UNIVERSIDAD DE EL SALVADOR

FACULTAD DE JURISPRUDENCIA
Y CIENCIAS SOCIALES
Escuela de Ciencias Jurdicas

MONOGRAFIA SOBRE EL DERECHO ADMINISTRATIVO EN EL SALVADOR.

POR HUGO DAGOBERTO PINEDA ARGUETA .

1

I) INTRODUCCION:
Las siguientes lneas e ideas referidas al Derecho Administrativo en El Salvador,
son el producto de las muchas lecturas e investigaciones que en el ejercicio de la
docencia de esta disciplina he debido realizar por casi dos dcadas; mismas que
las he contextualizado y adaptado a nuestra realidad nacional, municipal e
institucional; he puntualizado las disposiciones normativas y jurisprudenciales que
les son aplicables; esperamos con ellas contribuir al estudio del derecho
administrativo en El Salvador.- Es necesario que el lector, al leer las presentes
lneas, lo haga con un espritu crtico, buscando identificar si nuestra
administracin pblica (objeto de estudio del Derecho Administrativo, y delimitada
en el Art. 2 de la Ley de la Jurisdiccin de lo Contencioso Administrativo) se
adecua tanto en el ordenamiento jurdico que la rige, consecuencia del principio de
legalidad;2 como los fines que la motivan, sealados en trminos generales y
abstractos en el Art. 1 de nuestra constitucin3; cuando dice que El Salvador,
reconoce a la persona humana como el origen y el fin de la actividad del Estado, y
que en consecuencia este se organizara para la consecucin de la justicia,
seguridad jurdica, y del bien comn; y poder as determinar si esta se enmarca en
1

Jefe del Departamento de Derecho Pblico de la Facultad de Jurisprudencia y Ciencias Sociales

de la Universidad de El Salvador; Profesor Titular de Derecho Administrativo en la citada facultad, y
de la Facultad de Jurisprudencia y Ciencias Sociales de la Universidad Salvadorea Alberto
Masferrer; Abogado y Notario de la Repblica.
2
Art. 86 Constitucin de la Republica de El Salvador, Diciembre de 1983.
3
Constitucin de la Republica de El Salvador, Diciembre de 1983.

el Estado legal de derecho o en el Estado constitucional de derecho.- Si los

funcionarios solo dicen o aplican literalmente las normas que los rigen o
desarrollan sus competencias, estaremos en el primer tipo de Estado; pero si al
momento de su aplicacin, estos van ms all de la letra, y buscan los principios y
propsitos que la inspiran, estaremos en el segundo tipo de Estado. Es solo una
breve monografa contentiva de los principales o ms comunes o generales temas
de este derecho; veamos cada uno de ellos.
II) GENERALIDADES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
Previo a tratar en particular los temas que desarrollaremos, debemos de decir que
se llega al concepto de Derecho Administrativo a travs de los conceptos de
Estado y de Gobierno. No pretendo precisar histrica o sociolgicamente el
aparecimiento del Estado, sino que me limitare a plantear en embrin el tema de
su aparecimiento, por no ser ese el objeto de esta monografa. El advenimiento o
aparecimiento del Estado (legal) de Derecho fue el resultado de la convergencia o
coincidencias de ciertas circunstancias poltico sociales, entre las que se destacan
las revoluciones inglesa (1688) y francesa (1789), la emancipacin

independencia Norte Americana de Gran Bretaa (1776); y las teoras polticas

enunciadas por el Barn de Montesquieu en su obra El espritu de las leyes,
(divisin de poderes) y por Charles Rousseau (Que ve al Estado como un
resultado del contrato social, y a la ley como expresin de la voluntad general)4. El
Gobierno es visto como la manifestacin expresa del poder, sea este econmico o
poltico, y segn las influencias de este, as se organiza, lo que en palabras del
clebre ginebrino Bernardo Nicols de Maquiavelo, todas las denominaciones
(estados) que han ejercido o ejercen soberana sobre los hombres, han sido y son
republicas o principados(monarquas)5. Surge entonces el Derecho Administrativo,
hace ms o menos unos doscientos aos. Previo entonces a definir esta disciplina,
hay algunos conceptos importantes que debemos de revisar, tales como:
a) Estado: El vocablo estado deriva de la voz latina status, que en trminos
comunes significa la manera de ser o estar de una persona o cosa; las
4
5

Jean Jaques Rousseau, El Contrato Social, UCA editores, San Salvador, El Salvador, 1987.
El Prncipe, Bernardo Nicols de Maquiavelo, Editorial y Distribuidora Mexicana, 1975.

condiciones o circunstancias en que se encuentra. En la poltica, Estado significa

la manera de ser o de estar constituida polticamente una sociedad humana.6
Concepto que se estudia en la teora poltica o del estado, de donde tomo las
siguientes definiciones, y que se originan en el renacimiento humanista de los
siglos XV y XVI, en Italia; construidos sobre el proceso evolutivo de los clanes, que
agrupados constituan las fratrias, y a su vez, estas formaban las tribus; que luego
se asentaron en las llamadas ciudades estados, gobernadas por una persona
llamada mximo rey.7 Federico Engels, plantea en su obra el Origen del Estado y
la Familia, que el estado tiene un origen familiar, que la suma y el desarrollo de
estas, llegan a constituir el ahora llamado Estado. Se le llegan a asignar varias
acepciones al termino Estado, y se le identifica como sociedad, y as se le
considera la manifestacin ms elevada y plenaria de esta; tambin se le identifica
con el Derecho, que luego se advierte que este ultimo no es ms que una
expresin formal del primero. Hay entonces un concepto social y uno jurdico del
Estado. Para Hans Kelsen, el Estado es la total personificacin metafrica del
orden jurdico pleno; para Herman Hller, es una estructura de dominio duradero
atravs de un obrar comn actualizado representativamente, que en ltima
instancia ordena los actos sociales sobre un determinado territorio; para Max
Weber, es un orden jurdico administrativo, al cual se orienta el obrar realizado en
funcin del grupo por un cuerpo administrativo y cuyo valor se reclama no solo
para los miembros de la comunidad, sino para todo obrar que se realice en el
territorio dominado.8 En palabras de Francisco Porra Prez, el Estado es una
sociedad humana establecida en el territorio que le corresponde, estructurada y
regida por un orden jurdico, que es creado, definido y aplicado por un poder
soberano, para obtener el bien pblico temporal, formando una institucin con
personalidad moral y jurdica.9 Es la organizacin socio-jurdico-poltica primaria
ms perfecta que se conoce hasta el presente (Quiz prximamente superado por
las organizaciones internacionales). Es un ente orgnico unitario o compuesto,
6

Villalta Baldovinos, Daro; Teora del Estado, Editorial e Imprenta de la Universidad de El

Salvador, San Salvador, El Salvador; pg. 101, 1999.
7
Gonzlez Uribe, Hctor; Teora Poltica, Cap.VII, Editorial Porra Prez, Mxico, 1982.
8
Idem.
9
Porra Prez, Francisco; Teora del Estado, Editorial Porra S.A., pg. 22, Mxico, 1977.

estructurado jurdicamente bajo la forma de una corporacin, que detenta el

ejercicio del poder poltico; con las restricciones que a su ejercicio le impone el
derecho internacional pblico. Es una sociedad jurdicamente organizada,
establecida en un territorio determinado, con un poder de mando originario;
estructurado para el logro de los fines que lo motivan, y limitado por normas del
derecho internacional pblico. Este tiene fines que debe de cumplir y que justifican
su existencia. Tiene el Estado elementos externos e internos, que ms adelante
abordaremos.
b) Estado de Derecho: Forma de Estado en que se reconocen y tutelan los
derechos pblicos subjetivos de los ciudadanos, mediante el sometimiento de la
Administracin a la ley. Sin perjuicio a que es importante tener en mente que esta
concepcin ha evolucionado hacia el ahora denominado Estado Constitucional de
Derecho. Es la forma de Estado mas difundida en la actualidad. En el Estado de
Derecho, se ubica a la Administracin como esencialmente ejecutiva o
administrativa, encontrando en la ley su fundamento y el lmite de su accin. Es
una Administracin sometida esencialmente al Derecho, entendiendo por este la
suma de normas jurdicas vigentes y positivas que regulan sus competencias; y
aunque est habilitada para dictar reglas generales, reglamentos por Ej., stas
estn subordinadas a la ley. En el Estado legal de Derecho, la administracin (y el
poder judicial) no son ms que la boca de la ley, la dicen o la cumplen, segn el
caso. Esto es producto del excesivo racionalismo de Emmanuel Kant, quien tena
una fe ciega en la razn humana, y para quien el estado surge de la lgica de la
razn, puesto que la gente se ve voluntariamente en forma de estado, porque as
se lo ordena la razn; para quien la ley, por su sola existencia, seria legitima; para
quien todo estado con ordenamiento jurdico, seria estado de derecho y de justicia
formal entre los ciudadanos; bajo el supuesto claro est, que la ley como norma
racional, coincide con los pactos o contratos realizados por los poderes o
derechos de los particulares; el estado no es ms que la forma de la sociedad, y el
derecho no es otra cosa que esa formalizacin.10 Como dijimos anteriormente,
10

Gonzlez Casanova, Jos Antonio; Teora del Estado y Derecho Constitucional, Editorial
Vincens-Vives, 2. Edicin revisada, Pgs.112 y sig. Barcelona, Espaa, 1982.

Tomas Hobbes y Jean Jacobo Rousseau, son los mximos exponentes del
contractualismo social, para quienes el Estado es producto de un contrato o
acuerdo social, pero parten de supuestos diferentes; as Hobbes parte de la
expresin que el hombre es el lobo del hombre, y da origen a lo que despus se
llamo Estado Absolutista; en cambio Rousseau parte de considerar al hombre
como noble por naturaleza, quien decide ceder los derechos a cambio de
seguridad, fundamenta el llamado estado liberal. Para Hobbes, el pacto era de
sumisin, la sociedad civil se someta a una forma particular de gobierno civil; pero
para Rousseau, el pacto era de unin, basado en la aceptacin de las decisiones
tomadas por las mayoras, que cada uno de nosotros pone en comn su persona y
todo su poder bajo la direccin suprema de la voluntad general, considerndose
cada miembro como parte indivisible del todo.11
El poder de imperium o poltico del Estado, tambin llamado poder pblico o poder
esttico, es uno y nico. La divisin de poderes no es sino la distribucin del poder
esttico entre distintos centros o complejos orgnicos para el ejercicio preferente,
por parte de cada uno de ellos, de determinada funcin, todas ellas destinadas al
cumplimiento de los cometidos o fines estatales. Pero los que estn separados o
divididos son esos centros, llamados rganos, no el poder. Es importante tener
presente que segn nuestra constitucin, el poder pblico esta y surge del pueblo,
y los funcionarios que lo ejercen, lo hacen en representacin de este, y no tienen
ms atribuciones que las que les de la misma constitucin y las leyes.

12

Debemos

adems de considerar que las estructuras del gobierno sean diseadas de tal
manera que no sean la mera expresin de la ley o del derecho, sino que sean
intrpretes de esta y de la constitucin, apelando ms a los principios bsicos de
convivencia social que al texto literal de la norma; cuando la administracin pblica
(y dems estructuras formales del poder) haga esto, pasaremos del estado legal
de derecho, al estado constitucional de derecho.

11

Racionero Carmona Francisco, temas de Derecho Administrativo I, 1. Edicin, Consejo

Nacional de la Judicatura, Escuela de Capacitacin Judicial; San Salvador, El Salvador, pg. 18,
ao 2004.
12
Constitucin de la Repblica de El Salvador, 1983, reformada; Art. 86.

Son caractersticas de un Estado de Derecho: el imperio de la ley, la divisin de

poderes o separacin de funciones, el reconocimiento de los derechos y libertades
fundamentales, y el sometimiento de la administracin a la legalidad.

13

Afirma la Sala de lo Contencioso Administrativa de nuestra Corte Suprema de

Justicia, que en un Estado de Derecho, el administrado de ninguna manera
debe de estar sujeto a procedimientos de la administracin que linden con la
arbitrariedad; si bien es cierto que los procedimientos administrativos no revisten
las formalidades del proceso judicial, no es menos cierto que hay ciertos principios
jurdicos fundamentales, de los cuales no cabe prescindir.14 Lo que implica que no
puede la administracin y sobre la base de la practicidad de su actuacin,
irrespetar la norma que la rige. Resolucin en la que se destaca el principio de
informalidad de la actuacin administrativa del Estado.
Se deben adems de considerar los tipos de estados, veamos algunos:
c) Tipos de Estado:
1) Segn la complejidad de sus estructuras o identidad poltica; los estados
pueden ser Unitarios o simples: Existe un solo ordenamiento jurdico, y una sola
estructura orgnica o gubernamental; sin perjuicio a que polticamente se organice
en Departamentos, municipios, y mas, Ej. El Salvador; Compuestos o Federales:
Hay una coexistencia de ordenamientos jurdicos y de estructuras gubernativas;
son expresin de la asociatividad de los Estados, plasmada o pactada en una
constitucin; pero siempre conservando identidad poltica y social, e incluso su
propia constitucin; por ello se dice que coexisten dos ordenamientos jurdicos: el
federal y el nacional; y dos expresiones orgnicas del poder; Gobierno federal y
gobierno nacional. El sujeto de Derecho internacional es el Estado Federal, que es
quien representa a los estados nacionales que lo integran; lo anterior es
importante para efectos de responsabilidad internacional, pero internamente, cada
13

Livano Chorro, Jos Gerardo; Principios del Derecho Administrativo Sancionador; Revista
Divulgacin Jurdica, ao IV, numero 1; Unidad Tcnica Ejecutiva; San Salvador, El Salvador; Pg.
30. Ao1997
14
Sala de lo contencioso administrativo, Corte Suprema de Justicia de El Salvador; sentencia
dictada el 30 de enero de 1995; ref. 37-P-89.

estado es responsable ante los administrados por las decisiones que adopten. En
algunas latitudes se habla de Federacin y de provincias; estas ltimas ejercen el
poder que no han delegado a la Federacin; as pues, se reservan la facultad de
dictar leyes de orden administrativo. Si aplicamos est a nuestro caso, y
consideramos la existencia de entes autnomos, como los municipios, Art. 204
Cn., podramos creer que nuestro Estado no es cien por ciento unitario, pues los
municipios funcionan y son vistos como pequeas ciudades estados, por la
definicin y funciones que a estos les asigna el Cdigo Municipal en los Art. 2, 4, y
20 del mismo; pero no sera una conclusin correcta en el marco de la teora del
Estado.
En varios momentos de nuestra historia (1824, 1898, y 1921), El Salvador fue
miembro de la Federacin Centro Americana de Estados;15 e incluso, aun
conserva ese nimo integracionista plasmado en el Art. 89 de nuestra constitucin
de la republica.16 Adems existen las confederaciones de estados, que surgen de
acuerdos o tratados intencionales, y donde cada estado miembro conserva su
plena identidad poltica, e incluso dentro de estas pueden co existir las
federaciones de estados.
Repblicas o monarquas: Son republicas, aquellos estados que se constituyen
sobre la premisa de que el soberano es el pueblo, y que los funcionarios son solo
sus delegados o representantes; en donde se habla del gobierno de todos. Las
monarquas, que a su vez pueden tener diversas modalidades, son estados que
ven a una persona como titular de la soberana, y los dems ciudadanos (si es que
lo son) se les consideran sbditos.
d) Elementos del Estado: Por Elementos del Estado hay que entender que son los
ingredientes o componentes que al reunirlos integran lo que antes he llamado
Estado. Veamos cada uno de ellos.
1) Poblacin: Es el elemento humano que est vinculado material o
espiritualmente con el Estado. Al respecto, se debe distinguir entre:
15

Las Constituciones de la Republica Federal de Centro Amrica, tomo I; publicacin especial de

la CSJ y del Ministerio Publico, editorial unidad tcnica ejecutiva, proyecto de reforma judicial;
1993.
16
Constitucin de La Republica de El Salvador, 1983, Reformada.

a) Habitantes: Son los que residen dentro del territorio (en sus diversas
modalidades), sin considerar si son o no nacionales; pues lo que importa es su
arraiga o domicilio real en el territorio del mismo.
b) Pueblo: Concepto ms restringido, ya que se refiere a la parte de la poblacin
que es nacional del Estado, independientemente de si residen o no dentro del
territorio. Existe entonces un pueblo originario, y otro naturalizado, segn el tipo de
nacionalidad que se ostente.
c) Ciudadanos: Personas naturales nacionales y vinculadas polticamente con el
Estado, habilitados para ejercer derechos y cumplir deberes polticos. Vale la
pena leer los arts. 71 y siguientes de la Cn. Termino que se relaciona
estrechamente con el llamado cuerpo electoral, que no son ms que los
ciudadanos empadronados para el ejercicio activo o pasivo de los derechos
polticos, Art. 8 Cdigo Electoral. Es importante tener en cuenta que puede una
persona estar suspendida en el goce de sus derechos polticos o de ciudadana,
en cuyo caso no formara parte del cuerpo electoral, pero si de los ciudadanos.
En cuanto este elemento, debemos de tener presente la visin humanista que
sobre el Estado plantea el Art. 1 de nuestra constitucin, para entender o
comprender, que toda la actuacin de la administracin debe de estar basada en
los principios pro homine y pro librtate, puesto que la persona humana es el
origen y el fin de la actividad del Estado. Este elemento (pueblo) es el soberano, y
el gobierno del Estado, la ejerce en su nombre.

Principios de los que se

desprende que la administracin debe de abandonar la literalidad de la norma,

cuando con su aplicacin se vaya en contra del inters de la poblacin.
2) Territorio: Es elemento material geogrfico o espacial de validez de la norma.
En nuestro caso comprende: el suelo, el subsuelo, el espacio areo, el mar
continental, el mar adyacente y la plataforma submarina; etc.17 Es el elemento
material sobre el cual se asienta la poblacin y su gobierno. Este tiene sus propias
caractersticas y clasificaciones, las que no abordaremos, por no ser ese el objeto
de esta gua, y solo diremos que es nico, indivisible e irreductible.

17

Art. 84 de la Constitucin de la Republica de El Salvador, 1983, Reformada.

3) Poder Poltico o de imperium. Energa, capacidad o fuerza necesaria con que

cuenta el Estado para llevar a cabo sus objetivos. La finalidad del Estado,
especialmente de la administracin publica, es la realizacin de objetivos
comunitarios o generales. El ejercicio del poder ser legtimo si el bien que se
persigue es el bien comn; es decir que una orden para ser legtima (adems de
emanar formalmente del rgano competente) debe serlo en su sustancia. Vale la
pena leer los arts. 83 y siguientes de la Cn. de la Republica.
4) Gobierno: Conjunto de rganos (fundamentales o no) que ejercen el poder
poltico (por medio de los funcionarios que estn al frente de ellos), para el
cumplimiento de las funciones del Estado. Algunos autores no comparten la idea
de que este sea un elemento, y lo ven como expresin del poder poltico; con lo
que se podramos estar de acuerdo con solo hacer una lectura comprensiva de las
disposiciones constitucionales que lo regulan. Segn el Art. 85 Cn., este tiene
caracteres importantes, como el ser republicano, democrtico, y representativo; a
las que debemos de agregarle, presidencialista y alternativo. 18 Republicano por
que el estado o la llamada administracin publica es de todos; democrtico, por
que el titular del poder es el pueblo, y este participa directa o indirectamente;
representativo, por que los funcionarios son delegados del pueblo; representativo,
por que quienes lo ejercen el poder, lo ejercen por mandato del soberano;
presidencialista, por que el titular del poder ejecutivo es un presidente y no un
primer ministro; y alternativo, por que quien ejerce los cargos del gobierno lo hace
durante un periodo determinado, vencido el cual, o es restringidamente reelegible
u otro asume su lugar. Gobierno que debe de actuar con una alta dosis de
moralidad, transparencia, y publicidad; a fin de que los administrados, vean
legitimado el ejercicio del poder.
5) Fines: Para nuestro caso, estos estn planteados en el Art.1 de la Constitucin
de la Republica, y son: Alcanzar la seguridad jurdica, el bien comn, y la justicia
social.- Leyendo otras constituciones (sin pretender hacer un anlisis de derecho
comparado), vemos por ej. que la Constitucin del Ecuador, en el art. 1 afirma que
la soberana radica en el pueblo, cuya voluntad es el fundamento de la
18

Constitucin de la Repblica de El Salvador, 1983; reformada, Art. 88.

autoridad19 significa que las autoridades ecuatorianas ejercern sus funciones

orientadas a satisfacer el deseo o necesidad de los ciudadanos; ah est el fin del
estado ecuatoriano. Tambin hemos ledo la actual constitucin cubana, y en su
Art. uno leemos que el estado cubano est organizado para el bien de todos, para
el disfrute de la libertad poltica, la justicia social, el bienestar colectivo e
individual,20; significa que el fin o los fines de este estado es el bien comn o
bien de todos. Asimismo, adems hemos ledo la constitucin de la Republica
Dominicana, y en su Art. 2 leemos que la soberana nacional corresponde al
pueblo, de quien emanan todos los poderes del estado, 21; se advierte tambin
que tiene por fin satisfacer las necesidades del pueblo.
El Estado, en el afn de alcanzar sus fines (expresados en el Art. 1 Cn. nuestra),
se organiza de tal forma que procura ejercer sus funciones, organizacin que hace
siguiendo uno o ms sistemas de organizacin administrativa, en los que
encuentra los criterios que le facilitan el ejercicio de sus competencias, y alcanzar
as sus fines.
e) Criterios de clasificacin de las funciones del Estado:
1) Orgnico o subjetivo: Ve a la funcin de acuerdo con el rgano que la cumple.
El estudio de las funciones bajo este criterio se relaciona con la teora de la
divisin de poderes expuesta por Montesquieu; para quien por ejemplo una
funcin es legislativa por el solo hecho de ejecutarla la asamblea legislativa, Art.
131 Cn.; es ejecutiva por ser realizada por el rgano ejecutivo, Arts. 167 y 168
Cn.; y ser judicial por que la ejecuta el rgano judicial, Art. 182 Cn. Criterio que
es insuficiente, pues deja fuera a otro tipo de funciones que el Estado moderno
ahora realiza.
2) Material, objetivo o funcional: Considera el contenido del acto o funcin, sin
reparar en el rgano que lo cumple o ejerce. Es el que debe aplicarse al derecho
administrativo, para no dejar fuera los rolles administrativos cumplidos por la
Administracin Pblica, ya que hay actividad materialmente administrativa en el
19

Constitucin de la Republica de Ecuador, del ao 2008.

Constitucin de la Republica de Cuba del ao 1999.
21
Constitucin de la Republica Dominicana, del 25 de Julio de 2002.
20

10

Poder Legislativo, en el Poder Judicial y en los entes pblicos no estatales. Los

entes pblicos no estatales tienen potestades de poder poltico por delegacin del
Estado (Ej., las sanciones aplicadas a los profesionales por los respectivos
Consejos

Profesionales,

son

procedimientos

pertenecientes

al

derecho

administrativo).
f) Funciones del Estado desde el punto de vista material:
1) Ejecutiva o administrativa: Es la funcin del Estado que se ocupa de la
satisfaccin de los intereses comunitarios impostergables o esenciales. Es la
funcin ms amplia que se utiliza en la esfera estatal y es la funcin principal del
rgano Ejecutivo. Funcin que se lleva acabo atravs de la actividad
administrativa, que es prctica, concreta y permanente; aqu es donde
encontramos el derecho administrativo puro. Practica, por que en ella est ausente
el formalismo; concreta, porque es expresada en hechos o actos especficos; y
permanente, por que no se puede interrumpir, sin perjuicio a que si admite
programacin.
2) Legislativa o normativa: La que se ocupa del dictado de las leyes, que son
normas jurdicas de alcance general, de cumplimiento obligatorio y dirigidas a un
nmero indeterminado o determinable de personas. Las que pueden ser auto
aplicativas o heteroaplicativas, las primeras surten efectos desde su promulgacin,
en cambio las segundas, requieren de actos posteriores de aplicacin por parte de
alguna autoridad para que se produzcan las consecuencias jurdicas. Implica
crear, reformar, interpretar y derogar leyes. Es la funcin principal del rgano
Legislativo, as lo establecen los Arts. 121 y 131 Ord. 5. Cn.
3) Jurisdiccional o judicial: La que se ocupa de resolver una controversia
jurdica entre dos partes con intereses contrapuestos, imponiendo una decisin a
las mismas con fuerza de verdad legal. La actividad judicial contina y completa la
legislativa; en tanto aplica lo que la primera ha dispuesto. Mientras que la
legislacin establece un ordenamiento jurdico, la justicia asegura su conservacin
y observancia. Esta funcin se ejerce respecto de actos concretos, en los cuales la
ley ha sido violada o se pretende que lo haya sido. Es la funcin del poder u
rgano judicial, Art. 172 Cn. Funcin que adems de dirimir controversias, declara
11

u homologa situaciones determinadas; lo que comnmente es conocida como

jurisdiccin voluntaria; misma que excepcionalmente delega en los notarios, o en
profesionales representantes de la sociedad civil, como sera el arbitraje, a fin de
democratizar y agilizar la administracin de justicia.
4) Contralor o de fiscalizacin: A partir de la reforma constitucional de 1992 se
han creado rganos que slo tienen funciones de control, tales como la Corte de
Cuentas de la Republica; ombus man o Defensor del Pueblo, llamado entre
nosotros Procuradura para la Defensa de los Derechos Humanos, diferentes
sper intendencias, la defensora del consumidor; etc. Otros organismos ejercen
funciones de control por delegacin del poder estatal, estos organismos tienen
poder de polica, que es una funcin administrativa.
5) Gubernativa o Poltica: Referida a las decisiones polticas o gubernativas que
le competen a las ms altas autoridades de la nacin, y que generalmente no est
sujeta a control jurisdiccional; salvo en los llamados elementos reglados que
deben de concurrir en los actos por medio de los cuales se manifiesta. En
palabras del administrativista Roberto Dromi, es la actividad estatal discrecional
sin lmites jurdicos; es realizada en ejecucin de una directa atribucin
constitucional por motivos de oportunidad, merito o conveniencia, fundada en
razones de seguridad, orden y defensa de la propia comunidad poltica. Consiste
en fijar las grandes directrices de la orientacin poltica, mediante la gestin de
asuntos que afectan los intereses vitales de la comunidad, respecto de su
seguridad interna, relaciones internacionales y relaciones nter orgnicas o entre
poderes.22 Puede ser ejecutada solo por el rgano ejecutivo o el legislativo, no
por el jurisdiccional; dicha funcin se exterioriza por medio de actos polticos o de
gobierno. En el caso que en el ejercicio de esta funcin se lesionen derechos de
los administrados, cabe la posibilidad de impugnar los actos (solo en sus
elementos reglados) por medio de los cuales se exterioriza.

22

Dromi, Roberto; Derecho Administrativo, Sptima Edicin Actualizada, 1998, Buenos Aires,
Argentina.

12

Las anteriores funciones, son ejercidas en mayor o menor medida por los
diferentes rganos del gobierno; sin perjuicio a que a cada uno de ellos le competa
fundamentalmente ejercer una en particular; para el caso, de la lectura de los arts.
131 y 168, podemos concluir que tanto el rgano legislativo como el ejecutivo
ejercen a mayor o menor medida las funciones antes apuntadas. Funciones que
una vez ejercidas, y por lo menos siguiendo el criterio formal de determinacin, se
expresan en actos legislativos, actos judiciales (antes llamados condicin, por
estar condicionado a lo que las partes acrediten en el juicio), actos administrativos,
y actos gubernativos o polticos.

Intentamos ahora plantear algunas definiciones de lo que es el Derecho

Administrativo, para luego referirnos a los principales sistemas de organizacin
que la administracin puede adoptar, al acto administrativo como una de las
principales formas de expresin de voluntad de la administracin pblica, al
dominio pblico o suma de bienes que tiene el estado para el logro de sus fines; a
los servidores pblicos (llamado en los textos como funcin pblica), que en
nombre del Estado y gobierno procuran servir a los administrados; a los contratos
administrativos, como otra manera de expresar la voluntad la administracin; etc.
Veamos.
G) DEFINICIONES DE DERECHO ADMINISTRATIVO:

En palabras del profesor Gamero Casado, El Derecho Administrativo surge

propiamente

tras

las

revoluciones

constitucionalistas

del

siglo

XVIII,

especialmente tras la revolucin Francesa de 1789; el fin perseguido por estos

movimientos revolucionarios en relacin con la administracin pblica, es el de
embridad el poder, acabando con su ejercicio desptico mediante dos grandes
mximas o principios: la sujecin de la administracin a la ley y al derecho; y el
control judicial de su actuacin.23 As, se empodera a la administracin pblica de

23

Gamero Casado, Eduardo; El Derecho Administrativo: Avances y desafos, Tema numero 5 de

la Ventana Jurdica Numero 4, publicacin del Consejo Nacional de la Judicatura, San Salvador, El
Salvador; 2004, pg. 54.

13

privilegios exorbitantes, a los que llamaremos potestades, las que se le confieren

con el fin especifico de satisfacer el inters general.
La definicin de esta disciplina pasa por dejar claro el objetivo de ella: Equilibrar el
ejercicio del poder del gobierno, con las libertades o derechos de los
administrados. Canalizar el ejercicio del poder, a favor de los ciudadanos.
Controlar el poder poltico. Por lo que es importante tener en cuenta que tan
abierta es la administracin al franquear en sus leyes mecanismos de control para
que los administrados los ejerzan en contra de ella misma; as se puede
perfectamente vislumbrar que tan democrtico o no es un gobierno, que tan
absolutista o republicano es un estado.- Disciplina que pertenece al llamado
Derecho Pblico, y este es un derecho aplicable a todas las relaciones humanas y
sociales en las cuales el Estado u otro ente pblico entran en juego, observndose
en estas, una relacin de jerarqua y de bsqueda del bien comn, del inters
pblico o social. Desde que una persona nace, hasta que esta muere; se relaciona
con la administracin, en el primer supuesto, cuando hay que inscribirlo o
registrarlo en la administracin (en el registro del estado familiar de los
municipios); y en el segundo, cuando hay que dar cuenta de su deceso, ya sea
para activar beneficios que la misma administracin dar a sus herederos, o para
que estos le sustituyan en su patrimonio.
El Derecho Administrativo es una rama del Derecho Pblico Interno que tiene por
objeto estudiar la organizacin, estructura, composicin y funcionamiento de la
llamada administracin pblica, las relaciones nter e intra orgnicas de esta, y la
vinculacin que con ella tienen los administrados o particulares, con el fin de
satisfacer necesidades pblicas e intereses colectivos, y dotar a los administrados
de los mecanismos de impugnacin o defensa frente a la administracin.
Es la rama de la ciencia del derecho que estudia el complejo de principios y
normas de derecho pblico interno que regulan la organizacin, la actividad de la
administracin pblica y su control.24

24

Diez, Manuel Mara, Manual de Derecho Administrativo, Segunda Edicin, Cap. III, Pg. 47;

14

Es el conjunto de normas y principios de derecho pblico, que regulan la funcin

administrativa, la organizacin y vinculacin interna y externa de las entidades
administrativas, y las relaciones de estas con los administrados.25
Tambin se puede definir como el conjunto de normas jurdicas que regulan la
organizacin y funcionamiento del poder ejecutivo. Para Mauricio Hauriou, es la
rama del derecho pblico que rige la organizacin de la administracin pblica y
de las diversas personas administrativas en las cuales aquella se materializa; los
poderes y los derechos que poseen dichas personas para manejar los servicios
pblicos; el ejercicio de tales poderes y derechos, el procedimiento de accin de
oficio segn la prerrogativa especial, y las consecuencias contenciosas que le
sigan.26
Para autores como Gastn Jeze, Rogerd Bonard y Len Duguit (ambos
Franceses), hay coincidencias en concebir el Derecho Administrativo como el
conjunto de normas jurdicas que organizan la prestacin y el control de los
servicios27. Los autores mexicanos Gabino Fraga y Andrs Serra Rojas28,
desarrollan conceptos del Derecho Administrativo, que es necesario resaltar varios
de sus postulados: Segn Fraga, Derecho Administrativo es: la rama del Derecho
Pblico, que regula la actividad del Estado que se realiza en forma de funcin
administrativa29.
El profesor Andrs Serra Rojas, proporciona una definicin de carcter formal del
Derecho Administrativo: El Derecho Administrativo, es una rama del derecho
interno que determina la organizacin

y funcionamiento de la Administracin

Pblica, tanto centralizada como paraestatal30. Autores colombianos como

Gabriel Rojas Arbelez y Orlando Garca Herreros, tambin nos brindan un
Editorial Plus Ultra, Argentina, 1980.
25
Mena Guerra, Ricardo; Gnesis del Derecho Administrativo en El Salvador, Pg. 53; San
Salvador, El Salvador, ao 2005.
26
Bez Martnez, Roberto; Manual de Derecho Administrativo, tema 1; Editorial Trillas, Segunda
Edicin, Mxico, 1995.
27
Garca Herrera, Orlando. Lecciones de Derecho Administrativo, Institucin Universitaria, Sergio
Arboleda. 1994. Bogot, D.C. p. 8.
28
Bez, Martnez Roberto. Manual de Derecho Administrativo Editorial Trillas Mxico 1990. p. 11
29
Fraga, Gabino. Derecho Administrativo. 13eva Edicin. Editorial Porra. Mxico D.F. 1969.
30
Rojas Serra, Andrs. Derecho Administrativo, Editorial Porra, Pg. 133; Mxico. 1983.

15

concepto de Derecho Administrativo, as tenemos, que segn Rojas Arbelez el

Derecho Administrativo es la rama del Derecho interno que estudia la
organizacin y la Actividad de la Administracin Pblica sub ratione legis (bajo la
razn de la ley)31, mientras que Garca Herreros dice que El Estudio y la
estructura de la actividad de la Administracin Pblica forma parte de la temtica
del Derecho Administrativo. Como que l tiene entre su objeto el rgimen jurdico
de esa Administracin y de la funcin administrativa que ella cumple32

Ahora bien, siguiendo a Armando Rizo en su Manual Elemental de Derecho

Administrativo, en el cual expresa que si se entiende el termino Derecho como
conjunto de normas jurdicas; Derecho Administrativo se puede definir como el
conjunto de normas que regulan esencialmente el ejercicio de la funcin
administrativa, es decir, de un lado, la organizacin del Poder y el ejercicio efectivo
de la funcin misma y las relaciones a que da lugar este ejercicio33. El Derecho
Administrativo es esencialmente, y en primer lugar, un conjunto de cosas, de iura
potestades, derechos, facultades, obligaciones, cargas que corresponden a la
Administracin pblica, especficamente en su condicin de Poder pblico y que la
constituyen como tal.34 De lo anterior, se entiende por Derecho administrativo al
conjunto de principios y normas que atribuyen, miden y determinan todas esas
cosas.

En base a lo anterior, definimos al Derecho Administrativo como el conjunto de

conocimientos sistematizados y organizados en normas jurdicas, fenmenos e
instituciones sociales, relativas a la administracin pblica de los Estados, que
regula la organizacin, funcionamiento y atribuciones de la Administracin Pblica
en sus relaciones con los particulares.

31

Rojas Arbelez, Gabriel. El Espritu del Derecho Administrativo. Editorial Temis, pg. 11; Bogot,
Colombia, ao 2001.
32
GARCIA Herrera, Ob. Cit. p. 11.
33
Rizo Oyanguren, Armando; Manual Elemental de Derecho Administrativo. Len, Nicaragua.
Universidad Autnoma de Nicaragua, 1991. Pg. 26
34
Universidad de Piura, Facultad de Derecho, Revista marzo 2005, Per. El Concepto De Derecho
Administrativo y sus Caractersticas. Lecciones De Derecho Administrativo, pg. 10.

16

Busca

entonces el

Derecho

Administrativo

regular

la

actuacin

de

la

administracin pblica, establecer sus atribuciones y alcances; as como

establecer los lmites de esta frente a los administrados. Limita el ejercicio del
poder poltico.
En las diversas definiciones que se han mencionado, es comn encontrar en ellas
que esta disciplina est compuesta por principios; dentro de los que sobresalen los
de legalidad, de tutela judicial efectiva, de garanta patrimonial,35 de la divisin de
poderes; claro est, en un Estado Constitucional de Derecho. Con el primer
principio, se postula que la administracin en su totalidad, se someta a la
constitucin, leyes y dems normas jurdicas; que no tiene ms atribuciones que
las sealadas en las normas. El segundo principio, supone una garanta para los
administrados, a fin de que puedan someter a los mecanismos de control judicial
el actuar de la administracin; y el tercero, supone un respeto por el derecho de y
a la propiedad, el que solo seria excepcionalmente afectado por razones de
inters pblico o social.
Presentamos ahora, algunas caractersticas de esta disciplina.
h) Caractersticas del Derecho Administrativo. El derecho administrativo se
caracteriza por ser:
1) Pblico: Por el tipo de relaciones jurdicas que regula, lo hace asumiendo la
administracin publica supremaca frente a los administrados o particulares; y
adems por que procura alcanzar el inters comn, social o publico.
2) Comn: Es un derecho que, al igual que el derecho civil, es comn a todas las
dems actividades de la administracin, (municipales, aduaneras, tributarias, etc.)
y sus principios son aplicables a todas esas materias.
3) Autnomo: Es una rama autnoma del Derecho Pblico, pues tiene sus
propios principios generales, instituciones y mtodo de estudio; se autoabastece;
es decir, es un sistema jurdico autnomo paralelo al derecho privado.
4) Local: Es un derecho de naturaleza local o interna, porque tiene que ver con la
35

Santamara Pastor, Juan Alfonso; Principios de Derecho Administrativo, volumen I, editorial

Centro de Estudios Ramn Areces S.A., pgs. 86 y sgtes. Madrid, Espaa, ao 2002.

