y estudiado las experiencias de los distintos pases exportadores de fuerza de trabajo desde una perspectiva de anlisis comparativo, que considere la variedad de contextos de 176

integracin y desarrollo en que se inscriben. Sin que se aliente un nimo de confrontacin, cabe la posibilidad de impulsar la construccin de una nueva agenda internacional en materia de migracin y desarrollo donde converjan por igual las visiones e iniciativas de los pases emisores y receptores de migrantes. Al final de cuentas, no se contar con una gestin exitosa de la migracin si no se buscan mecanismos para revertir las causas de fondo del problema: las crecientes asimetras entre los pases (Castles, 2004).

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Ojeda, Ojeda y Asociados Desarrollo de propuestas de poltica pblica en asuntos de migracin

I. Introduccin El flujo migratorio mundial es originado por mltiples circunstancias, y una de ellas es el ejercicio del elemental derecho de libre trnsito, innato en los seres humanos; en este contexto, surgen diversos y complejos problemas de derecho internacional pblico y privado, de derecho constitucional y de derecho administrativo: todos ellos confluyen necesariamente en el anlisis de la proteccin de los derechos humanos o garantas fundamentales de los migrantes. Un primer anlisis de esta problemtica lleva a tener que distinguir la migracin legal de la ilegal, entendiendo por la primera la que autoriza un Estado - en ejercicio de su derecho soberano - a extranjeros, para su ingreso legal al territorio nacional, con objeto de llevar a cabo temporal o definitivamente ciertas actividades autorizadas y permitidas por sus leyes vigentes. Por lo tanto, contrario sensu, la inmigracin ilegal sera aquella que realizan determinadas personas, no consideradas nacionales de ese pas, mediante actos que infringen o violan las leyes fundamentales y las reglamentarias de las actividades migratorias. Ante este planteamiento surgen diferentes cuestionamientos:

Un Estado soberano est obligado a dar el mismo tratamiento jurdico a los inmigrantes legales y a los inmigrantes ilegales? Los inmigrantes ilegales gozan y deben gozar de los mismos derechos y obligaciones que los inmigrantes legales? Tiene un Estado soberano facultades plenas para expulsar del pas a los extranjeros que hubieren ingresado ilegalmente a su territorio? Tienen los inmigrantes ilegales la proteccin y aplicacin de los derechos fundamentales de cualquier individuo, aunque hayan ingresado al territorio nacional en violacin al orden jurdico establecido? Tienen derecho a la proteccin de la Constitucin del pas en cuestin?

Coordinador: Adrin Ojeda Cuevas Colaboradores: Amalia Cuevas Renaud, Ariadna Reyes lvarez, Marcela Lozano Ojeda, Carola Vidal Limn, Lluvia Galn Alvarado, Rodrigo Bez Ricrdez, Ral Ojeda Cuevas, Fernando Jaramillo O.

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Tienen los inmigrantes ilegales derecho a los servicios pblicos de salud, de educacin, de trabajo? Tienen derechos patrimoniales, de asociacin, polticos, etc.?

Estas y numerosas otras interrogantes surgen y han surgido a la par del crecimiento de los flujos migratorios mundiales. Si bien es cierto que cada pas tiene su propio orden constitucional, y en consecuencia su propio ordenamiento migratorio, existen diversos tratados internacionales que han sido suscritos por la mayora de los pases, y que obligan a los pases signatarios de dichos tratados a cumplirlos cabalmente. En Mxico, como en muchos otros pases, el problema migratorio es dual, ya que se verifica una emigracin de mexicanos al extranjero y una inmigracin - legal o ilegal - de cientos o miles de extranjeros a nuestro territorio. Despus de plantear el problema en estos trminos, procederemos al anlisis de la situacin migratoria de los inmigrantes en Mxico, tanto la legal como la ilegal.

II. Principios del sistema migratorio mexicano La migracin humana, entendida como el desplazamiento de uno o ms individuos de un lugar a otro, se remonta al nacimiento del hombre mismo, pues es su naturaleza el mantenerse en constante movimiento, en diversos momentos histricos, con el fin de satisfacer sus mltiples necesidades. Es desde ese momento que se puede comenzar a distinguir el fenmeno de inmigracin y de emigracin, visto el primero desde la perspectiva del lugar de destino y el segundo desde la perspectiva del lugar de origen. La migracin, como fenmeno fctico, no ha sido materia de la ciencia del derecho en sus inicios, sino se remonta al nacimiento del los Estados-Nacin caractersticos de la Edad Media. En esa poca, el ingreso, estancia y salida de extranjeros ajenos a esa jurisdiccin comienzan a ser materia de una regulacin jurdica mnima. Sin embargo, se debe mencionar que esta regulacin era referida principalmente a materias como el comercio y la navegacin, y no a otro tipo de migracin, como la humana, y menos an a la que ahora nos ocupa en relacin a los migrantes y sus derechos. El fenmeno de la migracin internacional (e interna de los pases) ha adquirido una creciente importancia a nivel mundial. Adems del efecto directo sobre el volumen y la estructura de la poblacin, tanto en las naciones de origen como en las receptoras, los movimientos involucrados tienen fuertes repercusiones en su desarrollo socioeconmico 1 Es de mencionarse asimismo que el objeto de estudio del derecho migratorio es la libertad de trnsito de extranjeros y nacionales en el territorio. As pues, podemos delimitar el trabajo que nos ocupa a la libertad de trnsito de los migrantes en el territorio nacional y sus limitaciones en ste y otros derechos fundamentales con ello relacionados. La libertad de trnsito en el
1

Acosta Romero, Miguel, Segundo curso de Derecho Administrativo, 2da. Ed. Porra, Mxico 1989, p.508.

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derecho vigente mexicano constituye la esencia del Derecho Migratorio Mexicano. 121 Lo que en rigor interesa es encontrar una dimensin tcnica a la libertad, es decir, encontrarla en su dimensin jurdica real y especfica: el libre trnsito de personas en el orden jurdico mexicano. 122 De acuerdo con las normas de derecho internacional, en principio no se establece ninguna prohibicin para que los Estados soberanos puedan regular la entrada, permanencia y expulsin de extranjeros de su territorio. Sin embargo, si un Estado ha asumido obligaciones jurdicas en la materia, esas cuestiones dejan de pertenecer al mbito de su competencia exclusiva, al haber quedado reguladas por normas de derecho internacional limitadoras de la soberana estatal. Tales limitaciones tienen particular relevancia cuando se trata de obligaciones jurdicas contradas por los Estados como parte de los tratados de proteccin internacional de derechos humanos. 123 La regulacin de la situacin de los extranjeros, como consecuencia directa de la libertad de trnsito, en general en nuestro pas no es estricta o exclusivamente legal, sino es integrada por un conjunto de polticas, lineamientos y principios y, por supuesto, de ordenamientos jurdicos tambin. A los distintos problemas y desequilibrios que se suscitan en materia de migracin, La sociedad reacciona buscando medidas de solucin. A esos medios que la sociedad crea para resolver sus propios desequilibrios, les ha dado tambin un nombre genrico: les llama polticas. 124 Estas ltimas pueden ser, entre otras, de ndole econmico, social o familiar y, al ser incorporadas a nuestro marco legal, constituyen el marco regulatorio de los extranjeros en Mxico. En su calidad de Estado soberano, Mxico tiene la facultad de establecer reglas especficas en sus ordenamientos jurdicos internos, que regulen la entrada, permanencia y expulsin de los extranjeros en su territorio, desde luego limitada por las obligaciones internacionales contradas respecto a la proteccin de los derechos humanos que derivan del derecho internacional general, y que respetan en todo momento los derechos esenciales inherentes a los seres humanos. Respecto a la concepcin del derecho de libertad de trnsito, la Constitucin Poltica Mexicana lo ha elevado a rango constitucional como garanta individual, por considerarlo como un derecho universal del hombre, toda vez que ste lo acompaa por su propia naturaleza y por lo tanto debe ser salvaguardado por la norma jurdica. Los derechos del hombre se traducen substancialmente en potestades inseparables e inherentes a su personalidad; son elementos propios y consustanciales de su naturaleza como ser racional, independientemente de la posicin jurdica en que pudiera estar colocado ante el Estado y sus autoridades; en cambio las garantas individuales equivalen a la consagracin jurdico-positiva de esos elementos, en el sentido de investirlos de obligatoriedad e imperatividad para atribuirles respetabilidad por parte de las autoridades estatales y el mismo Estado. 125
121 122

Silva Carreo, Jorge Armando, Derecho Migratorio Mexicano, 1. Ed.. Editorial Porra, Mxico 1989. dem. 123 Carrillo Salcedo Juan Antonio (Coord.), Ley de extranjera a la Luz de las Obligaciones de Espaa en Derechos Humanos, Universidad Nacional de Andaluca/Editorial Akal, S.A., 2000, pg. 9. 124 Silva Carreo, Jorge Armando. Op cit., pg. 6. 125 Burgoa Orihuela, Ignacio, Las Garantas Individuales. 27 Ed., Editorial Porra, Mxico, 1995, pg. 303 a 307 cit. en Silva Carreo, Jorge Armando. Op Cit., pg 20.

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El derecho migratorio, al igual que cualquier rama del derecho, debe basarse en los principios generales del derecho; existen empero tres principios que son fundamentales para esta materia: 1.- El primero es el principio de legalidad, que se refiere a que todo acto de los rganos del Estado debe encontrarse fundado y motivado en el derecho vigente; es decir, todo acto de la autoridad pblica debe tener fundamento en una norma legal vigente y, ms all, dicha norma legal debe encontrar su propio sustento en una norma superior, en este caso en la Constitucin. El principio de legalidad tiene cuatro aspectos importantes en el ramo migratorio:

La actividad migratoria como acto administrativo debe estar fundamentada en una disposicin legal; La modificacin de las normas migratorias nicamente puede realizarse a travs de un proceso contemplado en la norma fundamental, que es aquella que tiene un mayor rango jerrquico; La Ley Migratoria debe basarse en un principio de igualdad jurdica; esto es, que todo aquel que se encuentre en el mismo supuesto jurdico debe tener el mismo trato y los mismos privilegios que sus iguales; La autoridad migratoria tiene la facultad de razonar y allegarse de todo aquello que le sea posible para la verificacin de cada situacin en particular.

2.- Existe tambin otro principio fundamental del derecho, que interesa para el objeto de nuestro estudio: es el principio de defensa. ste se refiere a la garanta de audiencia, a saber, la facultad o derecho fundamental que tiene el nacional o extranjero de ser odo y vencido en juicio, y con derecho a una resolucin fundada y motivada. As, este principio tambin abarca el derecho a recurrir dicha resolucin, en caso de no ser favorable para el interesado. En materia migratoria este principio es importante, ya que el extranjero, al ingresar al pas, cuenta con la misma proteccin jurdica otorgada por la Constitucin misma a los nacionales. Por lo que se refiere a la LGP, en su artculo 1 se determina que las disposiciones de esta Ley son de orden pblico y de observancia general en la Repblica y que su objeto es regular los fenmenos que afectan a la poblacin en cuanto a su volumen, estructura, dinmica y distribucin en el territorio nacional, con el fin de lograr que participe justa y equitativamente de los beneficios del desarrollo econmico y social; asimismo, en su artculo 3 contempla como principio el desarrollo econmico y social de la poblacin, adecundolo a las necesidades que plantee el volumen, estructura, dinmica y distribucin de la poblacin, siendo facultad y obligacin de la SG en los trminos de la fraccin VII de ste artculo sujetar la inmigracin de extranjeros a las modalidades que juzgue pertinentes, y procurar la mejor asimilacin de stos al medio nacional y su adecuada distribucin en el territorio. En congruencia con lo anterior, en el artculo 7 de la Ley General de Poblacin (LGP) se establece que por lo que se refiere a los asuntos de Orden Migratorio a la Secretara de Gobernacin le corresponde:

Organizar y coordinar los distintos servicios migratorios;

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Vigilar la entrada y salida de los nacionales y extranjeros, y revisar la documentacin de los mismos; Aplicar esta Ley y su Reglamento; y Las dems facultades que le confieran esta Ley y su Reglamento, as como otras disposiciones legales o reglamentarias.

