ESTUDIO

LEY SOBRE BASES GENERALES DEL

MEDIO AMBIENTE
Gabriel del Fvero

El presente trabajo analiza el contenido y proyecciones de la ley

N 19.300 sobre Bases Generales del Medio Ambiente, que entr en
vigencia (en su mayor parte) el 9 de marzo de 1994. El autor seala
que sta regula los aspectos ms fundamentales sobre la materia,
con la finalidad de iniciar un proceso ordenador de la normativa
ambiental del pas.
As, se advierte que la ley contiene un conjunto de definiciones
legales de capital importancia para atribuir correctamente las responsabilidades jurdicas, entre las que destacan las definiciones de
biodiversidad, contaminacin, medio ambiente, conservacin del
patrimonio ambiental, preservacin de la naturaleza, impacto ambiental y dao ambiental. Por otra parte, hace presente el autor, la
ley dota al Estado de instrumentos de gestin ambiental para administrar y regular el uso de los componentes del medio ambiente.
Fundamental, en este respecto, es el Sistema de Evaluacin de
Impacto Ambiental (SEIA) de los proyectos de inversin pblicos y

GABRIEL DEL FAVERO V ALDS. Abogado. Ha realizado estudios de posgrado

en Filosofa del Derecho, Universidad de Roma, y de Ciencias Polticas, Universidad Catlica de Chile. Ha sido Profesor de la ctedra de Introduccin al Derecho
en la Facultad de Derecho de la Universidad Diego Portales. Secretario ejecutivo e
integrante de la Comisin de Medio Ambiente del Centro de Estudios Pblicos.
Editor, junto a Ricardo Katz, del libro Medio ambiente en desarrollo (Santiago de
Chile: Centro de Estudios Pblicos, 1993).
Estudios Pblicos, 54 (otoo 1994).

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privados y el concepto de ventanilla nica en el otorgamiento de

los permisos de carcter ambiental. Tambin contempla el mecanismo de generacin de normas de calidad ambiental, normas de emisin, planes de manejo para recursos naturales renovables, planes de
prevencin y planes de descontaminacin.
Junto con regular tambin agrega el autor la responsabilidad en
materia ambiental, la ley innova jurdicamente al crear la responsabilidad por dao ambiental. sta hace nacer una accin que puede
terminar en una sentencia judicial que obligue al responsable a
reparar el dao que haya causado al medio ambiente.
Finalmente, se seala, la ley crea un servicio pblico regionalizado,
denominado Comisin Nacional del Medio Ambiente (Conama),
bajo la dependencia del Ministerio Secretara General de la Presidencia, el que tendr a su cargo el tema ambiental.

I. INTRODUCCIN

on fecha 9 de marzo de 1994 fue publicada en el Diario

Oficial la ley N19.300, sobre Bases Generales del Medio Ambiente, que el
Congreso Nacional aprobara en enero del mismo ao. La ley inici su
tramitacin en el Senado, por iniciativa del Presidente de la Repblica, en
el mes de septiembre de 1992. Con su publicacin la ley entr en vigencia
en su mayor parte.
La ley no pretende cubrir todas las materias que dicen relacin con
el medio ambiente, pues se requerir de leyes especiales para regular en
detalle aquellas reas que presentan particulares complejidades (pinsese
en una ley de permisos de emisin transables, ley de suelos, ley forestal,
etc.). Como seala su nombre, se trata de una ley de bases generales, que
contempla lo ms fundamental a fin de iniciar un proceso ordenador de la
normativa ambiental en el pas.
El contenido de la ley, para efectos de este anlisis, se ha dividido
en cuatro aspectos. Primero, las definiciones legales, cuya particular importancia radica en que obliga a los ciudadanos, autoridades y jueces a
entender los trminos en la forma que el legislador ha determinado. As, se
definen conceptos de capital importancia para comprender y atribuir correctamente las obligaciones y responsabilidades jurdicas de las personas.
Entre tales definiciones cabe destacar las de biodiversidad, contaminacin,
medio ambiente, conservacin del patrimonio ambiental, preservacin de
la naturaleza, impacto ambiental y dao ambiental.

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Segundo, la ley establece diversos instrumentos de gestin ambiental, es decir, dota al Estado de mecanismos para administrar y regular el
uso de los componentes del medio ambiente. Fundamental es el Sistema de
Evaluacin de Impacto Ambiental (SEIA) de los proyectos de inversin
pblicos y privados. La ley indica el tipo de proyectos que deber someterse a evaluacin de su impacto ambiental y seala los criterios para determinar si el proyecto de inversin deber efectuar una Declaracin de Impacto
Ambiental (DIA), frmula rpida aplicable a proyectos cuyas actividades
estn suficientemente reguladas por normas, o si deber elaborar un Estudio de Impacto Ambiental (EIA), documento ms complejo, aplicable fundamentalmente a grandes proyectos de inversin, que pueden tener un
impacto significativo en el medio ambiente y cuyos potenciales efectos no
estn regulados en su totalidad o dependen de apreciaciones de carcter
subjetivo (por ejemplo la alteracin de paisajes con valor patrimonial o los
efectos sobre una comunidad y su cultura, etc.). Las disposiciones pertinentes indican la forma y el proceso para calificar las DIA y los EIA, las
instancias de participacin ciudadana en dicho proceso, los plazos existentes para la autoridad para pronunciarse, la coordinacin que es necesario
aplicar para materializar el concepto de ventanilla nica en el otorgamiento de los permisos de carcter ambiental, las condiciones que obligan
a aprobar o rechazar una DIA o un EIA, los mecanismos de reclamacin de
las decisiones de la autoridad. Con todo, el SEIA no entrar en vigencia
mientras no se dicte el reglamento que la misma ley prev.
Adicionalmente, siempre en relacin con los instrumentos de gestin ambiental que se le entregan al Estado, esto es, aparte del SEIA, la ley
establece el mecanismo de generacin de normas de calidad ambiental
(primarias y secundarias), normas de emisin, planes de manejo para recursos naturales renovables, planes de prevencin para las zonas declaradas
latentes y planes de descontaminacin para las zonas declaradas saturadas.
En todos estos casos se requerir de un decreto supremo que debe seguir
ciertos pasos para su elaboracin y establecer su contenido normativo.
Estos consisten en tener los estudios y evidencias cientficas que avalen la
idoneidad del estndar o del plan, etc., los anlisis de costo y beneficio de
las medidas y estndares que se propongan, y las instancias para permitir la
formulacin de observaciones, objeciones y comentarios que a los interesados les pueda merecer la proposicin pertinente. Esto es parte de lo que se
denomina la participacin ciudadana y que tambin es considerado un
instrumento de gestin ambiental. Asimismo, se permite la impugnacin
del decreto dictado, ante los tribunales ordinarios de justicia, si contraviene
la ley o causa a alguien un dao o perjuicio.

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En tercer lugar se debe mencionar el tema de la responsabilidad en

materia ambiental. En este sentido hay que distinguir dos planos: uno, el de
la responsabilidad ordinaria civil, y dos, la responsabilidad por dao ambiental. Respecto de la primera, la ley ratifica su aplicacin para aquellos
que sufran dao o perjuicio por una accin dolosa o negligente por parte de
otra persona. En cuanto a la segunda, constituye una innovacin jurdica.
La responsabilidad por dao ambiental hace nacer una accin, que puede
terminar en una sentencia que obligue al responsable a reparar el dao que
haya causado al medio ambiente, cuando es significativo. Tambin se
requiere en este caso de culpa o dolo de parte del supuesto responsable,
estableciendo s algunas presunciones legales en favor del demandante
cuando hay infraccin a las normas o planes antes aludidos, con lo cual se
invierte el peso de la prueba, debiendo el demandado probar que actu sin
negligencia o dolo. No obstante, en aquellos casos en que leyes especiales
tengan consagrada la responsabilidad por dao al medio ambiente, se aplica ese tratamiento jurdico, pues tales cuerpos legales primarn sobre esta
ley.
Finalmente, el cuarto aspecto relevante que esta ley contempla, se
refiere a la creacin de la institucionalidad estatal que tendr a su cargo el
tema ambiental. Se crea un servicio pblico, que se denomina Comisin
Nacional del Medio Ambiente (Conama), que se relacionar con el Presidente de la Repblica a travs del Ministerio Secretara General de la
Presidencia, con atribuciones y funciones, con planta de personal y presupuesto. Adems, ser descentralizado y en cada regin del pas existir una
Comisin Regional del Medio Ambiente (Corema), la que estar integrada
por los servicios con competencias ambientales en cada regin y que tendrn un grado importante de autonoma para decidir sobre los proyectos de
inversin y cuestiones ambientales de la propia regin.
Debo agradecer la valiossima colaboracin que me prestaron Ricardo Katz, Coordinador de la Comisin del Medio Ambiente del CEP, y
Leonel Sierralta, miembro de la Comisin del Medio Ambiente del CEP,
en la elaboracin de este trabajo. Todo el captulo relativo a los instrumentos de gestin ambiental se bas en un trabajo indito de Ricardo Katz, y en
el captulo relativo a las definiciones, as como en el anlisis de la participacin ciudadana, cont con los aportes de Leonel Sierralta. Adems, me
sugirieron ideas, revisaron el trabajo y formularon importantes comentarios, todo lo cual redund en beneficio del anlisis que a continuacin se
presenta.

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II. LAS DEFINICIONES LEGALES

Las definiciones legales resultan indispensables en cuerpos legales

que regulan materias altamente especializadas y complejas. Los problemas
y realidades propios del medio ambiente tienen esas caractersticas. Por
ende, era imperativo que la ley que estableciera las bases generales de la
regulacin jurdica del medio ambiente en Chile contuviera un nmero
importante de definiciones de conceptos fundamentales para el tema
normado.
La importancia de las definiciones legales radica en que sustrae del
mbito del lenguaje comn, cuyo significado la jurisprudencia chilena
asocia al diccionario de la Real Academia de la Lengua Espaola, o del
lenguaje tcnico de una ciencia o arte, el significado de las palabras utilizadas por el legislador. De esta forma la ley obliga al intrprete de la norma,
que puede ser un juez, una persona jurdica o natural o la autoridad administrativa, a adoptar el significado que la propia ley da para el concepto
pertinente. Esto tiene consecuencias en la manera de entender las obligaciones y responsabilidades jurdicas, es decir, en cuanto a cules son las
conductas que el legislador espera de los sujetos normados. La definicin
legal es usada, entonces, cuando el significado natural o tcnico-cientfico
de las palabras no es suficiente para describir la conducta esperada o para dar
cuenta de los hechos que son relevantes desde un punto de vista exclusivamente jurdico, o bien cuando se quiere otorgar mayor certeza en cuanto a
los alcances de las normas, evitando as ambigedades innecesarias.
A continuacin se har referencia a algunas de las definiciones
contenidas en el artculo 2 , que forma parte del Ttulo I, referido a las
Disposiciones Generales de la ley N 19.300. Para tal propsito se han
clasificado conceptualmente las definiciones en cuatro categoras: aquellas
que dicen relacin con expresiones o conceptos utilizados por la Constitucin Poltica y que se estimaba necesario explicitar; las que contienen
nuevos conceptos jurdicos de especial relevancia; las que definen los
instrumentos de gestin ambiental, y las referidas a los instrumentos de
evaluacin ambiental. Obviamente, tales definiciones estn vinculadas a
los contenidos normativos ms importantes de la ley.

2. 1. Desarrollo de conceptos constitucionales fundamentales

La Constitucin Poltica dispone en su artculo 19 N 8 que se
garantiza el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contamina-

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cin y que es deber del Estado tutelar la preservacin de la naturaleza.