17

organizacin poltica en nuestro pas; es decir que habr un derecho

administrativo provincial y un derecho administrativo nacional; sus normas tienen
como mbito espacial de validez, el territorio del Estado. As, cumpliendo con lo
dispuesto por el artculo 204 de la CNA cada municipio o provincia dicta sus
propias normas administrativas.
5) Exorbitante: Excede la rbita del derecho privado, porque donde hay una
organizacin estatal hay derecho administrativo. No hay plano de igualdad entre
partes, ya que una de ellas es el Estado, el municipio, u otro ente publico; que
tiene facultades de poder pblico frente al particular o administrado.
6) En constante evolucin y desarrollo: Incluso se suele decir de el, que aun
esta en formacin; no obstante lo anterior, ha producido ya otras ramas del
derecho pblico, como el derecho tributario, municipal, de consumidores, etc. La
evolucin entonces es una caracterstica que le permite adaptarse a la realidad
que ella misma regula.
Se suelen agregar como caractersticas,36 las siguientes: Auto tutela declarativa y
ejecutiva, ser tutor o garantizador de los intereses pblicos, tiene por objeto la
proteccin de derecho e intereses legtimos, entre otras.

Esta disciplina del derecho, no obstante ser autnoma, al igual que las dems, se
relaciona con las otras ramas del derecho, y con otras ciencias no normativas;
veamos algunas.
I) RELACIONES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO CON OTRAS RAMAS DEL DERECHO:

1) Con el Derecho Constitucional: El derecho constitucional comprende las

normas que regulan la estructura u organizacin jurdico-poltica primaria del
Estado. Las normas del derecho administrativo tratan de la actividad o funciones
que se desarrolla dentro de los rganos del Gobierno (por ejemplo, la llamada
parte orgnica de la constitucin, desde el Art. 150 de la CN, se desarrolla el
36

Ayala, Jos Mara; y otros, Manual de Justicia Administrativa, 1. Edicin, Consejo Nacional de la
Judicatura de El Salvador, Escuela de Capacitacin Judicial, San Salvador, El Salvador; 2003, pg.
34.

18

rgano ejecutivo, y determina sus principales funciones). Las normas de derecho

administrativo son creadas por el legislador y/o funcionario de la administracin,
dentro de los lmites de la norma constitucional. Por ello se afirma que esta es una
relacin de subordinacin del Derecho Administrativo al Derecho Constitucional.
2) Con el Derecho Penal: Se relaciona principalmente con el Derecho
Administrativo por el concepto de sancin, tpico del derecho penal. Adems,
existe el derecho administrativo disciplinario, que se aplica en lo interno de la
Administracin, puesto que son sanciones que el superior jerrquico impone al
inferior por faltas disciplinarias que comete; y tambin por el denominado derecho
penal administrativo, que es de aplicacin externa a la administracin, pues
permite sancionar al administrado que infringe reglamentaciones administrativas, y
que estn sancionados con multas, y dems. Adems existen en la rbita del
Ministerio de Justicia y Seguridad, organismos de ndole administrativa, como por
ejemplo el Servicio Penitenciario, que funciona auxilindose de este derecho
administrativo. Hay adems normas en el Cdigo Penal, que tutelan a la
administracin pblica, sus bienes, servicios, etc., Art. 320 y siguientes del Cdigo
Penal. Es entonces una relacin de tutela o proteccin y de colaboracin de este
derecho para con el administrativo
3) Con el Derecho Financiero: El derecho financiero regula la actividad financiera
del Estado referente a la recaudacin, gestin y disposicin de los medios o
recursos econmicos necesarios para el cumplimiento de la misin de ste. Las
relaciones entre el derecho administrativo y el financiero son inmediatas y
contiguas. Ello es as porque las funciones y modos de aplicacin de las normas
financieras son esencialmente administrativos; por ejemplo, las circulares del
Banco Central de Reserva son de naturaleza administrativa. La administracin
publica, para funcionar necesita recursos econmicos, los cuales procura y recibe
de las instituciones financieras y fiscales del Estado.
4) Con el Derecho Procesal: El derecho procesal es la rama del Derecho que se
ocupa de las formalidades que deben cumplirse en todo proceso. Procura
instrumentalizar los mecanismos por medio de los cuales las partes pleiteen, a fin
de garantizarles el respeto de sus garantas o derechos. Estudia el proceso, su
19

naturaleza, las partes, pretensiones, pruebas, etc. Hay instituciones que son
reguladas por el derecho procesal y que son adoptadas por el derecho
administrativo. El derecho administrativo crea sus normas, pero el derecho
procesal le es supletorio, Ej. La expropiacin (institucin administrativa) para ser
ejecutada, la administracin debe de seguir un proceso, Art. 138 y Sgtes. C. Mpal.
En lo relativo al derecho administrativo sancionador, se deben de observar
principios y garantas procesales.
5) Con el Derecho Municipal: El Derecho Municipal, no es ms que derecho
administrativo puro aplicado a un mbito particular o especializado: El comunal o
Municipal; bsicamente desarrolla el sistema de organizacin administrativa de la
descentralizacin territorial. Del derecho administrativo ha surgido, le nutre de
forma importante. Tienen una relacin de dependencia. Coinciden en el tema de
los

sistemas

de

organizacin

administrativa,

especficamente

en

la

descentralizacin territorial.
6) Con el Derecho Civil: Existen instituciones de el que son aplicables en el
Derecho Administrativo, tales como los conceptos de capacidad, persona jurdica,
persona fsica; o simplemente toma instituciones o temas de este derecho que le
son tiles para su desarrollo, como los modos de adquirir, los bienes, contratos,
etc. Es una relacin de colaboracin.
7) Con el Derecho Comercial o mercantil: Disciplina referida al comerciante
social e individual, y a los actos que estos realizan. Las sociedades (son
comerciantes sociales) en las que el Estado u otro ente pblico forman parte,
responden al concepto de sociedad annima principalmente; as se regula para el
caso a las llamadas sociedades de economa mixta. Tambin en materia de
contratacin, cuando se refiere al mercado burstil como forma de seleccin del co
contratante; o a la emisin de bonos u otra clase de titulo valor con fines de
recaudar fondos. Tambin el Derecho Administrativo por medio de la
administracin, especficamente a travs de diversas sper intendencias, ejerce
control sobre los sujetos del comercio; o les da seguridad jurdica por medio de el
Registro de Comercio.

20

8) Con el Derecho Ambiental: Este Derecho se encarga generalmente de

establecer los principios e instituciones (orgnica y normativamente hablando)
referidas a la proteccin del ambiente y los recursos naturales; por Ej. La ley de
minera establece que la propiedad originaria de las minas es del Estado,
consecuencia del Art. 103 inciso 3. Cn., quien le que otorga a los particulares por
medio de la Direccin General de Minas e Hidrocarburos (dependencia del
Ministerio de Economa, parte del rgano ejecutivo, y este de la administracin
publica) su exploracin o explotacin por medio de concesiones o permisos.Incluso como parte del rgano ejecutivo esta el Ministerio del Ambiente y
Recursos Naturales, que en el ejercicio de sus funciones aplica el Derecho
Ambiental.
9) Con el Derecho Internacional: Ante la creciente actividad comercial entre
estados, se hace necesario que las administraciones de cada una de ellos, se
vean obligadas a tener en cuenta las normas del Derecho Internacional, ya sea
para la resolucin de controversias, o para la regulacin particular de la actividad
de intercambio.

Lo anterior es solo para ilustrar algunas de las disciplinas normativas publicas o

privadas con las que se relaciona el derecho administrativo, pero no son solo
estas con las que se vincula.- Adems se relacionas con otras ramas del saber no
normativas, como con la economa, la poltica, la sociologa, filosofa, etc.
Con la Economa: Si la economa es (en su clsica concepcin) la ciencia que
estudia la produccin, distribucin y consumo; aporta importante informacin a la
administracin para que regule e incentive ciertas reas o sectores de la
economa; si la economa de una nacin es saludable; la economa o presupuesto
de la administracin tambin lo ser. Con la poltica: Entendiendo la poltica como
la ciencia que estudia el ascenso y mantenimiento en el poder poltico; el derecho
administrativo se apoya en esta, para organizar su ejercicio. O si entendemos a la
poltica como el arte de servir, aplicada por la administracin seria; sirviendo al
bien comn. Con la Sociologa: Considerando que esta ciencia estudia al hombre
21

en sociedad, las relaciones de este en las distintas estructuras sociales; la

administracin debe de tenerla como referente para orientar el ejercicio de
determinadas funciones o polticas a favor o hacia ciertos grupos o sectores
sociales. Relaciones que la doctrina llama de subordinacin, colaboracin, de
proteccin, etc.
Este derecho tiene una diversidad de fuentes, tema que es comn al estudio de
cualquier rama del derecho, salvo que en este caso particular, la relevancia o
preferencia normativa de unas no es la mima en todas las disciplinas; veamos
algunas de estas.
J) CLASIFICACIN DE LAS FUENTES

1) Reales o formales:
Reales o materiales: Atienden a la naturaleza de la fuente, sin necesidad de que
sea una norma jurdica; como los hechos o acontecimientos que motivan su
aparicin. Formales: Normas jurdicas generales y abstractas, de indistinta
jerarqua o autoridad; como la misma CN., la, ley, los reglamentos, ordenanzas,
etc., que generan el aparecimiento de otras normas.
2) Directas o indirectas:
Directas: Las que sin el auxilio de otros hechos o normas, motivan el
aparecimiento de doctrinas, principios o normas jurdicas administrativas.
Indirectas: Las que requieren del auxilio o concurrencia de otras normas o
hechos, para producir una doctrina, principio o norma administrativa; como la
jurisprudencia, los dictmenes de comisiones, etc.
3) Mediatas o inmediatas:
Mediatas: Doctrina, jurisprudencia, costumbre, principios generales del derecho,
tratados

internacionales.

Inmediatas:

Leyes

dems

normas

jurdicas

administrativas.
Lo anterior, hace necesario que plantee la jerarqua u orden de preferencia de las
normas administrativas, lo que en la doctrina kelseniana se denominara la
pirmide de Hans Kelsen, misma que puede tener como base a la ms general y
abstracta, y en su cspide a la ms particular o especifica; o puede plantearse
22

esta pirmide de forma invertida; teniendo en la cspide a la norma mas general y

abstracta, y en la base a la mas especifica o particular, veamos:
ORDEN

O PRELACIN DE LAS LEYES

1) Constitucin de la Republica, Art. 246 Cn.,

2) Tratados internacionales, 144 Cn.,
3) Leyes (en su sentido formal), Art. 144 Cn., y arts. 1 al 51 del Cdigo civil;
4) Decretos-leyes, los que formalmente son decretos, y materialmente leyes;
5) Reglamentos, Art. 168 Ord. 14 Cn. (debiendo de tener especial cuidado de
estar hablando de los llamados reglamentos de ejecucin, puesto que hay
autnomos o independientes, que tienen igual jerarqua que la ley, Art. 131
Ord. 1, y 167 Ord. 1. Cn., de urgencia y necesidad, delegados; internos y
externos),
6) Ordenanzas municipales, Art. 204 Ord. 5. y 32 C. Municipal;
7) Reglamentos locales, instructivos y circulares; Art. 204 Ord., 5. Cn., y 33 C.
Municipal;
8) Contratos, actos y hechos administrativos, sobre los cuales volver ms
adelante.
Lo anterior responde a una visin positivista del Derecho Administrativo.
No se debe de dejar de lado la jurisprudencia, misma que no hay que confundir
con la llamada doctrina legal (Art. 3 Ord. 1. de la Ley de Casacin ya derogada
por el Cdigo Procesal Civil y Mercantil-); la que estar relacionada con la
jerarqua del rgano que la dicta, as ser su jerarqua; por Ej. Si la sala de lo
constitucional declara inconstitucional una ley relativa a la administracin publica,
claro esta que se deber de atender la jurisprudencia o resolucin antes que la
ley; se vuelve interesante cuando la resolucin jurisprudencial procede de
tribunales internacionales, ya sean universales o regionales de los que El Salvador
forme parte, puesto que se torna contradictorio su anlisis, unos dirn que incluso
la jurisprudencia podra estar por encima de la constitucin nacional (Art. 27 de la
Convencin de Viena sobre el Derecho de los Tratados, de 1969), otros dirn que
solo sobre las leyes; un ejemplo de esto es la sentencia que la Corte Inter
Americana de Derechos Humanos dictara en el caso hermanitas Serrano Cruz
23

versus el Estado de El Salvador, que obligo entre otras instituciones de la

administracin pblica a realizar ciertas acciones orientadas a resarcir los
derechos violados.37 Tambin en matara de fomento o proteccin a la inversin
extranjera, aparece el arbitraje internacional, y ah los tratados se vuelven la
principal fuente normativa que deben observar para dirimir controversias
comerciales.
Tambin se debe de tener en cuenta la costumbre administrativa como fuente de
esta

disciplina,

misma

que

obviamente

ser

supletoria

las

normas

administrativas, y no faltara quien sostenga que esta no es fuente de este

derecho; pero que si una norma existe y no es acatada por los administrados, y
estos se comportan en sentido contrario a la norma, estaramos en presencia de
una norma vigente pero no positiva. Adems se debe de considerar la doctrina
legal como fuente de este derecho, a ella se refiere el art. 5 del Cdigo
Tributario.38

Habiendo planteado ya el orden normativo que se debe de observar en el derecho

administrativo, pasamos a plantear en breve lo concerniente a los sujetos que se
relacionan con la administracin publica; veamos:
K) SUJETOS EN LA ADMINISTRACIN PBLICA:

1) Persona: Todo ente o sujeto capaz o susceptible de adquirir derechos y

contraer obligaciones. Hay personas de existencia visible y personas de existencia
ideal; lo que genera la clsica clasificacin de personas naturales y personas
jurdicas; vanse los arts. 52 y siguientes del cdigo civil.
2) Persona jurdica: Es una creacin artificial; es el sujeto de derechos y
obligaciones que no es persona fsica; es distinta a la persona de cada uno de sus
componentes. Las personas jurdicas pueden ser: Pblicas o Privadas; existen
entonces diversas normas que desarrollan su constitucin y funcionamiento, es
37

Hermanas Serrano Cruz vs. El Salvador, Corte IDH, Sentencia de Excepciones Preliminares, 23
de noviembre de 2004; Corte Inter Americana de Derechos Humanos.
38

Merece la pena leer, sobre el tema fuentes del Derecho Administrativo, la obra del Dr. Ricardo
Mena Guerra, titulada Una aproximacin a las fuentes en el Derecho Administrativo, en el que
aborda magistralmente el mismo.

24

ilustrativa la definicin que de comerciante social da el Art. 17 Inc. 2. del Cdigo

de Comercio; y los arts. 540 y siguientes del Cdigo civil, que presentan una
interesante clasificacin.
3) Criterios de diferenciacin: Las personas jurdicas privadas se rigen por el
derecho privado. Las personas jurdicas pblicas por el derecho pblico. Tambin
se diferencian por sus fines. Art. 542 C.C.
Las personas jurdicas pblicas estn compuestas por funcionarios y empleados
pblicos, el patrimonio que les sirve para el logro de sus fines, son los fondos
pblicos, que bien pueden estar afectados al fondo general de la nacin, o al de
los municipios, etc., la actividad o actividades que realizan se llevan a cabo por
medio de hechos y actos administrativos, las cuestiones que los involucren y sean
llevadas a la justicia lo sern por ante el fuero contencioso administrativo. Adems
poseen prerrogativas que les devienen del poder pblico, sin perjuicio a que
siempre estn sujetas a fiscalizacin estatal.
Personas jurdicas pblicas
stas pueden ser:
1) No estatales: Municipales, instituciones autnomas, Sociedades de economa
mixta.
2) Estatales: Integrada por la Administracin Pblica central. Las personas
jurdicas pblicas estatales se caracterizan por:
a) Tener un patrimonio mayoritaria o ntegramente estatal, e integrado a la
llamada hacienda pblica, Art. 223 Cn.
b) Por ser de creacin estatal, por medio de:
- Norma constitucional (universidad), o
- Decreto (parques nacionales).
c) Necesitan la asignacin de recursos para poder funcionar.
d) Estn sujetas al control del Estado, control restringido llamado tutela
administrativa.

25

Tema que obviamente est relacionado con los sistemas de organizacin

administrativos, en donde lo retomaremos para una mejor ilustracin.
Se hace tambin necesario, precisar el significado o alcance de algunos trminos
o conceptos de uso frecuente en esta disciplina, tanto en la doctrina, la
jurisprudencia y las normas jurdicas que lo desarrollan; veamos algunos:
L) SOBERANA.

AUTONOMA. AUTARQUA. AUTARCA.

La soberana y la autonoma son conceptos polticos. La autarqua y autarca son

conceptos administrativos. Estos trminos son ms comunes en los estados
federales o compuestos. En el marco de la autonoma, se les da a los entes
autnomos potestad normativa, a nivel Infra legal; es decir, por debajo de la ley.
Soberana: El Estado Nacional o federal, no reconoce ningn otro poder superior
a s mismo. Admite excepciones, ya que por ejemplo el Estado Salvadoreo
reconoce que dentro del Sistema de Integracin Centro Americana (SICA) hay un
tribunal (Corte Centro Americana de Justicia) ms alto que la Corte Suprema. la
soberana pertenece al Estado Nacional; y adems somos parte de una serie
importante de organizaciones internacionales de naturaleza supranacional, y/o
tribunales internacionales; en el seno de las cuales, debemos de acatar decisiones
que muy posiblemente vayan en contra de la llamada soberana, por lo que ya no
es raro hablar de crisis de la soberana del Estado.
Autonoma: La entidad autnoma es la que se da sus propias normas y se rige
por ellas; estas normas deben dictarse dentro del marco normativo general dado
por un ente superior, en este caso el Estado. Suelen ser autnomos en algunos
aspectos, como en lo tcnico, lo econmico, lo administrativo, etc. As los
municipios, de acuerdo al Art. 204 de la Constitucin de la Republica, son entes
autnomos porque se dictan sus propias normas, ya sean ordenanzas o
reglamentos; siempre con el afn de que aseguren la buena marcha de la
administracin pblica municipal; en cuyo caso el Gobierno nacional garantizar a
cada municipio el goce y ejercicio pleno de esta autonoma. La autonoma implica
autarqua.

26

Autarqua: Es la capacidad de administrarse a s mismo. La entidad autrquica

recibe la ley de afuera, no se da sus propias normas. Los entes autrquicos nacen
por ley o por decreto y dependen del Estado Nacional (en los estados federales).
Se ubica en la descentralizacin territorial o funcional; confundindose incluso con
este ultimo sistema. La autarqua puede ser:
a) territorial: supone una base geogrfica en la cual el ente desarrolla su actividad
(municipios).
b) funcional o por servicios: supone una diferencia con base tcnica (BCR, LBN,
FSV).
c) Administracin Pblica descentralizada. (autoridades autrquicas).
Autarca: Es la autosuficiencia econmica dada a las provincias. Es la que menos
atribuciones tiene. Es comn en los estados federales, dentro de las llamadas
provincias.

En el ejercicio de estos niveles de descentralizacin, surge la llamada potestad

reglamentaria. Es una herramienta del ordenamiento jurdico existente en todos
los pases. En nuestro pas compete a la Asamblea Legislativa dictar su propio
reglamento, al consejo de ministros dictar el suyo y del consejo de ministros,39 a
los municipios,40 dictar lo reglamentos locales, al presidente de la republica dictar
los de ejecucin, etc.; segn el Art. 168 ordinal 8.de la CN, el Presidente de la
Republica acta como colegislador, al ser el responsable de la promulgacin y
publicacin de las leyes. Los primeros son reglamentos autnomos, y los
segundos de ejecucin. A los autnomos, que se les llama as por estar originados
en una norma de rango o naturaleza constitucional, cuyo rango o jerarqua es igual
al de una ley; a los de ejecucin, porque su propsito es desarrollar una
disposicin, titulo o capitulo de una ley; y los dicta en nuestro caso el presidente
de la republica, segn seala el Art. 168 Ord. 14 de nuestra Constitucin; y como
consecuencia estn jerrquicamente debajo de la ley que desarrollan. Tambin
existen los llamados reglamentos internos, por sus efectos, que no trasciende de
39

Constitucin de la Repblica de El Salvador, reformada, 1983; Art. 131 Ord. 1. y 167 Ord. 1.
Art. 33, Cdigo Municipal de El Salvador, Decreto Legislativo numero 274, D.O. 23, tomo 290;
publicado el 5 de Febrero de 1986.
40

27

la institucin que los dicta, y porque generalmente desarrollan la estructura

orgnica y funcional de alguna institucin pblica; adems en el seno de estos
reglamentos, surgen los que tienen por propsito regular las relaciones laborales
de los servidores pblicos con determinada institucin.
La doctrina tambin contempla los llamados reglamentos de urgencia y necesidad,
y los reglamentos delegados.- Los primeros son los que dicta una institucin que
ordinariamente no es competente, pero que se vuelve tal ante la imposibilidad
material de la institucin formalmente competente; los segundos son los que se
dictan mediando delegacin funcional e institucional. En nuestro caso, los
reglamentos delegados nter institucionalmente hablando, estn prohibidos por
expresa disposicin constitucional;41 y los de urgencia y necesidad, podran ser los
que a va de excepcin se puedan dictar al amparo del Art. 29 de nuestra
Constitucin.M) RGANOS DE LA ADMINISTRACIN PBLICA:

42

Se refiere a las personas o funcionarios, y estructuras gubernamentales

nacionales, municipales, departamentales e institucionales; que actan en nombre
de las entidades que integran a la Administracin Pblica; pueden ser: rgano
Persona u rgano Institucin.
Institucin: rgano Ejecutivo y sus dependencias, Consejo Municipal, Consejo
Superior Universitario, Consejo de Ministros, etc.
Personas: aquellos seres humanos, llamados servidores pblicos, dentro de los
que estn los funcionarios y empleados, atribuyndoles a los primeros poderes de
decisin y de representacin, debiendo como consecuencia responder tanto al
ente que representan como a los administrados sobre quienes ejercen sus
funciones. Volveremos mas adelante con esta idea. Los entes descentralizados
(de la administracin) como toda persona jurdica necesitan para manifestarse de
la concurrencia de rganos institucin u rganos persona, en todo caso, las
41

Constitucin de Repblica de El Salvador, 1983, reformada; art. 86.

Para efectos de una definicin legal, ver Art. 2 de la Ley de la Jurisdiccin Contencioso
Administrativa de la Repblica de El Salvador.
42

28

acciones que estos realicen sern imputables a la persona jurdica de la cual

forman parte.43 En el juicio contencioso administrativo no son demandadas las
personas individualmente consideradas, sino como rgano institucin. En ese
sentido, Miguel Marienhoff hace la distincin entre el rgano persona y el rgano
institucin, sealando que la persona fsica forma parte del rgano institucin, y es
la encargada de actuar y expresar su voluntad por el ente; no es as posible ni
debido confundir al rgano con su titular, y que en el proceso contencioso como se
expreso, la legitimacin pasiva no corresponde al funcionario de turno, sino al
cargo u rgano institucin. Es as que los funcionarios no han sido demandados
en su carcter personal, sino precisamente como funcionarios de la institucin.44
Simples y complejos.
Unipersonales o pluripersonales.
Centrales, descentralizados, y desconcentrados.
Los rganos se clasifican por su:
1) ORIGEN:
a) Constitucional;

los

constituye

atribuye

competencias,

una

norma

constitucional; Art. 86 Cn.

b) Legal: Los crea y atribuye competencias una ley secundaria, dictada por la
asamblea legislativa; normalmente llamadas leyes orgnicas.
2) ESTRUCTURA:
a) Unipersonal: rgano ejecutivo,
b) Colegiado: Compuesto por una pluralidad de personas que puede funcionar
cuando se rene un nmero determinado de miembros (qurum). Ej.: Corte
Suprema de Justicia, Asamblea Legislativa, consejo de ministros, etc.
3) FUNCIONES:
a) Administrativas: Los que tienen por funcin principal la actividad administrativa
del estado,

actividad que se refleja de forma tpica por medio del acto

administrativo; Art. 150 y siguientes de la Cn.;

43

Sala de lo Contencioso Administrativo de la CSJ de El Salvador, sentencia dictada el 11 de

Noviembre de 1998, ref. 120-C-96.
44
Sala de lo Contencioso Administrativo de la CSJ de El Salvador, sentencia del 31 de Octubre de
1997, Ref. 45-V-96

29

b) Jurisdiccional: Acta como juzgado o tribunal, aplica el derecho administrativo

sancionador; Art. 14 Cn.;
c) Legislativas: Crea directamente e indirectamente normas generales y
abstractas, Art. 32 C. Mpal., 168 Ord. 8. Y 14. Cn. por Ej.
d) Poltica o gubernativa: Cuando se expresa en asuntos de trascendencia
gubernamental, social o poltica; Ej. Art. 29 Cn.

La llamada administracin pblica, para el logro de sus fines o ejercicio de sus

competencias, adopta varios sistemas de organizacin, ninguno con pureza plena,
veamos algunos de ellos.
III) SISTEMAS DE ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA:
La administracin del Estado es el centro de la organizacin administrativa, pero
esta se diversifica en una pluralidad de entes dotados o no de personalidad
jurdica propia y distinta de la del estado; debido a las necesidades tcnicas de la
gestin pblica y de la oportunidad de insertar ciertos centros de decisin
perfectamente determinados, a los que se les confa la administracin de
determinados asuntos. Ante la heterogeneidad funcional de las diversas
instituciones, la norma jurdica administrativa distribuye el trabajo o competencias
de estas, sobre la base de los principios de congruencia, de unidad, de eficiencia
y eficacia; garantiza a los administrados las condiciones materiales y legales de la
actividad administrativa, como principio de certeza, y sanciona

la conducta

inapropiada de funcionarios y administrados, como consecuencia del principio de

responsabilidad. A esto es que la doctrina le llama sistema de organizacin,
vemoslos:
1) Centralizacin Administrativa: En este sistema, existe una sola persona
jurdica pblica: el Estado Nacional o Federal, segn sea el caso; en
consecuencia, si los administrados demandan a la administracin, no se
demandar a un rgano sino a aqul por medio de quien lo represente.

La

expresin centralizacin significa reunir o concentrar en relacin a una persona u

rgano el ejercicio de ciertas o determinadas atribuciones; se logra centralizar si
30

se concentra el ejercicio del poder pblico y de direccin, de las competencias

tcnicas, y de la potestad de designacin de los servidores pblicos en un solo
rgano o funcionario. La centralizacin trae aparejada la subordinacin jerrquica
entre los distintos rganos del ente, y la concentracin de funciones o
atribuciones. Destacando en este sistema el principio de jerarqua y de
concentracin. Son rganos de la Administracin Pblica centralizada los
siguientes:
rgano Ejecutivo Nacional, integrado as:
1.- El Presidente, es el Jefe del Gabinete(gobierno) o Consejo de Ministros,
2.- Vicepresidente, sustituye al presidente cuando es el caso;
3.- Dos designados presidenciales, cuya funcin principal es sustituir al que haga
las veces de presidente, a fin de que este rgano no quede sin director;
4.- Ministros, y vice ministros de Estado o de gobierno; titulares de las diferentes
carteras o secretarias de estado o ministerios;
5.- Secretarios presidenciales particulares o especficos,
6.- Dos Comisionados presidenciales,
7.- Direcciones generales de administracin,
8.- Gerencias Generales,
10.- Jefaturas de secciones o de divisiones,
11.- Dems dependencias del rgano ejecutivo.45

En la Administracin Pblica centralizada hay dos principios bsicos: el de

jerarqua y el de competencia. Al interior de ella se dan relaciones nter orgnicas
y mantiene relaciones nter administrativas con la Administracin Pblica
descentralizada. Como consecuencia de los anteriores principios, se manifiestan
en este sistema los siguientes poderes: De nombramiento, de mando, de decisin,
de vigilancia, de revisin, disciplinario, Art. 171 relacionado al 245 Cn.; y de dirimir
competencias; con los que se pretende desarrollar lo establecido en el Art. 162 de
la Cn. Sistema que se resume en una estructura piramidal o de dependencia. Los

45

Constitucin de la Repblica de El Salvador, 1983, reformada; Arts. 131 Ord. 17, 150, y 168
Ord.16.

31

entes centralizados tienen las siguientes caractersticas: 1) Los poderes de

decisin se encuentran concentrados en pocas manos, 2) dichas entidades
guardan entre ellos una relacin de jerarqua debido a que los entes centralizados
no poseen personalidad jurdica propia, sino que comparten la del Estado,
existiendo, por lo tanto una lnea jerrquica que vincula a las dependencias; y 3)
estos entes dependen presupuestariamente del gobierno central.
Se le atribuye a este sistema la bondad de consolidar y extender el poder poltico,
la uniformidad de procedimientos, contribuyendo as a la seguridad y certeza
jurdica; fortalece la regularidad y moralidad administrativa, asegura la prestacin
de ciertos servicios pblicos generales, etc.

Tambin se presentan como

desventajas de este sistema, la lentitud de la administracin en reaccionar para

atender las necesidades pblicas, producto de la lejana que esta mantiene con
los administrados, y del exceso de burcratas que intervienen en los procesos
administrativos.
Estos entes centralizados, tienen las siguientes caractersticas: los poderes de
decisin, se encuentran concentrados en pocas manos; las entidades que se
integran en este sistema, guardan entre ellas una relacin de jerarqua, ya estos
no poseen personalidad jurdica propia, sino que comparten la del Estado; y
adems dependen presupuestariamente del gobierno central.46
2) Descentralizacin Administrativa: Con el afn de acercar la administracin a
los administrados, surge la descentralizacin; misma que puede ser institucional,
por servicios o colaboracin, y territorial. Compuesta por diferentes personas
jurdicas pblicas, a quienes el Estado ha dotada de personalidad jurdica propia,
de

una

estructura

orgnica

independiente,

con

patrimonio

propio,

con

competencias especificas; en virtud de la particular actividad que desarrollan.

sea que el Estado, ante la multiplicidad y heterogeneidad de funciones, les
transfiere ciertas atribuciones, a fin de que las ejerzan con cierta libertad o
independencia de el. El fundamento de este sistema es la especializacin de
46

Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia; sentencia de amparo, ref. 539/2005,

pg. 3, del da 3 de Noviembre de 2005.

32

funciones. La descentralizacin es una situacin de autonoma administrativa y

financiera en que se encuentran algunos entes de derecho pblico creados por la
ley, en el sentido de que gozan de independencia respecto de la administracin
central, pero deben su existencia a un acto de autoridad del Estado, y se hallan
sujetos en diversos aspectos a su fiscalizacin y direccin. Consiste en los
poderes de decisin que se atribuyen a rganos distintos del poder central, con la
nota caracterstica de no encontrarse sometidos a una relacin de jerarqua. Los
entes descentralizados no penden del control de un sujeto superior, tienen
personalidad jurdica propia diferente a la estatal, autonoma financiera y poseen
un fin pblico.47 Es el rgimen administrativo de un ente que parcialmente
administra asuntos especficos, con determinada autonoma e independencia y sin
dejar de formar parte del Estado, el cual no prescinde de su poder pblico
regulador y de la tutela administrativa.

48

El tema de la descentralizacin est

ntimamente vinculada con la idea de autonoma, puesto que se les reconoce

cierto margen de libertades a fin de que se gobiernen libremente, sin perjuicio
claro est, del poder de fiscalizacin que sobre ellas puede el Estado seguir
ejerciendo. Autonoma que puede ser en lo tcnico, administrativo, econmico y/o
normativo; expresiones que obviamente no las tienen todos los entes autnomos,
ni en la misma dimensin o amplitud del aspecto autnomo de que se trata. Le da
al Estado un carcter ms dinmico y ms tcnico, con lo que se cree satisface de
mejor manera las necesidades de la colectividad. En este tipo de administracin
encontramos a los entes autnomos reforzados,

(Ej.: La UES), autnomos

tradicionales, y las sociedades o empresas estatales, sociedades del estado y

sociedades con participacin estatal y/o municipal. Los dems rganos del
gobierno, ejercen sobre este tipo de administracin facultades de control o de
fiscalizacin, aunque no tan intenso como en la Administracin Pblica
centralizada; fiscalizacin que puede ser sobre asuntos de merito, relacionados a
la calidad y/o eficacia de la prestacin descentralizada o concesionada (sobre todo

47

Sala de lo Contencioso Administrativo, CSJ; sentencia dictada el 11 de Septiembre de 1998, ref.

26-I-96.
48
Olivera Toro, Jorge, Manual de Derecho Administrativo, Pg. 289, sptima edicin, editorial
Porra, Mxico, 1997.

33

en la concesin por colaboracin); o de legalidad, es decir, si los entes en la

prestacin de la actividad estn o no cumpliendo la ley y dems normas que le
regulan.
La Administracin Pblica descentralizada mantiene hacia el interior relaciones
intra orgnicas y mantiene relaciones nter administrativas con la centralizada, y
dems entes descentralizados. Como ya expresamos, esta descentralizacin
puede ser territorial o provincial,49 e institucional o por servicios, en el primer
caso puedo citar a los municipios como uno de los mejores referentes; y a la
Administracin Nacional de Acueductos y Alcantarillados, como ejemplo de la
segunda. Tambin existe la llamada descentralizacin por colaboracin o
corporativa, en la que el ente pblico, central o descentralizado, concesiona o
autoriza a uno o varios particulares a realizar actividades que inicialmente le
correspondan a ella, sin que por esto, estas sean entes pblicos, sobre los que
adems el que concede, conserva la potestad de fiscalizacin y/o de ente
regulador; Ej. Sertracen. extendiendo a la ciudadana, licencias y tarjetas de
circulacin de vehculos, en nombre y representacin del Registro Publico de
Vehculos Automotores del Vice Ministerio de Transporte del Ministerio de Obras
Publicas, Transporte, vivienda y Desarrollo Urbano, que es una institucin
centralizada. Misma que requiere de una definicin estratgica de las polticas
que regirn la concesin, una planificacin y programacin del servicio ha
concesionar; a fin de y sobre la base de estos ejercer el control o la fiscalizacin a
que

haya

lugar.

Uno

de

los

elementos

esenciales

de

este

tipo

de

descentralizacin, son los particulares que mediante concesin, permiso o

autorizacin ejecutan o realizan funciones publicas que le corresponde prestar a la
administracin que lo concesin, pero sin formar parte de esta; estn entonces los
particulares concesionados colocados en el lmite del derecho privado con el
pblico. Debe de considerarse que el contrato de concesin de servicio pblico 50
es de atribucin, esto significa que el ente pblico que contrata, transfiere
49

Prez, Pedro Antonio Martin; Manual del Concejal de Madrid, pg. 26 y sgtes.; editorial la
comunidad de Madrid, Espaa; ao 1995.
50
Art. 130 lit. b, y 131 bis de la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administracin
Pblica.

34

atribuciones al particular con quien contrata, y los efectos jurdicos del contrato se
extienden a terceros que no lo han suscrito. Ente que como dije, se queda
controlando el buen desempeo de la concesin, o crea entes autnomos que
regulen el servicio concesionado; ente que lo define el profesor Agustn Gordillo
como una oficina publica estatal (o municipal dira yo) independiente (y autnoma
le agregara) encargada de la vigilancia y supervisin de una actividad de inters
estatal (o municipal), aunque ejercida por los particulares, y con la capacidad de
emitir la regulacin que rige dicha actividad.51 Adems, esta la llamada
descentralizacin originaria o de primer grado, y la derivada o de segundo grado;
la primera es cuando el ente descentralizado ha sido creado directamente del
poder central, y la segunda, es cuando el ente descentralizado es creado por otro
ente descentralizado, por Ej. Los municipios, pueden crear a otros entes
descentralizados, Arts. 11 y siguientes del Cdigo Municipal; a lo que la doctrina
llama mancomunidades municipales, o consorcios municipales; 52 las primeras las
constituyen municipalidades vecinas, y las segundas municipalidades sin importar
si son o no vecinas, en cooperacin de particulares, para la gestin de servicios o
actividades de inters local.
Ante la pluralidad de entes descentralizados o autnomos, se dan entre estos
necesariamente relaciones, mismas que pueden ser de coordinacin, de
subordinacin, tutela o vigilancia; y/o de conflicto o colisin, por ello es que el
Cdigo Municipal en sus Arts. 15 y 156 impone al Estado y dems instituciones
pblicas, y en beneficio del municipio y dems entes municipales, la obligacin de
colaborar, a fin de ser ms eficaz en los asuntos o negocios pblicos de su
competencia.
3) Desconcentracin Administrativa: Etimolgicamente significa desligar del
centro, aplicado el tema seria desligar de un rgano central a favor de otro,
atribuciones o competencias. Ms que un sistema, es una mixtura de los
anteriores; o un procedimiento para agilizar la actividad administrativa de la
Administracin Pblica. Existe desconcentracin cuando un rgano central o
51

Gordillo, Agustn; Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, Cap. XV; 8. Edicin; Buenos
Aires, Argentina; 2003.
52
Prez, Pedro Antonio Martin; ob. Cit. Pg. 49.

