Las Finanzas

Municipales:
Cmo se
Integran y Cmo
Incrementarlas

CUATRO

Serie: Gua para el Buen Gobierno Municipal

Introduccin al Gobierno y Administracin Municipal
Primera Edicin, diciembre 2004, Mxico, D.F.
Impreso en Mxico
Autorizamos la reproduccin de materiales
tomados de esta Serie, citando la fuente.
SECRETARA DE AGRICULTURA, GANADERA, DESARROLLO
RURAL, PESCA Y ALIMENTACIN. SAGARPA
Municipio Libre No. 377 Col. Sta. Cruz Atoyac,
Deleg. Benito Jurez, Mxico, D.F.
Tel. 91.83.10.00
www.sagarpa.gob.mx
SECRETARA DE GOBERNACIN. SEGOB
INSTITUTO NACIONAL PARA EL FEDERALISMO Y EL
DESARROLLO MUNICIPAL. INAFED
Tejocotes No. 1264 esq. Limas Col. del Valle,
Deleg. Benito Jurez, Mxico, D.F.
Tel. 50.62.20.00
www.inafed.gob.mx
INSTITUTO NACIONAL PARA EL DESARROLLO DE
CAPACIDADES DEL SECTOR RURAL. INCA Rural
San Lorenzo No. 1151 3er. piso Ala A esq. Cuauhtmoc
Col. Sta. Cruz Atoyac,
Deleg. Benito Jurez, Mxico, D.F.
Tel. 91.83.01.80
www.inca.gob.mx

Este tomo forma parte de una serie

de 10 ejemplares y pertenece al acervo
cultural del Municipio para su consulta.

Directorio
SECRETARA DE AGRICULTURA, GANADERA,
DESARROLLO RURAL, PESCA Y ALIMENTACIN.
SAGARPA
Antonio Ruiz Garca
Subsecretario de Desarrollo Rural
Roberto Cedeo Snchez
Dir. Gral. de Programas Regionales y
Organizacin Rural
Jos Tulais Lpez
Director de Programas Regionales
SECRETARA DE GOBERNACIN
SEGOB
INSTITUTO NACIONAL PARA EL FEDERALISMO Y
EL DESARROLLO MUNICIPAL
INAFED
Felipe de Jess Cant Rodrguez
Director General del INAFED
Jos Octavio Acosta Arvalo
Director de Capacitacin y Profesionalizacin
del INAFED
INSTITUTO NACIONAL PARA EL DESARROLLO
DE CAPACIDADES DEL SECTOR RURAL
INCA Rural
Leticia Deschamps Solrzano
Directora General del INCA Rural

ndice General
de la Serie
Tomo 1

INTRODUCCIN AL GOBIERNO Y ADMINISTRACIN

MUNICIPAL
Qu es el Gobierno Municipal?
Organizacin de la Administracin Pblica.
Caractersticas del Buen Gobierno y la Administracin
Municipal.
Cmo Construir Equipos de Trabajo Motivados y Eficientes.

Tomo 2
EL MARCO JURDICO Y LA FACULTAD
REGLAMENTARIA DE LOS MUNICIPIOS
Marco Jurdico del Municipio y Reglamentacin.
Facultad Reglamentaria del Ayuntamiento.

Tomo 3

LOS SECRETOS DEL BUEN ALCALDE O

PRESIDENTE
Liderazgo y Administracin Municipal.
Cmo Construir Gobiernos Democrticos.
Cmo Funciona el Buen Gobierno Municipal.
Declogo del Buen Alcalde o Presidente.
Agenda del Presidente.

II

Tomo 4
LAS FINANZAS MUNICIPALES: CMO SE INTEGRAN
Y CMO INCREMENTARLAS
Finanzas Pblicas Municipales.
Cmo Incrementar los Recursos Financieros Municipales.

Tomo 5
EL PAPEL DEL MUNICIPIO EN EL DESARROLLO DE
SUS COMUNIDADES
Desarrollo, Descentralizacin y Democratizacin Local: El Rol
del Municipio en el Desarrollo Local Integral.
La Funcin Principal de un Gobierno Local: Dinamizar el
Desarrollo de sus Comunidades.

Tomo 6
EL PLAN MUNICIPAL DE DESARROLLO
La Planeacin del Desarrollo.
El Plan Municipal.
El Control del Plan Municipal.

Tomo 7
PARTICIPACIN CIUDADANA Y DESARROLLO LOCAL
La Participacin Ciudadana en la Gestin Local.
La Planificacin con Participacin de la Comunidad.
Los Gobiernos Locales y la Gestin Participativa.

Tomo 8
SERVICIOS PBLICOS MUNICIPALES Y
LA PROTECCIN DEL PATRIMONIO CULTURAL
DE LA NACIN
Servicios Pblicos Municipales.
Proteccin del Patrimonio Cultural de la Nacin.

III

Tomo 9
GESTIN AMBIENTAL MUNICIPAL
Qu es el Desarrollo Sustentable?
La Poltica Ambiental en Mxico y su Vinculacin con el
Desarrollo Sustentable.
Qu Debemos Entender por Gestin Ambiental Municipal?
Cules son los Principios Bsicos del Desarrollo Sustentable
que Deben Incorporarse al Proceso de Gestin Ambiental
municipal?
Elementos que Conforman el Sistema de Gestin Ambiental
Municipal.
Proceso de Instalacin del Sistema de Gestin Ambiental
Municipal.
Mecanismos de Organizacin para Cumplir con los Objetivos
de cada Etapa.
Logros que Espera Obtener el Municipio en cada una de las
Etapas.
La Participacin Social en cada una de las Etapas.
Marco Jurdico de la Gestin Ambiental Municipal.
Atribuciones que le Otorga el Marco Jurdico al Municipio.
Instrumentos del Marco Jurdico Municipal, sus Objetivos y
Procesos para Incorporar la Gestin Ambiental.
Elaboracin del Reglamento Municipal de Proteccin Ambiental.
Normas Oficiales Mexicanas en Materia Ambiental de
Aplicacin Municipal.

Tomo 10

HABILIDADES DIRECTIVAS DE LAS AUTORIDADES

MUNICIPALES
Liderazgo Democrtico.
Manejo de Conflictos.
Negociacin.
Trabajo en Equipo.
Elaboracin de Polticas.