A su vez, el artculo 19 N 24 de la Carta Fundamental seala que la
funcin social de la propiedad comprende, entre otras cosas, lo que exija la
conservacin del patrimonio ambiental.
De la sola lectura de tales disposiciones constitucionales se advierte
el potencial conflicto de derechos que puede suscitarse y que la ley, por
mandato de ambas normas, debe regular. El derecho a vivir en un medio
ambiente libre de contaminacin puede entrar en conflicto con el derecho a
realizar cualquier actividad econmica que tambin est consagrado en la
Constitucin. Las diferentes actividades humanas afectan el entorno natural, usan aire, aguas, suelos y recursos naturales, renovables o no, alteran
paisajes, etc., en fin, tienen un sinnmero de efectos, algunos de ellos
evitables y otros no.
A su vez, el medio ambiente tampoco es esttico, dado que no slo
la actividad del hombre lo modifica sino que los propios fenmenos naturales producen cambios de enorme envergadura.
Por otra parte, el derecho de propiedad tambin est garantizado por
la Constitucin. De ah surge el debate acerca de hasta dnde puede la ley
imponer limitaciones al derecho de propiedad y a sus atributos, sin afectar
el derecho en su esencia, en aras de la conservacin del patrimonio ambiental. Esto pone de manifiesto, adems, la aplicabilidad de otro precepto
constitucional que tambin entra en este juego de armonizaciones necesarias: el artculo 19 N 26, que impide que las leyes que se dicten por
mandato de la Constitucin afecten los derechos en su esencia o impongan
condiciones o requisitos o tributos que hagan su ejercicio imposible.
Como se puede observar, importantes derechos y definiciones polticas, doctrinarias y jurdicas fundamentales estn en juego en la regulacin del medio ambiente. Es una nueva forma de expresin de la tensin
entre el bien pblico y el bien privado. Armonizar los derechos implicados
pasa por la necesidad de entender lo ms objetivamente posible los propsitos del constituyente, de manera de esclarecer el alcance y cuanta de las
obligaciones que el Estado, la sociedad y los particulares deben asumir en
sus respectivos mbitos.
Las normas constitucionales citadas evidencian la necesidad de definir lo que se entiende por medio ambiente, contaminacin, preservacin
de la naturaleza y conservacin del patrimonio ambiental. La ley estableci
el significado de tales trminos.
El artculo 2, letra ll) define Medio Ambiente como el sistema
global constituido por elementos naturales y artificiales de naturaleza fsica, qumica o biolgica, socioculturales y sus interacciones, en permanente

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modificacin por la accin humana o natural y que rige y condiciona la

existencia y desarrollo de la vida en sus mltiples manifestaciones.
Deben destacarse aqu tres conceptos muy positivos contenidos en
la definicin transcrita:
i)
ii)
iii)

La inclusin de elementos naturales, artificiales y socioculturales

como componentes del medio ambiente;
La modificacin de stos en el tiempo, y
La consideracin del medio ambiente como un sustrato neutro que
rige y condiciona la vida.

La versin propuesta originalmente por el Ejecutivo restringa los

componentes del medio ambiente slo a aquellos de carcter natural, olvidando que el mismo tambin es producto de la actividad del hombre, de la
cultura, de los fenmenos sociales, polticos y econmicos. Adems, le
adjudicaba al medio ambiente la virtud de favorecer la existencia de la vida,
atributo que determinados ambientes no poseen en la realidad, pero que
segn la definicin original deban conservar en cualquier circunstancia.
La letra c) del artculo 2 define Contaminacin en los siguientes
trminos: la presencia en el ambiente de sustancias, elementos, energa o
combinacin de ellos, en concentraciones o concentraciones y permanencia superiores o inferiores, segn corresponda, a las establecidas en la
legislacin vigente.
Se trata, tal vez, de la definicin ms relevante de la ley y no estaba
incluida en la versin original. Su efecto jurdico consiste en que define un
espacio de utilizacin legtima del medio ambiente. Ese espacio es el que
queda por debajo de lo que la legislacin permite, y contaminacin slo
existir en la medida en que se infrinja una norma preestablecida que
seale lmites precisos de calidad de algn componente del medio ambiente o de emisin. Esto permitir distinguir el uso y la alteracin legtimos
del medio ambiente de su uso y alteracin ilegtimos, constituyendo este
ltimo caso contaminacin del medio ambiente. Se trataba entonces de
diferenciar entre la mera alteracin del medio ambiente y la contaminacin
del mismo, y, consecuentemente, precisar lo que debe entenderse por contaminante y por medio ambiente libre de contaminacin.
El proyecto defina originalmente contaminante como toda substancia, de origen humano, cuya presencia puede alterar la composicin, propiedades o comportamiento natural de los componentes del medio ambiente. Esta definicin sin ninguna referencia a las normas de calidad ambiental
haca equivalentes los fenmenos de alteracin y contaminacin.

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Sin embargo, alteracin no necesariamente constituye contaminacin. Alteracin es un fenmeno fsico, qumico o biolgico medible en
trminos absolutos o reales. En cambio contaminacin implica un acuerdo
poltico y social de orden eminentemente variable de acuerdo a situaciones
culturales, ticas, filosficas, econmicas y otras. De ah que deba imperiosamente ser definido jurdicamente. De lo contrario hasta la respiracin
de un ser humano o la fotosntesis de las plantas sera contaminante. Por
consiguiente lo que deba ser definido como contaminacin era aquello que
constituye una alteracin relevante del medio ambiente y por ello ser
considerado, desde un punto de vista jurdico, contaminante. Para tales
propsitos, la propia ley contempla el mecanismo de las normas de calidad
ambiental, que determina precisamente el nivel de calidad que queremos
para nuestro ambiente.
Resumiendo, lo que se considere jurdicamente contaminante debe
ser producto de una convencin o acuerdo social, lo que se expresa a travs
de normas, pues en el mundo real todo contamina de un modo u otro, ya
que no existe un estado natural nico y en estado de pureza.
De acuerdo a lo anterior, medio ambiente libre de contaminacin
sera el que presenta una calidad ambiental equivalente o mejor a la establecida por las normas de calidad ambiental. En este mismo sentido, contaminante sera toda substancia cuya concentracin durante un lapso dado
supere las normas de calidad ambiental. Si tales concentraciones y duraciones no son sobrepasadas, la substancia no es contaminante, aunque altere la
composicin, propiedades o comportamientos naturales de los componentes del medio ambiente. Esto ltimo ocurre siempre en la naturaleza.
La letra p) del artculo en comentario define Preservacin de la
Naturaleza como el conjunto de polticas, planes, programa, normas y
acciones, destinadas a asegurar la mantencin de las condiciones que hacen
posible la evolucin y el desarrollo de las especies y de los ecosistemas del
pas.
En la versin original se haca una mezcla de dos conceptos distintos pues se refera a la preservacin del medio ambiente. Esta definicin
aclara el deber que tiene el Estado frente a la naturaleza segn el artculo
19 N 8 de la Constitucin. La definicin pretende asegurar el mantenimiento estricto de ciertas condiciones que hagan posible la evolucin natural de las especies y el desarrollo de los ecosistemas del pas. Debe destacarse que esta definicin slo alude a componentes nativos o propios del
pas. Excluye, por ende, los elementos exticos que pueden darse en el
mbito de la fauna y flora.
En la letra b) del mismo artculo 2 se define Conservacin del

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Patrimonio Ambiental, estableciendo que es el uso y aprovechamiento

racionales o la reparacin, en su caso, de los componentes del medio
ambiente, especialmente aquellos propios del pas que sean nicos, escasos
o representativos, con el objeto de asegurar su permanencia y su capacidad
de regeneracin.
La conservacin del patrimonio ambiental est tratada en el artculo
19 N 24 de la Constitucin como parte de la funcin social de la propiedad. No se enfatizaba o distingua, en la versin original, qu componentes
del medio ambiente, propios o forneos, seran considerados patrimoniales
o valiosos, en virtud de lo cual podran establecerse lmites o exigencias al
ejercicio del derecho de propiedad como parte de la funcin social de la
propiedad, en relacin especficamente con la conservacin del patrimonio
ambiental. Hay que tener presente que regulaciones de esa naturaleza
podran virtualmente convertirse en expropiaciones encubiertas y vulnerarse
el citado artculo 19 N 26, dado que en teora las limitaciones y obligaciones derivadas de la funcin social no son, en principio, indemnizables. Sin
embargo, ello es una cuestin de grado, esto es, depende del gravamen que
se imponga a la propiedad. Es perfectamente concebible que limitaciones
al derecho de propiedad fundadas en su funcin social deban ser indemnizadas por involucrar, en trminos prcticos, el cercenamiento de ese derecho o de alguno de sus atributos. Otras limitaciones, en cambio, pueden ser
impuestas en la medida que regulan el ejercicio del derecho con determinadas modalidades sin afectarlo en su esencia. El problema es delicado y
debe analizarse cada caso regulado con suma atencin.
La versin original tampoco defina qu caractersticas deban tener
esos componentes del medio ambiente para ser considerados patrimoniales. En la versin aprobada se dan al menos ciertas indicaciones que permiten identificar lo que puede ser considerado digno de conservacin por ser
constitutivo del patrimonio ambiental, es decir, valioso en trminos ambientales. En esa categora entran aquellos elementos escasos, nicos o
representativos (pinsese en una especie animal autctona en vas de extincin o la Portada de Antofagasta). La definicin agrega que la reparacin
tambin forma parte de la conservacin del patrimonio ambiental, junto
con el uso y aprovechamiento racional de los recursos y componentes del
medio ambiente, es decir, es posible pensar en la destruccin transitoria o
temporal de algo patrimonial si se tiene la certeza absoluta de que al cabo
de un tiempo se va a reponer la situacin al estado en que se encontraba
antes de la intervencin humana.

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2. 2. Conceptos jurdicos nuevos relevantes

Bajo este acpite se ha querido destacar la incorporacin al sistema
normativo nacional de importantes conceptos jurdicos, cuya relevancia no
slo excede el mbito de la Ley de Bases Generales del Medio Ambiente,
de por s amplio, sino que proyecta su influencia hacia otros cuerpos
legales que se ocupan de regular aspectos especficos relacionados con el
entorno. En este sentido es conveniente tener presente la posible influencia
en la legislacin forestal, de aguas, de pesca, de minera, de suelos, etc.
Tambin deben tenerse presentes estos conceptos cuando el Estado formule sus polticas econmicas y sociales, regulaciones urbanas y rurales,
polticas agrcolas, de infraestructura y otras.
La letra k) del referido artculo 2 de la ley contiene la definicin de
Impacto Ambiental, entendiendo como tal la alteracin del medio ambiente provocada directa o indirectamente por un proyecto o actividad en
un rea determinada.
Lo ms relevante de esta definicin es su coherencia con el concepto de contaminacin antes analizado. El impacto ambiental es la alteracin del medio ambiente, la que puede ser positiva, neutra o negativa.
No hay un juicio a priori de que todo impacto ambiental es perjudicial.
De ah que el fenmeno sea evaluable, esto es, que un determinado proyecto de inversin, sea pblico o privado, sea susceptible de una investigacin que determine su idoneidad ambiental, mediante la cuantificacin
y calificacin de sus impactos. As tambin se legitima la alteracin del
medio ambiente, como concepto opuesto al de contaminacin. Tambin
merece destacarse en esta definicin la delimitacin del impacto ambiental al rea de influencia del proyecto, en cuanto producto exclusivo de la
actividad del mismo.
Siempre el citado artculo 2, en su letra a), define Biodiversidad
o diversidad biolgica en los siguientes trminos: La variabilidad de los
organismos vivos, que forman parte de todos los ecosistemas terrestres y
acuticos. Incluye la diversidad dentro de una misma especie, entre especies y entre ecosistemas.
Esta definicin, originalmente propuesta como diversidad biolgica, es esencialmente igual a la incluida en el Mensaje. Adolece de la
inclusin de los ecosistemas como unidad con capacidad de variar, en
circunstancias de que se trata de una herramienta metodolgica, carente
de realidad por s misma. Adicionalmente, se trata de una definicin vaga
y confusa, que no alude a la riqueza de especies y al nmero de individuos, conceptos bsicos y consustanciales a la diversidad biolgica. Tam-