35

descentralizado, sin adquirir personera jurdica, es dotado (por su especialidad)

de independencia operativa, y del manejo de sus propios recursos; pero no tiene
personalidad jurdica diferente a la del ente que le delega las atribuciones. La
desconcentracin consiste en delegar importantes poderes de decisin a agentes
de poder central que se encuentran a la cabeza de diferentes circunscripciones
administrativas o de los diferentes servicios.53 Los rganos desconcentrados son
entes a los que se les designa competencias de forma permanente que
originariamente son de un rgano central o de un organismo descentralizado,
permaneciendo adscritos a estos. En consecuencia, carecen de personalidad
jurdica, es decir, que solamente realizaran actos administrativos validos a travs
de la entidad administrativa a la que estn adscritos.54 Un ejemplo de estos
rganos desconcentrados, fue el Comit Organizador de los XIX Juegos
Deportivos Centro Americanos y del Caribe, que se desconcentrado del Instituto
Nacional de los Deportes (INDES).55 Es entonces, en expresin de Jaime Ponce
Cumplido, un fenmeno jurdico administrativo de carcter general que se
produce cuando una norma objetiva atribuye a un rgano inserto en una estructura
jerrquica, una competencia exclusiva parcial sobre determinadas

materias,

debilitndose, en consecuencia los poderes de atribuciones del rgano superior al

distorsionar el vinculo que los une.56

Existe la desconcentracin propia u

orgnica, e impropia o por delegacin; central o interna, externa o perifrica 57;

horizontal y vertical,58 dinmica y esttica; etc.

59

Podemos decir entonces, que la

desconcentracin debe de ser establecida por la ley, y la norma jurdica que la

establece debe de tener el mismo rango jerrquico que la que le otorga

53

Sala de lo Contencioso Administrativo, CSJ, sentencia del 11 de Septiembre de 1998, Ref. 26-I96.
54
Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, sentencia definitiva del
doce de mayo de 2005, ref. 354-C-2004.
55
dem.
56
Ponce Cumplido, Jaime; La desconcentracin administrativa, Pg. 57; editorial jurdica de Chile,
Santiago de Chile, Chile; ao1965.
57
Ballb, Manuel; y Franch Marta; Manual de Derecho Administrativo (Una perspectiva desde los
ordenamientos jurdicos de Guatemala y Espaa), Universidad Autnoma de Barcelona, Espaa,
2002, pg. 114.
58
Corte Suprema de Justicia, Sala de lo Contencioso Administrativa, sentencia numero 120-C-96.
59
Castejon Paz, Benito; Derecho Administrativo y ciencia de la administracin, tomo I, parte
general, Pg. 507 y 508, tercera edicin.

36

competencia al rgano que pretende desconcentrar. Se caracteriza este sistema

por el otorgamiento al rgano desconcentrado de determinadas competencias o
facultades, que exista un manejo autnomo de su presupuesto o de su patrimonio,
que subsista el nexo de jerarqua, y que el rgano desconcentrado dependa del
rgano central superior jerrquico.
En nuestro pas, este sistema de organizacin encuentra asidero legal en diversos
cuerpos normativos, por Ej. En el Art. 18 de la Ley del Sistema Bsico de Salud
Integral, Art. 66 de la Ley General de Educacin; y en Jurisprudencia de la Sala de
lo Contencioso Administrativo de nuestra Corte.

60

Consiste en la delegacin de

funciones o facultades de la organizacin central en beneficio de rganos internos

de la misma, o de rganos externos, pero que en todos los casos quedan sujetos
al poder jerrquico de la autoridad central. Recientemente nuestra sala de lo
contencioso ha dicho que existe la desconcentracin horizontal y la vertical. La
primera es cuando las facultades exclusivas se atribuyen a un rgano
administrativo perifrico, como las comisiones fiscales, que comprenden una
extensin territorial limitada; y es vertical, cuando el rgano central superior cede
su competencia, en forma limitada y exclusiva a un rgano inferior que forma parte
de la misma organizacin centralizada.61
4) PRINCIPIOS FUNDAMENTALES DE LA ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA:
a) Jerarqua
Significa que los superiores imparten rdenes a los inferiores a efectos de cumplir
con las funciones que les han sido encomendadas. Existe una excepcin vertical
que reina en toda la organizacin administrativa: el Presidente de la Nacin est
exento de la subordinacin jerrquica, porque es el jerarca mximo y no tiene
sobre l ningn superior; salvo los controles poltico jurdico que sobre l se
pueden ejercer. Todos aquellos funcionarios que se encuentran en el mismo nivel
tienen la misma jerarqua. En sentido horizontal, los ministros tienen la misma
60

Ejps. Sentencias nmeros 262-C-2002, y 354-C-2004; Sala de lo Contencioso Administrativo,

Corte Suprema de Justicia de El Salvador.
61
Sala de lo Contencioso Administrativo CSJ de El Salvador, sentencia del da 13 de Junio de
2007, Ref. 262-C-2007.

37

jerarqua. El principio de la jerarqua sirve para la atribucin de tareas y para

ejercer el control sobre el cumplimiento de lo ordenado. Esto permite
orgnicamente la delegacin funcional y el ejercicio de la potestad sancionadora; y
excepcionalmente en la doctrina, la avocacin; no obstante en nuestra constitucin
en el Art. 17 est prohibida.
b) Competencia
Aptitud legal que tiene un rgano para actuar. Es el conjunto de atribuciones,
poderes o facultades que le corresponden a un rgano en relacin con los dems;
cuando se crea el rgano se establece legalmente qu es lo que tiene que hacer.
Competencia no es lo mismo que capacidad. Es la medida de la capacidad de
cada rgano, y como el conjunto de funciones que el ordenamiento jurdico
atribuye a cada rgano, y que unos y otros estn autorizados y obligados a
ejercer. Es el conjunto de facultades y obligaciones que un rgano puede y debe
de ejercer legtimamente.62 Las personas privadas tienen capacidad, las pblicas
tienen competencia. En el derecho privado, el principio es la presuncin de
capacidad hasta tanto se demuestre lo contrario; en el derecho pblico es a la
inversa, un rgano no ser competente hasta tanto una norma lo habilite para el
cumplimiento de una determinada funcin. Esta, obviamente est relacionada con
las potestades que la misma norma otorga a los funcionarios y dems servidores
de las instituciones u rganos de la administracin. Se pretende con este principio,
evitar las dualidades o traslapes de competencia. La competencia es un elemento
esencial del acto administrativo, y como tal, condiciona su validez.
La competencia administrativa reconoce varios criterios que la determinan, y
puede ser en razn de:
a) Materia: Qu es lo que el rgano materialmente puede hacer, Ej. el Ministerio
de seguridad y justicia tiene competencia en todo lo que concierne a la
administracin de los servicios penitenciarios; el Ministerio de Economa tiene
competencia en todo lo que concierne a la gestin econmica financiera de la

62

Dromi, Roberto; p. Cit.

38

Administracin Pblica. Materia que puede ser la educacin, salud, recaudacin

de impuestos, manejo de aduanas; etc.
b) Grado: Los rganos que se encuentran en un mismo nivel, como los ministros,
son competentes para designar, cada uno de ellos, a los empleados de su
ministerio, debiendo refrendar con su firma los decretos emanados de su
ministerio. El reglamento interno del rgano ejecutivo, es la norma que regula la
cantidad de ministerios que puede haber, su estructura, y competencias. sea que
las competencias la da el estatus o posicin que tiene el servidor pblico dentro de
la estructura administrativa de que se trate, as el ministro por su condicin tiene
determinadas atribuciones, un director general tiene otras, y un jefe de unidad
tiene otras.
c)Territorio: Determinada por el mbito territorial en el cual el rgano tiene aptitud
legal para actuar, lo que esta relacionado con el tipo de sistema de administracin
que se haya adoptado,

teniendo entonces en cuenta la divisin territorial de

nuestro pas, en zonas, departamentos, municipios, cantones, colonias, etc. As

por Ej. Los municipios solo ejercen sus atribuciones en su territorio, las oficinas
regionales de determinado ministerio, ejercen sus competencias en los mbitos
territoriales que le son demarcados, etc.
d)Tiempo: La gran mayora de rganos e instituciones de la administracin, son
permanentes, pero los hay transitorios, y es en estos ltimos en donde el tiempo
es mas importante como criterio de competencia.- Tambin se de debe de
considerar que los funcionarios que presiden las instituciones pblicas, lo hacen
para un periodo determinado de tiempo, y por tanto lo actuado antes o despus de
estar investido por el cargo, no seria valido ni eficaz; Ej.: un ministro que tiene que
asumir maana no tiene competencia, la podr tener a partir de maana y una vez
que renuncie o sea removido del cargo, habr cesado la competencia.
e) Cuanta: cuando el monto de la transaccin determina el rgano o al
funcionario competente, o el mecanismo de aplicacin escogitacin de un co
contratante; Arts. 39 y 40 de la Lacap.
Los caracteres de la competencia son:

39

1) De origen legal: resulta de la CN, de la ley, de los reglamentos dictados en su

consecuencia, y dems normas jurdicas aplicables.
2) De ejercicio obligatorio: la competencia es una carga y no un derecho
subjetivo, como consecuencia, el rgano e institucin la deben de ejercer,
carga que se traslada a los que la presiden, y por ello incluso se sanciona
penal o administrativamente su no ejercicio por el incumplimiento de deberes.
3) Improrrogable: es decir que no se puede diferir o desplazar, pero acepta dos
excepciones, en las cuales la competencia se desplaza: la delegacin: Cuando
un superior la transfiere a un inferior de dentro de la misma institucin u
rgano, como por ejemplo la delegacin que hace el Presidente de la
Republica de las funciones administrativas en el Jefe de gabinete de ministros.
La delegacin debe ser expresamente autorizada, en caso contrario no es
procedente. Avocacin: Es la inversa de la anterior: la competencia de un
inferior es asumida por un superior. La avocacin es procedente a menos que
una norma la prohba expresamente, tal y como sucede en nuestro medio, Art.
15 Cn.
4) Irrenunciable, el funcionario pblico que ejerza las competencias de la
institucin para la cual trabaja, no puede renunciar de ellas, pues no le han
sido atribuidas en su favor, sino para que con ellas favorezca a la misma
institucin y/o administrados. 63
Legal y jurisprudencialmente tambin se afirma que es indelegable, salvo norma
expresa que lo permita; en cuyo caso, el funcionario sobre quien recaiga la
delegacin, asumir todas las responsabilidades que se deriven de los actos que
autorice, en el ejercicio de las funciones delegadas, ejemplo de esto es lo que
dispone el Art. 22 del Reglamento Orgnico Funcional de la Direccin General de
la Renta de Aduana, que permita la delegacin de competencias. Se sabe que la
delegacin es una modalidad de transferencia de competencias, en virtud de la
cual un rgano o funcionario superior puede delegar a uno inferior el ejercicio de
las funciones que el orden jurdico (reservado a la ley) le atribuye al primero; pero

63

Art. 30 del Proyecto de Ley de Procedimientos Administrativos, Ministerio de Justicia, enero de

1994.

40

debo de advertir que la delegacin de competencias solo es posible si una norma

constitucional, legal, o un reglamento autnomo lo permite; en este ultimo sentido
se ha expresado la sala de contencioso administrativo.64

En relacin a los anteriores sistemas de gestin de la administracin publica,

deben de considerarse las llamadas sociedades economa mixta, que ni son
descentralizacin o desconcentracin propiamente, ni tampoco son centralizacin
administrativa; sociedades que se rigen por la ley de constituciones de sociedades
de economa mixta, y por el cdigo de comercio en lo relativo a las sociedades
annimas; de las que en nuestro caso hay varios ejemplos.

La administracin pblica, ejerce sus funciones o actividades de forma reglada, o

de forma discrecional; en el ejercicio de ambas, puede haber arbitrariedad, por lo
que es necesario conocer bien cada una de ellas, vemoslas:
Actividad Reglada: Las facultades de una institucin, rgano, o servidor pblico
estn regladas o establecidas cuando una norma jurdica predetermina en forma
concreta una conducta determinada que el rgano debe seguir o ejecutar. Es
consecuencia del principio de legalidad administrativa, que establece el Art. 86 Cn.
Esta conducta puede ser predeterminada de distintas maneras:
Regulacin directa: La norma prev en forma expresa o razonablemente implcita
la conducta que debe seguir la Administracin.
Regulacin indirecta: Es la que regula el derecho de los particulares a que la
Administracin Pblica no interfiera su esfera de accin.
Regulacin residual: La que est implcita por no pertenecer a la regulacin directa
o indirecta.
Actividad Discrecional: La que no depende de normas legislativas concretas y
preexistentes que la regulen; puesto que la norma no puede ni debe prever cada
conducta o comportamiento de la administracin en particular, la misma norma
jurdica administrativa la habilita. Esta discrecionalidad es orientada o determinada
64

Sala de lo Contencioso Administrativo, CSJ de El Salvador, sentencia dictada el da 7 de Marzo

de 2007, ref. 96-D-2003.

41

por la moralidad con que debe actual la administracin, la bsqueda del bien
comn, y una debida motivacin a fin de que el administrado conozca las razones
que la llevaron a decidir de tal o cual manera. Ello no implica arbitrariedad, puesto
que la arbitrariedad se puede dar incluso en la potestad reglada, ya que esta
consiste en la inobservancia de los principios y normas jurdicas administrativas.
Las facultades discrecionales le permiten al rgano o funcionario cierta libertad
para elegir entre uno u otro curso de accin, o para hacer una cosa de una u otra
forma. La necesidad de dejar a la Administracin Pblica cierta actividad
discrecional deriva de la circunstancia de que es imposible para el legislador tener
una visin exacta de los elementos concretos que, al menos en parte y en ciertos
casos, condicionan la oportunidad de la decisin administrativa. Las facultades
discrecionales pueden derivar de:
- Frmulas elsticas: Son las frmulas jurdicas indeterminadas

(bienestar

general, inters pblico, etc.)

- Normas insuficientes: Al no haber un criterio preexistente, la resolucin depende
del criterio del agente administrativo.
No obstante lo anterior, es comn encontrar la determinacin de las competencias
o funciones, haciendo un combinado de ambas potestades, como cuando en el
derecho administrativo sancionador se establece una sancin por la infraccin de
una norma, pero se deja a criterio de la autoridad graduar la pena en relacin a la
gravedad, reiteracin, perjuicio, u otros criterios; Art. 49 de la Ley de Proteccin al
Consumidor.
La discrecionalidad no constituye un crculo de inmunidad, sino el ejercicio de una
potestad previa atribuida por el mismo ordenamiento jurdico. Las atribuciones
regladas o discrecionales dependen de la mayor o menor exhaustividad
determinada por la ley en los supuestos que rige la administracin.- El ejercicio de
la potestad discrecional se ve complementada por la realizacin de una operacin
apreciativa de la administracin, sobre la base de la justicia o equidad. Es
discrecional una potestad, cuando la ley le permite a la administracin ciertos
parmetros de apreciacin, que pueden arribar a diferentes soluciones, pero
siempre respetando los elementos reglados que se encuentren presentes en la
42

potestad; y sobre todo entendiendo que la solucin que se adopte debe

necesariamente cumplir la finalidad considerada en la ley, y en todo caso la
finalidad publica de la utilidad o inters general.65 Los actos que estas dictan, el
destinatario de los mismos los puede controlar, ejerciendo contra ellos los
recursos que se le franqueen, por lo que es importante que la administracin
motive los actos, sobre todo los desfavorables y discrecionales, a fin de facilitarle
al ciudadano, su control.
Toda la administracin pblica y sus funcionarios, son fiscalizados, ya sea de
forma interna o externa, antes, durante o despus de ciertos ejercicios fiscales; a
fin de deducirles responsabilidades, mismas que podrn ser administrativas,
civiles, penales, ticas o polticas; por lo que es importante referirnos un poco a
este control, veamos algunos de ellos.
5) RGANOS DE FISCALIZACIN ADMINISTRATIVA
Los rganos de control a la actividad administrativa del estado, entre otros son:
a) Corte de Cuentas de la Republica: Es una entidad desconcentrada o
autrquica, independiente de los dems rganos del gobierno; se ocupa a priori o
a posteriori de la auditora contable y financiera, en lo administrativo y
jurisdiccional; del sector pblico; y ejerce esta funcin en apego a su ley,
reglamentos y manuales; tiene juzgados y cmaras de cuentas.66
b) Entes reguladores: Oficinas estatales

o municipales independientes

encargadas de la regulacin, vigilancia, supervisin, y sancin de una actividad de

inters estatal, aunque ejercidas por particulares.- Monitorean el cumplimiento de
los contratos de concesin de los servicios pblicos, derechos de usuarios y
consumidores. Son entidades autnomas o desconcentradas, que adems reciben
las quejas y sugerencias de los usuarios o consumidores en audiencias pblicas; y
en algunos casos imponen sanciones por violacin a las normas que regulan el
servicio.
65

Sala de lo Contencioso Administrativo de la CSJ, Sentencia definitiva, numero 99-P-2000,

dictada el 19 de diciembre de 2001.
65
Arts. 1,2,y 3 de la Ley de la Corte de Cuentas de la Republica; D.L. No. 438, del 31 de Agosto de
1995; publicado en el D.O. No. 176, tomo 328, publicado el 25 de Septiembre de 1995.

43

c) Fiscala General de la Republica, divisin de intereses del Estado: Es una

dependencia del Ministerio Pblico que sustancia sus investigaciones mediante
sumarios administrativos, civiles o penales. Su titular representa legal e
internamente al Estado, dirige la investigacin del delito. Es un organismo hbrido
ya que, adems de estos sumarios administrativos, lleva a la justicia a las
personas acusadas de defraudar al fisco por Ej.67
d) Defensor del Pueblo o Procurador de Derechos Humanos: Organismo
independiente, contemplado en el art. 191 de nuestra Constitucin; cuyo titular es
designado y removido por la Asamblea con el voto de las 2/3 de los diputados, Art.
192 Cn., siendo reelegible una sola vez, y que tiene legitimacin procesal, es decir
que puede iniciar juicios; Art. 194 Cn. Son sus funciones, la defensa y proteccin
de los derechos humanos y dems derechos y garantas ante hechos, actos u
omisiones de la Administracin Pblica, as como el control del ejercicio de las
funciones administrativas pblicas.
e) La Sala de lo Contencioso Administrativo de la CSJ. Que conoce y decide
de las demandas de ilegalidad de los actos administrativos dictados generalmente
en procesos administrativos sancionadores, o dentro de lo que la doctrina le da en
llamar derecho penal administrativo; y que aplica principalmente la ley de la
jurisdiccin de lo contencioso administrativo, y las leyes sectoriales que habilitan a
la institucin, rgano o funcionario a dictar el acto impugnado.

68

f) Tribunal y comisiones de tica Gubernamental: Que conocen de las

denuncias que en contra de cualquier funcionario se presente, y tramitan
administrativos a fin de determinar la veracidad de los hechos denunciados, y si
fuere el caso, deducir responsabilidad a quien corresponda.69

Conviene entonces, referirnos en este momento a las personas que trabajan para
y bajo las rdenes de la administracin, vemoslos.

67

Art. 193 Constitucin de la Republica de El Salvador, 1983, reformada; y Art. 2 de la Ley

Orgnica de la Fiscala General de la Republica, D.L. No. 1037 del 27 de Abril de 2006, publicado
en D.O. No. 95, tomo 371, del da 25 de Mayo de 2006.
68
Art. 2 de la Ley de la Jurisdiccin Contencioso Administrativa.
69
Arts. 18 y 21 de la Ley de tica Gubernamental.

44

IV) SERVIDORES PUBLICOS:

Introduccin: Desde la antigedad, en el Estado Absolutista, el rey con el fin de
no tener que lidiar con los burgueses, que normalmente le compraban ttulos de
burcratas (con los que sola financiar sus campaas militares); designa
comisionados, a quienes les encarga la realizacin de una especifica comisin, la
que una vez concluida, ya no laboraban mas para el rey, los remova con facilidad;
por ello estos le mostraban incondicional obediencia y lealtad.70

El Estado y

dems entes pblicos descentralizados o desconcentrados, para la consecucin

de sus fines y por la naturaleza de stos, necesita al igual que cualquiera otra
persona jurdica, la concurrencia de personas naturales que acten en su nombre
o que ejerzan las funciones o competencias que les corresponden, a las que en
este caso, se les denomina servidores pblicos; y la relacin entre estos y el
Estado o ente pblico, se origina ya sea a partir de la celebracin de un contrato
individual de trabajo, de un acto administrativo de nombramiento, o bien de un
contrato de servicios profesionales o tcnicos,71 de los que menciona el Art. 83 de
las Disposiciones Generales del Presupuesto, de una eleccin popular o directa, o
una indirecta o de segundo grado. Tales personas son seleccionadas de diferente
manera, ya sea por medio de un concurso por oposicin, de un sorteo, de una
terna, u otro mecanismo de escogitacin.72 La doctrina aborda este tema bajo el
nombre de funcin pblica, trmino que nosotros abandonamos por ser confuso,
en tanto hace pensar en la actividad o funcin, y no en las personas que la
realizan.
Es evidente que estamos en presencia de una relacin laboral, en la que una
persona fsica le presta sus servicios al Estado, que funge como empleador; y
como este ultimo cumple una funcin pblica, la relacin laboral se ve afectada
puesto que el rgimen jurdico que la regula, es diferente al que regula las
70

Santamara Pastor, Juan. Alfonso, Principios de Derecho administrativo, vol. I, Segunda Edicin.
Ed. Centro de Estudios Ramn Aceres, S.A, Madrid, Espaa, pg. 56, ao 2002.
71
Sala de lo Contencioso Administrativa de la Corte Suprema de Justicia; Sentencia Definitiva, ref.
nmero 63-2006, dictada el 26 de Octubre de dos mil nueve.
72
Sala de lo contencioso administrativo, CSJ, sentencias del cinco de junio de mil novecientos
noventa y ocho, y once de diciembre del mismo ao, dictadas en juicios nmero 25-E-97 y 45-D97, respectivamente; las que desarrollan de forma interesante y de forma introductoria este tema.

45

relaciones laborales privadas. Varias son las formas de ingreso a laborar para la
administracin pblica central, y varias son tambin las teoras que procuran
explicar la naturaleza jurdica de los actos por medio de los cuales se ingresa 73;
desde la teora civilista, que seala que es un contrato civil; la del acto unilateral,
que establece que esta relacin es el resultado de la decisin unilateral del
Estado; la teora del contrato administrativo, que establece que este relacin
laboral surge de un verdadero contrato administrativo de prestacin de servicios
personales, profesionales o no.
Esta relacin laboral, en palabras del profesor Martnez Morales, se caracteriza
por la profesionalidad, la continuidad, por la existencia de una carrera, y por un
acto de designacin en virtud del cual el servidor asume una serie de derechos y
obligaciones que son correlativos.74 Y es esa existencia de obligaciones, que
motiva en caso de incumplimiento, el ejercicio de la potestad administrativa
sancionadora interna, la que debe indudablemente tramitarse de conformidad a la
ley que la regule.
A diferencia de los trabajadores privados, en el sector pblico, la relacin laboral
que se establece entre el servidor y el Estado est unilateralmente determinada
por este ltimo, quien de forma general e impersonal- establece por mandato
constitucional y legal, las condiciones de los servicios pblicos y decide, por
complejos mecanismos, a quien se nombra para la prestacin de los mismos, con
lo cual, el nexo que liga a los servidores pblicos con el Estado, es de Derecho
Pblico Administrativo. La jurisprudencia constitucional ha reconocido que: En el
sistema constitucional salvadoreo aparece evidente que, en cuanto la
organizacin administrativa en abstracto es conformada por un acto material y
formalmente legislativo, se trata de de la configuracin de un rgimen jurdico
general, impersonal, unilateralmente determinado por el Estado. Lo anterior
significa que el acto jurdico que estipula en abstracto la organizacin
administrativa, y que incluye claro est- el numero y distribucin de plazas, es
73

Martnez Morales, Rafael I, Derecho Administrativo, Segundo Curso, Editorial Harla, Mxico,
1994, pg. 335.
74

Martnez Morales, Rafael I, p. Cit. pg. 356.

46

una ley; en consecuencia, la determinacin de los derechos y deberes de los

servidores pblicos ingreso, estabilidad, ascenso, etc.- derivan de una situacin
general e impersonal, no de una situacin contractual. Esto determina la situacin
jurdica general de cada servidor pblico en atencin al principio de conveniencia
pblica, derivacin de la preeminencia del inters pblico sobre el particular que
regula el art. 246 inc. 2. Cn. El servidor pblico, desde que asume su funcin y
en ciertos casos desde que jura desempear fielmente el cargo, contrae mltiples
deberes que son propios de su labor, es decir, obligaciones que imperativamente
debe cumplir y que se vinculan en mayor o menor medida, al correcto desempeo
de su cometido, al mximo grado de dedicacin y eficacia que debe poner al
realizarlo.
Lo anterior implica, que el servidor pblico que ingresa al servicio de la
administracin, se coloca en una situacin jurdica objetiva, definida legalmente, y
por ello, modificable por uno u otro instrumento normativo de acuerdo con los
principios de constitucionalidad y legalidad, sin que, consecuentemente, este
pueda exigir que la situacin estatutaria quede congelada en los trminos en que
se hallaba regulada al tiempo del ingreso, o que se mantenga la situacin
administrativa que se est disfrutando, porque ello se integra en las determinacin
unilateral licitas del legislador, al margen de la voluntad de quien entra al servicio
de la administracin, quien, al hacerlo, acepta el rgimen que configura la relacin
estatutaria del empleado pblico.
El servidor pblico efecta una actividad de orden y naturaleza pblica, a travs de
la cual el Estado cumple, por mandato constitucional, con un servicio a desarrollar
en bien de la poblacin en general y sin fines de lucro. En el caso del servidor
pblico, el inters que determina su labor, se vincula estrictamente con las
necesidades y conveniencias generales, delimitadas por el ordenamiento jurdico,
y desarrolladas por entes pblicos. As, las normas que regulan la relacin laboral,
no ponen su principal inters en la tutela del trabajador ni en el inters econmico
de la administracin, sino en el ejercicio permanente, continuo y eficaz de la
funcin administrativa como medio para la obtencin del bien comn. En
47

consecuencia, este ordenamiento jurdico regulador de la relacin laboral pblica,

debe de tener en cuenta un carcter instrumental, supletorio, analgico y
condicionado que exige, en todos los supuestos, un juicio precio de compatibilidad
con el inters general.75 Los trabajadores pblicos, a diferencia de los privados,
tienen una serie de prerrogativas originadas en el hecho de que el Estado y los
servicios pblicos que presta, son permanentes, no pueden sufrir interrupciones.
As, el derecho a la estabilidad laboral, no est concebido en beneficio exclusivo
de la persona fsica que ocupa el cargo o empleo, sino que el mismo acta como
garanta para que las actuaciones de los servidores pblicos se ajusten a la
constitucin y a las leyes. Y es que la estructura orgnica del Estado no responde
a intereses particulares, sino que debe considerarse portadora de un inters
pblico, por lo que el elemento garantizador de la situacin del servidor estabilidad laboral- es, en puridad garanta de la realizacin del inters pblico, a
fin de que aquel, protegiendo al el servidor de una poltica de despojo, que en su
contra podra llevar a cabo los intereses partidarios al frente de las instituciones; y
la segunda, razn, es tcnica meramente, pues con la estabilidad se alcanza la
especializacin de las funciones a travs de la experiencia en el cargo.76
La jurisprudencia es conforme a lo anterior, cuando dice: El Estado o sus
instituciones requieren de un elemento humano que desarrolle ciertas actividades
a en el marco de las normas jurdicas que les rigen, son personas naturales a las
que se les denomina trabajadores y servidores pblicos, quienes pueden estar
vinculadas al Estado o a sus instituciones por diferentes medios legales -entre
estos-: (a) por haber optado a un cargo pblico y ser electas por votacin popular
directa para un perodo determinado; (b) a partir de elecciones de segundo grado;
(c) ingreso bajo el rgimen de carrera administrativa entendida como el gnero -, o
como parte de aquellas otras carreras establecidas en la Constitucin o por la ley especies del gnero carrera administrativa -; y (d) acuerdos de voluntad o
contratos,

ya

sea

mediante

relaciones

de

coordinacin

de

supra

75

Sentencia de inconstitucionalidad dictada por la Sala de lo Constitucional de la CSJ, Ref. 632007, dictada el da 10 de Octubre de 2007.
76
dem.

48

subordinacin.77

La sala de lo Civil de nuestra corte, ha dicho que las

caractersticas del contrato de naturaleza administrativa, son las siguientes:

Excepcional, solo puede tener por objeto la realizacin de servicios tcnicos o
profesionales y de carcter eventual, que su objeto es un producto delimitado de la
actividad humana,

y no una prestacin de trabajo; no sugiere relacin de

dependencia o supra subordinacin, sino que el contratado tiene cierta autonoma;

y que lo fundamental es el resultado que se ha de lograr o producir.78 Significa que
si el contrato otorgado no tiene una norma administrativa de apoyo, es laboral, y
como consecuencia se le aplicara el cdigo de trabajo.
a) Denominaciones. A estos servidores pblicos, se les denomina indistintamente
empleados pblicos, funcionarios pblicos, trabajadores pblicos, funcionarios
municipales, trabajadores municipales, agentes de autoridad;79 pero en el fondo se
estn refiriendo al grupo de personas naturales que trabajan para el Estado, los
municipios, u otro ente pblico, en su forma centralizada de expresin, o
considerando este de manera descentralizada, ya sea por servicios o regin. Se
puede definir el trmino servidores pblicos, como el conjunto de personas que
desempean sus labores al servicio del Estado, o que prestan sus servicios a
este, es decir, dentro del sector publico. El termino servidor publico es el genero, y
de el se derivan diferentes tipos de servidores pblicos, atendiendo al rgimen
jurdico al que estn sujetos y a las caractersticas propias de cada uno.
El Derecho Administrativo, y refirindose a los servidores pblicos,

crea una

expresin llamada carrera administrativa, la que para referirnos con mayor claridad
es necesario que se considere su fundamento constitucional y legal, Art. 218 y
siguientes en la constitucin,

Ley del Servicio Civil, Ley de la Carrera

Administrativa Municipal, entre otras; esta abarca a los servidores pblicos

vinculados con el Estado o ente pblico en razn de acto administrativo, ya sea un
nombramiento con cargo al fondo general de la nacin o a fondos especiales de
77

Sala de lo Constitucional de la CSJ, sentencia definitiva de amparo de fecha 27-01-2004, ref.

985-2002.)
78
Sala de lo Civil de la CSJ de El Salvador, sentencia dictada el 21 de diciembre de 2007, ref. 208C-2006.
79
Art. 39 Cdigo Penal Salvadoreo, Art. 3 de la Ley de tica Gubernamental, y Art. 6 de la ley de
INPEP.

49

instituciones especificas, y que realice labores permanentes en la citada

institucin; esta entonces se ve manifestada en la proteccin que al servidor le
proporciona, pues le hace gozar plenamente de sus derechos que como tal tiene,
y le protege de una separacin arbitraria o discrecional del cargo; esto es porque
los servidores pblicos no estn al servicio de una fraccin poltica sino del
Estado, buscndose as garantizar la estabilidad laboral del servidor pblico. Tal
carrera se apoya en el precepto constitucional, de que toda persona tiene derecho
al trabajo, y que a nadie se le puede privar de sus derechos (el trabajo, en este
caso) sin ser oda y vencida en juicio con arreglo a las leyes.80
b) Clasificaciones de los servidores pblicos: Para clasificarlos, es necesario
recurrir a una serie de criterios, las cuales en muchos casos solo son vlidas para
fines acadmicos, por Ej. Se habla de servidores pblicos civiles y militares, de
servidores pblicos nacionales, municipales e institucionales, de funcionarios y
empleados pblicos, de servidores pblicos permanentes, temporales o a plazo y
eventuales, de servidores pblicos hecho y de derecho, etc. Es importante decir
que jurisprudencialmente, y tomando como criterio la titularidad de la estabilidad
laboral, los servidores pblicos se clasifican en empleados y funcionarios
comprendidos en la carrera administrativa, empleados y funcionarios excluidos de
la carrera administrativa, pero protegidos por la ley reguladora de la garanta de
audiencia de los empleados no comprendidos en la carrera administrativa;
empleados pblicos que no gozan de estabilidad laboral, por ejercer cargos de
confianza personal o poltica; y funcionarios pblicos que no gozan de estabilidad
laboral por ejercer cargos pblicos.81 Se vuelve importante ac, dejar planteados
los elementos que deben de concurrir para saber si se est o no ante un cargo de
confianza; debemos decir que el termino cargo de confianza no comprende
aquella mnima confianza que se debe de tener en la persona a quien se la habr
de encomendar la realizacin de determinada labor, sino que

se debe de

considerar la naturaleza de las funciones que se realizan, sea las actividades y

80

Para una mejor ilustracin, puede verse lo dicho por la sala de lo constitucional de la CSJ en los
amparos nmeros 15-R-84, 9-V-84.
81
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Amparo numero 1080-2008; sentencia
dictada el da cinco de Noviembre de 2010.

50

responsabilidades que se desempean y tienen en la institucin para la cual se

trabaja; aunado al cargo de direccin o de gerencia que le une con la institucin;
se relaciona entonces con la gestin que realiza el funcionario pblico que lo
nombra o contrata. Tambin es importante considerar la clasificacin que presenta
el Art. 2 de la Ley de tica Gubernamental, cuando dice: Art. 2- Esta Ley se aplica
a todos los servidores pblicos, permanentes o temporales, remunerados o adhonorem, que ejerzan su cargo por eleccin, nombramiento o contrato emanado
de la autoridad competente, que presten servicio en cualquier entidad estatal o
municipal, dentro o fuera del territorio de la Repblica.
c) Derechos, deberes y prohibiciones. Por ser los empleados pblicos, el ms
grande grupo de servidores pblicos, nos referiremos a ellos con ms amplitud,
procurando cubrir los principales derechos de estos, los cuales se pueden tambin
clasificar en econmicos, sociales, y laborales; entre los que sobresalen el
derecho a recibir su salario y dems prestaciones que de este se derivan, derecho
a descansar, licencias o permisos, ascensos, estabilidad laboral, a recurrir
resoluciones que les sean adversas, al goce de prestaciones sociales y laborales,
a honras fnebres, etc. Nos referiremos a tres de estos derechos, por
considerarlos los ms importantes; el salario, y este est integrado por la suma de
dinero que habitualmente recibe el servidor pblico en este concepto, pero en el
caso de tener bonificaciones habituales y sobresueldos; estos deben de
considerarse parte del mismo salario.82 El derecho a la estabilidad laboral, sobre
la cual diremos que no puede ser absoluta, puesto que a nadie se le puede
garantizar a perpetuidad la permanencia en el cargo o empleo; y que adems para
tenerla se requiere que subsista el puesto de trabajo, que el servidor pblico no
pierda su capacidad fsica o mental para desempear el cargo, que el cargo se
desempee con eficiencia y que las labores que en este realiza se entiendan
permanentes para la institucin para la cual se trabaja, que no se cometa
infraccin o falta que la ley sancione con despido, destitucin, o remocin del
cargo o empleo; que subsista la institucin para la cual se presta el servicio, que el

82

Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Proceso de Amparo, Sobreseimiento

dictado el da 30 de Septiembre de 2005; caso numero 524-2004

51

vinculo laboral con la institucin sea de carcter pblico, que se encuentre en una
posicin de supra subordinacin, que reciba un salario por el servicio que presta, y
que adems el puesto que se desempea no sea de aquellos cargos o empleos
de confianza,83 por motivos personales o polticos.84 Derecho que surte sus
efectos ante remociones arbitrarias, ilegales e inconstitucionales; se exige de un
juicio previo a privar al servidor de la estabilidad laboral. La estabilidad entonces
puede ser propia o impropia, o absoluta o relativa. Hay ciertos servidores que no
gozan de este beneficio. Otro derecho al que nos referiremos brevemente es al de
ascenso o promocin, mismo que suele incluso estar condicionado a ciertos
requisitos formales como la permanencia durante ciertos aos en cargos de menor
jerarqua, el tiempo de servicio para la administracin, participar en concursos de
promocin y obviamente salir mejor evaluados que los dems; evaluaciones del
jefe de quien se dependa, etc.; con el ascenso van inmersas mas o nuevas y
diferentes responsabilidades, y por supuesto, un mayor salario.- Este derecho est
relacionado con el derecho a capacitaciones, con las que se acreditan los puntos o
meritos que en casos de promocin se piden.85 En el caso de las licencias o
permisos, estos tienen una serie de causas o motivos, por. Ej. Si es para
perfeccionar una ciencia, arte u oficio; ha dicho la sala de lo contencioso
administrativo, que las instituciones pblicas deben de ser fomentados,86 puesto
que se traducen normalmente en mejores servidores pblicos, favoreciendo as
directamente a la institucin para la cual trabaje. El descanso comprende las
licencias y las vacaciones, las primeras son de carcter personal y se conceden
por diversas razones; las segundas, son de orden pblico y de carcter general.
Por supuesto que tambin tiene deberes y o prohibiciones, las cuales pueden ser
generales o especiales, en atencin al cargo o empleo que desempeen, por Ej. El
83

Parafraseando a Rafael Martnez Morales, p. Cit. Pg. 367; diremos que trabajador de
confianza es aquel que en razn de su cargo, presta un trabajo subordinado con caracteres
especiales de fidelidad, lealtad, seguridad; las cuales le confieren un trato directo de familiaridad
con el superior jerrquico y de vigilancia con el inferior.
84
Sala de lo Constitucional, Corte Suprema de Justicia; amparo numero 847-2002; dictado El da
19 de mayo de dos mil cuatro; y el numero 1080-2008, dictado el 5 de Noviembre de 2010.
85
Arts. 34 y 35 de la Ley de Servicio Civil, Decreto Ley No. 507, del 24 de Noviembre de 1961,
publicado en el D.O. No. 239, tomo 193, del da 27 de Diciembre de 1961.
86
Sala de lo Contencioso Administrativo, Corte Suprema de Justicia; sentencia definitiva dictada el
da 19 de Diciembre de 2001, caso numero 99-P-2000

52

deber de obediencia, conducta decorosa, tica pblica, reserva y discrecin (el no

revelar

ningn tipo de informacin que en razn de su cargo conozcan),

promocin oficiosa de acciones judiciales; de presentarse puntualmente a realizar

sus labores, y el de realizarlas con esmero o diligencia; no hacer poltica partidista,
etc.; entre las prohibiciones podemos citar, patrocinar tramites o gestiones de
terceros vinculados con su gestin, recibir directa o indirectamente dadivas o
beneficios, usar con fines particulares los bienes de la institucin destinados al
servicio oficial o pblica, etc..
En el caso de no cumplir sus deberes o prohibiciones, le son aplicables el rgimen
disciplinario que corresponda, en el que se pueden hacer acreedor, segn la
naturaleza y gravedad de la infraccin (principio de proporcionalidad) a una
sancin penal o administrativa, que puede ir, desde una simple amonestacin,
hasta la separacin del cargo por despido o destitucin; y/o su encarcelamiento.
El ejercicio de esta potestad administrativa sancionadora interna est fundada en
el supuesto de que los servidores pblicos incumplan sus deberes u obligaciones,
e irrespeten sus prohibiciones; lo que supone deduccin de responsabilidades87,
entre las que se encuentra la administrativa (adems de la penal, civil, poltica,
tica); en virtud de la cual se aplicaran sanciones administrativas a los servidores
pblicos por actos u omisiones que vayan en contra de la legalidad, la honradez,
lealtad, imparcialidad, y eficiencia con las que deben de desempear sus empleos,
comisiones o cargos; la que se deducir por los funcionarios u rganos a quienes
el ordenamiento jurdico les de competencia.
Adems debemos de considerar, que en el marco del proceso administrativo
sancionador, se pueden dictar medidas cautelares, como la suspensin laboral;
con las que se busca asegurar la eficacia de la decisin definitiva a dictarse; la
que obviamente debe de ser excepcional, temporal, y debidamente motivada; esta
ultima para posibilitar una adecuada defensa, robustece la seguridad jurdica, pues
87

As lo establece el art. 235 de nuestra Cn. cuando dice: Todo funcionario civil o militar; antes de
tomar posesin de su cargo, protestar bajo su palabra de honor, ser fiel a la Repblica, cumplir y
hacer cumplir la Constitucin, atendindose a su texto cualesquiera que fueren las leyes, decretos,
rdenes o resoluciones que la contraren, prometiendo, adems, el exacto cumplimiento de los
deberes que el cargo le imponga, por cuya infraccin ser responsable conforme a las leyes.

