18 Lemonnier

Epoux Lemonnier
Consejo de Estado, 26 de julio de 1918

responsabilidad | falta de personal o falta de servicio | cmulo de responsabilidades
Considerando [1] que los esposos Lemonnier primero
que nada recurrieron ante el tribunal civil, a la vez en
contra de la comuna de Roquecourbe y de su alcalde,
el seor Laur, en persona, para que se los condene a
pagarles una indemnizacin de perjuicios en razn del
accidente del que fue vctima la seora Lemonnier;
[2] que la Corte de Toulouse, por fallo del 30 de enero
de 1913, a la vez reconociendo la incompetencia de la
autoridad judicial con respecto de las demandas
dirigidas en contra del alcalde, ha declarado a este
ltimo responsable personalmente y lo ha condenado
a pagar a los esposos Lemonnier la suma de F12.000,
en reparacin del perjuicio sufrido por ellos; [3] que
contra ese fallo el seor Laur ha formado un recurso,
con respecto al cual la Corte de Casacin todava no
resuelve.
Considerando que los esposos Lemonnier, por otra
parte, introdujeron dos recursos ante el Consejo de
Estado, tendientes ambos a la condena de la comuna
de Roquecourbe a pagarles una indemnizacin de
F15.000 en razn del dao que resulta del accidente
antes referido y dirigido, el primero, contra la
decisin del consejo municipal de 15 de junio de
1912 que rechaza su demanda de indemnizacin y, el
segundo, en cuanto fuera necesario, contra la decisin
implcita de rechazo que resulta del silencio
[negativo] del consejo municipal, en caso de que el
Consejo de Estado no considere la decisin del 15 de
junio de 1912 como una decisin susceptible de
recurso.
Considerando que las dos demandas antes
mencionadas en los nmeros 49.595 y 59.240, tienden
ambas a los mismos propsitos; que ha lugar por
consiguiente a acumularlas y fallar mediante una sola
decisin.
Con respecto a la inadmisibilidad fundada

en que los consortes Lemonnier habran
recurrido extemporneamente contra las
decisiones que les deniegan todo derecho a
indemnizacin
Considerando que las deliberaciones del consejo

municipal de la comuna de Roquecourbe, datadas 12
de marzo y 4 de junio de 1911, que discuten a los
requirentes con ocasin de la instancia abierta por
ellos ante el tribunal civil contra el alcalde
personalmente y contra la comuna el derecho a
reclamar a esta ltima la reparacin del perjuicio
sufrido por ellos, contienen slo el enunciado de

pretensiones que la comuna pretenda sostener en el
curso del proceso y que no constituan, en
consecuencia, decisiones administrativas de rechazo
de las demandas de indemnizacin de los esposos
Lemonnier que pueden hacer correr el plazo de
recurso ante el Consejo de Estado.
Considerando que la primera deliberacin del consejo
municipal que tiene tal carcter es aquella del 15 de
julio de 1912, anterior por menos de dos semanas al
ingreso de la demanda el 27 de julio de 1912 ante la
secretara del contencioso del Consejo de Estado; que
por consiguiente la comuna no tiene razn de sostener
que esta demanda ha sido presentada en forma
extempornea.
Con respecto a la inadmisibilidad alegada

por la comuna en relacin a que los esposos
Lemonnier, que ya han obtenido de los
tribunales civiles mediante la condena
pronunciada en contra del Alcalde Sr. Laur
personalmente la reparacin integral del
perjuicio sufrido por ellos, no podran
perseguir una segunda vez, por va de una
accin ante el Consejo de Estado contra la
comuna, la reparacin del mismo perjuicio
Considerando [1] que la circunstancia de que el

accidente sea la consecuencia de la falta [culpa] de un
agente administrativo afectado a la ejecucin de un
servicio pblico, la cual tenga el carcter de un hecho
personal de ese agente susceptible de conducir a
condenarlo a una indemnizacin de perjuicios por
parte de los tribunales del orden judicial [civil], e
incluso si tal condena haya sido efectivamente
pronunciada, tal circunstancia no debera tener por
consecuencia privar a la vctima del accidente de su
derecho de perseguir directamente en contra de la
persona pblica que tiene la gestin del servicio
incriminado la reparacin del perjuicio sufrido; [2]
que corresponde nicamente al juez administrativo, si
estima que hay una falta de servicio susceptible de
comprometer la responsabilidad de la persona
pblica, adoptar, determinando la cuota y la forma de
la indemnizacin que acuerde, las medidas necesarias
para impedir que su decisin tenga por efecto
procurar a la vctima, como consecuencia de las
indemnizaciones que pueda o haya podido obtener
ante otros organismos jurisdiccionales en razn del
mismo accidente, una reparacin superior al valor

total del perjuicio sufrido.
En cuanto al fondo
Considerando [1] que resulta de la instruccin que el