IV

Contenido
Captulo I
Finanzas Pblicas Municipales......................................1

Captulo II
Cmo Incrementar los Recursos
Financieros Municipales................................................17

Presentacin
El Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal (INAFED, antes CEDEMUN), desde su creacin en el ao de
1983, ha buscado mejorar la calidad de gestin de los municipios a travs de la capacitacin, el apoyo tcnico, el diseo y
la distribucin de publicaciones y materiales educativos, as
como la difusin de informacin. El INAFED reconoce que el
municipio es el ncleo donde la relacin de los vecinos y su
gobierno es permanente, por tanto, es donde mejor se expresa la problemtica social.
En esta perspectiva, se aprob en el ao 2001 la Ley de
Desarrollo Rural Sustentable, misma que contiene por vez primera, un enfoque territorial como herramienta para mejorar la
competitividad rural local y la planeacin rural regional con
participacin comunitaria.
El enfoque territorial destaca la relevancia de que el territorio se constituya en el objeto central de las polticas pblicas, de tal forma que correspondan con los elementos distintivos de las diferentes realidades locales y promuevan la cooperacin entre agentes pblicos y privados, nacionales y locales, como elemento fundamental para la gestin del desarrollo.

VI

Consecuentemente con esta orientacin, el Instituto

Nacional para el Desarrollo de las Capacidades del Sector Rural
(INCARURAL) y la SAGARPA a travs de la Subsecretara de
Desarrollo Rural, han desplegado un conjunto de acciones para
impulsar el desarrollo rural de los municipios y mejorar la capacidad de gestin de sus administraciones, entre las que destaca, la Estrategia de Fortalecimiento Institucional Municipal para
el Desarrollo Rural Sutentable.
El INAFED se suma a estas iniciativas y presenta la serie
de 10 Cuadernos para el Buen Gobierno Municipal
con el propsito de contribuir a una nueva visin del municipio
y del desarrollo local, ofreciendo un amplio panorama sobre la
organizacin, funcionamiento, marco jurdico, finanzas, participacin ciudadana, servicios pblicos y desarrollo municipal.
Con estos materiales queremos sumarnos al esfuerzo
de hacer de los gobiernos municipales, verdaderos rdenes de
gobierno, que encuentran las soluciones a los problemas existentes.
A partir de estos principios, ponemos a disposicin de
los municipios, sus autoridades y funcionarios este material,
esperando contribuya a un mejor ejercicio de sus responsabilidades pblicas.
Instituto Nacional para el Federalismo y
el Desarrollo Municipal.
Secretara de Agricultura, Ganadera,
Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin.
Instituto Nacional para el Desarrollo de
Capacidades del Sector Rural.

VII

Introduccin
El tema de las finanzas municipales es quizs uno de los ms
apasionantes dentro de la vida de los gobiernos locales. Delicado y cautivador, se puede reducir al simple cumplimiento de
los requerimientos legales que los rganos fiscalizadores solicitan a los municipios o convertirse en el rea sustantiva que
vincula al conjunto de reas que hacen posible el funcionamiento de la Administracin Pblica Municipal.
Por lo tanto, el conocimiento del proceso de las finanzas
municipales es de suma importancia para poder mejorar su funcionamiento. La ley de ingresos con los impuestos, derechos,
productos y aprovechamientos, as como las participaciones y
las aportaciones, sern la fuente que nutra las arcas municipales. El presupuesto de egresos orientar el gasto para el cumplimento de los objetivos de la administracin municipal.
El conocer este proceso es fundamental para el buen funcionamiento de las haciendas municipales. Sin embargo, algunas preguntas a resolver seran Cmo mejorarlas?, Cmo
hacerlas ms eficientes? Son stas uno de los retos que tienen
los ayuntamientos en la actualidad.

VIII

Con la gua que tiene en sus manos, esperamos poder

ayudar a Presidentes Municipales, Sndicos, Regidores, funcionarios pblicos y ciudadanos a conocer los puntos crticos en
el proceso de la elaboracin y operacin de las finanzas municipales, ya que hoy ms que nunca, tienen una participacin
ms activa en sus municipios.
Este material pretende contribuir a fortalecer la Hacienda Municipal y promover la rendicin de cuentas con total transparencia posible y mayor participacin ciudadana.

IX

captulo uno

Finanzas Pblicas
Municipales

c a p t u l o dos

Cmo Incrementar
los Recursos
Financieros
Municipales

Finanzas Pblicas Municipales

La Hacienda Pblica municipal hace referencia al conjunto de
recursos financieros y patrimoniales de que dispone el gobierno municipal para la realizacin de sus fines.
El objeto de las finanzas pblicas municipales es lograr
una adecuada, eficiente y segura operacin econmica.

Marco normativo
El sistema hacendario de los municipios est constituido
por un conjunto de normas, tanto legales como administrativas, que reglamentan la recaudacin de los recursos pblicos
municipales, as como las normas que rigen el destino de estos
recursos.
La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos
en el Art. 115, frac, IV, determina que los municipios son los
responsables de administrar libremente su hacienda, la cual se
integra por:

Patrimonio propio. Bienes muebles e

inmuebles que pertenecen al Municipio
Contribuciones e ingresos
Participaciones federales
Aportaciones (Ramo 33)
Ingresos extraordinarios

Ley de Coordinacin Fiscal

Establece los mecanismos de coordinacin fiscal entre

los tres niveles de gobierno
Hace referencia al Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal, a travs del cual la Federacin otorga recursos a
Estados y Municipios.
Fija las bases reales de colaboracin administrativa entre las diversas autoridades fiscales.

Presupuesto de Egresos de la Federacin

Regula anualmente las asignaciones presupuestales, la ejecucin y el control presupuestario del gasto pblico, la disciplina, la informacin y verificacin del ejercicio presupuestal federal.

Las Constituciones Polticas Estatales

Contienen las disposiciones que deben observar los congresos locales y los ayuntamientos. Se refiere a:

La conformacin de la Hacienda Municipal.

La facultad del Congreso Local de revisar y aprobar la
Ley de Ingresos y la Cuenta Pblica de los municipios de
su entidad.
La responsabilidad de los ayuntamientos de elaborar,
aprobar, ejecutar, controlar y evaluar sus presupuestos
de egresos anuales, con base en los planes y programas
de desarrollo.

