LAS POLTICAS EDUCATIVAS EN ARGENTINA: HERENCIAS DE LOS '90,

CONTRADICCIONES Y TENDENCIAS DE NUEVO SIGNO

Myriam Feldfeber
NORA GLUZ***
RESUMEN: El artculo analiza las polticas educativas en Argentina a partir del ao 2003, en el marco de
las contradicciones en las orientaciones socio-econmicas y de coexistencia de tendencias tanto de
continuidad como de cambio respecto de las polticas hegemnicas de la dcada de los '90. El anlisis se
divide en dos perodos: el primero, se centra en el estudio de las polticas educativas durante la
presidencia de Nstor Kirchner (2003-2007), caracterizadas por transformaciones importantes a nivel de
la legislacin y menores avances en trminos de polticas concretas que garanticen su efectivizacin. El
segundo perodo, examina las polticas en curso del actual gobierno de Cristina Fernndez de Kirchner
(2007-2011), en el que se observan avances en las polticas destinadas a la inclusin social.
Palabras clave: Polticas educativas. Derecho a la educacin. Estado. Reforma educativa. Desigualdad.

Introduccin
Amrica Latina est atravesando por una coyuntura compleja y contradictoria en la que convergen
gobiernos de nuevo signo con otros que continan aplicando polticas de corte neoliberal vinculadas con el
modelo del Consenso de Washington. Las consecuencias de los procesos de reforma del Estado y de
aplicacin de las polticas derivadas del modelo neoliberal, han sido similares en casi todos los pases de la
regin en trminos de primaca del sector financiero de la economa, polarizacin social, profundizacin de
la pobreza y crecimiento del desempleo; y disolucin de los lazos de integracin ciudadana fundados en
polticas de aspiracin universal, entre otras. En forma esquemtica podemos sealar la presencia de tres
tipos de Estado en Amrica Latina: los neoliberales, donde Mxico constituye uno de los ejemplos
emblemticos; los pases que buscan refundar el Estado - como Bolivia, Ecuador y Venezuela - y los estados
que recomponen capacidad regulatoria y de inversin, como en los casos de Brasil y Argentina (Sader,
2008). El denominador comn de los gobiernos de nuevo signo en la regin es la relativamente amplia
oposicin al consenso poltico reformista de los '90 y la recuperacin de la centralidad del Estado en la
implementacin de polticas ms inclusivas (Moreira et al., 2008). Sin embargo, estas polticas siguen
conviviendo con viejas modalidades de intervencin estatal.
En el caso de la Argentina, una profunda crisis no slo econmica sino tambin poltica culmin con la
renuncia del Presidente Fernando De La Ra en diciembre de 2001.1
El perodo de recuperacin que se inicia luego de las elecciones presidenciales del 2003 ha sido objeto de
anlisis e interpretaciones encontradas entre aquellos que plantean que no hay cambios sustantivos en la
matriz de redistribucin social a pesar de las mejoras en el nivel de ocupacin y en los salarios (Basualdo,
2008; Bonnet, 2008), y los que sostienen que se est en condiciones de transitar hacia un nuevo "patrn de
acumulacin" (Tenewicki, 2007). Entre unos y otros, los anlisis que consideran que no hay ni continuidad
lineal ni ruptura radical (Svampa, 2007). Algunos estudios destacan la recuperacin del poder poltico
frente a la lgica economicista de los '90 pero se observa una escasa eficiencia administrativa para
fortalecer la poltica pblica a largo plazo (Aronskind, en prensa); otros la recuperacin del papel del Estado
en la implementacin de polticas sociales hacia la ciudadana aunque sin superar los mecanismos de
control propios de los modelos asistencialistas (Hintze y Costa, 2010).
En este trabajo, nos proponemos analizar las poltica educativa a partir del 2003 en el marco de profundas
contradicciones en las orientaciones socio-econmicas y de coexistencia de tendencias tanto de

Este trabajo se inscribe dentro del Proyecto de investigacin ubacyt F112, "Los modos de construccin de la poltica pblica en el campo
educativo", con sede en el Instituto de Investigaciones en Ciencias de la Educacin de la Universidad de Buenos Aires (uba), Argentina.