9 de octubre de 1910, en circunstancias que paseaba
por el sendero que rodea la orilla izquierda del Agout,
la seora Lemonnier fue alcanzada por una bala
proveniente de un tiro instalado sobre la orilla opuesta
con objetivos flotantes sobre el ro; [2] que la
autoridad municipal, encargada de velar por la
seguridad de las vas pblicas, haba cometido una
falta grave [culpa grave] al autorizar el
establecimiento de este tiro al blanco sin haberse
asegurado de que las condiciones de la instalacin ni
de la ubicacin ofrecan garantas suficientes para esa
seguridad; [3] que en razn de esta culpa la comuna
debe ser declarada responsable del accidente; [4] que
se har una justa apreciacin del dao sufrido por los
esposos Lemonnier, y de los cuales la comuna debe
reparacin integral, condenando a esta ltima a
pagarles la suma de F 12.000, bajo la reserva de que
el pago se subordine a que la comuna se subrogue,
hasta concurrencia de la referida suma, en los
derechos que resulten para los esposos Lemonnier de

las condenas que hayan sido o que sean
definitivamente pronunciadas por la autoridad judicial
[civil] en su favor contra el alcalde, seor Laur,
personalmente, en razn del mismo accidente.
Con respecto a los intereses, y a los

intereses de los intereses,
Considerando que el punto de partida de los intereses

debe fijarse el 3 de abril de 1911, fecha del
emplazamiento de la comuna ante el tribunal civil de
Castres, emplazamiento que es el primer acto
equivalente a un requerimiento de pago que los
esposos Lemonnier hayan justificado.
Considerando que los requirentes han demandado la
capitalizacin de los intereses el 6 de diciembre de
1913, el 13 de marzo de 1915 y el 5 de diciembre de
1916; que en cada una de estas fechas se deba ms de
una fecha de intereses; que ha lugar por consiguiente
derechos a dichas demandas
[Se revoca, etc.]
OBSERVACIONES
La comuna de Roquecourbe (situada en el departamento del Tarn) celebraba el 9 de octubre de
1910 su fiesta anual. Como haba ocurrido anteriormente, una de sus atracciones ms buscadas
era un tiro al blanco con blancos flotantes sobre el pequeo ro del Agout, pero desde el ao
anterior se haba abierto un sendero plantado rboles sobre la orilla opuesta. Ya durante el
medioda algunos paseantes se haban quejado de haber odo silbar balas sobre sus orejas.
Advertido, el alcalde de la comuna - el seor Laur - simplemente haba hecho modificar las
condiciones del tiro al blanco, pero de manera insuficiente, ya que la seora Lemonnier que
paseaba con su marido recibi en la mejilla una bala que vino a alojarse entre la columna
vertebral y la faringe. Entonces el alcalde hizo interrumpir el tiro al blanco.
Los esposos Lemonnier, que ignoraban que desde un fallo Feutry de 1908 la responsabilidad de
una colectividad distinta del Estado igualmente deba perseguirse ante la jurisdiccin
administrativa, se dirigieron al Tribunal [civil] de Castres, el cual se declar incompetente (por
motivos inexactos, por otra parte) el 9 de noviembre de 1911.
El 4 de mayo de 1912 los esposos Lemonnier demandaron daos y perjuicios al consejo
municipal de la comuna y, tras haberse rechazado su peticin, recurrieron ante el Consejo de
Estado.
Pero, al mismo tiempo, la apelacin de la sentencia del Tribunal de Castres llegaba ante la Corte
de Toulouse y, aunque sta iba a confirmar la sentencia en cuanto a la incompetencia respecto de
la responsabilidad administrativa, la revocara en cambio en cuanto al fondo, reconociendo la