53

elimina la arbitrariedad; o simplemente para darle respuesta al derecho de peticin

y cumplir asi con el deber de respuesta. Al servidor pblico se le puede deducir,
como ya hemos dicho, responsabilidad administrativa disciplinaria, patrimonial,
penal, civil, o poltica.88
d) Es tambin preciso hablar de los funcionarios pblicos, los cuales se distinguen
de los empleados, en tanto que estos tienen poder de decisin, y actan en
representacin de la institucin para la cual trabaja, su capacidad de decisin
procede de la constitucin o de una ley, no actan por delegacin, lo que los
distingue de los empleados de alto nivel. Estos indudablemente que gozan de
ciertos derechos de los cuales no participan los empleados, Ej. Gastos de
representacin, honras fnebres, etc. Pero a la vez, participan de la mayora de
derechos de los empleados, no as el de estabilidad, el cual les est restringido al
periodo o plazo que la ley les seala para su ejercicio, es decir que estn
excluidos de la carrera administrativa.89 En este grupo de servidores pblicos, es
donde cabe la posibilidad de que se d uno de hecho o de derecho, en el segundo
caso es cuando este ha sido nombrado en respeto al ordenamiento jurdico
respectivo y cumple adems con los requisitos que el cargo le impone; en el
primer caso, es cuando se designa a una persona para que ocupe un cargo
pblico, y este o no cumple con los requisitos que el cargo le impone, o no se
respeta el ordenamiento jurdico que regule su designacin, o habindose
respetado y cumplido con los requisitos, posteriormente, este pierde uno o ms
requisitos, o la ley en base a la cual se le designo, se deroga o es declarada
inconstitucional.
Adems, es de suma importancia, referirnos al rgimen disciplinario que regula
a estos servidores pblicos, el cual se refiere a las sanciones que en virtud del
incumplimiento a deberes o irrespeto a prohibiciones, los hace acreedores a una
sancin,

las cuales pueden ser leves, graves, o muy graves; administrativas,

88

Silva Cimma Enrique, p. Cit. Pg. 438.

A los excluidos de la carrera administrativa no se les aplica la Ley del Servicio Civil, pero en la
parte procedimental, puesto que en lo relativo a la parte sustantiva deberes, obligaciones por
ejemplo si estn vinculados por ella (Art. 5 LSC). Sobre esta consideracin vase sentencia
definitiva de amparo de fecha 3-01-2002.
89

54

civiles, ticas, o penales; principales y accesorias, pero que no se pueden imponer

sino se sigue antes un proceso en el que se les garanticen sus derechos de
defensa y de audiencia; el cual se puede seguir en sede administrativa o judicial,
segn sea el servidor pblico de quien se trate, o de la naturaleza de la infraccin
atribuida; y en atencin a ciertos principios como el de legalidad de la infraccin y
de la pena, el de proporcionalidad, publicidad, congruencia, audiencia, defensa,
etc.

90

Segn el primer principio, en materia administrativa sancionadora, es

aplicable lo prescrito en relacin al principio de legalidad penal, en el sentido de

ser lex stricta, es decir, exige que la ley establezca en forma precisa, las diversas
conductas punibles y las respectivas sanciones, lo que significa someterse en todo
momento al ordenamiento jurdico vigente. Por lo dicho, cualquier normativa en
que se establezca un rgimen sancionatorio, debe contener claramente definidas
las infracciones y las correspondientes sanciones, asi como un procedimiento
reglado para aplicarlas, a fin de respetar los principios constitucionales antes
mencionados, y los derechos de las personas a quienes deba aplicarse tal
rgimen.

Es importante que consideremos adems, que en el ejercicio de la

potestad administrativa sancionadora interna, la administracin puede hacer uso

de medidas cautelares, las que deben de regirse por el carcter mismo de estas,
como son la instrumentalidad, la excepcionabilidad, la urgencia, susceptible de
modificacin, y la temporalidad. Estas medidas estn dispersar en el ordenamiento
jurdico administrativo sancionador; sobre las cuales debemos de saber que la
dilacin injustificada de la medida cautelar, se traduce en una vulneracin a los
derechos constitucionales que provoca que el trabajador deje de gozar de los
derechos y prestaciones que le corresponden, derivados de la relacin jurdica
creada por la prestacin del trabajo..
e) Un aspecto relevante tambin es, considerar lo que se denomina carrera
administrativa, esta es el conjunto de principios, normas y procesos que regulan
el ingreso, los derechos y los deberes que corresponden a los servidores pblicos,
que con carcter estable prestan servicios de naturaleza permanente en la
90

Arts. 41 y siguientes de la Ley del Servicio Civil, Arts. 62 y siguientes de la Ley de la Carrera
Administrativa municipal.

55

Administracin Pblica.-91

El derecho a la carrera comprende el

nivel

escalafonario, o jerarqua alcanzada, el ascenso y la jubilacin.92 Es decir que ella

desarrolla los mecanismos de seleccin, los modos de ingreso, los principales
derechos y deberes de los servidores pblicos; y lo relativo al rgimen
disciplinario; procurando sobre todo proteger el derecho a la estabilidad laboral y
el de promocin o ascenso(que obedece a la antigedad y el merito). Son
principios bsicos de la carrera administrativa, el de idoneidad, transparencia,
moralidad, publicidad, etc. Tiene la carrera administrativa, al igual que las dems
carreras, expresiones de estas; la finalidad la eficiente realizacin de las funciones
estatales por el elemento humano que presta sus servicios al Estados o dems
entes pblicos, bajo un rgimen de supra subordinacin; independientemente del
mecanismo de ingreso de estos.

La ley de tica gubernamental y su reglamento, pretenden establecer normas de

conducta que deben de ser observadas por todos los servidores pblicos de la
administracin; normando y promoviendo el desempeo tico de la funcin
pblica.93 Con tal fin enuncia una cantidad importante de principios que deben de
regir el desempeo de la funcin pblica, as: Supremaca del inters pblico,
probidad,

no

discriminacin,

imparcialidad,

justicia,

transparencia,

confidencialidad, responsabilidad, disciplina, legalidad, lealtad, decoro, eficiencia y

eficacia, y rendicin de cuentas;

94

principios que son debidamente desarrollados

en la citada ley. Mismos que relacionamos con las normas de conducta en la

funcin pblica de la Republica Oriental del Uruguay (por ser el Estado menos
corrupto en Amrica latina, segn transparencia internacional), dictadas por el
presidente de la Republica Uruguaya; de las que solo mencionaremos las que no
recoge nuestra ley de tica, as: Preeminencia del inters funcional, buena fe,
91

Sentencia definitiva de amparo de fecha 18-12-2001, ref. 510-2000, Sentencia 9-03-2006, ref.
160-R-2001. SOBRE ART. 83 DGP.
92
Silva Cimma, Enrique, p. Cit. Pg. 433.
93
Art. 1 de la Ley de tica Gubernamental, decreto legislativo 1038, publicado en el Diario Oficial
numero 90, tomo 371 del 18 de mayo de 2006; y art. 2 del Reglamento de la misma, decreto
numero 1 publicado en el diario oficial numero 109, tomo 379, del 12 de Junio de 2008.
94
Art. 4 Ley de tica Gubernamental, decreto legislativo 1038, publicado en el Diario Oficial
numero 90, tomo 371 del 18 de mayo de 2006.

56

obediencia, respeto, implicancias, publicidad, eficiencia en la contratacin,

motivacin de las decisiones, capacitacin e idoneidad, buena administracin
financiera, rotacin de funcionarios en tareas financieras.95 Principios que no
definimos, porque creemos se explican solos, mismos que nos parecen
convenientes agregar como eje transversal a nuestra funcin pblica.

La relacin funcional podr terminar por diversas razones, tales como:

fallecimiento o muerte del servidor pblico, renuncia aceptada, despido,
destitucin, vencimiento del plazo para el cual fue designado, etc. Algunas de ellas
podrn generar o no responsabilidad para las partes.

Veamos ahora, una de las ms variadas formas por medio de las cuales la
administracin pblica, a travs del servidor pblico competente, dicta o da a
conocer su voluntad, deseo, o juicio: el acto administrativo.

V) EL ACTO ADMINISTRATIVO.
1) Generalidades:
Con el propsito de incursionar en la nocin conceptual del acto administrativo,
pretendemos continuar con esta breve monografa, hacer un bosquejo acerca de las
generalidades del acto Administrativo, desde sus diversas definiciones, sus
elementos, sus caractersticas, clasificaciones, y sus diversos modos de extincin;
refirindonos en algunos casos a determinadas normas jurdicas aplicables al caso
concreto.
Escribir sobre el acto administrativo, es referirse a la forma en cmo la
administracin pblica, sea esta central, municipal o institucional, manifiesta o da a
conocer su voluntad, deseo o juicio; la cual claro est, debe de reunir ciertos
elementos y cumplir determinados requisitos; y dictarse en apego estricto a sus
atribuciones previamente establecidas en la Ley, o haciendo uso de cierta liberalidad
que la misma les concede; y en caso de no respetarse el ordenamiento jurdico que
95

Normas de conducta en la funcin pblica, decreto ejecutivo nmero 30 del 23 de enero de

2003; Republica Oriental del Uruguay.

57

los regula, el administrado o particular, hacia quienes normalmente van dirigidos los
efectos jurdicos de estos, pueden y deben controlar la legalidad de tales actos, ya
sea por medio de mecanismos dentro de la misma administracin, o fuera de esta.
2) NOCION CONCEPTUAL:
Referirse al Acto Administrativo, es hablar de como la Administracin Pblica
(centralizada, descentralizada o desconcentrada) se manifiesta; ntese que decimos
Administracin Pblica y no Estado, ya que este se expresa de diversas formas
segn sea la funcin que realiza; as; s es la Funcin Jurisdiccional, lo hace
bsicamente por medio de Actos Judiciales, a los que antes se les llamaba actos
condicin; si es Funcin Legislativa, lo hace por medio de Actos Regla o normativos;
y en nuestro caso, si realiza la Funcin Administrativa (Que es realizada por la
Administracin Pblica) se expresa por medio de los Actos Administrativos. Lo
anterior no significa que estos sean los nicos modos de expresin del Estado, ya
que existen otras funciones, como la Gubernativa o Poltica, que ejercen
indistintamente los rganos fundamentales del gobierno, y que se expresa por medio
de Actos Polticos o Gubernativos, conocidos como Actos de Gobierno, que pueden
ser internos o externos; con los cuales el acto Administrativo, tiene mucha
semejanza, pues estos son el gnero y aquellos la especie. No debe el lector de
olvidar, que las funciones esenciales arriba citadas, nuestra Constitucin se las
atribuye fundamentalmente a los principales rganos del Gobierno, as: al rgano
Ejecutivo, la Funcin Administrativa; al rgano Legislativo, la Funcin Legislativa; al
rgano Judicial, la Funcin Jurisdiccional; vanse para el caso los Arts. 150, 167,
168, 121, 130, 172, 182 de nuestra Constitucin. Lo anterior no implica, que a cada
rgano le asista exclusivamente tal o cual funcin, es decir que uno de esos
rganos podr, y as sucede en casos concretos, realizar las tres Funciones, por lo
que un rgano emitir Actos Administrativos, Actos Regla o Jurisdiccionales, segn
la funcin que realice; vase a manera de ejemplo el Art. 167 Ord. 1o. de la
Constitucin de la Repblica, que seala una atribucin o funcin Legislativa a la
mxima Autoridad del rgano Ejecutivo, o sea que este ah emite un Acto Regla; y el
168 Ord. 10, que atribuye al Presidente de la Repblica un acto Jurisdiccional, y por
58

lo tanto al realizar tal competencia, este dicta un Acto Condicin o Jurisdiccional, por
lo que no es el criterio Orgnico el que sirve para distinguir los tipos de Actos, sino el
criterio sustancial o material, que toma en cuenta la naturaleza intrnseca de la
funcin, y no el rgano emisor de la voluntad.
Decimos entonces, que el Acto Administrativo no es ms que la manifestacin
expresa, tcita, genomenica o automatizada de la voluntad de la Administracin
Pblica en el ejercicio de la funcin o potestad administrativa, reglada o discrecional,
generadora de efectos jurdicos en los administrados o entre las instituciones que la
integran; con el nimo directo o indirecto de satisfacer necesidades pblicas;
debemos de agregar que tal voluntad debe de ser susceptible de control, tanto
interno (administrativo) como externo (jurisdiccional). El primer control se ejerce en
el seno de los recursos administrativo, y el segundo, por medio del control judicial al
que estn sometidos.
El acto administrativo es un acto jurdico, de voluntad o de juicio; de carcter
unilateral, procedente de una administracin pblica, que dispone de presuncin de
validez y de fuerza para obligar en la que se concreta el ejercicio de una potestad
administrativa96.
Dicho lo anterior, trataremos de definir lo que habr de entenderse por Acto
Administrativo, y diremos que: Es la manifestacin unilateral de voluntad, deseo o
juicio; expresa, tcita o presunta, genomenica o automatizada de la Administracin
Pblica Central, Municipal o Institucional, en el ejercicio de la Funcin Administrativa,
con el nimo de satisfacer directa o indirectamente necesidades de los
Administrados, generadora de efectos jurdicos en estos y susceptible de control
administrativo y jurisdiccional.
Sobre la anterior definicin, es necesario hacer las siguientes consideraciones: a)
Que es una manifestacin de voluntad, deseo o juicio; quiere decir, que debe de ser
una expresin de voluntad, y esa exteriorizacin podr ser expresa y generalmente
por escrito, como en el caso de la imposicin de una Multa de trnsito; Genomenica
96

Ayala, Jos Mara y otros, Manual de Justicia Administrativa, Pg. 45, 1. Edicin, Consejo
Nacional de la Judicatura, San Salvador, El Salvador; 2003.

59

cuando es una seal de trnsito hecha por un Agente Policial de la divisin de

transito; Presunta, cuando ha mediado una peticin de un Administrado, y transcurre
el tiempo sealado por la Ley, y la Administracin no se pronuncia sobre ella; se da
en este caso concreto lo que se conoce como Silencio Administrativo, el que puede
ser segn sus efectos, positivo o negativo, vase el Art. 3 Literal B Ley de la
Jurisdiccin Contencioso Administrativo, y Art. 22 inciso cuarto de la Ley de
proteccin al consumidor, como un ejemplo de silencio positivo; y Automatizada,
como el caso de las seales de trnsito semaforizadas. b) Que quien se manifiesta
es la Administracin Pblica, ella hay que entenderla Orgnicamente, es decir aquel
grupo de Instituciones Pblicas ejerciendo actividad Administrativa; vase el Art. 2
Inc. 2o. Letras a, b, y c de la Ley arriba citada. c) Que es en el ejercicio de la Funcin
Administrativa reglada o discrecional; esta es la actividad permanente, concreta y
prctica del Estado, por medio de la cual se dictan y ejecutan las manifestaciones de
voluntad de la Administracin Pblica en apego estricto a la ley, o haciendo uso de
cierta liberalidad por ella permitida, a fin de satisfacer en forma mediata o inmediata
las necesidades del Grupo Social y de los individuos que lo integran. d) Que adems
es susceptible de control Jurisdiccional, es decir que tal manifestacin de Voluntad
puede ser controlada por los Administrados a quienes dicha manifestacin afecte,
sea directa o indirectamente. Control quiere decir, verificar que la Administracin
realice su funcin en apego estricto a la Ley, respetando el Principio de Legalidad,
Art. 86 Cn.; y en caso contrario, el Administrado tiene abiertas las posibilidades de
atacar la mencionada Administracin por medio de los recursos que la misma Ley le
proporciona, recursos que son internos o externos; internos cuando dentro de la
misma Administracin

y en base al Principio de Jerarqua la Ley reconoce

mecanismos de impugnacin, tales como apelacin, revisin, revocatoria, o

explicacin; externos, cuando una vez agotados los internos o no existiendo estos,
se puede acudir a la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de
Justicia, a plantear un Recurso Contencioso Administrativo en contra de la tan
mencionada manifestacin de voluntad; vase para el caso los Arts. 1 y 2 de la Ley
de la Jurisdiccin Contencioso Administrativa. Vale decir, que como control externo
tambin puede funcionar el procedimiento de Amparo, digo procedimiento porque as
60

lo llama la Ley, Art. 1 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, aunque este sea

una verdadera accin de toda persona, en virtud de la cual puede defenderse del
Estado, cuando este con su actuacin le violente un Derecho Constitucional; Art. 247
de Nuestra Constitucin. e) Dice adems generador de efectos jurdicos en los
Administrados, es decir que dicha manifestacin produce un impacto positivo o
negativo, favorable o desfavorable, temporal o definitivo en el particular; y es a partir
de este que el Administrado est vinculado con la Administracin. Es decir el acto
debe de ser trascendente. El Art. 20 del Cdigo Tributario, da una definicin de lo
que la Administracin Tributaria entiende por acto administrativo, y dice: Para los
efectos de este Cdigo, se entender por acto administrativo la declaracin unilateral
productora de efectos jurdicos singulares, sean de tramite o definitivos, dictada por
la administracin tributaria en el ejercicio de su potestad administrativa.97 Tambin
el Art. 11 del viejo proyecto de ley de procedimientos administrativos presenta una
definicin, y dice que: acto administrativo es la declaracin unilateral, productora de
efectos jurdicos y sujeta a Derecho Administrativo, dictada por la administracin en
ejercicio de una potestad administrativa distinta de la reglamentaria.

98

Definicin

que no comparto, pues me parece muy genrica. Jurisprudencialmente se ha

definido acto administrativo, diciendo que es una declaracin unilateral, de
conocimiento, juicio o voluntad, emanada de una entidad administrativa actuando en
su faceta de derecho publico, bien tendente a constatar hechos, emitir opiniones,
crear, modificar o extinguir relaciones jurdicas entre los administrados o con la
administracin, o bien con simples efectos dentro de la esfera administrativa.99
3) ELEMENTOS.
Referirse a los elementos del Acto Administrativo, es considerar los componentes o
ingredientes, que una vez reunidos forman esta figura objeto de estudio. Es decir,
que elementos del acto son todos los requisitos que al efecto exige el ordenamiento
97

Cdigo tributario de El Salvador, de 1998; decreto legislativo numero 230, publicado en el diario
oficial 241, tomo 349, del 22 de Diciembre de 2000
98
Proyecto de Ley de Procedimientos Administrativos de El Salvador, Ministerio de Justicia, enero
de 1994.
99
Sala de lo contencioso administrativo, sentencia dictada el 28 de Octubre de 1998, Ref. 134-M97.

61

jurdico que deben de concurrir, o que la administracin decide incluir; a fin de que
este pueda producir sus efectos, es decir que sea vlido y eficaz. Algunos autores,
aun discuten cuales son tales ingredientes o componentes, discrepan adems en la
clasificacin de los mismos, no obstante los clsicos del Derecho Administrativo, y
en atencin a la importancia de estos, los dividen en esenciales y en no esenciales o
accidentales. Los esenciales son entonces aquellos que no pueden faltar, y que su
ausencia producira la ineficacia, invalidez o inexistencia del acto, segn sea el
elemento que faltare; para una mejor ilustracin, conviene citar el Art. 1315 de
nuestro Cdigo Civil, sin perjuicio a que la aplicacin de este Derecho, en temas de
esta disciplina, es cuestionada. Son accesorios aquellos que no siendo esenciales
concurren a voluntad de la Administracin, y sirven para viabilizar la ejecucin del
acto, para hacer que surta efectos, o para que deje de surtirlos. Algunos autores
sostienen que estos elementos solo pueden existir en los Actos Administrativos
Bilaterales, no obstante yo s creo que pueden concurrir en los Actos Administrativos
en estricto sensu o Unilaterales; pero s he de advertir que estos no pueden ser
accidentales en aquellos Actos Administrativos regulados, es decir los dictados en el
ejercicio de la potestad reglada. Nuestra sala de lo contencioso administrativo, ha
dicho reiteradamente que el acto administrativo se encuentra configurado por una
serie de elementos: Subjetivo, objetivos, y formales; los cuales deben de concurrir en
debida forma para que el acto se constituya valido.100 Los elementos formales
condicionan su validez, los subjetivos y objetivos, su eficacia.
3.1 ELEMENTOS ESENCIALES:
Bsicamente son los siguientes: a) Sujeto, b) Causa o Motivo, c) Objeto o Contenido,
d) Forma, y e) Finalidad. En el citado proyecto de ley de procedimientos
administrativos, desde el Art. 12 al 14, desarrolla el contenido, la forma y la
motivacin; como elementos del acto. Veamos cada uno de ellos.
a) Sujeto o Elemento Subjetivo. Por elemento subjetivo debe de considerarse tanto
a la Institucin Pblica que lo va a dictar, como al Funcionario competente de la
100

Sala de lo Contencioso Administrativo de la CSJ, sentencia dictada el 3 de Octubre de 1997,

Ref. 45-V-96.

62

misma que en nombre de aquella lo emite. Dicho de otra manera, para que un Acto
sea vlido y eficaz, debe de ser emitido por la Institucin Pblica a quien le
corresponda dictarlo, que sea de su competencia; y quien en nombre de la
Institucin lo haga, este investido para hacerlo, que tenga capacidad. A manera de
ejemplo vase el Art. 4 del Cdigo Municipal, que seala las atribuciones o
competencias del Municipio, en relacin a los Arts. 30 y 48 del mismo cuerpo legal,
en los que se puede apreciar que las competencias del Municipio se pueden
exteriorizar entre otros funcionarios, por medio de su Concejo Municipal, o de su
Alcalde; de tal forma que una atribucin del Municipio expresada por un Funcionario
Municipal a quien no le corresponda, ser invalida o ineficaz, por no estar investido
de tal capacidad. Dicho de otra manera, significa, que tendramos ac "dos" sujetos,
por un lado el ente de la Administracin Pblica, y por otro, el Funcionario del mismo.
El ente debe tener competencia orgnica y el Funcionario competencia Funcional.
Debe adems considerarse, que para determinar competencia, existen diversos
criterios, tales como el material, grado, cuanta, tiempo, y territorio; esto es
importante, ya que pueden darse casos en donde una Institucin pretenda regular
una actividad, y carezca de competencia en razn de alguno de estos criterios. Por
ejemplo, un Municipio no puede regular el transporte nacional, pero si puede regular
el que circula dentro de su circunscripcin territorial (criterio territorial). Es necesario
decir, que la cuanta en materia de la Administracin Pblica no es un criterio
importante, y que el criterio temporal, es vlido generalmente para el Funcionario y
no para la Institucin, ya que el primero es generalmente permanente, y el segundo
ejerce el cargo durante un perodo determinado de tiempo.
b) Causa o Motivo. Por ella debern entenderse los presupuestos de hecho y de
derecho que motivan al ente Pblico y/o al Funcionario a pronunciar su voluntad; o
sea que son los justificativos del mismo acto. Por ejemplo en el Acto Administrativo
de destitucin de un empleado pblico, sera la imputacin y comprobacin de una
conducta ilcita reconocida en la Ley, que para el caso podra ser la Ley del Servicio
Civil, el motivo de separacin del cargo, as se puede ver en los Arts. 52 y 54 de la
mencionada Ley. Es importante la motivacin, por que como se ha dicho, se
63

relaciona con el ejercicio de la defensa de los administrados, y su ausencia, se

sanciona en algunos casos con nulidad, as lo dispone por Ej. El Art. 106 de la Ley
de Proteccin al Consumidor; disposicin que se debe de ver en relacin al Art. 1551
del C.C. La causa, elemento objetivo del acto administrativo, es la adecuacin o
congruencia efectiva a los fines propios de la potestad que se ejercita. La causa real
es la determinada por la ley, y el motivo es la intencin del funcionario al emitir el
acto.101
c) Objeto o contenido. Es la disposicin, resolucin, medida concreta o efecto
prctico que el emisor del acto pretende lograr; es decir, es la declaracin de
voluntad, deseo, conocimiento o juicio en qu consiste el Acto Administrativo. Este
puede ser positivo o negativo. Dentro de este elemento,

algunos autores,

especialmente los espaoles, distinguen un contenido esencial, y uno accidental; en

este ltimo incluyen la condicin, trmino y modo; a los cuales ms adelante se les
tratar como elementos accidentales. Este contenido para que pueda surtir sus
efectos debe de ser cierto, claro, preciso, y posible fsica y jurdicamente; y
responder en funcin a los principios de proporcionalidad y congruencia con la causa
o motivo del Acto. Se suele distinguir de un objeto o contenido natural, un contenido
implcito, y uno eventual.
d) Forma. Tradicionalmente, se le da una acepcin restringida, o sea solo a la
exteriorizacin definitiva y concreta de la voluntad Administrativa constitutiva del
Acto; y otra acepcin amplia, que adems comprende las formalidades, que son los
requisitos o procedimientos que la Administracin debe de observar en el proceso
Volitivo de Formacin del Acto. Dicho de otra manera, el elemento Formal, son los
requisitos procedimentales que el ordenamiento Jurdico administrativo impone a la
Administracin para la elaboracin y emisin del Acto. Este elemento formal, tiene
dos componentes; el primero, son las formalidades, por las cuales hay que entender
el proceso de elaboracin del Acto; el segundo es la Forma, que es el medio o el
modo de expresin del Acto, que podr ser: escrito, oral, presunto, fenomnico o
Mmico, o Automatizado. Hay forma referida a la instrumentacin, como la escritura,
101

Sala de lo Contencioso Administrativo, CSJ; sentencia del 28 de Octubre de 1998; ref. 134-M97.

64

fecha, firma, etc.; y de publicidad, como la notificacin o la publicidad. Las formas de

instrumentacin pueden ser escritas, orales, o simblicas. Vale decir que cuando es
por escrito, segn el Art. 1570 CC. Constituye el Acto un instrumento Autentico, y
por lo tanto se beneficia de la presuncin de validez y de legitimidad. Dentro de este
elemento, va inmersa la motivacin del Acto, es decir que en el deben de constar las
razones de hecho y de derecho que lo fundamentan. Esto es importante, ya que
permite al destinatario del mismo conocer y entender la voluntad de la
administracin, y en su caso, defenderse de ella. Es decir que con la motivacin se
pretende, que sirva como un mecanismo de control en favor del administrado, por
que precisa con mayor certeza la voluntad de la administracin, y as se puede
persuadir al administrado; y sirve adems como un instrumento de legitimacin
pblica, es decir que se justifica la administracin ante los administrados en general.
Esta motivacin debe de ser clara y sencilla. Se afirma que es inherente a la forma
republicana de gobierno. La motivacin puede ser102 previa, concomitante, y ulterior;
segn preceda o no al acto; la regla general es que sea concomitante, pues facilita
su conocimiento; excepcionalmente podr ser previa, si de deduce de informes
rendidos con anticipacin al acto; y ulterior, con solo fines de sanear su ausencia,
siempre que sea suficientemente razonada y desarrollada.
e) Finalidad. Llamado por otros, elemento teleolgico o finalista. Obviamente la
finalidad del Acto, estar severamente influenciada por la finalidad genrica de la
Administracin Pblica: Que es la satisfaccin del bien comn o del inters pblico;
pero no debe ser confundida con ella, ya que la finalidad del Acto, depender
especficamente de cada uno de ellos, pero en trminos generales no es ms que lo
que la Administracin pretende lograr con la emisin del Acto, el cual como ya se
dijo, y en base a los Principios de Adecuacin y Congruencia, y al de
Proporcionalidad; esto es, que la finalidad del Acto debe de estar orientada a hacer
cesar la causa o motivo de su emisin, el cual debe de ser adecuado, congruente, y
proporcional con ella. Por Ej., si la causa de emisin del acto, es la peticin de un
administrado, en la que este solicita se le autorice el funcionamiento de una industria;
102

Dromi, Roberto; Derecho Administrativo, Pg. 255, sptima edicin actualizada, Buenos Aires,
Argentina, 1998.

65

la finalidad, deber de estar orientada a dar respuesta a la peticin, ya sea

concediendo la autorizacin solicitada o denegando la misma.
Algunos autores mencionan la moral como elemento esencial del acto, no la
incluimos, porque sta es un presupuesto bsico dentro de la cual debe comportarse
toda la Administracin Pblica; en el marco incluso del principio de buena fe, que se
supone rige tanto a la administracin como a los administrados..
3.2 ELEMENTOS ACCIDENTALES.
A estos componentes, se les llama accidentales o voluntarios, porque su existencia
depende nica y exclusivamente de la voluntad o discrecionalidad del Titular del ente
Pblico Emisor, quien en uso de sus facultades discrecionales decide incluirlos; ya
sea para facilitar su ejecucin, o para restringir sus efectos. (Vase lo que al
respecto dice al Art. 1315 del Cdigo Civil.)
Dentro de tales elementos, se encuentran:
La Condicin, el Trmino, y el Modo. Algunos autores incluyen la Reserva de
Revocacin y la Reserva de Rescate, las cuales a mi manera de ver no son
elementos accidentales, sino ms bien naturales, ya que aunque no se diga que
estn incluidos, la Administracin tiene siempre la facultad de dar por terminado el
Acto, ya sea por Rescate o por Revocacin, en los supuestos que para el caso
corresponda.
CONDICION: Es un hecho futuro e incierto; por lo que al concurrir en un Acto, sera
el sometimiento de los efectos de este, al acaecimiento de un hecho futuro e incierto.
Significa que el Acto comenzar o cesar en sus efectos, segn acontezca o no la
condicin; de ah que se habla de Condicin Suspensiva y Resolutiva, la primera es
cuando los efectos del Acto comenzarn a ejecutarse, una vez acontezca la misma;
y Resolutiva, cuando el Acto cesar en sus efectos una vez acontezca la
condicionante. Debe de decirse que el incierto constitutivo de la Condicin puede ser
obra de la naturaleza o de un ser humano, sea este de la Administracin Pblica o
del mismo Administrado. Vale considerar el Art. 1360 C.C. que podra ser aplicable
66

en los Actos Administrativos Bilaterales (en lo que respecta a obligaciones, no al

nmero de sujetos, pues este es unilateral desde esta perspectiva).
TERMINO. Es el lapso de tiempo que debe de transcurrir para que un Acto comience
a producir efectos o cese de producirlos. De lo que se desprende que hay Trmino
Suspensivo y Trmino Resolutivo. Este elemento limita en el tiempo los efectos
jurdicos del Acto. Debo decir, que este elemento, a mi Juicio, en los Actos
Administrativos que tienen vigencia en el tiempo, es natural, y no Accidental; por
ejemplo, en las Concesiones o Licencias; creo que su nombre adecuado, sera
plazo, el cual puede ser determinado e indeterminado; a criterio de la administracin,
y considerando el monto de la inversin, la utilidad o rentabilidad proyectada, la
utilizacin prevista, etc.
MODO. Por ello debe entenderse como las formas o medios por los cuales el Acto
debe ejecutarse, as por ejemplo, en un Acto Administrativo llamado Nombramiento,
bien puede la Administracin decir que el sujeto nombrado deber presentarse a
tales horarios, que deber vestir de tal o cual manera, que realizara determinadas
labores usando tales herramientas, etc.
Luego de comentar los elementos del Acto Administrativo, nos parece oportuno tratar
las diversas clases de Actos que existen, sin pretender con ello agotarlas todas.
4) CLASIFICACION DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS:
Para abordar la Clasificacin de los Actos, es necesario usar diversos criterios
clasificadores; veamos algunos de ellos:
a) Segn el ente pblico que los dicta, son actos administrativos de la
Administracin Pblica Central, Actos Administrativos Municipales, y Actos
Administrativos Institucionales. Los primeros son aquellos que dicta el conjunto de
entes que integran el rgano Ejecutivo; los segundos son aquellos que dictan
cualquiera de los doscientos sesenta y dos Municipios nuestros; y los ltimos son
aquellos que dictan los entes descentralizados funcionalmente.

