La corrupcin en el Per

INTRODUCCION.La corrupcin puede ser abordada desde dos perspectivas, que en absoluto son
antagnicas; ms bien, creo, permanecen en un tipo de relacin de gnero a especie. En
efecto, por un lado, es posible entender la corrupcin como actos o manifestaciones
concretas del uso particular de la funcin pblica delimitados en la legislacin
administrativa o penal1, pero, por otro lado, es necesario entender la corrupcin en un
sentido ms amplio, esto es, como un clima de mentalidad colectiva, sentimientos y
prctica histrica que denominamos fenmeno de la corrupcin. Coincidiendo con el
profesor Hurtado Pozo, consideramos que esta dimensin es la ms importante a tener
en cuenta, dadas las repercusiones negativas que tiene en la vida general del pas, y
porque es la que sostiene o explica de algn modo las manifestaciones concretas de
corrupcin habitual. En este acpite nos detendremos en esta ltima perspectiva de la
corrupcin para luego, en los puntos siguientes, ir descendiendo a los mecanismos
extrajurdicos y jurdico-penales para la contencin de las manifestaciones concretas de
la corrupcin.
Pero, por qu tanta preocupacin por la extensin de la corrupcin en nuestra sociedad
actual? Qu hay de nuevo en una prctica que se conoce hace tanto tiempo?
LA CORRUPCIN: UNO DE LOS GRANDES PROBLEMAS
Garca Enterra2 apunta a la corrupcin generalizada como uno de los dos grandes
problemas para el funcionamiento efectivo de las democracias occidentales. La describe
esencialmente como un fenmeno de colonizacin del Estado por la sociedad (a
diferencia de lo que ocurre con la administracin pblica en un Estado partidocrtico, en
donde el fenmeno es el inverso: la colonizacin de la sociedad por el Estado), es decir,
como un fenmeno de injerencia distorsionaste del sector privado en el funcionamiento
del servicio pblico.
Y es que la corrupcin, en el contexto actual, presenta tres aspectos singulares que la
hacen potencialmente lesiva al desarrollo de nuestras incipientes sociedades
democrticas.
En primer lugar, se evidencia una conexin peligrosa entre la novedosa criminalidad
organizada y la administracin pblica. Si bien la criminalidad organizada no es un tipo
de criminalidad absolutamente nueva, dado que su estructura no cambia en nada la
clsica divisin entre los delincuentes y los vigilantes de la ley, s lo es su connivencia
con los propios rganos estatales encargados de su control y persecucin. Como seala
el profesor Winfried Hassemer, la criminalidad llegara a una situacin paradjica de
tener que combatirse a s misma3.
En segundo trmino, el avance tecnolgico e industrial en campos como la banca o las
finanzas permiten modalidades nuevas y encubiertas de corrupcin que hacen difcil su
develamiento y persecucin. Ejemplo de lo sealado puede verse en las millonarias
transferencias bancarias provenientes de fondos pblicos, realizadas por los testaferros
1

Jos Hurtado Pozo, Corrupcin: el caso peruano, en Pena y Estado. Corrupcin de funcionarios
pblicos, Buenos Aires, 1995, p. 156.
2
Eduardo Garca de Enterra, Democracia, jueces y control de la administracin, Ed. Civitas, Madrid,
1996, p. 88 y ss.
3
Winfried Hassemer, Posibilidades jurdicas, policiales y administrativas de una lucha ms eficaz contra
la corrupcin, en Pena y Estado. Corrupcin de funcionarios pblicos, No 1, Buenos Aires, 1995.

del ex asesor presidencial Vladimiro Montesinos, a cuentas privadas en organizaciones