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poco se refiere a que la diversidad biolgica debe expresarse en relacin a

un rea y a un momento determinado. Estos dos elementos son bsicos ya
que sitan el tema en un contexto cuantificable y real. En consecuencia,
esta definicin presenta serios problemas de carcter tcnico que la hacen
deficiente.
La letra e) del artculo 2 nos presenta la definicin de Dao
Ambiental en los siguientes trminos: Toda prdida, disminucin, detrimento o menoscabo significativo inferido al medio ambiente o a uno o
ms de sus componentes.
Esta definicin no estaba en el proyecto enviado por el Ejecutivo.
Segn la definicin transcrita, el dao ambiental no se produce, como en
el caso de la contaminacin, por la vulneracin de una norma sino por
prdidas, disminuciones, detrimentos o menoscabos significativos. Esta
definicin tiene un grado importante de ambigedad, aunque se intentar
precisar su significado posible.
Dado que las normas de calidad ambiental definen la capacidad de
uso y alteracin del medio ambiente, o la definen eventualmente los planes de manejo, o de prevencin o descontaminacin, a los que se alude
ms adelante, o bien la evaluacin del impacto ambiental del proyecto a
travs de estudios o declaraciones de impacto ambiental, puede considerarse como significativo aquel dao producto de la transgresin de una
norma o plan o de la vulneracin o falta a un compromiso contrado
durante el procedimiento de evaluacin de impacto ambiental, un plan de
manejo, prevencin o descontaminacin. Si la capacidad de uso de los
componentes del medio ambiente est delimitada por los instrumentos
sealados, ello implica que las alteraciones al medio ambiente, aunque
sean negativas, estn dentro de rangos aceptables y, consecuentemente,
no son significativos.
Puede estimarse, entonces, que la disminucin, detrimento o menoscabo significativo, caracterizante de lo que debe ser considerado dao
ambiental, se verifica cuando el impacto ambiental transgrede lo que admiten las normas, planes o estudios y declaraciones de impacto ambiental.
Ello implica naturalmente la infraccin de tales instrumentos normativos.
Esta interpretacin es coherente con la naturaleza de las normas y planes
sealados y con los propsitos que se persiguen con los estudios y declaraciones de impacto ambiental, en cuanto tienen precisamente por objeto
evaluar el impacto ambiental de las actividades humanas de manera que
sean aceptables y no significativos.
De la manera expuesta resulta posible diferenciar el dao comn,
del cual nacen las acciones civiles ordinarias, del dao propiamente am-

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biental, del cual nace la accin ambiental cuya finalidad es lograr la

reparacin, concepto que es analizado a continuacin y que guarda estrecha relacin con la definicin en anlisis.
La letra s) del artculo 2 define Reparacin como la accin de
reponer el medio ambiente o uno o ms de sus componentes a una calidad
similar a la que tenan con anterioridad al dao causado o, en caso de no
ser ello posible, restablecer sus propiedades bsicas.
Esta definicin sustituye a la propuesta originalmente de restauracin. El concepto de reparar alude a mejorar o componer algo daado.
En cambio el de restaurar implicaba volver a poner una cosa en el
estado que estaba. Es evidente que esta ltima accin no es posible en el
caso del dao ambiental, por la naturaleza de la cosa daada. Debe destacarse en esta definicin el realismo con que se trata el tema, al obligar al
restablecimiento de las propiedades bsicas del medio ambiente cuando
no es posible una accin propiamente reparadora
La alusin que la definicin hace a reponer el medio ambiente o
uno o ms de sus componentes a una calidad similar a la que tenan con
anterioridad al dao, avala lo expresado, en el sentido de que el dao
ambiental es aquel producto de la infraccin de normas, planes o compromisos, que definen el modo legtimo de uso de los componentes del medio ambiente, pues tales mecanismos son los que evitan los daos significativos que implique la degradacin de la calidad del medio ambiente o
de alguno de sus componentes a un nivel inaceptable.

2. 3. Instrumentos de definicin de
la calidad ambiental
Los instrumentos bsicos mediante los cuales se define la calidad
ambiental de un pas son precisamente las normas de calidad ambiental,
las que pueden ser primarias, si se refieren a la salud humana, o secundarias, si se refieren a otros componentes del medio ambiente como la flora,
fauna, etc..
En las letras n) y ) del artculo 2 se definen estos instrumentos.
Estas definiciones son de poca utilidad desde un punto de vista jurdico,
pues se limitan a describir lo que es una norma de calidad ambiental, pero
carecen de efectos legales importantes, no obstante su innegable valor
didctico. Lo que interesa respecto de estas normas es su mecanismo de
generacin, el cual es analizado posteriormente en este trabajo.
Con todo, conviene tener presente que las definiciones de estas

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normas no califican el nivel del riesgo que ellas implican para la salud
humana o para los otros componentes del medio ambiente, en circunstancias que siempre ser necesario calificar dicho nivel, pues el desarrollo de
toda actividad humana lleva asociado un grado de riesgo o peligrosidad,
el que puede ser aceptable o inaceptable. Las definiciones omitieron indicar que el nivel fijado por las normas debe ser tal que no constituyan un
riesgo inadmisible para la salud humana o para los dems componentes
del medio ambiente. Este habra sido el nico elemento de estas definiciones que podra haber justificado su inclusin como definicin legal, pues
as habra dado una clara seal, con consecuencias jurdicas, para la autoridad encargada de elaborar dichas normas, y para la ciudadana para
hacer presentes sus observaciones a las proposiciones pertinentes. Ni el
Ejecutivo ni el Parlamento quisieron aceptar incluir en la definicin de
norma primaria de calidad ambiental el elemento central de tales normas,
esto es, el riesgo inadmisible para la salud humana. En definitiva, el adjetivo inadmisible tambin fue eliminado de la definicin de norma secundaria de calidad ambiental, para que no resaltara la diferencia entre una y
otra.
2. 4. Instrumentos de evaluacin ambiental
de proyectos de inversin
Los instrumentos de evaluacin ambiental de proyectos de inversin son los Estudios de Impacto Ambiental (EIA), las Declaraciones de
Impacto Ambiental (DIA) y la Evaluacin de Impacto Ambiental (SEIA).
Los dos primeros instrumentos mencionados estn definidos en las
letras f) e i) del artculo 2, las que son perfectamente claras y no presentan
dificultades.
La letra j) del artculo 2 define Evaluacin de Impacto Ambiental
como el procedimiento, a cargo de la Comisin Nacional del Medio
Ambiente o de la Comisin Regional respectiva, en su caso, que, en base a
un Estudio o Declaracin de Impacto Ambiental, determina si el impacto
ambiental de una actividad o proyecto se ajusta a las normas vigentes.
Esta definicin no estaba contemplada en la versin original. Se
trata del procedimiento ms importante que se propone en los instrumentos
de gestin ambiental. Tiene como finalidad ltima determinar si el impacto
ambiental de un proyecto o actividad es compatible con criterios o normas
vigentes. Es decir, permite verificar que los impactos ambientales del
proyecto no son significativos, de modo que su materializacin no presenta
objeciones desde el punto de vista del medio ambiente, dado que demues-

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tra que no tendr efectos adversos de importancia, sea por las caractersticas inherentes a la concepcin del proyecto o actividad o bien porque se
han adoptado todas las providencias y medidas para que ello no ocurra.
III. LOS INSTRUMENTOS DE GESTIN AMBIENTAL

En el Ttulo II de la ley, que contiene siete prrafos, que van del

artculo 6 al 50 inclusive, se establecen y regulan los instrumentos de
gestin ambiental que pueden ser utilizados para lograr los objetivos de
calidad ambiental deseados por la sociedad chilena. Esto ltimo es necesario enfatizarlo, pues los instrumentos, como su nombre lo indica, son
medios para conseguir ciertos fines, en este caso, de carcter ambiental.
Ello supone que se deben explicitar y acordar los objetivos ambientales
que se desean lograr en el pas. Esta es una definicin eminentemente
poltica, pues se deben ponderar diversos factores en la formulacin de
tales objetivos. Desde luego, la necesidad misma de tener un objetivo
ambiental determinado, los beneficios que podra acarrear su obtencin, el
costo de conseguirlo, los recursos humanos y financieros necesarios, los
plazos en que se desea lograrlo, etc..
Estos instrumentos son:

la educacin e investigacin;
el sistema de evaluacin de impacto ambiental;
la participacin de la comunidad;
las normas de calidad ambiental y sobre preservacin de la naturaleza y conservacin del patrimonio ambiental;
las normas de emisin;
los planes de manejo, prevencin o descontaminacin, y
la participacin ciudadana.

La importancia de los instrumentos indicados radica en que deberan acotar el accionar del Estado en cuanto a las formas de regulacin del
uso del ambiente o de sus componentes. Es importante insistir en que el
sentido de estos instrumentos es servir de medio para lograr los objetivos
de calidad ambiental, los que sern expresados en las normas de calidad
ambiental y sobre preservacin de la naturaleza y conservacin del patrimonio ambiental, dejando la mxima libertad de cmo hacerlo a los sujetos
normados. Por lo tanto, los instrumentos de gestin ambiental no deben ser
considerados o transformados en un objetivo per se.
Se desarrollan a continuacin, los instrumentos antes mencionados.

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3. 1. La educacin e investigacin
Este instrumento aparece en los artculos 6 y 7 de la ley, correspondientes al Prrafo 1 del Ttulo II, slo como una mera declaracin de
principios, ya que no crea nada nuevo, ni orienta las actuales polticas
educacionales.
Hubiese sido deseable un mayor nfasis en este instrumento, pues
sin duda es el de mayor relevancia en el largo plazo y en la formacin de la
conciencia ambiental de la ciudadana. La capacitacin adecuada del profesorado en temas ambientales, el diseo de programas educativos objetivos
y realistas en cuanto a las mltiples implicancias existentes en el tema
ambiental, la incorporacin de estos temas en forma formal a la educacin,
etc., son elementos altamente necesarios y que deben ser recogidos en
normas legales.

3. 2. El Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental (SEIA)

La ley regula en sus artculos 8 al 31, que corresponden a los
Prrafos 2 y 3 de su Ttulo II, en forma bastante completa el Sistema de
Evaluacin de Impacto Ambiental (SEIA) de los proyectos de inversin o
actividades, pblicos y privados, sin perjuicio del reglamento que es menester dictar para la entrada en vigencia de este sistema.
La ley dispone que los proyectos o actividades sealados en ella
slo podrn ejecutarse o modificarse previa evaluacin de su impacto
ambiental y que todos los permisos o pronunciamientos de carcter ambiental, que de acuerdo a la legislacin vigente deban o puedan emitir los
organismos del Estado, sern otorgados a travs del SEIA (art. 8).
En forma resumida se podra decir que la ley crea un sistema que
integra todos los requerimientos ambientales sectoriales. Esto es lo conocido como ventanilla nica, y se materializa a travs de una coordinacin
ejercida por la Corema respectiva, o la Conama en su caso, y mediante una
resolucin que certifica que el proyecto o actividad cumple o no con todos
los requisitos ambientales aplicables. En caso de una evaluacin ambiental
favorable, ningn organismo del Estado puede negar las autorizaciones
ambientales pertinentes, y, en caso de un pronunciamiento negativo, esos
mismos organismos deben denegarlas.
Complementariamente, se debe entender que todas aquellas actividades o proyectos que no estn considerados en la lista de la ley, contenida
en el artculo 10, no ingresan al SEIA, y por lo tanto deben estar sujetos a

16

ESTUDIOS PBLICOS

un procedimiento de permisos o de otro tipo ms fcil y expedito que los

que ingresan al SEIA. Ello implica que tales proyectos de inversin no
presentan posibilidades de afectar el medio ambiente y, por lo tanto, no
deben ser evaluados desde esa perspectiva.
La lista establecida en la ley es bsicamente muy similar a las listas
utilizadas por el Banco Mundial, pero intentando adaptarla a la realidad
nacional, ya que el Banco Mundial no financia proyectos pequeos. Lo
anterior impone una valla mnima a los proyectos del banco, que no est
presente en el listado de la ley chilena. Esta situacin trat de ser remediada mediante la especificacin, cuando era posible, de un tamao mnimo.
Esta especificacin no pudo cuantificarse en todos los casos, lo que obliga
a realizar este esfuerzo en el reglamento que debe dictarse, el que deber
indicar qu debe entenderse en concreto cuando la ley habla de proyectos
de dimensiones industriales.
Sin pretender ser exhaustivos, los proyectos que ingresan al SEIA
son del tipo de tranques, presas, lneas de transmisin elctrica de alto
voltaje, centrales generadoras, reactores nucleares, aeropuertos, puertos,
autopistas, proyectos mineros, forestales, oleoductos, plantas de tratamiento de aguas servidas y otros que aparecen enumerados en el artculo 10 de
la ley.
Un aspecto realmente interesante que se puede rescatar de la lista
de la ley es la obligacin que se impone al Estado de presentar al SEIA
sus planes regionales de desarrollo urbano, intercomunales, reguladores
comunales y planes seccionales. La inclusin de estos planes entre las
actividades que ingresan al sistema es una indicacin de que se acepta
que los impactos ambientales tienden a producirse por las macropolticas
nacionales, debiendo por lo tanto ser evaluados sus impactos ambientales,
para que posteriormente las actividades que se desarrollen en el marco de
esas mismas polticas sigan las directrices derivadas de la evaluacin del
impacto ambiental de aqullas. Lo contrario impondra la necesidad de
regular el impacto ambiental del desarrollo mediante la evaluacin ambiental individual de todas las actividades y proyectos. As, a va de ejemplo, si un plan regulador establece que determinada zona es de carcter
industrial, las industrias que all se establezcan no debieran considerar
entre sus impactos a evaluar los derivados de instalarse en esa zona, pues
estara predefinido que la misma es apta, desde un punto de vista ambiental, para la instalacin de industrias. Esta situacin amerita considerar la
ampliacin de las actividades del Estado que deban estar sujetas a evaluacin de su impacto, pues el ahorro de recursos puede ser importante. No
cabe la menor duda, por ejemplo, de que los planes de infraestructura