responsabilidad personal del alcalde, por la cual lo condenaba a indemnizar los perjuicios.
Es en este momento que el recurso de los esposos Lemonnier tendiente a la reparacin del
perjuicio sufrido por un hecho de la administracin fue examinado por el Consejo de Estado.
Fue para l la ocasin, sobre la base de las conclusiones del Comisario del Gobierno Lon Blum,
de hacer progresar la responsabilidad de la administracin por los daos cometidos por sus
agentes, gracias a una solucin (I) que conocera ulteriormente nuevos desarrollos (II).
I.
A.
Antes del fallo Lemonnier la jurisprudencia haba primero reconocido que si en caso de falta de
servicio la responsabilidad personal del agente no poda ser perseguida, en caso de falta de
personal slo l era responsable (fallo Pelletier de 1873).
Los hechos no permitieron por mucho tiempo la jurisprudencia conformarse con este sistema
binario excesivamente simple. La distincin de las dos faltas se muestra artificial cuando, en
realidad, aquellas estn estrechamente imbricadas en el origen del dao. Adems, el funcionario
est frecuentemente fuera de condiciones de reparar el perjuicio causado por su culpa, en
circunstancia que los medios exorbitantes con que cuenta el poder pblico rara vez [son menores]
a la extensin de este perjuicio; inversamente, al excluir la responsabilidad personal en caso de
responsabilidad administrativa, se corre el riesgo de reducir el celo con que el agente cumple su
funcin.
El Consejo de Estado admiti entonces en el fallo Anguet de 3 de abril de 1911 que una falta
personal poda acumularse con una falta de servicio y que sta era susceptible de comprometer
la responsabilidad de la administracin.
El fallo Lemonnier da un nuevo paso al admitir que una nica falta [una nica culpa], debida
esencialmente al hecho personal del agente, compromete la responsabilidad del servicio tanto
como la del agente.
Se pasa entonces del cmulo de faltas (que conlleva ya un cmulo de responsabilidades) al
cmulo de responsabilidades por una sola falta.
B.
En el litigio que la opona a los esposos Lemonnier, la comuna de Roquecourbe sostena que el
dao causado habra sido reparado por el fallo de la Corte de Toulouse que condenaba
personalmente al alcalde, y que la nueva demanda presentada ante el Consejo de Estado era, por
esta razn, inadmisible.
El Comisario del Gobierno, Lon Blum, fue de una opinin diferente: La declaracin y la
reparacin, por la autoridad judicial [civil], de la falta personal que se reprocha a un individuo
que es, simultneamente, agente del servicio pblico, no obsta para nada -a nuestro juicio- a que
la autoridad administrativa investigue y declare por los mismos hechos la falta y la
responsabilidad del servicio.
En favor de esta tesis, el Comisario del Gobierno invoc la autonoma de la decisin judicial, ya
que segn la jurisprudencia misma del Tribunal de Conflictos, la investigacin judicial [civil] de
la imputabilidad de una falta a un funcionario no debe conllevar un examen crtico de las
condiciones de funcionamiento del servicio. En lo que concierne a la falta de servicio, no ha
podido haber decisin judicial porque o si no el conflicto [contienda de competencia] hubiese
debido elevarse: en consecuencia, no puede invocarse la autoridad de cosa juzgada [de lo resuelto
en sede civil].
Hay que admitir entonces la coexistencia posible de una falta que la autoridad judicial podr
considerar como personal al agente, que compromete su responsabilidad propia, con una falta
administrativa, que la autoridad administrativa deber considerar como falta del servicio, que
compromete la responsabilidad de la administracin. Desde que existe esta falta de servicio -y a
menudo la falta del agente la har presumir- la posibilidad de deducir acciones en contra del
agente no debe permitir al Estado eludir su responsabilidad propia.
Como lo dijo el Comisario del Gobierno, si la falta personal ha sido cometida en el servicio o
con ocasin del servicio, si los medios y los instrumentos de la falta han sido puestos a
disposicin del culpable por el servicio, si la vctima slo ha sido puesta en presencia del culpable
por efecto del juego del servicio, si, en una palabra, el servicio ha condicionado la comisin de la
falta o la produccin de sus consecuencias daosas frente a un individuo determinado, el juez
administrativo entonces podr y deber decir: la falta tal vez se separa del servicio - corresponde
a los tribunales judiciales decidir - pero el servicio no se separa de la falta. Incluso si el ciudadano
lesionado poseyera una accin contra el agente culpable, incluso si hubiera ejercido esa accin,
posee y puede hacer valer una accin contra el servicio, sin que ninguna excepcin de
inadmisibilidad pueda oponerse contra esta segunda accin a raz de la posibilidad o de la
existencia de la primera.
El Consejo, que se haba ya orientado en esa direccin, mediante un fallo Thvenet de 23 de junio