Ley Orgnica Municipal

Define la conformacin de la hacienda de los municipios
en cada entidad federativa y determina quines son las autoridades municipales responsables de su manejo, as como de
sus atribuciones.

Ley de Hacienda Municipal

Es expedida por el Congreso Local en la cual se incorporan las bases legales en:

Identificacin de las fuentes y conceptos de ingresos

propios de cada municipio.
Establecimiento de las facultades y obligaciones de las
autoridades fiscales y de los rganos administrativos
municipales, responsables de su manejo.

Ley Estatal de Deuda Pblica

Determina las bases mediante las cuales los gobiernos
municipales podrn contratar emprstitos, previa autorizacin
del Congreso Local y procurando el destino de los crditos
hacia el desarrollo de sus comunidades.

Ley de Ingresos Municipales

Cada ao, los ayuntamientos deben elaborar su proyecto
de Ley de Ingresos y enviarlo al Congreso Local para su revisin y aprobacin, cumpliendo con los plazos fijados por la
constitucin local.
Determinan los montos especficos de acuerdo al supuesto
de la Ley en que se encuentre el contribuyente y la base
gravable establecidas en la Ley de Hacienda Municipal. Es decir, establece las cuotas, tasas y tarifas que rigen para cada
concepto de ingresos.

Presupuesto de Egresos Municipales

Lo elabora y aprueba el mismo Ayuntamiento. Permite
calcular, programar, controlar y evaluar el gasto pblico del
municipio, en funcin del programa de gobierno establecido.

Estructura de la
hacienda municipal
La Hacienda Municipal est conformada por:

Ingresos Municipales
Recursos financieros que percibe el municipio, a travs
de su tesorera, por el cobro de conceptos estipulados en la
Ley de Ingresos o por medio de convenios o decretos establecidos. Por su origen, los ingresos pueden ser:
a) Ingresos ordinarios. Se perciben en forma constante y regular durante el ao.
b) Ingresos extraordinarios. Se perciben para satisfacer necesidades imprevistas, emergencias, epidemias, etc.

Gasto Pblico
Son las erogaciones efectuadas por el gobierno municipal
para el cumplimiento de sus objetivos establecidos, Por su orientacin el gasto puede ser:
a) Corriente , son las erogaciones destinadas para cubrir el costo directo de la administracin, servicios personales,
compra de recursos materiales y servicios, entre otros.
b) De inversin ; recursos destinados para la construccin de obras pblicas as como de bienes adquiridos para su
conservacin, y los utilizados en inversiones financieras. Su
propsito es impulsar y sostener el desarrollo econmico y
social.

c) De deuda ; Son los recursos destinados al cumplimiento de los compromisos financieros contradices por el Ayuntamiento, mediante emprstitos.

Fuentes de ingreso
Los ingresos municipales se pueden agrupar de la siguiente
manera:
a) Ingresos Ordinarios , los cuales se dividen en:
Impuestos,
Derechos,
Productos,
Aprovechamientos y,
Participaciones.
b) Los ingresos extraordinarios , son los ingresos
que el municipio puede obtener de personas fsicas o morales,
o de otros niveles gubernamentales. Existen aportaciones para
obra pblica y requieren de un convenio entre los beneficiados
y la autoridad, para lo cual llegan a firmarse documentos.

Se puede decir, de manera breve que son los ingresos

que percibe el municipio frente a necesidades imprevistas: prstamos, subsidios, entre otras.

Clasificacin de los Ingresos Municipales

de acuerdo al origen de los recursos
Ingresos propios
Tributarios
Impuestos
Derechos
Contribuciones especiales

No tributarios
Productos
Aprovechamientos

Ingresos provenientes de otros rdenes de gobierno

De la Federacin
Participaciones federales
Aportaciones (Ramo 33)

Del Gobierno del Estado

Participaciones federales
Transferencias

Caractersticas de los impuestos:

Todo impuesto debe ser establecido por una ley.
La cuota del impuesto debe ser proporcional y equitativa.
El producto del impuesto debe destinarse a cubrir gastos
pblicos.
Se fundamenta en la obligacin constitucional de los habitantes de la Repblica de contribuir al sostenimiento de
los gastos pblicos de la Federacin, del Gobierno del
Estado y del Municipio en que habitan.

El impuesto a la propiedad inmobiliaria, conocido como

impuesto predial, es el gravamen ms representativo de carcter local.

Qu gravan los impuestos municipales?

La propiedad inmobiliaria.
Los fraccionamientos y divisiones de la propiedad.
La consolidacin, traslacin y mejora de la propiedad
inmobiliaria.
El cambio en el uso y valor de los inmuebles.
Tasa adicional sobre los impuestos a la propiedad inmobiliaria.
Diversiones y espectculos.

Remates no judiciales, loteras, rifas y sorteos.

Anuncios, propaganda y publicidad comercial.
Vehculos que no consumen gasolina.
Posesin y explotacin de carros fnebres.
Juegos permitidos.

Los rubros ms frecuentes de derechos

son los siguientes:

Por expedicin de licencias de funcionamiento para giros mercantiles e industriales.

Por certificacin, legalizacin, constancias y expedicin
de copias de documentos.
Por licencias, registros y refrendos diversos.
Por derechos de uso de suelo.
Por licencias y concesiones diversas en panteones.
Por rastros y servicios conexos diversos.
Por construccin y urbanizacin.
Por servicios pblicos de agua potable, alcantarillado,
limpia, drenaje, alumbrado pblico y seguridad pblica.
Por ocupacin de piso en mercados, calles y sitios pblicos.
Por cooperacin para obra pblica.
Por actas de registro civil.

Otros rubros de derechos menos frecuentes:

Estacionamientos.
Por arrastre de vehculos.
Por registro de placas e inspeccin de vehculos.
Por almacenaje de vehculos.
Por expedicin y reposicin de placas diversas.
Por servicios de postes.

La principal diferencia entre los impuestos y los

derechos radica en que stos ltimos son la contraprestacin
establecida por el poder pblico conforme a la Ley, en pago de
un servicio.
Generalmente, los municipios obtienen productos derivados de actividades lucrativas realizadas por los ayuntamientos, no como personas de derechos pblico, sino como cualquier particular.

10

Los productos tienen caractersticas fundamentales:

Estn considerados en la Ley de Ingresos del Municipio.
Deben destinarse a cubrir los gastos pblicos del Municipio.