financieras ubicadas en parasos fiscales, lo que ha dificultado enormemente su
ubicacin y eventual repatriacin.
Finalmente, la globalizacin y los procesos de integracin supranacional han conllevado
la configuracin de una forma de criminalidad de carcter transnacional con enorme
capacidad de desestabilizacin de mercados, as como de corrupcin internacional de
funcionarios pblicos4. Ejemplo de esta caracterstica lo muestra el caso, durante el
gobierno del ex presidente Fujimori, de la compra por parte del Estado de armamento
militar o policial a proveedores de pases extranjeros, el cual termin desvindose a
las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia ( FARC). Este acto complejo de
corrupcin termino comprometiendo a dos pases, adems del Per.
CAUSAS
Determinar las causas de este fenmeno es realmente una tarea que escapara a una
modesta exposicin como la presente, sin embargo, diversos investigadores han
planteado algunos factores que condicionan la aparicin y desarrollo de la corrupcin:
La ausencia de valores en la sociedad, lo que explica la interesada poca claridad para
determinar lo correcto de lo incorrecto en el ejercicio de la funcin pblica. Un
ejemplo de lo mencionado lo encontramos en las declaraciones del lder poltico Luis
Bedoya Reyes cuando, respecto del proceso penal seguido contra su hijo, Bedoya de
Vivanco, por complicidad en delito de peculado realizado por Vladimiro Montesinos,
seal que su hijo haba cometido, en todo caso, un pecado, pero no un delito.
La distribucin poltica del poder en la administracin pblica de forma
intolerablemente concentrada, discrecional y sin ejercicio transparente del mismo 5.
Puede citarse como ilustracin los innumerables decretos supremos secretos emitidos
por el gobierno del ex presidente Fujimori, por medio de los cuales se dispuso
transferir fondos de los ministerios de Defensa y del Interior al Servicio de
Inteligencia Nacional. Precisamente, gran parte de estos fondos sirvieron para
sobornar a mltiples funcionarios pblicos (congresistas tranfugas, magistrados
judiciales y fiscales y oficiales militares) y empresarios (publicistas y dueos de
medios de comunicacin) para mantenerlos adheridos al rgimen de turno, abdicando
de sus deberes esenciales de independencia en el ejercicio de sus funciones.
La coyuntura de una sociedad subdesarrollada que encara un periodo de crecimiento
y de modernizacin6. Esta es la coyuntura que atraviesa actualmente el Per, por lo
que debe mantenerse mucha atencin y no relajar los sistemas de control sobre el
gasto pblico.
Factores sociales y polticos de raigambre histrica (esencialmente desde el
Virreinato) en el Per que han determinado que los funcionarios pblicos perciban al
Estado como un botn a conquistar y aprovechable, prescindiendo de las normas y
reglas establecidas.

Jess Mara Silva Snchez, La expansin del derecho penal. Aspectos de la poltica criminal en las
sociedades postindustriales, Ed. Civitas, Madrid, 1999, pp. 70-71.
5
Seala Seymour Martn Lipset (Repensando los requisitos sociales de la democracia. La
democratizacin y sus lmites, en La poltica No 2) que la corrupcin es inherente a los sistemas
construidos sobre la pobreza. El Estado debe asignar los recursos que controla, pero cuando es pobre
prioriza en tal asignacin criterios personales, partidarios, etc.
6
Jos Hurtado Pozo, Op. Cit.

 Finalmente, se nos presenta un aspecto singular propio del desarrollo poltico de

nuestro pas en la dcada de los aos 90. Me refiero al sistema poltico autoritario
impuesto por el rgimen de ese momento y que engendr un acentuado nivel de
corrupcin poltica sin precedentes en el pas. Corrupcin de corte instrumental a
efectos de mantener el poder gubernamental sin posibilidad de control. De ello da
cuenta la situacin que atraves el Poder Judicial, el Ministerio Pblico, el Congreso
de la Repblica, la Academia Nacional de la Magistratura, el Tribunal
Constitucional, la prensa, entre otros entidades estatales y privadas.
Esa concentracin del poder determin que la corrupcin avanzara a niveles que
ninguno de nosotros imagin. A eso se debe la importancia de un sistema de
administracin de justicia independiente en el contexto de un Estado democrtico que
necesita consolidarse.
EFECTOS
Pues bien, esta generalidad y extensin de la corrupcin, as como las nuevas
caractersticas que viene adquiriendo en este ltimo tiempo, llevan consigo efectos
sumamente graves en la vida poltica, econmica y social de un pas7.
1. En el mbito poltico, efectivamente, la corrupcin influye en la inestabilidad poltica
de los Estados. Los cambios de rgimen, en mayor o en menor medida, son
explicables desde la constatacin de factores de corrupcin precedente. Y es que este
fenmeno socava brutalmente la confianza de la ciudadana en el funcionamiento
regular de las instituciones polticas. Esta desconfianza detiene precisamente el
desarrollo de estas instituciones y encuba situaciones que pueden determinar un
explosivo ambiente de insatisfaccin social. Como seala la profesora Ackerman, la
corrupcin sistemtica socava la legitimidad de los gobiernos, especialmente la de
los democrticos, los que incluso pueden verse amenazados por golpes de Estado
dirigidos por lderes totalitarios Rose Ackerman, Transparencia en la
contratacin estatal, Fundacin Interamericana de Abogados BID,
1997, p. 28. Paradjicamente afirma esta autora que en los pases
no democrticos, esto es, autoritarios o dictatoriales, la corrupcin
no siempre es desestabilizadora, aunque seala siempre opera
contra las reglas de un poder abierto y justo8.
Como puede apreciarse, esta frase de Ackerman es ciertamente aplicable a la realidad
poltica peruana, si no, recordemos el periodo del rgimen del gobierno aprista que
precedi al rgimen autoritario que gobern el Per durante la dcada de los aos 90.
Finalmente, la corrupcin tambin reproduce y consolida la desigualdad social,
consolida el clientelaje poltico y perpeta la ineficacia de la burocracia y, por lo
tanto, impide contar con una administracin pblica eficiente al servicio de la
satisfaccin de los derechos de los peruanos.
2. Econmicamente, los especialistas sealan a la corrupcin como un factor de
ineficiencia y desperdicio en el aprovechamiento de los recursos y en la
7