67

b) Segn su modo de expresin, son expresos, tcitos, o presuntos. Expresos,

cuando la Administracin de forma clara e indubitable se pronuncia, generalmente lo
hace por escrito, ello no implica que no pueda hacerlo verbal, mmica o
automatizadamente. Tcitos o Presuntos, cuando la administracin Pblica no se
pronuncia materialmente, y su actividad da a entender que esta ha emitido un Acto.
Los que se producen como consecuencia del mero transcurso del tiempo o por la
falta de manifestacin clara de la Administracin; siempre y cuando haya mediado
una peticin del Administrado. (Vanse los Artculos tres literal b de la Ley de la
Jurisdiccin Contencioso Administrativa, en relacin al veintisis inciso ultimo del
Cdigo Tributario, que se refieren a este tipo de actos.)
c) Segn el nmero de destinatarios, son singulares, Plrimos y generales.
Singulares cuando los efectos del acto van dirigidos a una sola persona, sea esta
Natural o Jurdica. Plrimos, cuando van dirigidos a una pluralidad de personas
concretamente determinadas. Y Generales, aquellos que no tienen ni individual ni
pluralmente determinados sus destinatarios.
d) Segn su posibilidad genrica de impugnacin, se clasifican en firmes y no
firmes. Firmes los que no son impugnables en va Administrativa, ya sea por no
haber recurrido de ellos en el plazo establecido; o por haber agotado todos los
recursos posibles. No firmes, son aquellos que aun conservan la posibilidad de
recurrir, sea en la va Administrativa o en la Judicial. Vale decir, que cuando el acto
es firme por no haber recurrido, su firmeza es formal; y cuando es firme por haber
agotado todas sus vas de impugnacin, su firmeza es formal o material. Esta
clasificacin es importantsima para los Actos Desfavorables o Restrictivos de
Derechos. Excepcionalmente los actos administrativos de tramite, son impugnables;
solo en los casos en los que generen indefensin o perjuicio irreparable al
administrado, los que decidan indirectamente el fondo de lo controvertido, y los que
impiden continuar con el procedimiento.
e) Segn su impugnabilidad en va Administrativa, se clasifican en Actos
Administrativos que causan estado, y Actos Administrativos que no causan estado;
los primeros son aquellos que agotan la va administrativa, y por lo tanto ya no se
68

pueden impugnar; los segundos son aquellos de los cuales el afectado puede
impugnarlos en la Jurisdiccin Contencioso Administrativa.
f) Segn sea el nivel del procedimiento en el que se dicten, son de trmite o de
sustanciacin y definitivos. De trmite los que se dictan por la Administracin con el
nimo de reunir elementos a fin de resolver determinado asunto; no pueden contener
decisin del fondo del asunto.-

Definitivos, los que una vez concluido el

procedimiento, resuelven el asunto ventilado en el mismo. (A esta clasificacin hace

alusin el Art. veinte del Cdigo Tributario.) A los primeros pertenecen los actos de
comunicacin, en los que se encuentra inmerso el principio finalista del acto, ya que
con ellos la administracin pretende dar a conocer determinadas situaciones a sus
destinatarios, a fin de que se respete en ellos el derecho de audiencia, pues
posibilitan la intervencin de las partes en los procedimientos administrativos, para
que hagan valer en ellos sus derechos constitucionales o legales que les asisten.
g) Segn sea su contenido, son favorables o desfavorables o de gravamen,
favorables los que benefician al administrado, esto debido a que ste, en uso del
Derecho de Peticin o de Defensa, hacen solicitudes a la Administracin.
Desfavorables, aquellos que implican una sancin, gravamen, prohibicin,
restriccin, u obligacin en los Administrados.
h) En atencin a sus destinatarios, son externos e internos; los internos son
aquellos que se dirigen nica y exclusivamente a los propios agentes de la
organizacin donde el acto se tomo, o que solo afecta a su propio aparato
organizativo o funcional; y son externos, cuando el juicio, deseo, o juicio; trasciende
este mbito interior, son externos.
i) Segn el administrado haya o no consentido el acto, hay consentidos y actos
no consentidos o impugnados; los primeros son aquellos en los que el destinatario
una vez notificado de la existencia del acto, deja pasar el tiempo o los trminos para
impugnarlo, y no lo hace; por lo que se configura el consentimiento tcito; o cuando
realiza determinado comportamiento o pronunciamiento, tendiente a expresar
inequvocamente su conformidad; esto es lo que se denomina consentimiento
69

expreso, como cuando procede a pagar una multa que le ha sido impuesta. Y son
actos no consentidos, aquellos sobre los cuales el administrado a recurrido,
expresando en el libelo del recurso, su no consentimiento.
j) Segn se dicten o no en ejercicio de la potestad reglada o discrecional: Son
reglados o discrecionales. Los primeros ponen incluso en duda la definicin misma
de acto administrativo, pues si es una expresin de voluntad, deseo o juicio de la
administracin; estos son dictados en atencin a las competencias que el legislador
le ha pre establecido, parecieran mas actos dictados por voluntad del legislador que
de la administracin; los discrecionales son los ms abundantes, pues los dicta la
administracin en el ejercicio de ese margen de liberalidad o de libertad que al
funcionario le deja la ley, a fin de que escoja entre varias posibilidades igualmente
validas, cual habr de seguir.
Debo adems de decir, que existen los llamados actos administrativos irregulares, y
no son mas que aquellos a los que le falta de forma total o parcial uno o varios de
sus elementos; afectndose as en su validez o eficacia; pero que por gozar de
presuncin de legalidad, se debe de promover su declaratoria de ilegalidad, ya sea
de oficio por la misma administracin, revocndolo si no ha surtido efectos, o por
medio del proceso de lesividad si ya est surtiendo efectos; o a peticin de parte,
bien sea en sede administrativa o judicial.
Lo anterior como se dijo, es solo un grupo de las tantas clasificaciones; existen
muchas ms.
Pasamos ahora a comentar, las caractersticas del Acto Administrativo.
5) CARACTERSTICAS DEL ACTO ADMINISTRATIVO:
Hablar de las caractersticas del acto Administrativo, es referirse a las notas o datos
distintivos o diferenciadores de este con otros conceptos del Derecho Administrativo,
en el entendido que este es vlido y eficaz. Sobre el particular, la Doctrina
bsicamente seala dos caractersticas: Presuncin de legitimidad, y ejecutoriedad;
paso ahora a comentar cada una de ellas.
70

a) UNILATERALIDAD: El acto administrativo lo dicta nicamente la administracin

publica, sin perjuicio a que el administrado motive su emisin; pero en este ultimo
caso, el sentido u objeto del acto es decisin exclusiva de la administracin.- El
particular, en el ejercicio del derecho de peticin,103 motivara o solicitara que la
administracin dicte determinados actos, y la administracin solo esta obligada a
hacerle saber lo resuelto, no a resolverle favorablemente. Cuando el administrado
sea quien pida la emisin del acto, debemos de considerar que esa peticin formara
parte de la causa o motivo del acto mismo.
b) PRESUNCIN DE LEGITIMIDAD. Tal carcter es consecuencia del principio de
legalidad de la Administracin Pblica, recurdese que este principio dispone que
toda la actuacin de la Administracin Pblica deba estar sometida al estricto
respeto del ordenamiento jurdico administrativo Art. 86 Cn. Es la presuncin de
legitimidad, un mecanismo de proteccin del Acto, y quiere decir que salvo
declaracin en contrario, se presume que el Acto rene todos sus elementos, que es
perfecto, y por lo tanto vlido y eficaz. Significa que una vez el Acto es dictado, se
considera legtimo, y que tal legitimidad no necesita ser declarada, sino por el
contrario, para desvirtuar tal presuncin es necesario que expresamente la misma
Administracin por medio de la revocacin por razones de legitimidad lo diga; o la
Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia a peticin del
Administrado o la misma Administracin, y siguiendo el proceso respectivo, emita
una resolucin Judicial que anule el Acto.
Debe considerarse que un acto puede dictarse en respeto absoluto al ordenamiento
Jurdico, y con el transcurso del tiempo le puede sobrevenir algn vicio, sea por
modificacin del ordenamiento jurdico o por no responder ya a los hechos que lo
motivaron. Asimismo es necesario aclarar que un Acto se presume legtimo cuando
ha cumplido con todos sus requisitos intrnsecos necesarios para su emisin; que le
da validez al mismo. Significa que si el Acto no es retirado por ilegitimidad, surte sus
efectos. Algunos autores, sostienen que esta presuncin solo protege a los actos
administrativos, siempre y cuando estos no estn afectados de vicios de nulidad
103

Constitucin de la Repblica de El Salvador; 1983; Reformada, art. 18.

71

radical o absoluta; personalmente creo, que debe de beneficiar a todos los actos,
independientemente del vicio que se les pueda atribuir.
c) EJECUTIVIDAD: Es la obligatoriedad, el derecho a la exigibilidad, y el deber de
cumplir el acto a partir de su notificacin; esta es sinnimo de eficacia, que se origina
en el cumplimiento de todos los requisitos relacionados a la existencia del acto. Es
una caracterstica sustancial del mismo. Es la sola posibilidad de hacer cumplir el
acto administrativo, en caso de que el particular no proceda a darle voluntario
cumplimiento.
d) EJECUTORIEDAD: Se define como una potestad o privilegio de la Administracin
Pblica de ejecutar o hacer cumplir por s misma y por sus propios medios el Acto
dictado, en caso que el Administrado se niegue a cumplirlo voluntariamente. Est
relacionado con la eficacia del acto, bajo el supuesto que la Administracin ha
cumplido con todos los requisitos extrnsecos exigidos para el Acto, y poder as
ejecutarlo, hacerlo desplegar sus efectos. Dicho de otra manera, es la facultad de la
Administracin de poder ejecutar los Actos de forma Oficiosa, sin mediacin del
rgano Judicial y sin el consentimiento del afectado. Esta ejecutoriedad puede ser
directa o inmediata e indirecta, o propia e impropia; dependiendo de la clase de acto
de que se trate. As la ejecutoriedad puede ser administrativa, por regla general; pero
puede

excepcionalmente

ser

judicial,

como

cuando

es

necesario

hacer

ejecutivamente el cobro de una multa, o cuando se acude al juez a promover una

expropiacin.
Para darle vivencia o aplicacin a esta caracterstica, es necesario decir que no
todos los actos se aplican de forma inmediata, ya que existen unos que requieren de
un lapso de tiempo para su ejecucin, y estamos entonces en los supuestos de
eficacia demorada o de retroactividad. En los supuestos de eficacia demorada
quedan comprendidos el hecho de que la ejecucin del acto en razn de su
contenido, exija un cumplimiento prolongado o porque su eficacia requiera de
publicacin, notificacin, rubricacin, o aprobacin posterior. Estos supuestos
condicionan la eficacia del acto hacia el futuro. Los supuestos de eficacia retroactiva,
prevn una aplicacin del Acto hacia el pasado, y esto es slo cuando sean actos
72

anulatorios, es decir cuando el nuevo acto sustituye al anterior, y adems en los

casos de que el nuevo Acto sea ms favorable al Administrado, y que no lesionen
derechos subjetivos de terceros; -esto como consecuencia del Art. 21 de nuestra
Constitucin.104 -. Se suele hablar de ejecutoriedad propia e impropia. Propia,
cuando por s sola lo ejecuta; impropia, cuando para su ejecucin, necesita
colaboracin de la Administracin Judicial.
Otros autores agregan como caractersticas del acto, el ser una declaracin de
voluntad, deseo, de conocimiento o de juicio; la unilateralidad, fiscalizable, singular y
concreto;105 creemos que habrn casos en donde se puede cuestionar si es o no
deseo o juicio de la administracin o del legislador, como dejamos planteado en el
caso de los actos reglados. Adems se suelen agregar como caractersticas la
tipicidad, la imperatividad, la estabilidad, la impugnabilidad, y la irretroactividad.106
No debemos concluir el presente apartado, sin comentar rpidamente las causas de
terminacin del Acto Administrativo. Vemoslas.
6) CAUSAS DE TERMINACIN DEL ACTO.
Por causas de terminacin del Acto deben entenderse aquellas circunstancias que
hacen cesar o extinguen los efectos del mismo; y dentro de stas tenemos varias,
tales como:
Cumplimiento del plazo, Cumplimiento del objeto, Revocacin, Caducidad,
Declaratoria de Nulidad, Rescate, Acontecimiento de la condicin o del Trmino
resolutivo; entre otras; de los anteriores, solo comentare el Rescate, la Revocacin,
la Nulidad, y la Caducidad.
a) EL RESCATE. Es un mecanismo de aplicacin a cierto tipo de Actos,
bsicamente a los que tienen vigencia en el tiempo o de tracto sucesivo, y que estn

104

Sala de lo Contencioso Administrativa, Corte Suprema de Justicia, Sentencia del 31 de Agosto de

1993.
105
Gamero Casado, Eduardo; El Acto Administrativo, Pg. 7, Consejo Nacional de la Judicatura,
San Salvador, El Salvador; 2001.
106
Silva Cimma Enrique, Derecho Administrativo Chileno y Comparado; editorial jurdica de Chile,
Pgs. 115 a 120; Santiago de Chile, Chile; 1995.

73

referidos directa o indirectamente a la prestacin de los servicios Pblicos. Es una

medida que adopta la Administracin a efecto de extinguir por razones de
oportunidad, merito o conveniencia ciertos actos administrativos; pero implica que la
actividad rescatada la realiza la propia Administracin, y supone indemnizacin al
administrado.
b) REVOCACIN. Es una potestad de la Administracin, de hacer cesar por razones
de legitimidad, merito o conveniencia los efectos de un Acto Administrativo. La
revocacin por razones de oportunidad, merito o conveniencia, est basada en la
obligacin que tiene la Administracin de satisfacer exigencias actuales, y no
previstos en el Acto a Revocar; y que sean de inters Pblico. Lo puede hacer en
cualquier tiempo, y genera obligaciones de la Administracin ante el particular,
cuando con ella se le ha causado agravios. La Revocacin por razones de
Ilegitimidad, es la que est motivada porque el acto a revocar, fue dictado en
contravencin al ordenamiento jurdico respectivo; sin embargo, esta potestad le
asiste a la Administracin siempre y cuando el acto no haya adquirido cosa juzgada,
y que de l no se hayan desprendido derechos en favor de los Administrados; por lo
tanto, si el Acto ya es firme, o hizo surgir derechos en los Administrados, la
Administracin tendr que hacer uso del proceso de lesividad para retirar del
ordenamiento jurdico este Acto.107 La administracin no est facultada a revocar
oficiosamente los llamados actos favorables.
c) NULIDAD. Implica que, bien el Administrado o la misma Administracin, han
acudido a la Jurisdiccin Contenciosa a atacar un Acto Administrativo, por atribuirle
al mismo vicios que lo hacen invalido e ineficaz; pues se presume legitimo, y solo se
desvirta tal presuncin mediante el proceso contencioso administrativo; o que la

107

En sentencia numero 8-T-92-.98, la Sala de lo Contencioso Administrativo de la CSJ dijo: como

es sabido, la Administracin Pblica no se encuentra facultada para revocar oficiosamente los
llamados actos favorables. Al considerar que se ha emitido una resolucin ilegal, debe por expresa
disposicin legal (Art. 8 Ley de la Jurisdiccin Contencioso Administrativa) acudir a la jurisdiccin
contenciosa en va de lesividad, para que sea el Tribunal quien revise la legalidad de esos actos.

74

misma administracin lo declare ilegal por medio de la revocacin, o siga el proceso

de lesividad si el acto ya est surtiendo efectos. Debe de decirse que un acto puede
estar afectado por vicios de Nulidad Radical, vicios de anulabilidad, o Simples vicios.
La Nulidad Radical, o Nulidad de pleno derecho tiene su base legal en el Art. 1553
del Cdigo Civil, el cual aplicndolo a nuestro tema sera que un Acto es Nulo, si es
dictado por un rgano manifiestamente incompetente, los que son contrarios a la
Constitucin, los que tengan contenido imposible, los que sean Constitutivos de
infraccin penal o se dicten como consecuencia de esta, los que se dicten
prescindiendo de las formalidades, los que exijan ms requisitos

o restrinjan

derechos que los exigidos o restringidos por la Ley; y los que la Ley expresamente
as lo declare, Ej. Art. 106 de la LPC.
En el caso de los vicios de mera Anulabilidad, requieren a juicio de algunos autores,
que la parte afectada los alegue, y compruebe en sede jurisdiccional tal defecto para
que el acto sea retirado del ordenamiento jurdico; un ejemplo de vicio de mera
anulabilidad sera el caso que en una licitacin, la obra o servicio licitado le sea
adjudicado a alguien que no rene todos los requisitos. Los simples vicios no
generan nulidad, y bien puede la Administracin corregirlos, ya que cuenta con
mecanismos de subsanacin del acto, como por ejemplo se anula parcialmente un
acto definitivo, pero cabe la posibilidad de que se mantengan los actos de trmite
que llevaron a dictar el primero, ya que el vicio solo afectar a los actos posteriores y
no a los anteriores; adems existe la invalidez parcial; esta es posible en los actos
que contienen ms de una decisin, es decir; en los actos complejos, y siempre que
las decisiones sean independientes; se puede adems convalidar un acto, cuando
en virtud de un nuevo acto se subsanan los vicios del anterior, esto solo es posible
en los vicios de mera Anulabilidad, y no produce efectos retroactivos; por otro lado el
acto viciado, puede ser subsanado por el destinatario, por ejemplo con la
interposicin de un recurso subsana una mala notificacin; o cundo paga una multa
que no hubiese sido impuesta adecuadamente. En el proyecto de ley de
procedimientos administrativos antes citado,

se presentan los casos de nulidad

absoluta, Art. 22, y relativa, Art. 23; en incluso presume ilegales los actos dictados en
desviacin de poder, Art. 24.
75

d) CADUCIDAD. Es una sancin que la Administracin impone al administrado, en

vista de que el particular receptor del Acto, lo ha incumplido. Terminologa confusa, ya
que se habla de caducidad, cuando a la administracin o al particular se le han
conferido derechos, y estos han dejado transcurrir el tiempo que para su ejercicio la ley
les confiere; lo que a su vez, a juicio de otros autores, es prescripcin extintiva. 108
Veamos ahora lo concerniente a los recursos materiales con los que cuenta la
administracin pblica central o descentralizada, o cualquiera que sea su forma de
organizacin; para llevar a cabo sus fines.
VI) DOMINIO PULICO:
Generalidades. Todos los sujetos de derecho, ya sean naturales o jurdicas,
nacionales o extranjeras, publicas o privadas; para la consecucin de sus fines
necesitan de recursos; y referirse al dominio publico, es mencionar los recursos
materiales o lquidos propiedad del Estado u otro ente publico. Nuestra constitucin
trata este tema con el nombre de hacienda pblica;109 e incluye los crditos activos y
los derechos derivados de las normas tributarias vigentes; e incluye como contra
partida de lo que yo llamara activos, a las obligaciones a cargo del estado, que yo
llamara pasivos; por lo que al analizar los mismos, concluyo que el trmino
adecuado debe de ser patrimonio. En ese orden de ideas, trata el Cdigo Municipal,
la llamada hacienda publica municipal;110 cdigo que divide los bienes municipales
en de uso publico municipal, y de uso fiscal del municipio; y adems caracteriza de
inalienables e imprescriptibles111 los bienes municipales de uso publico. Por razones
personales, tratare de abordar nicamente los bienes muebles y races. El Estado
tiene bienes de diversas naturalezas, y sobre ellos este ejerce diferentes tipos de

108

Sala de lo contencioso administrativo, caso numero 88-D-2002-2004: dijo: Los contratos

administrativos en general pueden terminar por dos distintas razones: 1) cesacin de sus efectos; y, 2)
extincin; en el primer supuesto el contrato termina normalmente, y en el segundo concluye en forma
anormal. Los contratos regulados por ley se extinguen a su vez por caducidad, por mutuo acuerdo
entre las partes contratantes, por revocacin, por rescate, y por las dems causas que se determinen
contractualmente.
109

Constitucin de la Repblica de El Salvador, 1983, reformada; art. 223.

Art. 60 Cdigo Municipal de El Salvador, 1986, reformado.
111
Art. 62 Cdigo Municipal de El Salvador, 1986, reformado.
110

76

usos; emite reglas o normas que regulan los mismos, etc. Este tema este relacionado
con el territorio sobre el cual el Estado ejerce jurisdiccin y soberana.
Dominio, segn el Art.568 del C.C.112 la expresin dominio implica: Uso, goce y
disposicin de un bien. Es referirse al derecho que una persona tiene para usar,
gozar y disponer de sus bienes, sin ms restricciones que el ordenamiento jurdico
respectivo le imponga113.

Es decir, es un derecho que se ejerce sobre el

patrimonio, entendiendo este no como atributo personal, en el que concurren los

derechos y obligaciones de una persona; sino como la suma de bienes de cualquier
naturaleza, que la persona tiene; junto con sus obligaciones o deberes traducibles
econmicamente. Existe en funcin a quien es el titular del bien, lo que se llama
dominio privado y dominio pblico, este ultimo puede ser fiscal o de uso pblico.
Paso a plantear este.
Dominio Pblico, segn el Art. 571 C.C114. es el uso, goce, y disposicin que el
Estado y las instituciones pblicas ejercen sobre los bienes de su propiedad. Uso y
goce que lo puede ejercer el ente pblico titular, o los particulares. Si son los
particulares los que usan y gozan los bienes, estamos en presencia de los bienes
nacionales de uso pblico; en los que el titular solo tiene la disposicin. Si es el
titular del bien el que tiene el uso, goce y la disposicin, estamos en presencia de los
llamados bienes nacionales de uso exclusivo del Estado o bienes Fiscales. Los que
son de uso pblico se rigen por un ordenamiento jurdico diferente a los llamados
fiscales. Referirse entonces al Dominio Pblico, es referirse a una parte importante
del patrimonio del Estado, del municipio, o de instituciones descentralizadas. Digo
una parte, ya que el patrimonio del Estado u otro ente pblico est integrado por sus
bienes (Dominio Pblico), derechos y obligaciones susceptibles de ser valorados
econmicamente. La expresin patrimonio suele confundirse o asimilarse a la de
hacienda pblica.115 Hay entonces bienes nacionales de dominio pblico, y bienes

112

Cdigo Civil de El Salvador, de 1860; reformado.

Art. 22 Constitucin de la Republica de El Salvador, 1983, reformada.
114
Cdigo Civil de El Salvador de 1860, reformado.
115
Art. 223 de la Constitucin de la Republica, y 60 del cdigo municipal.
113

77

nacionales de dominio privado. Los primeros no se pueden asimilar a los bienes que
son res nullius, puestos no son de nadie; pero los de dominio pblico son del Estado.

Interesa fundamentalmente, tratar los bienes nacionales de uso pblico; ya que

estos gozan de especiales caractersticas, como lo son la inalienabilidad,
imprescriptibilidad,116 publicidad posesoria, potestad de deslinde, potestad de
investigacin (para efectos de resguardo), potestad de recuperacin oficiosa; entre
otras. Algunas de las cuales son de ms fcil apreciacin en los inmuebles, lo que
no significa que no se apliquen a los muebles. Los rige un ordenamiento jurdico
pblico, en donde sobresale la preeminencia del inters pblico sobre el particular;
establece limitantes al derecho de propiedad

de los particulares, tales como la

expropiacin forzosa, las servidumbres, ocupacin temporal, entre otras.

El ente pblico, y con el fin de satisfacer sus propias necesidades o las de la
colectividad, y al serle insuficientes sus bienes, puede adquirir los de propiedad
ajena, ya sea con el nimo de apropiacin total o parcial, temporal o definitivamente.
Existen para este caso, diversos modos de adquirir los bienes por parte del Estado,
segn este haga uso o no de su capacidad de imperium o de soberana, se clasifican
estos modos en de Derecho Privado y de Derecho Pblico.
Las formas privadas, son aquellas en las que el Estado o ente pblico se despoja de
esa prerrogativa de actuar con el poder de imperium, y lo hace en condiciones de
igualdad frente al particular; mecanismos que pueden estar orientados a la
adquisicin permanente o a la ocupacin temporal; as por medio de la compraventa,
definida en el Art. 1597 del C.C. adquiere previo acuerdo y a cambio de un precio el
dominio de una cosa; por medio de la permuta, definida en el Art.1687 del C.C.;
adquiere a cambio de la entrega de una cosa, el dominio de otra, con la que se mira
como equivalente; la que puede ser regular e irregular segn si los bienes
intercambiados son o no equivalentes; a travs de la anticresis, regulada en el Art.
2181 del C.C., adems puede adquirir el dominio de las cosas por herencia,
116

Art. 1488 Inc. 2. del Cdigo Civil y 62 Cdigo Municipal.

78

regulada en el Art. 988 Ord. 7 C.C.; por prescripcin adquisitiva, tal y como lo
plantean los Arts. 2231 al 2237 del C.C.
Ocupa temporalmente las cosas ajenas, muebles e inmuebles mediando
arrendamiento, regulado en los Art.1703 del

C.C. y Arts. 22 lit. e, y 149 de la

LACAP. Tambin ocupa temporal o permanentemente y de forma parcial los

bienes ajenos por medio de la servidumbre voluntaria. Mecanismos que
generalmente son onerosos.
Las formas o mecanismos de derecho pblico, por medio de los cuales el Estado u
otro ente pblico adquiere el dominio de las cosas ajenas, son: Por expropiacin,
prevista en el Art. 106 de la Constitucin de la Republica, en la Ley de Expropiacin
y Ocupacin de Bienes por el Estado; Arts. 138 y siguientes del Cdigo Municipal,
Art. 14 de la Ley de Mercados de la Ciudad de San Salvador; mecanismo que exige
la concurrencia de varios elementos, tales como: Los sujetos, dentro de los que
estn el sujeto activo o expropiante, el sujeto pasivo o expropiado, y
excepcionalmente aparece el beneficiario, cuando la expropiacin ha sido motivada
por un ente publico que carezca de competencia expropiatoria; el objeto a expropiar,
que puede ser un bien mueble o inmueble, o un derecho; la causa de la
expropiacin, que debe de ser una utilidad publica o inters social; un proceso o
procedimiento que sirva de instrumento para dirimir o acreditar la causa que la
motiva; la indemnizacin o pago de la indemnizacin, la que puede no ser previa,
generalmente dineraria, pero puede ser a plazo, e incluso faltar; y adems debe de
existir un elemento teleolgico, que estar relacionado a la consecucin del bien
comn local o nacional. La expropiacin puede ser regular o irregular, total o parcial,
administrativa o judicial. En este caso, se debe de tener en cuenta el derecho de
retrocesin que tiene el administrado, ya sea por que la administracin expropiante
usa el bien expropiado para fines distintos que la motivaron, o por destino frustrado
de la utilidad pblica, o por haber transcurrido el plazo que se fijo para la ejecucin
de la obra pblica que motivo la expropiacin, y no se ejecuto.

117

Por confiscacin,

que segn el Art. 106 Cn. y por razones de moral pblica est prohibida;
117

Dromi Roberto, p. Cit. Pg. 718 y art. 27 de la Ley de Expropiacin y Ocupacin de bienes por
el Estado.

79

generalmente es una sancin accesoria administrativa o hasta poltica; en donde no

hay procedimiento ni pago.- Por requisa, la que consiste en un acto por medio del
cual un rgano de la administracin impone a un administrado o particular, en base
al inters general, la obligacin de transferir la propiedad del mismo o el uso de una
cosa mediante una indemnizacin; esta puede ser de uso, de consumo, o en
propiedad; tiene causas emergentes y/o militares. Es ms simple, y menos
garantista que la expropiacin; por ello es menos utilizada.118 Por comiso, mismo
que es una pena accesoria, que faculta al Estado, luego de haber encontrado
culpable al administrado, a apropiarse del bien producto de la contravencin, o
instrumento para cometerlo.119 Por secuestro, regulado en el Art. 284 del C. Pr.Pn.120
Es una medida cautelar, que faculta al Estado, a ocupar temporalmente el bien,
misma que est motivada por necesidad del estado, sino con fines de investigacin
judicial, es una medida cautelar; y una vez cumple sus fines, se devolver al
propietario a la brevedad posible, as lo dispone el Art. 287 del mismo cdigo; pero si
el particular es encontrado culpable, o el bien es de ilegitima tenencia, o lo destruye
el estado o se lo apropia, declarando el comiso sobre este; tambin puede servir
para dirimir conflictos entre dos o ms partes, Art. 2006 y siguientes del C.C. Por
servidumbre pblica o forzosa, no integra el dominio pblico, implica una ocupacin
parcial y temporal del bien; pero no se ejerce propiedad, pero si se puede transferir;
es un gravamen que voluntaria o forzosamente se impone a la propiedad particular.
Sobre los bienes nacionales de uso pblico, pueden darse dos clases de usos, los
cuales presentan sus propios caracteres o rasgos diferenciadores; vemoslos:
a)El uso comn, normalmente es gratuito, ya que los usuarios no suelen pagar
directamente por su uso, y aun cuando lo hacen, el importe que se cobra es casi
simblico, no alcanza a cubrir los costos de funcionamiento o de mantenimiento; se
suele hablar de precio publico, privado, y mixto; es publico en los supuestos

118

Diez, Manuel Mara; Manual de Derecho Administrativo, Tomo II; Editorial Plus Ultra, Argentina,
1980, pg. 297.
119
Diez, Manuel Mara; Manual de Derecho Administrativo, Tomo II; Editorial Plus Ultra, Argentina,
1980, pg. 226.
120
Cdigo Procesal Penal Salvadoreo, Decreto Legislativo No. 733 de fecha 22 de octubre de 2008,
publicado en el Diario Oficial No. 20, Tomo 382 de fecha 30 de enero de 2009.

80

planteados;

privado, cuando le reporta al titular un beneficio o rentabilidad por

permitir el uso; e hibrido, cuando solo se cubren los costos de funcionamiento, si que
reporte ganancias. Adems el uso comn es indeterminado en el espacio e
indefinido en el tiempo, ya que el uso se permite en casi toda el rea del bien, sin
relimitacin previa; y sin restricciones de tiempo, salvo los horarios de
funcionamiento

establecidos

previamente

por

la

institucin

reguladora

administradora del mismo. Tambin es un derecho subjetivo, por que se concede a

los administrados en el ejercicio de derechos que estos tienen ante la
administracin, y como consecuencia no se les puede negar su uso; adems es
general, por que a este tipo de uso, tienen acceso todos los administrados que
cumplan los requisitos reglamentarios para el uso, e igualitario, por que la
administracin, debe de permitir el uso en igualdad de condiciones, sin hacer
discriminaciones.
b) El uso privativo, por el contrario, normalmente es: Individual, puesto que se
concede a

una o varias personas individualizadas; facultativo, en tanto que el

interesado lo gestiona ante la administracin, y esta es quien decide si lo concede o

no; precario, por que el administrado a favor de quien se concede no adquiere
derechos oponibles a la administracin, ella puede dejarlo sin efecto si as lo
considera conveniente; oneroso, puesto que el usuario siempre debe de pagar por
el uso que le es concedido o autorizado; inters legitimo, ya que el administrado lo
pide en ejercicio de un inters y no de un derecho subjetivo; determinado, por que se
establecen los limites o reas del bien sobre el cual se autoriza; definido en el
tiempo, ya que se concede por un periodo o plazo concreto; y compatible con el uso
general, ya que debe de contribuir con el fin general que la administracin persigue
con el bien mismo.
Para incorporar o sustraer un bien del dominio pblico, el titular de este hace uso de
dos figuras, tales son: La afectacin y la desafectacin, la primera significa
incorporar un bien propiedad del ente pblico (fiscal) al uso pblico; la segunda,
significa lo contrario, es decir, sacar un bien de la demanialidad (del uso pblico) e
incorporarlo al uso exclusivo del titular (fiscal). Ambas pueden ser formal, cuando
requiere de un acto, sea este administrativo o legislativo; e informal o de hecho,
81

cuando es por medio de hechos de la Administracin o de la naturaleza 121. Los

bienes inmuebles nacionales de uso pblico, solo pueden ser desafectados por
medio de decreto legislativo. No se puede considerar afectacin al uso publico,
cuando provisional y temporalmente un bien por razones de urgencia o emergencia
se incorpora o se sustraes al o del uso publico; como cuando se esta reparando un
calle y se impide su utilizacin para realizar las obras de mantenimiento o
reparacin; y se habilita un paso provisional.
Vale decir, que el Estado (en su amplia concepcin) posee una gran variedad de
bienes, sean estos muebles o inmuebles, naturales o artificiales, fiscales o de uso
pblico; nacionales, municipales e institucionales, presentes o futuros; todos los
cuales son normalmente administrados por su titular, quien regula las condiciones de
uso de los mismos, cualquiera sea el tipo de uso, y el tipo de bien de que se trate, a
fin de garantizar su buen cuido y conservacin o mantenimiento; por lo que el
particular que los usa, en el caso del uso pblico, deber de cumplir los requisitos
y/o condiciones que para su uso se han impuesto. Puede darse el caso que el titular
del bien otorgue a un particular el bien en concesin, en cuyo caso en esta se
establecern las obligaciones del concesionario y las de el usuario del bien; siempre
procurando su buen uso y conservacin.
Pasemos ahora a estudiar un poco acerca de los servicios pblicos, como
actividades por medio de las cuales la administracin pblica procura satisfacer
necesidades pblicas.
VII) SERVICIOS PUBLICOS: GENERALIDADES
1) Definicin: Escribir acerca de los servicios pblicos, es referirse a uno de los ms
apasionados temas de Derecho Administrativo, porque es la forma mas concreta con
los que la administracin publica sirve a los administrados. Se crea que era la total
actividad de la administracin pblica. Los clsicos administrativistas sostenan que
el derecho administrativo, era el derecho de los servicios pblicos. Implican una
prestacin en beneficio de un grupo social determinado; que bien la realiza el Estado
121

Es ejemplificativo de esta figura el Art. 62 del Cdigo Municipal de El Salvador.

82

directamente,

por

medio

de

la

Administracin

Pblica

central

descentralizadamente; o valindose de la colaboracin del sector privado, a quienes

les otorgara concesiones para su prestacin.122
La concesin parte del hecho de que la administracin publica tiene el monopolio o
principio de exclusividad en la titularidad para realizad ciertas actividades de inters
general, como por ejemplo los servicios pblicos; pero decide otorgar a un ente
privado la posibilidad de realizarlas o prestarlos. Las formas de materializar la
concesin es atravs de la suscripcin de un contrato; por lo que debemos de
diferenciarla de las meras autorizaciones o permisos, las que tienen cierta
precariedad ante la administracin, pues puede revocarlos por merito o
conveniencia. En ambos casos, servicio pblico es una prestacin realizada directa o
indirectamente por el Estado, con el fin de satisfacer en un grupo social determinado,
una necesidad publica insatisfecha; debe tenerse en cuenta, que una de las razones
de ser del Estado u otro ente publico integrante de la administracin pblica, es el
logro del bien comn, tal y como lo dispone el Art.1 de la Constitucin de la
Republica, fin que pretende lograr a travs del ejercicio de la funcin administrativa,
particularmente por medio de los servicios pblicos.
2) Elementos de los Servicios Pblicos: De la anterior concepcin, se desprende
que un servicio pblico debe tener los siguientes elementos: a) Sujeto, quien presta
el servicio y quien lo recibe; y en caso de ser prestado por los particulares,
tendramos como sujetos al concesionario, que es quien lo presta, al usuario; este se
puede llamar indistintamente, segn el tipo de servicio, por ej. en materia de
telecomunicaciones se le llama abonado o usuario final123; no se debe entonces
confundir el usuario final con los intermediarios de los servicios; y al ente regulador
del servicio; este ltimo sujeto es indispensable en el segundo supuesto, e
importante en el primero; sus funciones son equilibrar la relacin desigual entre el
operador y el usuario, a fin de no impedir la libre competencia, ni desproteger a los
usuarios; sobre el funcionamiento o rol de este tercer sujeto, se ha comenzado a
tejer el denominado Derecho Regulador, puesto que procura la institucionalizacin
122
123

Art. 130 lit. b y 132 bis de la LACAP.

Art. 3 del Reglamento de la Ley de Telecomunicaciones.

83

de una estructura que permita su funcionamiento, y el descubrimiento o

replanteamiento de sus propios principios, como los de participacin, transparencia,
previsibilidad, independencia, responsabilidad; etc. Este ente regulador tiene entre
otras, las siguientes caractersticas: Capacidad tcnica, continuidad, imparcialidad,
flexibilidad. Este ente regulador, debe ser parte de la estructura administrativa del
Estado, pero sin dejar de considerar, la importante funcin de control que ejercen los
que pertenecen a los sectores sociales, como las ONGs. Que se dedican a esto. y
b) Objeto, es la gestin, la actividad o prestacin con que se satisface la necesidad
publica; es decir que el objeto es la prestacin misma; c) Causa, es la existencia de
una necesidad publica insatisfecha, que puede ser nacional, local o sectorial; d) El
elemento normativo, es decir, el conjunto de normas jurdicas que regulan la
prestacin, que van desde la Constitucin de la Republica, Tratados relacionados al
tema, Leyes, Reglamentos, Ordenanzas Municipales, y dems normas vinculadas;
e) Finalidad: alcanzar la satisfaccin de la necesidad publica insatisfecha, satisfacer
la necesidad que lo motivo; f) Precio, tarifa o tasa; es la remuneracin que el usuario
paga al que presta el servicio, el cual puede ser un precio pblico, privado o mixto;
segn la rentabilidad de quien lo presta. Debe adems de considerarse la tasa que
paga el concesionario al concedente por la respectiva concesin. Vale decir que
segn la ecuacin o relacin financiera entre el usuario y el operador del servicio se
perfecciona cuando se recibe la prestacin del servicio, momento desde el cual
surge la obligacin de pagar por l.124
3) Clasificaciones de servicios pblicos:
a) Segn el tipo de necesidad que satisface, se clasifican en esenciales o primarios,
y en no esenciales o secundarios; los primeros son aquellos bsicos e
indispensables para la subsistencia del grupo social que los recibe; y los segundos
son aquellos que contribuyen a mejorar el nivel de vida de la poblacin.
b) Segn el sujeto que los presta, se clasifican en propios o directos e impropios o
indirectos; los primeros son los que presta directamente la administracin pblica

124

Sala de lo Contencioso Administrativo CSJ, sentencia del 20 de Marzo de 1997, Ref. 17-T-96.

