Gestión Ambiental en Chile

Captulo 7
Gestin Ambiental en Chile

GABRIEL DEL FVERO V. RICARDO KATZ B.
GABRIEL DEL FVERO V. Abogado, Pontificia Universidad Catlica de Chile, Posgrado

en Filosofa del Derecho, Universidad de Roma, y en Ciencias Polticas, PUC.
Email: gdelfavero@jaradelfavero.ltda.cl
RICARDO KATZ B. Ingeniero Civil, Universidad de Chile, Master en Ciencias, Universidad de Texas, San Antonio, EE.UU. Email: rkatzbi@entenchile.net
Los autores agradecen los excelentes aportes conceptuales de Vivianne Blanlot,
Jos Miguel Snchez, Arturo Fontaine Talavera y Rodrigo Vergara.
248
La Transformacin Econmica de Chile

FELIPE LARRAN B. RODRIGO VERGARA M.
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I. INTRODUCCIN
En este trabajo se har un anlisis de carcter general del sistema de gestin ambiental pblica chileno, con especial nfasis en la evolucin que ha experimentado durante los ltimos 15 aos, describiendo sus rasgos principales as
como los efectos econmicos de dicha gestin.
Se presenta, adems, un anlisis de las deficiencias del actual modelo de
gestin ambiental pblica, las cuales tienen su origen en que la institucionalidad
y legislacin ambiental son producto de un hbrido entre dos concepciones diferentes de cmo se debe desarrollar la gestin ambiental.
Se intentar, por lo tanto, examinar la filosofa que inspira la actual gestin
ambiental pblica, y si la misma guarda armona con las bases de una sociedad
libre, sobre todo considerando el modelo de economa social de mercado que actualmente rige en el pas. Este modelo econmico es sindicado muchas veces, por
grupos ecologistas, como el causante del deterioro ambiental en Chile, dado que
propiciara una actividad econmica que privilegia la produccin a costa de los
componentes ambientales.
Por otra parte, existen sectores empresariales que ven en la temtica ambiental una traba burocrtica adicional a las actividades productivas, carente de
justificacin real y que se basara slo en resabios de la poca de la planificacin
centralizada de la economa.
Pensamos que ambas posiciones son extremas, pero contienen ciertas verdades. De ah que la modelacin del sistema de gestin ambiental pblica deba
responder, con herramientas apropiadas a la complejidad de la economa moderna y en concordancia con los principios de una sociedad libre, en forma eficiente, a los problemas ambientales reales, los que sin duda tambin representan
enormes dificultades para la sociedad contempornea.
En la seccin II de este trabajo nos referiremos en forma general a la gestin ambiental pblica; en la seccin III se abordar especficamente el sistema de
evaluacin de impacto ambiental; en la seccin IV se har un anlisis de las normas de calidad ambiental y de las normas de emisin; en la seccin V se tratar
un caso excepcional de aplicacin de instrumentos econmicos; en la seccin VI
incluimos lo que debiera ser la agenda futura en esta materia; y en la seccin VII
se consignan las conclusiones generales del trabajo, sin perjuicio de que en cada
seccin se sealen las conclusiones pertinentes.
Tambin se incluye un Anexo relativo a la contaminacin atmosfrica de la
Regin Metropolitana.
Los instrumentos de gestin ambiental tratados en el trabajo son precisamente aquellos que ms desarrolla la Ley N 19.300, sobre Bases Generales del
Medio Ambiente, y reflejan una determinada concepcin de gestin ambiental
pblica.

II. GESTIN AMBIENTAL
249
PBLICA
El tema ambiental se traduce, en trminos econmicos, en un problema de

externalidades negativas, las que aparecen fundamentalmente donde el derecho
de propiedad falla en proveer una solucin o donde simplemente el derecho de
propiedad est ausente1.
A raz de lo anterior, originalmente la tendencia mundial de la cual la Environmental Protection Agency (EPA) del gobierno de EE.UU. fue pionera consisti en hacer gestin ambiental pblica basada en sistemas de commands and
controls, en un esquema aparentemente simple y sin referencia alguna a derechos
de propiedad. Con motivo de las enormes ineficiencias y costos asociados a este
tipo de gestin ambiental, la cual, aunque obtuvo mejoras relevantes en la proteccin ambiental o en la mejora ambiental, implic costos extraordinariamente altos, a principios de los 80 se comienzan a introducir instrumentos econmicos de
gestin ambiental, basados en el mercado, como los permisos de emisin transables2 y los permisos de desarrollo inmobiliario transables3.
Esencialmente, la gestin ambiental debe procurar la correccin de las externalidades negativas que las actividades productivas, y tambin las regulatorias,
producen sobre los componentes ambientales. Estas externalidades negativas tienen sus propias complejidades, toda vez que se trata de bienes pblicos difusos,
que interesan a la sociedad como un todo aunque las personas en particular no
se relacionen directamente con el componente ambiental mismo (valor de existencia) y en un marco temporal transgeneracional4.
Esta dimensin del anlisis econmico no puede estar ausente en el proceso de toma de decisiones, si se pretende llevar adelante acciones realistas en
beneficio del medio ambiente. La actividad econmica, en una sociedad contempornea, es tan compleja que no puede quedar entregada a un simple laissez
faire incontrolado, pues una situacin semejante implicara permitir que los beneficios econmicos de las actividades productivas se logren por completo o en
medida importante a costa de daos (o externalidades negativas) inferidos al medio ambiente pblico, respecto de los cuales la ciudadana sufre colectivamente
en forma significativa, pero normalmente en forma nfima si se la considera a escala individual.
Los costos ambientales se transforman as en externalidades negativas que
sufre la comunidad y respecto de las cuales nadie puede exigir reparacin, o que
resulta muy oneroso o complejo hacerlo (dada la ausencia en nuestro ordenamiento jurdico de lo que se denomina la action class) y, por lo tanto, se transforman en
perjuicios por los cuales nadie responde. Como consecuencia de lo anterior, lo pri-
Ver Fontaine, A., 1993.

Ver Tietenberg, T., 1996.
3
Ver Moore, T., 1999.
4
Ver Del Fvero, G., 1997.
2
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250

mero que una sociedad debe hacer para iniciar la gestin ambiental pblica es definir polticamente la calidad ambiental que se desea conseguir para el pas, sobre
la base de consensos ciudadanos expresados en los mecanismos institucionales existentes, y que se traducen en normativas que establecen las metas de proteccin
ambiental deseadas por la sociedad. Se debe tener presente, asimismo, que obtener
un determinado nivel de calidad ambiental implica costos econmicos importantes
para la sociedad, los cuales deben ser tomados en cuenta al momento de adoptar
decisiones sobre esta materia, considerando adems los efectos redistributivos.
Se podra decir que la situacin que se vive en las sociedades contemporneas respecto de la proteccin ambiental es anloga a la que se vivi a fines del
siglo pasado y que ha continuado evolucionando durante el presente siglo, cuando surgi con fuerza la llamada cuestin social. Esta ltima oblig a las sociedades occidentales a generar una legislacin que protegiera a los trabajadores, lo cual
por cierto repercuti en los costos de la mano de obra y, por ende, oblig al industrial a generar sus utilidades en otras reas del proceso productivo.
De igual modo la legislacin ambiental debe corregir las externalidades
negativas inferidas a los componentes ambientales, sean stas producidas por el
sector pblico o por el privado, y que se manifiestan en fenmenos de contaminacin, prdida de flora y fauna, de suelos y recursos hdricos, de biodiversidad,
de alteracin de paisajes naturales; en fin, de calidad de vida.
Una vez definido el marco poltico-normativo de las metas ambientales perseguidas por la sociedad, se deben privilegiar los instrumentos econmicos de proteccin ambiental. (Tanto los aspectos polticos como normativos son funcin de
los niveles de ingreso de una sociedad y, por lo tanto, cambiantes en el tiempo.)
En este contexto aparece imperiosa la necesidad de crear derechos de propiedad mediante normas de calidad ambiental y de emisin asociadas u otros mecanismos similares. As, por ejemplo, se debe imponer lmites al uso de bienes ambientales pblicos (atmsfera, lagos, ros, ocanos, paisajes, bosques vrgenes),
estableciendo una neta diferenciacin entre alteracin del medio ambiente y contaminacin del mismo, de manera que se genere un espacio de uso legtimo de
los componentes ambientales pblicos5. Se deben, adems, eliminar los subsidios
que inducen a un uso ineficiente de recursos (principalmente combustibles, energa o recursos hdricos) y establecer, en cambio, los llamados impuestos verdes
(por ejemplo, a los gases que producen el efecto invernadero o que daan la capa
de ozono), o el uso de derechos transables de emisin (gaseosos o lquidos) o de
uso de suelos (desarrollo inmobiliario), y un fortalecimiento continuo del derecho
de propiedad donde se haya advertido la existencia o aparicin de bienes escasos. Muchos bienes ambientales caen en esta ltima categora, tales como paisajes naturales, aire puro, aguas cristalinas, bosques naturales vrgenes, flora y fauna
en peligro de extincin.

251
Por lo tanto, estos instrumentos jurdico-econmicos amistosos en relacin

al mercado, adecuadamente diseados e implementados, normalmente permiten
una efectiva proteccin ambiental a un costo social bajo y con pleno respeto del
derecho de propiedad de las personas6.
En cambio, la tensin entre derecho de propiedad y proteccin ambiental
en Chile no se ha solucionado, el problema slo ha sido administrado. Los instrumentos econmicos que contempla el diseo legal chileno son ms de carcter
indicativo o programtico que real. Intentan conciliar derechos que potencialmente
pueden entrar en conflicto o que, directamente, amparan intereses contrapuestos.
Sin embargo, no se han implementado los instrumentos ms apropiados para
lograr esa conciliacin. Esto es particularmente cierto en el caso del Sistema de
Evaluacin de Impacto Ambiental (SEIA), contemplado en la Ley N 19.300. Este
instrumento de gestin ambiental establece una ventanilla nica ambiental que
otorga ms eficiencia al proceso de obtencin de permisos administrativos, permite recabar informacin de la cual carecen los organismos pblicos, y limita el
derecho de propiedad en funcin de ciertos componentes o bienes ambientales
(paisaje, valor ambiental del territorio, sistemas de vida de grupos o etnias indgenas), obligando adems a los proyectos de inversin a proponer medidas de compensacin, reparacin o mitigacin por los efectos ambientales adversos de tales
proyectos. Por ende, tiene efectos redistributivos de importancia.
Con todo, la real tensin entre derecho de propiedad y proteccin ambiental
no ha sido resuelta, porque el SEIA no da lineamientos sustantivos para resolverla,
sino que indica reas de preocupacin. Se trata ms bien de un proceso que tiene por finalidad evitar subsidios encubiertos derivados de la incorrecta utilizacin
de bienes ambientales pblicos.
Conclusiones relativas a la gestin ambiental

El Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental, las Normas de Calidad
Ambiental y las Normas de Emisin son reflejo de una concepcin de gestin
ambiental pblica basada en commands and controls. Su diseo obedece al deseo de controlar principalmente la contaminacin y limitar el uso de bienes ambientales pblicos, por medio de regulaciones y su posterior fiscalizacin. Bajo esta
filosofa, evidentemente, los instrumentos econmicos de gestin ambiental fueron tratados slo en forma incidental. La variable econmica est presente en el
caso de las normas de calidad ambiental y de emisin en la forma de anlisis de
costos y beneficios que deben realizarse obligatoriamente para crear las mismas.
No obstante, el sesgo de la filosofa commands and controls es tan poderoso que, como se ver ms adelante, los resultados de estos anlisis econmicos
han sido ignorados a la hora de establecer los estndares ambientales, desvirtuando as la finalidad de tales anlisis.
6
Ver Anderson, T. y Leal, D., 1991.
252

Una situacin similar se observa en el tratamiento dado al Plan de prevencin y descontaminacin atmosfrica de la Regin Metropolitana. La Ley N 19.300
establece conceptualmente la obligatoriedad de reducir las emisiones y que stas
sean proporcionalmente iguales para todos los emisores involucrados.
De la misma manera, la ley establece la obligacin de que se estimen los
costos econmicos y sociales de tales planes. Por ltimo, exige, cuando sea posible, la utilizacin de mecanismos de compensacin de emisiones.
En el caso de la Regin Metropolitana, el plan no lleva a la reduccin de
emisiones, no establece proporcionalidad en las reducciones y la evaluacin
econmica realizada es incompleta, puesto que contiene costos y beneficios no
cuantificados7.
Por otra parte, lo que tambin es resultado de ese sesgo, se establecen
normas de emisin fuera del contexto de una norma de calidad ambiental, esto
es, como instrumentos de gestin ambiental por s mismas, sin una referencia a
los objetivos ambientales perseguidos, lo que es absurdo, ya que impone costos y
limitaciones innecesarias a las actividades econmicas, con resultados de proteccin ambiental muy discutibles.
En definitiva, la gestin ambiental pblica chilena est basada en herramientas que entregan un amplio margen de discrecionalidad a la autoridad administrativa (para lo cual no cuenta con las personas tcnicamente idneas); pone nfasis
en la regulacin y posterior fiscalizacin (para lo cual la administracin pblica
no est preparada en trminos de recursos materiales); y carece de la voluntad y
conviccin necesarias para emplear instrumentos econmicos que utilicen las fuerzas del mercado en la obtencin de las metas ambientales perseguidas, salvo casos muy puntuales, como se ver ms adelante.
Lo anterior llevar a que en Chile se repitan (como de hecho est sucediendo) los errores de los pases desarrollados, con el agravante de que carecemos de
los recursos econmicos necesarios.
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III. EL
SISTEMA DE EVALUACIN DE IMPACTO AMBIENTAL
En materia ambiental, la innovacin que ms ha incidido en la realidad concreta del pas ha sido el Sistema de Evaluacin de Impacto Ambiental (SEIA), de la
Ley N 19.3008.
El SEIA, como instrumento de gestin ambiental, ha asumido a nuestro parecer la difcil tarea de armonizar garantas constitucionales, regulando en la prctica la manera en que interactan y se complementan derechos aparentemente
contrapuestos (conservacin del medio ambiente y desarrollo econmico).
7
Ver acpite 9.4 del Plan de prevencin y descontaminacin atmosfrica de la Regin Metropolitana 1997, CONAMA, marzo 1998.
8