Los productos ms frecuentes son los

derivados de:

La enajenacin, renta o explotacin de bienes muebles

e inmuebles propiedad del Municipio.
El aprovechamiento de bienes mostrencos (son muebles e inmuebles abandonados cuyos dueos se ignoran, son susceptibles de remates o venta, de acuerdo
con las disposiciones relativas).
La inversin de capitales.
El arrendamiento de espacios en los mercados y la autorizacin para ocupar sitios en la va pblica.
Los cementerios.
El rastro municipal.
La realizacin de actividades recreacionales, como bailes y kermeses.
La venta de basura.
El aprovechamiento de bosques municipales.

11

Los aprovechamientos , son los ingresos que percibe

el Estado, distintos a las contribuciones, y que no son impuestos, derechos o productos:

Los aprovechamientos ms frecuentes

son:
Recargos.- Sanciones que impone la autoridad
municipal a un causante por falta de pago oportuno
de sus impuestos, derechos o aprovechamientos.
Los recargos equivalen a los intereses moratorios
por falta de pago oportuno.
Multas.- Funciones que impone la autoridad por
falta o violaciones a las leyes fiscales, reglamentos
y dems disposiciones legales municipales.
Rezagos.- Sanciones que impone la autoridad municipal cuando el causante paga sus impuestos, derechos o aprovechamientos fuera del plazo que le
fija la autoridad para cumplir con esas obligaciones
fiscales.
Gastos de cobranzas.- Cantidad que debe cubrir
el contribuyente por concepto de gastos realizados
por la autoridad fiscal al cobrarse las contribuciones
respectivas.
Donaciones, cesiones, herencias, legados.- Las herencias y donaciones al Municipio se deben ajustar a
lo establecido en las leyes de ingresos de los municipios y en la legislacin civil de los estados.

12

Etapas del proceso

de administracin
financiera municipal
Programacin

Estimacin de la recaudacin
por fuente de ingreso.

Presupuestacin

Elaboracin del Presupuesto de

Ingresos
Elaboracin del Presupuesto de
Egresos.
Anlisis ingreso-deuda-gasto
Propuesta de iniciativa de Ley
de Ingresos.
Aprobacin por la Legislatura
de la Ley de Ingresos y decreto del Gobierno del Estado.

Operacin

Control

Control presupuestal.
Control interno.
Control administrativo.

13

Recaudacin.
Pagos.
Fiscalizacin.
Cobranza.

Existen, diversos instrumentos institucionales, a travs

de los cuales el Gobierno Federal y el Estatal otorgan recursos
para apoyar la realizacin de obras o acciones que son de su
competencia. De esta manera los ayuntamientos pueden complementar sus programas o proyectos adicionales.
Por lo que existen programas como:
Convenios de Desarrollo Social (CDS): constituye un acuerdo de colaboracin entre el Gobierno Federal y los estados; a travs de este convenio, se transfieren recursos
para cumplir los compromisos derivados de los planes y
programas de desarrollo, donde se conjunta la accin de
los tres niveles de gobierno.

14

Convenio nico de Desarrollo Municipal (CUDM): es el instrumento que tiene por finalidad establecer las bases y
mecanismos de coordinacin para la realizacin de acciones y programas entre el Gobierno del Estado y el Municipio, con el propsito de atender las prioridades municipales, y contribuir al desarrollo de los municipios. El convenio contiene acuerdos sobre la programacin y el financiamiento de obras y servicios.
Los programas normales de inversin de las distintas dependencias del Gobierno Federal. Como son los programas de:
Oportunidades.
Alianza para el Campo.

15

Acciones para incrementar

los Ingresos Municipales
Actualizar las leyes tributarias y sus tarifas.
Modernizar el Catastro y el Registro Civil.
Aplicar medidas de reciclaje y ahorro de energticos.
Promover las aportaciones de la comunidad en la realizacin de obras y en la prestacin de servicios pblicos.
Concesionar la prestacin de servicios a particulares.
Asociarse con otros municipios para establecer financiamiento externo de fundaciones, gobiernos o asociaciones internacionales.

16

Cmo Incrementar los Recursos

Financieros Municipales

Cinco recomendaciones
1. Las autoridades locales deben percibir recursos financieros adecuados y propios, distintos de aquellos correspondientes a otros niveles de gobierno, y disponer
libremente de tales rentas dentro del marco de su competencia.

2. La asignacin de recursos a las autoridades locales

ser realizada en proporcin a las tareas que asuman.
Estos recursos deben ser de naturaleza regular y constante de modo que permitan servicios pblicos permanentes y una adecuada programacin financiera. Cualquier
transferencia de nuevas responsabilidades debe ser acompaada por la asignacin de los recursos financieros de
las autoridades locales.

3. Una proporcin razonable de los recursos financieros de las autoridades locales debe provenir de impuestos locales, tasas o gravmenes, cuyos montos sern fijados libremente por la propia autoridad local.

4. Los impuestos que las autoridades locales estn

autorizadas a recaudar, o aqullos de los cuales reciban
una parte garantizada, deben ser de una naturaleza suficientemente general, constante y flexible que les permita cumplir con sus responsabilidades.

5. La autonoma de las autoridades locales econmicamente dbiles, requiere de un sistema de financiamiento

compensatorio.

17

Declaracin Mundial sobre

la Autonoma Local
1

1. Ms que en las atribuciones que confiere la ley, la base de la autonoma local

est en la disponibilidad y buen uso de
adecuados y estables recursos financieros
La base de la autonoma local est no slo en disponer de
atribuciones sino en contar con los recursos financieros adecuados para hacerlas efectivas. Si se revisan las legislaciones
federales y estatales de Mxico, podemos observar que el
Municipio tiene bastantes atribuciones, muchas de ellas no ejercidas plenamente.
En Mxico existen diversas modalidades de financiamiento
municipal. Si bien el impuesto predial, es la base de los ingresos propios del municipio, existe todo un sistema de participaciones y aportaciones producto del sistema federal mexicano.
En la actualidad, las principales fuentes de recursos con
que cuentan los municipios de Mxico son las Participaciones
Federales (ramo 28), las Aportaciones Federales (ramo 33),
las Participaciones Estatales, los Ingresos Propios (principalmente la recaudacin del impuesto predial y del agua), otros
programas federales, la deuda y otras fuentes como pueden
ser las provenientes de organismos de cooperacin internacio-

1 Cfr. 27 Congreso Mundial de IULA.

18

nal, los provenientes de hermanamientos con otras ciudades

extranjeras, o los recursos que llegan a travs de paisanos que
radican en el extranjero.
Tambin hay una tendencia a fomentar la elaboracin de
proyectos por parte de los municipios, como manera de impulsarlos a buscar recursos hacindolos competir entre s en base
a ciertas normas de calidad. Existen en diversas secretarias
federales de Mxico (SEDESOL y SAGARPA) fondos para el desarrollo y el fortalecimiento municipal, donde el Municipio puede acceder a recursos adicionales participando con proyectos
y propuestas de desarrollo.