84

central o descentralizada, y los segundos son los que presta el particular previa
concesin, autorizacin o permiso que este recibe de parte de la administracin.
c) Segn sea continua o no la prestacin, estos se clasifican en: Permanentes,
Intermitentes y Accidentales; los primeros son aquellos que independientemente que
el usuario haga uso efectivo de la prestacin, esta est disponible para ellos, es
decir, la prestacin no sufre ningn tipo de interrupcin; los segundos son aquellos
que se prestan previa programacin en el tiempo y en el espacio; y los Accidentales
son los que se prestan nica y exclusivamente cuando la necesidad se presenta; de
los permanentes por ejemplo tenemos, el suministro de energa elctrica, el de
telefona; entre otros; de los intermitentes tenemos como ejemplo el de recoleccin
de basura; y de los accidentales el de rescate o auxilio que presta el cuerpo de
bomberos.
d) Segn la naturaleza de la prestacin, los hay administrativos,125 registrales, de
salud publica, transporte, educativos, etc.
4) Caractersticas:

Como distintivos o rasgos diferenciadores, los servicios

pblicos tienen las siguientes caractersticas: i) Continuidad, significa que el

servicio pblico no debe sufrir interrupciones, salvo cuando la necesidad que
satisfaga as lo permita, como cuando el servicio por naturaleza se presta en
atencin a una programacin, como seria el de recoleccin de desechos slidos;
vase el Art. 221 de la Constitucin de la Republica que la garantiza al regular la
militarizacin de los mismos, la prohibicin de la huelga para los empleados
pblicos y municipales, y el abandono colectivo de los cargos; vase tambin el
Art. 112 de la constitucin de la republica. ii) Igualdad, Significa que el servicio
pblico, debe ser prestado a todos por igual, sin distincin de ninguna naturaleza,
vase el Art.3 de la constitucin de la Republica. Es decir que se presta un
servicio que no debe de hacer diferenciaciones en cuanto a la prestacin por
razones de sexo, raza, nacionalidad, posicin econmica, etc.; a menos que
estemos en presencia de un servicio que permite ser prestado bajo varias
125

Considerando II de la Ley Especial Reguladora de la Emisin del Documento nico de Identidad

Personal; D.L. No. 581 , publicado en el D.O. No. 206, Tomo 353 del 31 de Octubre de 2001.

85

modalidades. iii) Generalidad, por ella hay que entender que los servicios pblicos
estn dirigidos a una colectividad de personas, y no a personas o grupos
reducidos de ella; se debe garantizar a todos sus destinatarios la oportunidad de
uso. iv) Regularidad, ello implica que el servicio debe prestarse bajo normas que
garanticen la calidad y eficiencia del mismo, es decir que procura a los usuarios un
nivel adecuado de la prestacin. v) Obligatoriedad, inicialmente significa que el
Estado esta obligado a prestarlos por si o por medio de concesionarios, esto lo
regulaba la Constitucin en el Art. 110, pero era valido en el caso de servicios
pblicos esenciales, salvo que tal disposicin, la Asamblea Legislativa nuestra,
Reformo la citada disposicin, y quedo el Estado en la facultad de prestar el
servicio directamente. Tambin debe de verse la obligatoriedad por parte del
usuario, ya que hay casos muy especiales, en donde este est obligado a hacer
uso de la prestacin, e incluso a pagarlos aunque no los use, puesto que el
servicio existe para beneficiar al grupo social y no a una persona determinada; son
los casos del alumbrado pblico, la educacin bsica cuando es impartida por el
Estado, y el de salud, cuando adolece una enfermedad contagiosa, como el sida,
tuberculosis, u otra afeccin similar.
5) Rgimen Jurdico: Es muy variado y disperso, segn sea la clase de servicio
del que estemos hablando, pero es universalmente aceptado por la doctrina del
Derecho Administrativo, el hecho de que este es un rgimen jurdico especial, en
tanto que conjuga diversos intereses (pblico y privado), especialmente cuando el
Estado es solo un controlador o fiscalizador del servicio, ya que tiene que
combinar el inters pblico del usuario, con el inters particular del concesionario,
a fin de facilitar el acceso al servicio y tolerar la rentabilidad o beneficio del
operador, rgimen jurdico que debe garantizar la supremaca del inters pblico
sobre el inters particular, vase al efecto el Art. 246 inciso 2 del la Constitucin
de la Republica; este rgimen jurdico se caracteriza por: a) Ser de derecho
pblico, va mas all del derecho privado, b) Restrictivo de ciertos derechos
laborales, Art. 221 Cn.; c) Auxilio de la fuerza pblica para garantizar la
continuidad, d) Restrictivo al derecho de propiedad, faculta las restricciones al
ejercicio del derecho de propiedad; e) Se rige el acuerdo del operador con el
86

usuario, a las llamadas clusulas exorbitantes de los contratos administrativos, f)

Mantiene

latente

la

monopolizacin,

la

nacionalizacin,

provincializacin,

cooperativizacion o privatizacin de los servicios pblicos. Lase al efecto el

Articulo 110 de la constitucin de la Republica y el Art.112 de la misma; g)
Permanente control o fiscalizacin administrativa, especialmente cuando los
presta el particular, sin perjuicio al control nter orgnico cuando lo presta la
administracin, control que es exclusivo y excluyente del Estado. H) Somete a la
jurisdiccin contenciosa administrativa, las diferencias o disputas que se suscitan
entre el concedente y operador del servicio; y/o las que surgen entre el operador y
el usuario, cuando el segundo acude ante el ente pblico que fiscaliza la
prestacin. Significa entonces, que es nica y exclusivamente el Estado quien
debe dictar los marcos regulatorios que garanticen el mantenimiento

de la

prestacin y promuevan la expansin del servicio; es decir, se debe con el marco

regulatorio asegurar la calidad, eficiencia, y continuidad del mismo; con tales fines
deben de protegerse los derechos y regular las acciones, obligaciones y/o
atribuciones de los usuarios, del que presta el servicio, y del ente estatal que lo
controla, si este no es quien lo presta.
Especial atencin merece el inciso final del Art. 110 Cn: cuando dispone que
excepto

las

que

se

establezcan

de

conformidad

convenios

internacionales., de lo que se desprende que el Estado renuncia a la fijacin de

tarifas y fiscalizacin del servicio, lo que sin duda en peligroso para la misma
administracin, e inconveniente para los usuarios de los servicios.
5.1) BREVE REFERENCIA AL ORDENAMIENTO JURIDICO INTERNACIONAL:
Es con el fin de proteger al consumidor de bienes y servicios, que el Estado de El
Salvador, y en armona con las directrices adoptadas por la Organizacin de las
Naciones Unidas (ONU), de la cual somos parte; Aprueba la Ley de Proteccin al
Consumidor, publicada en el diario oficial nmero 58 del Tomo 330 del 22 de
Marzo de 1996; y posteriormente, el dieciocho del Agosto de dos mil cinco, la
asamblea dicta el decreto legislativo 776 que contiene la actual ley de proteccin
al consumidor; con la que se pretende garantizarle al consumidor de bienes y/o
87

usuarios de servicios, los derechos que como tales tiene frente al productor,
comerciante o prestador de servicios. A ellos se refiere el Art. 4 de la ley de
proteccin al consumidor, y el Art. 3 de las directrices de la ONU para la
proteccin del consumidor; y que adems se califican de irrenunciables. Veamos
por separado cada uno de ellos.
5.1.1)

DIRECTRICES

DE

LA

ONU

PARA

LA

PROTECCIN

DEL

CONSUMIDOR.
Al ser directrices, significa que no son tratados (vase el Art. 144 cn.), y por lo
tanto no son de obligatorio cumplimiento; ello no significa que no sean
trascendentes, ya que provienen de la mas importante Organizacin Internacional,
la cual fue creada en San Francisco, EE.UU. en 1945, en sustitucin de las liga de
las naciones; con el fin principal de el logro de la paz mundial, y con ello preservar
a las generaciones presentes y futuras el flagelo de la guerra, la cual en muchos
casos tienen causas propiamente econmicas, es decir, la injusta distribucin de
la riqueza, lo que repercute en el campo objeto de este anlisis, ya que las
instituciones del estado, son garantes en la mayora de casos de los intereses de
las clases econmicamente acomodadas, que son quienes prestan con el visto
bueno del Estado muchos servicio pblicos. Obligatoriedad

que debe verse

teniendo en cuenta que somos parte de esta organizacin internacional.

Reconociendo la ONU, la importancia que tiene la proteccin del consumidor y/o
usuario, a propuesta del consejo econmico y social, la asamblea general, segn
resolucin numero 39/248 del 9 de abril de 1985, apruebo las directrices de
proteccin al consumidor en virtud de las cuales debern los estados partes de
propiciar mecanismos de proteccin de los consumidores y/o usuarios de
servicios; lo que significa que nuestro gobierno est obligado a proteger al
consumidor y/o usuario, ya que es una resolucin de la mxima dependencia de la
ONU, de la cual repito somos parte, y por lo tanto se tiene que acatar.
Merecen particular atencin los artculos 16, 17, 29 y 30 de tales directrices; por
las razones siguientes:
88

El Art.16, obliga al gobierno de nuestro estado, a adoptar o a mantener polticas

que determinen la responsabilidad de los que prestan los servicios pblicos.
Asimismo el Art.17, refiere que los servicios deben de prestarse al menor costo
posible, para garantizar as que mas personas puedan acceder a ellos. El Art.29,
se refiere a la obligacin que tienen los gobiernos de fomentar el uso de los
mecanismos alternos para la solucin de disputas que surjan entre los
consumidores y/o usuarios, entre los que se encuentran: la mediacin, trato
directo, conciliacin, arbitraje; y especialmente deben de considerarse las
audiencias pblicas; con ese mismo animo, el Art.30 se refiere a que se debe de
facilitar al usuario los mecanismos en virtud de los cuales estos puedan obtener al
menor costo posible el resarcimiento ante daos sufridos; y sobre esto en nuestro
pas, no existe claridad en cuanto procedimientos, ni en cuanto a las instituciones
competentes para dirimir las desavenencias. Por lo que debemos remitirnos a
nuestro ordenamiento jurdico.
5.1.2) Otro instrumento internacional de importancia, que se refiere a la proteccin
del consumidor es La Carta Europea de Proteccin del Consumidor, emitida por la
asamblea consultiva del consejo de Europa, por medio de resolucin numero
573/73, en donde reconocieron a favor del consumidor los siguientes derechos:
-Proteccin

la

Salud

Seguridad,

-Informacin

Educacin,

-De

Representacin; entre otros.

Con lo que se pone de manifiesto que la preocupacin por parte de los Estados en
proteger a los consumidores, no es nueva.
Con el nimo de concretar de manera regional, la proteccin de consumidores, en
Amrica Latina, concretamente en Guayaquil, Ecuador, el 6 de junio de 1997, la
comisin para la defensa del consumidor y del usuario, aprueba un proyecto o
modelo de Cdigo Latino Americano para la Defensa del Consumidor y del
Usuario; que contiene novedades en relacin a los anteriores instrumentos, ya que
regula los principios bsicos en defensa del consumidor, tales como la carga de la
prueba se establece a favor de la parte que litigue en Defensa de los Derechos del
89

consumidor, el Derecho de Asociacin de los consumidores y usuarios; califica a

la norma jurdica que protege al consumidor, como de Orden Publico y de inters
social, esto es de trascendental importancia, ya que segn nuestra Constitucin ,
en su artculo 21, puede ser aplicada con efectos retroactivos. Asimismo define al
consumo como al Actividad Bsica por medio de la cual el ser humano puede
satisfacer sus necesidades; lo que implica que la poltica consumista que en
nuestro pas existe, deben las Autoridades de Economa del Pas, Regular en
funcin a este concepto, el consumo del pas.
El Art. 25 de este proyecto, establece algo bsico en defensa del usuario, ya que
establece que los contratos deben ser interpretados a favor del consumidor, y
declara que sern nulas de pleno derecho, aquellas estipulaciones contractuales
tendientes a exonerar o reducir la responsabilidad del proveedor, las que se
refieran a la renuncia del usuario, que inviertan la Carga de la Prueba, variaciones
unilaterales de los precios; etc.
Lo anterior pone de manifiesto, que la proteccin de los consumidores de bienes,
al usuario de los servicios pblicos, debe ser impulsado con prioridad en nuestro
pas, ya que ello implica alcanzar un mejor desarrollo social, lo que a su vez
genera un desarrollo econmico con justicia social.
5.1.3) Debe de tenerse en cuanta, la actual ley de proteccin al consumidor
(Decreto Legislativo nmero 776 del dieciocho de agosto de 2005); ya
contiene una institucin independiente, un catalogo de derechos de los
usuarios, infracciones y sanciones que pueden cometer y se les pueden
imponer a los operadores de servicios, respectivamente; as como el
procedimiento que se debe de seguir para la salvaguarda de los derechos
del consumidor de bienes y servicios. Ley que adems cuenta con su
reglamento de ejecucin. Lo anterior, es sin perjuicio a que existe rgimen
jurdico general, y uno particular aplicable a determinado servicio. Una de
las modalidades por medio de las cuales se prestan servicios, es por medio
del contrato de concesin de servicio pblico; al que nos referiremos
cuando abordemos el tema de los contratos administrativos.
90

Veamos ahora un poco de los contratos que celebra el estado, tanto con
los particulares como con las diversas instituciones que lo integran.
Instrumentos que la administracin usa para prestar de forma indirecta los
arriba citados servicios pblicos, especficamente cuando suscribe
contratos de concesin de servicios pblicos.
VIII) ACTIVIDAD CONTRACTUAL DEL ESTADO:
Referirse a la actividad contractual del Estado y dems entes pblicos; es analizar
los contratos administrativos y privados que el Estado y dems entes pblicos
celebran con los particulares, o entre ellos mismos. As tenemos unos que son de
derecho privado, y otros de derecho pblico.- Los contratos de derecho pblico
son aquellos por los cuales el Estado satisface indirectamente el inters general y
en los que se observan prerrogativas a favor del ente pblico; nos atreveramos a
decir que pertenecen a los llamados contratos de adhesin. Los contratos de
derecho pblico (gnero) pueden clasificarse como internacionales (tratados que
realiza el rgano Ejecutivo con aprobacin de la Asamblea Legislativa) o internos.
stos ltimos son los contratos administrativos; porque los primeros, realmente
son convenios.
El concepto bsico de contrato administrativo no difiere del concepto de contrato
en el derecho privado, pero al ser una de las partes el Estado u otro ente pblico,
tiene caractersticas propias (por los fines que persigue); lanse para el caso los
arts. 1308 y siguientes del cdigo civil. A este tema, se le puede encontrar como
contratos del Estado, contratos pblicos, contratos de la administracin, contratos
en la funcin pblica; preferimos llamarle actividad contractual del Estado, por lo
antes apuntado.
a) Puede definirse el contrato administrativo como aquel acuerdo de
voluntades entre la administracin y el administrado, con el fin de crear efectos
jurdicos mutuos; en el que la Administracin ejerce prerrogativas en cuanto a su
interpretacin, ejecucin y extincin, cuidando de no alterar la ecuacin financiera
del mismo. El objeto de este contrato se rige por el derecho pblico. En todo
contrato administrativo tiene que participar un rgano estatal en ejercicio de
91

funcin administrativa. Tambin la doctrina, la jurisprudencia civil y contenciosa

contempla la figura de los cuasi contratos administrativos, y dice que se entiende
por ellos, el hecho o acto voluntario licito que produce efectos semejantes a los
contratos, sin existir acuerdo de voluntades no consentimiento sobre lo que es
materia concreta de tal hecho o acto.126 Ejemplo de estos es cuando se le vence la
concesin a quien presta un servicio pblico, y vencida lo sigue prestando. As las
cosas, podemos decir que un contrato administrativo es una declaracin de
voluntad entre un ente pblico y un particular, generadora de efectos jurdicos
entre ellos.
Los contratos administrativos estn inspirados o basados en una serie de
principios, tales como: De legalidad, de continuidad, de mutualidad, de equilibrio
financiero.- Estos deben de diferenciarse de los principios que inspiran la LACAP.
Que son entre otros el de centralizacin normativa y descentralizacin operativa,
transparencia y publicidad, libre competencia, y equidad; etc.- Tambin estn los
principios que inspiran a la licitacin como mecanismo principal de escogitacin
del co contratante, entre los que destacan el de oposicin y concurrencia
(participacin real y efectiva), legalidad, razonabilidad, responsabilidad y control,
publicidad del acto, traducido en la publicacin de los pliegos y sus
modificaciones; igualdad de todos los oferentes, de competencia y transparencia,
igualdad; etc. Asimismo, el pliego de condiciones tiene sus propias expresiones,
consecuencia de los anteriores principios.
b) Elementos del contrato administrativo 1315 C.C.
1) Sujetos: Celebrado por un organismo estatal, municipal e institucional
competente, y un particular o administrado; que puede ser una persona natural o
jurdica, nacional o extranjera. Tambin pueden ser celebrados entre dos sujetos
pblicos, en cuyo caso se le denominara contrato nter administrativo. El sujeto
pblico debe de actuar en atencin a los fines que persigue. En este elemento, es
trascendente considerar la capacidad y competencia de los concurrentes a formar
126

Dromi Roberto, Manual de Derecho Administrativo; 7. Edicin Actualizada, Editorial de Ciencia

y Cultura, Cap. IX Contrato Administrativo: Principios; pg. 482, Ciudad Argentina, Argentina, 1998.

92

la voluntad; porque es determinante para la validez del mismo. Normalmente al

sujeto publico se le llama contratante, y al particular, contratista.
2) Objeto del contrato es la obligacin consistente en una prestacin querida o
pretendida por las partes, ya sea de dar, hacer o no hacer. Es la consecuencia
perseguida con su celebracin. No pueden ser objeto del contrato cosas que estn
fuera del comercio. Este debe estar relacionado a los intereses o necesidades
generales, tales como una obra o un servicio pblico.
3) Acuerdo de voluntades o consentimiento, que implica una manifestacin de
voluntad coincidente de las partes y presupone la capacidad jurdica del co
contratante y la competencia del rgano estatal. Acuerdo que debe de estar libre
de todo vicio, de los mencionados en el art. 1322 del C.C.
4) Causa del contrato, es la situacin de hecho que ha considerado la
Administracin y que la determina a contratar para satisfacerla. Es considerada un
elemento esencial por aplicacin analgica de lo dispuesto por el Art.1315 C.C.
5) Forma: Se refiere al cmo se documenta el vnculo contractual; y los
mecanismos o procedimientos que se deben de seguir para manifestar el
consentimiento; arts. 22 y 39 de la LACAP. Se suelen distinguir las formas, de las
formalidades. Estas ltimas pueden ser anteriores a la formalizacin del contrato,
como el proceso licitador u otro mecanismo de escogitacion; las primeras son
elementos esenciales, referidos a el cmo se materializa, exterioriza o
instrumentaliza el vinculo contractual; 127 como la obligacin de constar por escrito,
de otorgarse en determinado tipo de instrumento; esta condiciona la validez del
acuerdo.
6) La finalidad del contrato administrativo es la satisfaccin del inters general, fin
que debe ser tenido en cuenta por la Administracin en la realizacin del contrato.
7) Plazo o termino, o duracin temporal del contrato; que debe de tener en cuenta
el plazo de las garantas pos contractuales.
8) Modalidades o especificidades particulares que las partes pueden pactar,
acerca de cmo y cundo cumplir los compromisos contractuales.

127

Dromi Roberto. p. Cit. Pg. 351.

93

c) Clasificacin de los contratos de derecho administrativo

1)

EN RAZN DEL OBJETO:

Pueden ser de obra pblica, de concesin de obra

pblica, de concesin de transporte pblico, de consultora, etc.128

2) EN RAZN DE LA PARTE A CARGO DE LA PRESTACIN:129
a) Colaboracin: La prestacin principal est a cargo del particular o co
contratante, ej. el contrato de obra pblica.
b) Atribucin: La prestacin principal la hace la Administracin. Por ejemplo, en la
concesin de un bien de dominio pblico la prestacin la realiza el organismo
estatal que concede a un particular el uso de una porcin del dominio pblico por
un trmino limitado, mediante el pago de un canon por parte de ese particular.
3) EN RAZN DE SI ESTN O NO RECONOCIDOS EN EL RGIMEN JURDICO:
a) Nominados: Tienen un nombre especfico y generalmente son tpicos. Por
ejemplo el contrato de obra pblica es un contrato tpico porque est regulado por
una ley propia, es decir tiene su propio rgimen jurdico.
b) Innominados: No tienen ni nombre ni rgimen jurdico especfico; se
construyen por analoga.
4) EN RAZN DE LA EJECUCION DE LA PRESTACIN: La prestacin puede ser
a) De ejecucin Instantnea: El contrato se cumple con una nica prestacin ej.
El contrato de suministro, cuando es una sola entrega.
b) De tracto sucesivo: El contrato se cumple mediante una serie de prestaciones.
Ej. el contrato de concesin de obra pblica.
5) En razn de si es o no entre instituciones pblicas que se contrata: contratos
Inter administrativo, y contratos administrativos. Los primeros son celebrados entre
sujetos de derecho pblico, y los segundos, son los realizados por un sujeto
pblico y los administrados o particulares.
6) Tambin estn los aleatorios o conmutativos, si se ven o no como equivalentes
y seguros los beneficios; de los primeros, es ejemplo el de lotera, de juego, etc.

128

Art. 22 de le Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administracin Pblica.

Diez, Manuel Mara; Manual de Derecho Administrativo, Tomo I; Editorial Plus Ultra, Argentina,
1980, pg. 315.
129

94

Modernamente, aparecen como modalidades de contratos administrativos, el

fideicomiso, que suelen tener como propsito bsico la promocin o el
financiamiento de actividades de inters general, como sera la construccin de
viviendas, el pago de la seguridad social, etc.; los leasing, que pueden ser
utilizados para las contrataciones de muebles sometidos a una relativa rpida
renovacin tecnolgica, para mantener su funcionalidad, acorde a los progresos
de la ciencia y la tecnologa, sin necesidad de disponer del dinero para su compra;
como podra ser el equipo informtico de las instituciones pblicas. Son
administrativos por el objeto, el sujeto, en donde la administracin publica
claramente es uno de ellos, y por las normas que los rigen, que son exorbitantes al
derecho civil.
d) Caractersticas de los contratos administrativos:
1) Clusulas exorbitantes: Son clausulas derogatorias del derecho comn,
inadmisibles en los contratos privados, pueden ser expresas o pueden ser
virtuales o implcitas (facultades de direccin y control estatal). Puede no haber
este tipo de clusulas. Este tipo de clusulas, admitidas por el derecho pblico, no
es admisible en el derecho privado, su sola existencia acarreara la nulidad del
contrato. Las clusulas especiales de los contratos administrativos son las que
otorgan a la Administracin derechos frente a su co contratante, los cuales seran
nulos o ilcitos dentro del derecho privado
2) Formalismo: La validez y eficacia de estos contratos se supedita al
cumplimiento de las formas o formalidades exigidas por el ordenamiento jurdico
que los regula;130 esto en aplicacin del principio de legalidad administrativa.
Generalmente estos contratos se celebran por escrito y con requisitos adicionales.
3) Prerrogativas del poder pblico o de la administracin: los principios de la
autonoma de la voluntad y de la igualdad jurdica, quedan subordinados a la
administracin publica, en atencin a los fines que esta persigue, y a los poderes
que posee; lo que acarrea la desigualdad jurdica entre las partes; ello no implica
la falta de proteccin del co contratante. Valido seria decir, que estos contratos

130

Dromi Roberto, p. Cit. Pg. 352.

95

pertenecen a los llamados contratos de adhesin. Prerrogativas que se

manifiestan cuando la administracin puede adaptar a las necesidades pblicas,
variando de ciertos lmites las obligaciones del contratista; o cuando ejecuta el
contrato por si o por un tercero, en caso de incumplimiento o mora del contratista;
o cuando unilateralmente deja sin efecto el contrato mismo en caso de
incumplimiento del contratista.131 Lo que simplemente se conoce como clausulas
exorbitantes, a las que nos hemos referidos antes.
4) Intuito personae Es un contrato celebrado entre personas determinadas o
definidas, como consecuencia, el contratista no puede ceder o transferir derechos
u obligaciones contractuales; ya que la administracin ha contratado con el
contratista en atencin a ciertos cualidades o pericias propias de este, es
excepcin la sub contratacin; Art. 89 de la LACAP.
5) Restriccin del co contratante para ceder o cesionar: Salvo que el Estado
preste su acuerdo a la cesin, o estemos en presencia de un contrato que ser de
atribucin.
6) Efectos respecto de terceros: Rompen con la regla de que el contrato es ley
entre las partes; ya que estos puede tenerlos efectos en terceros que obviamente
no han contratado; como por ejemplo en un contrato de concesin, ya sea de
servicio pblico, de obra pblica, o de explotacin y/o exploracin del sub suelo,
etc.132
7) Diferencias entre parte en el supuesto de excepcin de incumplimiento:
Para que la excepcin sea viable y poder rescindir el contrato, el co contratante
debe ir a la Justicia; El Estado, en cambio, puede rescindir el contrato
unilateralmente por medio de la caducidad.
El profesor Manuel Mara Diez,133 presenta como caractersticas de estos
contratos, la desigualdad de los intereses, la formalidad, y los efectos respecto a
terceros. Sostiene que la formalidad exige que para el perfeccionamiento del
131

Dromi Roberto, p. Cit. Pg. 353.

102. Arts. 130, 131, 131 bis, y 132 de la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la
Administracin Pblica; decreto legislativo numero 868, publicado en el diario oficial numero 868,
tomo 88, de fecha 15 de Mayo de 2002; reforma D.L. N 909, del 14 de diciembre del 2005,
publicado en el D.O. N 8, Tomo 370, del 12 de enero del 2006.
133
Diez, Manuel Mara; Manual de Derecho Administrativo, Tomo I; Editorial Plus Ultra, Argentina,
1980; pg. 322.

96

contrato, no basta el solo acuerdo de voluntades, sino que se deben de observar

requisitos de forma y de procedimiento. Afirma que en estos contratos, es comn
encontrar que los efectos se trasladan o afectan a terceros que no los han
suscrito; y que los intereses de la administracin estn vinculados a la satisfaccin
del inters colectivo, no as de los particulares contratantes, que persiguen sus
propios intereses.
e) Seleccin del co contratante
Etapa Pre Contractual:
1) Deteccin de la necesidad. La administracin detecta o determina la necesidad,
misma que luego ser la causa del contrato.
2) Partida presupuestaria (debe haberla, ya sea contemplada en la Ley de
Presupuesto o no, se logra por medio de la coordinacin de la uaci institucional y
la ufi).
3) Preparacin del proyecto (trabajo tcnico) o de las bases de licitacin o pliego
de condiciones. La administracin prepara las especificaciones tcnicas y
normativas que regirn el contrato; las que luego pararan a formar parte de los
llamados documentos contractuales. Estos deben de tener los contenidos mnimos
que seala el Art. 44 de la LACAP.
4) Seleccin del co contratante, mediante diversos mecanismos: Licitacin pblica,
licitacin privada, contratacin directa, remate, concurso, etc. El principio general
es que el Estado puede elegir discrecionalmente el mtodo a utilizar, salvo que se
trate de contratos por montos superiores a los 80 salarios mnimos urbanos, en
cuyo caso debe procederse a licitacin, publica por invitacin o publica abierta;
segn el caso, Art. 39 de la LACAP
5) Pre adjudicacin y/o adjudicacin. Tarea realizada por comisiones, donde el
principio es adjudicar el contrato a la oferta ms conveniente (no necesariamente
la ms barata); Art. 56 de la LACAP.
6) Perfeccionamiento del contrato. En las etapas anteriores el particular es el
oferente. Se produce cuando la administracin y el administrado, suscriben o
firman el contrato. A partir de esta etapa ya se habla de co contratante.
97

7) Cumplimiento del contrato. Una vez perfeccionado el contrato, el co contratante

comienza su ejecucin, y la administracin por si o por medio de una supervisin,
fiscaliza su cumplimiento. Puede darse el caso, que el contratista vaya haciendo
entregas parciales, segn se haya pactado. Una vez ejecutado o cumplido a
cabalidad el contrato, la administracin devolver la garanta de fiel cumplimiento,
y seguramente exigir la de buena obra, buen servicio; segn el tipo de contrato
de que se trate.

Etapa contractual: Ejecucin y supervisin del contrato; la supervisin puede ser

realizada por el mismo titular del objeto del contrato o por un tercero contratado
especialmente para ello.134

Fase o Etapa Post Contractual: Ejecutado el contrato, y recibido su objeto a entera

satisfaccin, se activan las garantas de buena obra, por lo que se pasa a la etapa
de su verificacin; vencido el plazo de estas sin que acontezcan los eventos
garantizados, se liberaran tales garantas.135
Mecanismos de seleccin del co contratante.136
Licitacin Pblica abierta:
1) Principios de la licitacin pblica: Oposicin y concurrencia de todos los
oferentes, publicidad del acto, traducido en la publicacin de los pliegos y sus
modificaciones, igualdad de todos los oferentes; promueve competencia y
transparencia; etc.
2) Pliego de condiciones: Debe prepararse previo al llamado a licitacin. El
pliego de condiciones es el documento que establece las obligaciones de las
partes. Es preparado unilateralmente por la Administracin, los particulares
tomarn conocimiento de l despus de publicado. Se dice que los pliegos de
condiciones son la ley del contrato, ya que determinan las normas a seguir en todo
el desarrollo de la operacin y los elementos y los efectos del contrato a
134

Art. 106 de la LACAP.

Art. 117 de la LACAP.
136
Art. 39 de la LACAP.
135

98

celebrarse, debiendo cumplirse estrictamente sus reglas. No puede ser modificado

con posterioridad a la presentacin de las propuestas ni luego de la adjudicacin.
El pliego de condiciones puede ser: general: El que establece las disposiciones
aplicables a todos los contratos realizados por un mismo rgano de la
Administracin.- Particular: Contiene todos los derechos y disposiciones
particulares de cada contrato.
El precio del pliego de condiciones tiende a resarcir a la Administracin del costo
del pliego y a evitar la presentacin indiscriminada de oferentes. Aunque estos,
deberan de ser gratis, y adems estar disponibles en los portales institucionales.
3) Llamado a licitacin: Publicacin realizada en diarios de alcance masivo y en
la separata de licitaciones del diario Oficial. En este llamado se dan a conocer
todas las caractersticas de la obra y condiciones de la licitacin.
4) Presentacin de propuestas: Las propuestas deben ser secretas y
presentarse por escrito y en sobre cerrado; el secreto de la propuesta:
a) Salvaguarda los intereses econmicos de la Administracin, evitando
confabulaciones de los licitantes,
b) protege a los licitantes, ya que evita los manejos que los funcionarios pblicos
pudieran intentar a favor de uno de ellos y en perjuicio de los dems,
c) salvaguarda el derecho a la igualdad de oportunidades y el derecho a que
todos los oferentes sean tratados por igual.
Una vez presentada la propuesta, no puede ser retirada; sin perjuicio a que el
licitante se exponga a la aplicacin de las sanciones administrativas previstas.
5) Apertura de sobres: Es un acto solemne (en presencia de un escribano
pblico) al que pueden concurrir todos los que han intervenido en la licitacin.
6) Adjudicacin: Dependiendo de la complejidad del contrato, puede haber una
pre adjudicacin en la que una comisin que se expedir al respecto. Si es un
contrato simple, la adjudicacin es directa, la cual suele ser aplicable cuando el
criterio para evaluar las ofertas es el menor precio. Podra darse el caso de que
ninguna oferta satisfaga a la Administracin, caso en el cual se declarar

99

fracasada la licitacin. Si hay empate o empate tcnico, los oferentes empatantes

deben mejorar sus ofertas.
7) Impugnacin: Puede realizarla un oferente sobre puntos de la oferta de otro
licitante. Los recursos a disposicin a estos efectos son establecidos en el pliego
particular de condiciones. Art. 76 LACAP

B) LICITACIN PBLICA

POR INVITACIN O PRIVADA:

Es una invitacin restringida a

aqullos que la Administracin sabe que estn en condiciones de ejecutar el

contrato. Es procedente en los siguientes casos:
1) Contrato con especial capacidad o competencia: porque se sabe que dicha
capacidad est en manos de pocos y conocidas personas.
2) Contrato que no supere determinado lmite: Slo aplicable a contratos que
no superen determinados (fijados a arbitrio del legislador) salarios mnimos
urbanos.3) Licitacin pblica fracasada o desierta: Una licitacin pblica se considera
desierta cuando no se present ningn oferente, y fracasada cuando ninguna
oferta ha sido satisfactoria.
4) Trabajos urgentes o suplementarios: trabajos que deben realizarse por
circunstancias imprevistas o para la satisfaccin de intereses comunitarios
impostergables.
C)

CONTRATACIN DIRECTA:

Ac no habr limites en cuanto a los montos, por lo

extraordinario de los eventos que la permiten; puesto que procede:

a. Cuando se trata de trabajos urgentes o suplementarios.
b. Por circunstancias imprevistas o urgentes (Vg.: escasez notoria de un producto
que satisfaga necesidades inmediatas).
c. Cuando se trata de contrataciones entre distintos organismos de la
Administracin.
D)

SUBASTA O

REMATE O VENTA DE MARTILLO:

Mecanismo para la realizacin o

venta de bienes muebles o inmuebles por parte de la Administracin. La palabra

subasta tiene races histricas lejanas y viene originalmente del latn sub hasta,
bajo la lanza, debido a que la venta del botn de la guerra se anunciaba con una
100

lanza y la venta se realizaba ante la misma. Uno de los ejemplos histricos ms

famosos era el de la subasta de la esposa durante el imperio babilnico la cual se
llevaba a cabo anualmente. La operacin comenzaba con la subasta de la mujer
ms bella y luego se proceda una a una con las dems. Era de hecho un acto
ilegal "obtener" una esposa fuera de dicho proceso de compra. Igualmente
famosas eran las subastas de esclavos durante el imperio romano los cuales eran
capturados en campaas militares para luego ser subastados en el foro. Los
fondos recaudados en dichas subastas servan a su vez para financiar los
esfuerzos blicos del imperio. Es la venta pblica de bienes o alhajas que se hace
al mejor postor, y regularmente por mandado y con intervencin de un Juez u otra
autoridad. Tambin es conocida con el nombre de martillero, la cual proviene de
la persona que era duea de un martillo, o quien estaba al frente de l, siendo el
martillo el establecimiento donde se vendan los objetos en subasta publica. En las
subastas privadas el martillero acta en carcter de mandatario o comisionista,
segn sea el caso, del dueo de los bienes que hayan de venderse. En las
subastas judiciales, por el contrario, el martillero reviste la calidad de auxiliar del
rgano judicial, en cuya representacin realiza el acto procesal respectivo.
Tipos de Subasta: Subasta en sobre cerrado: es aquella en la que los postores
presentan su oferta en una sola ocasin. Subasta dinmica: Los postores conocen
las ofertas de su competencia y pueden modificar la suya mientras la subasta est
abierta. La subasta dinmica puede ser ascendente o descendente.- Voluntarias:
En las cuales el sujeto decide libremente vender un bien, y decide que la forma de
maximizar el precio de venta es someterlo al procedimiento de subasta pblica.
Obligatorias: Las subastas de bienes embargados a un deudor. En ese caso, la ley
suele exigir el procedimiento de subasta pblica para dar una mayor transparencia
a la venta, y permitir que el precio a percibir por el deudor a cambio del bien sea lo
ms alto posible. La subasta en El Salvador, La Direccin General de Aduanas
con base en las facultades que le confiere el artculo 95 del Cdigo Aduanero
Uniforme Centroamericano (CAUCA), y 216 al 226 del Reglamento del Cdigo
Aduanero Uniforme Centroamericano (RECAUCA); realiza Subastas Pblicas de
mercancas cadas en abandono o cadas en comiso tales como: Vehculos, ropa,
101

electrodomsticos, aparatos de sonido, televisores, perfumes y cremas para la

piel, materia prima para la industria, repuestos para vehculos, etc. Ley para la
devolucin o venta en Pblica Subasta de vehculos automotores o piezas
automotrices secuestrados o decomisados. Decreto Legislativo publicado el 23 de
diciembre de 1983, reformado el 15 de octubre de 2008, que en su Art. 148 nm. 6
establece: Reglas para la transferencia de bienes inmuebles, la venta de
bienes inmuebles se har en Subasta Pblica excepto en los casos y condiciones
regulados en el reglamento respectivo, y estar a cargo de comisiones de venta
de bienes muebles. Procedimiento de la subasta: El funcionario designado
ofrecer las mercancas, Llamamiento para hacer posturas, El funcionario
solicitar ofertas para las mercancas y podrn hacerse tantas como los
interesados deseen, Se adjudicara la mercanca al mejor postor., Inmediatamente
o a ms tardar dentro del da hbil siguiente a la fecha de la adjudicacin de la
mercanca, el adjudicatario pagara en efectivo o mediante cheque certificado, Del
resultado de la subasta se levantara acta circunstanciada, En caso que el
comprador no efectu el pago de conformidad con lo estipulado en el literal c), la
adjudicacin se considerara como no efectuada y el comprador perder el
depositado que hubiere hecho en concepto de anticipo que se ingresara al fondo
especial.
En el derecho comn, este mecanismo est regulado en los arts. 656 y Sgts. Del
Cdigo Procesal Civil y Mercantil.137
D) CONCURSO: Se utiliza para cubrir vacantes en el sector pblico o contratar los
servicios de consultara. El concurso comprende las siguientes etapas:
i. Decisin administrativa fijando las bases y llamando a concurso, a cuyo efecto
debern hacerse las publicaciones pertinentes.
ii. Presentacin de los aspirantes, indicando sus antecedentes y su aceptacin
por la administracin.
iii. Realizacin de los exmenes (oposicin) o valorizacin de los antecedentes.
iv. Pronunciamiento del ente encargado del concurso.

137

Cdigo Procesal Civil y Mercantil de El Salvador, D.L. numero 712, publicado en el D.O. numero
224 tomo 381, del da 27 de Noviembre de 2008.

102

v. Aprobacin de la decisin de ese ente y nombramiento del agente.