253
A casi dos aos de aplicacin del SEIA, hay crticas negativas, tanto de sectores empresariales como ecologistas. Existen pocas dudas de que el SEIA presenta aspectos que deben revisarse, como, por ejemplo, el tipo de proyectos sometidos
al SEIA (proyectos pequeos y/o repetitivos y, por lo tanto, con impactos despreciables o corregibles de manera genrica9) o la decisin sobre la realizacin de
un estudio de impacto ambiental (EIA) o declaracin de impacto ambiental (DIA),
que an se presta para interpretaciones arbitrarias, el rol de los comits tcnicos
de las COREMAS (Comisiones Regionales del Medio Ambiente) mbito que concierne a sus decisiones, la vinculacin de la resolucin ambiental con los permisos sectoriales (en especial, en el caso de las DIA, donde no hay relacin clara),
los permisos sectoriales y sus requerimientos, el seguro ambiental, el procedimiento
administrativo, la participacin ciudadana y la ponderacin de costos ambientales
y econmicos. Algunos pueden solucionarse reglamentariamente, otros requerirn de cambios a la ley.
Es interesante destacar que la gran mayora de los aspectos sobre los que
hoy se discute la necesidad de cambio, son los mismos que suscitaban distintas
posiciones y soluciones durante el perodo de discusin de la Ley N 19.300, y
que no fueron debidamente zanjados entonces. Es nuestra opinin que la experiencia operativa del SEIA puede ayudar a dirimir las distintas posiciones con relacin a los temas debatidos, pero las diferencias conceptuales relativas al alcance
del SEIA, el acotamiento de la discrecionalidad del Estado y las limitaciones que
ste pueda imponer sobre los derechos de propiedad, persisten.
Con anterioridad a la existencia del SEIA, voluntario u obligatorio, cualquier
proyecto de inversin que se deseaba materializar en Chile deba recabar uno a uno
los diferentes permisos o autorizaciones que eran de competencia de los diversos
servicios pblicos que componen la estructura administrativa del Estado chileno.
Dicho proceso, esencialmente burocrtico, careca de agilidad y su mayor rapidez o
expedicin era fuertemente dependiente del servicio pblico involucrado, de los
procedimientos utilizados por los respectivos organismos, de la informacin que
cada cual estimaba necesaria para emitir el correspondiente pronunciamiento o de
la mejor o peor voluntad o diligencia de los funcionarios encargados de la gestin.
A partir de mediados de los aos ochenta, varios servicios pblicos comenzaron a solicitar una evaluacin ambiental de los proyectos. Estas peticiones carecan de un fundamento legal inequvoco, y se basaban en la discrecionalidad de la
autoridad para otorgar o no el permiso sectorial, el cual era condicionado a una
evaluacin ambiental. Naturalmente, sta era negociada directamente con cada servicio pblico que la solicitaba, mediante trminos de referencia elaborados caso
a caso, por lo que se trataba de evaluaciones ad hoc, que poco o nada tenan en
comn con las que poda solicitar otro servicio del Estado.
9
Una muestra de lo anterior son los proyectos que se listan a continuacin: reposicin de
una escuela rural (Lenca, X Regin); terminal de buses urbanos en Valdivia; estaciones de servicio en
zonas urbanas; bodegas de almacenamiento y otros.
254

No existan, por ende, procedimientos estandarizados de elaboracin de los

EIA y tampoco pautas objetivas para llevar a cabo el proceso de calificacin de
los mismos. Las exigencias, por lo tanto, de cada EIA, aunque se tratara de proyectos similares, podan diferir en modo sustancial. Con anterioridad a la Ley N 19.300,
se gener un marco regulatorio provisorio del SEIA, con el fin de subsanar una
parte importante de las dificultades que se estaban presentando. Este marco consisti en un instructivo presidencial que regul un sistema voluntario de evaluacin de impacto ambiental. A partir de esa situacin, comenz un proceso positivo.
Durante su existencia, desde septiembre de 1993 hasta principios del mes de abril
de 1997, oportunidad en que un fallo de la Corte Suprema (recurso de proteccin
interpuesto por parlamentarios de la bancada verde en contra del proyecto forestal Trillium) lo dej sin efecto, 135 proyectos de inversin fueron sometidos a
evaluacin ambiental mediante EIA, presentados voluntariamente. En el Grfico 1
se aprecia la evolucin del nmero de proyectos presentados al SEIA entre 1992
y abril de 1998.
GRFICO 1
EVOLUCIN
TEMPORAL DEL NMERO DE PROYECTOS PRESENTADOS AL
SEIA
60
Proyectos
50
40
30
20
10
0
2,92
2,98
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Fuente: CONAMA y elaboracin propia.
Los proyectos presentados al SEIA en el perodo ilustrado implicaron montos de inversin de aproximadamente US$ 17.600 mil millones de dlares. De tales proyectos fueron rechazados cinco y 130 fueron aprobados. Uno de los
beneficios ms importantes del sistema voluntario fue que los proyectos mejoraron su diseo y procedimientos de gestin ambiental. En forma complementaria,
gener la base sobre la cual la fase de operacin de dichos proyectos puede ser
monitoreada desde el punto de vista ambiental.
El proceso de aplicacin voluntaria del SEIA sirvi como marcha blanca para
el sistema y permiti que los servicios pblicos de las distintas regiones del pas
se fueran adaptando paulatinamente a las nuevas exigencias que se derivaban del
mismo. Dicho proceso tambin dej en evidencia las fallas fundamentales del sis-

255
tema legal chileno, tanto en materia de autorizaciones y de atribuciones fiscalizadoras y sancionadoras de los permisos, as como organizativas, que hasta hoy subsisten, debido a la superposicin de atribuciones de distintos organismos estatales sobre un mismo recurso ambiental, la ausencia de personal capacitado, la falta
de metodologas apropiadas de calificacin y la insuficiencia de los recursos materiales de los servicios pblicos, aspectos todos que la Ley N 19.300 no soluciona, pues rebasan su alcance y propsito.
En rigor, solucionar tales problemas jurdicos requiere de una profunda revisin de la legislacin vigente, de una suerte de reingeniera de la permisologa,
esto es, un examen exhaustivo de los permisos y autorizaciones involucrados y, lo
que no es menor, eventualmente una redistribucin de facultades administrativas.
El 3 de abril de 1997 entr en vigencia el Reglamento del SEIA previsto en
la Ley N 19.300. Esta ltima dispone que los proyectos o actividades en ella sealados slo podrn ejecutarse o modificarse previa evaluacin de su impacto
ambiental y que todos los permisos o pronunciamientos de carcter ambiental, que
de acuerdo a la legislacin vigente deban o puedan emitir los organismos del Estado, sern otorgados por intermedio del SEIA10.
La conceptualizacin del SEIA en la Ley N 19.300 prev la utilizacin de
las DIA como el procedimiento ordinario de evaluacin ambiental, reservando los
EIA a aquellos proyectos o actividades que presenten a lo menos algunas de las
siguientes caractersticas o efectos11:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
Riesgo para la salud de la poblacin, debido a la cantidad y calidad de efluentes, emisiones o residuos;
Efectos adversos significativos sobre la cantidad y calidad de los recursos
naturales renovables, incluidos el suelo, agua y aire;
Reasentamiento de comunidades humanas o alteracin significativa de los
sistemas de vida y costumbres de grupos humanos;
Localizacin prxima a poblacin, recursos o reas protegidas susceptibles
de ser afectados, as como el valor ambiental del territorio en que se pretende emplazar;
Alteracin significativa, en trminos de magnitud o duracin, del valor paisajstico o turstico de una zona;
Alteracin de monumentos, sitios con valor antropolgico, arqueolgico,
histrico y, en general, los pertenecientes al patrimonio cultural.
Adems, seala que para los efectos de evaluar el riesgo indicado en la letra a) y los efectos adversos sealados en la letra b), se considerar lo establecido
en las normas de calidad ambiental y de emisin vigentes. A falta de tales normas,
dispone que se debern utilizar como referencia las vigentes en los Estados que
10
11
Artculo 8 de la Ley N 19.300.

256

seale el reglamento. A su vez, ste indica como normas de referencia las vigentes en la Confederacin Suiza12. El propsito de esta regla es que si el proyecto o
actividad cumple con la norma de referencia, bastara que el mismo fuese evaluado ambientalmente por una DIA, y en caso contrario, el proyecto o actividad debera demostrar, mediante un EIA, que los impactos ambientales no son
significativos y que estn adecuadamente mitigados, compensados o reparados.
Para sistematizar las definiciones y categoras anteriores, es posible agrupar
los efectos, caractersticas o circunstancias que hacen procedente un estudio de
impacto ambiental, en tres grandes categoras:
1.
2.
3.
Aquellos normados por medio de estndares de calidad ambiental o de

emisin.
Aquellos regulados por legislacin que define los procedimientos, etapas e
instituciones que deben ser seguidas para su cumplimiento.
Aquellos efectos, caractersticas y circunstancias que no estn regulados por
estndares de calidad ambiental o de emisin, o por legislacin especfica.
Si un proyecto genera efectos o presenta caractersticas legisladas por las

dos primeras categoras, debera presentar una DIA. En caso contrario, debera presentar un EIA. Para efectos de poder analizar la manera en que pueden ser mitigados los impactos, compensados o reparados, es necesario definir cada uno de esos
trminos, que en general son utilizados como sinnimos sin serlo 13.
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12
Artculo 7 del Reglamento del SEIA (Decreto Supremo N 30, de 1997, del Ministerio Secretara General de la Presidencia).
13
Las sugerencias a este respecto seran las siguientes:
Mitigacin
Mitigacin: debera ser entendida como aquella accin orientada a disminuir el efecto negativo de una actividad o proyecto (pudiendo ser del proyecto o actividad como un todo,
o de una componente de stos). Es decir, el efecto negativo se produce. Por ejemplo, ruido que es mitigado mediante aislamiento del receptor, o taludes que son forestados para
controlar la erosin o escaleras para peces en represas para disminuir el impacto en la interrupcin de los flujos migratorios en un curso de agua.
Compensacin
Compensacin: debera ser entendida como aquella accin orientada a cancelar la prdida
de un atributo o servicio ambiental en la misma moneda de cambio (es decir, araucarias
por araucarias; huemules por huemules). Este criterio no puede ser utilizado cuando se trata
de atributos o servicios ambientales nicos. Tampoco implica equivalencia en el pago (una
hectrea de bosque no tiene por qu ser compensada por otra hectrea, podra ser por
menos o por ms. De hecho, el tener que compensar uno a uno cada impacto ambiental
estara implicando que ningn beneficio social del proyecto pueda ser sumado a eventuales costos ambientales sociales).
acin
Repar
Reparacin
acin: la accin de reponer el medio ambiente o uno o ms de sus componentes a
una calidad similar a la que tenan con anterioridad al dao causado o, en caso de no ser
ello posible, restablecer sus propiedades bsicas. A su vez, dao ambiental es definido como
toda prdida, disminucin, detrimento o menoscabo significativo inferido al medio ambiente
o a uno o ms de sus componentes. Estos conceptos estn definidos en la Ley N 19.300,
y el reglamento no los puede alterar.