19

2. La razn bsica de la escasez de recursos de los municipios se encuentra en

un estilo de desarrollo concentrador,
clientelista, paternal, que no incentiva
la movilizacin de recursos locales
Variadas son las causas de la escasez de recursos del
Municipio, pero la principal parece ser un estilo de funcionamiento pblico que no incentiva, ni promueve el involucramiento
de los agentes sociales y la comunidad, fundado en una concepcin paternalista y vertical del desarrollo. Ms en detalle,
las causas son:

a)

La centralizacin de las actividades por el Gobierno Federal. En Mxico los municipios reciben aproximadamente el
6% de los fondos pblicos nacionales contra ms de un
tercio en el caso de los municipios europeos.

b)

Los municipios tienden a demandar apoyo a los gobiernos centrales, crendose una actitud de dependencia y
bajo esfuerzo propio. Los diversos agentes sociales demandan recursos pblicos sin una conciencia de la obligacin recproca de realizar sus propios aportes. Del mismo
modo, los esfuerzos de los gobiernos locales se vuelcan
en obtener mayores ingresos individuales por transferencia de la Federacin y no en movilizar los recursos locales.

c)

Como resultado de la debilidad organizativa municipal,

encontramos: ineficientes sistemas locales de recaudo,
exencin de impuestos a ciertos ciudadanos o empresas
amigas. Tambin falta de actualizacin del valor de los
tributos frente a la inflacin.

20

d)

La falta de decisin de las autoridades locales para incrementar el monto de los ingresos tributarios propios,
modernizar e independizar de la poltica la gestin financiera.

e)

Tambin, falta de conciencia de la ciudadana acerca del

cumplimiento de sus compromisos tributarios, as como
para asumir otros deberes cvicos como aseo de veredas,
observar las normas urbanas y de trnsito.

f)

Por ltimo, la baja valoracin con respecto a la participacin de la ciudadana y su importancia sobre el cuidado
de los bienes pblicos y financieros. La contabilidad pblica, en general, no reconoce los aportes de la comunidad a las obras y servicios locales.

21

3. La forma de romper el crculo vicioso

de la falta de recursos municipales es la
movilizacin de recursos locales. Esta
movilizacin tiene la capacidad de atraer
recursos forneos adicionales
La prctica de una poltica de diversificacin y mejor aprovechamiento de los recursos para el desarrollo local, permite
romper el crculo vicioso de la escasez de recursos de los municipios. Mayores recursos deben ser resultado del involucramiento de los diversos agentes locales y no slo del gobierno.
El Municipio no es el ente local pblico que financia todo,
es, ms bien, la entidad que liderea, estimula, impulsa y facilita
la movilizacin de recursos locales de diverso origen y que
busca, como complemento, otros recursos pblicos o privados.
La lgica de los programas de inversin obedece a esta
intencionalidad. Los recursos se colocan all donde hay mejores proyectos es decir, capacidad tcnica de diseo y ejecucin y mayores recursos de origen local aportados por agentes diversos. Mientras ms recursos aporta la comunidad local,
mayor es la probabilidad de xito de la inversin y mejor ser
su mantenimiento posterior, ya que, lo que cuesta se cuida y
de esta forma se mejorarn las posibilidades de recuperar los
crditos aportados.

22

4. El involucramiento de la comunidad debe

ir aparejando con el orden y la eficiencia en casa. Slo un municipio austero
que usa bien sus propios fondos puede
convencer a la comunidad que aporte
lo suyo
Para conseguir el involucramiento de la comunidad y el
sector privado, hay que demostrar que la casa est en orden. A menudo, los municipios se quejan de pobreza y no
explotan al mximo sus propias posibilidades. Hay muchas
maneras de ordenar la casa: cobrar los impuestos dando facilidades al usuario, reducir la lista de morosos, actualizar el valor
del catastro inmobiliario, crear sistemas ingeniosos de cobranza, manejar un buen presupuesto, involucrar a sus funcionarios en la responsabilidad por el uso de los recursos. stas son
algunas medidas que hay que tomar, antes de salir a buscar
recursos al exterior.
Poner la casa en orden implica bsicamente tres condiciones:
un catastro actualizado;
una buena atencin al contribuyente;
un presupuesto bien elaborado y debidamente
utilizado.

23

a)

En Mxico se facult a los municipios a cobrar el Impuesto Predial en el ao de 1983, el cual, adems de ser la
principal fuente de ingresos propios permite al Municipio
contar con: un inventario de la propiedad inmobiliaria y
un instrumento del desarrollo y regulacin territorial, base
de la recaudacin local. Un municipio que quiera tener
buenos ingresos tiene, en primer trmino, que actualizar
el catastro. Esto se puede hacer ya sea mediante mecanismos que pueden ser simples visitas domiciliares, hasta
con una base en aerofotogrametra. Lo importante es
hacerlo.

b)

En muchas partes, el ciudadano que quiere cumplir con

sus deberes cvicos y pagar sus impuestos es maltratado
en el intento. Largas colas, falta de informacin y mala
atencin por parte de los funcionarios de la Tesorera,
son algunas de las razones que desaniman a los contribuyentes. La buena atencin al pblico, particularmente para
quien desea estar al da en sus tributos es clave, sto no
slo para incrementar los recursos sino para tener satisfecho al ciudadano.

24

c)

El presupuesto es un instrumento de planeacin. Casi

siempre es anual, y se elabora muchas veces simplemente actualizando el presupuesto anterior. Un buen presupuesto debiera vincularse con una poltica de desarrollo
de ms largo aliento, con base en los objetivos estratgicos del desarrollo de la localidad y debiera vincular las
fuentes y los usos de los recursos. Tambin es muy importante que incorpore una adecuada valorizacin del
aporte de la comunidad y el sector privado.