De acuerdo con Psara, esta es tambin la visin del Banco Mundial al sealar en un texto lo siguiente:
La corrupcin tiene un efecto pernicioso, frecuentemente devastador, en el desempeo administrativo y
en el desarrollo econmico y poltico (tomado de Luis Psara, La corrupcin (el estado de la cuestin),
en Boletn de la Comisin Andina de Juristas, No 41, p. 19.
8
Rose Ackerman, Transparencia en la contratacin estatal, Fundacin Interamericana de Abogados
BID, 1997, p. 28. Paradjicamente afirma esta autora que en los pases no democrticos, esto es,
autoritarios o dictatoriales, la corrupcin no siempre es desestabilizadora, aunque seala siempre opera
contra las reglas de un poder abierto y justo

implementacin de las polticas pblicas9. En efecto, cuando el soborno se convierte

en prctica corriente, los contratos gubernamentales, las concesiones, las licitaciones,
las privatizaciones no son adjudicados a los postores ms eficientes y profesionales,
sino a los que tienen mejores contactos y carecen de escrpulos. Ello, evidentemente,
perjudica los intereses del Estado y por ende los intereses de todos los ciudadanos.
Igualmente, la corrupcin conlleva a que la redistribucin de la riqueza se reasigne a
favor de aquellos que detentan alguna forma de poder monoplico, esto es, de
sectores con mayor capacidad adquisitiva, en perjuicio de las capas menos
favorecidas y a las que generalmente van destinados los fondos pblicos.
As mismo, algunos estudios economtricos nos indican que existe una correlacin
negativa entre crecimiento y altos niveles de corrupcin 10, lo que significa que a
mayores niveles de corrupcin menores sern los ndices de crecimiento econmico
de un pas.
3. Pero el efecto ms grave, y en ello compartimos las ideas de Psara, es que la
corrupcin atenta contra una de las condiciones necesarias de la vida en sociedad: la
confianza recproca entre los ciudadanos y en la colectividad, debido a lo
imprevisible del comportamiento entre unos y otros. Este sentimiento de
desconfianza en las instituciones y entre los propios conciudadanos quiebra las bases
del contrato social llevndonos a un clima de anomia y desestructuracin social.
Como bien seala Dez Picazo, es cierto que los gobernantes no encarnan el Estado
en su conjunto y es asimismo cierto que concretos casos de criminalidad gubernativa
no convierten al Estado en una organizacin criminal; pero es incuestionablemente
cierto que los gobernantes son rganos del Estado, y sobre todo que representan la
imagen visible del mismo. La conclusin es evidente: la criminalidad gubernativa
tiende a difuminar la ecuacin entre Estado y legalidad y, por consiguiente, tiende a
deslegitimar el Estado ante los ciudadanos11.
De plano, todo este panorama de causas y efectos que hemos expuesto nos muestra
un fenmeno cuya represin desborda su tratamiento meramente jurdico penal y nos
exige poner atencin, adems, en otro tipo de polticas de carcter extrajurdico o
extrapenal.
Sin embargo, antes de entrar a una revisin de todas estas polticas, creemos preciso
compartir algunas positivas experiencias comparadas de lucha contra la corrupcin.
EXPERIENCIAS COMPARADAS
Antes del develamiento de la corrupcin montesinista, cul era nuestra percepcin
sobre la corrupcin?
Generalmente observavamos en la ciudadana una actitud pesimista al momento de
plantear estrategias o medidas viables para enfrentar una extendida situacin de
corrupcin. Esa sensacin se aprecia incluso en un sector importante de nuestra
poblacin, la cual se encuentra an incrdula frente al desenlace de esta operacin de
manos limpias en nuestro pas.
Sin embargo, pocos saben que existen diversas experiencias comparadas, de alguna
manera exitosas, que nos han dejado algunas herramientas valiosas que pueden ser
9