Magster en Ciencias Sociales con orientacin en Educacin, profesora e investigadora de la Universidad de Buenos Aires (uba). E-mail:
mfeldfeb@filo.uba.ar
***
Magster en Ciencias Sociales con orientacin en Educacin, profesora e investigadora de la Universidad Nacional de General Sarmiento (ungs) y
de la uba. E-mail: gluzn@yahoo.com.ar

continuidad como de cambio respecto de las polticas hegemnicas de la dcada de los '90.
El anlisis se divide en dos perodos: el primero, se centra en el estudio de las polticas educativas durante
la presidencia de Nstor Kirchner (2003-2007), caracterizadas por transformaciones importantes a nivel de
la legislacin y menores avances en trminos de polticas concretas que garanticen su efectivizacin. El Pgina
segundo perodo, examina las polticas en curso del actual gobierno de Cristina Fernndez de Kirchner
(2007-2011), en el que se observan avances en las polticas destinadas a la inclusin social. Recuperaremos
en primera instancia en forma esquemtica las principales caractersticas de los '90 para luego identificar la
presencia de polticas de "viejo y nuevo" signo en el campo educativo en la Argentina.

La transformacin educativa de los '90

El proceso de transformacin educativa desarrollado durante la dcada de los '90 se inscribe en el proceso
de reforma del Estado y de descentralizacin, privatizacin y desregulacin de los servicios sociales,
encontrando puntos de coincidencia con los procesos de reforma estructural que se implementaron en casi
todos los pases de Amrica Latina.
Los cambios en la regulacin estatal direccionaron, en buena medida, las reformas implementadas. El
neoliberalismo argentino se caracteriz ms que por la construccin de un Estado mnimo, por un proceso
de reingeniera estatal bajo la retrica de lograr un Estado eficiente - que no interfiera en la eficiencia del
mercado-; "ms que un vaciamiento o achicamiento del Estado", se trat de su reorientacin e
institucionalizacin en un sentido especfico: el de la limitacin administrativa del poder del demos en el
proceso de configuracin de la poltica pblica (Morresi, 2007). La recentralizacin en trminos de
regulacin poltica fue una caracterstica distintiva del accionar estatal en los '90, limitando la soberana de
las jurisdicciones en la definicin de polticas.
Estos cambios fueron desplazando la responsabilidad del Estado hacia las instituciones y los sujetos en el
marco de las nuevas orientaciones de las polticas sociales. La poltica social del modelo del Estado de
Bienestar Keynesiano de aspiracin universalista y, de acuerdo con la legislacin, con derechos accesibles
para todos los ciudadanos experiment una reorientacin vinculada con la focalizacin en grupos meta y la
lucha contra la pobreza (Stahl, 1994).
El Presidente Menem (1989-1999) llev a cabo durante sus dos presidencias una reforma de carcter
fundacional tendiente a expandir el sistema educativo sobre nuevas bases.2 La autodenominada
"transformacin educativa" busc establecer nuevos criterios de gestin en el funcionamiento del sistema
basados en los principios de autonoma y responsabilidad individual por los resultados educativos. Los
cambios tambin estuvieron destinados a la contencin de los sectores socialmente excluidos (Feldfeber,
2003).
La legislacin constituy uno de los instrumentos fundamentales que apuntal la reforma. Entre las
principales bases que orientaron la transformacin encontramos la Ley de Transferencia de servicios
educativos de nivel medio y superior no universitario (n. 24.049, sancionada en 1991 y promulgada en
1992) mediante la cual se transfirieron las instituciones de dependencia nacional hacia las provincias y la
Ciudad de Buenos Aires; la Ley Federal de Educacin ( LFE) (n. 24.195, 1993) que fue la primera ley nacional
que abarc todo el sistema educativo y el Pacto Federal educativo (suscripto en 1994 y convertido en Ley n.
24.856 en 1997) como herramienta para concertar federalmente las acciones y los recursos para la
implementacin de la LFE. Tambin se sancion la Ley de Educacin Superior (n. 24.521, 1995) que plasma
un modelo de estado evaluador asociado a la lgica de mercado y se modific, en la Reforma Constitucional
de 1994, la clusula acerca de las leyes de organizacin y de base del sistema educativo que debe sancionar
el Congreso que incluye juntos los principios de gratuidad y equidad3 (art. 75, inc. 19).
La LFE introdujo profundas transformaciones en la organizacin del sistema, estableci una nueva
estructura acadmica y extendi a 10 aos la obligatoriedad escolar. En funcin de la ley se definieron
Contenidos Bsicos Comunes y se implement un Sistema Nacional de Evaluacin de la Calidad. Tambin se
establecieron mecanismos de acreditacin y evaluacin de las instituciones de educacin superior. El papel
del Estado se presenta en forma ambigua: en algunos aspectos aparece como principal e indelegable y en
otros como subsidiario o secundario otorgando un rol importante a las familias, la Iglesia y el sector
privado. Por otro, concentra las funciones de control en manos del gobierno central. Esto se deriva tanto
del importante rol del pen en el logro de los consensos para la implementacin de la Ley como de las
funciones que se le asignan en el texto de la Ley a este Ministerio sin escuelas (Paviglianiti, 1993). La Ley