Los concursos pueden ser: de oposicin; de antecedentes; y de oposicin y
antecedentes.
Los anteriores medios de escogitacin del co contratantes, estn a punto de ser
reducidos, puesto que segn reforma aprobada por nuestra asamblea legislativa,
el da dieciocho de mayo de dos mil once; se eliminan la licitacin y el concurso
por invitacin, y el mercado burstil; aumentando los montos para la libre gestin y
la contratacin directa, con el supuesto afn de agilizar las compras de ciertos
bienes ordinarios y esenciales en ciertos rubros de la administracin pblica.
La administracin, y con el fin de asegurar que los contratados cumplirn sus
compromisos, exige de estos ciertas garantas, las que pueden ser pre
contractuales, contractuales, o pos contractuales; as, las primeras tienen por
objeto asegurar que los oferentes en el caso de ser ellos escogidos para contratar,
cumplirn con su oferta presentada; Ej. De esta clase de garanta es la de
mantenimiento de oferta.- Las contractuales, pretenden que el contratado cumpla
con las obligaciones contradas en el contrato, y son de esta clase la de buena
inversin de anticipo y cumplimiento de contrato, de buen servicio; son pos
contractuales aquellas que pretenden asegurar los compromisos que el contratado
haya asumido en cuanto a la calidad y/o durabilidad de los bienes o servicios;
pertenecen a esta clase de garanta las de buena obra y las de buen
funcionamiento y calidad de bienes.

138

Las anteriores garantas podrn ser

presentadas por medio de fianzas, seguros u otros mecanismos que aseguren el

fiel cumplimiento de las obligaciones adquiridas. Pueden ser reales o personales,
solidarias o subsidiarias. Estas deben de ser de fcil realizacin, y proporcionales
a los montos de las obligaciones adquiridas. Solo entonces una vez liquidado el
contrato, y estando conforme la administracin, se levantan las garantas
presentadas en su favor.
Debemos adems de tener en cuenta las formas de terminacin de los contratos
administrativos, las que estn sealadas en el Art. 92 y siguientes de la LACAP,
138

Art. 31 Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administracin Pblica.

103

entre las que destacan la caducidad, el rescate, la revocacin, el mutuo acuerdo,

etc. Entre las que se encuentran: cumplimiento del objeto, expiracin del trmino o
plazo,

caducidad,

rescate,

rescisin,

por

prerrogativa

rescisoria

de

la

administracin, por culpa del contratista, por fuerza mayor, hecho de la

administracin o hechos del prncipe, por culpa de la administracin y a solicitud
del contratista, muerte o quiebra del contratista, renuncia, por decisin judicial,
arbitral o por transaccin; renegociacin o reconversin motivadas por una
revisin del contrato, etc. Entre el anterior catalogo y los mencionados en el art. 92
arriba citado, se encuentran unos que ciertamente son formas de terminacin, y
otros son motivos de estas formas.
Luego de haber estudiado brevemente los contratos administrativos, pasemos
ahora a reflexionar un poco acerca de los procedimientos administrativos,
instrumentos por medio de los cuales la administracin publica responde a los
administrados, o sanciona al personal que para con ella laboran.
IX) GENERALIDADES DEL DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO:
A) Generalidades: Es la parte del derecho administrativo que estudia las reglas y
los principios que rigen para la intervencin de los interesados en la preparacin e
impugnacin de la voluntad de la Administracin Publica. Se refiere entonces, a
las formalidades a las que deben sujetarse la administracin y los administrados
en el desarrollo de la funcin administrativa; estas formalidades aseguran la
eficacia de la gestin de la Administracin y el respeto de los derechos e intereses
de los administrados; provee los diversos procedimientos que se deben de seguir,
y los mecanismos de impugnacin para verificar su control. Esto es lo que en
derecho comn se denomina derecho adjetivo, es la parte procesal del derecho
administrativo, misma que tiene sus propias normas, pero adems se favorece de
la supletoriedad de otras normas procesales que le son compatibles; por ej. en
cuanto al derecho administrativo sancionador se refiere, se aplican todas las
garantas y derechos del llamado debido proceso. Es prcticamente referirse a los
procesos administrativos y judiciales que generalmente se franquean a favor de
los administrados para que puedan controlar a la administracin.

El proceso
104

administrativo se define como el conjunto de normas que regulan los

presupuestos, el contenido y los efectos del mismo. Es un conjunto sistematizado
de actos tendientes a una decisin determinada. El procedimiento administrativo
es el conjunto de reglas que rigen la elaboracin de los actos administrativos; asi,
este debe reunir los siguientes requisitos: Que cada acto combinado, conserve su
individualidad; que la conexin de los actos, radique en una unidad de actos
jurdicos; y que los actos estn vinculados causalmente entre s, de modo que
cada uno supone el anterior, y el ultimo los supone a todos.139
Con el afn de controlar la actuacin de la administracin, surgen diversos
sistemas de control, internos y externos; judiciales, legislativos (o control poltico) y
administrativos. Los primeros los ejerce la misma administracin dentro de s, y los
segundos son los que ejerce sobre ella el rgano judicial principalmente. Ya en el
control judicial, se vuelve importante que el administrado que pretende controlar la
actuacin de la administracin, demuestre tener un derecho subjetivo o un inters
legitimo para hacerlo; lo que se da en llamar legitimacin activa. Este control
judicial, es al que se da en llamar, lo contencioso administrativo, pero que en
palabras de Manuel Mara Diez, debera de llamarse proceso administrativo,
puesto que pueden haber procesos sin que haya contienda.140 Se puede entonces
decir que proceso administrativo es el medio instaurado para dar satisfaccin
jurdica, con intervencin de un rgano judicial y por aplicacin en alguna medida
de normas o principios de derecho administrativo o financiero, a las pretensiones o
intereses legtimos por la actividad administrativa del estado.141 Es el modelo
judicialista al que le prestaremos ms inters, por ser este en el que el rgano
judicial es quien controla a la administracin; no obstante est el sistema especial,
en el que se integran jueces que no pertenecen al rgano judicial, pero que
tampoco tienen dependencia directa de la administracin; y son ellos los que la
controlan; normalmente estn integrados por jueces de diversos sectores.

139

Diez, Manuel Mara; Manual de Derecho Administrativo, Tomo I; Editorial Plus Ultra, Argentina,
1980, pg. 191.
140
Diez, Manuel Mara; Derecho Procesal Administrativo, Pg. 20; editorial plus ultra, Buenos
Aires, Argentina; 1983.
141
Idem.

105

La jurisdiccin contencioso administrativa (termino de origen Frances), se erige en

El Salvador en 1979, como un mecanismo de control de la legalidad a los actos
administrativos, tal como lo precepta la Ley de la Jurisdiccin de lo Contencioso
Administrativa,142 al sealar que corresponde a dicha jurisdiccin: el conocimiento
de las controversias que se susciten en relacin con la legalidad de los actos de la
administracin pblica. Teniendo as que, el control ejercido por este tribunal se
contrae o limita a los actos administrativos, puede afirmarse que excede del
mbito de su conocimiento el apreciar la existencia de un vicio de naturaleza
contractual.143 Sigue sosteniendo nuestra sala que La sustanciacin del juicio
contencioso administrativo le da al particular agraviado por la autoridad
demandada toda la oportunidad para que defienda sus derechos tanto en la parte
sustantiva como formal. y en cuanto a los medios probatorios se aplican las
disposiciones previstas del derecho comn.144 Ley que hoy por hoy, circunscribe
el control nicamente a los actos administrativos, deja fuera toda la dems
actuacin u omisiones de la administracin; tiene como medida cautelar casi nica
(salvo raras excepciones jurisprudenciales), la suspensin del acto reclamado, en
tanto este tenga efectos positivos, y que adems su ejecucin pueda generar
difcil o imposible reparacin; y mantiene a la sala como tribunal nico y de ltima
instancia.
Pero ya en el proyecto de ley de la jurisdiccin de lo contencioso administrativo del
ao 2010, se presenta un escenario diferente; en el que se presenta un cambio en
el objeto de control de esta jurisdiccin, y se extiende a prcticamente toda la
actuacin de la administracin, acto y contratos, e inactividad de la misma;
presenta un catalogo ilustrativo de medidas cautelares, y sobre todo; erigira
realmente la jurisdiccin contencioso administrativa, pues creara juzgados
contenciosos administrativos de primera instancia, cmara de segunda instancia, y
deja a la sala como tribunal revisor de ciertos casos; con lo que sin duda se

142

Decreto Legislativo Numero 81, del 14 de Noviembre de 1978; publicado en el D.O. numero
236, tomo 261, publicado el 19 de Diciembre de 1978; y reformada el 22 de Marzo de 1996.
143
Sala de lo Contencioso Administrativo CSJ, sentencia del 27 de Septiembre de 1995, Ref. 69-M94.
144
Sala de lo Contencioso Administrativo CSJ, sentencia del 26 de Enero de 1996, ref. 11-Z-94.

106

descongestionara la actual jurisdiccin, y adems favorecera a los administrados,

pues se facilita con ella el acceso a la tutela judicial efectiva en esta materia;
extiende el catalogo de medidas cautelares que se pueden adoptar, etc.145
Proyecto que creemos sigue a la espaola reguladora de la jurisdiccin
contencioso-administrativa146; efectivamente incorpora novedades que esta ley ya
contiene; tales como una ampliacin de las medidas cautelares, amplia el objeto
de la jurisdiccin, etc.
La Jurisdiccin contenciosa recoge como nica medida cautelar, la suspensin
del acto impugnado, cuando este encaje en los supuestos que la misma ley
prescribe (efectos positivos y perjuicio grave o de difcil reparacin); esto por que
cuando se erige tal jurisdiccin, se hizo con una visin objetivista, sea para evitar
que la administracin cause mas perjuicio si ejecuta actos reclamados; y no
subjetivista, para proteger efectivamente derechos de los administrados; sin
perjuicio a que en el moderno derecho administrativo, las nuevas tendencias de
esta jurisdiccin tienden a ampliar el catalogo de medidas, e incluso amplia el
mbito objeto de estudio de tal jurisdiccin.
De esta jurisdiccin contenciosa, tericamente147 y en atencin al alcance de sus
decisiones, se presentan varias modalidades, as: contencioso de plena
jurisdiccin o subjetivo, contencioso de anulacin, de ilegitimidad u objetivo,
contencioso de represin, y de interpretacin. En la primera, se le indicara a la
administracin el sentido en el que deber dictar el acto; en la segunda modalidad,
se limita a anular la actuacin de la administracin; en el de represin se llegan a
aplicar sanciones; y la de interpretacin, orienta a la administracin previa consulta
sobre el sentido o alcance de las normas que la rigen.
Con la entrada en vigencia del Cdigo Procesal Civil y Mercantil, se habla ya de la
inclusin de la oralidad en el proceso contencioso administrativo; misma que ya
145

Mocin legislativa numero 711-5-2010-1; del 19 de mayo de 2010, comisin de legislacin y

puntos constitucionales de la asamblea legislativa referida a una nueva ley de la jurisdiccin de lo
contencioso administrativo.
146
Ley 29/1993 reguladora de la Jurisdiccin contenciosa-administrativa; publicada en el boletn
oficial del 14/07/98; reformada el 29/05/03
147
Martnez Morales, Rafael I, p. Cit. Pg. 405.

107

en Costa Rica tiene vigencia desde abril de 2006,148 en donde se erige una
jurisdiccin contenciosa administrativa subjetiva, plenaria, y universal; que
pretende controlar todas las formas de manifestacin de la administracin pblica;
ley que tiene figuras novedosas, como la accin popular, la conciliacin intra
procesal, las medidas cautelares positivas innovativas o anticipatorias, sobre las
que no se plantea un nmeros clausus, sino solo ejemplificativo; el proceso es por
audiencias orales. 149
Para que lo procesal administrativo sea eficaz, se deben de conocer y manejar los
aspectos constitucionales referidos a la proteccin jurisdiccional efectiva, pues son
de aplicacin para esta materia. Veamos ahora un poco de los procedimientos
administrativos.
B) Clasificacin de los procedimientos administrativos
1)Tcnicos: Son los empleados por la Administracin pblica para obtener y
ordenar todo los datos y elementos de juicio necesarios para decidir sobre
cuestiones que apunten al bien comn, no teniendo consecuencias jurdicas para
el administrado. Ej. de estos serian aquellos procedimientos que debe la
administracin seguir a fin de llegar a la realizacin o construccin de una obra
pblica, la creacin o modificacin de servicios, etc.
2) De gestin: Contemplan la relacin jurdica entre la Administracin y el
particular, quien busca el reconocimiento de un derecho o inters legtimo
protegido administrativamente. sea que son aquellos procedimientos que se
inician y agotan con lo que la administracin conteste a los administrados, pues le
dan respuesta al derecho de peticin consagrado en el art. 18 de nuestra
constitucin.
3) Sancionatorios: Son los procedimientos disciplinarios que buscan limitar a los
funcionarios de la Administracin, observando las extralimitaciones cometidas
(sustanciando un sumario) y aplicndoles las sanciones correspondientes.
Tambin son sancionatorios los procedimientos correctivos, es decir aquellos que
148

Ley nmero 8508 del 24 de Abril de 2006, vigente desde el 1 de Enero de 2008.
Aberastury Pedro, Procedimiento y Justicia Administrativa en Amrica Latina, editorial Konrad
Adenauer Stiffutg, 2009.
149

108

se refieren a los particulares, cuando son ellos los infractores; por Ej. el proceso
que se debe seguir para multar al administrado o clausurarle establecimientos.
Desarrollamos estos, cuando abordamos el rgimen disciplinario de los servidores
pblicos.
4) Recursivos o impugnativos: Son procedimientos fundamentales para el control
de la voluntad, deseo o juicio de la Administracin. Son los iniciados por los
particulares interesados para impugnar actos administrativos definitivos o de
trmite que le causen indefensin, con el objeto de obtener una decisin
revocatoria o modificatoria de una decisin anterior. El recurso puede interponerse
ante el mismo rgano cuyo acto administrativo se trata de impugnar o ante un
rgano superior. Los procedimientos recursivos son aplicables en el mbito de la
Administracin Pblica centralizada y descentralizada. Los que trascienden a la
administracin, son ya procesos judiciales, sea contenciosos administrativos.

Adems

existen

procedimientos

sancionadores, y ejecutivos.

150

constitutivos,

declarativos,

organizativos,

Los primeros originan el nacimiento, modificacin

o extincin de situaciones jurdicas determinadas. Los declarativos son los que

atribuyen cualidades jurdicas a cosas, personas o relaciones determinadas. Los
organizativos son los que tienen por objeto la creacin, modificacin o extincin de
personas jurdicas o de organismos administrativos. Los sancionadores, son
aquellos por cuyo intermedio la administracin ejerce su potestad sancionadora; y
los ejecutivos son aquellos atravez de los cuales la administracin materializa el
contenido de sus actos administrativos. Para el profesor Gonzlez Navarro,151 los
hay rgidos o formalizados, flexibles o no formalizados; lineales y triangulares,
independientes e integrados.- Sern rgidos o flexibles, segn si se encuentren o
no sujetos a una tramitacin predeterminada; en los flexibles, el instructor acta de
forma sencilla y con eficacia. Son lineales los relativos a los procedimientos
inquisitivos o sumariales en que la administracin es parte y juez al mismo tiempo;
triangulares, aquellos en que el rgano administrativo se ubica en una posicin de

150
151

Silva Cimma, Enrique, p. Cit. Pg. 253.

Citado por Silva Cimma, Enrique, p. Cit. Pg. 253.

109

independencia e imparcialidad frente a dos o ms administrados que se enfrentan

con

intereses

contrapuestos.

Son

independientes

aquellos

que

tienen

independencia propia, y los integrados son los que se relacionan o emanan de

otros, encontrndose vinculados entre s, como sera el caso de los que regulan
etapas que se preceden unas de otras.
C) Principios del procedimiento administrativo
Son un conjunto de garantas que permiten una eficaz labor de la Administracin
y, a la vez, la seguridad jurdica del administrado, es decir, su posibilidad de
presentar recursos y efectuar reclamaciones frente a los actos de la
Administracin. Cualquier violacin a alguno de estos principios acarrea la nulidad
del acto administrativo que se dicta en va del recurso. Los hay sustantivos,
adjetivos, y de otra naturaleza. Los que tradicionalmente se han configurado y
aplicado en el derecho procesal comn, y ms modernamente en el derecho
procesal; de donde gradualmente y a fuerza de construcciones doctrinarias de de
jurisprudencia, se han trado al derecho administrativo sancionador o procesal
administrativo.
1) Principios sustantivos o de fondo. Provienen del derecho natural y son
recogidos por la Constitucin de la Republica; su finalidad es la proteccin de los
derechos fundamentales de los particulares o administrados.
- Legalidad: La Administracin debe someterse, dentro del procedimiento
administrativo, al estricto cumplimiento de las normas jurdicas, respetando los
derechos subjetivos administrativos que dichas normas confieren a los
administrados. Art. 86 Cn.
- Igualdad: Deriva directamente del art. 3 de la Constitucin y consagra que todos
los administrados en igual posicin tienen derecho a ser tratados de igual forma.
Por tanto la Administracin no tiene facultades para otorgar privilegios o
prerrogativas a los particulares

ni para negar derechos arbitrariamente,

basndose en parmetros de sexo, raza religin, etc.

- Razonabilidad o de justicia. La decisin que pone fin al procedimiento
administrativo, es decir el acto administrativo tiene que ser razonable, fundado o
110

motivado de forma proporcional a la finalidad que se busca; no puede ser una

decisin arbitraria. Es decir que el concepto de razonabilidad encierra la idea de
sentido comn.
2) Principios adjetivos: o de forma. Estos principios se relacionan con el derecho
procesal; son de jerarqua legal y reglamentaria y contribuyen al respeto de los
principios sustantivos.
- Informalismo a favor del administrado: Es tanto una garanta como una
caracterstica del procedimiento administrativo, reflejo de la practicidad de la
funcin administrativa. Implica la posibilidad del administrado de excusarse en
relacin con las exigencias formales no esenciales del procedimiento, las que
pueden ser cumplidas con posterioridad. El administrado puede excusarse con
respecto a las irregularidades a las nulidades relativas, quedando fuera de esta
garanta las nulidades absolutas, ya que la existencia de vicios esenciales es
inexcusable. La informalidad es slo para el particular y no para la Administracin,
la que no puede basarse en este principio para no cumplir con las facultades
legales que le competen.
- Oficiosidad: La Administracin debe impulsar oficiosamente el proceso hasta su
terminacin, efectuando todos los actos tendientes a la finalizacin del mismo,
documento en el cual se materializa el procedimiento administrativo.
- Bsqueda de la verdad material: La Administracin no debe contentarse con lo
aportado por el administrado, sino que debe actuar, aun de oficio, para obtener
otras pruebas y para averiguar los hechos que hagan a la bsqueda de la verdad
material u objetiva, ya que en materia de procedimiento administrativo la verdad
material prima sobre la verdad formal. Esto obviamente, sin invadir esferas propias
de los administrados.
La verdad material implica que, en el momento de la correspondiente toma de
decisiones, la Administracin debe remitirse a los hechos, independientemente de
lo alegado o probado por el particular. Esto diferencia al procedimiento
administrativo del proceso civil, donde el juez debe ajustarse a las pruebas
aportadas por las partes, siendo stas el nico fundamento de la sentencia y
tratndose, por tanto, de una verdad formal.
111

- Debido proceso adjetivo: Este principio, contenido en el Art. 11 de la

Constitucin, que consagra la garanta de defensa en juicio. Es pues, una garanta
constitucional de ciertas formas procesales, que persigue el logro del bien comn,
pero sin avasallar los inviolables intereses particulares. El debido proceso adjetivo
comprende tres derechos, a saber: a) Derecho a ser odo: Antes y despus del
acto administrativo. La Administracin no puede decidir sin escuchar a la parte
interesada o sin darle la posibilidad de expresarse sobre el mrito de la decisin.
Este derecho se manifiesta, por ejemplo, en el derecho a pedir vista de las
actuaciones (o sea a observar el estado del procedimiento en cualquier momento).
A diferencia de lo que ocurre en el proceso judicial, en el procedimiento
administrativo los particulares pueden optar entre actuar personalmente (para lo
que estn legitimados) o por representante (el cual debe acreditar tal calidad). B)
Derecho a ofrecer y producir pruebas: La prueba constituye la actividad material
dirigida a determinar la veracidad de los hechos que hacen a la cuestin
planteada. Los particulares tienen derecho a ofrecer y producir las pruebas que
consideren pertinentes, las cuales se sumarn a las producidas y obtenidas de
oficio. La prueba puede ser pericial, documental, testimonial, etc.

La

Administracin no puede negarse a hacer efectiva la prueba ofrecida por el

particular, salvo en casos excepcionales y cuando la prueba sea claramente
irrazonable, debiendo fundamentar su rechazo. Derecho a una decisin fundada:
Este derecho se relaciona con el requisito esencial de motivacin del acto
administrativo, es decir que la decisin administrativa debe expresar los
fundamentos que llevan a la emisin del acto.
- Seguridad Jurdica: En virtud de este principio, los recursos deben de ser
utilizados con plena observancia de la normativa que los regula; es decir que se
deben de plantear ante y durante la autoridad que la norma dispone, en el plazo
que ella establece, y en la forma por ella requerida.
3) Otros principios:
- Gratuidad o economa procesal: Este principio es necesario para que el
particular pueda intervenir en el procedimiento administrativo sin limitaciones de
112

tipo econmico. Como consecuencia de este principio no existe condena en

costas, ni es necesario abonar impuestos o tasas en caso de impugnaciones.
- Sencillez, rapidez y eficacia del procedimiento: Tiende a que la actuacin de
la Administracin y la participacin de los particulares sea ms eficiente,

por

medio de la simplificacin de procedimientos, concentracin de elementos de

juicio, eliminacin de plazos intiles, flexibilidad probatoria, etc. En definitiva este
principio propugna un empleo racional de tiempo y medios.
D) RECURSOS:
Los recursos son une extensin del derecho de defensa, expresado en la
posibilidad de impugnar actos administrativos o judiciales desfavorables; derecho
que adems de estar garantizado en nuestro derecho interno, est reconocido
internacionalmente en el art. 8 numero 2 literal h de la Convencin Americana
sobre Derechos Humanos. En el derecho procesal comn, se regulan los recursos
o medios de impugnacin a partir de los artculos 501 del C. Pr. C. y M., lo que
traemos a cuenta por la aplicacin supletoria que este derecho tiene

en lo

procesal administrativo; pues as lo reconoce el art. 53 de la LJCA, en relacin al

art. 20 del C.Pr.C y M; supletoriedad que debe de verse con la limitante que esta
proceder si no se contraran los principios administrativos; no es un automtica
aplicacin. Reconoce principios y recursos que el derecho administrativo quiz no
desarrolle, y el administrado los podr usar, pero lo resuelto en estos no ser
objeto de control en sede contenciosa administrativo; por los argumentos que ms
adelante dir. El objeto de todo recurso es obtener la impugnacin de la parte
resolutiva de un acto administrativo152 desfavorable a los administrados. Los
recursos son la va constitucional, legal, reglamentaria, u ordenanzas mediante la
cual se protege a los administrados y controla la legalidad de los actos
administrativos.

La

sala

de

lo

contencioso

administrativo

ha

sostenido

reiteradamente que los recursos administrativos son instituidos por el legislador

con el objeto de ser utilizados por el administrado que se considere agraviado por
el acto de autoridad; es decir, son previstos en beneficio del administrado. De ah

152

Art. 20 Cdigo Tributario define y clasifica los actos administrativos.

113

que las reglas que regulan su funcionamiento han de ser interpretadas en forma
tal que faciliten su aplicacin. Recursos que deben ser usados en tiempo y
forma.153 Lo anterior no significa, que a la administracin no le sean tiles; pues si
le sirven para corregir errores cometidos en la tramitacin del acto, o en el acto
mismo. Los hay reglados, cuando la ley expresamente los habilita; y no reglados, y
son los que la administracin habilita cuando le da respuesta a los administrados
por medio de recursos instaurados al margen del ordenamiento jurdico
administrativo; pero esa respuesta no puede constituir un acto administrativo
impugnable en sede contencioso administrativo.154 El nico efecto de la
interposicin de un recurso no reglado, es suspender el cmputo del plazo para
acceder a la jurisdiccin contenciosa; puesto que una vez le sea resuelto
desestimndole el recurso, se habilita de nuevo el plazo para acudir a la sala;155 y
adems no le ser exigible su agotamiento para acudir a la sede.
El vocablo recurso, proviene del latn recursus, que significa: accin o efecto de
recurrir, vuelta y retorno de una cosa al lugar de donde sali.156 Para el maestro
Hctor Fix Zamundio157, el recurso administrativo es un derecho de impugnacin
que se tramita atraves de un procedimiento, y que se traduce en una resolucin
que anula, modifica, o confirma- que tambin tiene el carcter de acto
administrativo.
La impugnacin administrativa es requisito previo a la impugnacin judicial, para
acceder a la instancia judicial deben haberse agotado todas las instancias o
recursos administrativos. Art. 7 lit. a de la Ley de la Jurisdiccin de lo contencioso
administrativo. Modernamente, se tiende a aceptar jurisprudencialmente, que la

153

Sala de lo contencioso Administrativo CSJ, sentencia dictada el dia 9 de enero de 2007; ref.
199-2006.
154
Sala de lo Contencioso Administrativo de la CSJ, sentencia dictada el dia 21 de Marzo de 2007;
ref. 219-2006.
155
Sala de lo Contencioso Administrativo de la CSJ, sentencia dictada el dia 20 de Febrero de
2006; ref. 94-B-2002.
156
Escobar Menaldo, R., Manual de derecho administrativo: una perspectiva de Guatemala y
Espaa, en AA. VV., Los Recursos Administrativos en Guatemala Manuel Ballbe y Martha Franch
Saguer(Directores), Publicacin de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional, y la
Universidad Autnoma de Barcelona, Barcelona, 2002.
157
Citado por Martnez Morales, Rafael I; p., cit. Pg. 401.

114

utilizacin de los recursos administrativos, sea para el administrado potestativo, 158

y en caso de decidir no usarlo, acuda directamente a la sede contenciosa.
Debe tenerse en cuenta que los actos administrativos pueden ser: Definitivos o
asimilables a definitivo (los que definen el fondo de la cuestin), interlocutorios (los
que deciden una cuestin incidental dentro de un procedimiento principal); y de
mero trmite (los que dilatan innecesariamente el procedimiento).
1) Recurso de reconsideracin o revisin: Es la peticin que se hace a la
misma autoridad que emiti el acto, a fin de que lo modifique o lo deje sin efecto.
Es optativo,159 se interpone ante el rgano que dicto el acto administrativo, que es
el competente para resolverlo. Si dicho acto hubiera sido dictado en competencia
delegada, el recurso podr presentarse ante el superior jerrquico; procede contra
cualquier tipo de acto administrativo. Planteado en el C.Pr.C.y M. desde el Art. 540
y siguientes. Tambin est regulado en leyes administrativas diversas, como por
ejemplo en el art. 23 de la Ley de tica Gubernamental, en el art. 56 de la Ley de
Servicio Civil; art. 135 del Cdigo Municipal, Art. 79 de la Ley de la Carrera
Administrativa Municipal, Arts. 5 y 7 de la Ley Reguladora de la Garanta de
Audiencia de los Empleados no Comprendidos en la Carrera Administrativa, Art.
76 de la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administracin Pblica, Art.
70 de la Ley de Corte de Cuentas, Art. 18 y sgtes. de la Ley de Procedimiento
para la imposicin del arresto o multa administrativos, etc.

2) Recurso jerrquico o de apelacin: Es el medio por el cual un particular puede

recurrir al rgano superior jerrquico a efectos de que se revea una disposicin del
inferior jerrquico (que haya lesionado un derecho subjetivo o un inters legtimo
del recurrente) y, en su caso, se la revoque, suspenda, modifique, o anule. Se
interpone ante el superior jerrquico del organismo administrativo de que se trate.
Procede contra todo acto administrativo definitivo o asimilable a tal emanado de la
Administracin Pblica centralizada. Puede presentarse directamente, no es
158

As lo establece el inciso tercero del art. 148 de la Ley de Proteccin al Consumidor; D.L. 776,
publicado en el D.O. nmero 166 del tomo 368 del da 31 de Agosto de 2005.
159
Art. 148 Inc. 3. de la Ley de Proteccin al Consumidor.

115

necesario haber interpuesto previamente un recurso de reconsideracin. El

recurso jerrquico agota la instancia administrativa, dejando expedita la va
judicial; sea que se puede acudir a la sala de lo contencioso administrativo a
dirimir la legalidad o no del acto recurrido. Recurso que est regulado en diversas
leyes administrativas, como por ejemplo en el art. 137 del Cdigo Municipal, art.
123 de la Ley General Tributaria Municipal, Arts. 28 y 40-B de la Ley de
Expropiacin y Ocupacin de Bienes por El Estado, art. 70 de la Ley de Corte de
Cuentas. Recurso que en el derecho comn esta desarrollado desde el art. 508 y
siguientes del C.Pr.C.y M.

3) Recurso de queja: Es el recurso que se interpone ante el inmediato superior

jerrquico contra los defectos de tramitacin e incumplimiento de plazos (siempre
que tales plazos no sean los fijados para la resolucin de recursos). No es
necesario intimar a la administracin el pronto despacho. El incumplimiento de los
plazos se da por el mero transcurso de los tiempos fijados por las normas;
previsto en el Art. 1104 del C.Pr.C (ya derogado) En este caso no es un acto
administrativo lo que se recurre, sino que el recurrido es el servidor pblico que
tiene a su cargo el desarrollo del procedimiento administrativo, y que ha omitido
decidir el recurso o un acto del procedimiento ene exceso del trmino legal para
hacerlo. Por ello ante quien se interpone y quien resuelve el recurso, es el superior
jerrquico inmediato del sujeto recurrido. No existe plazo para su interposicin. La
interposicin de este recurso no suspende el procedimiento principal. La
resolucin es irrecurrible. Vase el art. 13 lit. b de la Ley del Servicio Civil, que a
nuestro juicio contiene un caso de queja, que podra constituirse ante el atraso
injustificado de una comisin al no resolver un caso ante ella tramitado. En
palabras de Roberto Dromi,160 estamos en presencia de un mecanismo de
reclamo ante la inaccin, inactividad o silencio de parte de la administracin, o
cuando ha dejado transcurrir plazos previstos por las normas, o en ausencia de
estos, ha transcurrido un trmino prudencial o razonable para decidir, y ni lo hace.
A su juicio, esto adems debe motivar un amparo.
160

Dromi Roberto, p. Cit. Pg. 937

116

4) Recurso de aclaracin:161 Procede nicamente cuando se solicita la

correccin de errores materiales, o se pide la explicacin de trminos o conceptos
obscuros que aparezcan en la parte dispositiva del fallo de una resolucin. Es un
mecanismo para enmendar o corregir errores, o esclarecer conceptos y evitar la
confusin, dudas o ininteligencias. Segn Dromi, procede una vez notificado el
acto definitivo, cuando exista contradiccin en su parte dispositiva, o entre la
motivacin y la parte dispositiva; a fin de que se corrijan errores materiales, se
subsanen omisiones o aclaren conceptos obscuros; siempre que no implique una
modificacin esencial del acto recurrido.162 No es va para cuestionar asuntos de
fondo, o puntos sobre los cuales el recurrente no est de acuerdo.163 Adems este
previsto en el art. 71 de la Ley de la Corte de Cuentas, etc.

5) Recurso de nulidad: Fundado en los principios de trascendencia o relevancia,

en base al cual el vicio que se alegue, debe de haber causado lesin a la parte
que la alega; y en el de oportunidad, en virtud del cual, se deben de alegar en
tiempo; este recurso asegura al administrado defenderse ante los vicios que se
puedan manifestar a lo largo del procedimiento que ha sido el vehculo para la
emisin del acto recurrido. Las causas que pueden habilitar este recurso son de
ndole procesal o sustantiva, y deben de haberse planteado oportunamente, y ser
capaces de generar indefensin, salvo saneamiento de estas. El acto ser nulo, si
por el vicio del que adolece, se ha privado de sus efectos. Esas nulidades
procesales, deben de alegarse en un concreto perjuicio, y no en la sola defensa de
la legalidad.164 Existe la llamada nulidad de pleno derecho, mencionada en el art. 7
de la LJCA; pero no se especifica los supuestos que la motivan, y estos suelen
recogerse en una norma sustantiva de aplicacin general; as en la ley de INPEP

161

Art. 148 de la Ley de Proteccin al Consumidor, y 52 de la Ley de la Jurisdiccin de lo

Contencioso Administrativo.
162
Dromi, Roberto, p. Cit. Pg. 937.
163
Sala de lo contencioso administrativo CSJ de El Salvador, sentencia dictada el da 25 de abril
de 2005, ref. 123-G-2002.
164
Sala de lo contencioso administrativo CSJ, sentencia dictada el da 27 de febrero de 2007; ref.
351-C-2004.

117

se recogen dos casos de nulidades de pleno derecho, la mencionada en el art. 12

que sanciona con nulidad de pleno derecho todo lo actuado por un director de la
junta directiva que ya haya sido removido del cargo; en el art. 20, tambin
sanciona con esta nulidad, los ingresos y ascensos que no se hagan por va de
concurso; tambin en la ley orgnica de la Universidad de El Salvador, en el art.
181 sanciona con esta nulidad toda sancin impuesta al personal de esa
corporacin publica, impuesta en contravencin al rgimen disciplinario por ella
planteado. Ejemplos que no presentan criterios o principios para poder distinguir
este tipo de nulidad; y no obstante en la ley no hay parmetros, es la sala de lo
contencioso administrativo la que debe de desarrollarlos, as lo dijo la sala de lo
constitucional de la corte.165 Se menciona indistintamente este problema de
validez del acto, en tres grandes categoras: Irregularidades no invalidantes,
nulidad relativa o anulabilidad, y nulidad absoluta; pero tambin se habla de
inexistencia, para referirse a aquellos actos que carecen de los elementos
esenciales que los doten siquiera de la apariencia de validez. Se debe de tener
cuidado, ya que coinciden algunos supuestos de nulidad absoluta, de nulidad de
pleno derecho, o de inexistencia. La nulidad de pleno derecho se caracteriza por
ser imprescriptible, imposible de sanear, e ineficacia ab initio. La gravedad del
acto nulo, no debe de verse desde la conducta del agente creador del vicio, sino
desde la lesin que produce en los intereses de los afectados y en el orden
pblico y jurdico estatal. Se consideran supuestos de nulidad de pleno derecho, el
que se transgreda una norma de rango constitucional, se vaya en contra de una
norma expresa; o se este en presencia de un funcionario manifiestamente
incompetente. Este recurso, tambin est previsto en los Arts. 61 y 68 de la Ley de
Servicio Civil, y en el art. 74 de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal; art.
101 y siguientes de la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administracin
Pblica, etc.

6) Recurso de revocacin: Es retirar un acto administrativo adoptado por la

administracin pblica, ya sea por razones de ilegalidad, de oportunidad, o por ir
165

Sala de lo constitucional de la CSJ, sentencia dictada el da 9 de febrero de 1999; ref. 384-97

118

en contra de los intereses pblicos.- Esta puede ser de oficio, cuando los actos
dictados y por revocar, no constituyan un menoscabo a un derecho subjetivo
otorgado al administrado; pues en el caso contrario, deber de seguirse el proceso
de lesividad (de muy poca utilizacin por nuestra administracin) que prescribe el
Art. 8 de la LJCA. Hay que reparar que la revocacin constituye una actuacin
administrativa

sometida al principio de legalidad, y que por ende, para

desplegarse debe estar fundada en una potestad que la habilite. 166 Desde los arts.
503 y siguientes del C.Pr.C.y M. se desarrolla este recurso. Administrativamente,
este recurso, al igual que los dems, est dispersamente regulados; por ejemplo,
est previsto en el art. 136 del Cdigo Municipal, Art. 78 de la Ley de la Carrera
Administrativa Municipal, Art. 157 inc. 5 de la Ley de Adquisiciones y
Contrataciones de la Administracin Pblica; art. 64 y siguientes de la Ley de la
Carrera Judicial, etc.

Aparece tambin el llamado recurso de responsabilidad, ej. Art. 21 de la Ley de

Mercados de la Ciudad de San Salvador; y 147 del Cdigo Municipal; mismo que
a nuestro juicio no es un recurso, ya que no franquea o habilita ningn mecanismo
de impugnacin en contra de la decisin expropiatoria.

Los plazos para la presentacin de los recursos son obligatorios y perentorios. La

nica excepcin es la denuncia de ilegitimidad, que es un instrumento de menor
jerarqua que puede ser presentado fuera de los plazos legales, quedando su
recepcin

librada a la discrecionalidad de la Administracin. La denuncia de

ilegitimidad no habilita la instancia judicial.

Una vez agotada la instancia administrativa, el particular tiene un plazo de
sesenta167 das para pasar a la instancia jurisdiccional. Cumplido este plazo, se
produce la caducidad del derecho. Obviamente que para recurrir deben de existir
circunstancias o elementos materiales que lo habiliten, por Ej. Tiene que existir

166

Sala de lo Contencioso Administrativo de la CSJ, sentencia dictada el da 20 de Abril de 2005;

ref. 139-S-2002.
167
Arts. 11 y 12 de la Ley de la Jurisdiccin de lo Contencioso Administrativo.