GABRIEL DEL FVERO

17

(urbana y rural), de desarrollo energtico, de poblamiento de reas y otros,

deberan estar sujetos a evaluacin de su impacto ambiental global. En la
medida que ms polticas y actividades reguladoras del Estado se sometan
al SEIA, un mayor nmero de actividades que se realicen al amparo de
tales polticas y regulaciones podr efectuar una Declaracin de Impacto
Ambiental en vez de complejos y largos estudios, acortando plazos para
la materializacin de los proyectos de inversin y evitando costos innecesarios que, en definitiva, paga la sociedad toda.
La lista de proyectos debe ser objeto de permanente revisin y
complementacin. Este proceso pasar por la modificacin eventual de la
ley, o se har va reglamentaria cuando los parmetros a considerar hayan
sido especificados a nivel reglamentario.
Actualmente varias reparticiones pblicas estn exigiendo Estudios
de Impacto Ambiental para proyectos o actividades no consideradas en la
ley. Aunque se tiene conciencia de que la lista de la ley no es inamovible,
no parece razonable en los momentos en que los esfuerzos del Gobierno
deben concentrarse en hacer operativa la ley, ampliar de facto su mbito
de accin. Estas acciones slo llevarn a que la Conama o la Corema, en
su caso, pierdan manejo sobre la gestin ambiental nacional y a que se
generen canales y metodologas paralelos.
La evaluacin del impacto ambiental se lleva a cabo mediante una
Declaracin de Impacto Ambiental (DIA) o un Estudio de Impacto Ambiental (EIA) (artculo 9). Para determinar qu proyectos o actividades
deben efectuar una DIA o desarrollar un EIA, la ley establece en su artculo 11 una serie de criterios que pretenden estimar el grado de riesgo
ambiental implcito en los proyectos o actividades. Si los proyectos o
actividades generan o presentan, a lo menos, uno de los efectos indicados,
debern elaborar un EIA, en caso contrario, slo debern presentar una
DIA. Los criterios son los siguientes:
a)
b)
c)
d)

Riesgo para la salud de la poblacin, debido a la cantidad y calidad

de efluentes, emisiones y residuos;
Efectos adversos significativos sobre la cantidad y calidad los recursos naturales renovables, incluido el suelo, agua y aire;
Reasentamiento de comunidades humanas, o alteracin significativa
de los sistemas de vida y costumbres de los grupos humanos;
Localizacin prxima a poblacin, recursos y reas protegidas susceptibles de ser afectados, as como el valor ambiental del territorio
en que se pretende emplazar;

18

ESTUDIOS PBLICOS

e)

Alteracin significativa, en trminos de magnitud o duracin, del

valor paisajstico o turstico de una zona;
Alteracin de monumentos, sitios con valor antropolgico, arqueolgico, histrico y, en general, los pertenecientes al patrimonio cultural.

f)

El inciso final del artculo 11 dispone que para los efectos de evaluar el riesgo indicado en la letra a) y los efectos adversos sealados en la
letra b), se debe considerar lo establecido en las normas de calidad ambiental y de emisin vigentes. A falta de tales normas, se utilizarn como
referencia las vigentes en los Estados que seale el reglamento.
Es de suma importancia que al elaborar el reglamento, la autoridad
tenga en cuenta que para generar normas de calidad ambiental, primarias y
secundarias, y de emisin, existe un procedimiento regulado por la propia
ley. Bajo este prisma, no se puede pretender que las normas de los Estados
que seale el reglamento no sean sometidas a algn proceso de evaluacin
que examine la aplicabilidad de tales estndares de calidad ambiental en
Chile. Desde este punto de vista podra ser conveniente que, previamente a
la aprobacin del reglamento, las normas que ste mencione sean ratificadas por el Ministro Secretario General de la Presidencia y por el Ministro
de Salud, en el caso de las normas primarias, y por los ministros que
corresponda, en el caso de las normas secundarias.
La parte del procedimiento establecido en el SEIA que ha sido
discutido hasta aqu puede resumirse en el Grfico N 1.
Del anlisis de los criterios se desprende lo siguiente:
La letra a) considera los efectos producidos por emisiones. El riesgo
producido por estas emisiones debe ser evaluado a base de normas de
emisin o de calidad ambiental. En estricto rigor slo deberan utilizarse
normas de calidad ambiental primarias, que son las que permiten evaluar
los efectos sobre la salud del ser humano. Considerando esta situacin se
pueden plantear dos posibilidades:

Las emisiones no cumplen con las normas de emisin o de calidad

ambiental.
Las emisiones cumplen con las normas de emisin o de calidad
ambiental.

El reglamento debera estipular cmo evaluar estas situaciones, por

ejemplo mediante el uso de modelos de dispersin. En el primer caso, las

GABRIEL DEL FVERO

GRFICO N 1

19

PROCEDIMIENTO PARA DETERMINAR SI UN PROYECTO O ACTIVIDAD

INGRESAN AL SEIA Y SI REQUIEREN DIA O EIA.

Proyecto o actividad
nueva o ampliacin.

Est en
lista?

No

Procedimiento no determinado,
pero supuestamente ms fcil y
expedito que SEIA.

Si

Ingresa al SEIA

Vulnera
criterios?

No

Solo se requiere DIA.

Si

Se requiere EIA.

actividades emisoras no podran funcionar por estar excedidas de las normas en base a las que fueron evaluadas. En el segundo caso, al cumplirse
las normas, las emisiones no estaran generando riesgo para la salud de la
poblacin, ya que las normas se fijan para evitar niveles de riesgo inaceptable.
La letra b) considera los efectos adversos significativos producidos
por el proyecto o actividad, sobre la cantidad y calidad de los recursos

20

ESTUDIOS PBLICOS

naturales renovables. El efecto producido por las emisiones, al igual que

en el caso anterior, debe ser evaluado en relacin a normas de calidad
ambiental, entendindose que la norma est fijada en niveles que no ocasionan efectos adversos significativos sobre la calidad de los recursos
naturales renovables, las que en este caso son secundarias. El razonamiento es igual que en el caso anterior.
En resumen, para la letra a), y para el caso de afectar la calidad en
la letra b), el EIA debera converger bastante a una DIA, es decir, a
comprometerse a cumplir con las normas de calidad ambiental (o de emisin, aunque para el objetivo deseado no es relevante) vigentes y las que
determine el reglamento. La forma de verificacin de estas situaciones
puede quedar acordada en el EIA o DIA, para que se aplique una vez que
el proyecto o actividad est funcionando.
Distinto es el caso de los efectos sobre la cantidad de los recursos
naturales. Este criterio no se puede aplicar sobre el componente aire, pero
s sobre el suelo, aunque es difcil considerarlo renovable en un horizonte
temporal humano, sobre el agua y todo el resto de los recursos naturales
renovables. Considerando que la cantidad de estos recursos est regulada
por legislacin que no es de carcter ambiental (derechos de agua, propiedad del suelo y de bosques, por ejemplo), no parece que esta disposicin
tenga sentido ambiental, ya que bajo ningn motivo debera afectarse la
cantidad de un recurso si ste no es propio. Bajo estas premisas, el EIA
debe considerarse como una declaracin de lnea base y de compromiso
de no afectar los derechos de terceros, de manera que si esto sucediera los
afectados contaran con medios de prueba suministrados por el EIA.
La letra c) pretende velar por efectos producidos a comunidades,
ya sea en trminos de cambio de lugares de habitacin o de sus sistemas
de vida. No cabe la menor duda de que estos parmetros son realmente
difciles de evaluar. El propsito de la ley es facilitar la proteccin de
etnias y grupos humanos especialmente vulnerables.
La letra d) est ms orientada a prever y eventualmente mitigar los
efectos sobre reas protegidas y con caractersticas de patrimonio ambiental, ya que los efectos sobre la poblacin (que no sean grupos vulnerables) estn parcialmente cubiertos por la letra a), y los efectos sobre los
recursos, por la letra b), quedando solamente por evaluar los efectos indirectos tales como empleo, salud, condiciones de vida y otros.
Las letras e) y f) pretenden evitar efectos sobre reas u objetos con
caractersticas patrimoniales. Es interesante destacar que las alteraciones
son concebibles, y equivalentes, en trminos de magnitud o duracin.
Un EIA deber incluir la descripcin del proyecto o actividad, la

GABRIEL DEL FVERO

GRFICO N 2

21

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO PARA GESTIONAR UN EIA.

Se presenta un
EIA a Corema-Conama.

Corema-Conama tienen
120 das para pronunciarse.

Pliza de seguro por

riesgo ambiental.

Autorizacin provisoria
para iniciar proyecto.

+30 (*)
+60 (**)
Calificacin.

Positiva.

Entrega de permisos y
pronunciamientos
ambientales
Desfavorable.

Resolucin que
indique las
exigencias especficas que
el proponente
debe cumplir.

* Si transcurridos estos plazos no hay pronunciamiento, se entender que el

EIA ha sido calificado favorablemente, y los permisos o pronunciamientos faltantes
se tendrn por otorgados.
** En casos calificados y debidamente fundados, el plazo de 120 das podr
ser ampliado por una sola vez, hasta por sesenta das adicionales.

22

GRFICO N 3

ESTUDIOS PBLICOS

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO PARA GESTIONAR UNA DIA.

Se presenta un
DIA a Corema-Conama.

Se solicitan permisos
sectoriales (60*)

Corema-Conama tienen
60 das para pronunciarse.

+30 (*)

Calificacin.

Positiva.

Desfavorable.

Resolucin que
indique las
exigencias especficas que
el proponente
debe cumplir.

* Si transcurrido este plazo, los organismos competentes del Estado no

hubierean otorgado los permisos o pronunciamientos, Conama-Corema, a peticin
del interesado, requerir los mismos. Si transcurridos 30 das stos no han sido
otorgados, se entendern otorgados favorablemente.

GABRIEL DEL FVERO

23

lnea de base del entorno afectado, y principalmente la descripcin de las

condiciones (criterios) que dieron origen a la necesidad de efectuar un
EIA, los efectos sobre los elementos contenidos en los criterios y las
medidas que se llevarn a cabo para evitarlos o mitigarlos (art.12). El EIA
debe ser aprobado si cumple con la normativa de carcter ambiental aplicable al proyecto y si se hace cargo de las condiciones (criterios) que
dieron origen a la necesidad de efectuarlo. En caso contrario ser rechazado (art.16).
La DIA se presenta bajo la forma de una declaracin jurada, en la
que se expresa, por parte del responsable (proponente), que el proyecto o
actividad cumple con la legislacin ambiental vigente (art.18).
Todo lo anterior debe ser ulteriormente reglamentado, segn se
expresara. Mientras esto no suceda, el SEIA no entrar en vigencia.
El procedimiento administrativo para la presentacin y calificacin
de los EIA se presenta en el Grfico N 2.
El procedimiento administrativo para la presentacin y calificacin
de las DIA se presenta en el Grfico N 3.
La resolucin que califica positiva o negativamente un EIA o una
DIA tiene el carcter de un suprapermiso ambiental, ya que si es positiva,
ningn organismo del Estado puede negar las autorizaciones ambientales
pertinentes, y si sta es negativa, los organismos del Estado estn obligados a negar las correspondientes autorizaciones o permisos ambientales
pertinentes (art. 24).

3. 3. Las normas de calidad ambiental, de preservacin de la

naturaleza y conservacin del patrimonio ambiental
El Prrafo 4 del Ttulo II de la ley N 19.300 trata, desde el artculo
32 al 39, las materias mencionadas en el epgrafe.
Las normas de calidad ambiental (primarias y secundarias) definen
los objetivos de calidad ambiental que la sociedad desea. No puede existir
una poltica de gestin ambiental si no se han definido los objetivos que se
pretende conseguir. Por esta misma razn, y por la igualdad ante la ley que
est garantizada por la Constitucin Poltica, estas normas deben ser iguales en todo el territorio nacional. Esto implica que todos los chilenos,
cualquiera sea el lugar que habiten del territorio nacional, tienen derecho a
un mnimo de calidad ambiental. Dicho mnimo debe ser igual para todos.
Naturalmente eso no excluye que algunos lugares tengan mejor calidad que
otros, pero nunca peor de lo que las normas de calidad ambiental exigen.