En el ejercicio de estas facultades, la Secretara de Gobernacin velar por el respeto a los derechos humanos y, especialmente por la integridad familiar de los sujetos a esta Ley. En resumen, todo extranjero, por el hecho de ingresar a territorio nacional, tiene la proteccin de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Sin embargo, como antes se mencion, las disposiciones de la LGP son de orden pblico y de observancia general; por tanto, por Ley corresponde a la SG sujetar la inmigracin de extranjeros a las modalidades que juzgue pertinentes y en consecuencia a dicha Dependencia le corresponde organizar y coordinar los distintos servicios migratorios vigilando la entrada y salida de los nacionales y extranjeros y revisar la documentacin de los mismos, aplicando la LGP y el RLGP. III. Antecedentes legislativos en materia migratoria 126 La regulacin migratoria en Mxico tiene como antecedente el Decreto sobre Colonizacin, del 18 de agosto de 1824, el cual ofreci a los extranjeros que se establecieran en el territorio nacional seguridad para sus personas y para sus propiedades, siempre y cuando se sujetaran a las leyes del pas. El 30 de enero de 1854 fue publicado el Decreto sobre extranjera y nacionalidad de los habitantes de la Repblica. Este decreto diferenciaba a los extranjeros "domiciliados" - sujetos al servicio militar en caso de guerra y al pago de impuestos - de los "transentes" - sin residencia ni larga permanencia en el pas -. De igual manera, oblig a los extranjeros a solicitar al Ministerio de Relaciones Exteriores la carta de seguridad, renovable en enero de cada ao: documento ste indispensable para gozar de los derechos civiles de la Repblica. En virtud de dicha norma, los extranjeros no gozaban de derechos polticos, no podan obtener beneficios eclesisticos ni ejercer la pesca en las costas, ni con sus buques hacer comercio; tampoco podan obtener empleos o cargos municipales, ni otros de las carreras del Estado. El 16 de marzo de 1861 se instaur en la Secretara de Estado y del Despacho de Relaciones Exteriores un registro para matricular a los extranjeros, a efecto de que hicieran constar su nacionalidad y gozar de los derechos que le concedieran las leyes y los tratados con las respectivas naciones. La Ley de Extranjera y Naturalizacin, de 20 de mayo de 1886, defini quines eran mexicanos y quienes extranjeros, e incorpor el derecho de estos ltimos para radicar en el pas. Dispuso
126

Resea legislativa elaborada por el Instituto Nacional de Migracin, publicada en su pgina www.inami.gob.mx/paginas/110000.htm

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que los extranjeros gozaran en la Repblica de los derechos civiles y garantas otorgadas por la Constitucin a los mexicanos, con salvedad de la facultad del gobierno para expeler al extranjero pernicioso. El 22 de diciembre de 1908 fue publicada la primera Ley de Inmigracin, cuya aplicacin correspondera a la Secretara de Estado y al Despacho de Gobernacin, a travs de inspectores, agentes auxiliares y Consejos de Inmigracin. Esta ley otorg al gobierno atribuciones para restringir la admisin de extranjeros, por motivos de salud pblica entre otras razones. Adicionalmente vedaba, por ejemplo, la entrada a ancianos, raquticos, deformes, cojos, mancos, jorobados, paralticos, ciegos, o de otro modo lisiados o enfermos mentales. Asimismo, determin que los extranjeros con residencia de ms de tres aos sin ausencias, seran equiparables a los mexicanos. Plutarco Elas Calles, en marzo de 1926, promulg una nueva ley de migracin, que derog a la ley de inmigracin antes mencionada. Dicha norma adopt una poltica tendiente a proteger los intereses nacionales y su economa, y estableci la obligacin de los extranjeros a someterse a la inspeccin de las autoridades migratorias, comprobar buena conducta y forma honesta de vivir. En esta ley se enumer los casos en que no se permita, o se restringa, la inmigracin de extranjeros, entre ellos la mano de obra extranjera; adems se ved la inmigracin de extranjeros narcotraficantes y toxicmanos, y por vez primera se tipific como delito el trfico de indocumentados. Este ordenamiento estableci tambin el Registro de Extranjeros y Nacionales, que documentaba las entradas y salidas del pas, cre una tarjeta para identificar a los migrantes, registrar los movimientos migratorios y controlar el cumplimiento de las normas, y regul la salida de trabajadores mexicanos al extranjero. Esta ley de 1926 es considerada, en varios aspectos, precursora de nuestra actual regulacin migratoria. El 30 de agosto de 1930 fue promulgada una nueva ley de migracin, que recogi buena parte del espritu de la anterior y simplific muchos de sus procedimientos. Esta ley incorpor la calidad de "inmigrante", referida a quienes tenan el propsito de radicar en el pas por motivos de trabajo, as como la de "transente" para los turistas y visitantes locales. Dividi el servicio de migracin en el central, a cargo del Departamento de Migracin de la Secretara de Gobernacin, el de puertos y fronteras, y el interior y exterior. Por virtud de la misma fue creado tambin el Consejo Consultivo de Migracin. El Registro de Extranjeros qued a cargo de los ayuntamientos y delegaciones del Distrito Federal y de los territorios federales, mismos que expediran la tarjeta de registro para comprobar la estancia legal. En agosto de 1936, durante la presidencia de Lzaro Crdenas, se promulg la Ley General de Poblacin, con el objeto de regular los asuntos migratorios y los relativos al turismo, la demografa y la identificacin y registro de personas. Se cre entonces la Direccin General de Poblacin dentro de la Secretara de Gobernacin. Esta ley impuls el incremento de la poblacin, la distribucin racional de la misma en el territorio y, de manera especial, la proteccin a los nacionales. Igualmente, determin las calidades migratorias de turistas, transmigrantes, visitantes locales, visitantes, inmigrantes e inmigrados; en este ltimo caso, la calidad migratoria sera otorgada despus de residir cinco aos en el pas o por contraer 185

matrimonio con una persona de nacionalidad mexicana y contar con medios de sustento. De igual forma, el ordenamiento de 1936 ratific el funcionamiento del Registro Nacional de Extranjeros y estableci el servicio de identificacin correspondiente, ambos con el auxilio de la Secretara de Hacienda, los ayuntamientos y los gobiernos de los Estados. Dispuso que los extranjeros constituyeran depsitos o fianzas para garantizar el pago de su repatriacin. Con el fin de ampliar algunos aspectos contemplados en la ley anterior, en diciembre de 1947 se promulg una nueva Ley General de Poblacin que permaneci vigente hasta 1974. Esta ley facilit la inmigracin colectiva de extranjeros sanos, de buen comportamiento y fcilmente asimilables. Suprimi asimismo el otorgamiento de fianzas o garantas personales de repatriacin y estableci las tres calidades migratorias hasta ahora vigentes: No Inmigrante, Inmigrante e Inmigrado; por otra parte, circunscribi el Registro Nacional de Extranjeros a las dos ltimas calidades y simplific los requisitos de internacin para inversionistas, tcnicos, peritos o personal especializado. Por ltimo, dispuso el establecimiento de estaciones migratorias. El 7 de enero de 1974 fue publicada una nueva Ley General de Poblacin, misma que en lo general preserv las disposiciones de la ley que abrog. Sus disposiciones suprimieron la inmigracin colectiva y ampliaron el beneficio de asilo territorial a los extranjeros de cualquier nacionalidad. Definieron asimismo los criterios para negar la entrada al pas o el cambio de calidad o caracterstica del extranjero, determinaron la necesidad de permiso previo de la Secretara de Gobernacin para que los extranjeros adquirieran bienes inmuebles, los derechos sobre stos o sobre las acciones de empresas, e instituy el delito por el que se sanciona a quienes lucran con migrantes. En julio de 1977 la Direccin General de Poblacin se transform en Direccin General de Servicios Migratorios. Finalmente, el 19 de octubre de 1993, fue creado el Instituto Nacional de Migracin, como rgano tcnico desconcentrado de la Secretara de Gobernacin, que tiene por objeto la planeacin, ejecucin, control, supervisin y evaluacin de los servicios migratorios, al igual que las relaciones de coordinacin con las diferentes dependencias de la administracin pblica federal que concurrieran en la atencin y solucin de los asuntos relacionados con la materia. La Secretara de Gobernacin, por acuerdo publicado en el Diario Oficial de la Federacin el da 18 de mayo del 2005, reconoce al Instituto Nacional de Migracin como una instancia de Seguridad Nacional, al manifestar, en su exposicin de motivos, que el Consejo de Seguridad Nacional se crea como una instancia para la coordinacin de acciones orientadas a preservar la seguridad nacional y establecer y articular las polticas en la materia. 127 Toda vez que las atribuciones del Instituto Nacional de Migracin tienen una relacin directa con la seguridad nacional, ya que de acuerdo con la LGP y el Reglamento Interior de la SG, dicho Instituto tiene, entre otras, la facultad y responsabilidad de proteger y tutelar la seguridad nacional a travs de la restriccin de la emigracin de nacionales cuando el inters nacional as lo exija; negar a los extranjeros la entrada al pas o el cambio de calidad o caracterstica migratoria cuando lo exija el equilibrio demogrfico nacional o se estime lesivo para los intereses
127

Ley de Seguridad Nacional, DOF 31/I/2005.

186

econmicos de los nacionales; suspender o prohibir la admisin de extranjeros cuando as lo determine el inters nacional; expulsar a los extranjeros en caso de que se atente en contra de la soberana o de la seguridad nacional. En consecuencia, para una adecuada realizacin de sus actividades, y con el fin de que stas se enmarquen dentro del contexto de seguridad nacional, es necesario que exista una colaboracin con el Centro de Investigacin de Seguridad Nacional, con el objeto de que ste se constituya en la institucin rectora de la Red Nacional de Investigacin y por lo tanto funja como rgano de coordinacin, definicin y articulacin de las acciones tendientes a la constitucin y operacin de la Red Nacional de Investigacin. Atendiendo a lo anterior, se acord que el Instituto Nacional de Migracin, por las atribuciones y funciones que realiza, participe en la Seguridad Nacional, por lo que se reconoce como instancia de Seguridad Nacional; por lo tanto, sus bases de datos y los sistemas de informacin que resulten pertinentes debern integrar la Red Nacional de Informacin prevista en la Ley de Seguridad Nacional. 128

IV. Marco legal vigente nacional e internacional en materia migratoria A.- Marco constitucional De conformidad con el artculo 33 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, promulgada el 5 de febrero de 1917, sern considerados como extranjeros los individuos que no posean las calidades determinadas en el artculo 30 Constitucional para ser considerados como nacionales mexicanos. En otras palabras, se trata de la persona que no rene los requisitos para ser considerada como nacional. La condicin jurdica de los extranjeros frente al Estado se entender como el conjunto de derechos y obligaciones que gozan y a los que estn sujetos, tanto las personas fsicas como morales, que se encuentran dentro del sistema legislativo, en el cual no se goza del atributo personal de ser considerados como nacionales. En el territorio nacional, todos los individuos, sin distincin alguna, estarn protegidos por las garantas individuales. Este precepto se desprende del Artculo 1 de nuestra Constitucin Poltica, que a la letra dice: En los Estados Unidos Mexicanos todo individuo gozar de las garantas que otorga esta Constitucin, las cuales no podrn restringirse ni suspenderse sino en los casos y con las condiciones que ella misma establece. Las normas sobre derechos y libertades de los extranjeros en Mxico y su integracin social deben estar supeditadas a lo que dispone nuestra Constitucin, pues cuando se trata de derechos y libertades fundamentales es y debe ser la Constitucin - al menos en principio - la nica norma de referencia; desde luego subsiste la obligacin de remitirse a los tratados y convenios que sobre derechos y libertades fundamentales ha ratificado e incorporado a su ordenamiento jurdico el Estado Mexicano. Como se puede observar, el alcance de este precepto jurdico abarca a todos los individuos, ya sean nacionales o extranjeros, siempre y cuando se encuentren dentro del territorio nacional. Por
128

Acuerdo por el que se reconoce al I.N.M. como instancia de Seguridad Nacional. DOF 18/V/05.

187

ello, los extranjeros gozarn de todos los derechos que la Ley concede a los mexicanos, aunque para ellos el ejercicio de algunos de estos derechos est condicionado a los trminos que establezca el legislador mexicano.

B.- Restricciones a las garantas individuales del extranjero consignadas en nuestra Constitucin y leyes migratorias No obstante la igualdad jurdica que deriva de nuestra Constitucin para todos los individuos, incluyendo los extranjeros que ingresen al territorio nacional, de nuestro propio texto constitucional se desprenden algunas restricciones a las garantas individuales del extranjero, mismas que se estiman violatorias de los derechos de los extranjeros reconocidas y determinadas en los Tratados Internacionales en cuanto a la proteccin de los derechos humanos.
Restriccin a la garanta de audiencia: el Artculo 33 Constitucional estipula que el Ejecutivo

de la Unin tendr la facultad exclusiva de hacer abandonar el territorio nacional inmediatamente y sin necesidad de juicio previo, a todo extranjero cuya permanencia juzgue inconveniente. Para efectos de precisin, es importante distinguir los conceptos legales entre expulsin, deportacin y extradicin. Expulsar es el acto de soberana al que alude el Artculo 33 arriba mencionado, y que constituye una prerrogativa exclusiva del Ejecutivo de la Unin, consistente en la facultad de hacer abandonar el territorio nacional, inmediatamente y sin necesidad de juicio previo a todo extranjero cuya permanencia juzgue inconveniente. En cambio, deportar es el acto jurdico administrativo de la autoridad (que debe ser motivado y fundamentado para que proceda de pleno derecho) por el cual se ordena abandonar el territorio nacional al extranjero que no rene o deja de satisfacer los requisitos sanitarios, migratorios o ambos, para su internacin y permanencia en Mxico. 129 En los casos en que se atente en contra de la soberana o la seguridad nacional, la expulsin ser definitiva. En todos los dems casos la Secretara de Gobernacin sealar el periodo durante el cual el extranjero no deber reingresar al pas. Durante dicho perodo solo podr ser readmitido por acuerdo expreso del Secretario de Gobernacin o del Subsecretario respectivo (Art. 126 LGP). La extradicin es el procedimiento a travs del cual las autoridades de dos Estados llegan a un acuerdo en virtud del cual uno de esos Estados (llamado requerido), es quien recibe la reclamacin de entrega de un extranjero y que, previos los trmites de ley nacionales e internacionales, procede a transferir a dicha persona al pas (llamado requirente) quien realiza dicha reclamacin de entrega, para que resulte enjuiciada penalmente en su pas de origen o para que cumpla y se ejecute la pena que le ha sido impuesta, bajo la circunstancia de que si existe sentencia en su contra, el extranjero que va a ser extraditado debe tener forzosamente la nacionalidad del pas requirente.
Restriccin al derecho de peticin: El derecho de peticin consiste en la facultad que todo

gobernado tiene para exigir del Estado y de las autoridades gubernamentales una respuesta a la peticin que elev. Este derecho, en materia poltica, est reservado mediante el Artculo 8

129

Rangel Solrzano, Salvador, et al. Gua del Extranjero, Ed. Oxford, Mxico 1999.