Por ltimo, hay que gastarlo todo. Un buen indicador de

la efectividad en el manejo de los recursos financieros es no
dejar saldos inutilizados de un ejercicio a otro. Si as ocurre,
quiere decir que algo anda mal. Un buen administrador hace
uso de la totalidad de los recursos de que dispone, de lo contrario corre el riesgo de perderlos en el ejercicio siguiente o
peor an, que bajen las asignaciones financieras por suponer
que estn sobrestimadas.

25

5. Una buena administracin municipal tiene que movilizar recursos de otros agentes locales y nacionales. Para hacerlo
tienen que desarrollar buenas capacidades negociadoras
Dada la escasa cantidad de recursos disponibles para atender a las mltiples necesidades sociales, es necesario impulsar
la cooperacin entre los diversos agentes sociales e
institucionales. Es decir, sumar energas. De all la necesidad
de manejar tcnicas de negociacin, entendidas como medio
para ponerse de acuerdo, maximizar recursos y producir efectos sinrgicos.
Tal vez en el pasado ello no era fcil, porque vivamos la
ilusin de que el gobierno contaba con los recursos necesarios
para satisfacer las necesidades de la poblacin. En el presente,
hemos aprendido que es irreal pensar que el sector pblico
dispone de recursos suficientes para atender todos los problemas acuciantes del desarrollo.
Por otra parte, la complejidad creciente de la sociedad
moderna obliga a la movilizacin de recursos, inventiva y energas de los diversos agentes sociales e institucionales.

22
26

Las actuales autoridades locales tienen que desarrollar

adecuadas capacidades de relaciones pblicas, concertacin,
negociacin y otras tcnicas que les permitan obtener y movilizar recursos de agentes locales y nacionales. El presupuesto
municipal constituye el fondo semilla para obtener otros recursos. Slo as se puede romper el cerco de la escasez de
medios, frente a la cantidad ilimitada de demandas.

Tcnicas de Negociacin
para que Todos Ganen
1.- Separe a las personas del problema: Ataque al
problema no a las personas. Lo ptimo es crear una especie de equipo negociador conjunto con buenas relaciones,
empeado en resolver el problema que les afecta a todos.
2.- Concntrese en conciliar los intereses, no en
defender posiciones: Estas ltimas bajo la forma de
posturas irrenunciables son el obstculo para llegar a acuerdos razonables en que los diversos intereses sean respetados.
3.- Invente opciones de mutuo beneficio: Busque
creativamente frmulas nuevas, no previstas con anterioridad, que ambas partes ganen en ms de lo que estaba en
juego inicialmente. Vea las oportunidades, no slo el problema.
4.- Insista en que los criterios sean objetivos: Ello
permite desmenuzar el problema en sus detalles y cuantificarlos en sus aspectos mesurables. Tambin haga
operativos los acuerdos generales, que despus pueden
ser frente de conflicto por razones de interpretacin
inadecuada.

27

5.- Si ellos son ms poderosos, encuentre la alternativa mejor al acuerdo negociado: Una exploracin acerca de lo que usted podra hacer si no se logra un
acuerdo, puede fortalecer mucho su posicin.
6.- Si ellos no entrenan en el juego, utilice el jiujitsu de la negociacin: Cuando afirmen su posicin,
no los ataque; cuando ataquen su posicin, no los defienda; cuando lo ataquen a usted, no conteste. Desve su
ataque y dirjalo siempre contra el problema. Si insisten
en plantear posiciones, recurra a un tercero imparcial (mediacin).
7.- Si ellos juegan sucio, negocie primero las reglas correctas del juego: Es decir, marque la concha, fije las normas del proceso negociador.
8.- Por ltimo, no se pregunte quin va ganando,
es una evaluacin inapropiada: Es como preguntar
quin va ganando en un matrimonio; la buena negociacin
permite que ambas partes ganen.
Cfr. FISHER, R. y W. Ury. S, de acuerdo: cmo negociar sin ceder.
o (Probablemente el texto ms ledo sobre negociacin).

28

La rendicin de cuentas
en el gobierno municipal
El control del Plan Municipal, tal como fue expuesto en
puntos anteriores, slo es posible y eficaz si es demandado o
requerido por las instancias superiores del gobierno local, encabezadas por los propios alcaldes.
Si un alcalde no exige a sus directores, informacin permanente y realista, sobre el cumplimiento de los objetivos, los
niveles de ejecucin de programas, proyectos prioritarios (acciones) y la eficiencia en el uso de los recursos presupuestarios, stos no se sentirn obligados a generar dicha informacin por lo que tampoco la exigirn a los niveles directivos
medios e instancias operativas del municipio.
Cuando esta exigencia est ausente en el interior del gobierno, las reuniones directivas entre un Alcalde y sus directores (que deberan ser fundamentales para orientar y/o corregir la accin de gobierno), se transforman en intercambios de
ancdotas y descripciones pobremente documentadas de lo
que sucede en el Municipio, o lo que es ms comn, en una
presentacin ms o menos formal de aspectos meramente administrativos no vinculados explcitamente con los problemas
municipales prioritarios (resultados).
De ah que el control gerencial debe formalizarse a travs
de la peticin y rendicin de cuentas. La peticin y rendicin
de cuentas constituye el proceso formal y peridico de pedir y

29

dar informacin acerca de las acciones y resultados del Plan

Municipal que posibilita concretar en la prctica el proceso de
control gerencial.
Sin la peticin y rendicin de cuentas permanente, alimentada por informacin sobre la eficacia y la eficiencia de las
acciones planificadas, no es posible el control, es decir, la continua orientacin y/o correccin de la accin gubernamental
local.
Adems, a travs de ella es posible verificar el cumplimiento de las responsabilidades y compromisos establecidos
en el Plan, as como reorientarlos o redefinirlos en funcin de
sus resultados.
En el mbito municipal, la finalidad ltima de la peticin y
rendicin de cuentas es hacer efectiva la responsabilidad de
los gobernantes (alcalde y dems ejecutivas municipales) ante
los mandantes (poblacin o comunidad del Municipio).