257
Uno de los aspectos ms relevantes del SEIA consiste en que, en caso de

una evaluacin ambiental favorable, ningn organismo del Estado puede negar las
autorizaciones ambientales pertinentes, y en caso de un pronunciamiento negativo, esos mismos organismos deben denegarlas. sta es la denominada ventanilla
nica ambiental, la cual ha funcionado razonablemente, si bien puede mejorar an
ms. Para que opere de un modo adecuado este mecanismo de gestin burocrtica, se deben reexaminar los permisos considerados, en el sentido de incluir aquellos que, aunque son ambientales, no fueron considerados inicialmente, como
ocurre por ejemplo con los planes de manejo forestal, y eventualmente eliminar a
otros que no son propiamente ambientales.
La ciudadana ha tenido una instancia ms formal y mejor regulada para presentar sus puntos de vista sobre los proyectos de inversin, respecto de los cuales
antes jams haba tenido cmo hacer presente sus opiniones. Cabe destacar que lo
anterior no es necesariamente bien percibido por las organizaciones no gubernamentales, que prefieren mtodos extrasistmicos para ejercer presin sobre los proyectos de inversin. Estas organizaciones critican la circunstancia de que la Ley
N 19.300 les confiere una participacin limitada y que, en caso de aprobacin del
proyecto, la ciudadana tiene menores posibilidades de reclamar, a diferencia de lo
que ocurre con los titulares de proyectos, los que, en caso de rechazo o imposicin
de exigencias estimadas excesivas, pueden recurrir a la CONAMA (Comisin Nacional de Medio Ambiente) y eventualmente a los tribunales ordinarios de Justicia. Se
puede sealar que resulta conveniente mejorar el mecanismo de participacin ciudadana previsto en el SEIA, a fin de garantizar mejor los derechos de la comunidad y,
de este modo, legitimar el sistema frente a la comunidad.
Con todo, el SEIA obligatorio presenta interesantes xitos que conviene
destacar. As, por ejemplo, la metodologa empleada se ha ido puliendo con el tiempo y su aplicacin uniformando. El uso de criterios tcnicos ha mejorado el diseo y la gestin ambiental de los proyectos y ha armonizado las exigencias de los
servicios pblicos, los que cada vez profundizan ms su propio mbito, evitando
caer en redundancias.
A su vez, los organismos pblicos han adquirido conocimientos de la perspectiva privada para encarar proyectos de inversin y sus requerimientos en materia de plazos y de los costos econmicos y financieros involucrados en los mismos.
Respecto de las medidas de compensacin, reparacin o mitigacin ambiental, progresivamente se ha evitado llegar a compensaciones monetarias, prctica que de difundirse podra acarrear una seria distorsin del SEIA o prestarse
para chantajes a los inversionistas. Por su parte, los privados han podido entender la perspectiva pblica, as como la de las comunidades donde se insertarn
sus proyectos.
En cuanto al nmero de proyectos evaluados ambientalmente, cabe destacar que hasta su primer ao de operacin, esto es, desde abril de 1997 hasta el 3
de abril de 1998, haban ingresado al SEIA obligatorio 338 proyectos o actividades con el propsito de ser evaluados ambientalmente.
258
El Cuadro 1 presenta un detalle de los proyectos ingresados.
PROYECTOS
SOMETIDOS AL
SEIA
CUADRO 1
3 DE ABRIL
ENTRE EL
DE
1997
Tipologa
EIA
DIA % EIA
% DIA
Inversin
Inversin
estimada EIA estimada DIA
MM US$
MM US$
A
B
C
D
E
F
G
H
I
J
K
L
M
N
O
P
Q
0
5
3
0
2
2
0
0
10
6
2
0
2
0
1
13
1
0
4
4
0
1
17
2
86
44
31
1
11
8
1
16
10
48
7
0
0,00
1,48
0,89
0,00
0,59
0,59
0,00
0,00
2,96
1,78
0,59
0,00
0,59
0,00
0,30
3,85
0,30
0,00
1,18
1,18
0,00
0,30
5,03
0,59
25,44
13,02
9,17
0,30
3,25
2,37
0,30
4,73
2,96
14,20
2,07
0,00
0,00
164,80
585,00
0,00
563,00
39,50
0,00
0,00
1.277,95
644,75
55,45
0,00
1.145,00
0,00
21,00
129,40
0,60
0,00
Total
47
291 13,91
86,09
4.626,45
Y EL
3 DE
ABRIL DE
1998
% EIA
(segn monto
de inversin)
% DIA
(segn monto
de inversin)
11,40
63,88
0,00
2,46
337,16
1,52
485,62
606,15
350,05
0,12
269,54
26,29
0,53
112,22
50,60
81,40
0,43
0,00
0,00
2,35
8,33
0,00
8,01
0,56
0,00
0,00
18,19
9,18
0,79
0,00
16,30
0,00
0,30
1,84
0,01
0,00
0,16
0,91
0,00
0,04
4,80
0,02
6,91
8,63
4,98
0,00
3,84
0,37
0,01
1,60
0,72
1,16
0,01
0,00
2.399,37
65,85
34,15
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Fuente: Memoria Anual 1997, CONAMA.
Los proyectos listados implicaron una inversin aproximada de 7 mil millones de dlares. Especficamente, a travs de EIA, ya se aprobaron tres y estaban
en proceso 44 proyectos. Estos 47 proyectos representan el 65,85% de la inversin, es decir, todo proyecto relevante desde la perspectiva ambiental fue evaluado o se est evaluando con detenimiento. Esto muestra, obviamente, que los
proyectos relevantes (de alto monto) dan lugar a EIA (aproximadamente US$ 100
MM, en promedio, por proyecto); y los de menor costo, a DIA (US$ 8 MM por proyecto).
El 34,15% restante, correspondiente a 291 proyectos, ha ingresado mediante DIA. De stos, 193 estn en proceso, 15 fueron rechazados y 83 aprobados (es
decir, un porcentaje de rechazo de, aproximadamente, 15%). Esto corresponde a

259
las expectativas de funcionamiento del SEIA previstas en la Ley, donde las DIA seran el instrumento ms usado, reservando los EIA para los proyectos que pueden
afectar el medio ambiente ms fuertemente.
Se aprecia tambin en el Cuadro 1 que los proyectos de desarrollo minero
(letra i de la Ley 19.300) y de saneamiento ambiental (letra o) representan ms
del 50% de los proyectos que presentan EIA. En el caso de las DIA, los proyectos
relevantes son los de desarrollo urbano y turstico (30%), de saneamiento ambiental (16,5%), planes de ordenamiento territorial (15%) y desarrollo minero (11%).
La gran cantidad de DIA, acompaadas de una alta concentracin en pocos tipos de proyectos, presenta una oportunidad interesante para la autoridad en
el sentido de generar normas y procedimientos claros para las categoras predominantes encaminadas a disminuir plazos, minimizar costos y lo que es ms importante mejorar la certidumbre jurdica de obtencin de la calificacin
ambiental favorable.
Una actualizacin de los datos anteriores, a diciembre de 199814, muestra
que durante el resto del ao, entre el 4 de abril y diciembre de 1998, ingresaron
648 proyectos ms. Es decir, en 9 meses de 1998 ingresaron el doble de proyectos que en el primer ao de operacin del sistema. Los proyectos ingresados como
EIA son 48 (7,4%) y aquellos que presentaron DIA suman 600 (92,6%). Se puede
apreciar que en la medida en que el SEIA madura, la proporcin de DIA aumenta
con relacin a los EIA. Esta concentracin hacia las DIA es de gran importancia
considerando dos aspectos claves:
Hay una diferencia de plazos importante para la tramitacin de los EIA versus las DIA, como se aprecia en el Cuadro 2.
Los costos de las DIA son bastante menores que los de los EIA. No hay informacin al respecto, pero datos recopilados entre consultores muestran
que los costos de las DIA son generalmente menores que US$ 10.000 y los
de los EIA superan los US$ 20.000.
DURACIN
CUADRO 2
DE PROCESO DE CALIFICACIN AMBIENTAL*
Duracin promedio proyectos aprobados

Duracin promedio proyectos rechazados
EIA pre 04.97

Das corridos
EIA pos 04.97

Das corridos
DIA pre 04.97

Das corridos
232
(sin informacin)
158
(sin informacin)
107
83
* Considera hasta marzo 1998.
14
abril 1998.
A la fecha no hay datos tan completos como los presentados en el cuadro para abril 1997-
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260

Haciendo un anlisis, a escala regional, de los proyectos ingresados al SEIA

obligatorio (desde el 03.04.97 al 31.12.98), se puede observar que de los proyectos ingresados como DIA, cuyo total suma 866, la mayor cantidad se concentra en
la RM, con 185 proyectos, correspondientes al 21,4%; la X Regin registra 135 proyectos, con un 15,6%. Entre los proyectos que ingresan en las regiones anteriormente mencionadas, los que tienen mayor incidencia son los que corresponden a
las categoras indicadas en la letras h) y o) del artculo 11 de la Ley N 19.300,
esto es, planes de ordenamiento territorial y proyectos de saneamiento ambiental,
respectivamente.
En lo que se refiere a los ingresos como EIA en el mismo perodo, se puede observar una tendencia un poco distinta en el sentido de que aunque la RM
acumula la mayor cantidad de proyectos (19%), la II Regin acumula un 18%. El
tipo principal de proyectos son las centrales generadoras de energa (5) y los de
desarrollo minero (4) para la Segunda Regin, y los planes de ordenamiento territorial (8) para la Regin Metropolitana de Santiago.
Con relacin a los resultados de la calificacin de los proyectos durante el
perodo comprendido entre el 04.04.98 y el 31.12.98 (228 entre EIA y DIA), se
puede decir que el ndice de aprobacin arroja un 36%; el de rechazo, un 4%; y
los desistidos, un 3,2%. Para este perodo no existe desglose entre EIA y DIA. Los
dems proyectos se encontraban en tramitacin.
Por ltimo, es interesante hacer notar que el SEIA ha significado la creacin
de un mercado de consultora ambiental importante. A la fecha, existen alrededor de 100 empresas consultoras, estimndose que el mercado ambiental de consultora (no incluye la provisin de equipos de control, servicios de monitoreo ni
anlisis de laboratorio) alcanza a una suma del orden de US$ 20.000.000 al ao.
El campo de los servicios legales ambientales tambin ha experimentado
un aumento importante. Es as como a lo menos cinco estudios jurdicos importantes han desarrollado un rea ambiental relevante. En general, los servicios legales ms comunes son la preparacin y tramitacin de reclamaciones ante rechazos
o condiciones impuestas por el SEIA.
Sin perjuicio de aquellos aspectos concretos del SEIA que requieren una
correccin y que pueden ser mejorados, nos parece que los logros obtenidos por
este instrumento de gestin ambiental son importantes, especialmente comparados con la experiencia internacional (plazos largusimos, corrupcin y exenciones
de evaluacin de impacto ambiental a los proyectos pblicos) y no deben menospreciarse a la hora de evaluar el SEIA, para situar la crtica en su justa dimensin
y en una perspectiva constructiva.
Conclusiones relativas al SEIA

La manera en que se preparan y aprueban proyectos en Chile ha experimentado un gran cambio desde la creacin del SEIA. Es as como la evaluacin del

261
impacto ambiental de los proyectos normalmente se transforma en el camino crtico de stos. La calificacin ambiental adquiere una gran relevancia para los efectos de la obtencin de financiamiento internacional para los proyectos.
Aunque se han hecho crticas, bsicamente desde el sector privado, relativas a los problemas de gestin pblica del SEIA (plazos, exigencias desmedidas, falta
de procedimientos claros), el SEIA chileno se distingue en Latinoamrica por ser
un sistema que garantiza tanto los derechos de los proponentes de proyectos como
la idoneidad ambiental de los mismos.
El SEIA en Chile rechaza proyectos. Es as como alrededor del 15% de los
proyectos presentados como DIA han sido rechazados. La gran mayora de las veces estos rechazos no tienen una causa ciento por ciento ambiental, sino que se
debe a problemas de uso de suelo, de diseo de ingeniera u otras razones. En este
sentido el SEIA ha contribuido a que los proyectos cumplan con la legislacin general del pas, situacin que no era as con anterioridad.
Una crtica al SEIA radica en el hecho de que una lista de proyectos no es
capaz de captar a todos los proyectos que generan impactos ambientales significativos, y que impone exigencias a proyectos de pequeo tamao que no deberan ser sujetos de evaluacin ambiental. Esta crtica, atendible, es un rea
susceptible de mejorar. El SEIA debera considerar un sistema para excluir aquellos proyectos que no generan impactos ambientales significativos y a los que se
repiten. Sin perjuicio de lo anterior, en promedio los proyectos calificados por el
SEIA son de gran tamao: US$ 8 MM para las DIA y US$ 100 MM para los EIA.
Se debe reforzar el rol coordinador de CONAMA. En la medida en que el
SEIA ha ido adquiriendo madurez, algunos servicios pblicos han comenzado a
ejercer un rol independiente dada la autonoma que les otorga el manejar permisos sectoriales, desvirtundose el concepto de ventanilla nica ambiental.
La resolucin de conflictos en el SEIA ha ido tomando caminos cada vez
ms judiciales. Lo anterior no es una crtica, sino una constatacin de que el sistema administrativo para atender reclamaciones no ha sido suficiente.
Aunque el tema no se ha tratado en este trabajo, es importante decir que
la participacin ciudadana en el SEIA es una de las caractersticas que hacen distinto al tema ambiental del resto de las disciplinas pblicas. El tema de la participacin ciudadana est presente y formalizado solamente en el tema ambiental y,
por lo tanto, es utilizado para todo tipo de demandas (ambientales o no) por parte de todos los sectores de la sociedad. Al respecto, CONAMA se encuentra en una
posicin compleja, ya que debe canalizar (ponderar) las opiniones de la ciudadana, y a la vez apoyar los derechos de los proponentes. Esta situacin ha implicado que pierda credibilidad ante ambos actores (la ciudadana y los proponentes).
Uno de los aspectos de mayor relevancia del SEIA radica en que debe tomar decisiones sobre aspectos no normados. Estas decisiones polticas que se dan
a nivel de las COREMA ponen a prueba el ejercicio del derecho a desarrollar actividades econmicas y el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminacin.
262

Es en esta rea donde se genera el mayor nmero de conflictos y donde se

nota la ausencia de posiciones claras por parte de CONAMA, en tanto rgano tcnico que debe proporcionar insumos para las decisiones de las instancias polticas (COREMA). Si no se avanza en forma rpida en esta rea, existe peligro de que
aumente la incertidumbre al respecto.
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IV. NORMAS DE
CALIDAD AMBIENTAL Y NORMAS DE EMISIN
Durante la tramitacin legislativa de la Ley N 19.300, de Bases del Medio

Ambiente, uno de los temas que ocasionaron mayores discusiones fue el relacionado con el alcance de las normas de calidad ambiental. Es tan importante el efecto
que pueden producir las normas de calidad ambiental (NCA) y normas de emisin (NE) sobre el bienestar (NCA secundarias) y la salud (NCA primarias) de las
personas, las actividades productivas, el derecho de propiedad y otros derechos,
que algunos juristas han sostenido, que tales normas debieran ser materia de ley15.
La solucin encontrada fue intermedia, establecindose en la ley un procedimiento para generar las NCA y NE16.
Dadas las implicancias mencionadas, el nivel de riesgo admisible implcito
en las normas de calidad ambiental debera ser definido en las ms altas instancias polticas. La ley las radica en el Consejo de Ministros de CONAMA y, adems,
considera mecanismos formales de consulta a la ciudadana.
Antes de proseguir con el anlisis, es conveniente dejar en claro un aspecto sobre el cual existe gran confusin en el mbito tcnico y ciudadano, y cuya
incidencia sobre la gestin ambiental pblica no es menor. Es el relacionado con
la diferencia conceptual entre las NCA y las NE. Las primeras definen objetivos por
alcanzar y las segundas son instrumentos para lograr esos objetivos. Existen otros
instrumentos, adems de las NE, que pueden lograr los objetivos definidos en las
NCA. La ley reflej esta confusin al permitir la dictacin de NE sin que existan
objetivos de calidad ambiental predefinidos, lo cual obviamente no tiene sentido
(se regula el cmo sin conocer el qu) 17.
La teora normativa indica que las normas de calidad ambiental deben responder a un proceso de tres etapas. Una etapa poltica, relacionada con la definicin de prioridades con relacin a los usos del medio ambiente y sus componentes,
y equilibrios entre los derechos de las personas; otra tcnica, en la cual se analizan las relaciones causa-efecto y los costos y beneficios derivados de los distintos
15
Ver Prez, M. , 1993.