Luis Psara, Op. Cit. p. 19.

Rose Ackerman, Op. Cit. p. 28
11
Luis Mara Dez Picazo, La criminalidad de los gobernantes, Ed. Crtica, Barcelona, 2000, p. 14.
10

utilizadas en nuestro pas a efectos de disminuir los niveles de corrupcin. Las lneas
siguientes dan cuenta de estas experiencias:
1. Inglaterra y el informe del Comit Nolan (1995)12
Los medios de comunicacin ingleses venan difundiendo, desde hace algn tiempo,
denuncias de escndalos, corrupciones y abusos por parte de la clase poltica. Ante estos
hechos, en el seno del Parlamento ingls, se design una Royal Commission (entidad
independiente con una minoritaria representacin de los partidos polticos) encargada de
elaborar un informe de recomendaciones a efectos de reconstruir la confianza perdida de
los ciudadanos en sus gobernantes, de forma tal que se aseguren rigurosamente
estndares ptimos de conducta en la vida pblica.
Empieza el informe cerrando espacio a la indeterminacin moral que genera la
corrupcin. A travs de siete principios bsicos de la vida pblica (neutralidad,
integridad, objetividad, responsabilidad, transparencia (sinceridad), honestidad y
capacidad de decisin) se intenta poner fin a las zonas grises en la tica pblica.
En segundo trmino, el informe Nolan asume las ventajas de sus propuestas a nivel de
un cdigo de conducta y no de una legislacin determinada, lgicamente bajo el control
de un commisioner. Esta frmula expresa los efectivos mecanismos de autorregulacin
y vigilancia que se imponen los propios entes administrativos. En ese sentido se
prescriben estndares de conducta bastante altos para los ministros y sus respectivos
funcionarios: exige una separacin de las funciones ministeriales de sus funciones
poltico-partidarias, regula la investigacin rpida de las denuncias de las que sean
objeto y propone que sea regulado el trabajo privado que puedan realizar los ex
ministros, a fin de evitar que sean retribuciones de favores decididas durante el ejercicio
de sus funciones.
Pieza fundamental de esta poltica de anticorrupcin lo constituye el comissioner,
instancia independiente dentro de la propia administracin y ajeno a los procesos de
nombramiento de funcionarios. Adems, se propone un sistema de denuncias
confidenciales (el funcionario denunciante no tiene que identificarse) en cada ministerio
y agencia pblica.
Este informe ha significado una revolucin en todas las administraciones europeas al
introducir el criterio central de su mensaje, esto es, que la confianza del pueblo en sus
gobernantes y gestores es el pilar de la democracia. Las elecciones no son capitales, son
simplemente un instrumento para este objetivo. La confianza debe mantenerse en todos
los periodos y ello es posible manteniendo permanentemente un estndar alto de
exigencia en la vida pblica. Como seala Garca Enterra, sta es la nica manera de
que el pueblo se sienta como un verdadero titular del poder y que sus intereses sean
generalmente el objetivo de sus gobernantes.
2. La Comisin Independiente contra la Corrupcin de Hong Kong13
En la dcada de los aos 60 y 70, la Polica de Hong Kong padeca de una altsima
corrupcin en todos sus niveles jerrquicos y sta se manifestaba desde el trfico ilcito
de drogas hasta en el soborno en las infracciones de trnsito. El soborno y los cobros
ilegales eran prcticas frecuentes y generaban un estilo de vida para estos funcionarios
policiales.
12

Experiencia tomada de Eduardo Garca Enterra, Democracia, jueces y control de la administracin,

Ed. Civitas, Madrid, 1996, p. 84 y ss.
13
Experiencia tomada de Robert Klitgaard, Controlando la corrupcin, Ed. Sudamericana, Buenos Aires,
1990, p. 112 y ss.