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Constitucional nicamente a los ciudadanos de la Repblica, por lo que los extranjeros no gozarn de este derecho respecto de asuntos de carcter poltico.
Restriccin al derecho de asociacin: Se entiende por asociacin toda entidad con

personalidad y sustantividad jurdica propias y distintas de las que corresponden a cada uno de los individuos participantes. El hecho de asociarse implica la persecucin de fines u objetivos de carcter permanente. Al igual que el Artculo 8 constitucional, esta garanta se limitar a los extranjeros, cuando su asociacin tenga por finalidad la de opinar o deliberar en materia de asuntos polticos nacionales.
Restriccin a los derechos de ingreso, salida y trnsito: el Artculo 32 de la LGP establece que

la SG fijar el nmero de extranjeros cuya internacin al pas podr permitirse, ya sea por actividades o por zonas de residencia, y las sujetar de preferencia segn sean sus posibilidades de contribuir al progreso nacional. Asimismo, se reconoce a toda persona el derecho de la libertad de trnsito, la cual se entiende como la facultad que tiene todo individuo para entrar y salir del pas, para desplazarse libremente por el territorio, as como para fijar o mudar su lugar de residencia dentro del mismo. Sin embargo, se subordina el ejercicio de este derecho a las facultades de las autoridades administrativas, las cuales podrn limitar dicha garanta a los extranjeros en los siguientes supuestos: 1.- Cuando as lo decrete la autoridad judicial en casos civiles o penales; 2.- Cuando exista disposicin legislativa de carcter migratorio, de salud o sobre extranjeros perniciosos que restrinjan el ejercicio de este derecho.
Restriccin al derecho real de propiedad: en nuestro sistema jurdico se reconoce la

estipulacin legal que comnmente se conoce como Clusula Calvo; sta consiste en que los extranjeros convienen, en los contratos de adquisicin de derechos reales de propiedad que celebran en el territorio nacional, en ser considerados como mexicanos respecto a dichos bienes, por lo que no podrn, por ningn motivo, invocar la proteccin de su gobierno o de sus leyes, pues perderan en beneficio de la nacin mexicana los bienes adquiridos. La restriccin aplicable a los extranjeros en materia de derecho de propiedad, consiste en incapacitar jurdicamente a las personas fsicas y a las sociedades de nacionalidad extranjera para adquirir el dominio directo de bienes inmuebles en las llamadas zonas restringidas (franja de cien kilmetros a lo largo de las fronteras y de cincuenta en las playas, en las que por bajo ningn concepto los extranjeros podrn adquirir dominio directo sobre tierras y aguas. Art. 27 Constitucional, fraccin I).
Restriccin al goce de derechos polticos: El artculo 33 constitucional estipula que quedar

prohibido a los extranjeros intervenir en los asuntos polticos del pas.

Restriccin en materia militar, martima y area: el Artculo 32 constitucional establece que

ser exclusivo de las personas que posean la nacionalidad mexicana por nacimiento, el derecho de pertenecer en tiempo de paz al activo del Ejrcito y en todo momento al activo de la Armada o de la Fuerza Area. Asimismo, marca la prohibicin para los extranjeros de servir en el Ejrcito en tiempo de paz, en las fuerzas de la polica o de seguridad pblica.
Restriccin de servicio, cargos pblicos y concesiones: se exigire por igual la condicin de ser

mexicano por nacimiento para ser capitn, piloto, patrn, maquinista, mecnico y en general 189

personal que tripule cualquier embarcacin o aeronave que se ampare con la bandera o insignia mercante mexicana. Se aplica esta regla igualmente para los cargos de capitn de puerto y todos los servicios de practicaje y comandante de aerdromo. Igualmente, se establece que se dar preferencia a los mexicanos sobre los extranjeros, en igualdad de circunstancias, cuando se trate de obtener un cargo o comisin de gobierno en donde el ser mexicano por nacimiento no sea considerado como requisito indispensable.

C.- Fundamento legal por el cual los tratados internacionales en el sistema jurdico mexicano tienen jerarqua de ley suprema El artculo 133 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos establece que la Constitucin, las leyes del Congreso de la Unin que emanen de ella y todos los tratados que estn de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la Repblica, con aprobacin del Senado, sern la Ley Suprema de la Unin. Los jueces de cada Estado se arreglarn a dicha Constitucin, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las constituciones o leyes de los Estados. De la lectura y anlisis de esta disposicin constitucional se desprende precisamente la contradiccin legislativa existente en nuestros diversos ordenamientos jurdicos, al limitar o restringir la aplicacin plena de algunas de las garantas individuales contempladas por nuestra Constitucin a favor de los extranjeros que hubieren ingresado al territorio nacional, sea esto de manera legal o ilegal; lo mismo puede observarse respecto a disposiciones legales administrativas, que marginan o discriminan en su trato a los extranjeros internados al pas de manera ilegal.

1. Legislacin migratoria Es importante destacar que el marco jurdico regulatorio de la actividad migratoria se encuentra contemplado principalmente en los siguientes ordenamientos legales: a) Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.

b) Tratados internacionales suscritos por Mxico sobre la proteccin de los derechos humanos: Primer Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos. Adoptado 16 de diciembre de 1966. Segundo Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos Destinado a Abolir La Pena de Muerte. Aprobado 15 de diciembre 1989. Convencin Americana sobre Derechos Humanos Pacto San Jos de Costa Rica. Aprobado 22 noviembre 1969. Protocolo a la Convencin Americana Sobre Derechos Humanos Relativo a la Pena de Muerte. Aprobado 6 agosto 1990 Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. Aprobado 18 diciembre 1980

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Protocolo Adicional a la Convencin Americana Sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales y Culturales. Protocolo de San Salvador. Aprobado 12 diciembre 1995. Convencin Contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes. Aprobado 9 diciembre 1985. Convencin Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura. Aprobado 9 diciembre 1985. Convencin Internacional para la Supresin de la Trata de Mujeres y Menores. Adoptado 30 septiembre 1921. Protocolo que Modifica el Convenio para la Represin de la Trata de Mujeres y Menores del 30 de septiembre de 1921 y el Convenio para la Represin de la Trata de Mujeres Mayores de Edad, del 11 de octubre de 1933. Aprobado 30 diciembre 1948. Convenio para la Represin de la Trata de Personas y de la Explotacin de la Prostitucin Ajena. Adoptado 2 diciembre 1949. Convencin Sobre El Asilo Poltico. Aprobado 26 diciembre 1933. Convencin Sobre El Asilo Diplomtico. Aprobado 28 marzo 1954. Convencin Sobre El Asilo Territorial. Aprobado 28 marzo 1954. Convencin Interamericana Sobre Concesin de los Derechos Civiles de la Mujer. Aprobado 30 abril 1948. Convencin Interamericana Sobre Concesin de los Derechos Polticos de la Mujer. Aprobado 2 mayo 1948. Convencin Sobre los Derechos Polticos de la Mujer. Aprobado 20 diciembre 1952. Convencin Sobre la Nacionalidad de la Mujer Casada. Abierta 29 enero 1957 Convencin Sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin Contra la Mujer. Adoptada el 18 diciembre 1979. Convencin Sobre el Consentimiento para el Matrimonio, la Edad Mnima para Contraer Matrimonio y el Registro de los Matrimonios. Abierta 7 noviembre 1962. Convencin Internacional Sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin Racial. Aprobada 21 diciembre 1965. Convenio Relativo a la Igualdad de Remuneracin entre la Mano de Obra Masculina y la Mano de Obra Femenina por un Trabajo de Igual Valor. Adoptado 29 junio 1951 Convenio Relativo a la Discriminacin en Materia de Empleo y Ocupacin. Adoptado 25 junio 1958. Convenio para la Prevencin y la Sancin del Delito de Genocidio. Adoptado 9 diciembre 1948. La Convencin Internacional Sobre la Proteccin de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y sus Familiares fue ratificada por la Cmara de Senadores del Congreso de la Unin el 8 de marzo de 1999. Todos los tratados anteriores salvaguardan los derechos de los nacionales como de los extranjeros, y deben ser fundamento de cualquier ley, tanto migratoria como de otra naturaleza, que, en cumplimiento con los compromisos internacionales asumidos por el gobierno mexicano, debern buscar preservar los derechos fundamentales del hombre. c) Leyes: Ley General de Poblacin. D.O.F. 7/I/1974 Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal. D.O.F. 29/XII/1976 191

Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos. D.O.F. 31/XII/1982 Ley Federal de Procedimiento Administrativo. D.O.F. 4/VIII/1994 Ley de Inversin Extranjera. D.O.F. 27/XII/1993 Ley General de Sociedades Mercantiles. D.O.F. 4/VIII/1934 Ley Federal del Trabajo. D.O.F. 1 /IV/1970 Ley de Nacionalidad. D.O.F. 23/I/1998 Ley de la Comisin Nacional de Derechos Humanos. D.O.F. 22/XI/2001

d) Cdigos: Cdigo Civil Federal D.O.F. 26/V/1928. Reformado D.O.F. 29/V/2000 Cdigo de Comercio. D.O.F. del 7/X/1889 al 13/XII/1889 Cdigo Fiscal de la Federacin. D.O.F. 31/XII/1981. e) Reglamentos: Reglamento Interior de la Secretara de Gobernacin. D.O.F. 31/VIII/1988. Reglamento de la Ley General de Poblacin. D.O.F 14/IV/2000. Reglamento de la Ley de Inversin Extranjera y del Registro Nacional de Inversiones Extranjeras. D.O.F. 8/IX/1998. f) Disposiciones administrativas internacionales: Acuerdo para la Desregularizacin de la Actividad Empresarial D.O.F. 24/XI/1995. Bases de Desempeo que establecen por una parte la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico y de la Contralora y Desarrollo Administrativo y por la otra la Secretara de Gobernacin y el Instituto Nacional de Migracin. D.O.F. 1/XI/1999. g) Disposiciones administrativas del sector y del I.N.M. Acuerdo por el que se dan a conocer los trmites inscritos en el Registro Federal de Trmites Empresariales que aplica la Secretara de Gobernacin y su sector coordinado, y se establecen diversas medidas de mejora regulatoria. D.O.F. 23/II/2000. Acuerdos por los que se delegan facultades para autorizar trmites migratorios y ejercer las atribuciones previstas en la Ley General de Poblacin y su Reglamento a favor de los Funcionarios de este Instituto, no solo en sus Oficinas Centrales, sino en las diferentes Delegaciones Regionales y Locales, en el mbito territorial de su competencia, y en las reas de Administracin a su cargo, publicadas en el D.O.F. h) Legislacin de seguridad social Ley del Seguro Social publicada en el D.O.F. el da 21 de diciembre de 1995. Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores publicada el da 24 de abril de 1972.

2.- Calidades migratorias (sistema de visas) Despus de analizar los principios del sistema migratorio mexicano y su marco jurdico, corresponde analizar brevemente la inmigracin legal de los extranjeros a nuestro pas, al amparo de los diversos ordenamientos jurdicos vigentes, en particular de la LGP y su Reglamento. 192

Todo extranjero que pretenda internarse, permanecer o salir de nuestro pas, debe sujetarse a las normas legales establecidas por el Estado, sin perder de vista que estos derechos y libertades que le son reconocidos siguen siendo derechos constitucionales, amparados por la proteccin de la Carta Magna, pero en cuanto a su contenido son derechos de configuracin legal del Estado, por lo que las leyes migratorias determinan, de acuerdo a su normatividad, la condicin jurdica en que se encuentran los extranjeros; en las mismas se establecen las condiciones para su admisin, estancia y salida del pas. La Calidad Migratoria es el carcter o estado jurdico que la autoridad migratoria confiere a un extranjero para ingresar o permanecer en territorio nacional; en nuestra legislacin vigente se establecen o reconocen tres calidades migratorias: a) No Inmigrante b) Inmigrante c) Inmigrado La LGP en su artculo 58 estipula que ningn extranjero podr tener dos calidades o caractersticas migratorias simultneamente. Una vez admitido el extranjero, el Gobierno le otorga una Forma Migratoria que es el documento que acredita la legal estancia en el pas de los extranjeros. Existen diferentes formas migratorias de acuerdo a sus calidades y caractersticas migratorias; cada una de ellas contiene las condiciones de autorizacin y limitaciones que correspondan, as como las restricciones migratorias con las que ingresan al pas y las actividades que pueden desempear durante su estancia, incluyendo la vigencia del documento, los datos personales de los extranjeros titulares del mismo. Estos ltimos son utilizados por el I.N.M. para el control y la estadstica del movimiento migratorio. a) No inmigrantes Se entiende por no inmigrante al extranjero que con permiso de la Secretara de Gobernacin se interna en el pas temporalmente. El marco legal de esta calidad migratoria se encuentra regulado en los artculos 42 y 43 de la LGP y 160, 161 del RLGP. La admisin al pas de un extranjero le obliga a cumplir estrictamente con las condiciones que fije el INM y con las dems disposiciones que establezcan las leyes respectivas. (Manual de Trmites Migratorios del I.N.M. D.O.F. 21/IX/2000.). Conforme a la LGP, la calidad de No Inmigrante tiene a su vez una serie de subdivisiones, tambin denominadas caractersticas migratorias, de acuerdo a la actividad que los extranjeros realizan en el pas, as como a las condiciones bajo las cuales que se internan y permanecen en l. Las caractersticas migratorias reconocidas en la LGP son: i- Turista. Es aquel extranjero que se interna al pas con fines de recreo o salud, para realizar actividades artsticas, culturales o deportivas, no remuneradas ni lucrativas, con temporalidad mxima de seis meses improrrogables; sin embargo la temporalidad es sujeta a ampliacin para completar este periodo en caso de que se requiriera, cuando la autorizacin inicial fue menor a los seis meses. (Art. 42 fraccin I de la LGP y 160 del RLGP). Los elementos fundamentales de sta caracterstica son: no puede realizar actividades lucrativas o remuneradas; slo tiene una temporalidad de 6 meses improrrogables. El documento migratorio correspondiente es la FMT. (Forma Migratoria de Turista). 193