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Requisitos que deben cumplirse en el proceso de peticin y rendicin de cuentas

Para que la peticin y rendicin de cuentas sea eficaz (y
por ende sea posible el control gerencial), debe cumplir con los
siguientes requisitos:
Debe constituir
tucionalizada

una

prctica

insti-

El proceso de peticin y rendicin de

cuentas debe formar parte de las normas y
procedimientos de la organizacin. De esta
manera se garantiza que todo funcionario municipal est obligado a rendir cuentas sobre
sus responsabilidades y a pedir cuentas sobre
las responsabilidades de sus subordinados.
Debe estar presente en todos los niveles de la organizacin municipal
Todo funcionario que pide cuentas est
tambin sujeto a rendirlas, por lo que nadie
dentro de la organizacin est libre de responsabilidades. As como los niveles operativos de
una alcalda estn obligados a rendir cuentas
por la ejecucin de las acciones a su cargo ante
las instancias respectivas, stas deben rendir
cuentas al Alcalde sobre los resultados de tales acciones y acerca de los problemas municipales; a su vez, el Presidente deber rendir
cuentas ante el Cabildo y la poblacin en ge-

31

neral, con respecto a los resultados de su accin de gobierno y el manejo de los dineros
pblicos.
La evaluacin de sus resultados (de las
cuentas) debe dar lugar a premios o
sanciones
Aun cuando la finalidad ltima y ms importante de la peticin y rendicin de cuentas
es controlar la accin gubernamental, tambin
posibilita la evaluacin del personal (tcnico y
gerencial) sobre la base de criterios objetivos
(eficacia y eficiencia en el desempeo de sus
funciones).
Debe estar sustentada fundamentalmente en la informacin generada por
las evacuaciones de eficacia, ejecucin
presupuestaria y eficiencia de las acciones correspondientes al plan municipal
En este sentido, el mismo Plan Municipal
(a travs de estimacin de recursos, productos y definicin de objetivos), establece los
criterios para evaluar las cuentas. Por otro lado,
las decisiones tomadas en cada rendicin de
cuentas son incorporadas directamente o indirectamente en el Plan Municipal garantizndose as, la puesta en prctica del control.

32

Debe ser pblica

El gobierno municipal a travs del Presidente Municipal, est obligado a rendir cuentas ante la comunidad sobre los compromisos
asumidos a travs del Plan, brindndole la oportunidad de evaluar su gestin. El control de la
accin gubernamental por parte de la comunidad debe ser un elemento clave de la participacin ciudadana en el desarrollo local.

33

La peticin y rendicin de
cuentas en la prctica
La peticin y rendicin de cuentas es realmente un sistema de comunicacin que permite el intercambio de informacin clave para la toma de decisiones. Este intercambio de
informacin debe establecerse entre:
El Presidente Municipal, el Cabildo y la sociedad civil organizada.
Los presidentes y sus directores generales.
Los directores generales y los directores de
lnea o departamento.
Los directores de departamento y los jefes de
seccin u oficina.
Los jefes de oficina y sus subalternos.
As, puede efectuarse a travs de todos los niveles jerrquicos, el proceso de peticin y rendicin de cuentas. Dentro
de un esquema participativo de planificacin, es recomendable
instrumentar el proceso en reuniones peridicas (entre el que
pide y el que rinde cuentas), respaldadas por informes de realizacin. En este sentido, la instancia que rinde cuentas elabora un informe breve sobre la situacin de las actividades, acciones, programas o proyectos bajo su responsabilidad, el cual

34

debe fundamentarse en los indicadores (cuantitativos y/o cualitativos) establecidos previamente en el plan o en el programa
de trabajo especfico que le haba sido asignado. Dicho informe
puede ser entregado antes de la reunin (de preferencia) o al
inicio de la misma.
Las reuniones ofrecen un espacio dinmico para intercambiar puntos de vista, aclarar dudas sobre la informacin
presentada, profundizar la evaluacin de los aspectos especficos tratados en la cuenta y buscar de manera conjunta (jefes/subordinados) los correlativos necesarios para subsanar
las anormalidades detectadas; se reitera una vez ms que las
decisiones tomadas en las reuniones van acompaadas por la
asignacin de responsabilidades y tiempos de ejecucin, cuyo
cumplimiento ser evaluado en la prxima reunin y rendicin
de cuentas.
La informacin sobre la cual se basa la peticin y rendicin de cuentas depender de las funciones y responsabilidades de quienes rinden y piden cuentas, es decir, de su posicin
jerrquica dentro de la estructura organizativa del gobierno
municipal.
En trminos generales, pueden distinguirse tres niveles
directivos bsicos dentro de la administracin municipal: un
primer nivel que podra denominarse directivo, con funciones
fundamentalmente estratgicas, del cual forman parte el Alcalde, los directores generales (o sectoriales) y los directores
(o presidente/administradores generales) de empresas o de
instituciones descentralizadas del gobierno municipal; un segundo nivel, que asume funciones ms ejecutivas y de coordi-

35

nacin, comnmente denominados mandos medios, del cual

forman parte los directores de lnea o jefes de departamento;
y un nivel operativo del cual forman parte los jefes de seccin
u oficina.
En los niveles directivos es donde tericamente se toma
la decisin final sobre los problemas a enfrentar, las metas de
desarrollo local y las estrategias globales a seguir, tanto para
la ejecucin del Plan como para el fortalecimiento de la organizacin municipal; en estos niveles se concreta la vinculacin
entre los aspectos tcnicos y polticos de la gestin municipal.
Los niveles directivos medios asumen la funcin de traducir las directrices definidas en los niveles directivos en planes y programas concretos, asumiendo la coordinacin general de un conjunto de acciones (programas, proyectos, etc.) y
distribuyendo responsabilidades especficas (en el mbito de
cada accin, programa o proyecto) de coordinacin y ejecucin a los niveles operativos.
Los niveles directivos descritos slo ayudan a definir las
funciones generales de cada instancia de decisin y, por supuesto, plantear un esquema bsico de peticin y rendicin de
cuentas, ya que dentro de una concepcin participativa de
gerencia (propuesta en este manual), la diferenciacin funcional de los distintos niveles directivos no pueden ser tan estrictas; recordemos que dentro de esta concepcin, la definicin
de prioridades, objetivos y acciones, no slo se establece a
travs de una interaccin dinmica entre los distintos niveles
de decisin del gobierno, sino adems, con la intervencin activa de la sociedad civil organizada.