Ver Del Fvero, G. y Katz, R., 1998.
17
En el caso de los recursos hdricos existen complicaciones adicionales derivadas de la calidad natural del agua y del uso que se dar a los mismos. Ver Gabriel del Fvero y Ricardo Katz, El uso
de normas de calidad ambiental y de emisin en la gestin de recursos hdricos, Estudios Pblicos,
69, verano 1998.
16

263
niveles analizados; y, por ltimo, una etapa poltico-administrativa, donde se formalizan los anlisis anteriores.
IV.1. Definicin de prioridades

La ley determina que las normas primarias de calidad ambiental (NPCA) son
aquellas que establecen los valores de las concentraciones de elementos o energa o sus combinaciones, cuya presencia o carencia en el ambiente pueda constituir un riesgo para la vida o salud de la poblacin, definiendo, adems, los niveles
que originan situaciones de emergencia. Son de aplicacin general en todo el territorio del pas18.
La misma ley define normas secundarias de calidad ambiental (NSCA) como
aquellas que establecen los valores de las concentraciones de elementos o energa o sus combinaciones, cuya presencia o carencia en el ambiente pueda constituir un riesgo para la proteccin o conservacin del medio ambiente, o la
preservacin de la naturaleza. Estas normas son territoriales y pueden abarcar todo
el pas o una parte de l19.
Lo que la ley no hizo fue fijar pautas del nivel de riesgo aceptable para la
salud de las personas y dems componentes del medio ambiente. Este aspecto
constituye la esencia de una norma de calidad ambiental, ya que se encuentra directamente involucrado el derecho a la vida de las personas y a la proteccin de
su salud. Sin embargo, el legislador opt por no incorporar ninguna indicacin al
respecto.
Para la definicin poltica de prioridades, la ley estableci un mecanismo
de coordinacin (Consejo de Ministros de CONAMA), que reflejara una clara poltica ambiental, con propsitos coherentes entre s, evitando duplicidades y sobreposicin de competencias normativas y fiscalizadoras. En este sentido, la ley
representa un cambio sustancial en esta rea, y est produciendo efectos positivos en la forma en que se desarrolla esta actividad reguladora en la actualidad, sin
perjuicio de que an subsistan problemas, como se ver ms adelante.
La definicin poltica de prioridades la establece anualmente el Consejo
Directivo de CONAMA. Este programa priorizado anual de normas genera, con
adecuada anticipacin, informacin til para todos los interesados. El reglamento20
permite que, bajo circunstancias de emergencia, se incluyan en forma extraordinaria normas fuera de los plazos definidos en la ley. Se ha visto durante 1998 (NE
para material particulado en el valle del Huasco) y durante 1999 (revisin de norma de PM10, siete meses despus de su modificacin) que las autoridades han
18
Artculo 2, letra n), de la Ley N 19.300.

Artculo 2, letra ), de la Ley N 19.300.
20
Reglamento de Generacin de Normas de Calidad Ambiental y de Emisin (Decreto Supremo N 93, de 1995, del Ministerio Secretara General de la Presidencia).
19
264

comenzado a hacer uso, discrecional y arbitrariamente, de esa facultad ante presiones de grupos de inters.
El primer programa priorizado fue propuesto en marzo de 1996. Este programa haca mencin a las siguientes normas (se indica en cada caso su situacin
actual):
Norma de emisin para la regulacin de contaminantes asociados a las descargas de residuos industriales lquidos a sistemas de alcantarillado.Vigente.
Norma de emisin para la regulacin de contaminantes asociados a las descargas de residuos lquidos a aguas superficiales. En etapa de promulgacin.
Norma primaria de calidad ambiental para arsnico en aire, que posteriormente cambi a norma de emisin arsnico. En etapa de promulgacin.
Revisin de la norma para la regulacin de la contaminacin acstica. Vigente.
Norma para la regulacin de la contaminacin lumnica, en II, III y IV Regin. En etapa de promulgacin.
Como se observa del listado anterior, el Consejo Directivo de CONAMA

prioriz la generacin de normas de emisin antes que las de calidad ambiental,
lo que es muy poco recomendable como sistema de gestin ambiental.
El segundo programa, propuesto en enero de 1997, incluy, entre otras, las
siguientes normas:
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Norma de calidad primaria para plomo en el aire. En etapa de preparacin.

Normas para el control de olores para compuestos odorferos asociados a
la fabricacin de pulpa sulfatada, y normas de compuestos odorferos asociados a la industria pesquera. En etapa de preparacin.
Revisin de la norma de calidad primaria para material particulado PM10 y
valores que definen situaciones de emergencia. Vigente.
Norma de calidad para proteger usos en aguas continentales. En etapa de
preparacin.
El programa de normas propuesto en marzo 1998 incluye, entre otras, las

siguientes regulaciones:
Normas de emisin para NOx, COV y CO* para fuentes estacionarias en la

industria de cemento, vidrio, acero, calderas y turbinas.
Revisin de normas de emisin de material particulado, de norma primaria
de anhdrido sulfuroso, de norma primaria de partculas totales en suspensin.
Revisin de norma primaria de monxido de carbono, oxidantes fotoqumicos expresados y dixido de nitrgeno.
Norma secundaria para aguas marinas de la VIII Regin del Bo Bo.
* Oxidos de nitrgeno, componentes orgnicos voltiles y monxido de carbono, respectivamente.

265
Como se aprecia en los listados anteriores, predominan las normas de emisin, muchas de ellas fuera del contexto de objetivos de calidad ambiental predefinidos. Es interesante destacar que prima el uso de instrumentos de comando y
control apoyados en la utilizacin de tecnologas especficas por sobre el uso de
instrumentos de mercado, lo cual obedece a la filosofa que inspira la gestin ambiental pblica en Chile, segn se destac en la seccin II de este trabajo.
Durante el proceso de discusin del tercer programa de normas, se presentaron una serie de iniciativas, las que no fueron acogidas. Es interesante consignar
algunas de esas iniciativas, ya que muestran los intereses o polticas implcitas de
los distintos proponentes (servicios pblicos). Algunas de las normas que fueron
propuestas se aprecian en el Cuadro 3.
CUADRO 3
Tema propuesto para norma
Institucin solicitante
Comentarios
Calidad primaria de material

particulado fino, PM2.5.
M. de Salud
Indica una tendencia del M.

de Salud de focalizar sus polticas de control de la Contaminacin Atmosfrica.
Norma de emisin para particulado en calderas y calefactores a lea.
CONAMA IX Regin
Indica preocupaciones regionales en gestin ambiental.
Regulacin para polvo fugitivo por explotacin y procesamiento de ridos.
M. de Obras Pblicas
Indica preocupaciones sectoriales en gestin ambiental.
Normas para MPS y metales

pesados (Cu, As y Mo).
SAG (Servicio Agrcola y Ganadero)
Indica preocupaciones sectoriales en gestin ambiental.
Calidad ambiental primaria

para aguas subterrneas.
Direccin Regional de Riego,

VIII Regin
Subsana dficit existente en

normativa nacional.
Norma de calidad ambiental

secundaria para uso de cuerpos de agua superficiales en
acuicultura.
Subsecretara de Pesca
Indica preocupacin por proteger recursos econmicos

con ventajas comparativas
para Chile.
Caudal ecolgico.
CONAMA VII y VIII Regin y

otros
Importante para proteger los

recursos hdricos del pas y
compatibilizar el derecho de
propiedad con esa proteccin.
266

Con todo, la ley representa un enorme avance respecto a la situacin existente con anterioridad, pues muchas autoridades administrativas, utilizando facultades legales genricas, simplemente procedan a regular la calidad ambiental en
base a sus intuiciones, preocupaciones o inquietudes. No exista un mecanismo que
garantizara un espacio de discusin pblica acerca de las NCA o NE, de los objetivos de proteccin que debieran perseguir, de los niveles de riesgo asociados, de
prioridades y de los costos y beneficios sociales involucrados, etc.
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IV.2. Anlisis cientficos y econmicos21

En este acpite se presentan los aspectos esenciales (cientficos y econmicos) que deben ser considerados dentro del sistema de generacin de normas
(NCA y NE) dado que, a juicio de los autores, son los aspectos ms relevantes para
el futuro de la regulacin legal ambiental, y es, adems, un rea, a diferencia del
resto de la ley, donde se introducen elementos modernos de evaluacin de costos
y beneficios. Los procedimientos mnimos que deben ser considerados a la hora
de generar normas ambientales son la consideracin de anlisis tcnicos y econmicos, el desarrollo de estudios cientficos, consultas a organismos competentes
pblicos y privados, anlisis de las observaciones formuladas y una adecuada publicidad.
La experiencia ha mostrado que existe un gran dficit de recursos cientficos y tcnicos para el desarrollo de los estudios que apoyen la generacin de normas. El proceso, salvo en algunos pocos casos, se ha limitado a la recopilacin de
informacin, sin desarrollar anlisis crticos de la misma. En resumen, la existencia
del procedimiento de la ley ha tenido beneficios importantes desde la perspectiva de coordinacin de las instituciones participantes y desde el punto de vista de
la disponibilidad de informacin hacia los regulados, pero hay un gran desafo para
desarrollar una capacidad cientfica y tcnica chilena.
Existe conciencia de que es difcil determinar los costos y beneficios derivados de distintos niveles de calidad ambiental. De hecho, es ms fcil determinar
los costos de control (privados y pblicos) que los beneficios (daos evitados). Sin
perjuicio de lo anterior, la idea fuerza que est tras la ley es que, a lo menos, se
expliciten los costos y beneficios derivados de la fijacin de normas. ste es un
punto, como se ver a continuacin, en el cual existe un gran dficit por parte de
las autoridades (CONAMA).
La discusin conceptual que est tras la obligacin de desarrollar anlisis
econmicos se puede ilustrar con la Figura 2. En ella, se aprecia que el ptimo econmico de calidad ambiental coincide con el beneficio neto mximo. Dado que
21
Todas las normas vigentes han sido, dentro de lo posible, evaluadas desde el punto de vista
de los costos y beneficios involucrados. La experiencia ha mostrado que no existe informacin para
valorar los costos y beneficios sociales. Dada la situacin anterior, la evaluacin se ha limitado a los
costos y beneficios privados. Sin perjuicio de lo anterior, la informacin de costos y beneficios ha permitido, a quienes deben tomar decisiones en este caso, los ministros de las diversas reas, reorientar la norma o flexibilizar valores de parmetros especficos.

267
es difcil estimar el beneficio neto mximo y que, adems, a la hora de decidir sobre los niveles que se van a normar existen consideraciones distintas de las econmicas (polticas, ticas, morales, etc.), la intencin de la ley era obligar a quienes deben tomar decisiones a considerar la evaluacin econmica para efectos de
que por lo menos los niveles de las normas se encuentren en el rango en que los
beneficios fueran mayores que los costos. Desgraciadamente, ni siquiera ese objetivo ha sido logrado, como se muestra en el anlisis de casos que se desarrolla en
el Grfico 2.
GRFICO 2
Beneficio
Beneficio Neto
Mxima
US $
Calidad
ambiental
Costo
Optimo
Calidad ambiental
Rango para el cual el beneficio

es mayor que el costo
A continuacin se presentan algunos ejemplos concretos de normas desarrolladas por CONAMA. Es interesante destacar que no hay una metodologa comn para los casos analizados.
IV.3. Algunos ejemplos de la evaluacin econmica de normas

a)
Norma de emisin para la regulacin de contaminantes asociados a

las descargas de los residuos industriales lquidos a sistemas de alcantarillado
La metodologa22 utilizada por CONAMA en el anteproyecto est basada en la

definicin y alcance del problema, definicin de la situacin base, identificacin de
impactos, evaluacin de costos, evaluacin de beneficios y anlisis de costos y beneficios.
Para la evaluacin de los costos se determinaron los montos de abatimiento (privados), que son consecuencia de la aplicacin de la norma, y los costos de
monitoreo y fiscalizacin (pblicos).
22
Manual de Evaluacin Econmica de Planes y Normas (Universidad de Chile, Departamento de Ingeniera Industrial, 1997). CONAMA.
268

Para la evaluacin de los beneficios se utilizaron los costos por evitar la disminucin de vida til de los tubos de alcantarillado y la operacin adecuada de la
planta de tratamiento en el pas (que a la fecha no existe).
La estimacin de beneficios que entrega el anteproyecto se bas en costos
evitados; la metodologa para valorar los impactos utiliz costos de reposicin. Entre
los beneficios no considerados en la evaluacin se encuentra el mejoramiento de
la calidad de aguas naturales23.
El anlisis de costos y beneficios consider la comparacin directa entre
costos por abatimiento, monitoreo y fiscalizacin y beneficios por costos evitados
por la no disminucin de vida til de los tubos de alcantarillado, al igual que la
comparacin indirecta con costos evitados de funcionamiento inadecuado de plantas de tratamiento. Para los niveles de la norma, la evaluacin entreg los resultados que se muestran en el Cuadro 4, para una tasa de descuento del 12% y a perpetuidad.
CUADRO 4
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Parmetro
Utilidad Anual (Millones de $)
Valor Presente Neto (VPN)
DBO5
Sulfatos
Cromo
Nitrgeno Amoniacal
Slidos Suspendidos
Aceites y Grasas
Sulfuros
Zinc
Plomo
Nquel *
Aluminio *
Boro *
Manganeso *
Mercurio
Fsforo
Cobre
Arsnico
Cianuro
Cadmio
Hidrocarburos
PH
Temperatura
Slidos Sedimentables
-8.356,6
-146,4
-477,2
-40,4
-139,7
-6,5
-479,5
-62,7
-33,5
0,0
0,0
-54,2
0,0
-7,6
0,0
-0,1
-4,9
-13,1
-17,2
-69.638,3
-1.220,3
-3.976,4
-337,0
-1.164,3
-53,9
-3.995,7
-522,1
-279,1
0,0
0,0
-452,0
0,0
-63,3
0,0
-1,0
-40,7
-109,4
-143,7
Total
-9.839,6
-81.997,2
* Falta informacin sobre la cantidad actual descargada al alcantarillado.