ii- Transmigrante. Es el extranjero que se interna al pas en su trnsito hacia otro, y que podr permanecer en territorio nacional hasta por treinta das improrrogables; esta caracterstica es susceptible de ampliacin hasta el limite de 30 das cuando la autorizacin inicial fuere menor a este lapso. (Art. 42 fraccin II de la LGP y 161 del RLGP). En esta modalidad se debe acreditar permiso de admisin (Visa) al pas al que se dirige y del trnsito en los pases limtrofes con la Repblica Mexicana comprendidos en la ruta. Esta caracterstica migratoria por disposicin jurdica no admite cambios de calidad o caracterstica migratoria. Su documento migratorio es FM6 (No Inmigrante Transmigrante). iii- Visitante. Es el extranjero cuyo objetivo es dedicarse al ejercicio de alguna actividad lucrativa o no, siempre y cuando sea lcita y honesta y con autorizacin para permanecer en el pas hasta por un ao, con la prerrogativa de entradas y salidas mltiples durante su estancia, y que puede ser prorrogable por cuatro aos ms, de un ao cada una. (Art. 42 fraccin III de la LGP y 162 y 163 del RLGP). Esta caracterstica de No Inmigrante Visitante es la nica que tiene diez posibilidades de eleccin denominadas modalidades y que reflejan el propsito de la estancia del extranjero en el pas y/o la actividad que desarrollar. Es importante destacar que en la prctica migratoria se ha admitido que en las actividades lucrativas se distinga entre remuneradas y no remuneradas, atendiendo a la fuente pagadora. Si el ingreso econmico se obtiene en Mxico, se considera como remunerada, y si proviene del extranjero se considera como no remunerada, cabe aclarar que esta ltima clasificacin queda a juicio de la autoridad migratoria encargada de otorgar la Visa de Trabajo. Visitante de Negocios e Inversionista. Cuando su internacin o permanencia en el pas tenga como propsito conocer diferentes alternativas de inversin, realizar una inversin directa o supervisarla, representar a una empresa extranjera o realizar transacciones comerciales; bajo esta caracterstica y modalidad, el extranjero no puede realizar actividades remuneradas en Mxico, y su permanencia en el pas es hasta por treinta das improrrogables. Se interna con las formas migratorias de Negocios FMN para nacionales de Canad y de los Estados Unidos de Amrica, y la forma migratoria FMVC para los dems pases. Modalidades bajo las cuales pueden internarse: Visitantes de negocios: Los que pretendan llevar a cabo alguna actividad de negocios relacionados con: La investigacin y diseo; El cultivo, manufactura y produccin La comercializacin, venta, distribucin y Servicios posteriores a la venta. Comerciantes e inversionistas: los que pretenden realizar intercambios comerciales de bienes y servicios, o establecer, desarrollar, administrar o prestar asesora o servicios tcnicos para administrar una inversin, en la cual se hayan comprometidos o estn en vas de comprometer capital extranjero. Visitante Tcnico o Cientfico. Cuando se dedique a actividades cientficas, tcnicas o de asesora; dentro de esta clasificacin se incluye al extranjero cuya internacin tenga como propsito la iniciacin o ejecucin de un proyecto de inversin especifico, dar asesora a instituciones pblicas o privadas, realizar, preparar o dirigir investigaciones cientficas, dar conferencias, cursos o divulgar algn tipo de conocimiento, realizar actividades tcnicas en la elaboracin de un proyecto de inversin, disear o iniciar la operacin o construccin de una planta, capacitar a otros tcnicos bajo contratos de prestacin de servicios previamente pactados o prestar servicios contemplados en un contrato de transferencia de tecnologa, patentes o marcas. (Art. 42 fraccin III de la LGP y 163 fraccin II del RLGP); su 194

documento migratorio es la FM3 y el permiso se otorgar hasta por un ao; podrn concederse hasta cuatro prrrogas por igual temporalidad, cada una con entradas y salidas mltiples. Visitante Rentista. Se puede otorgar cuando el extranjero visitante viva en el pas gracias a sus recursos trados del extranjero, de las rentas que stos produzcan, de cualquier ingreso proveniente del exterior o de sus inversiones en el pas; su documento migratorio es la FM3 y el permiso se otorgar hasta por un ao; podrn concederse hasta cuatro prrrogas por igual temporalidad, cada una con entradas y salidas mltiples. (Art. 42 fraccin III de la LGP y 163 del RLGP); su documento migratorio es la FM3 (12 Manual de Trmites Migratorios del I.N.M. D.O.F. 21/IX/2000). El rentista deber acreditar el monto mnimo fijado por el RLGP y se tomar en cuenta por la autoridad migratoria que cuando acredite la adquisicin de un bien inmueble destinado para uso propio como casa habitacin, se tomar hasta el equivalente del 50% de dicho monto. Actualmente, de acuerdo con el Manual de Trmites Migratorios vigente, el monto mensual sealado es de doscientos cincuenta veces el salario mnimo vigente en el D.F., y para los dependientes familiares es de ciento veinticinco veces el salario mnimo. 130 Visitante Profesional. Cuando su internacin tenga como finalidad el ejercicio de una profesin en forma independiente o mediante la prestacin de servicios a empresas o instituciones pblicas o privadas. (Art. 42 fraccin III de la LGP y artculo 163 fraccin IV del RLGP); su documento migratorio es la FM3 y el permiso se otorgar hasta por un ao; podrn concederse hasta cuatro prrrogas por igual temporalidad cada una con entradas y salidas mltiples. Si el extranjero realizara estas actividades como persona fsica con actividades empresariales, requerir adems de los documentos establecidos en el Manual de Trmites Migratorios, su ttulo profesional y en su caso copia de la cdula profesional expedida por la Direccin General de Profesiones de la Secretara de Educacin Pblica, segn lo dispuesto en la Ley de Profesiones en los artculos 2 y Segundo Transitorio. En el caso de mdicos, tambin se requerir copia del registro correspondiente otorgado por la Secretara de Salud, o la autorizacin de sta para el ejercicio de la medicina por parte del interesado. 131 Visitante Cargo de Confianza. Es aplicable al extranjero que pretende internarse al pas para asumir cargos de direccin, de administrador nico u otros de absoluta confianza en empresas, instituciones o negociaciones establecidas en la Repblica Mexicana. (Art. 42 fraccin III de la LGP y Art. 163 fraccin V del RLGP); su documento migratorio es la FM3 y el permiso se otorgar hasta por un ao; podrn concederse hasta cuatro prrrogas por igual temporalidad, cada una con entradas y salidas mltiples. Visitante Observador de Derechos Humanos. Se aplica a aquellos extranjeros que pretendan internarse a Mxico para conocer la situacin de los derechos humanos in situ, independientemente de que pertenezcan o no a un Organismo No Gubernamental. (Art. 163 fraccin VI del RLGP). La temporalidad autorizada ser de diez das contados a partir de la fecha de ingreso al territorio nacional; el Comisionado podr autorizar la ampliacin de la temporalidad concedida y en su caso la prerrogativa de entradas y salidas mltiples, a excepcin del Directivo de mayor rango de Organizaciones No Gubernamentales Internacionales con status del Consejo Econmico y Social de la ONU, cuya estancia en el

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pas podr ser autorizada hasta por un ao, y podr ser prorrogada hasta su vencimiento a solicitud del interesado; su documento migratorio es la FMVE. Visitante para Conocer Procesos Electorales. Se le otorga al extranjero que se interna al territorio nacional para conocer las modalidades del desarrollo de procesos electorales, federales o estatales en su caso. (Art. 163 fraccin VII del RLGP). Toda solicitud deber ser avalada por el Organismo Electoral federal o local de que se trate, y el interesado deber acreditar que pertenece a una organizacin, institucin o asociacin que tenga objetivos congruentes con la actividad que pretenda realizar; su documento migratorio es la FMVE. Visitante Consejero. Cuando pretenda asistir a asambleas y sesiones del consejo de administracin de empresas. (Art. 42 fraccin III de la LGP y 163 fraccin VIII del RLGP). Su documento migratorio es la FM3; el permiso se autorizar por la temporalidad hasta por un ao prorrogable hasta cuatro veces ms por igual temporalidad cada una, con la prerrogativa de entradas y salidas mltiples. Visitante Artista o Deportista. Cuando el propsito sea realizar actividades artsticas, deportivas o similares. (Art. 42 fraccin III de la LGP). La Autoridad Migratoria autorizar bajo esta modalidad a los extranjeros, cuando a su juicio considere que sus actividades contribuyen a la creatividad y difusin artstica y deportiva del pas. Podr ser solicitada por alguna empresa, institucin o asociacin o bien por el extranjero cuando pretenda realizar actividades en forma independiente. 132 Otros Visitantes. En de esta categora se cuentan los visitantes no contemplados en las anteriores modalidades, y que pretenden dedicarse al ejercicio de alguna actividad lucrativa o no, siempre que sea lcita y honesta y podrn contar con autorizacin para permanecer en el pas hasta por un ao. (Art. 42 fraccin VIII de la LGP). Su documento migratorio es la FM3; el permiso se autorizar por una temporalidad mxima de un ao, prorrogable hasta cuatro veces ms por igual temporalidad, cada una con la prerrogativa de entradas y salidas mltiples. Dentro de esta categora se encuentran, entre otras, las visas para agricultores y visas humanitarias por cuestiones de salud. Ministro De Culto o Asociado Religioso. Es aquel extranjero que se interna para ejercer el ministerio de cualquier culto o para la realizacin de labores de asistencia social y filantrpicas, que coincidan con los fines de la asociacin religiosa a la que pertenezca, siempre que sta cuente con registro previo ante la Secretara de Gobernacin y que el extranjero posea, con antelacin, el carcter de ministro de culto o de asociado en los trminos de la Ley de Asociaciones Religiosas y Culto Pblico. El permiso se otorgar hasta por un ao y podrn concederse hasta cuatro prrrogas por igual temporalidad cada una, con entradas y salidas mltiples; para su otorgamiento tiene que contar previamente con la anuencia que expida la Secretara de Gobernacin a travs de la Direccin de Asuntos Religiosos, de conformidad con la Ley de Asociaciones Religiosas y Culto Pblico. (Art. 42 fraccin IV de la LGP y 164 del RLGP); su documento migratorio es la FM3. Asilado Poltico. Es el extranjero que se interna para proteger su libertad o su vida de persecuciones polticas en su pas de origen, autorizado por el tiempo que la Secretara de Gobernacin juzgue conveniente atendiendo a las circunstancias que en cada caso concurran; esto puede prorrogarse por anualidades y de manera indefinida si subsisten las condiciones que motivaron su autorizacin. Si el asilado poltico viola las leyes nacionales, sin perjuicio de las sanciones que por ello le sean aplicables, perder su caracterstica migratoria, y la misma Secretara le podr otorgar la calidad que juzgue conveniente para continuar su legal
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estancia en el pas. Asimismo, si el asilado poltico se ausenta del pas, perder todo derecho a regresar en esta calidad migratoria, salvo que haya salido con permiso de la propia Dependencia, o bien si permanece fuera del pas por ms tiempo del autorizado, o viola alguna ley nacional (Art. 42 fraccin V de la LGP y 165 del RLGP); su documento migratorio es la FM3. Los asilados polticos, a pesar de que el motivo de su estancia es el de proteger su libertad o vida, pueden desarrollar actividades lucrativas o no, previa autorizacin de la Secretara de Gobernacin. El asilo poltico se puede obtener por dos vas: - Asilo Diplomtico, cuando el extranjero que solicite asilo lo haga a la Embajada Mexicana en el lugar de residencia el mismo, y que sea originario del pas en donde aquellas Sedes Diplomticas se encuentran. - Asilo Territorial, cuando los extranjeros lleguen a territorio nacional huyendo de las persecuciones polticas de que son objeto. Refugiado. Es aquel extranjero que se interna para proteger su vida, seguridad o libertad cuando hayan sido amenazadas por violencia generalizada, agresin extranjera, conflictos internos, violacin masiva de derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden pblico en su pas de origen, y que lo hayan obligado a huir a otro. No quedan comprendidas en la presente caracterstica migratoria aquellas personas que son objeto de persecucin poltica. La Secretara de Gobernacin renovar su permiso de estancia en el pas cuantas veces lo estime necesario. Si el refugiado viola las leyes nacionales, sin perjuicio de las sanciones que por ello le sean aplicables, perder su caracterstica migratoria y la misma Secretara le podr otorgar la calidad que juzgue procedente para continuar su legal estancia en el pas. Asimismo, si el refugiado se ausenta del pas, perder todo derecho a regresar en esta calidad migratoria, salvo que haya salido con permiso de la propia Secretara. El refugiado no podr ser devuelto a su pas de origen ni enviado a cualquier otro donde su vida, libertad o seguridad se vean amenazadas (Art. 42 fraccin VI de la LGP y 166 del RLGP); su documento migratorio es la FM3. La Secretara de Gobernacin podr dispensar la sancin a que se hubiere hecho acreedor por su internacin ilegal al pas al extranjero a quien se otorgue esta caracterstica migratoria, atendiendo al sentido humanitario y de proteccin que orienta la institucin del refugiado. Estudiante. Es el extranjero cuyo propsito es iniciar, terminar o perfeccionar estudios en instituciones o planteles educativos oficiales, o incorporados con reconocimiento oficial de validez, o para realizar estudios que no lo requieran, con prrrogas anuales y con autorizacin para permanecer en el pas slo el tiempo que duren sus estudios y el que sea necesario para obtener la documentacin final escolar respectiva; puede ausentarse del pas cada ao, hasta por 120 das en total; si estudia en alguna ciudad fronteriza y es residente de localidad limtrofe no se aplicar la limitacin de ausencias sealada. (Art. 42 fraccin VIII de la LGP y 168 del RLGP); su documento migratorio es la FM3-Estudiante. El cnyuge y los familiares del estudiante tendrn la misma calidad y caracterstica migratoria de ste; se autoriza la internacin nicamente a familiares dentro del primer grado de parentesco, previa comprobacin del mismo y bajo la modalidad de dependientes econmicos. Los estudiantes tienen prohibicin de realizar actividades remuneradas o lucrativas, salvo las de prcticas profesionales y servicio social, ya que ningn extranjero puede tener dos caractersticas o calidades migratorias de forma simultnea. Visitante Distinguido. En casos especiales, de manera excepcional, podrn otorgarse permisos de cortesa para internarse y residir en el pas hasta por seis meses, prorrogables a juicio de la Autoridad Migratoria, a investigadores, cientficos o humanistas de prestigio internacional, periodistas o a otras personas prominentes. Generalmente es otorgado por el 197