La situacin se complic an ms con el caso de un alto funcionario de la Polica, el

comisario jefe Peter Godber, uno de los peces gordos de la corrupcin. Este funcionario
empez a ser investigado por la seccin de anticorrupcin de la propia Polica ( ACO).
Cuando Godber fue notificado para que explicara sus excesivos bienes, ste huyo del
pas con destino a Londres. A efectos de contrarrestar el escndalo de la fuga de este
funcionario, en 1973 se anunci la creacin de una nueva Comisin Independiente
contra la Corrupcin (ICAC). La seccin de anticorrupcin de la Polica quedaba, en
razn de ello, abolida. La nueva comisin fue presidida por Jak Cater, una persona
intachable y a cuya institucin se le otorg independencia y plenos poderes. El personal
estaba integrado por antiguos oficiales incuestionables pertenecientes a la Polica real de
Hong Kong. Se reclutaron los mejores jvenes y se les otorg una formal capacitacin y
formacin. Los candidatos fueron sometidos a rigurosos controles y se les ofreci una
remuneracin ms alta que al resto de funcionarios, as mismo se estableci un sistema
de premios y castigos considerables. De esta manera se garantiz que fueran
funcionarios incorruptibles.
En la primera etapa se dio prioridad a las facultades de investigacin de su
departamento de operaciones. El efecto fue inmediato: entre 1974 y 1975 se
investigaron 2,466 denuncias y aument el nmero de ellas que fueron llevadas a juicio.
Las investigaciones de ICAC afectaron a la polica corrupta, llegndose a acusar en un
poco ms de dos aos a 260 funcionarios policiales. Una de las razones para el xito del
trabajo de ICAC radic en que se elevaron considerablemente las probabilidades de que
un polica corrupto sea descubierto, y ello se logr a travs de la promocin de las
denuncias del pblico, resguardando el anonimato en algunos casos o recurriendo a la
vigilancia secreta. Por lo menos en el periodo de la presidencia de Jak Carter, la
corrupcin disminuy ostensiblemente.
3. La respuesta judicial de Italia: Tangentopoli
Es conocido por todos la extensin y desarrollo de la mafia y la corrupcin poltica en
Italia. Sin embargo, desde fines de la dcada de los aos ochenta se habla en este pas de
un fenmeno denominado Tangentopoli, es decir, un conjunto de investigaciones
judiciales que han seguido en Italia a la mafia vinculada a la poltica. Hasta 1994, las
personas implicadas judicialmente eran cerca de 1,500, de stas, 80 eran parlamentarios,
tres presidentes de consejos de ministros, varios ex ministros o ministros, ex alcaldes de
grandes ciudades. En la mayora de los casos se imput cohecho o corrupcin. Cinco
ministros dimitieron al verse envueltos en las investigaciones y el Parlamento concedi
con frecuencia las autorizaciones para proceder contra los parlamentarios solicitadas por
la magistratura. La negativa ante una solicitud dirigida contra Craxi origin toda una
protesta en Italia.
La razn central de este empuje contra la corrupcin se debe primordialmente a la
independencia del que goza el Poder Judicial y el Ministerio Pblico italianos.
Independencia obtenida gracias a un representativo rgano de gobierno del Poder
Judicial, a la actuacin dinmica de las asociaciones de magistrados y a la presencia de
rganos de investigacin independientes y especializados en el seno del Ministerio
Pblico. Esta poltica se encuentra lamentablemente en riesgo de decaer en mrito de
algunas medidas que han determinado la desactivacin de rganos e instituciones
especializadas.
Todas estas experiencias han enfrentado el problema de la corrupcin de forma drstica
y por lo menos dos de ellas se iniciaron con un impacto severo en la cpula de lite
poltica y social. Para el caso peruano esperamos que la experiencia del sistema judicial