36

Informacin bsica de la rendicin de cuentas por parte de los niveles directivos

operativos
Los niveles directivos operativos dentro de una organizacin coordinan directamente la ejecucin de las acciones y
actividades del Plan; por esta razn, sus reportes (informes de
realizacin) estn centrados en los niveles de ejecucin fsica
y presupuestaria de las mismas; as, el responsable operativo
de un proyecto de vialidad urbana, deber precisar, por ejemplo, el nmero de kilmetros pavimentados y su calidad, la
localizacin de las vas pavimentadas, el presupuesto, tiempo
y dems recursos empleados para su realizacin, etc.; adems, el informe (y la cuenta) deber establecer cuantitativamente y cualitativamente la comparacin entre lo ejecutado y gastado, y lo que se esperaba ejecutar y gastar; dando lugar a la evaluacin (indicadores de ejecucin fsica, presupuestaria y de eficiencia). Esta evaluacin (causas de las posibles desviaciones) es discutida dando lugar a los correctivos
pertinentes. De acuerdo con las consideraciones anteriores, el
formato bsico para registrar la informacin de una rendicin de cuentas por parte del nivel operativo podra ser el
siguiente:

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Rendicin de cuentas en
el nivel operativo
Problema objeto de cuenta:

Fecha:

Unidad o funcionario que pide cuentas:

Unidad o funcionario que rinde cuentas:
Accin (y actividades) objeto de la cuenta:
Productos
obtenidos
hasta la fecha:

Productos
programados
para la fecha:

Indicadores de
ejecucin fsica:

Producto Obtenido/
Producto Programado

Presupuesto gastado en la accin hasta la fecha:

Presupuesto programado para la accin para la fecha:
Indicador de ejecucion presupuestaria:
Presupuesto gastado/
Presupuesto Programado

Causas de las desviaciones

(diferencia entre lo programado y lo ejecutado):
Correctivos:

Responsables:

Tiempos de
realizacin:

Acciones a evaluar en la prxima cuenta / fecha:

Obviamente, los ltimos tres aspectos del formato son definidos durante la reunin de peticin y rendicin de cuentas.

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Informacin bsica para las reuniones de peticin y rendicin de cuentas en los niveles
directivos medios y niveles directivos
Los niveles directivos (Presidentes y secretarios generales), exigen de los niveles directivos medios, el cumplimiento de los objetivos
y metas establecidos en el plan. En esos trminos, se les evala el rendimiento. Aqu es
fundamental que la informacin de un informe
de realizacin se concentre en resultados, es
decir, en la eficacia de las acciones y actividades que la gerencia media tiene la responsabilidad de coordinar. Ciertamente, la informacin
sobre los grados de ejecucin fsica y presupuestaria, sobre la cual la gerencia media pidi
cuenta a los niveles operativos, puede complementar su rendicin de cuentas a los niveles superiores, sobre todo si tal informacin
es necesaria para explicar posibles desviaciones en la obtencin de resultados.

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Rendicin de cuentas en
el nivel gerencial medio
Problema objeto de cuenta:

Fecha de la cuenta:

Unidad o funcionario que pide cuentas:

Unidad o funcionario que rinde cuentas:
Accin objeto
de la cuenta:

Resultados
finales
obtenidos:

Resultados
finales
esperados:

Indicadores de eficacia final

(Resultados finales obtenidos / resultados finales esperados):
Resultados intermedios
obtenidos:

Resultados intermedios
esperados:

Causas de las desviaciones:

Correctivos:

Responsables:

Tiempos de
realizacin:

Problemas y acciones a evaluar en la prxima

cuenta / fecha:

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As, el formato bsico de un informe de realizacin que

los niveles directivos medios deberan discutir con el nivel directivo, podra asumir las caractersticas que se sealan en el
recuadro de rendicin de cuentas en el nivel gerencial medio.
La rendicin de cuentas que los niveles directivos superiores (directores sectoriales o generales) realizan al Alcalde
se establece de igual manera que los niveles directivos intermedios (mandos medios), por lo que el formato de la rendicin
de cuentas es similar en ambos niveles. La diferencia reside en
el volumen de informacin: los directores generales o sectoriales tienen bajo su responsabilidad el manejo de un conjunto de
problemas (y por ende, numerosas acciones, programas o proyectos), por lo que deben ser capaces de suministrar al Alcalde una sntesis de la situacin sobre los problemas y planes
cuya coordinacin general est bajo su responsabilidad. Sobre
la base de esta informacin agregada (pero sustentada en indicadores puntuales sobre cada problema y accin del Municipio, suministrados por los niveles directivos inferiores), es como
el Presidente rinde cuentas al Cabildo y a la sociedad civil.
De esta manera, el proceso de peticin y rendicin de
cuentas posibilita el control de la accin gubernamental, extendindolo a la ciudadana, generando presiones para que se
incrementen los niveles de responsabilidad, eficacia y eficiencia de la accin local.
En cuanto a los mecanismos a travs de los cuales el
Presidente puede rendir cuentas a la sociedad civil sobre los
resultados de la accin gubernamental, stos pueden ser muy
variados. A manera de ejemplos podemos mencionar: boletines informativos, programas de radio o televisivos, apertura

41

de oficinas especializadas de informacin a la comunidad, as

como la utilizacin de instrumentos de participacin ciudadana (cabildos abiertos, foros cvicos, etc.).
Independientemente de los mecanismos a utilizar, es fundamental que la ciudadana pueda interactuar con el gobierno
durante la rendicin de cuentas, evaluando y siguiendo o exigiendo modificaciones a las iniciativas gubernamentales.

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Bibliografa
Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos. (2000). Mxico, D.F.
Declaracin Mundial sobre la Autonoma
Local. (1985). 27o. Congreso Mundial de
IULA, Brasil, IULA.
FISHER, R. y W. Ury (1985). S, de acuerdo:
cmo negociar sin ceder, Bogot, Norma.
Et-al (1985). Guas Tcnicas para la Capacitacin del Servidor Pblico Municipal; INAP
CEDEMUN, Mxico.
Et-al (1999). ABC de Gobierno Municipal; Instituto de Desarrollo Municipal, Mxico.
Rosales Ortega, Mario (1994). Los Secretos
del Buen Alcalde, IULA/CELCADEL, Santiago de
Chile.

43

Mxico D.F.
Diciembre 2004
Tiraje: 5,000 ejemplares