Servicio Exterior Mexicano, a travs de sus Embajadas o Consulados, a personalidades destacadas y que han sido invitadas por el Gobierno Mexicano. (Art. 42 fraccin VIII de la LGP y 169 del RLGP); su documento migratorio es la FM16. Visitante Local. Son los extranjeros que visitan puertos martimos o ciudades fronterizas sin que su permanencia exceda de tres das. Dicho permiso se constrie a los lmites de la zona de puerto o cuidad fronteriza. No admite cambio de caracterstica migratoria o modalidad dentro de la misma calidad de No Inmigrante. (Art. 42 fraccin IX de la LGP y 170 del RLGP); su documento migratorio es el FMVL. Visitante Provisional. Son los extranjeros que desembarcan provisionalmente en puertos martimos o aeropuertos con servicio internacional y cuya documentacin carece de algn requisito secundario, por una temporalidad de hasta 30 das. En estos casos debern constituir depsito o fianza que garantice su regreso al pas de procedencia, de su nacionalidad o de su origen, si no cumplen el requisito en el plazo concedido. (Art. 42 fraccin X de la LGP y 171 del RLGP). Corresponsal. Es aquel extranjero cuyo objetivo es realizar actividades propias de la profesin de periodista, para cubrir un evento especial o para su ejercicio temporal, siempre que acredite debidamente su nombramiento o ejercicio de la profesin en los trminos que determine la Secretara de Gobernacin. El permiso se otorgar hasta por un ao, y podrn concederse prrrogas por igual temporalidad cada una, con entradas y salidas mltiples. (Art. 42 fraccin XI de la LGP y 172 del RLGP). Requiere permiso previo expedido por la Secretara de Gobernacin, a travs de su Departamento de Comunicacin Social, para iniciar el trmite ante el Instituto Nacional de Migracin; su documento migratorio es la FM3. Para los efectos de la fraccin XI del Artculo 42 de la Ley quedan comprendidos en la caracterstica migratoria de corresponsal los extranjeros que desarrollen actividades como periodistas, reporteros, cronistas, informadores, fotgrafos y otras similares, a juicio de la autoridad migratoria, para medios impresos, radiofnicos, televisivos y cualquier otro de comunicacin. 133 Dependiente Econmico. Todo extranjero que se interne al pas como No Inmigrante podr solicitar el ingreso de su cnyuge y familiares en primer grado, a los cuales se podr conceder la misma caracterstica migratoria y temporal que al No Inmigrante titular, bajo la modalidad de dependiente econmico. (Art. 42 de la LGP). Cabe destacar que este artculo menciona nicamente a los familiares en primer grado de los No Inmigrantes, sin hacer ninguna otra restriccin, ni aclaracin en lnea recta ascendente o descendiente; su documento migratorio es la FM3 y la temporalidad de permanencia en el pas y sus prrrogas dependen del titular de quien dependen econmicamente. El Artculo 48 fraccin VII se establece que los hijos y hermanos extranjeros que pretendan internarse al pas como dependientes econmicos solo podrn admitirse dentro de esta categora cuando sean menores de edad, salvo que tengan impedimento debidamente comprobado para trabajar o estn estudiando en forma estable. Es importante mencionar que en el Artculo 7 de la Ley General de Poblacin se establece que en los asuntos de orden migratorio la Secretaria de Gobernacin velar por el respeto a los Derechos Humanos y especialmente por la integridad familiar de los sujetos a esta ley. Agricultor. La LGP no contempla una caracterstica migratoria especial para los agricultores; sin embargo existe la forma migratoria para Visitantes Agrcolas Temporales bajo la caracterstica de No Inmigrante Visitante regulada por la fraccin III del Artculo 42 de la
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LGP y de conformidad con las circulares nmero CRE/280/97 y CRE/247/97, que es aplicable para trabajar temporalmente en las fincas caeras, ganaderas y plataneras del Estado de Chiapas; su documento migratorio es FMVA. a.1) Cambio de caracterstica migratoria o ampliacin de actividad y/o de empleador en la calidad de no inmigrantes. Conforme al Artculo 60 de la LGP y 140 y 141 del RLGP, el cambio de caracterstica migratoria o ampliacin de actividad no aplica a extranjeros que se hubieren internado como turistas, transmigrantes, visitantes locales, visitantes provisionales y visitantes observadores. Esta circunstancia obedece a que los artculos mencionados estipulan que, para que un extranjero pueda dedicarse a otra actividad adems de aquellas que le hayan sido expresamente autorizadas, deber obtener el permiso correspondiente de la autoridad migratoria, previo cumplimiento de los requisitos establecidos en los ordenamientos migratorios vigentes. a.2) Cambio de calidad migratoria de no inmigrante a inmigrante. Los extranjeros con la calidad de no-inmigrante podrn cambiar su calidad migratoria a inmigrante en los trminos de los Artculos 110, 111 y 112 del RLGP, que determinan los requisitos establecidos por la autoridad migratoria, para modificar la calidad migratoria de un extranjero en el pas, por lo que para obtener la calidad y caracterstica de inmigrante se debern cumplir con los requisitos correspondientes contenidos en estos ordenamientos y los expresamente establecidos en el Manual de Trmites Migratorios del I.N.M.

b) Inmigrantes Del latn inmigrare: ir a vivir a un pas extranjero con la intencin de establecerse en l. Un inmigrante es aquel extranjero que se interna al pas con el propsito de radicar permanentemente en l, en tanto adquiere la calidad de Inmigrado (Residencia Definitiva) (Art. 44 de la LGP). Los extranjeros bajo la calidad de Inmigrantes se aceptarn en el pas hasta por cinco aos, con refrendos anuales durante dicha temporalidad, y tendrn la obligacin de acreditar a la Secretara de Gobernacin que estn cumpliendo con las condiciones que les fueron sealadas al autorizar su internacin, as como con las diversas disposiciones legales aplicables.

Caractersticas migratorias de los inmigrantes: al igual que los no-inmigrantes, respecto de los inmigrantes, la LGP reconoce diversas caractersticas migratorias en estas modalidades: i. Rentista. Es aquel extranjero que vivir de recursos trados del exterior y/o de los intereses que le produzca la inversin de su capital en certificados, ttulos y bonos del Estado o de las instituciones nacionales de crdito u otras que determine la Secretara de Gobernacin o de cualquier ingreso permanente que proceda del exterior. El monto mnimo requerido ser el que fije el Reglamento de la Ley General de Poblacin. La Secretara de Gobernacin podr autorizar a personas que posean esta caracterstica migratoria para que presten sus servicios como profesores, cientficos, investigadores cientficos o tcnicos, cuando estime que estas actividades sean benficas para el pas (Art. 48 Fraccin I de la LGP y 180 del RLGP). 199

ii. Inversionista. Es aquel extranjero que invertir su capital en la industria, comercio y servicios, de conformidad con las leyes nacionales, siempre que contribuya al desarrollo econmico y social del pas y que se mantenga durante el tiempo de residencia del extranjero el monto mnimo que fije el Reglamento de la Ley General de Poblacin. (Art. 48 fraccin II de la LGP y 181 del RLGP). iii. Profesional. Es aquel extranjero autorizado para ejercer una profesin. En el caso de que se trate de profesiones que requieran ttulo profesional para su ejercicio, se deber cumplir con las disposiciones reglamentarias que regulan el Artculo 5to. Constitucional. (Art. 48 fraccin III de la LGP y 182 del RLGP). iv. Cargos de Confianza. Se otorgar a aquellos extranjeros que busquen asumir cargos de direccin, de administrador nico u otros cargos de absoluta confianza en empresas o instituciones establecidas en la Repblica, siempre que a criterio de la Secretara no se presente duplicidad de cargos y que el servicio de que se trate amerite la internacin al pas. (Art. 48 fraccin IV de la LGP y 183 del RLGP). v. Cientfico. Se otorgar a aquellos extranjeros autorizados para dirigir o realizar investigaciones cientficas, para difundir sus conocimientos cientficos, preparar investigadores o realizar trabajos docentes, siempre y cuando estas actividades sean realizadas en inters del desarrollo nacional a juicio de la Secretara de Gobernacin, tomando en consideracin la informacin que proporcionen las instituciones que estime conveniente consultar. (Art. 48 fraccin V de la LGP y 184 del RGLP). vi. Tcnico. Se otorgar a aquellos extranjeros autorizados para realizar alguna investigacin aplicada dentro de la produccin, as como para desempear funciones tcnicas o especializadas que no puedan ser prestadas, a juicio de la propia Secretara, por residentes en el pas. (Art. 48 fraccin VI de la LGP y 185 del RLGP). vii. Familiares. Este apartado es aplicable a aquellas personas que tengan como objetivo primordial el vivir bajo la dependencia econmica del cnyuge o de un pariente consanguneo, inmigrante, inmigrado o mexicano en lnea recta sin lmite de grado o transversal hasta el segundo. (Art. 48 fraccin VII de la LGP y 186 del RLGP). viii. Artistas y deportistas: Se otorgar a aquellos extranjeros autorizados para realizar actividades artsticas, deportivas o anlogas, siempre y cuando resulten benficas para el pas a juicio de la Secretara y que contribuyen a la creatividad y difusin artstica y deportiva del pas. (Art. 48 fraccin VIII de la LGP y 187 y 189 del RLGP). Para los efectos de este artculo se consideran actividades anlogas las de promocin artstica, deportiva y cultural y las dems que a su juicio determine la Autoridad Migratoria. ix. Asimilados. Esta caracterstica se podr otorgar al extranjero que manifieste expresamente su inters en continuar residiendo en el pas, a efecto de llegar a obtener la calidad de inmigrado y que sus actividades no encuadren en las otras caractersticas mencionadas en el artculo 48 de la Ley General de Poblacin, siempre y cuando acredite que han cumplido con alguno de los supuestos y asimilacin que se detallan a continuacin: 200

Si se tiene o tuvo vnculo matrimonial con mexicano o mexicana y que cuente con una legal estancia en el pas de tres aos anteriores a la fecha de la solicitud. Si vive en unin libre con mexicano o mexicana y cuenta con una estancia legal en el pas de cinco aos anteriores a la fecha de la solicitud. Si tiene o tuvo hijo mexicano, consanguneo o por adopcin y cuanta con legal estancia en el pas de cinco aos anteriores a la fecha de la solicitud, acreditando la filiacin correspondiente con documentos fehacientes, as como el cumplimiento de las obligaciones de alimentos que se le imponen por las disposiciones respectivas. Si es designado tutor o curador de un mexicano o mexicana menor de edad o mayor de edad incapacitado, acreditndolo conforme a las disposiciones legales correspondientes. Adicionalmente deber acreditar las obligaciones que en materia de alimentos le imponen las disposiciones respectivas. Si cuenta con una estancia como no inmigrante visitante mayor a cinco aos a la fecha de presentacin de la solicitud respectiva 17 21(Art. 48 fraccin IX de la LGP y 188 del RLGP). b.1) Cambio de caracterstica dentro de la calidad de inmigrante. Los artculos 110, 111 y 112 del RLGP permiten que un extranjero que tenga la calidad de inmigrante pueda modificar su caracterstica migratoria o las condiciones a que est sujeta su legal estancia en el pas siempre y cuando medien causas que lo justifiquen y se cumpla con lo establecido en la normatividad migratoria. Asimismo, puede dedicarse a otras actividades adems de aquellas que le hayan sido expresamente autorizadas previo permiso de la Autoridad Migratoria y cumpliendo los requisitos establecidos en sus Ordenamientos Jurdicos (Art. 60 de la LGP y 140 del RLGP). c) Inmigrados Conforme a lo estipulado en el artculo 52 de la LGP, el inmigrado es el extranjero que adquiere derechos de residencia definitiva en el pas; su marco legal se encuentra regulado en los artculos 52, 53, 54, 55, 56, 57 de la LGP. Los extranjeros que se encuentren en el pas al amparo de la calidad migratoria de inmigrante y que tengan residencia legal en el pas durante cinco aos, podrn adquirir la calidad migratoria de inmigrado, siempre que hayan observado las disposiciones de la Ley General de Poblacin y de su Reglamento, y que sus actividades hayan sido honestas y positivas para la comunidad. La calidad de inmigrado se podr obtener nicamente por declaracin expresa de la Secretara de Gobernacin, y los extranjeros que obtengan dicha la calidad debern sujetarse a las siguientes disposiciones: i. El inmigrado podr dedicarse a cualquier actividad lcita, con las limitaciones que imponga la Secretara de Gobernacin de acuerdo con el Reglamento de la Ley General de Poblacin y dems disposiciones aplicables. ii. El inmigrado podr salir y entrar al pas libremente, pero si permanece en el extranjero ms de tres aos consecutivos perder su calidad migratoria, lo mismo que si en un lapso de diez aos

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estuviera ausente ms de cinco. Estos cmputos se realizan a partir de la fecha de la declaratoria de inmigrado, en la forma y trminos que establezca el Reglamento. iii. Fotocredencial de inmigrado. Todo extranjero que obtenga su declaracin de inmigrado deber acudir al Registro Nacional de Extranjeros del Instituto Nacional de Migracin a tramitar su fotocredencial de inmigrado que har las veces de su documento migratorio que ampare su legal estancia en el pas. c.1) Diplomticos y Agentes Consulares. Existe una disposicin expresa para los diplomticos y agentes consulares extranjeros acreditados en el pas, as como otros funcionarios que se encuentren en la Repblica por razones de representacin oficial de sus gobiernos, en el sentido de que no pueden adquirir derechos de residencia por mera razn de tiempo. Al cese de sus representaciones y cuando por razones personales deseen seguir radicando en la Repblica, debern llenar los requisitos ordinarios, en cuyo caso el Instituto Nacional de Migracin est facultado para otorgar a dichos extranjeros, por razones de reciprocidad internacional, las facilidades que en los pases extranjeros correspondientes se otorguen en esta materia a los que hubieren sido representantes mexicanos. (Art. 57 de la LGP).