anticorrupcin iniciada durante el Gobierno retransicin del Presidente Valentn

Paniagua (que ha determinado cientos de procesados y decenas de condenados, entre
ellos polticos, ex congresistas, el ex presidente, ex ministros de Estado, dueos de
medios de comunicacin, etc.) no decline y culmine procesando y eventualmente
condenado a los principales responsables de la corrupcin gubernamental llevada a cabo
en el Per en la dcada de los aos 90.
PROPUESTAS PARA UNA LUCHA EFICAZ Y DEMOCRTICA CONTRA LA CORRUPCIN
Ninguna disposicin normativa o diseo organizacional alternativo puede resultar eficaz
contra la corrupcin si no se presentan y mantienen dos presupuestos bsicos: en primer
lugar, es imprescindible un mnimo consenso poltico favorable a esta causa. Este
contexto no slo dota de legitimidad a las polticas que se implementen sino que otorga
continuidad a las mismas por encima de las coyunturas particulares. En segundo lugar,
resulta necesaria la garanta de una suficiente independencia interna (dentro de su
propio aparato institucional) y externa (respecto de influencias del poder poltico o
econmico de turno) de los rganos responsables del sistema de administracin de
justicia (Ministerio Pblico, Poder Judicial y Polica Nacional del Per). Efectivamente,
el Ministerio Pblico como titular nico de la accin penal, as como el Poder Judicial,
rgano de decisin de los conflictos, son rganos del sistema de justicia que deben
superar su histrica pasividad e ineficacia frente a los abusos del poder. La
independencia en el desarrollo de sus funciones es presupuesto esencial de una poltica
eficaz de persecucin de la corrupcin14. Slo esta independencia les otorga la fortaleza
necesaria para enfrentar los costos de esta causa nacional.
PROPUESTAS DE REORGANIZACIN ESTATAL
La idea de potenciar este tipo de propuestas en el mbito organizativo y administrativo
resulta no slo de su mayor capacidad preventiva con respecto a la mera aplicacin de
sanciones punitivas, sino tambin de que a travs de estos mecanismos evitamos recurrir
indiscriminadamente al derecho penal y a sus instrumentos, muchas veces restrictivos
de derechos fundamentales de la persona.
Se trata de mecanismos de carcter tcnico u organizativos15 implementados dentro del
aparato estatal a efectos de disuadir o evitar contextos que favorezcan la materializacin
de actos de corrupcin. Entre ellos podemos referir los siguientes:
1. Incentivar la competencia de la economa y la asignacin del manejo de recursos
estatales a sectores privados
Evidentemente contribuyen a reducir los incentivos para la corrupcin todas aquellas
polticas que implican menos intervencin estatal en la economa (restriccin de
exportaciones, subsidios, tipos de cambio preferenciales, control de precios, etc.) y en
su lugar se potencie la competencia en el mercado nacional. En efecto, como seala
Rose Ackerman, si el Estado no tiene autoridad para restringir exportaciones, o no
otorga tipos de cambio preferencial, por ejemplo, no ofrece espacios para la corrupcin.
Un ejemplo tpico lo ofrece el primer Gobierno del presidente Garca: subsidios, tipos
de cambio preferenciales (dlares MUC), etc.
Sin embargo, no quiero decir con ello que la ausencia del Estado en todos los sectores
de la economa sea la solucin a los problemas de la corrupcin. Es evidente que la
14

Fernando Cruz Castro, Op. Cit. p. 83.

Winfried Hassemer, Posibilidades jurdicas y administrativas de una lucha ms eficaz contra la
corrupcin. Corrupcin de funcionarios pblicos, en Pena y Estado, No 1, ao 1995, p. 152.
15

presencia del Estado es necesaria en varios sectores de servicios pblicos. En estos