24

ESTUDIOS PBLICOS

La ley no entrega directrices relativas a los niveles mximos de

riesgo admisible que permitan la determinacin del estndar que contendrn las normas de calidad ambiental, segn se explicara con motivo del
anlisis de las definiciones legales de estos instrumentos. El nivel de riesgo
admisible, que debera ser definido al ms alto nivel poltico, queda entregado al procedimiento estipulado en la ley, que por lo menos considera
mecanismos de consulta a los involucrados.
El gran cambio que presenta la ley respecto de la legislacin y
procedimientos actualmente vigentes puede resumirse en los siguientes
aspectos:

Las normas deben definir los niveles en los cuales la gestin ambiental normal da lugar a una gestin de emergencia, y por lo tanto
las acciones a ser aplicadas son distintas (ms severas). Las normas
deben ser promulgadas por decreto supremo (en la actualidad algunas estn fijadas por mera resolucin administrativa) (art. 32).

Dado que los objetivos de calidad ambiental no responden solamente a parmetros tcnicos, es necesario ponderar estos parmetros
segn variables polticas, las que obviamente incluyen los aspectos
econmicos, ticos, morales y sociales. Como las normas de calidad
ambiental no son aprobadas mediante una ley, cuestin que suscit
bastantes discusiones,1 las consideraciones de orden poltico debieran hacerse presentes puesto que los decretos supremos pertinentes
deben llevar la firma del Ministro Secretario General de la Presidencia, adems de la del Ministro de Salud (normas primarias) o de los
ministros sectoriales (agricultura, economa, etc.) para el caso de las
secundarias.

Existe un procedimiento obligatorio para la aprobacin de las normas (art.32). Este procedimiento considera a lo menos las siguientes
etapas:
Anlisis tcnicos y econmicos;
Desarrollo de estudios cientficos;
Consultas a organismos competentes, pblicos y privados,
1

Vase Mara de los Angeles Prez, Normas de calidad ambiental. Algunas consideraciones constitucionales y legales, en Medio ambiente en desarrollo,
R. Katz y G. Del Fvero, editores, (Santiago de Chile: Centro de Estudios Pblicos, 1993), pp. 120-140.

GABRIEL DEL FVERO

25

Anlisis de observaciones formuladas y una publicidad adecuada.

Complementariamente, la ley establece que la coordinacin del proceso de generacin de normas y la determinacin de los programas y
plazos de cumplimiento de las mismas corresponder a la Conama. Es
interesante destacar que estos programas y plazos a ser definidos por Conama
llevan implcito el carcter de gradualismo que impera en la ley y el
concepto de que la determinacin de la rapidez para lograr los objetivos de
calidad ambiental es una decisin de efectos ms amplios que la que le
corresponde a un organismo nicamente sectorial y tcnico. Para estos
efectos, la ley determina que se debern determinar en el reglamento los
plazos y formalidades requeridos y los criterios para revisar normas vigentes (art.32).
La ley dispone adems que los organismos del Estado deben desarrollar programas de monitoreo de calidad ambiental para velar por el
derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminacin y que el
Estado administrar un Sistema Nacional de Areas Silvestres Protegidas
con el objeto de asegurar la diversidad biolgica, tutelar la preservacin de
la naturaleza y conservar el patrimonio ambiental (arts. 33 y 34). Lo interesante de estas obligaciones es que definen los objetivos que deben regir, en
parte, las polticas de los organismos estatales (vigilar la calidad ambiental,
y procurar mantener reas bajo proteccin).
Adicionalmente, la ley tambin especifica que los organismos del
Estado deben mantener y actualizar inventarios de flora y fauna silvestre,
privilegiando las especies consideradas en peligro de extincin, vulnerables, raras o insuficientemente conocidas (art. 38). De nuevo la ley orienta
la poltica que deben adoptar los organismos pblicos.
3. 4. Las normas de emisin
El Prrafo 5 del Ttulo II, que contiene un solo artculo (40), se
refiere a las normas de emisin.
Las normas de emisin corresponden a uno de los instrumentos de
naturaleza regulatoria (como opuesto a un instrumento de mercado) ms
utilizados para el control de la contaminacin. La ley establece que tales
normas deben ser dictadas mediante decreto supremo y ser especficas
territorialmente, es decir, que slo sern vlidas en el rea que el decreto
determine, y responder a las caractersticas ambientales propias del rea
en que se aplicarn.

26

ESTUDIOS PBLICOS

Lo anterior es de suma importancia como mecanismo para favorecer

eventuales descentralizaciones, en trminos de las densidades de emisiones
y condiciones de asimilacin del medio ambiente, que naturalmente son
diferentes en las distintas regiones del pas. En este caso existe la posibilidad de que las normas de emisin no sean iguales en todo el territorio
nacional, debiendo tomarse en cuenta las diferentes capacidades del medio
ambiente para recibir emisiones, efluentes y residuos, sin menoscabo de su
calidad. De esta manera se puede proteger el medio ambiente al mnimo
costo, lo que permite lograr el ptimo social en el uso de los recursos del
pas.
Corresponder a Conama la proposicin, coordinacin y aprobacin
de las normas de emisin, para lo cual deber sujetarse a las etapas mencionadas en el punto anterior. La importancia de esta atribucin entregada a
Conama es que constituye una herramienta que le permite hacerse cargo de
la poltica ambiental nacional. La materializacin de medidas de control
tales como las normas de emisin de vehculos (fuentes mviles) o de
industrias (fuentes fijas), regulacin de residuos industriales lquidos y
otras ya no correspondern solamente al ministerio sectorial correspondiente.

3. 5. Los planes de manejo, prevencin y descontaminacin

Estos instrumentos de gestin ambiental estn contemplados en el
Prrafo 6 del Ttulo II de la ley (arts. 41 al 48). Estos planes estn
bsicamente orientados a dos mbitos distintos: i) a los recursos naturales
renovables, a los cuales se les aplican planes de manejo, y ii) al control de
la contaminacin, a la cual se destinan los planes de prevencin y descontaminacin.
a) Planes de manejo
Estos planes estn destinados a lograr el uso y aprovechamiento de
los recursos naturales renovables, asegurando su capacidad de regeneracin y la diversidad biolgica asociadas a ellos, en especial de aquellas
especies en peligro de extincin, vulnerables, raras o insuficientemente
conocidas (art. 41). La intencin del legislador fue complementar el carcter productivo de los planes de manejo actualmente existentes, con consideraciones ambientales.
Esta disposicin obliga a las actividades que se dediquen a la explo-

GABRIEL DEL FVERO

27

tacin de los recursos naturales renovables a considerar a lo menos una

variable adicional, como sera la conservacin de las especies con caractersticas similares a las mencionadas. La obligacin de asegurar la capacidad de regeneracin del recurso explotado no es una obligacin que pueda
ser impuesta caso a caso, sino que tendr que ser manejada integralmente
(es decir en parques nacionales, viveros, bancos genticos o de otras formas).
Los planes de manejo que exijan los organismos competentes debern incluir a lo menos las siguientes consideraciones ambientales, a no ser
que los proyectos cuenten con estudios o declaraciones de impacto ambiental aprobadas (art.42):

Mantencin de caudales de agua y conservacin de suelos;

Mantencin del valor paisajstico;
Proteccin de especies en peligro de extincin, vulnerables, raras o
insuficientemente conocidas.

b) Planes de prevencin y descontaminacin

Esto planes estn regulados por los artculos 43 a 47 de la ley, y
estn estrechamente vinculados al esclarecimiento que se le puede dar a
una zona determinada en cuanto a los niveles de contaminacin presentes
en ella. Los problemas de contaminacin de las zonas declaradas latentes
deben ser tratados mediante planes de prevencin, que, como su nombre
lo indica, tienen por objeto prevenir que los ndices de contaminacin
establecidos en las normas de calidad ambiental sean sobrepasados. En el
caso de las zonas declaradas saturadas, el mecanismo es el plan de
descontaminacin, cuyo propsito es descontaminar, esto es, lograr el
cumplimiento de los estndares establecidos en las normas de calidad
ambiental cuando uno o ms de tales estndares hayan sido vulnerados. Lo
anterior equivale a decir que jurdicamente estamos en presencia del fenmeno de contaminacin. Por ello estos planes se denominan de descontaminacin.
Una zona es declarada latente, desde el punto de vista de la
contaminacin, si la medicin de la concentracin de contaminantes en el
aire, agua o suelo, se sita entre el 80 y el 100% del valor de la respectiva
norma de calidad ambiental, y es declarada saturada si una o ms normas
de calidad ambiental se encuentran sobrepasadas. Esta declaracin se deber hacer por decreto supremo del Ministro Secretario General de la Presidencia y deber contener la determinacin precisa del rea geogrfica que

28

ESTUDIOS PBLICOS

abarca y las firmas del Ministro de Salud, si las normas afectadas son
primarias, o del ministro sectorial que corresponda segn la naturaleza de
la norma secundaria afectada (art. 43).
La declaracin de saturacin o latencia tendr como fundamento las
mediciones realizadas o certificadas por los organismos pblicos competentes. El procedimiento est a cargo de la Corema o de la Conama, en caso
de que la zona en cuestin abarque ms de una regin.
Adems, corresponder a la Conama la elaboracin de los planes de
prevencin o descontaminacin, siguiendo las mismas etapas existentes
para la aprobacin de normas de calidad ambiental. Estos planes se dictarn mediante decreto supremo del Ministerio Secretara General de la
Presidencia, con las firmas de los ministros sectoriales correspondientes
(art. 44). Nuevamente se entrega a la Conama una poderosa herramienta
para la materializacin de la poltica ambiental, ya que tiene a su cargo la
declaracin de zonas como latentes o saturadas y el desarrollo de los planes
de prevencin o descontaminacin. Esto implica un cambio en materia de
planes de descontaminacin y prevencin respecto de la actualidad, pues
las propias actividades contaminadoras deben presentar a la autoridad sus
planes segn el Decreto Supremo N 185, de Minera, de 1992.
La ley establece claramente el contenido mnimo de los planes de
prevencin y de descontaminacin (art. 45). Estos se indican a continuacin:

Relacin entre los niveles de emisin totales y los niveles de contaminantes a ser regulados;
Plazo en que se espera alcanzar la reduccin de emisiones materia
del plan;
Indicacin de los responsables de su cumplimiento;
Identificacin de las autoridades a cargo de su fiscalizacin;
Instrumentos de gestin ambiental que se usarn para cumplir sus
objetivos;
Proporcin en que debern reducir sus emisiones las actividades
responsables de la emisin de los contaminantes a que se refiere el
plan, la que deber ser igual para todas ellas;
Estimacin de sus costos econmicos y sociales.
Proposicin cuando sea posible, de mecanismos de compensacin
de emisiones.