V. La inmigracin ilegal o irregular Tras analizar y comentar las principales caractersticas de la inmigracin legal, es oportuno comentar algunas de las situaciones y problemas que se presentan respecto de la denominada inmigracin ilegal o irregular. Para este efecto, se debe recordar y tener presente que el artculo 11 de la Constitucin General contempla la Garanta Individual de Libertad de Trnsito o Libertad de Movimiento. Esta garanta, al igual que muchos otros derechos fundamentales, no es absoluta, ya que se encuentra expresamente subordinada por la propia Constitucin a las facultades de la autoridad administrativa por lo que toca a las limitaciones que impongan las leyes sobre emigracin e inmigracin. Artculo 11.- Todo hombre tiene derechos para entrar en la Repblica, salir de ella, viajar por su territorio y mudar de residencia, sin necesidad de carta de seguridad, pasaporte, salvoconducto u otros requisitos semejantes. El ejercicio de este derecho estar subordinado a las facultades de la autoridad judicial, en los casos de responsabilidad criminal o civil, y a las de la autoridad administrativa, por lo que toca a las limitaciones que impongan las leyes sobre emigracin, inmigracin y salubridad general de la Repblica, o sobre extranjeros perniciosos residentes en el pas. En virtud de lo arriba citado debemos entender que la libertad de trnsito consiste en la facultad de desplazarse o circular libremente por todo el territorio de un Estado, as como de entrar o salir del mismo y de elegir en l el propio lugar de residencia. Sin embargo, el ejercicio de la libertad de trnsito no otorga a los extranjeros una facultad ilimitada para viajar de un pas a otro ni para permanecer en ellos indefinidamente; la libertad de trnsito no confiere a ninguna persona el 202

derecho de entrar a un pas distinto del propio, o residir en l, por lo que corresponde a cada Estado decidir el tiempo de estancia. Por lo general todo extranjero, para su ingreso a un pas determinado, debe cumplir una serie de condiciones que ste exija: ejemplo, contar con su pasaporte, documento de viaje o visa. Una vez que se permita a los extranjeros entrar en el territorio de un Estado, adquieren el derecho de circular, elegir libremente su residencia, y salir de l. Estos derechos no podrn ser limitados, sino conforme a las excepciones previstas en los instrumentos internacionales sobre derechos humanos y a los que las respectivas legislaciones impongan. En concordancia con lo dispuesto por la Convencin Americana (art. 22.6), todo extranjero que se halle legalmente en el territorio de un Estado slo podr ser expulsado de l en cumplimiento de una decisin adoptada conforme a la ley. Es facultad de la SG fijar los lugares destinados al trnsito de personas (Art. 10 LGP). Asimismo, el artculo 11 de la LGP establece que el trnsito internacional de las personas por las fronteras solo podr realizarse por los lugares designados para ello, dentro de los horarios sealados y necesariamente con la intervencin de las autoridades migratorias mexicanas. Para la aplicacin de las disposiciones en materia de control de la emigracin, el artculo 99 del RLGP faculta a la SG a ejercer la vigilancia que sea necesaria, a travs del personal migratorio o de la Polica Federal Preventiva en los lugares no autorizados para el trnsito internacional. Actualmente, en la lucha internacional contra el terrorismo, el trfico de drogas, el contrabando y otras figuras delictivas, sean stas de tipo organizado o individual, dominan los mecanismos de control de las personas migrantes a nivel mundial. Ante la necesidad de combatir estos fenmenos, el Instituto Nacional de Migracin ha establecido una clasificacin de nacionalidades en tres grupos:

Grupo I. Nacionalidades sujetas a la autorizacin previa para ingresar a territorio nacional por parte de la Autoridad Migratoria correspondiente; en algunos casos, son sometidas al llamado Filtro Migratorio por parte del Centro de Investigacin y Seguridad Nacional (CISEN). Grupo II. Nacionalidades para las cuales se requiere forzosamente el otorgamiento de la Visa Consular Mexicana para internarse a Mxico.

Grupo III.- Nacionalidades que no requieren ninguna autorizacin o Visa especial para su ingreso al pas.

Cabe mencionar que, por acuerdo publicado en el Diario Oficial de la Federacin de fecha 18 de mayo de 2005, se reconoce al Instituto Nacional de Migracin como una Instancia de Seguridad Nacional, cuyo objetivo principal es velar por la seguridad nacional, garantizando la proteccin y preservacin del inters colectivo, as como la integridad fsica de la poblacin, de las instituciones y del territorio.

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No obstante lo anterior, tanto en Mxico como en muchos otros pases la inmigracin ilegal o irregular ha aumentado muy sensiblemente, lo que se debe, entre otras causas, a problemas polticos, econmicos y sociales presentes en diversos pases, que causan la desesperacin de sus nacionales y los impulsan a buscar nuevas oportunidades y seguridades de vida; sin embargo, ante la carencia de recursos econmicos y documentales, estas personas toman el riesgo de aventurarse en la peligrosa decisin de intentar la internacin ilegal en un pas, asumiendo las consecuencias legales que de ello puedan derivar. Mxico no es la excepcin ante esta problemtica. En nuestro pas, como ya se ha comentado, se presenta un problema dual, o de dos vas migratorias: la inmigracin ilegal de extranjeros que buscan residir en nuestro pas o transitar por el mismo sin el debido cumplimiento y respeto de nuestras leyes migratorias, por una parte, y por la otra, el de la emigracin ilegal originada por nuestros nacionales que ansan ingresar al territorio norteamericano en busca de nuevas y mejores oportunidades de vida. Dentro de la inmigracin ilegal debemos diferenciar la de los asilados polticos, y en especial la de los refugiados quienes, para proteger su vida, seguridad o libertad amenazadas por la violencia generalizada, agresin extranjera, conflictos internos, violacin masiva de derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden pblico en su pas de origen, se vieron obligados a huir a otro pas. Ya se ha mencionado que, en el respeto a los derechos humanos, la Secretara de Gobernacin podr dispensar de la sancin a que se hubiere hecho acreedor por su internacin ilegal al pas, al extranjero a quien se otorgue esta caracterstica migratoria, atendiendo al sentido humanitario y de proteccin que orienta la institucin del refugiado. El problema de la inmigracin ilegal de refugiados se acentu durante la dcada de los aos ochenta, poca en la que se desarrollaban en la regin de Centroamrica distintas guerras civiles en los territorios de Nicaragua, El Salvador y Guatemala. En cada una de ellas, la insurgencia y contrainsurgencia provocaron enormes prdidas de vidas, as como desplazamientos a gran escala: ms de dos millones de personas fueron expulsadas de sus hogares y se convirtieron en desplazados internos o extranjeros indocumentados en otros pases de Amrica Central o del Norte, como Honduras, Mxico, Costa Rica, Belice y Panam, as como los Estados Unidos y Canad. Es por ello que durante esos aos Mxico, que no era signatario de la Convencin de la ONU sobre los refugiados de 1951 ni de su protocolo en 1967, se encontr frente a graves problemas de sobrepoblacin, por el arribo de grandes masas de personas de origen guatemalteco, que fueron expulsadas de inmediato. Sin embargo, tras una serie de protestas internacionales, el gobierno mexicano estableci un proceso de registro para los refugiados guatemaltecos, aceptando tambin - en 1982 - que se estableciera una oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) en Mxico. Hoy en da la mayora de las personas que se trasladan a Mxico para sustraerse de alguna situacin anormal que se presente en su pas son asesoradas y auxiliadas por las distintas organizaciones no gubernamentales que existen, as como por el ACNUR, para conseguir que a la brevedad posible cuenten con los documentos migratorios que permitan su legal estancia en el 204

pas. Se procura, del mismo modo, que con el tiempo, y de ser posible y seguro, regresen a su pas de origen; en caso de que esto sea imposible, se les otorgan los medios necesarios para su asimilacin, o eventualmente la nacionalidad. Es oportuno mencionar que para estos delicados asuntos, ACNUR promueve tres diferentes propuestas de solucin para los refugiados: - La repatriacin voluntaria; se trata de una solucin que asume que haya mejorado suficientemente la situacin por la que el refugiado huy, lo cual permite un retorno seguro. - Si esto no es posible, ACNUR intenta integrar a los refugiados localmente, en los lugares conocidos como pases de primer asilo: se trata de los Estados que normalmente colindan con el pas de origen, y hacia los cuales ellos huyen en el primer caso. - La tercera solucin posible es establecer el tercer asentamiento, que es considerado como la solucin ms cara, y en la que se puede ayudar al menor nmero de refugiados; no obstante, es la que se promueve para los individuos especialmente vulnerables. Los extranjeros que sufran persecuciones polticas o que huyan de su pas de origen por razones comprendidas dentro de los supuestos del refugiado son admitidos provisionalmente, mientras la Secretaria de Gobernacin resuelve cada caso de manera expedita. Sin embargo, colateralmente al caso de los refugiados, el principal problema es constituido por la inmigracin ilegal individual, ocasionada por los extranjeros que, a sabiendas de que no cuentan con la autorizacin o visa migratoria necesarias, se internan en el pas en abierta infraccin a las leyes migratorias mexicanas. Ante estos actos ilegales, el Estado mexicano, a travs de las autoridades migratorias competentes, responden y aplican la ley, deteniendo en las estaciones migratorias a los extranjeros que no acrediten su legal estancia en el pas, con fines de deportacin. En nuestro derecho positivo se establece con claridad la diferencia que existe en relacin a las personas aseguradas en el mbito administrativo respecto al penal: slo por delitos que merezcan pena corporal habr lugar a la prisin preventiva. Conforme a la LGP, la SG establecer estaciones migratorias en los lugares de la Repblica Mexicana que estime convenientes para alojar en las mismas, como medidas de aseguramiento, a los extranjeros que deben ser expulsados. En la misma Ley y su Reglamento se estipulan el trato y respeto de sus derechos fundamentales que se deben garantizrseles durante su estancia o permanencia en dichas estaciones migratorias. Formalmente, en los trminos del artculo 209 del RLGP, a los extranjeros que se aseguren en una estacin migratoria se deber practicar un examen mdico inicial, permitirles comunicarse con la persona que soliciten, establecer contacto con su representante consular, tomarles declaracin mediante acta administrativa y en presencia de dos testigos, hacindoles saber los hechos que se les imputan, as como su derecho a ofrecer pruebas y alegar lo que a su derecho convengan; pueden asimismo designar o nombrar a un representante que lo asista; se les deber proporcionar un espacio digno, alimentos y enseres para su aseo personal; tendrn derecho a ser 205

visitados durante su estancia por sus familiares y por su representante de confianza; si el aseguramiento es de la familia entera, sern alojados en la misma instalacin. Satisfechos estos requisitos, la SG resolver lo conducente en un trmino mximo de quince das hbiles, y debe notificar al extranjero la resolucin correspondiente. Como se puede apreciar a partir del anlisis de la disposicin legal mencionada, formalmente el extranjero cuenta con el respeto de sus garantas de audiencia y legalidad, toda vez que tiene la oportunidad de conocer el acto administrativo cuya infraccin le imputan, de declarar lo que convenga a sus intereses, de ofrecer pruebas y en su oportunidad de interponer los recursos que la propia ley establece. Tambin le es permitido comunicarse al exterior, designar un representante legal y ser visitado por su familia y por su Cnsul. 1.- Derechos de los inmigrantes ilegales Como hemos podido observar, formalmente los extranjeros que su hubieren internado ilegalmente en nuestro pas gozan de la proteccin de la CPEUM, de los Tratados Internacionales y de las dems Leyes Migratorias y Administrativas vigentes en Mxico. Sin embargo, resulta interesante revisar si en la prctica un extranjero ilegal realmente goza de la proteccin cabal de las Leyes Mexicanas. Por ejemplo:
En materia de salud, el extranjero ilegal no tendra derecho a recibir los servicios de salud y de

proteccin social del Instituto Mexicano del Seguro Social o del ISSSTE, pues no tendra manera de acreditar su empleador ni su legal estancia en el pas;
En materia de educacin, el extranjero ilegal no podra inscribir a sus hijos en los centros

educativos de educacin bsica, intermedia o profesional, por la misma razn: el no poder acreditar su legal residencia en Mxico;
En materia de trabajo, tampoco podra el extranjero ilegal tener la posibilidad de acceder a un

trabajo remunerado en una empresa u organismo pblico por su ilegal estancia en el pas. Del mismo modo se podra seguir analizando los diferentes aspectos legales en los que la actuacin de los extranjeros ilegales se ve limitada por la falta de documentacin valida que acredite su legal estancia en el pas. Sin embargo, otros derechos, como las garantas de legalidad, de libertad, de audiencia, de prohibicin de discriminacin por razn de nacionalidad, sexo o religin, de debido proceso legal, etctera les son reconocidas, al amparo de nuestra Constitucin Poltica.

a) No discriminacin Como principio general de los Derechos Humanos se establece que todas las personas nacen libres e iguales en dignidad de derechos. La dignidad es inherente a la condicin de ser humano; por consiguiente los derechos humanos protegen la dignidad humana y son inalienables. Atentos