Fuente: Anteproyecto de Norma. CONAMA
23
Como se aprecia en esta omisin, la norma elude el objetivo principal de una norma ambiental, como es el evitar externalidades sobre el medio ambiente pblico. La norma se limita a regular impactos entre privados.

269
En trminos globales, el contaminante que ocasiona el mayor costo en la

norma es la demanda bioqumica de oxgeno, DBO5 (85%). Para el caso de la DBO5,
el costo presentado por CONAMA es el costo de tratamiento en el mbito de las
industrias, no de daos a tubos de alcantarillado. Este costo podra verse reducido
si se autorizara a las plantas de tratamiento de aguas servidas domiciliarias a tratar la DBO de origen industrial (los costos, considerando economas de escala, podran verse reducidos en un 75%).
Como se aprecia en el Cuadro 4, si slo se considera el beneficio de ahorro en vida til de alcantarillado, la norma tendra un VPN (valor presente neto)
negativo. Aun considerando esta situacin, CONAMA dict la norma.
b)
Norma de emisin para la regulacin de contaminantes asociados a

las descargas de los residuos industriales lquidos a aguas superficiales
La metodologa que se utiliz para este caso se bas en descripcin de la

regulacin y alcance de la evaluacin, descripcin de la situacin base, opciones
para cumplir con la norma, costos de cumplimiento, costos de monitoreo, costos
de fiscalizacin y determinacin de beneficios.
Costo de abatimiento
Se determin el universo afectado de emisores y luego se estableci cules de stos cumplan con el estndar, para los distintos parmetros del proyecto.
El costo de abatimiento fue calculado para cada emisor de la muestra que no cumple con la norma en algn parmetro, como el resultado del caudal multiplicado
por el costo medio de abatimiento (US$/m3). Los valores de los costos medios fueron extrados de la literatura.
Estimacin de beneficios
Para la estimacin de los beneficios se determinaron los impactos de los

diferentes contaminantes en la poblacin y los recursos naturales. La conclusin a que se lleg fue que no era posible cuantificar los beneficios, porque no
existen las relaciones emisin-calidad, como tampoco antecedentes de la calidad
actual de las aguas y los impactos evitados, lo que impidi determinar cuantitativamente los beneficios.
Por lo anterior, se hizo una estimacin de la reduccin de emisiones producto de la aplicacin de la norma. Es decir, no se desarrolla una evaluacin costo/beneficio (con lo cual se trasgredi la ley), sino de costo/efectividad. Algunos
resultados se muestran en el Cuadro 5:
270

CUADRO 5
BENEFICIOS
DE LA NORMA PARA LA REGULACIN DE CONTAMINANTES ASOCIADOS

A LAS DESCARGAS DE RESIDUOS LQUIDOS A AGUAS SUPERFICIALES
Beneficios
rea Geogrfica
Emisiones Abatidas
(ton/da)
DBO5
Zona Costera, entre

ros Andalin y Bo Bo.
Zona Costera, entre la
desembocadura del Bo Bo
y el ro Manco.
Ro Mapocho, entre estero
Las Rosas y bajo Zanjn
de la Aguada
Ro Bo Bo, entre ros
Guaqui y Laja.
Ro Malleco entre bajo
estero Cherquenco y ro Rahue
Situacin base
(ton/da)
57,8
61,3
41,5
44,0
28,9
35,0
17,9
33,3
10,4
27,8
Aceites y Grasas
Zona Costera de la VIII Regin
57,7
59,6
Slidos Suspendidos
Zona Costera de la VIII Regin

Ro Bo Bo, entre ros Guaqui y Laja
99,0
21,5
151,0
151,0
Cobre
Ro Aconcagua
406,0
422,4
Fuente: Anlisis General del Impacto Econmico y Social de la Norma (octubre, 1997). CONAMA
Costo de monitoreo y costo de fiscalizacin
Este costo se estim simulando estrategias de autocontrol e incremento de

la cantidad de funcionarios, en las instituciones involucradas (Cuadro 6).
CUADRO 6
COSTOS
DE LA NORMA PARA LA REGULACIN DE CONTAMINANTES ASOCIADOS
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A LAS DESCARGAS DE RESIDUOS LQUIDOS A AGUAS SUPERFICIALES
Costos
Total anual
Costos de abatimiento
DBO5
Slidos Suspendidos
Aceites y Grasas
Cobre
Costos de Monitoreo
Costos de Fiscalizacin
US$ 58.027.166,40
US$ 2.328.462,10
US$
224.562,00
US$
616.954,06
M$
287.713,20
M$
68,80*
VPN (12%) (US$)
483.559.720,20
19.403.850,50
1.871.349,80
5.141.283,84
-
* Para cada institucin, sin considerar el equipamiento complementario.

Fuente: Anlisis General del Impacto Econmico y Social de la Norma (octubre, 1997). CONAMA.

271
El costo de tratamiento para el sector afectado, como consecuencia de la

aplicacin de la norma, alcanza a US$ 61,2 millones al ao, con un VPN de US$ 510
millones. Se puede apreciar que los costos estimados corresponden solamente a
unos pocos parmetros de la norma, por lo que son una cota muy mnima. El mismo estudio entreg informacin sobre los sectores econmicos y zonas ms afectadas, a saber:
i)
ii)
iii)
La cuenca del ro Bo Bo con un VPN de US$ 227 millones.

Sector costero de la VIII Regin con un VPN de US$ 209 millones.
La industria de fabricacin de productos qumicos bsicos (celulosa), con
un costo anual de US$ 27,3 millones; y la industria de aceite y harina de
pescado, con un costo anual de US$ 25 millones.
La conclusin principal es que los beneficios no son comparables con los
costos.
c)
Modificacin de la Norma de Emisin para la regulacin de ruidos

asociados a las fuentes fijas. D.S. 286
En este caso se utiliz una metodologa distinta de los dos casos anteriores.
Para el caso de esta norma, dentro de los impactos econmicos relevantes
se consider el aumento de la productividad y de la eficiencia en el uso de los
recursos de fiscalizacin, el incremento en los niveles de inversin en mitigacin
de ruidos molestos (en particular, en las zonas rurales) y, obviamente, una disminucin de ruidos molestos hacia la ciudadana.
Para estimar el impacto econmico de la norma sobre los emisores, se le
asign un valor de solucin al problema de ruido por parte de stos, donde se
consider:
Costo 0 al hecho de trabajar con puertas cerradas, generar cambios de horarios de algunas tareas e implementar precauciones en el manejo de maquinarias, etc.
Costo medio mnimo equivalente a US$ 90. Esto considera la instalacin
adecuada de una mquina o cambios mnimos en la instalacin.
Costo medio intermedio equivalente a US$ 1.300 (instalaciones de aislamiento en pequeos recintos).
Soluciones de US$ 2.500 o de mayor valor, relativas a empresas o instituciones de mayor tamao.
Con los supuestos anteriores, se asumi un porcentaje, del total de fuentes en la RM, que deberan incurrir en las distintas categoras de costos, 30% para
costo cero, 25% para costo medio mnimo, 25% para costo medio intermedio y
20% para costo medio mximo. Con base en lo anterior, se determin el valor ac-
272

tualizado de los costos (VAC) que se obtendr durante el perodo del anlisis
(1996 a 2005).
La conclusin del anlisis realizado por CONAMA fue que los beneficios
debidos a la modificacin de la norma de emisin de ruidos para fuentes fijas son
imposibles de estimar, porque no hay disponibilidad de antecedentes que cuantifiquen el nmero de fuentes afectadas.
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Conclusiones del proceso normativo

Del anlisis del proceso de generacin de normas destaca la importancia
del rol de CONAMA como coordinadora del proceso, ya que se evitan duplicidades e incoherencias en los enfoques normativos utilizados por las distintas entidades con facultades reguladoras, como era comn antes de la promulgacin de la
Ley N 19.300, al margen de la coherencia que estas normativas deben guardar
con la poltica ambiental gubernamental.
Sin perjuicio de lo anterior, subsisten pugnas entre los distintos servicios
pblicos y CONAMA a la hora de compatibilizar los intereses sectoriales con los
nacionales. As, se han propuesto NE sin referencia a NCA y se estn estudiando
algunas no insertas en un contexto de calidad ambiental objetiva o de un plan de
prevencin o descontaminacin especfico, lo que hace muy difcil poder generar
normas de emisin que conduzcan a una gestin ambiental con sentido.
Esta situacin fue detectada durante la discusin de la Ley N 19.300, pues
se observ que las instituciones estatales tienden a utilizar las NE fuera del contexto en que su aplicacin resulta verdaderamente til y eficaz, aplicndolas como
un instrumento regulatorio per se, sin vinculacin con la calidad ambiental circundante, lo que constituye un error. Es ms, durante la discusin de la ley se propuso que no fuera posible dictar NE sin contar previamente con NCA sobre la materia,
de manera que las normas de emisin solamente fueran utilizables dentro de un
plan de prevencin o descontaminacin, pero la proposicin no fue aceptada por
la autoridad ambiental de la poca.
Otro aspecto de gran relevancia ha sido la constatacin de la enorme cantidad de recursos que demanda un sistema de generacin de normas de calidad
ambiental y de emisin. La capacidad del sector pblico para abordar el estudio
de estas normas de manera seria es insuficiente. Existe un dficit importante de
recursos, humanos y financieros, en CONAMA, y ms an en los servicios pblicos sectoriales, para abordar el proceso normativo con informaciones y fundamentos adecuados e idoneidad profesional.
Las evaluaciones econmicas costean las implicancias de niveles predeterminados, no evalan los costos y beneficios de distintos niveles como para poder
estimar cun cerca o lejos se est del ptimo de calidad ambiental. Adems, la ley
no exige que se deba respetar el resultado de esos anlisis costo/beneficio, si bien
su finalidad evidente es generar regulaciones ambientales que reflejen un ptimo
social.

273
Tambin conviene tener presente que la ley hace una diferencia entre las
NPCA (cuyo objetivo es proteger la salud humana) y las NSCA. Las NPCA son nicas para todo el pas (es decir, la ley determina que no puede haber diferencia en
cuanto a niveles de exposicin de las personas) y las NSCA pueden ser regionales
o presentar diferencias espaciales.
Cuando se discuti la Ley de Bases del Medio Ambiente, se puso mucho
nfasis y optimismo en la posibilidad de poder desarrollar gestin ambiental a niveles regionales. Es decir, la generacin de un sistema que permitiera tomar en
consideracin los efectos reales sobre sistemas naturales y construidos especficos.
La experiencia ha mostrado que el sistema pblico chileno no tiene ese grado de
sofisticacin y que ha preferido disear sistemas centralizados que no reflejan las
diferencias espaciales y particulares de los sistemas regulados, con lo cual se desperdicia una variable regulatoria que podra tener importantes efectos econmicos positivos.
Por otra parte, una deficiencia grave de la ley fue no fijar niveles de riesgo
aceptables que deban ser respetados por las autoridades a cargo del proceso nomogentico, y ni siquiera incluy directrices para un tema tan fundamental.
Con todo, puede sealarse que el pas avanza en la generacin de una normativa ambiental cada vez ms ajustada a sus necesidades, y en todo caso con procedimientos que consienten la participacin activa de todos los que tengan inters en hacer valer sus puntos de vista.
V. EL
USO DE INSTRUMENTOS ECONMICOS. EL CASO DEL

DE 1992, DEL MINISTERIO DE SALUD
D. S. N 4,
El uso de instrumentos econmicos para la gestin ambiental, y especficamente los derechos de emisin transables, est planteado incidentalmente en la
Ley sobre Bases del Medio Ambiente. Considerando lo anterior, y el hecho de que
la poltica econmica sea una poltica social de mercado, es sintomtico que la
gestin ambiental chilena no haya utilizado mayor nmero de instrumentos de
mercado. La excepcin la constituye el Decreto Supremo N 4 (DS 4), del Ministerio de Salud, de 199224, que tiene por objetivo controlar las emisiones de material particulado en la Regin Metropolitana.
El DS 4 fue resultado de la interaccin pblica y privada. Esta iniciativa,
por primera vez en la gestin ambiental pblica, fue ampliamente discutida por
los involucrados, el sector regulador (pblico) y el regulado (pblico y privado), y
es especialmente ejemplar para los efectos de analizar la poltica de gestin de la
contaminacin atmosfrica en Chile.
24
Es interesante hacer notar que el DS 4 fue promulgado con anterioridad a la Ley de Bases
del Medio Ambiente. Como se discutir en este trabajo, el DS 4 fue producto de la gestin puntual de
un grupo de autoridades, y no resultado de una poltica global de gobierno.
274