119

una institucin o funcionario que haya emitido el acto a recurrir; debe de existir un
recurrente, el que normalmente ser el particular o administrado afectado por el
acto, e incluso puede ser la misma168 institucin de la administracin que dicto el
acto; debe de existir el acto a impugnar, el que generalmente debe de ser expreso
reglado, definitivo, y no consentido; pero puede ser presunto,169 discrecional, y
consentido.170 Tambin debe de existir un procedimiento, que sirva de instrumento
para ventilar o tramitar el recurso planteado; y por ltimo, debe de dictarse una
resolucin que defina o resuelva el recurso; mismo que segn el tipo o clase de
recurso, revocara, reformara, o anulara el acto recurrido; y ser o no definitivo e
irrecurrible lo que se haya resuelto; salvo aclaracin.
No profundizaremos el estudio de la jurisdiccin contencioso administrativo, por no
ser este el objeto de este ensayo; solo invitamos a estar pendiente de si se
aprueba o no el proyecto de ley de esta jurisdiccin antes mencionado; pues
vendr a cambiar drsticamente el objeto y ejercicio de esta sede jurisdiccional.

X) GENERALIDADES ACERCA DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO Y DE

SUS FUNCIONARIOS:
Tanto el Estado como sus funcionarios, pueden perjudicar a los administrados;
debiendo como consecuencia responderle por el perjuicio causado; pero se hace
necesario, diferenciar cuando es el Estado el que causa el Dao, y cuando lo
causa el funcionario; en el primero caso, por ser el Estado una persona jurdica, lo
causa cuando el funcionario en el cumplimiento de sus funciones, sea actuando a
nombre de este; por actos o hechos afecta a los particulares; y es el funcionario,
cuando este sin estar investido del estatus de tal, afecta al administrado. As es
como aparecen diferentes teoras que procuran explicar, la responsabilidad del
Estado y de los funcionarios. Y es que reconocerle personalidad jurdica al Estado
u otro ente pblico, faculta al administrado a plantear en contra de este y dems
168

Art. 8 de la Ley de la Jurisdiccin de lo contencioso administrativo.

Art. 3 de la Ley de la Jurisdiccin de lo Contencioso Administrativo.
170
Art. 7 Inc. 2. Idem.
169

120

entes pblicos que la tenga, acciones por responsabilidad civil tanto de naturaleza
contractual como extracontractual contra el mismo y su consecuente deber restituir
o reparar e indemnizar con bienes propios, respecto de los actos y hechos
estatales, municipales e institucionales emitidos por sus rganos (funcionarios y
empleados pblicos) en ejercicio de las funciones del poder. El deber de
resarcimiento gravita sobre el Estado, como sobre cualquier otro sujeto jurdico,
como una exigencia del sometimiento de los poderes pblicos al imperio del
derecho.171 La responsabilidad directa que cabe a los funcionarios que han emitido
o ejecutado el acto violatorio de las normas constitucionales o legales, no puede
estimarse una responsabilidad objetiva, esto es, no puede atenderse nica y
exclusivamente al dao producido, prescindiendo en lo absoluto de la conducta del
funcionario; ya que si bien es cierto que la aceptacin de un cargo publico implica
por el solo hecho de aceptarlo, la obligacin de desempearlo ajustado a las
normas constitucionales, la presuncin de capacidad y suficiencia que existe
respecto de los funcionarios, no debe extremarse hasta el punto de exigir
responsabilidad a una persona que ocupo el cargo en fecha posterior a aquella en
que ocurrieron los hechos.
El tema de la responsabilidad de los funcionarios del Estado, originada en los
daos que causaren en el ejercicio de sus atribuciones, es una de las conquistas
de la democracia, y de inexorable existencia en el Estado Constitucional de
Derecho, pues como ya se dijo significa la sujecin del poder pblico al imperio del
Derecho; recurdese que el derecho administrativo despus de todo, trata de
equilibrar el ejercicio del poder de la administracin frente a las libertades o
derechos de los administrados.
El Estado ser responsable civilmente, responsabilidad que clsicamente
significaba la obligacin de indemnizar el dao material ilegtimamente causado
por culpa o negligencia; requera entonces la concurrencia de tres elementos: El
dao, apreciable econmicamente; la antijuridicidad, y el dolo, culpa o negligencia

171

Dromi, Jos Roberto, Manual de Derecho Administrativo, Tomo II, Editorial Astrea de Alfredo y
Ricardo Desalma, Buenos Aires, 1987, pp. 183 y 184.

121

de la persona que cometi el dao.172 El Estado entonces no responda civilmente

en los casos de daos fatales e inevitables o causados por la fuerza mayor o el
caso fortuito. Responsabilidad que ha venido evolucionando, y se habla desde
hace ya bastante tiempo de responsabilidad civil determinada por factores de
imputabilidad o atribucin legal de responsabilidad; cubriendo as los factores de
riesgo y los casos de culpa del funcionario. Sin embargo para algunos autores, la
llamada Responsabilidad Civil del Estado, no es tal pues; no se trata de la clsica
responsabilidad del derecho privado, ni es tampoco civil en el sentido de regirse
por las normas del cdigo procesal civil y mercantil, ya que estas normas son
utilizadas pero modificadas en atencin a los principios del derecho pblico, as
por ejemplo se establece que los bienes del Estado son Inembargables, 173 por lo
que el Estado y sus Instituciones Autnomas deben establecer reglas para hacer
efectivas las indemnizaciones de forma voluntaria.
As por ej. en el Art. 423 del Cdigo de Trabajo establece:Si la sentencia
condenare al Estado al pago de una cantidad lquida, el juzgador har saber el
contenido de aqulla y su calidad de ejecutoria al Ministro del Ramo respectivo y
al Presidente de la Corte de Cuentas de la Repblica, as como a cualquier otro
funcionario que determine la ley de la materia, a fin de que libren y autoricen las
rdenes de pago con cargo a las partidas correspondientes del Presupuesto
General de Gastos. Si por razones de ndole puramente fiscal no fuere posible
cargar la orden de pago al Presupuesto vigente, el Ministro del Ramo propondr
que en el Presupuesto General de Gastos del ao siguiente, se incluyan las
asignaciones o partidas necesarias para el pago de lo ordenado en la sentencia
ejecutoriada. Segn el art. 424 del C. Tr. igual regla se utiliza para los casos en
que los Municipios o las Instituciones Oficiales Autnomas son condenados a
indemnizacin.
Por lo que para algunos la denominacin no responde a la verdadera naturaleza
de tal accin, y a lo sumo sirve para sealar que es un tipo de responsabilidad que
se traduce en una reparacin pecuniaria, es decir en una indemnizacin por los
172
173

Linares, Juan Francisco, Estudios de Derecho Administrativo, Cap. X.

Art. 1488 del Cdigo Civil, y 62 del Cdigo Municipal.

122

daos y perjuicios ocasionados por la accin estatal. Sin embargo la

responsabilidad de cualquier sujeto de derecho sometido a las reglas de derecho
privado, no vara en gran medida de la responsabilidad del Estado, por lo que aun
cuando existan diferencias, en esencia se trata de una relacin de gnero a
especie, donde la responsabilidad del Estado es la especie.
As, si analizamos los elementos indispensables para que nazca una obligacin de
indemnizar son los mismos que para atribuirle Responsabilidad Civil al Estado,
como los siguientes: a) Una conducta activa u omisiva de la persona a quien se
reclama la reparacin; b) un criterio de imputacin (culpa, riesgo, negligencia,
beneficio, etc.); c) la existencia de un dao injusto que lesione un derecho
jurdicamente protegido; d) la existencia de una relacin causal entre aquella
conducta y el dao; e) en algunos ordenamientos cabe hablar incluso de un quinto
elemento, la anti juridicidad de la conducta.174
La accin u omisin del Estado puede causar daos al patrimonio o bienes
jurdicos de los administrados, por lo que surgir para aquel la responsabilidad de
resarcir los daos y perjuicios ocasionados; ya que en el campo de los derechos
patrimoniales, tenemos los derechos personales, que son complementos de la
obligacin, este fenmeno nace a la vida del derecho de ciertos actos, hechos o
situaciones jurdicas a los que la doctrina denomina fuentes de las obligaciones.
Las Fuentes de las Obligaciones se clasifican en tradicionales y modernas, segn
el tiempo de aparicin en el mundo jurdico. Entre los primeros el Art.1308 del
Cdigo Civil de El Salvador (C.C.) contempla el contrato, cuasicontrato, delito,
cuasidelito, la falta y la ley; y modernamente se habla del Acto Jurdico,
Enriquecimiento sin Causa, Abuso del Derecho, Responsabilidad Civil Pre
Contractual, Contractual, y Extracontractual, etc.
En los casos de Responsabilidad de los Funcionarios y Empleados Pblicos y del
Estado puede provenir de diferentes fuentes de las obligaciones, por ejemplo de
la figura del Cuasidelito, el cual segn se desprende de lo dispuesto en el Art.
174

Reglero Campos, Fernando, Lecciones de Responsabilidad Civil, Editorial Aranzadi, S. A. pp. 34

y 35, Espaa. 2002,

123

2035 C.C., es un hecho generador de perjuicios, cometidos sin dolo, pero con
culpa, y que no es otra cosa que la misma Responsabilidad Civil Extracontractual
de que modernamente se habla. En esta figura se encuentran todas aquellas
conductas ejecutadas con culpa o negligencia, y que por haber irrogado perjuicio a
un tercero crean a cargo del agente o autor del hecho, la obligacin de indemnizar
a la victima por aquellos perjuicios, sin importar que tal conducta o hecho est
previsto o no en la casustica que los Art. 2065 y siguientes C.C. contemplan.
La responsabilidad civil puede revestir diversas formas, as por ejemplo en
algunos casos se exige que la conducta daosa sea culpable (Teora de la
Responsabilidad Subjetiva), y en otros se prescinde de ese dato subjetivo y se
toma en consideracin nicamente la existencia de un dao y la relacin causal
entre este y la accin del empleado o funcionario (Teora de la Responsabilidad
Objetiva)175. Sin embargo la primera de ellas, es decir la responsabilidad subjetiva
a juicio de la jurisprudencia, solo es posible en la responsabilidad de los
empleados y funcionarios pblicos, pues la sala de lo constitucional ha dicho que:
Cuando el acto ha sido realizado en cumplimiento de una disposicin legal y la
autoridad responsable no ha actuado por error, sino en cumplimiento de una
posible interpretacin de la ley, es decir, ajustando su conducta a la ley
secundaria, pero no a la normativa constitucional; al obedecer la ley, aunque sta
adolezca de inconstitucionalidad, no puede atribuirse responsabilidad a la
autoridad que directamente pronunci el acto reclamado, desplazndose la
responsabilidad al Estado;176 mas no en la responsabilidad del Estado, ya que
contraria a la del funcionario, deviene en objetiva, pues aqul es un ente ficticio
que no posee una voluntad consciente y libre, por lo que no puede actuar dolosa o
culpablemente, el segundo tipo de responsabilidad, por otra parte es aplicable casi
en la totalidad de los casos al Estado, de acuerdo a criterios jurisprudenciales,
175

Para algunos la Responsabilidad Civil Objetiva es inconstitucional por cuanto un sujeto de

derecho debe responder por un dao causado sin intencin y en ocasiones en cumplimiento de un
deber jurdico. Sin embargo el hecho de que la responsabilidad civil cumpla una funcin
predominantemente reparatoria y no sancionatoria justifica la constitucionalidad de los sistemas
objetivos de responsabilidad.
176
Sala de lo Constitucional de la CSJ, sentencia de amparo dictada el da 26 de abril de 2000.
Ref. 453-98).

124

establecidos por la Sala de lo Constitucional.

La calidad subsidiaria de la

responsabilidad estatal surge no solo ante la ausencia o insuficiencia de bienes

del funcionario, sino tambin cuando a este no le es dable imputrsele culpa
alguna.
En algunos supuestos adems se exige que el dao sea fsico y apreciable en
dinero (Responsabilidad Material)177, como el caso sealado en el Art. 20 Inc. 2 de
la Constitucin de El Salvador (Cn.), mientras que en otros casos es indemnizable
el dao moral (Responsabilidad Moral)178 como el caso del Art. 2 Inc. 3 Cn.,
ambos casos tambin son contemplados en el Art. 245 Cn. al que se har
mencin a continuacin.
Desde la Constitucin de la Repblica como norma superior de nuestro
ordenamiento jurdico se encuentran diversas

disposiciones acerca de la

responsabilidad civil tanto de los Funcionarios y Empleados Pblicos como del

Estado, as el Art. 245 Cn. establece que: Los funcionarios y empleados pblicos
respondern personalmente y el Estado subsidiariamente, por los daos materiales
o morales que causaren a consecuencia de la violacin a los derechos consagrados
en esta constitucin. De la disposicin antes relacionada se extrae que la
responsabilidad de los funcionarios y empleados pblicos es directa, mientras la del
Estado es subsidiaria en relacin a ellos, sin embargo la practica en El Salvador ha
sido hasta el momento que los agraviados presentan la demanda de indemnizacin
no solo contra el funcionario o empleado responsable o causante del dao sino
adems contra el Estado, mientras en otras ocasiones optan por demandar
directamente al Estado, sin aplicar la subsidiaridad de la responsabilidad del mismo.
Dicha prctica ha sido admitida tanto por los tribunales, como por la Fiscala General
de la Repblica a travs del Fiscal General a quien corresponde representar al
Estado en toda clase de juicios;179 debido a dos causas bsicas, una de hecho y otra
177

Art. 20 Constitucin de la Repblica de El Salvador: La morada es inviolable y slo podr

ingresarse a ella por La violacin a este derecho dar lugar a reclamar indemnizacin por los
daos y perjuicios ocasionados.
178
Art. 2 inc. 3 Constitucin de la Repblica de El Salvador: Se establece la indemnizacin,
conforme a la ley, por daos de carcter moral.
179
Art. 193 Cn. Corresponde al Fiscal General de la Repblica: ord. 5 Defender los intereses

125

de derecho; la primera de ellas obedece a que aquellos que han demandado

directamente al funcionario o empleado responsable del dao muchas veces han
visto frustradas sus pretensiones ya que estos en muchas ocasiones no tienen la
capacidad econmica para pagar la indemnizacin, en otras ocasiones las
sentencias de los tribunales demoran tanto que los funcionarios o empleados que
emitieron el acto que causo el dao, ya no se encuentran ocupando sus cargos, por
lo que se dificulta o imposibilita la ejecucin de la sentencia. La segunda causa
obedece a que la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha
establecido algunos Criterios Jurisprudenciales al respecto de la responsabilidad de
los funcionarios pblicos como los siguientes: La responsabilidad directa que cabe
al funcionario que ha emitido o ejecutado el acto violatorio de las disposiciones
constitucionales, no puede estimarse una responsabilidad objetiva, esto es, no
puede atenderse nica y exclusivamente al dao producido, prescindiendo en
absoluto de la conducta del funcionario; ya que, si bien es cierto que la aceptacin
de un cargo pblico implica, por el solo hecho de aceptarlo la obligacin de
desempeo ajustado a las normas constitucionales, la presuncin de capacidad y
suficiencia que existe respecto de los funcionarios, no debe extremarse hasta el
punto de no admitir errores excusables, por cuanto puede suceder que el funcionario
no est en situacin de apreciar por s la posibilidad de la violacin constitucional.
Lo anterior no significa una remisin de manera plena a la culpa subjetiva, es
decir, la actuacin del funcionario con la intencin de causar dao o error
inexcusable; ya que, tratndose de una responsabilidad extracontractual que
deriva exclusivamente de la ley, en principio se aduce la inexcusabilidad del error
o ignorancia del funcionario. No obstante, dicha responsabilidad debe apreciarse a
partir de ciertos aspectos fcticos, como son: la extralimitacin o cumplimiento
irregular de las atribuciones, negligencia inexcusable, ausencia de potestad legal,
malicia, previsibilidad del dao, anormalidad del perjuicio u otros. Lo anterior
significa que el concepto de responsabilidad personal del funcionario no puede
formarse sobre la base unilateral de la relacin causa-efecto, pues ello conducira
a decisiones absurdas e injustas; como sera el caso de obligar a responder por
fiscales y representar al Estado en toda clase de juicios

126

daos y perjuicios al funcionario que procede con sujecin a una ley y en

cumplimiento a sus disposiciones. Por consiguiente, el examen de la
responsabilidad directa del funcionario debe realizarse teniendo en cuenta los
aspectos de hecho ya relacionados; sin embargo, deber procederse con ms
rigor cuando se trate de situaciones comunes o resueltas con anterioridad, pues
siendo la Sala de lo Constitucional el que de modo definitivo, desarrolla, ampla y
llena el contenido de las disposiciones constitucionales, ninguna autoridad puede
dar a stas una interpretacin diferente a la que da esta Sala, pues de hacerlo
violara la Constitucin. Con fundamento en las anteriores consideraciones, la
calidad subsidiaria de la responsabilidad estatal surge no slo ante la ausencia o
insuficiencia de bienes del funcionario, sino tambin cuando ste no es dable
imputrsele culpa alguna. La responsabilidad del Estado, contraria a la del
funcionario deviene en objetiva, pues aqul no posee una voluntad consciente y
libre, por lo que no puede actuar dolosa o culpablemente.180

Por otra parte, la Constitucin de la Repblica ha establecido reglas especiales en

cuanto al rgano Ejecutivo en el Art. 171, en el que se establece: El Presidente
de la Repblica, el Vicepresidente de la Repblica, los Ministros y los
Viceministros de Estado, son responsables solidariamente por los actos que
autoricen. De las resoluciones tomadas en Consejo de Ministros, sern
responsables los Ministros presentes o quienes hagan sus veces, aunque
hubieren salvado su voto, a menos que interpongan su renuncia inmediatamente
despus de que se adopte la resolucin.
Significa que frente a un acto emitido por cualquiera de los funcionarios
anteriormente relacionados, ya sea a ttulo individual o como colegiado en el

180

(Sentencia en el proceso de amparo del 19/01/1999. Ref. 386-97) (Sentencia en el proceso de

amparo del 09/02/1999. Ref. 337-97) (Sentencia en el proceso de amparo del 09/02/1999. Ref. 6498) (Sentencia en el proceso de amparo del 11/02/1999. Ref. 19-R-96) (Sentencia en el proceso de
amparo del 27/04/1999. Ref. 171-97) (Sentencia en el proceso de amparo del 13/VII/1999. Ref.
419-98) (Sentencia en el proceso de amparo del AS16797.99).

127

consejo de ministros;

lesionen o afecten los derechos de los administrados,

debern responder solidariamente por los daos y perjuicios ocasionados y el

Estado subsidiariamente en relacin a estos, bajo los mismos criterios que antes
se han mencionado; sin embargo en relacin a los Diputados que conforman el
rgano Legislativo la misma Constitucin estableci un tratamiento diferente, por
cuanto se ha entendido que les concede el beneficio de Inimputabilidad de ningn
tipo de responsabilidad, por cuanto el Art. 125 expresamente seala que: Los
Diputados representan al pueblo entero y no estn ligados por ningn mandato
imperativo. Son inviolables, y no tendrn responsabilidad en tiempo alguno por las
opiniones o votos que emitan. Esto no significa que el rgano legislativo sea
irresponsable.
La doctrina sostiene que los funcionarios o empleados del rgano Legislativo y del
rgano Judicial no tienen responsabilidad directa por los perjuicios que ocasionen
a los administrados, cuando este proviene del ejercicio de la Funcin Legislativa o
Jurisdiccional respectivamente, por cuanto solo en el ejercicio de la Funcin
Administrativa siempre responde tanto el funcionario responsable como el Estado,
independientemente a que rgano pertenezca el funcionario o empleado. No
debemos de olvidar que los tres rgano principales de gobierno tienen asignada
una funcin primordial, lo cual no significa que a su vez cada rgano por
excepcin realice las otras dos funciones; as por ejemplo si un Diputado que es
parte del rgano legislativo cuya funcin principal es la Legislativa, realiza por
excepcin funcin administrativa sancionando, despidiendo o destituyendo a un
empleado, respondera por los daos ocasionados.
Sin embargo la Constitucin no especifica de qu tipo de responsabilidad quedan
excluidos los diputados, por lo que se ha interpretado que no responden en ningn
caso y de ninguna forma, esta situacin se evidencia en la Jurisprudencia
establecida por la Sala de los Constitucional de la Corte Suprema de Justicia en la
sentencia que a continuacin se relaciona: En la Sentencia 44-C-96, en la que la
Asamblea Legislativa es demandada en un Proceso de Amparo por el Dr. Eduardo

128

Benjamn Colindres, Magistrado del Tribunal Supremo Electoral 181 quien haba
sido destituido por dicho rgano de gobierno antes de finalizar el plazo para el que
haba sido electo. El recurrente manifestaba esencialmente en su demanda: que
mediante decreto legislativo nmero 2, del 11 de agosto de 1994, publicado en el
Diario Oficial nmero 158, tomo 324, del 29 de agosto de 1994, fue electo
magistrado propietario del Tribunal Supremo Electoral, para un perodo de 5 aos.
De acuerdo a lo que establece el Art. 208 de la Constitucin,

que mediante

decreto legislativo 899 de la Asamblea Legislativa, de fecha 22 de noviembre de

1996, el cual le fue notificado hasta el 28 del mismo mes, se le hace saber que ha
cesado en sus funciones como magistrado propietario del Tribunal Supremo
Electoral, a partir de la fecha del decreto; que el acto administrativo de la
Asamblea a travs del cual se le nombra como magistrado propietario del referido
Tribunal para un perodo de 5 aos, indiscutiblemente gener para l el derecho
de ejercerlo durante el tiempo sealado por la Constitucin y a percibir el salario
que corresponde. Que dicho decreto 899 le hace cesar en sus funciones sin
respetrsela lo que se conoce como garanta de audiencia, consagrada en el Art.
11 de la Constitucin; que la esencia de dicha garanta es la precedencia del juicio
al acto de privacin del derecho, y en el que se goce de una real oportunidad de
defensa; que la garanta de audiencia no es slo una obligacin de los tribunales o
de las autoridades administrativas, sino que obliga a todos los rganos del Estado.
En tanto que la esencia de la Garanta de Audiencia en su esencia no slo
responde a la proteccin del gobernado sino que a razones de orden pblico; que
los funcionarios pblicos no pueden ser separados de sus cargos sino hasta
cumplir el perodo por el cual fueron electos, salvo que incurran en motivo legal
para su destitucin; que la Sala de lo Constitucional, en muchas sentencias y en
diferentes pocas, ha reconocido que ningn empleado o funcionario pblico
puede ser separado de su cargo con violacin a la garanta de audiencia, pues se
considera una garanta fundamental y absoluta, salvo las excepciones que la

181

El Tribunal Supremo Electoral es la mxima autoridad en esta materia y a quien corresponde

organizar, fiscalizar las elecciones, y dems actividades concernientes al sufragio. Arts. 208 -210
Cn.

129

misma Constitucin seala en sus artculos 162 y 193182. Que las facultades de la
Asamblea Legislativa o de cualquier rgano del Estado no son absolutas y, por lo
mismo, todas las personas para ser separadas de sus cargos deben ser
previamente odas, con el objeto que tengan la oportunidad de defenderse y as
poder controvertir los hechos que se le imputan; que lo establecido por esta Sala
en su doctrina es claro que an en aquellos casos en que el motivo de la
separacin es justificado, pero que no se ha respetado la garanta de audiencia,
opta por amparar al agraviado. Que la decisin de la Asamblea Legislativa de
separarlo de su cargo viola los Arts. 2 y 11 de la Constitucin; que ninguna de las
afirmaciones que se hacen en el acuerdo legislativo 899 han sido discutidas ni
probadas de manera previa por el rgano Legislativo; este tambin con dicho
decreto le ha violado el derecho que tiene al trabajo durante el perodo establecido
en la Constitucin como magistrado propietario del Tribunal Supremo Electoral y a
percibir el salario que le corresponde, pues esa decisin ha sido tomada en abierta
violacin a la garanta de audiencia, pues nunca se le comunic absolutamente
nada sino hasta el da mismo en que se le entreg la esquela firmada por el
Secretario de la Asamblea.183

La Sala de lo Constitucional, en la parte expositiva o en los considerandos de la

sentencia expreso los siguientes trminos: El Art. 35 de la Ley de Procedimientos
Constitucionales seala el efecto normal y principal de la sentencia que concede el
amparo: es el restitutorio, el cual debe entenderse en forma amplia, es decir,
atendiendo a la doble finalidad del amparo: el restablecimiento del orden
constitucional violado y la reparacin del dao causado. 1.- Reconocida por este
tribunal la existencia de un agravio personal y directo al impetrante, la
consecuencia natural y lgica es la de reparar el dao causado, restaurando las
cosas al estado en que se encontraban antes de la ejecucin del acto violatorio de
derechos, restableciendo al agraviado en el pleno uso y goce de sus derechos
182

Artculos donde se seala la facultad del Presidente de la Repblica y del Fiscal General de la
Repblica para remover a los funcionarios y empleados de su dependencia.
183
Sentencia 444 C 96, Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, PP.1 y 2.

130

violadosTeniendo en cuenta el sentido de los perodos de los funcionarios, en el

presente caso se concluye que el efecto restitutorio se traduce, necesariamente,
en el reinstalo en el cargo. 2.- Por otro lado, consecuencia de la destitucin que
padeci el demandante es que dej de percibir los salarios que le correspondan
en razn del cargo. Tal perjuicio es un dao inmediatamente cuantificable, pues se
trata de meras operaciones aritmticas, determinadas por los salarios dejados de
percibir desde la fecha de la destitucin hasta la fecha de la presente sentencia;
por lo que el pago de los mismos es dable ordenarse en esta sentencia. Sin
embargo, el presente caso presenta la peculiaridad que la afectacin a la esfera
jurdica del demandante se suscit mediante violacin al derecho constitucional de
audiencia llevada a cabo por entidad estatal de la que no dependa
administrativamente el pago de salarios del demandante; es decir, el acto
violatorio de la Constitucin afect la relacin de servicio entre el impetrante y el
Tribunal Supremo Electoral, pues los magistrados del Tribunal Supremo Electoral
no dependen administrativamente de la Asamblea Legislativa, ni dicho Tribunal es
una dependencia del rgano legislativo. Esto significa que los salarios que
corresponden al seor Colindres estaban contemplados en el presupuesto del
Tribunal Supremo Electoral, y provenan de la partida asignada al referido
Tribunal. Por ello, si bien es cierto que la autoridad responsable de la violacin
constitucional es la Asamblea Legislativa, el pago de los salarios ha de hacerse
por el Tribunal Supremo Electoral, por lo que la presente sentencia deber
notificarse a dicho Tribunal; y slo en caso de no poder hacerle frente a tal gasto
en el presente ejercicio, deber la Asamblea disponer la partida respectiva para
cubrir el pago de los salarios a que se ha hecho referencia. 3.- Por ltimo, el citado
Art. 35 precepta que cuando el acto se hubiere ejecutado aunque fuere en parte
de un modo irremediable, habr lugar a la accin civil de indemnizacin de daos
y perjuicios contra el responsable personalmente y en forma subsidiaria contra el
Estado, sin embargo, en el presente caso existe la circunstancia que el acto
violatorio de la Constitucin fue producido por la Asamblea Legislativa, la que
conforme al Art. 121 Cn.- "es un cuerpo colegiado compuesto por Diputados"; y en
relacin a los mismos, el Art. 125 Cn. dispone: "Los Diputados representan al
131

pueblo entero y no estn ligados por ningn mandato imperativo. Son inviolables,
y no tendrn responsabilidad en tiempo alguno por las opiniones o votos que
emitan". Al respecto, no interesa a efectos de esta sentencia pasar repaso a las
distintas prerrogativas penales o procesales que aparecen en la Constitucin, ni
profundizar la naturaleza y alcance de la figura de la inviolabilidad de los
diputados, pero s resulta indispensable sealar que sta slo se justifica como
instrumento de proteccin del regular funcionamiento de la Asamblea Legislativa.
En el caso sub jdice, el acto reclamado y estimado contrario a la Constitucin fue
dictado en una sesin plenaria del cuerpo legislativo, no tratndose de un acto
particular de los diputados, sino de una actuacin realizada investida de su calidad
de diputados. Se trata, en consecuencia, de un acto de la Asamblea Legislativa,
no imputable individualmente a ningn diputado, por lo que perfectamente encaja
la situacin examinada en el supuesto de inviolabilidad que consagra la normativa
constitucional; y siendo as, no es posible -en razn de la inviolabilidad
parlamentaria- atribuir a los diputados responsabilidad civil, por lo que la misma se
desplaza al Estado.
La Sala de los Constitucional fall amparando al demandante, ordenando su
reinstalo y el pago de los salarios no devengados as como sealando que
procede la accin civil de indemnizacin de daos y perjuicios contra el Estado
directamente y no contra los Diputados, por considerar que los hechos se
enmarcan en lo dispuesto por el Art. 125 Cn.
Cuando un acto violatorio de derechos constitucionales se hubiere ejecutado de
un modo irremediable, habr lugar a la accin civil de indemnizacin de daos y
perjuicios, en el caso que se acaba de plantear segn nuestro criterio habra lugar
a la Accin Civil de indemnizacin de daos y perjuicios no contra el Estado
directamente tal cual falla la Sala de lo Constitucional, si no contra los funcionarios
responsables personalmente y en forma subsidiaria contra el Estado. Lo anterior
en tanto haya existido un acto violatorio de derechos constitucionales, ejecutado
en este caso por los Diputados de la Asamblea Legislativa pero no en el ejercicio
de su funcin principal como es la funcin legislativa, sino en ejercicio de una
132

funcin administrativa en la que anteriormente se sealara que los funcionarios

pblicos siempre responden personalmente y el Estado solo subsidiariamente.

Sentencia que no compartimos en su totalidad, pues consideramos que la

interpretacin de la Sala de lo Constitucional se excede ampliamente en el mbito
de aplicacin de la norma constitucional antes referida, pues esta excluye la
responsabilidad de los diputados por los votos que emitan, en relacin a la
creacin de las leyes, ms no en la realizacin de otros actos de carcter
administrativo en fragrante violacin de la Constitucin, pues que esto propicia que
los funcionarios pblicos sean menos cuidadosos con las decisiones que adoptan
sin reparar el perjuicio que causan a los administrados, lo que definitivamente no
fue lo que quiso prever el Constituyente al establecer esa disposicin.
Existe entonces responsabilidad por actos judiciales, cuando por medio de un acto
judicial posterior, dictado normalmente en va de recurso, el mismo rgano judicial
reconocer el error judicial cometido, lo que habilita al administrado a plantear el
reclamo de indemnizacin, siempre que concurran los elementos siguientes: Que
el acto judicial que original el dao sea dejado sin efecto y declarado ilegal, que
los daos sufridos no sean imputables a conductas culposas del particular que los
soporta; y que sea pedida la reparacin, pues no procede de oficio. Esta
responsabilidad por errores judiciales se reconoce para garantizar la integridad y
plenitud de la justicia.- La responsabilidad por actos legislativos, requiere que haya
ley expresa que la determina, en cuyo caso habr que adecuar el dao a los
presupuestos normativos a fin de que proceda; pero puede haber ausencia de ley
expresa, debiendo en cuyo caso determinar judicialmente si se ha producido el
dao o lesin a principios o derechos constitucionales que funden su procedencia;
y puede incluso existir ley expresa que la niegue, en cuyo caso el administrado
deber solicitar la reparacin, cuestionando la constitucionalidad de la ley que se
lo est impidiendo, sobre la base de que es el rgano judicial el que administra
justicia y no el legislativo. Tambin hay que decir, que la responsabilidad adems,
puede ser civil, penal, administrativa, poltica y tica; y solo la primera puede ser
133

intentada en contra del estado y sus funcionarios; las dems, son solo en contra
de los funcionarios.
El Estado, con el afn de resarcir los perjuicios a los administrados, crea
mecanismos por medio de los cuales pueden tutelar sus derechos, y evitar as el
aparecimiento del perjuicio; algunos de estos mecanismos son los recursos
administrativos o judiciales, el habeas corpus, el ampara, la accin de
inconstitucionalidad contra leyes, decretos y reglamentos, el habeas data,
acciones de retrocesin (en los casos de expropiacin), medidas cautelares en
contra del estado, la accin de repeticin; pretensiones reparatorias en contra del
estado planteadas ante organismos internacionales por violaciones a derechos
humanos, acciones de reclamos para arreglos de diferencias relativas a
inversiones extranjeras, etc.
Este tema de la responsabilidad del estado o de sus funcionarios, se puede ubicar
en la parte procesal del derecho administrativo si se deduce judicialmente; pero lo
hemos querido plantear por separado, a fin de facilitar su comprensin.

Esperamos que con las anteriores ideas, expresadas en el presente manual;

hayamos podido ayudar a los estudiantes de esta disciplina, a encontrar pasin
por el conocimiento de esta, y el desafo para profundizar conocindola;
superando con creces el presente, que es solo un indicio de esta importante
disciplina.

XI) BIBLIOGRAFIA CONSULTADA:

a) Derecho Administrativo, Roberto Dromi, sptima Edicin, Buenos Aires,
Argentina, Editorial de Ciencia y Cultura, 1998.
b) Manual de Derecho Administrativo, Manuel Martnez Morales, Editorial Harla,
Mxico, 1991.
c) Manual de Derecho Administrativo, Roberto Bez Martnez, Editorial Trillas,
134

Mxico, 1997.
d) Manual de Derecho Administrativo, Tomo I, Manuel Maria Diez, Editorial Plus
Ultra, Argentina, 1980.
e) Manual de Derecho Administrativo, Tomo II, Manuel Mara Diez, Editorial Plus
Ultra, Argentina, 1980.
f) Derecho Procesal Administrativo, Manuel Mara Diez, Editorial Plus Ultra,
Argentina, 1983.
g) Monografa El Acto Administrativo, Eduardo Gamero Casado, Escuela Nacional
de la Judicatura, Consejo Nacional de la Judicatura, Edicin 2001.
h) Manual de Justicia Administrativa, Jos Mara Ayala, y otros; Escuela Nacional
de la Judicatura, Consejo Nacional de la Judicatura, Edicin 2003.
i) Manual de Derecho Administrativo, Jorge Olivera Toro, sptima edicin, editorial
Porra, Argentina, 1997.
j) Derecho Administrativo y Ciencia de la Administracin, Emilio Rodrguez Romn,
tercera edicin, editorial Mrquez del Duero, Madrid, Espaa, 2001.
k) Derecho Administrativo Chileno y Comparado; Enrique Silva Cimma; editorial
jurdica de Chile, Santiago, Chile, 1995.
l) Gnesis del Derecho Administrativo En El Salvador, Ricardo Mena Guerra, San
Salvador, El Salvador, 2005.
m) La estabilidad laboral del servidor pblico en El Salvador, Dr. Orlando Baos
Pacheco, 1. Edicin, publicacin especial numero 30 de la Corte Suprema de
Justicia, 1999.
n) El Proceso de Privatizacin de Servicios Pblicos y los derechos econmicos,
sociales y culturales en El Salvador; Soledad Quintanilla, Publicacin de le
Procuradura Para la Defensa de los Derechos Humanos de El Salvador, Marzo
de 1998.
o) Manual del Concejal de Madrid, Pedro Antonio Martin Prez; edicin de la
comunidad de Madrid, Espaa, 1995.
p) Teora del Estado, Daro Villalta Baldovinos, editorial e imprenta de la Universidad
de El Salvador, primera edicin, 1999.
q) Teora del Estado y Derecho Constitucional, J.A. Gonzlez Casanova, Editorial
135

Vicens-Vives, 2. Edicin Revisada; Espaa, 1983.

r) Derecho Poltico, Alejandro Silva Bascuan, Editorial jurdica de Chile, 1985.
s) Teora Poltica, Hctor Gonzales Uribe; Editorial Porra S.A. cuarta edicin,
Mxico, 1982.
t) Teora del Estado, Francisco Porra Prez, Editorial Porra S.A., Mxico, 1977.
u) Derecho Constitucional, Feliciano Calzada Padrn, edicin actualizada, editorial
jurdica Harla, Mxico, 1990.
v) Estudios de Derecho Administrativo, cap. XX y XXI; Estudios de Derecho
Administrativo, Juan Francisco Linares.
w) Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, Cap. XV; de Agustn Gordillo, 8.
Edicin 2003.
x) Lneas y Criterios Jurisprudenciales de la Sala de lo Contencioso Administrativo
de la Corte Suprema de Justicia de El Salvador del ao 2001.
y) Lneas y Criterios Jurisprudenciales de la Sala de lo Contencioso Administrativo
de la Corte Suprema de Justicia de El Salvador del ao 2005.
z) Lneas y Criterios Jurisprudenciales de la Sala de lo Contencioso Administrativo
de la Corte Suprema de Justicia de El Salvador del ao 2006.
aa) Lneas y Criterios Jurisprudenciales de la Sala de lo Contencioso Administrativo
de la Corte Suprema de Justicia de El Salvador del ao 2007.
bb) Lneas y Criterios jurisprudenciales de la sala de lo civil de la corte suprema de
justicia de El Salvador, ao 2006.
cc) Catalogo de Jurisprudencia de la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema
de Justicia de El Salvador del ao 1993.
dd) Normas de Conducta de la Funcin Pblica, decreto 30/003, del 23 de Enero de
2003, Montevideo, Uruguay.

Diciembre de 2011.

136