de 1916, sigui a su Comisario del Gobierno al admitir que, en la especie, el establecimiento del
tiro al blanco en condiciones de inseguridad constitua una falta de la que la comuna deba
ntegramente reparacin a la vctima. El Consejo adopt al mismo tiempo el principio correlativo
de no cmulo de indemnizaciones, ya que el perjuicio debe ser reparado en su integridad, pero no
ms all, y la administracin debe as subrogarse en su caso en los derechos de la vctima contra
el autor del hecho daoso.
II.
La jurisprudencia ulterior, recogiendo las posiciones sostenidas por Lon Blum en 1918, deba
extender el campo de aplicacin de la teora del cmulo de responsabilidades, no slo por la falta
personal en el servicio (A), sino tambin por la falta personal fuera del servicio (B).
A.
Hasta 1949 la comisin de la falta personal en el servicio continuar siendo exigida. Un fallo
Librairie Hachette de 28 de enero de 1949 todava se pronuncia en ese sentido. Esta exigencia se
justifica, al parecer, por la idea de culpa in vigilando del servicio con respecto al funcionario
personalmente culpable y por la preocupacin de no llegar a admitir la responsabilidad por
riesgo, reconocida para el empresario por el hecho de su dependiente en el derecho privado
contemporneo.
Era la prolongacin del fallo Anguet de 3 de febrero de 1911, relativa al cmulo de faltas. Ha sido
atenuada cuando el Consejo de Estado ha estimado que el hecho daoso, aunque constituya una
falta personal, revela el funcionamiento defectuoso del servicio pblico (CE, 19 de mayo de
1948, Souchon).
La referencia a la falta de servicio ha terminado por ser apenas implcita. De la redaccin de
numerosos fallos resulta que la sola circunstancia de que la falta personal se haya cometido en el
servicio basta para que la responsabilidad de la administracin se vea comprometida. Tal es el
caso de un robo cometido por una receptora de correos en ejercicio de sus funciones (1937, Dlle
Quesnel).
Otros fallos consideran tambin la falta personal cometida con ocasin del servicio como
suficiente para comprometer la responsabilidad de ste (Dame Veuve Paumier, 1955: brutalidades
cometidas por agentes de polica; y Tilhaud, 1960: pillaje cometido por militares).
La idea de falta de servicio, incluso implcita, desaparece: la falta de personal excluye la falta de
servicio, pero su ejecucin en el servicio o con ocasin del servicio basta para obligar al servicio
a responder por ella.
B.
Se ha dado un paso ms cuando, en 1949 por primera vez, el Consejo de Estado ha reconocido la
responsabilidad de la administracin por una falta personal cometida fuera del servicio.
El verdadero abandono de la exigencia de la comisin de la falta personal en el servicio, o con
ocasin del servicio, ha sido realizado por los fallos Mimeur, Defaux y Besthelsemer de 18 de
noviembre de 1949, los tres pronunciados en materia de accidentes causados por automviles de
la administracin utilizados por sus conductores fuera de su afectacin normal. Indiscutiblemente
la falta ha sido cometida fuera del servicio. El Comisario del Gobierno, seor Gazier, habra
podido sostener que hay, por cierto, una falta personal, causa inmediata del dao, pero tambin,
anteriormente una falta del servicio (negligencia, falta de vigilancia), que ha hecho posible la
falta personal. Tal sistema, sin embargo, habra desconocido las necesidades de la accin
administrativa: no se puede imponer a cada chofer un controlador, que requerira, a su vez,
tambin de un guardin La aplicacin de la jurisprudencia anterior, en semejante caso deba
derivar en el rechazo de la demanda, pero ese rechazo, segn haba declarado el Comisario del
Gobierno, aunque satisface la lgica choca gravemente con la equidad; la generalizacin cada
vez ms obligatoria del seguro y la jurisprudencia judicial, que admite casi siempre la
responsabilidad del empresario, en caso de abuso de funciones del dependiente, han expulsado
esta iniquidad del sector privado; es demasiado chocante que subsista en el sector pblico. En
definitiva, las acciones de las vctimas fueron acogidas porque los accidentes, aun cuando no
haban ocurrido en el servicio, no estaban desprovistos de todo vnculo con el servicio.

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Considerando que las deliberaciones del consejo

sufrido por ellos, contienen slo el enunciado de

Con respecto a la inadmisibilidad alegada

Considerando [1] que la circunstancia de que el

mismo accidente, una reparacin superior al valor

Considerando [1] que resulta de la instruccin que el

derechos que resulten para los esposos Lemonnier de

Con respecto a los intereses, y a los

Considerando que el punto de partida de los intereses

la responsabilidad administrativa, la revocara en cambio en cuanto al fondo, reconociendo la

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