Cuando se promulg el DS 4, se esperaba que se constituyera en el marco

conceptual que regulara la poltica de control de la contaminacin atmosfrica en
Chile. Desgraciadamente, salvo el Decreto Supremo N 185, de 1991, del Ministerio
de Minera, que comparte la base conceptual y operacional con el DS 4, y parcialmente los planes de prevencin y descontaminacin (el plan de descontaminacin
de Santiago utiliza mecanismos de comando y control para efectos de disminuir los
niveles de emisin de los distintos grupos de fuentes), la poltica de control de la
contaminacin atmosfrica en Chile ha seguido utilizando mecanismos de comando y control, en abierta oposicin a los lineamientos del sistema econmico nacional y no utilizando las posibilidades que otorga la Ley N 19.300 al respecto25.
Los principios bsicos que definen el enfoque del DS 4 son los siguientes:
Existencia de un rea o zona geogrfica donde se ha constatado la superacin de la norma de calidad ambiental.
Definicin de las fuentes o grupos de fuentes responsables de las emisiones que ocasionan la superacin de norma.
Definicin de las responsabilidades de los distintos grupos de fuentes26, y
de los niveles de emisin finales para cada fuente (en este caso, se exigi
una reduccin del orden del 80% del promedio de emisiones de 256 mg/
m3N de material particulado en promedio a 56 mg/m3N27).
Definicin de plazos y exigencias. Las principales exigencias estaban relacionadas con la fijacin de una norma de emisin calificada como nivel de
decencia para poder participar en el sistema (112 mg/m3N).
Libertad de buscar las soluciones tecnolgicas o de gestin ms convenientes para la disminucin de emisiones.
Autorizacin para lograr las exigencias de emisin mediante la adquisicin
de emisiones a fuentes que hubieran disminuido las suyas ms de lo exigido (es decir, a menos de 56 mg/m3N).
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25
Tanto es as, que ni siquiera el mismo DS 4 ha sido implementado como lo especificaba la

legislacin. Las autoridades sectoriales (Ministerio de Salud) y coordinadoras (CONAMA) constantemente
han encontrado problemas tcnicos para generar trabas a su desarrollo. Hasta el punto de que durante 6 aos no se fiscaliz su funcionamiento, y as el sector regulado (fuentes industriales) pudo funcionar sin cumplir con las exigencias del DS 4. Se debe destacar que el artculo 47 de la ley 19.300
contempla los permisos de emisin transables e impuestos a las emisiones como instrumentos de gestin ambiental, dentro de los planes de descontaminacin de prevencin de la contaminacin.
26
Exista conciencia de que el mecanismo de asignacin de emisiones que se seleccionara
implicaba creacin de derechos y, por lo tanto, involucraba impactos distributivos que podan incluso
ser regresivos. En el caso del DS 4, se defini, polticamente, considerando que con anterioridad no
exista regulacin sobre las emisiones, que todas las fuentes existentes tenan los mismos derechos. Por
lo anterior, se decidi otorgar derechos proporcionales a las emisiones de cada fuente (dado que en
este caso la norma de calidad ambiental estaba superada, lo que se exiga a cada fuente era una reduccin inicial de sus emisiones para posteriormente poder hacer uso de sus derechos de emisin).
27
Obviamente, esto implic que muchas fuentes tuvieran que realizar un esfuerzo mucho
mayor e incluso que algunas dejaran de operar. Esto explica en gran medida la disconformidad del
sector industrial con las exigencias adicionales que la autoridad les ha impuesto.

275
A nuestro juicio, el DS 4 es probablemente una de las regulaciones ambientales de mayor trascendencia en nuestro pas, debido a que por primera vez se
incorporaron instrumentos econmicos a la gestin de la contaminacin (derechos
de emisin transables). La importancia de la incorporacin de instrumentos econmicos, y especficamente los permisos de emisin transables, en la gestin ambiental pblica, radica en que permite que los emisores tengan la libertad de
cumplir con los objetivos globales de reduccin de emisiones haciendo inversiones en aquellas actividades en que las reducciones son de menor costo, en vez de
exigir, mediante instrumentos de comando y control, que todas las actividades reduzcan sus emisiones por igual, sin consideracin de los costos, lo cual representa grandes ahorros28.
Este decreto congel la emisin de material particulado proveniente de las
fuentes fijas, estableciendo un mecanismo gradual de compensacin de emisiones,
tanto para las fuentes existentes como para las nuevas.
La definicin de compensacin consagrada por el DS 4 es la siguiente: Un
acuerdo entre titulares de fuentes de modo tal que una de las partes practica una
disminucin en sus emisiones de material particulado al menos en el monto en
que el otro las aumenta.
Las caractersticas especficas principales del referido DS 4 son las que a
continuacin se indican29:
Un congelamiento a la fecha de publicacin del DS 4 (marzo 1992) de las

emisiones totales de las fuentes fijas en la Regin Metropolitana. Este congelamiento afect tanto a las fuentes existentes como a las nuevas. Estas
ltimas slo son autorizadas siempre que cumplan con una norma de emisin de 112 mg/m3N y que compensen en un 100% sus emisiones msicas
de material particulado.
El establecimiento de una norma de emisin en concentracin que prohbe la emisin de material particulado en concentraciones superiores a 112
mg/m3N. Se otorga plazo para alcanzar el nivel anteriormente establecido.
Una reduccin global de las emisiones msicas por unidad de tiempo de
todas las fuentes estacionarias puntuales, y una asignacin inicial de derechos a las fuentes existentes. Esta emisin mxima permitida se calcul utilizando el caudal mximo de cada fuente (situacin ms desfavorable) y
28
En Alternative Approaches to pollution control and waste management. Documento de
debate, abril 1991, UNDP., pg. 52, Janis D. Bernstein destaca que: Bajo el programa de transaccin de
emisiones de la EPA, los ahorros incurridos por las provisiones de neto y burbuja, autorizadas en el
Clean Air Act, han sido muy significativos. Se estima que el neto ha generado ahorros de entre US$ 525
MM a US$ 1.200 MM. Burbujas aprobadas por la EPA han ahorrado US$ 300 MM y las aprobadas por
los estados, US$ 135 MM.
29
El caso de Santiago: Anlisis del Decreto Supremo N 4 del Ministerio de Salud. Ricardo Katz.
El uso de permisos de emisin transables en el control de la contaminacin atmosfrica, Documento
de Trabajo, 187, diciembre 1992, CEP.
276

asumiendo un funcionamiento continuo durante todo el da de todas las

fuentes. Lo anterior se materializ en la siguiente frmula:
Emisin inicial (kg/da)= Caudal (m3N/hr)*0,000056 (kg/m3N)*24 (hrs/da)
Debe notarse que la concentracin promedio inicial asignada (56 mg/m3N)

corresponda a un 20% de la concentracin promedio existente en todas
las fuentes fijas. Esta reduccin era la meta que el sector industrial acept
como necesaria para cumplir con las normas de calidad ambiental. Cualquier
emisin superior a la sealada debe ser compensada con fuentes puntuales existentes.
Un sistema de compensacin de emisiones. El sistema asigna un nivel de
emisin mxima diaria permisible a las fuentes estacionarias puntuales existentes. El plazo para alcanzar este nivel meta fue el 31 de diciembre de 1997.
Cualquier emisin por sobre esta cantidad debe ser compensada con la reduccin de emisiones de alguna otra fuente. No se permiten compensaciones que trasciendan un da calendario.
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A partir del DS 4 se ha ido estructurando en forma muy lenta un cuerpo

regulador que comienza a configurar un sistema embrionario de compensacin de
emisiones. Lo anterior dista mucho de ser un sistema de derechos de emisin transables.
En efecto, aunque la institucionalidad pblica que lo opera no presenta una
estructura adecuada y tampoco aparece comprometida conceptual u operacionalmente con el sistema, cada vez son ms comunes las transacciones entre los privados, han aparecido brokers de emisiones, se ofrecen kilos/da de material
particulado por los diarios, y tambin se ofrecen calderas sin derecho a emitir.
De forma complementaria a lo anterior, la implementacin de un seudosistema
de permisos transables ha redundado en algunos beneficios importantes desde
el punto de vista del control de la contaminacin. Algunos de estos beneficios
son:
La seal que en 1992 dieron las autoridades en el sentido de entregar permisos a las actividades existentes, gener un incentivo importante para la
formalizacin de las empresas: Tena valor estar registrado. Esto gener
una ganancia importante en informacin. De hecho, las fuentes registradas
pasaron de alrededor de 1.500 en 1992 a 4.500 en 1998.
El ingreso del gas natural a la Regin Metropolitana se aceler de un modo
decisivo, ya que exista un incentivo para liberar emisiones que eventualmente podan tener valor econmico.
Se ha generado una amplia discusin entre sectores para efectos de incorporar transacciones entre ellos. Es as como el sector industrial desea poder transar emisiones con el sector transporte y fuentes grupales naturales

277
(polvo resuspendido de calles), argumentando que los costos de control, en

estos otros sectores, son mucho ms bajos30.
No existe an un mercado con precios claros, pero investigaciones parciales han mostrado valores de entre US$ 5.000 a US$ 10.000 por kilo/da, y un mercado muy poco difundido y con pocos participantes. En general, los propietarios
de emisiones prefieren quedarse con ellas para poder utilizarlas en futuras ampliaciones o proyectos nuevos, debido a la incertidumbre regulatoria en lo relativo a
exigencias futuras de reduccin de emisiones.
Sin perjuicio de lo anterior, hay algunos aspectos bsicos que deben ser corregidos en el actual sistema. stos son:
Las autoridades deben apoyar fuertemente el sistema para lograr disminuir

la incertidumbre asociada a un mercado nuevo. Las autoridades deberan
proceder con audacia a ayudar a crear un mercado donde no existe. Esta
misma circunstancia se dio cuando se crearon los mercados de la salud y la
previsin. Hay, por lo tanto, experiencias anlogas previas en Chile.
Se debe profundizar el mercado en el sentido de permitir mayor nmero
de participantes. Se debe permitir la transaccin entre fuentes fijas (calderas y procesos, estos ltimos se encuentran excluidos por una decisin administrativa) y grupales31 (principalmente polvo de calles pavimentadas y
sin pavimentar)32.
La institucionalidad que lo administra (Ministerio de Salud) no cuenta con
la capacidad para manejar un sistema que presenta caractersticas ms
cercanas a un mercado burstil que a un servicio pblico. Se debe cambiar la institucionalidad para poder crear un mercado que funcione correctamente.
Por ltimo, se debe manifestar que hay una gran (aunque tarda) oportunidad. Las autoridades han anunciado la discusin pblica de una ley de permisos
de emisin transables que incorpore las emisiones a los cursos y cuerpos de agua.
30
En Compensacin de emisiones: Un instrumento de alcance global para el control de la
contaminacin atmosfrica, Documento de Trabajo, 207, diciembre de 1993, CEP, Katz muestra que
reducir 1 kg de material particulado de dimetro de 2,5 micrones cuesta US$ 500 valindose de la instalacin de un lavador de gases en una industria; US$ 32, si se cambia el motor de autobs; y US$ 0,5,
pavimentando una calle. Estudios en curso entregan evidencia preliminar de que quizs
el aspirado y limpieza de calles pavimentadas podra ser tambin una alternativa interesante de bajo
costo.
31
Anlisis del Anteproyecto del plan de prevencin y descontaminacin de la Regin Metropolitana. Puntos de Referencia, 182. CEP, junio 1997.
32
Las autoridades esgrimen el argumento de que la toxicidad de las emisiones provenientes
de esas fuentes es distinta. Aunque el argumento pudiera ser correcto, la autoridad no ha normado de
manera diferencial esas emisiones, controlndolas solamente en funcin de su tamao, por lo que la
decisin de excluirlas debido a su toxicidad es meramente voluntarista y discrecional.
278

No parece claro que una ley de estas caractersticas sea aprobada por el actual
Congreso. Es ms, declaraciones de diputados y senadores de todas las tendencias
polticas son coincidentes en manifestar que no aprobarn una ley que permita
contaminar a los que dispongan de recursos. Lo anterior muestra que, por lo
menos en el rea ambiental en Chile, se requiere de una gran labor de difusin de
la informacin para poder introducir el uso de instrumentos de mercado en la gestin ambiental.
A nuestro juicio la discusin de la ley mencionada en el prrafo anterior
ser la prueba de fuego de la modernidad del sistema de gestin ambiental pblica chileno. Los resultados de la discusin mostrarn si elegimos recorrer un camino moderno y eficiente, o volvemos a repetir los errores de pases desarrollados
que gastaron cantidades enormes de recursos (que Chile no tiene) sin lograr resultados acordes en la mejora de la calidad ambiental.
VI. LA AGENDA FUTURA

La existencia de un marco normativo general y de reglamentos especficos
en materia ambiental no significa que la tarea est finalizada. Aparte de los perfeccionamientos que ya se advierte necesario introducir a la actual legislacin ambiental, hay reas especiales para las cuales es necesario crear nuevas reglas y otras en
las cuales se requiere una revisin y reordenamiento importante de lo existente.
En esta seccin abordaremos las cuestiones ms urgentes que presenta, a nuestro
juicio, la realidad del pas.
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VI.1. La evaluacin ambiental estratgica

El nacimiento de la preocupacin ambiental y del impacto que los proyectos de desarrollo podran ocasionar al entorno, dio lugar al desarrollo de un mtodo de evaluacin conocido como Evaluacin de Impacto Ambiental (EIA). sta
puede ser concebida en dos niveles: como instrumento de planificacin o de planificacin estratgica (econmico, social y ambiental) o como un instrumento de
aplicacin puntual que permite calificar el impacto ambiental especfico de una
accin. Los alcances de la EIA son distintos, segn quien la utiliza. El sector privado la usa para planificar sus decisiones internas, en el mbito de evaluacin de un
proyecto individual. El sector pblico, en cambio, es responsable ante toda la comunidad de la idoneidad integral de sus decisiones, por lo que es en el proceso
de toma de decisiones de este sector donde se plantea la necesidad de contar con
una instancia de desarrollo de Evaluacin Ambiental Estratgica (EAE)33.
33
Ver G. Del Fvero y R. Katz, 1996.