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a ello, los Estados debern respetar y garantizar los derechos humanos de las personas, sin discriminacin alguna y en le respeto de su integridad fsica, psquica y moral. El Estado Mexicano, en una perspectiva de igualdad ante la ley y de salvaguarda de los derechos civiles reform su Constitucin Poltica, para incluir en su primer artculo un prrafo que prohbe expresamente la discriminacin, y que a la letra dice: Queda prohibida toda discriminacin motivada por origen tnico o nacional, el gnero, la edad, las capacidades diferentes, la condicin social, la condicin social, las condiciones de salud, la religin, las opiniones, las preferencias, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas. El Cdigo Civil aplicable al mbito federal contemplaba este mismo espritu en su artculo 2, y se vio reforzado y ampliado gracias a dicha reforma; con base en ella, tambin la mayor parte de las Legislaciones Locales como la del Distrito Federal reformaron sus Cdigos Penales, para incluir la discriminacin como delito. A nivel federal, el Congreso de la Unin elabor una Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminacin, que entr en vigor el 11 de junio del 2003. Esta ley le confiere al Estado la obligacin de promover las condiciones para que la libertad y la igualdad de las personas sean efectivas, y tiene como objetivo primordial, adems de lo mencionado, el deber de eliminar los obstculos que limiten o impidan el pleno desarrollo de las personas, considerando como discriminacin toda distincin, exclusin o restriccin basada en el origen tico o nacional, sexo, edad, discapacidad, condicin social o econmica, condiciones de salud, embarazo, lengua, religin, opiniones, preferencias sexuales o cualquier otra que tenga por efecto impedir o anular el reconocimiento o el ejercicio de los derechos y la igualdad real de oportunidades de las personas. b) Panorama de la realidad de los extranjeros ilegales en Mxico. De todo lo anterior se desprende que la mayor parte de las disposiciones que se han venido analizando no son cumplidas como lo determinan las leyes y normas nacionales e internacionales; esto lesiona los ms elementales derechos humanos inherentes a las personas, por lo que es indispensable establecer una reglamentacin que obligue a los funcionarios encargados del manejo de los Centros de Aseguramiento a proporcionar las garantas y derechos establecidos en nuestro orden jurdico y consignados en los tratados internacionales protectores de los derechos humanos. En realidad, no obstante la normatividad sobre el funcionamiento de las estaciones migratorias y el trato de los migrantes, en la prctica se observa que en el caso de los ilegales se violan de manera constante y reiterada sus elementales derechos humanos, y los principios de legalidad, certeza y seguridad jurdica, lo que ha originado recomendaciones; stas, en general, abarcan las problemticas del acceso a las estaciones migratorias por parte de las organizaciones civiles y sociales de derechos humanos, el acceso a la informacin para los migrantes en aseguramiento y el respeto a las garantas de debido proceso para los mismos. Pese a que el artculo 41 de las Normas para el funcionamiento de las estaciones migratorias del INM establece la posibilidad de que los representantes consulares y la Comisin Nacional de Derechos Humanos realicen visitas en cualquier da y hora hbil, stas son condicionadas a los horarios y criterios de las autoridades de dichas estaciones migratorias; asimismo, se restringe el 207

acceso y la informacin a representantes legales de los asegurados y en mucho mayor medida a las organizaciones civiles. Un punto muy importante que debe contemplarse para su solucin inmediata es el hecho de que en varios Estados de la Repblica Mexicana no se tienen estaciones migratorias; en consecuencia, se habilitan lugares para el aseguramiento, en su mayor parte crceles municipales, en donde no se separan a los migrantes que han violado una disposicin administrativa de las personas que han cometido delitos del orden pblico. En general, el trato de los detenidos es muy deficiente: la mayor parte de ellos sufre maltrato por los agentes del Instituto Nacional de Migracin, son trasladados esposados en ocasiones, y sufren robos de sus pertenencias. Por otra parte, hay sobrepoblacin en esos sitios, y por lo tanto las condiciones de higiene, privacidad, y el separo de mujeres, menores y adolescentes son serios problemas. Lo que es ms grave, pueden permanecer en estas estaciones migratorias por tiempo indefinido, ya que no se precisan de manera clara los tiempos para la ejecucin de los procedimientos de aseguramiento, verificacin y repatriacin de los extranjeros. La aplicacin de la Ley General de Poblacin y su Reglamento se basa en el artculo 38 de la Ley General de Poblacin, y el 162, 179 y 228 de su Reglamento, en donde se hace mencin de la facultad discrecional de las autoridades migratorias, por lo que los procedimientos migratorios vigentes contienen aspectos que permiten an un alto ndice de discrecionalidad por parte de los servidores pblicos que los realizan, lo cual genera incertidumbre en el sujeto pasivo. El programa nacional de derechos humanos, elaborado por el Ejecutivo Federal en el 2004, incluy un capitulo especial enfocado al programa de migracin, proponiendo una serie de reformas legislativas que tengan por objeto la armonizacin de la legislacin vigente con los instrumentos y estndares internacionales de proteccin de los derechos humanos de los migrantes, reducir los mrgenes de discrecionalidad y precisar los tiempos para la ejecucin de los procedimientos jurdicos a favor de los extranjeros asegurados; esta tarea fue asignada al Instituto Nacional de Migracin. En este proyecto prev fortalecer y disear con mayor pulcritud jurdica los diversos procedimientos migratorios, con lo cual se salvaguardar el derecho al debido proceso y las garantas de seguridad jurdica. La comprensin de las restricciones a la inmigracin tuvo su razn de ser en argumentos econmicos y demogrficos. En la actualidad, esta poltica de hermetismo esta siendo sustituida por una nueva concepcin de orden poltico, desarrollo econmico y de seguridad dentro de un rgimen de libertad de circulacin y establecimiento, sometido a un control nacional a travs de convenciones bilaterales o multilaterales internacionales. Si bien el sistema migratorio mexicano no utiliza un esquema de cuotas para regular o restringir el ingreso de extranjeros al pas, el Instituto Nacional de Migracin impone a las empresas mexicanas y extranjeras que desarrollen actividades en Mxico la obligacin de cumplir con la proporcin de contratar a 10 mexicanos por cada extranjero que trabaje en la empresa en los trminos establecidos en el artculo 7 de la Ley Federal del Trabajo. Adicionalmente, el Instituto Nacional de Migracin aplica un criterio discrecional, que no tiene sustento ni en la Ley General de Poblacin ni en su Reglamento, que impone mayores requisitos 208

a los extranjeros provenientes de ciertos pases, especialmente aquellos del Medio Oriente, Asia y algunos pases latinoamericanos, argumentando problemas con trafico de drogas, asociacin delictiva, guerrillas que pueden provocar inestabilidad social e inseguridad a nivel nacional e internacional. En resumen, es necesaria la formulacin de polticas que favorezcan el reconocimiento de los derechos para los inmigrantes legales, pero que en modo alguno se nieguen los derechos de quienes se encuentran en situacin irregular, dado que los derechos de la persona deben prevalecer en cualquier circunstancia sobre las condiciones administrativas en que sta se encuentre en un pas ajeno al de origen.

VI. Conclusiones y propuestas de poltica pblica en asuntos de migracin y para mejorar la calidad y eficiencia de los servicios migratorios Como se ha podido observar, el tema migratorio es sumamente amplio, complejo y polmico. Las posiciones de las partes en algunos temas podran ser o son contradictorias. Por una parte los defensores de los derechos humanos tienen razn al pretender sostener la prevalencia del ser humano sobre cualquier otra situacin legal. Por la otra, los defensores del rgimen de derecho y de la soberana de los Estados tambin cuentan con ella, al insistir que la libertad de trnsito y el respeto a las garantas individuales de los extranjeros no pueden estar por encima de la soberana del Estado y la prevalencia del orden jurdico de una nacin, cuando el ejercicio de esta libertad de trnsito se realiza en violacin de las normas legales existentes. Considerando todo lo anterior, se plantean en las siguientes lneas algunas conclusiones y propuestas que pretenden contribuir al mejoramiento de las polticas pblicas en materia de migracin: 1.- Cada Estado es soberano, y puede admitir o no la inmigracin de extranjeros, as como fijar las reglas de su permanencia en el pas; 2.- La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) protege a todos los individuos que se internen al territorio nacional; 3.- Los extranjeros que se internen al pas de manera legal tienen la proteccin de todas las leyes mexicanas; 4.- Los extranjeros que se internen al pas de manera ilegal tienen la proteccin de la CPEUM y de los tratados internacionales; sin embargo, podemos observar como el ordenamiento jurdico mexicano y la aplicacin diaria de las normas que integran el mismo, los excluye de derechos tan fundamentales como son la libertad de trabajo, acceso a los servicios de salud y la proteccin de la ley y el debido proceso. 5.- El Legislador debe reformar tanto la CPEUM como las leyes migratorias, para adecuarlas al moderno ordenamiento jurdico internacional, y en particular a los tratados internacionales suscritos y adoptados por Mxico en materia de proteccin y defensa de los derechos humanos universales. 209

6.- Es necesario reformar el articulo 33 de la CPEUM, toda vez que esta disposicin faculta al Ejecutivo de la Unin para hacer abandonar el territorio nacional inmediatamente y sin necesidad de juicio previo a todo extranjero cuya permanencia juzgue inconveniente, y considerando que la misma viola otras garantas individuales consagradas en la propia CPEUM, como son las de legalidad, audiencia y debido proceso legal. Se propone que el Congreso de la Unin reforme la parte conducente para que, sin menoscabo de la soberana del Estado, se respeten y protejan las garantas de legalidad, audiencia y debido proceso legal para los extranjeros, de manera previa a su expulsin.

7.- Propuestas de reformas a la Ley General De Poblacin y a su Reglamento 7.1.- Se considera que la Ley General de Poblacin y su Reglamento vigente deben incluir un captulo especial sobre los derechos de los extranjeros y la regulacin jurdica de los mismos, en el cual se detallen y precisen los derechos de que gozan los extranjeros que se encuentran en nuestro pas, en forma concreta y ajustados al derecho y tratados internacionales, con el fin de que los individuos que estn bajo la jurisdiccin de nuestras leyes encuentren en sus fundamentos su consideracin de personas ms que de extranjeros, en donde se garantice una proteccin igual y efectiva contra cualquier discriminacin por motivos de raza, color, sexo, idioma, religin, lugar de nacimiento o de cualquier otra condicin social. 7.2.- Proteccin de los Derechos Humanos. Dentro de estos derechos se deben contemplar los inherentes a la dignidad de la persona, como son derecho a la vida, a la libertad, a la integridad fsica y moral, a la educacin y salud, el derecho de no ser sometido a tortura, esclavitud o servidumbre, a crear una familia, a la libertad de pensamiento, creencia o religin, al derecho de un juicio imparcial, a la legalidad. 7.3.- Proteccin del Trabajo y de las actividades sociales y culturales. Tambin se deben contemplar algunos derechos econmicos, sociales y culturales, derecho al trabajo lcito y honesto, en lo que permitan las oportunidades existentes de empleo, libertad sindical, libertad de asociacin, libre trnsito, etc., para aquellos extranjeros que se encuentran legalmente en el pas y que cumplan con la normatividad establecida para tales fines. 7.4.- Proteccin a menores, mujeres embarazadas, personas con capacidades diferentes y personas de la tercera edad. Determinar de manera concreta la proteccin y ayuda a migrantes con necesidades especiales, como son los menores de edad, en donde el derecho de asistencia mdica, educacin, alimentacin, vestido, vivienda, trato especial de proteccin, incluyendo la debida proteccin legal, les sean proporcionados por los organismos encargados del cuidado de menores; asimismo, deben protegerse especialmente las mujeres embarazadas o en poca de lactancia, las personas de la tercera edad y los enfermos o discapacitados que requieren de proteccin, cuidados y ayuda especiales, sin importar si su estancia en el pas es legal o ilegal, y desde luego proteccin y cuidados con carcter temporal, en lo que se determina su situacin migratoria en el pas. 7.5.- Tratamiento en estaciones migratorias. Se debe establecer el sustento jurdico y regulacin en el manejo de la detencin de extranjeros, su permanencia en las estaciones migratorias, su 210

expulsin o deportacin, con el fin de que quede incluida dentro de ordenamientos de observancia obligatoria y en el ms estricto apego a los derechos humanos de los migrantes: el respeto a su integridad personal, la prohibicin de la discriminacin, presuncin de buena fe, derecho al debido proceso, a la informacin y comunicacin en lengua que entienda, asistencia consular si el extranjero la solicita, y que el proceso migratorio se lleve a cabo de manera individual, a excepcin de familias que se podrn acumular a uno solo. Asimismo, se deben cumplir los plazos sealados por la ley en cuanto a la permanencia en las estaciones migratorias y las resoluciones de sus casos, limitando o suprimiendo la facultad discrecional concedida a las autoridades migratorias, gracias a lo cual se salvaguarda el derecho al debido proceso y las garantas de seguridad jurdica de los migrantes. 7.6.- Dependientes econmicos familiares. Entre las caractersticas migratorias determinadas por la Ley General de Poblacin para los No Inmigrantes (residentes temporales), se debe incluir de manera expresa la caracterstica migratoria de dependientes econmicos, que abarca a los familiares. En este sentido, no se debe perder de vista que la familia, como elemento natural y fundamental de la sociedad, tiene el derecho de proteccin no slo de parte de la sociedad, sino tambin del Estado; lamentablemente, nuestras leyes migratorias no establecen previsiones jurdicas respecto a la unidad familiar. Creemos que el Estado Mexicano debe respetar efectivamente la vida de familia y en particular el derecho de agrupacin familiar de los extranjeros, por lo tanto, deber incluir en su normatividad este derecho de reagrupamiento familiar, que incluya a los padres y a cualquier pariente hasta el tercer grado, condicionndolo desde luego, a que por su edad o por su estado de salud, se encuentre incapacitado para desarrollar cualquier actividad lucrativa. 7.7.- Servicios domsticos. Dentro de este mismo marco se deben de incluir a las personas dedicadas a trabajos domsticos, quienes, demostrando que han prestado dichos servicios con la familia de los extranjeros que vienen a establecer su residencia en Mxico, desde muchos aos atrs, podrn obtener la calidad de dependientes econmicos, ya que en muchas ocasiones estas personas se quedan sin trabajo y apoyo en su pas de origen, y por su edad les es difcil encontrar un nuevo trabajo; por parte de la familia extranjera su presencia y actividades son indispensables, ya que prcticamente forman parte de ese agrupamiento familiar. 7.8.- Trabajadores de temporada. Es indispensable que dentro de la caracterstica de no inmigrantes se incluya a los trabajadores de temporada, ya que actualmente no se encuentran regulados por ningn ordenamiento jurdico, ni circulares internas emitidas por el Instituto Nacional de Migracin, y cuyas actividades consideramos ser de suma importancia, sobre todo en el sur de nuestro pas, en el sector de la agricultura y en relacin a la gran cantidad de mano de obra que se utiliza y mueve; esto obliga al Gobierno Mexicano a desarrollar y reglamentar esta modalidad especifica de trabajo para extranjeros; es muy deseable su pronta regularizacin, a fin de que se concreten aspectos como la obtencin, temporalidad o prrroga de estos permisos de trabajo en forma ms gil, y para operativamente velar para que los trabajadores que desarrollen estas actividades cuenten con viviendas y condiciones dignas durante el desarrollo de las mismas. 7.9.- Trabajadores fronterizos. Del mismo modo, se requiere una normatividad especfica para los trabajadores fronterizos. Esta caracterstica migratoria se aplicara a aquellos trabajadores que residan en una zona limtrofe y que desarrollen una actividad remunerada en Mxico, sin perder 211