La rebaja proporcional igualitaria para todas las fuentes emisoras

parece ser una mala seal para los compromisos voluntarios que los pri-

GABRIEL DEL FVERO

29

vados puedan asumir, pues en principio beneficia a los que contaminan

ms. En realidad, abatir las emisiones contaminantes en un 90% es comparativamente ms econmico y eficiente que abatir el ltimo 10%. Esto
significa que si la autoridad no ha hecho nada por evitar la contaminacin
ms fcil de eliminar, mediante regulaciones apropiadas, los privados nada
deberan hacer al respecto. Por ende, antes de aplicar un plan de descontaminacin que pudiere generar distorsiones que beneficien a los ms
contaminadores, el Estado est llamado a actuar vigorosamente para lograr la aprobacin, aplicacin y cumplimiento de las normas de calidad
ambiental.
En aquellas reas en que se est aplicando un plan de prevencin o
de descontaminacin, slo podrn desarrollarse actividades que cumplan
con lo establecido en ellos (art. 46).
La ley enumera los instrumentos que pueden ser utilizados en los
planes (normas de emisin, permisos de emisin transables, impuestos a
las emisiones, tarifas y otros), sin establecer prioridades o preferencias.
Sin perjuicio de esto, el contenido de los planes menciona los mecanismos de compensacin de emisiones (art. 47). Luego, con posterioridad a
la lista de instrumentos de regulacin factibles de utilizar, dispone, en
forma programtica, la necesidad de que una ley establezca la naturaleza,
formas de asignacin, divisin, duracin y dems caractersticas de los
permisos de emisin transables (art. 48). Esto permite inferir que el propsito de la ley es tender a la utilizacin de este tipo de instrumentos.
En relacin a las normas y planes, merece una mencin especial el
tema de las regulaciones especiales para las situaciones de emergencia
ambiental, consagrado en el proyecto aprobado por el Congreso Nacional,
en el artculo 49, el que debi ser eliminado, pues el Tribunal Constitucional lo estim inconstitucional.
Las normas de calidad ambiental deben estipular los niveles que
originan situaciones de emergencia. Para manejar estas situaciones, la norma impugnada permita establecer regulaciones especiales, por la va del
decreto, de carcter permanente, que deban ser aplicadas en forma automtica cuando se llegara a los niveles estipulados en las normas de calidad ambiental, y slo regiran durante el perodo necesario para lograr la
reduccin de los niveles que dieron origen a la aplicacin de las medidas.
De este modo se restringa el ejercicio de derechos constitucionalmente
garantizados.
Al respecto es conveniente tener claro que todas las regulaciones
del proyecto de ley implican algn grado de restriccin a ciertos derechos
constitucionales (derecho de propiedad, libertad de trabajo, libertad para

30

ESTUDIOS PBLICOS

desarrollar cualquier actividad econmica, libertad de locomocin) y no

nicamente en los casos de situaciones de emergencia. En estos ltimos
se estableca el mayor grado de restriccin posible, pero ello no significa
que el sistema de evaluacin de impacto ambiental y los planes de prevencin y descontaminacin no importen restricciones a dichos derechos
por la va de regulaciones de cmo ejercerlos.
Los artculos 38, 39 y 40 del proyecto enviado originalmente por
el Ejecutivo constituan una mera enumeracin de derechos constitucionales que podan ser afectados en situaciones de emergencia, en que las
restricciones especficas quedaban tambin entregadas a la determinacin
de la autoridad administrativa mediante la dictacin de decretos supremos, es decir, a travs del ejercicio de la potestad reglamentaria. Desde
este punto de vista, las normas pertinentes slo guardaban una armona
formal con la Constitucin, en cuanto utilizaban las mismas palabras,
pero no cumplan en el fondo con el mandato entregado al legislador.
ste deba regular esta materia con el detalle suficiente para que al administrador slo le corresponda aplicar lo previsto en normas de carcter
general y con rango de ley.
En efecto, el carcter especfico de las restricciones a determinados
derechos constitucionales, segn lo exige la Constitucin Poltica, no tiene que traducirse necesariamente en una enumeracin de los derechos
afectados, sino que es suficiente el establecimiento de obligaciones precisas a los destinatarios de la norma, con carcter permanente, aunque sean
de aplicacin ocasional y por perodos limitados. Ello implica restricciones a garantas constitucionales en trminos sustantivos, que es lo que al
legislador le ha sido encomendado por el art. 19 N 8 de la Carta Fundamental.
Lo mismo ocurre cuando la ley establece obligaciones tales como
la realizacin de estudios de impacto ambiental o impone normas de calidad ambiental, o exige planes de manejo, prevencin o descontaminacin.
Todos estos instrumentos, al igual que las regulaciones especiales para los
casos de emergencia, suponen la restriccin de garantas constitucionales
sin que por ello sea necesario sealarlas formalmente. Lo fundamental es
establecer en la ley la obligacin concreta en que se traduce la restriccin
de las garantas constitucionales, pues la Constitucin admite que se regule el ejercicio de los derechos constitucionales por ley y nunca por la
potestad reglamentaria que corresponde al Ejecutivo.
La modalidad concreta que el sujeto normado habra debido adoptar para adecuar sus emisiones al nivel requerido por la norma especial
que se elaborara al efecto, supondra siempre que todos o algunos de los

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siguientes derechos ser afectado: derecho de locomocin, de propiedad

(uso y goce), a desarrollar cualquier actividad econmica y libertad de
trabajo. Esta limitacin a tales derechos es procedente, pues lo contemplara la propia ley (al imponer la obligacin de reducir las emisiones de
manera que el nivel total de emisiones baje a niveles no crticos), cumpliendo as las exigencias impuestas por la Constitucin en su artculo 19
N 8, inciso segundo.
Si el sujeto normado sabe de antemano la magnitud de la obligacin (cantidad de emisiones a reducir) a que estar sometido en los casos
de emergencia ambiental, lo que estara determinado en las regulaciones
especiales de emisiones, puede adoptar diferentes soluciones, preparndolas de antemano, para cumplir con los requerimientos de los casos de
emergencia, sin que ello deba conducirlo siempre a la detencin de sus
actividades o al no uso de los bienes de su propiedad. Podr usar automviles no contaminantes (elctricos) o hacer funcionar mecanismos de descontaminacin especiales o recurrir a fuentes de energa no contaminantes
o adoptar otras medidas alternativas, que no obstante ser onerosos, lo sean
menos que paralizar. Tambin se poda pensar en contemplar mecanismos
de compensacin de emisiones entre diferentes fuentes emisoras, lo que
dara lugar a transacciones que hagan ms efectivas las reducciones y a
un menor costo total para la sociedad.
En la alternativa que se propuso en un momento dado, y que prosper a medias, la ley establecera, en todo caso, en qu consistira la
obligacin concreta que el sujeto normado tendra (reducir sus emisiones), cmo se determinara el rea afectada, cundo se hara procedente la
exigencia, lo que dependera de condiciones objetivas predefinidas en las
normas de calidad ambiental y no de la decisin de la autoridad administrativa, sistemas de compensacin de emisiones, la existencia de estudios
que avalaran las proposiciones de la autoridad y, por ltimo, que habra
una instancia que permitira a toda persona, entidad u organismo interesado emitir sus opiniones, impugnar las proposiciones de la autoridad, hacer
sugerencias, etc.. As se evitaba entregar una atribucin amplia a la autoridad administrativa en materia de restriccin de derechos constitucionales, situacin que slo est prevista en los estados de excepcin constitucional.
De esta forma, la autoridad administrativa slo habra tenido que
aplicar, en los casos de emergencia, las disposiciones de esta ley, y los
sujetos normados habran tenido reglas preexistentes y conocidas desde
sus inicios, sobre sus obligaciones para tales casos. Se trataba, en sntesis,
de un tratamiento similar al caso de las normas de calidad ambiental y a

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ESTUDIOS PBLICOS

los planes de prevencin y de descontaminacin, que, como se dijera,

tambin importan restricciones a garantas constitucionales, en cuanto regulan su ejercicio.
Por su parte, el procedimiento contemplado en el artculo 49 para
la aprobacin de estas regulaciones especiales, que fue aprobado y posteriormente objetado por el Tribunal Constitucional, deba ceirse a las mismas etapas mencionadas para la dictacin de normas de calidad ambiental. Deba tratarse de un decreto supremo del Ministro Secretario General
de la Presidencia y del Ministro de Salud, estableciendo las emisiones
mximas totales que se permitiran durante el perodo de emergencia, las
autoridades encargadas de la aplicacin de las regulaciones y las obligaciones de medicin y control que correspondieren. A base de las emisiones mximas totales, las regulaciones especiales deban estipular qu actividades estaban obligadas a disminuir, y en qu cantidad, sus emisiones.
El artculo cuestionado permita, adems, pero slo cuando resultara indispensable, la restriccin al uso de vehculos contaminantes y
prohibiciones de emisin a actividades que produzcan o puedan incrementar la contaminacin ambiental. La importancia de esta disposicin
radicaba en que pretenda regular las emisiones de las actividades. Sin
embargo, la insistencia en estipular en forma expresa la posibilidad de
decretar la restriccin vehicular, segn lo estimare oportuno la autoridad,
dictando un decreto al efecto, y no la regulacin de las emisiones de las
fuentes mviles, fue probablemente la razn que llev al Tribunal Constitucional a objetar la norma en comentario.
En realidad, la Constitucin Poltica es meridianamente clara al
respecto, cuando en el artculo 19 N 8 establece que la restriccin al
ejercicio de determinados derechos en aras de la proteccin del medio
ambiente slo puede hacerse por ley.2 La restriccin vehicular importa
una restriccin al ejercicio de determinados derechos constitucionalmente
consagrados y, por ende, es correcto que ello no se pueda hacer por la va
del decreto administrativo. La aceptacin de semejante disposicin habra
sido una seal incorrecta para la vigencia del Estado de derecho y una
amenaza virtual al sistema democrtico por el precedente que sentaba. En
otras palabras, se habra otorgado una atribucin a la autoridad administrativa de enorme trascendencia, que proyectada a otras reas del queha-

2 Vase Julio Lavn V., Anlisis para los casos de emergencia y otras
limitaciones a los derechos, en Documento de Trabajo N 191, Discusiones y
aportes al Proyecto de Ley de Bases del Medio Ambiente, Centro de Estudios
Pblicos, febrero 1993, pp. 89-111.

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cer nacional y utilizada con mala intencin podra ser til para la reedicin
del esquema de los resquicios legales, de triste memoria para el ordenamiento jurdico chileno y para el rgimen democrtico mismo.
Si la disposicin se hubiera limitado a intentar regular el problema
de las emisiones exclusivamente, dejando a los particulares la forma de
cumplimiento de la norma, tal vez habra pasado el examen de
constitucionalidad y la disposicin habra significado la obligacin, por
parte de las autoridades, de definir claramente las fuentes catalogadas
como contaminantes o responsables de incrementar la contaminacin ambiental y, por lo tanto, obligadas a limitar sus emisiones.

3. 6. La participacin ciudadana
La participacin de los ciudadanos en el nuevo orden ambiental que
emerge de la Ley de Bases Generales del Medio Ambiente va mucho ms
all de lo indicado en el Prrafo 3 de su Ttulo II, denominado De la
Participacin de la Comunidad en el Procedimiento de Evaluacin Ambiental, donde se asegura la participacin informada de la comunidad
organizada en el proceso de calificacin de los estudios de impacto ambiental.
En efecto, y tal como se establece en el artculo 4 de la ley en
comentario, se trata de un tema que atraviesa todo el cuerpo normativo y
que promete convertirse en un gran desafo actual y futuro para la ciudadana, en general, para las organizaciones acadmicas y no gubernamentales
que se ocupen de temas ambientales y para la gestin empresarial, en
particular. En la norma citada se seala que es deber del Estado facilitar la
participacin ciudadana en materias vinculadas a la proteccin del medio
ambiente. De manera que la participacin ciudadana adquiere relevancia
en la medida en que permite gestionar y validar las decisiones que se
adopten en temas relacionados con el medio ambiente, y en este sentido se
constituye tambin como instrumento de gestin ambiental.
Este deseo del legislador se materializa estableciendo la participacin de los ciudadanos en tres reas: i) en el proceso de generacin de
normas, planes y regulaciones de carcter ambiental (arts. 32, inciso tercero; 40, inciso segundo, y 44, inciso segundo); ii) en la participacin de la
comunidad en el procedimiento de evaluacin de impacto ambiental (arts.
26 a 31), y iii) en el derecho otorgado a los ciudadanos para efectuar
denuncias por eventuales infracciones ambientales (art.54, inciso segundo). Sumariamente se examinarn estas tres reas.