279
La EAE se define como la aplicacin de los principios de EIA a polticas

(ambientales y no ambientales), planes (sectoriales y espaciales) y programas de
accin existentes y propuestos. Es decir, los principios y metodologas generales
de la EIA son los mismos de la EAE, lo que vara es el mbito de aplicacin de los
instrumentos a utilizar, de lo micro (EIA) a lo macro (EAE).
La Ley 19.300 contiene un esbozo de este mecanismo al someter al SEIA a
los planes regionales de desarrollo urbano, planes intercomunales, planes reguladores comunales y planes seccionales. Sin embargo, los alcances, metodologas y
efectos de la EAE no estn previstos por la actual legislacin chilena, y su incorporacin como instrumento de gestin ambiental sera un gran avance y de enorme utilidad. En efecto, si bien la EAE no proporciona una solucin completa, s
es considerada como un instrumento que ayuda al desarrollo y que tiene un gran
potencial para aquellos que planifican, autorizan y operan proyectos y planes.
Todos los hechos sugieren que la EAE debe ser capaz de hacer un aporte
til, pero slo si vemos que se extiende a objetivos ms estratgicos an, sin perjuicio de que ello enfrente en la actualidad grandes limitaciones polticas que pueden hacer inviable dicha posibilidad.
VI.2. El sector forestal

En el mbito forestal, dos leyes, la que crea un Sistema Nacional de reas
Silvestres Protegidas del Estado, y la que crea la Corporacin Nacional Forestal y
de Proteccin de Recursos Naturales Renovables, CONAF, cuya finalidad es la conservacin, proteccin, incremento, manejo y aprovechamiento de los recursos naturales renovables del pas, no han entrado en vigencia.
Desde el punto de vista de iniciativas legales nuevas, se encuentra en trmite legislativo en el Parlamento, desde 1991, la Ley de Bosque Nativo. Existe la
necesidad de una regulacin integral del bosque nativo, de manera que su contenido incentive la conservacin y uso sustentable de estos recursos y no promueva en forma indirecta su eliminacin por vas ilegales.
La ausencia de una poltica forestal explcita en Chile ha sido una constante que se ha traducido en que los bosques han sido objeto de legislaciones que
han privilegiado siempre otras actividades productivas por sobre el manejo de las
masas forestales: la minera, primero, y despus la actividad agrcola y ganadera,
siendo los incendios el principal sistema de habilitacin de terrenos para la agricultura34. En general puede sealarse, adems, que la legislacin forestal chilena
manifiesta una preocupacin preponderante por lo que se extrae de los bosques
y poca o ninguna por el manejo de los mismos, especialmente de los bosques naturales. Se han establecido ciertas restricciones para proteger suelos, recursos hdricos, belleza escnica y proteccin de especies.
34
Ver G. Del Fvero, 1998.
280

Pero ms all de esto, el pas carece de reglas sobre cmo explotar los recursos forestales, limitndose a enunciados generales, que en definitiva se traducen en que la actividad silvcola queda entregada al buen saber y entender de los
funcionarios estatales. Las preguntas sobre cunto preservar, cunto proteger y
cunto intervenir, as como las formas de manejar estos diferentes tipos de bosques que cumplen diferentes funciones preponderantes, conciliando intereses econmicos, sociales y ambientales, permanecen abiertas y no han sido abordadas de
una manera global, sistematizada y omnicomprensiva.
De ah que los instrumentos econmicos que consideren el marco
regulatorio del sector forestal basado en el bosque nativo sean centrales y fundamentales35, y deben hacerse cargo de los daos patrimoniales que efectivamente se causen, nico modo de lograr que la legislacin sea eficiente y eficaz en
el logro de la explicitada finalidad de utilizar de manera sustentable el bosque
nativo.
VI.3. Biodiversidad
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Este tema se encuentra en fase de estudio en la Comisin Nacional del

Medio Ambiente (CONAMA) y tiene por finalidad dar contenido normativo especfico a diversos tratados internacionales suscritos y ratificados por Chile36.
Fuertemente vinculado a lo anterior se encuentra el Reglamento sobre Clasificacin de Especies de Flora y Fauna en Categoras de Conservacin 37, que permitir hacer un catastro clasificado de las especies de flora y fauna del pas que
se encuentren en situaciones delicadas desde el punto de vista de su existencia,
tales como las consideradas vulnerables, raras o en peligro de extincin38. Una vez
elaborado el reglamento, que se encuentra en preparacin por la CONAMA, se
contar con un procedimiento de clasificacin de tales especies que ser confiable y basado en evidencia cientfica. En la actualidad, dicha clasificacin depende
de la autoridad administrativa (SAG, CONAF), la cual utiliza los denominados libros rojos, documentos elaborados en base a un procedimiento informal por un
grupo informal de cientficos.
35
Ver R. Katz y G. Del Fvero, 1995.

a) La Convencin relativa a las Zonas Hmedas de Importancia Internacional como Hbitat
de Aves Acuticas, suscrita en Ramsar, de 1971, promulgada en 1981; b) la Convencin para la Proteccin de la Flora, Fauna y las Bellezas Escnicas Naturales de Amrica, Washington, de 1940, promulgada en 1967; c) la Convencin sobre la Conservacin de las Especies Migratorias de la Fauna Salvaje, de
1979, promulgada en 1981; d) la Convencin sobre la Conservacin de los Recursos Vivos Marinos
Antrticos, de 1980, promulgada en 1981; e) el Convenio sobre Diversidad Biolgica de 1992, promulgado en 1994; f) la Convencin sobre la Conservacin de Focas Antrticas, promulgada en 1980, y g) la
Convencin sobre el Patrimonio Mundial Cultural y Natural, promulgada en 1980.
37
38
Ver Sierralta, L. (ed.), 1997.
36

281
VI.4. Uso de suelos

El uso del suelo, evitando su prdida y degradacin, y su regulacin estn
previstos en la misma Ley N 19.30039, y es requerida debido a la situacin legal
confusa e insuficiente que existe en la materia.
La Ley General de Urbanismo y Construcciones, los distintos planes regionales de desarrollo urbano, planes intercomunales, planes reguladores comunales
y planes seccionales, junto a la Ley de Gobiernos Regionales y la Ley Orgnica de
Municipalidades, confluyen en la regulacin del suelo urbano, segn los diversos
tipos de usos que se le pueden asignar (industrial, comercial, residencial, mixto).
Por otra vertiente discurre la regulacin de los suelos agrcolas (todo aquello que no es urbano), que depende de una clasificacin de suelos efectuada por
el SAG sobre la aptitud agrcola o ganadera del suelo. Esto implica que el empleo
del suelo agrcola para otros usos que no sean agrcolas depende de una facultad
discrecional de una autoridad administrativa, la cual puede a su arbitrio otorgar el
cambio de uso de suelo o no. Por lo dems, la normativa no da cuenta de las necesidades de conservacin del suelo, entendido ste como recurso econmico productivo, que no es renovable.
En sntesis, la ausencia de una regulacin legal apropiada, moderna y acorde con las necesidades actuales, y la falta de reglas claras en esta materia, donde
el derecho de propiedad se materializa por excelencia, acarrea enormes consecuencias econmicas y una creciente dificultad para determinar la ubicacin idnea de
los proyectos productivos.
VI.5. Permisos de emisin transables

Los permisos o derechos de emisin transables configuran uno de los instrumentos de gestin ambiental de mayor xito en el control y solucin de los
problemas de contaminacin, tanto del aire como de los recursos hdricos. Supone, en cierto modo, la constitucin de derechos de propiedad sobre el uso del aire
y de los recursos hdricos. Ello es una innovacin toda vez que, de acuerdo con
nuestra legislacin general, el aire es un bien que la naturaleza ha hecho comn a
todas las personas y, por lo tanto, no admite que nadie se apodere del mismo o
ejerza dominio sobre tal tipo de bienes. Las aguas son consideradas por la legislacin bienes nacionales de uso pblico, esto es, destinados al uso de todos los habitantes del pas, permitiendo sin embargo la constitucin de derechos de aprovechamiento de las aguas por la va administrativa. Sobre tales derechos de
aprovechamiento la Constitucin Poltica garantiza el derecho de propiedad privada, excluyendo as, por esta va, parte de las aguas del aprovechamiento por parte
de todas las personas. Sobre el aire, en cambio, no existe tal posibilidad.
39
282

Los permisos de emisin transables a la atmsfera implican un derecho a

usar el aire como recipiente de emisiones gaseosas. Este permiso no est amparado por ley alguna, toda vez que su regulacin y posibilidad de existir emanan de
un decreto supremo, lo cual depende de la potestad administrativa del Presidente
de la Repblica. En cambio, la creacin de derechos de propiedad sobre toda clase de bienes, sean corporales o incorporales, debe hacerse por ley, segn la Carta
Fundamental (art. 19 N 24).
Los permisos de emisin transables, como su propio nombre lo indica, son
por esencia transferibles, arrendables, transmisibles, tal como cualquier derecho de
propiedad que se tenga sobre una cosa o un derecho. Conceptualmente, constituyen derechos de dominio sobre el derecho a emitir determinadas sustancias gaseosas al medio ambiente atmosfrico. Pero en tanto tales derechos tengan su
origen y proteccin en un simple decreto supremo emanado del Presidente de la
Repblica, que eventualmente puede cambiar sus atributos y beneficios de igual
modo, estn en una situacin de precariedad jurdica.
Esta precariedad jurdica o legal no se aviene con la importancia que los
mismos poseen como instrumento econmico40 de gestin ambiental, ni con la
eficiencia que permite enfrentar los problemas de contaminacin e incluso de planificacin territorial.
La Ley N 19.300 contempla como instrumento de gestin ambiental los
permisos de emisin transables al interior de los planes de prevencin y de descontaminacin41, y establece que una ley determinar su naturaleza, formas de asignacin, transferencia, duracin y dems caractersticas42. De ah que sea necesario que
se dicte una ley que otorgue real seguridad jurdica a los titulares de estos derechos,
facilitando as su uso como instrumento de gestin ambiental, minimizando los costos de transaccin involucrados en el sistema, lo cual redundar en la obtencin de
una mejor calidad ambiental y al ms bajo costo social posible.
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VI.6. Legislacin de recursos hdricos

Se debiera examinar y ordenar la legislacin relativa a los recursos hdricos (Cdigo de Aguas, Cdigo Civil, regulaciones de exploracin y explotacin de
aguas subterrneas, Ley de Concesiones Martimas y Acucolas, Ley de Navegacin
y sus reglamentos), de manera que se mejoren los derechos de propiedad sobre
los mismos, incorporando adems el concepto de caudal ecolgico mnimo y normas destinadas al control de la contaminacin de los mismos, mediante, por ejemplo, los ya mencionados derechos o permisos de emisin transables y tratando en
forma diferenciada las fuentes fijas y las fuentes difusas.
40
Ver Katz, R. y otros, 1992.

42
41

283
Adems, deberan racionalizarse las atribuciones de diferentes organismos

con competencias paralelas en el tema hdrico, tales como Direccin General de
Aguas, Comisin Nacional de Riego, Direccin General de Riego, Servicios de Salud, Superintendencia de Servicios Sanitarios, Directemar, etc.
VI.7. Otros
Hay algunas materias adicionales que deben ser abordadas desde el punto
de vista regulatorio con el fin de completar el sistema de gestin ambiental existente en Chile. Entre otros temas, destaca la falta de regulacin relacionada con la
certificacin ambiental, con el manejo de residuos slidos riesgosos y con los derechos de desarrollo transferibles43 (Transfer of Development Rights).
Los derechos de desarrollo transferibles (DDT) consisten en una herramienta
de ordenamiento territorial para compatibilizar las distintas necesidades de uso de
suelos con los derechos inherentes al dominio de bienes races y sus derechos
potenciales de desarrollo inmobiliario. Han sido utilizados exitosamente en los
Estados Unidos, especficamente en Montgomery County (Maryland) y en Pinelands
National Reserve (New Jersey).
En el condado de Montgomery el objetivo era mantener terrenos agrcolas
como tales, frente a la presin por materializar proyectos inmobiliarios en los mismos. En Pinelands se trataba de proteger tierras agrcolas y recursos ecolgicos de
importancia en un rea calificada previamente como zona de preservacin.
Bsicamente, consiste en separar de la propiedad raz los derechos de desarrollo inmobiliario que potencialmente tendra ese bien, de acuerdo al instrumento de planificacin territorial vigente, a fin de proteger tales terrenos para usos
distintos de acuerdo a otro plan de ordenamiento territorial predefinido, que de
alguna manera disminuye el potencial previo de desarrollo inmobiliario (down
zoning) de las propiedades a ser protegidas y destinadas a permanecer, por ejemplo, slo para uso agrcola o como rea de proteccin ecolgica. Estas propiedades se denominan zona de emisin de derechos de desarrollo transferibles. As,
al propietario del bien raz al cual se le han separado los derechos de desarrollo
inmobiliario se le entregan certificados que acreditan que tiene derechos de
desarrollo inmobiliario, los cuales puede vender, compensndolo al menos en parte
por los perjuicios econmicos derivados de las limitaciones impuestas a su derecho de dominio. Los certificados pueden ser adquiridos por empresarios inmobiliarios para efectuar proyectos en zonas de recepcin de derechos de desarrollo
inmobiliario, que tambin deben estar previamente identificadas, lo que les permite edificar en terrenos con densidades mayores que las definidas en el instrumento de planificacin territorial pertinente o destinarlos a usos diferentes de los
permitidos en tales instrumentos (up zoning).
43
Ver Moore, T., 1999.
284