casos, es necesario implementar regulaciones internas adecuadas como, por ejemplo, el
incentivo de la propia competencia dentro de la administracin pblica 16. Por otro lado,
tambin existen riesgos de que la corrupcin se traslade al sector privado, sobre todo
cuando se forman monopolios en algunos mbitos de la economa 17, de ah tambin la
importancia de instituciones estatales como el Indecopi, que supervisa y promueve un
ambiente de libre competencia en el sector privado.
2. Transparencia progresiva y control permanente en las negociaciones y transacciones
realizadas por los funcionarios
Esta es la idea del mencionado informe Nolan. Al establecerse un sistema de denuncias
confidenciales, se expone permanentemente a los funcionarios pblicos a tener que estar
en capacidad de dar explicaciones fundadas de las decisiones que constantemente
adoptan. A ello puede ayudar el establecimiento de reglas claras y precisas. De igual
funcin lo constituyen las auditorias internas y externas a la que deben estar expuestas
las diversas unidades administrativas, sobre todo las que muestren sospechas sobre un
alto grado de corrupcin.
Pero la transparencia en la actuacin administrativa no slo debe estar expuesta por los
mecanismos contables o denuncias internas dentro de la administracin pblica. Esta
transparencia sobre todo debe ser permanentemente fiscalizada por la sociedad civil
organizada, y en especial por la prensa de investigacin. La lgica de la democracia y
del Estado de derecho debe materializarse en estos mecanismos de control que se
practican desde un ejercicio libre de la prensa. Cuntas transacciones corruptas
permanecieron en la oscuridad debido a una prensa que en su mayora renunci a su
trabajo de crtica a la gestin pblica del rgimen! Cuestin escandalosa result ser la
forma en que los medios de comunicacin ms importantes sujetaron su capacidad de
fiscalizacin a los lineamientos del rgimen fujimorista.
3. Evitar la concentracin de funciones y de poderes discrecionales en los funcionarios
pblicos
La necesidad de un mayor grado de transparencia y control slo es posible con la
determinacin de reglas claras tendientes a evitar la concentracin de amplias funciones
en determinadas unidades de la administracin pblica y, a su vez, con la delimitacin
de las facultades discrecionales de los funcionarios. As, por ejemplo, es posible hacer
que trabajen en equipos con supervisin inmediata, de tal modo que ningn
funcionario tenga oportunidad de tomar grandes decisiones por su cuenta 18. Ejemplo de
ello son los enormes recursos que se manejaban desde el Ministerio de la Presidencia y
desde el Ministerio de la Mujer, precisamente los ministerios con mayor
cuestionamiento de corrupcin durante las campaas electorales.
Reforma del servicio civil

16

Seala, por ejemplo, Rose Ackerman que la corrupcin puede reducirse si hay varias oficinas que
tienen la misma competencia, ya que quienes necesitan esas licencias pueden acudir a otros funcionarios
en el caso que el primero se niegue a su peticin (Op. Cit. p. 34). En igual sentido, Robert Kiltgaard. Op.
Cit. p. 78 y 79.
17
Seala Robert Kilitgaard (Op. Cit. p. 80) que dejar que una firma privada, en vez del Gobierno,
distribuya los bienes y servicios, no reduce obligatoriamente los daosos efectos de la corrupcin. Si el
poder monoplico y el hacer cumplir la ley discrecionalmente permanecen, seguramente los
consumidores seguirn pagando un precio muy elevado.
18
Robert Klitgaard, Op. Cit. p. 95.

En el mbito del servicio civil se han sugerido una serie de reformas y modificaciones.
En primer trmino se asume la necesidad de contar con los agentes tcnicamente ms
capaces, pero a la vez honestos y confiables. Esto ltimo aunque conlleve un cierto
grado de destinacin de cierta capacidad tcnica. El profesor Kirtgaard nos informa ya
de la existencia en el medio de pruebas psicolgicas para investigar la honestidad, que
han dado buenos resultados en predecir la integridad de la persona en el puesto19.
Por otro lado, se sugiere en este campo la rotacin de personal, a fin de evitar la
formacin de connivencias y arreglos entre colegas en un distorsionado espritu de
cuerpo.
Y, finalmente, el establecimiento de cdigos de tica para la funcin pblica. Se
entiende que el fundamento de esta necesidad reside en la propia idea moral del Estado
como una entidad supraindividual que busca el bien comn. Lgicamente, un cdigo de
tica para la funcin pblica no es la solucin final para la corrupcin, sin embargo
permite, a travs de disposiciones de principio, evitar los espacios confusos y
contradictorios que podran generar las mltiples normas que regulan las funciones del
Estado. Teniendo una mayor claridad y unidad sobre lo correcto e incorrecto en la
actuacin pblica se favorece la universalizacin de las normas de conducta de los
funcionarios pblicos y se evita la dispersin normativa. Esta es la apuesta que desde
hace un tiempo viene impulsando la Defensora del Pueblo en nuestro pas, quien,
entiendo, ha sido una de las primeras instituciones en adoptar una directiva estricta de
neutralidad en las elecciones, experiencia seguida por todos los organismos del Poder
Ejecutivo.

19

Ibidem, p. 85.