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ESTUDIOS PBLICOS

a) Participacin ciudadana en el proceso de generacin de normas,

planes y regulaciones de carcter ambiental
Se debe consultar a organismos competentes, pblicos y privados,
durante los procesos de: i) generacin de normas de calidad ambiental (art.
32); ii) generacin de normas de emisin (art. 40); iii) elaboracin de
planes de prevencin (art. 44), y iv) elaboracin de planes de descontaminacin (art. 44).
Un aspecto que es muy interesante destacar es el procedimiento de
reclamo consagrado en el Prrafo 7 del Ttulo II de la ley (art. 50), en que
cualquier persona puede reclamar ante el juez de letras, en un plazo de 30
das, contado desde la publicacin correspondiente en el Diario Oficial,
contra los decretos que establezcan normas, planes, regulaciones especiales
o declaren zonas latentes o saturadas, por considerar que dichos decretos
no se ajustan a esta ley y a la cual causen perjuicio.
Por otra parte, el Consejo Consultivo Nacional y los Consejos Consultivos Regionales deben emitir opiniones sobre los anteproyectos de ley
y los decretos supremos que fijen normas de calidad ambiental, de preservacin de la naturaleza y conservacin del patrimonio ambiental, planes de
prevencin y de descontaminacin, regulaciones especiales de emisiones y
normas de emisin que les sean sometidos a su conocimiento, segn lo
dispone el artculo 79. En estos consejos hay representantes de los empresarios, los trabajadores, las ONGs ambientales, los centros acadmicos
independientes y las universidades (arts. 78 y 82), por lo que tambin
constituyen una instancia de participacin de la comunidad organizada.
b) Participacin ciudadana
en el Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental
El artculo 14, letra d) de la ley, dispone que el Reglamento de
Evaluacin de Impacto Ambiental deber contener la forma de participacin de las organizaciones ciudadanas en el Sistema de Evaluacin de
Impacto Ambiental (SEIA).
Las Coremas y la Conama debern establecer los mecanismos que
aseguren la participacin informada de la comunidad organizada en el
proceso de calificacin de los Estudios de Impacto Ambiental (EIA) (art.
26). Para ello el proponente deber publicar un extracto del EIA en el
Diario Oficial y en un diario o peridico de circulacin regional o nacional, segn sea el caso (art. 27). Adicionalmente, las organizaciones ciudadanas podrn imponerse del contenido de los estudios de impacto ambien-

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tal, con excepcin de los antecedentes necesarios para proteger invenciones o procedimientos patentables (art. 28). Las organizaciones ciudadanas
y las personas afectadas pueden formular observaciones a los EIA durante
un plazo de 60 das (art. 29).
A su vez, la Corema, o la Conama, en su caso, debe ponderar en los
fundamentos de la resolucin que emita respecto de un estudio de impacto
ambiental, favorable o negativa, todas las observaciones que reciba, y
notificar a quienes las formularon. Si las observaciones no son debidamente ponderadas, quienes las hayan presentado pueden reclamar ante la autoridad superior dentro de 15 das, y sta debe pronunciarse respecto de la
reclamacin antes de 30 das (art. 29). Cabe hacer presente que las opiniones emitidas no son vinculantes para la autoridad, pero s debe considerarlas para los efectos de adoptar su decisin.
c) Derecho de los ciudadanos para efectuar denuncias
por infracciones ambientales
Desde luego, es menester tener presente que para obtener indemnizacin por perjuicios causados por conductas contaminantes o contrarias a
las normas vigentes, los directamente afectados pueden ejercer la accin
indemnizatoria ordinaria (art. 53).
A su vez, para la obtencin de la reparacin del medio ambiente
daado, ciertas personas o instituciones pueden entablar una accin ambiental ante los tribunales, en contra del presunto infractor (art. 54), debiendo cumplirse con ciertas exigencias, segn se ver en el captulo siguiente.

IV. LA RESPONSABILIDAD POR DAO AMBIENTAL

4. 1. Reglas sustantivas generales

La responsabilidad por dao ambiental est tratada en el Ttulo III
de la ley, dividido en dos prrafos. El primero se refiere al Dao Ambiental, concepto analizado con anterioridad en este trabajo, y el segundo, al
Procedimiento, e incluye desde el artculo 51 al 63.
La responsabilidad por dao ambiental es una innovacin jurdica
importante de esta ley. Nace de la ocurrencia de este ltimo concepto
analizado con anterioridad, lo que da lugar a la accin ambiental, cuyo
objetivo es obtener la reparacin del medio ambiente daado (art. 53).

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ESTUDIOS PBLICOS

Tambin es bsico en esta materia el artculo 3 de la ley, contenido en el

Ttulo I de las Disposiciones Generales, el cual consagra la regla general para el tema de la responsabilidad, al establecer que todo el que
culposa o dolosamente cause dao al medio ambiente estar obligado a
repararlo y a indemnizar en conformidad a la ley. En consecuencia, para
hacer efectiva la responsabilidad de una persona respecto de los daos
que se aleguen deben darse las condiciones establecidas en las reglas
generales de la responsabilidad existentes en Chile, esto es, se requiere de
la existencia de dolo (mala fe) o culpa (negligencia) (arts. 3 y 51).
En la Cmara de Diputados se aprob la intencin de establecer la
responsabilidad objetiva en materia ambiental, es decir, que se responde
por la sola ocurrencia del dao, sin alusin a la intencionalidad de la
conducta del presunto responsable, en contraposicin a la propuesta del
Ejecutivo y a lo aprobado por el Senado en su primer trmite constitucional. Finalmente, la Comisin Mixta, que dirimi las diferencias entre la
Cmara de Diputados y el Senado, restableci lo aprobado por este ltimo
y mantuvo la responsabilidad subjetiva, regla general existente en el
ordenamiento jurdico chileno.
Cabe hacer presente que la responsabilidad objetiva se utiliza en
materias total y perfectamente reguladas, en que la ocurrencia del dao
implica que ha habido descuido (negligencia), o culpa por lo menos, en el
ejercicio de esa actividad regulada. Dicho de otra forma, el dao no puede
ocurrir sin infraccin de las normas reguladoras de la actividad de que se
trate. Por ende, la negligencia o el dolo estn implcitos cuando ocurre el
dao. Por esa razn se responde por la sola ocurrencia del mismo. En
estricto rigor, aun en el caso de la responsabilidad objetiva, la
intencionalidad del sujeto responsable est presente. En materia ambiental se est, por ahora, muy lejos de esa realidad. Consecuentemente, consagrar la responsabilidad objetiva podra haber conducido a injusticias.
En principio, la reparacin del dao ambiental es diferente a la
indemnizacin ordinaria por daos y perjuicios, la que se puede demandar
en forma independiente de acuerdo a las reglas generales del Cdigo Civil.
La ley ratifica su aplicacin para aquellos que sufran dao o perjuicio por
una accin dolosa o negligente por parte de otra persona (art. 53). Sin
embargo, en aquellos casos en que leyes especiales tengan consagrada la
responsabilidad por dao al medio ambiente, se aplican esos tratamiento
jurdicos, pues tales leyes primarn sobre el cuerpo legal en anlisis (art.
51, inciso segundo).
Se establecen presunciones en favor del demandante, esto es, que
hacen presumir legalmente la responsabilidad del demandado (su dolo o

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culpa). La presuncin legal admite prueba en contrario por parte del demandante. El efecto jurdico radica en que se invierte el peso de la prueba,
debiendo el demandado probar que obr diligentemente y de buena fe. Los
hechos que dan lugar a la presuncin de que el demandado es responsable
del dao ambiental son los siguientes (art. 52):

infraccin a las normas de calidad ambiental;

infraccin a las normas de emisin;
infraccin a los planes de prevencin o de descontaminacin;
infraccin a las regulaciones especiales para los casos de emergencia ambiental, las que ahora debern establecerse por ley;
infraccin a las normas sobre proteccin, preservacin o conservacin ambientales establecidas en las leyes.

Sin embargo, la indemnizacin slo procede cuando se demuestre

la relacin causa a efecto entre la infraccin y el dao producido (art. 52,
inciso segundo). Esto significa que la relacin de causalidad no est sujeta a presuncin. Consecuentemente, si no se prueba la relacin causal
entre infraccin y dao slo se debiera ser objeto de las sanciones que
establece la ley por infraccin a las normas antes indicadas. Esto implica
que puede haber infraccin a las normas y no haber dao.

4. 2. Procedimiento y juez competente

Los titulares de la accin ambiental para obtener la reparacin
del medio ambiente daado estn indicados en el artculo 54 y son los
siguientes:

las personas naturales o jurdicas, pblicas o privadas, que hayan

sufrido el dao o perjuicio;
las municipalidades por hechos ocurridos dentro de sus comunas;
el Estado por intermedio del Consejo de Defensa del Estado;
cualquier persona a travs de la respectiva municipalidad.

En el ltimo caso sealado se deben cumplir algunas formalidades y

requisitos (art. 54, inciso segundo):

el requirente debe proporcionar los antecedentes tcnicos que respalden su denuncia;

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ESTUDIOS PBLICOS

si la municipalidad resuelve demandar, debe hacerlo en 45 das;

si la municipalidad resuelve no demandar, debe emitir antes de 45
das una resolucin fundada, y
si la municipalidad no se pronuncia, se hace solidariamente responsable de los perjuicios que el dao denunciado ocasione al afectado.

El juez competente es el juez de letras en lo civil del domicilio del

afectado o de donde se produjo el hecho, a eleccin de aqul (art. 60), y el
procedimiento es el sumario (art. 61, inciso primero), el cual puede cambiarse a ordinario o de lato conocimiento, de acuerdo con las reglas generales del artculo 681 del Cdigo de Procedimiento Civil. En un momento
dado, durante la tramitacin de la ley, se haba propuesto la no aplicacin
del citado artculo 681. Ello habra sido un error y una falta de realismo.
El juicio sumario, que segn la ley dura 30 das y es eminentemente
oral (o debiera serlo), puede ser apropiado para resolver controversias
simples. En materia ambiental las dificultades o diferencias a dirimir pueden ser importantes, en cuyo caso es ilusorio pensar en un juicio breve para
resolverlas. Dejar abierta la posibilidad, si el caso lo amerita, para cambiarse a juicio ordinario fue una decisin sensata del legislador (art.61, inciso
final).
En cuanto a la prueba, la ley admite cualquier medio y regula en
forma especial el peritaje (art. 61, inciso segundo). Es el medio de prueba
ms importante en juicios y controversias de carcter ambiental, sobre todo
cuando se trata de establecer la relacin causal entre el acto del demandado
y el dao alegado. Las siguientes reglas especiales rigen para los peritajes:

los pueden nombrar las partes de comn acuerdo;

si no hay acuerdo, lo nombra el juez de un registro que mantendr la
Corte de Apelaciones respectiva, conforme a un reglamento que
deber dictarse al efecto;
las partes pueden nombrar peritos adjuntos para todas las fases del
estudio y de sus observaciones deber darse cuenta en el informe
pericial;
el informe pericial deber entregarse en tantas copias como partes
haya en el juicio;
las partes tienen 15 das para formular observaciones.

La apreciacin de la prueba (art. 62, inciso primero) se har de

acuerdo con las reglas de la sana crtica. Esto implica que la apreciacin de
las pruebas rendidas que debe hacer el juez para establecer los hechos

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controvertidos no debe ceirse a las reglas que establece el Cdigo de

Procedimiento Civil, sino que las deber ponderar de acuerdo al sentido
comn, en forma racional. Hay aqu un llamado a la subjetividad del juez,
pero no puede ser arbitrario.
En materia de recursos (art. 62, incisos segundo y tercero) la apelacin se limita a las resoluciones de mayor importancia, con preferencia
para la vista de la causa y sin suspensiones. Sin embargo, nada justificaba
impedir el recurso de casacin en el fondo en contra de las sentencias
dictadas por dao ambiental, como se propuso un momento dado en el
texto acordado por la Cmara de Diputados, y menos an tratndose de una
materia nueva que se entrega al conocimiento de los tribunales de justicia,
donde, como ha quedado demostrado, entran en juego derechos fundamentales de las personas.
La prescripcin de la accin ambiental y las civiles se har efectiva
en cinco aos contados desde la manifestacin evidente del dao, dispone
el artculo 63 de la ley. Con esta disposicin se salvaguardan adecuadamente los derechos de los presuntos afectados, en tanto la prescripcin de
cinco aos no corre mientras el dao no se haya manifestado en forma
evidente. Es decir, los signos del dao deben manifestarse inequvocamente, a partir de lo cual comienza el plazo de prescripcin. Ello supone que si
el dao tarda treinta aos en manifestarse en forma clara, el afectado tendr
cinco ms para demandar. Lo que podra entrar a discutirse es qu debe
considerarse manifestacin evidente del dao. Desde luego ello alude a
la posibilidad de que el afectado lo pueda detectar por s mismo, sin que
necesariamente deba hacer complicados estudios para verificarlo en forma
permanente, o bien puede que la evidencia se la otorguen exmenes y
anlisis sofisticados, si es que no son apreciables por los sentidos, pero
debe haber un hecho objetivo, lo cual permite que comience a correr el
plazo de prescripcin.
La Cmara de Diputados propuso un plazo de prescripcin de 30
aos contado desde que el actor haya tomado conocimiento del dao.
Dicha regulacin implicaba una virtual imprescriptibilidad de la accin
ambiental, con la secuela de inseguridad jurdica que poda crear en el
futuro, pues generaba una total y permanente incertidumbre por la extensin del plazo y por la indefinicin respecto a su fecha de origen. En
efecto, no se ve cmo se podra haber probado la existencia de un hecho
subjetivo como lo es la toma de conocimiento del dao por parte del
actor. Ello reviste importancia en el caso de transferencia de actividades
productivas, pues conjuntamente con los activos y pasivos de una empresa se corra el riesgo de adquirir pasivos ambientales no cuantificables.