Estos instrumentos, que se utilizan en los Estados Unidos desde principios

de este siglo (la primera vez fue en Nueva York en 1916), complementan los instrumentos normales de planificacin territorial, y son muy eficientes para lograr,
al menor costo social e individual posible, la proteccin de reas ambientalmente
sensibles y delicadas.
Una ley que aborde la regulacin de este instrumento econmico de gestin territorial resultara de la mayor importancia, sobre todo con vistas a la presin por el desarrollo inmobiliario que estar experimentando el pas durante los
prximos aos, por la necesidad de proteger inteligentemente y en forma econmicamente eficiente los terrenos agrcolas y las zonas sensibles desde el punto de
vista ambiental, tales como espacios abiertos, terrenos pantanosos, hbitat de especies en peligro de desaparecer, bosques, reas costeras, panoramas escnicos,
cuencas, o recursos culturales e histricos.
Esta ley debiera ser complementaria de la Ley de Suelos antes aludida y
conceptualmente es igual a la idea de los derechos o permisos de emisin transables antes mencionados. Es un instrumento que puede utilizarse como alternativa
a la necesidad de expropiar en forma directa, pero opera slo en la medida en que
exista un mercado para la venta de los derechos de desarrollo transferibles.
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VII. CONCLUSIONES GENERALES

El sistema de evaluacin de impacto ambiental (SEIA) y las normas de calidad ambiental (NCA) y de emisin (NE) son los instrumentos de gestin ambiental pblica que ms aplicacin e incidencia han tenido en la realidad econmica
del pas.
El SEIA ha cambiado la forma en que son concebidos los proyectos de inversin, incorporando la variable ambiental en la fase de prefactibilidad de los
mismos (cada vez ms temprano). Adems, ha abierto espacios a la participacin
ciudadana, ha obligado a una mayor coordinacin entre los servicios pblicos y
ha creado un mercado de consultora ambiental para mltiples disciplinas (i.e. ingenieros, antroplogos, bilogos, socilogos, abogados, etc.). Tambin ha generado
informacin de lnea de base en el pas, de la cual antes se careca, y genera condiciones que permiten monitorear las variables ambientales de los proyectos una
vez que entran en operacin.
Sin embargo, el SEIA no ha logrado resolver la dicotoma proteccin ambiental vs. desarrollo econmico ni la tensin entre bienes ambientales pblicos
y derecho de propiedad privada. Concebido como un proceso de cargo de la
autoridad administrativa, carece de parmetros lo suficientemente objetivos para
acotar la discrecionalidad administrativa y slo da indicaciones de las reas de
preocupacin, las que sirven de inspiracin a las exigencias de las autoridades
involucradas en el procedimiento de calificacin ambiental.

285
Las NCA y NE son indispensables para definir las metas u objetivos de proteccin ambiental de una sociedad. La Ley N 19.300 entreg un procedimiento
para generar tales normas. No obstante, no indic el nivel de riesgo asociado que
tales normas debieran respetar al fijar un determinado estndar, lo que constituy
una seria renuncia de los rganos colegisladores a sus altas obligaciones de carcter poltico. Por otra parte, las NE fueron concebidas como un instrumento de
gestin ambiental per se, sin referencia a objetivos ambientales, lo que constituye
un error fundamental, ya que puede generar efectos econmicos adversos totalmente innecesarios.
Adems, si bien se han realizado los anlisis de costo y beneficio de las NCA
y NE, sus resultados han sido ignorados o bien no han sido completos como para
que ayuden efectivamente a la adopcin de una norma que refleje el ptimo social. Slo de un modo incidental y jurdicamente muy precario, se ha desarrollado una suerte de mercado de emisiones transables para material particulado en
la Regin Metropolitana, incluyendo brokers, vendedores y compradores. Pero carece de sustento legal firme, y el Ejecutivo no ha querido enviar al Parlamento un
proyecto de ley que consagre los permisos de emisin transables (a pesar de que
el anteproyecto est listo desde hace largo tiempo). Este cuerpo legal es fundamental para cambiar la actual orientacin de la gestin ambiental pblica chilena.
En efecto, a contar de la vigencia de la Ley N 19.300 (marzo de 1994), en
Chile comenz el desarrollo de una autntica gestin ambiental pblica. La discusin de esa norma (que involucr a diferentes sectores de la sociedad) dej en
evidencia, desde un principio, dos enfoques muy diferentes de gestin ambiental.
Uno enfatizaba el uso de instrumentos de mercado, con ciertas herramientas de commands and controls, y el otro depositaba su confianza slo en estas
ltimas, y ocasionalmente usaba como complemento instrumentos econmicos. La
propuesta gubernativa originalmente exclua todo uso de instrumentos de mercado en la gestin ambiental pblica. Durante la discusin legislativa dicho enfoque
se matiz y se incluyeron, como complemento solamente, ciertas herramientas
econmicas de gestin ambiental.
En la prctica, y dado que la gestin ambiental est en manos de la autoridad administrativa, se ha hecho una gestin basada solamente en commands and
controls. La autoridad actualmente carece de conviccin respecto de la idoneidad
de los instrumentos de mercado y, por ende, no tiene voluntad de implementar
los pocos instrumentos de esta ndole que contempla la ley N 19.300.
Esto ha trado como consecuencia que el pas perdiera una gran oportunidad de tener una gestin ambiental pblica moderna, eficiente y eficaz, con costos sociales ptimos, y ha incurrido en los mismos errores de los pases ms
adelantados en estas materias. Estos ltimos comenzaron en los inicios de los aos
70 con commands and controls, hicieron ingentes inversiones econmicas, pero
han obtenido pauprrimos logros ambientales. Chile est recorriendo el mismo camino, con el agravante de que sus recursos econmicos son limitados, y que la
proteccin ambiental compite con otras necesidades bsicas del pas, tales como
286

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el combate a la extrema pobreza y las necesidades bsicas en vivienda, educacin

y salud.
En tal escenario de escasez, es ms necesario que nunca utilizar las fuerzas del mercado en la gestin ambiental del pas, lo cual por aadidura sera coherente con el modelo que rige la economa en general. Esto es lo que la agenda
futura, por lo dems, deja en evidencia.
Para revertir la situacin actual y lograr lo expuesto precedentemente, es
inevitable concluir que se requiere de un cambio legal esencial en el sentido de
que la gestin ambiental pblica debe basarse, fundamentalmente, en instrumentos econmicos, relativizando la hegemona que hoy presenta el enfoque de commands and controls. La presente conclusin, adems, se funda en la realidad que
el pas ha soportado hasta la fecha, esto es, una autoridad administrativa dotada
de espacios amplios de discrecionalidad a los que no est dispuesta a renunciar,
porque se aviene con su idea de gestin ambiental, y una profunda desconfianza
de los instrumentos de mercado, como queda de manifiesto con la demora en enviar al Congreso el proyecto de ley sobre emisiones transables y las trabas a la
aplicacin extensiva del DS 4 en dicho aspecto. Sin ese cambio legal radical, la
gestin ambiental pblica chilena no se desarrollar en armona con los principios
de una sociedad libre.

287
ANEXO
CONTAMINACIN
ATMOSFRICA DE LA
REGIN METROPOLITANA
Santiago cuenta con una red automtica de monitoreo de contaminantes

atmosfricos. En la actualidad comprende 8 estaciones que miden: CO, PM10, O3,
CO, SO2, NO y NOx y variables meteorolgicas.
La ubicacin de estas estaciones se muestra en el Grfico 3.
GRFICO 3
SISTEMA
REGIN METROPOLITANA
SIVICA1-RM
RED AUTOMTICA MACAM2-RM
ENERO 1997
(CONFIGURACIN 01)
ESTATAL DE VIGILANCIA DE LA CALIDAD DEL AIRE
J
M
CO SO2 NO/NO2 O3
HNM/CH4 MP10
CO SO2 NO/NO2 O3
HNM/CH4 MP10 MP2.5
K
F
O
N
MP10
P G
L
O3
Calidad del aire

Las normas para PTS, PM10, CO y O3 se han venido superando sistemticamente en los ltimos aos en la ciudad de Santiago. El NO2 ha registrado niveles
de latencia. Como referencia, se muestran a continuacin los niveles de contaminacin atmosfrica del ao 1995, como valores mximos, para los distintos contaminantes mencionados. stos se grafican como porcentaje de la norma que
representan (Grfico 4).
288

GRFICO 4
PORCENTAJE
DE NORMA, VALORES MXIMOS PARA CADA CASO
300
250
200
150
100
50
0
NO2
PTS
PM10
CO1 hora CO8 horas
CO3
Contaminantes
Fuente: CONAMA R.M.
Al comparar los niveles de contaminacin con los ndices de calidad de aire,

ICAP (ndice de calidad de aire de partculas) e ICAG (ndice de calidad de aire
de gases), donde 100 representa la norma, 300 el nivel crtico (preemergencia) y
500 el nivel peligroso (emergencia), se aprecia que la situacin ms preocupante
desde el punto de vista de la salud la representa la contaminacin por material
particulado respirable (Grfico 5).
GRFICO 5
NDICES
DE CALIDAD DE AIRE, VALORES MXIMOS, 1995
500
Indice
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400
300
200
100
0
PM10
CO8 horas
CO3
Fuente: CONAMA R.M.
En el Grfico 6 se muestra la evolucin de superacin del ICAP para el perodo 89-95. Es posible apreciar la menor ocurrencia de episodios de contaminacin.

GRFICO 6
PM10, EVOLUCIN DE SUPERACIN
289
DE NDICES
35
Das de superacin
30
25
20
15
10
5
0
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
Aos
ICAP 300
ICAP 500
Fuente: CONAMA R.M.
Por ltimo, en el Grfico 7 se muestra la variacin que han tenido los promedios mensuales de PM10 para el perodo 1989-1998. Se aprecia claramente una
tendencia a la baja, con mayor nfasis en la fraccin fina del material particulado
(PM2.5). La disminucin lograda, alrededor de 20% para PM10 y ms de 40% para
PM2.5, muestra que la poltica implementada ha tenido una eficacia importante.
GRFICO 7
EVOLUCIN
TEMPORAL
(01.89-07.98)
DE PROMEDIOS MENSUALES DE MATERIAL PARTICULADO
(UG/M3)
250
200
150
100
50
0
1
13 19 25 31 37 43 49 55 61 67 73 79 85 91 97 103 109
Fuente: SESMA.
PM2.5
PM 2.5-10
PM10
290

REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS
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Public Policy, Westview Press, 1991.
Del Fvero, G.,Ley de Bases Generales del Medio Ambiente, en Estudios Pblicos, 54, otoo
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Diego Portales, Santiago, abril, 1997.
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Katz, R. y otros, El Uso de Permisos de Emisin Transables en el Control de la Contaminacin Atmosfrica, Serie Documentos de Trabajo, N 187, Centro de Estudios Pblicos, diciembre de 1992.
Moore, T., Transfer of development rigths in the United States: The experience in two selected jurisdictions, en Estudios Pblicos, 74, otoo 1999.
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Estudios Pblicos, Santiago, julio, 1993.
Sierralta, L., Aspectos Conceptuales para Clasificar Especies segn su Estado de Conservacin, Serie Documentos de Trabajo, N 266, del Centro de Estudios Pblicos, abril
1997.
Tietenberg, T., Control de la contaminacin atmosfrica en Santiago: Aplicacin del sistema de emisiones transables (Lecciones que brinda la experiencia de los Estados
Unidos), en Estudios Pblicos, 61, verano 1996.

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Captulo 7

Gestin Ambiental en Chile

GABRIEL DEL FVERO V. Abogado, Pontificia Universidad Catlica de Chile, Posgrado

La Transformacin Econmica de Chile

Gestin Ambiental en Chile

II. GESTIN AMBIENTAL

El tema ambiental se traduce, en trminos econmicos, en un problema de

Ver Fontaine, A., 1993.

La Transformacin Econmica de Chile

Ver Del Fvero, G., 1994.

Gestin Ambiental en Chile

Por lo tanto, estos instrumentos jurdico-econmicos amistosos en relacin

Conclusiones relativas a la gestin ambiental

Ver Anderson, T. y Leal, D., 1991.

La Transformacin Econmica de Chile

SISTEMA DE EVALUACIN DE IMPACTO AMBIENTAL

Gestin Ambiental en Chile

La Transformacin Econmica de Chile

No existan, por ende, procedimientos estandarizados de elaboracin de los

TEMPORAL DEL NMERO DE PROYECTOS PRESENTADOS AL

Fuente: CONAMA y elaboracin propia.

Gestin Ambiental en Chile

Artculo 8 de la Ley N 19.300.

La Transformacin Econmica de Chile

Aquellos normados por medio de estndares de calidad ambiental o de

Si un proyecto genera efectos o presenta caractersticas legisladas por las

Gestin Ambiental en Chile

Uno de los aspectos ms relevantes del SEIA consiste en que, en caso de

La Transformacin Econmica de Chile

FELIPE LARRAN B. RODRIGO VERGARA M.

El Cuadro 1 presenta un detalle de los proyectos ingresados.

Fuente: Memoria Anual 1997, CONAMA.

Gestin Ambiental en Chile

Duracin promedio proyectos aprobados

EIA pre 04.97

EIA pos 04.97

DIA pre 04.97

* Considera hasta marzo 1998.

La Transformacin Econmica de Chile

Haciendo un anlisis, a escala regional, de los proyectos ingresados al SEIA

Conclusiones relativas al SEIA

Gestin Ambiental en Chile

La Transformacin Econmica de Chile

Es en esta rea donde se genera el mayor nmero de conflictos y donde se

CALIDAD AMBIENTAL Y NORMAS DE EMISIN

Durante la tramitacin legislativa de la Ley N 19.300, de Bases del Medio

Ver Prez, M. , 1993.

Gestin Ambiental en Chile

IV.1. Definicin de prioridades

Artculo 2, letra n), de la Ley N 19.300.

La Transformacin Econmica de Chile

Como se observa del listado anterior, el Consejo Directivo de CONAMA

Norma de calidad primaria para plomo en el aire. En etapa de preparacin.

El programa de normas propuesto en marzo 1998 incluye, entre otras, las

Normas de emisin para NOx, COV y CO* para fuentes estacionarias en la

Gestin Ambiental en Chile

Calidad primaria de material

Indica una tendencia del M.

Norma de emisin para particulado en calderas y calefactores a lea.