su domicilio en cualquier Estado fronterizo, al cual regresan cada da o al menos una vez por semana: es posible otorgarles una autorizacin administrativa con los requisitos y condiciones dentro del rgimen legal y general, y ms sencilla que de la de cualquier permiso ordinario, ya que al tener definitivamente su domicilio fuera del pas no precisan ningn permiso de residencia. 7.10.- Facultades discrecionales. Se debe reformar con carcter de urgente el Artculo 38 de la Ley General de Poblacin y los 162, 179 y 228 de su Reglamento, en donde se hace mencin de la facultad discrecional de las autoridades migratorias: por su causa, queda a criterio de las autoridades migratorias el suspender o prohibir la admisin de extranjeros, cuando as lo determine el inters nacional, lo que trae como consecuencia el abuso de esta facultad discrecional, y perjudica as los intereses de los extranjeros y sus familiares para obtener su legal residencia en el pas, sin mayor fundamentacin jurdica que ampare dicha resolucin. Es indispensable precisar los alcances de dichas facultades discrecionales, con objeto de dar una mayor certeza jurdica a los extranjeros y evitar en lo posible las interpretaciones individuales de los funcionarios migratorios en turno, que en mltiples ocasiones violan los derechos y libertades de que son titulares los extranjeros, conforme a las normas jurdicas internacionales que protegen los derechos humanos. 8.- Simplificacin de trmites administrativos Para facilitar los flujos migratorios en el pas se propone la precisin y reduccin de requisitos en los procesos migratorios, as como hacer obligatoria la divulgacin de trmites y requisitos migratorios, incluyendo las circulares internas que emite el Instituto Nacional de Migracin en este sentido; adems, se propone aplicar criterios cualitativos, profesin-actividad, para la aceptacin migratoria sin distincin de nacionalidad, raza y credo. 9.- Despenalizacin de delitos La detencin administrativa no tiene carcter punitivo, y por lo tanto no puede llevarse a cabo en condiciones que se restrinjan o limiten los derechos y libertades bsicas inherentes a la dignidad humana; en consecuencia, recomendamos suprimir las penas de prisin marcadas en la Ley General de Poblacin, comprendidas en los artculos 116, 118, 119, 120, 121,122, 123, 125, en virtud de que todas las infracciones sealadas en este otorgamiento jurdico son administrativas (bsicamente infracciones a la Ley General de Poblacin y a su Reglamento), apegndonos al sentido humanitario de la Ley de Poblacin y los Derechos Humanos de los extranjeros: por lo tanto se deben desincorporar las faltas penales de la legislacin migratoria y remitirlas al Cdigo Penal Federal. En conclusin, se debe despenalizar la inmigracin indocumentada como delito y definir de manera diferenciada el trfico y la trata de personas como delito de persecucin de oficio en el Cdigo Penal Federal. 10.- Eliminacin de nacionalidades discriminadas La clasificacin de extranjeros en grupos nacionales A, B y C, liberadas, reguladas y restringidas, es una clara muestra del trato de discriminacin que sufren las personas pertenecientes a estas ltimas clasificaciones, ya que su ingreso y permanencia en el pas est sujeto a una serie de requisitos adicionales, investigaciones, que no requieren las nacionalidades liberadas, y en la mayora de los casos es negado su ingreso al pas an como turistas o familiares.

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Este criterio, lamentablemente, es adoptado por las Embajadas o Representaciones Mexicanas para el extranjero cuya nacionalidad se encuentre dentro de esas clasificaciones, y por lo tanto en la mayora de los casos niegan cualquier tipo de visa para su ingreso legal a Mxico. Se propone por ende la eliminacin de esta discriminacin de nacionalidades restringidas. 11.- Uniformidad de criterios en oficinas centrales y delegaciones regionales del Instituto Nacional de Migracin Sera recomendable que existiera uniformidad de criterios obligatorios a seguir en todas las oficinas centrales, regionales y locales del Instituto Nacional de Migracin, tanto para la fijacin de requisitos y documentos, como para los trminos de resolucin de todos los trmites migratorios que se planteen, ya que es frecuente que exista una gran diversidad de criterios entre dichas delegaciones, lo que crea confusin y desconcierto entre los extranjeros, con la correspondiente inseguridad jurdica. 12.- Articulo 7 de la Ley Federal De Trabajo Establecer criterios tendientes a aumentar la obtencin de permisos gubernamentales para internar a un mayor nmero de extranjeros a Mxico, sin atenerse, en casos que as se justifique, al porcentaje de 10 mexicanos por 1 extranjero. Esto tomara en cuenta la globalizacin de la economa mexicana como resultado de la formalizacin de diversos tratados comerciales internacionales de los cuales Mxico forma parte y que resulten convenientes para el progreso nacional, su desarrollo cientfico y tcnico, protegiendo prioritariamente la planta laboral y productiva nacional, y estableciendo organismos especializados para certificar la necesidad de tcnicos, cientficos, especialistas en diferentes campos, que no pueden ser cubiertos por mexicanos y que son indispensables para los avances tcnicos y cientficos del pas. 13.- Permisos de salida y regreso al pas La actual prctica migratoria complica cada vez ms la obtencin de los permisos para que un extranjero con legal permanencia en el pas pueda salir del mismo sin un exceso de requisitos; por lo tanto, se propone que se instrumente un mecanismo legal para resolver y otorgar estos permisos de forma inmediata, y por cualquier autoridad migratoria competente, en casos de extrema urgencia como son enfermedades, accidentes, muertes o similares, sin necesidad de que el extranjero tenga que desistirse del trmite que se encuentre en proceso ante el Instituto Nacional de Migracin para obtenerlo y a su regreso a Mxico volver a iniciar el trmite para obtener su legal estancia en el pas. 14.- Inscripcin en el registro nacional de extranjeros y expedicin de la Clave nica del Registro de Poblacin para residentes temporales y permanentes. Proponemos la modificacin del artculo 63 de la Ley General de Poblacin para establecer como obligatoria la Inscripcin ante el Registro Nacional de Extranjeros y expedicin de la CURP tanto para los no-inmigrantes en sus diferentes caractersticas como para inmigrantes: esto permitira contar con un catlogo completo y actualizado de los extranjeros que se encuentran legalmente en Mxico, con la informacin correspondiente a cada uno de ellos. Actualmente est obligacin solo le compete a los no inmigrantes cientficos, ministros de culto, asilados polticos, los estudiantes y a todos los que poseen la calidad de inmigrantes. 15.- Servicio exterior mexicano. Para facilitar los flujos migratorios del pas, se sugiere establecer una regulacin especfica y concreta a travs de acuerdos intersecretariales entre la 213

Secretara de Gobernacin y la de Relaciones Exteriores, en donde se precisen los procedimientos para que los cnsules mexicanos acreditados en todos los pases donde se tiene representacin diplomtica, expidan los documentos migratorios a los extranjeros que hayan obtenido del Instituto Nacional de Migracin la autorizacin correspondiente para tal fin y previos los requisitos que seala la Ley de Poblacin. Los cnsules debern actuar nica y exclusivamente como intermediarios y coadyuvantes de este proceso migratorio, y no - como ltimamente viene ocurriendo convirtindose de hecho en autoridades migratorias paralelas, cuestionando los permisos de internacin, solicitando a los extranjeros documentacin ya presentada ante el Instituto o documentos adicionales: actividades, todas ellas, que no les competen. 16.- Especializacin y capacitacin para funcionarios migratorios. Sera muy conveniente normar el servicio civil de carrera para agentes y oficiales migratorios del Instituto Nacional de Migracin, llevando a cabo un programa de capacitacin y especializacin a los servidores pblicos migratorios, de manera que los mismos puedan ocupar diferentes cargos dentro de su organigrama, de acuerdo a su experiencia, profesionalismo y honorabilidad, e instaurando as un cuerpo de oficiales especializados y capacitados en la materia. 17.- Aumentar el presupuesto asignado al Instituto Nacional De Migracin. Se debe proceder a la modernizacin y actualizacin del Instituto Nacional de Migracin utilizando las nuevas tecnologas electrnicas, que le permitirn fortalecer su sistema de informacin y unificar y facilitar la regularizacin, supervisin, agilizacin y control de todos los trmites migratorios; para estos efectos se requiere que le sea asignado un presupuesto mayor al actual: esto le permitira contar con los recursos humanos, financieros y materiales idneos, que no slo den lugar a esta modernizacin con equipos de cmputo nuevos y actualizados y tcnicos capacitados, sino mejorar el salario de los empleados y autorizar nuevas plazas, para contar con mayor personal dentro de este organismo. De esta manera, la mayor rapidez y agilidad obtenidas llevaran a simplificar todos los trmites migratorios y a reducir significativamente los tiempos de revisin y resolucin. 18.- Creacin de la Procuradura del Extranjero. Se estima que sera conveniente y de mucha utilidad crear una Procuradura en Favor del Extranjero, como un rgano jurdico independiente, especializado en materia migratoria, y a la vez correlacionado con el Instituto Nacional de Migracin y otras dependencias gubernamentales, que proporcione asistencia a los extranjeros. Esta Procuradura actuara a travs de abogados de oficio encargados de garantizar el respeto a las libertades y derechos inherentes a todo ser humano contenidas en nuestra Carta Magna, as como en las disposiciones contenidas en los ordenamientos del derecho internacional de los derechos humanos y en las leyes migratorias vigentes, con la finalidad de garantizar la igualdad plena y total entre nacionales y extranjeros respecto a los derechos y libertades de los que son titulares, de manera a ser efectivamente salvaguardados por las normas jurdicas internacionales. Esa Procuradura tendra entre sus principales objetivos: a) Proporcionar al extranjero, por medio de personal realmente capacitado en materia migratoria, orientacin, informacin correcta y oportuna sobre los ordenamientos migratorios y nuevas polticas acordes a las disposiciones internas vigentes, que le permitan conocer el tramite que debe efectuar, los documentos por presentar y los requisitos debe cumplir, as como los 214

beneficios que obtendra, o en su caso las sanciones o penalidades a que puede hacerse acreedor, encaminado a obtener su legal estancia en el pas. b) Defender los derechos humanos consignados en nuestros ordenamientos jurdicos ante los abusos de las autoridades, no solo migratorias, sino laborales, de salud, de educacin; esto se dirigira especialmente a algunos sectores de la poblacin extranjera que requieren mayor proteccin, como son los menores ilegales, las mujeres embarazadas ilegales o los familiares que deseen reagruparse. c) Defensa de los extranjeros en los casos en los que sus intereses o derechos se ven seriamente afectados por la falta de profesionalismo u honestidad de los abogados o gestores a quienes encomendaron sus trmites migratorios para obtener su legal estancia en el pas, al ser vctimas de engaos, falta de informacin, prdida de documentos o falsedad en las comunicaciones oficiales que el Instituto emite, ocasionando que el extranjero se encuentre en la mayora de los casos en una situacin ilegal en el pas y en un completo estado de indefensin frente a las autoridades migratorias. d) Defensa de los extranjeros en los casos en que los patrones, abusando del poder econmico y jurdico que ejercen sobre algunos extranjeros de nacionalidades especiales, detienen sus documentos de identidad, pasaportes y documentos migratorios, y obligndolos a continuar prestando sus servicios con salarios muy bajos y condiciones de trabajo en desventaja, sin la oportunidad de mejorar sus condiciones de vida, y en ltima instancia el poder cambiar de trabajo, y restringiendo por ende su derecho a la libre circulacin, a la libertad de residencia y a permanecer o salir del pas, lo cual los sume en un estado completo de indefensin. e) La Procuradura sera la encargada de velar para que los criterios y procedimientos migratorios que se aplican en todas las delegaciones regionales y locales del Instituto Nacional de Migracin establecidas en la Repblica Mexicana sean emitidas en el mismo sentido, y sus resoluciones apegadas a Derecho. Esto conducira a dar seguridad jurdica y validez a sus actuaciones ante los extranjeros, sin importar el lugar de su residencia en el pas y que, en caso contrario, proporcionen la ayuda necesaria para que una resolucin mal dictaminada o faltante de formalidad jurdica sea susceptible de correccin y por ende vlida para cualquier delegacin migratoria presente en nuestro pas. f) La Procuradura proporcionara tambin la ayuda especial y temporal para aquellos extranjeros que se encuentren ilegales en el pas, en especial los menores de edad y mujeres embarazadas para permitirles el acceso a los Centros de Salud y a la educacin elemental, en tanto se resuelve su situacin migratoria.

Sin duda existen mltiples propuestas adicionales que no slo abarcan la materia de los Derechos Humanos, sino en general todo lo relativo a las polticas pblicas en materia migratoria. Asimismo, se debe atender la necesidad urgente de proporcionar a los extranjeros seguridad jurdica y transparencia en la aplicacin de la ley, y de simplificar y agilizar la actuacin de las autoridades migratorias. En este sentido, es imperativo continuar estudiando las polticas

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migratorias y proponer reformas que permitan colocar a Mxico a la vanguardia en esta materia en el contexto internacional.

Abreviaturas CISEN -----------CPEUM ---------INM -------------LGP -------------RLGP -----------SG ---------------Centro de Investigacin de Seguridad Nacional Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos Instituto Nacional de Migracin Ley General de Poblacin Reglamento de la Ley General de Poblacin Secretara de Gobernacin

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