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ESTUDIOS PBLICOS

La forma en que la ley trata la prescripcin limita y permite cuantificar

tales pasivos y otorga la necesaria seguridad jurdica que toda norma de
prescripcin persigue.

4. 3. Consecuencias jurdicas
En materia de consecuencias jurdicas para los infractores y responsables de dao ambiental estn en primer lugar las sanciones contempladas
en el artculo 56 de la ley, que ofrece un amplio rango al juez. Las sanciones posibles son:

amonestacin;
multas de hasta mil UTM;
clausura temporal o definitiva.

La sancin que se imponga depende de ciertas condiciones establecidas en el artculo 58 que el juez debe ponderar y que dicen relacin con
los siguientes aspectos:

gravedad de la infraccin segn los niveles en que se hayan excedido las regulaciones ambientales;
las reincidencias;
la capacidad econmica del infractor;
el cumplimiento de los compromisos contrados en una DIA o en un
EIA.

El juez puede tambin ordenar la suspensin inmediata de actividades segn la gravedad de la infraccin u otorgar a los infractores un plazo
para adecuarse. Es importante que el juez tenga un amplio espectro de
sanciones a aplicar, pues le permitir juzgar con precisin cada situacin
en particular. Sanciones muy fuertes, acompaadas de rigidez en cuanto a
las condiciones de aplicacin, pueden provocar la inaplicabilidad de hecho,
por desproporcin, de la ley. Ello sera, por supuesto, muy negativo para la
eficacia de la ley y podra desacreditarla. Al juez se le han concedido
parmetros objetivos para juzgar los casos y amplitud de maniobra para
sancionar de acuerdo a las circunstancias.
La aplicacin de sanciones en virtud de esta ley excluye la posibilidad de que se le apliquen al infractor sanciones por los mismos hechos, en
aplicacin de otros cuerpos legales (Cdigo Sanitario, por ejemplo). Esta

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norma contemplada en el artculo 56, inciso final, resultaba indispensable

para clarificar la labor del juez, considerando que no se derogan las leyes
especiales que puedan sobreponerse a las disposiciones de la presente ley.
La consecuencia jurdica de una sentencia judicial desfavorable para
el demandado consistir en la obligacin de reparar el medio ambiente
daado o alguno de sus componentes. Si se afecta exclusivamente un bien
jurdico privado, el efecto de la reparacin se confundir con la accin
indemnizatoria del dao causado a la propiedad del directamente afectado.
En cambio, si se afectan bienes de uso pblico, habr que reparar el medio
ambiente o el componente daado del mismo, sin perjuicio de las
indemnizaciones a que tengan derecho los particulares afectados directamente.

V. LA INSTITUCIONALIDAD AMBIENTAL

En el Ttulo Final la ley crea la Comisin Nacional del Medio

Ambiente (Conama) como un servicio pblico, funcionalmente descentralizado, con personalidad jurdica y patrimonio propios y sometido a la
supervigilancia del Presidente de la Repblica a travs del Ministerio Secretara General de la Presidencia (art. 69).
Cabe destacar la importancia de que la Conama se relacione con el
Presidente de la Repblica a travs del Ministerio Secretara General de la
Presidencia, pues se trata de un ministerio que por su naturaleza tiene dos
ventajas comparativas respecto de todos los restantes ministerios sectoriales: su carcter multisectorial y su cercana al Presidente de la Repblica.
Tales caractersticas son indispensables, pues el tema medio ambiental y los problemas asociados al mismo atraviesan horizontalmente
todos los sectores del pas, es decir, son multisectoriales, y adems, porque
esa misma caracterstica hace necesario contar con la colaboracin de los
ministerios y servicios pblicos que tienen y conservan sus atribuciones,
funciones y competencias relacionadas con componentes del medio ambiente (salud, agricultura, obras pblicas, minera economa, etc.). Esto
ltimo impone la necesidad de que el ministerio a cargo de los temas del
medio ambiente tenga una perspectiva global y no sectorial y cuente con un
poderoso poder de convocatoria para lograr una eficaz y autntica coordinacin en estas materias. Se puede concluir que la eleccin del legislador
ha sido apropiada y conveniente para tales propsitos.
Los rganos de la Conama son el Consejo Directivo, la Direccin
Ejecutiva, el Consejo Consultivo y las Comisiones Regionales del Medio

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ESTUDIOS PBLICOS

Ambiente (Corema) (art. 69) y sus principales atribuciones estn consagradas en el artculo 70 de la ley, entre las cuales cabe destacar las siguientes:

proponer al Presidente de la Repblica las polticas ambientales;

mantener un sistema nacional pblico de informacin ambiental,
desglosado regionalmente;
administrar el sistema de evaluacin de impacto ambiental;
coordinar el proceso de generacin de normas de calidad ambiental
y sus programas de cumplimiento;
financiar proyectos y actividades orientados a la proteccin del
medio ambiente, preservacin de la naturaleza y la conservacin del
patrimonio ambiental.

El Consejo Directivo de la Conama es su rgano ms importante y

est conformado por los Ministros Secretario General de la Presidencia
(Presidente de la Conama), de Economa, Fomento y Reconstruccin; de
Obras Pblicas, de Agricultura, de Bienes Nacionales, de Salud, de Minera,
de Vivienda y Urbanismo, de Transportes y Telecomunicaciones y de
Planificacin y Cooperacin (art. 71).
El presidente de Conama es reemplazado por el ministro que le
suceda en el orden antes indicado. Su qurum para sesionar es de 5 miembros.
Sus principales atribuciones y funciones (art. 72) son las siguientes:

ejercer y hacer cumplir las funciones antes sealadas;

proponer al Presidente de la Repblica proyectos de ley y actos
administrativos en materias ambientales;
velar por la coordinacin ambiental, entre los organismos pblicos
con competencias ambientales;
promover la coordinacin de las labores de fiscalizacin y control
de los diversos organismos pblicos y municipalidades;
aprobar las bases generales de administracin de los recursos destinados a financiar proyectos y actividades orientados a la proteccin
del medio ambiente, preservacin de la naturaleza y la conservacin
del patrimonio ambiental;
aprobar el programa anual de actividades y el proyecto de presupuesto de la Conama;
conocer del recurso de reclamacin en materia de EIA.

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La direccin ejecutiva est compuesta por un Director Ejecutivo,

jefe superior del servicio, representante legal de la Conama, designado por
el Presidente de la Repblica, y una planta de personal de 62 personas
(incluido el Director Ejecutivo) (art. 88).
Sus principales atribuciones y funciones estn establecidas en el
artculo 76 de la ley, entre las cuales se destacan las de requerir de los
organismos del Estado los antecedentes e informacin que necesite en el
mbito de sus respectivas competencias, de proponer al Consejo Directivo
el programa anual de actividades, designar a los Directores Regionales de
las Corema, segn proposicin en quina del Gobierno Regional, administrar los recursos destinados a financiar proyectos y actividades orientados
a la proteccin del medio ambiente, preservacin de la naturaleza y la
conservacin del patrimonio ambiental, cumplir con los acuerdos e instrucciones del Consejo Directivo y otras relativas al manejo interno y administrativo de la Conama
El Consejo Consultivo, rgano eminentemente asesor, tiene doce
miembros (art. 78):

Ministro presidente de Conama;

dos cientficos propuestos en quina por el Consejo de Rectores;
dos representantes de organizaciones no gubernamentales sin fines
de lucro que tengan por objeto la proteccin del medio ambiente,
dos representantes de centros acadmicos independientes que estudien o se ocupen de materias ambientales;
dos representantes del empresariado, propuestos en quina por la
organizacin empresarial de mayor representatividad en el pas;
dos representantes de los trabajadores, propuestos en quina por la
organizacin sindical de mayor representatividad en el pas;
un representante del Presidente de la Repblica.

El Presidente de la Repblica designa a los consejeros y stos durarn dos aos en sus cargos, prorrogables por una sola vez. Su funcionamiento ser regulado por un reglamento.
Sus atribuciones y funciones (art. 79) son muy importantes, particularmente si se consideran los estamentos sociales que estn representados.
Segn la ley dicho Consejo debe:

emitir su opinin respecto de los anteproyectos de ley y decretos

supremos que fijen normas de calidad ambiental, de preservacin de
la naturaleza y conservacin del patrimonio ambiental, planes de

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ESTUDIOS PBLICOS

prevencin y de descontaminacin, regulaciones especiales de emisin y normas de emisin, que les sean sometidos a su conocimiento;
absolver las consultas que le formule el Consejo Directivo;
las dems funciones que le encomiende el Consejo Directivo;
dar su opinin respecto de la seleccin de proyectos a ser financiados con el Fondo de Proteccin Ambiental cuando el monto exceda
de 500 UF (art. 67);
las dems que le encomiende la ley (no hay ms por el momento).

Las Comisiones Regionales del Medio Ambiente (Corema) estn

reguladas en los artculos 80 a 86 de la Ley N 19.300. Sus rganos son la
Comisin Regional del Medio Ambiente (Corema), el Director Regional
de la Comisin Nacional del Medio Ambiente, el Comit Tcnico y el
Consejo Consultivo Regional del Medio Ambiente.
La Corema est conformada por un nmero variable de miembros
segn regin:

Intendente, quien la preside;

Gobernadores de la regin;
Secretario Ministerial de Economa, Fomento y Reconstruccin;
Secretario Ministerial de OO. PP.;
Secretario Ministerial de Agricultura;
Secretario Ministerial de Bienes Nacionales;
Secretario Ministerial de Salud;
Secretario Ministerial de Minera;
Secretario Ministerial de Vivienda y Urbanismo;
Secretario Ministerial de Transportes y Telecomunicaciones;
Secretario Ministerial de Planificacin y Cooperacin;
Cuatro consejeros regionales elegidos por el respectivo Consejo;
el Director Regional del Medio Ambiente.

Sus principales atribuciones y funciones consisten en cumplir las

funciones que la ley determine, coordinar la gestin ambiental en el nivel
regional, establecer sistemas que aseguren la participacin de las municipalidades y organizaciones sociales de la regin en todas aquellas materias
referidas al medio ambiente.
El Comit Tcnico est compuesto, a su vez, por los siguientes
miembros:

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el Director Regional del Medio Ambiente, quien lo preside;

los Directores Regionales de los Servicios Pblicos con competencias ambientales (Salud, Sag, Sernageomn, Aguas, Conaf, etc.);
el Gobernador Martimo.

Finalmente los Consejos Consultivos Regionales, rganos asesores

de las Coremas, tienen nueve miembros:

dos cientficos propuestos por la universidades o institutos profesionales de la regin;

dos representantes de organizaciones no gubernamentales sin fines
de lucro que tengan por objeto la proteccin o estudio del medio
ambiente;
dos representantes del empresariado, propuestos por la organizacin
empresarial de mayor representatividad en la regin;
dos representantes de los trabajadores, propuestos por la organizacin sindical de mayor representatividad en la regin;
un representante del Intendente Regional.

El Intendente designa a los consejeros y stos durarn dos aos en

sus cargos, prorrogables por una sola vez. Su funcionamiento ser regulado por un reglamento. Sus atribuciones y funciones son las de absolver
las consultas que les formule la Corema y las dems funciones que le
encomiende la ley (no hay).

VI. CONCLUSIN

A modo de conclusin, se puede decir que la ley N 19.300 sobre

Bases Generales del Medio Ambiente constituye un razonable y equilibrado punto de partida para ordenar y generar la normativa ambiental del pas.
Resta ahora otra etapa tan difcil como la anterior: aplicar y hacer que
opere en la prctica la ley; generar los reglamentos complementarios, especialmente el del SEIA, cuyas normas no entrarn en vigencia sino hasta la
aprobacin del reglamento pertinente, y promover la aprobacin de otros
cuerpos legales especiales cuya urgente necesidad se advierte desde luego.
Esto ltimo es indispensable para la promocin y seguridad de nuevas
inversiones, tal como lo son la legislacin tributaria o laboral, por ejemplo.
La ley en comentario constituye una autntica modernizacin del
pas, como lo fueron en su momento la reforma previsional o la creacin

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ESTUDIOS PBLICOS

del sistema de salud privado; pero la regulacin en materia ambiental

deber continuar perfeccionndose e incorporando los instrumentos de mercado para lograr una ms eficiente y concreta mejora y sustento del medio
ambiente.