incluy a la educacin privada dentro del concepto de lo pblico, diferenciando por el tipo de gestin:
educacin pblica de gestin estatal y educacin pblica de gestin privada (Feldfeber, 2003). En materia
docente las polticas estuvieron centradas, luego de la transferencia de las Instituciones de Formacin
Docente de dependencia nacional a los estados subnacionales, en las demandas de profesionalizacin y Pgina
autonoma y en la discusin de nuevos criterios para definir la carrera laboral de los docentes. Para
"compensar" las desigualdades se desarrollaron polticas asistenciales y compensatorias a travs del Plan
Social Educativo (PSE).
Las polticas focalizadas compensatorias constituyen un ejemplo paradigmtico de esta forma de
intervencin estatal. Se proponen compensar las desigualdades de origen de los estudiantes concentrando
los recursos en la "poblacin objetivo": los ms pobres entre los pobres. Estas polticas se fundaron en el
principio de equidad, concebida como no dar lo mismo a quienes no son iguales, y se convirtieron en la
estrategia de combate a la pobreza a travs de las distintas lneas de accin desarrolladas desde el PSE que
funcion desde 1993 hasta 1999 y que incluy entre sus iniciativas: infraestructura escolar; material
didctico, tiles escolares, estmulo a las iniciativas escolares y becas para estudiantes cuyas condiciones
econmicas ponan en riesgo la continuidad de los estudios.
El PSE oper centralizadamente, ya que la definicin de prioridades y lneas de accin se hicieron en el
Ministerio Nacional, mientras que las provincias se limitaron a seleccionar las escuelas que deban entrar a
los distintos programas que lo componan perdiendo soberana en la definicin de la poltica hacia sus
escuelas (Gluz, 2009), a la vez que las escuelas perdan autonoma en definir sus propios proyectos que
quedaron condicionados a las directivas del programa acerca del destino de los recursos (Duschastzky y
Redondo, 2000).
Este modo de hacer poltica, implic un cambio de los modelos de prestacin de aspiracin universal
basados en la reciprocidad que supone la educacin como derecho y que se haba expresado a lo largo de
la historia del sistema educativo nacional en la progresiva expansin de una educacin comn.
La implementacin de la reforma de los '90 redefini el rol docente del Estado, traslad la responsabilidad
a las jurisdicciones a la par que recentraliz mecanismos de control en manos del gobierno nacional;
profundiz las diferencias entre las jurisdicciones y las tendencias a la fragmentacin del sistema; agudiz
los irresueltos problemas del federalismo; deslegitim el saber de los docentes frente al saber de los
expertos y coloc a los estudiantes en condicin de pobreza en el lugar de sujetos asistidos.

La poltica del gobierno del Presidente Nstor Kirchner (2003-2007)

Despus de la crisis de fines de 2001 y principios de 2002 y de un perodo de transicin caracterizado por la
inestabilidad institucional, la mega-devaluacin de la moneda (con la consecuente baja del salario real), el
aumento del desempleo y la instalacin de la protesta social en las calles, el gobierno de Nstor Kirchner
implement una poltica econmica centrada en la recuperacin del mercado interno y del empleo. El
ncleo central de esta estrategia fue la poltica cambiaria, que consisti en mantener un tipo de cambio
real alto, que sirvi a la vez para proteger a la industria nacional de la competencia externa y a impulsar las
exportaciones. Esta poltica potenci el crecimiento econmico (que en el perodo 2003-2007 fue de un
40%), ayudado por un cambio de precios relativos favorable a los productos de exportacin del pas, que
permiti contar por primera vez en dcadas, con supervit externo y fiscal conjuntos.
Luego del default declarado en 2002, el peso de la deuda pblica se redujo significativamente, pasando del
139,1% del pib en 2003 al 51% del pib en 2007. Este resultado estuvo influido por un lado, por la
renegociacin que se llev a cabo en 2005, y por otro por efecto del fuerte crecimiento de la economa. El
crecimiento de las reservas tambin permiti saldar la deuda pendiente con el fmi en 2005 y ampliar de
este modo el margen de la autonoma en la determinacin de las polticas internas. El crecimiento de la
economa fue motorizado fundamentalmente por el sector productivo, a diferencia del crecimiento
vinculado al sector financiero y de servicios no transables que caracteriz a la dcada del '90 (Aronskind, en
prensa). No obstante, persisten los debates sobre la continuidad, con algunos retoques, del modelo
econmico impuesto desde la ltima dictadura militar (Tenewicki, 2007).
Los impactos sobre la reduccin de la pobreza fueron importantes, fundamentalmente por la disminucin
del desempleo, y potenciados por algunas de las polticas gubernamentales, como la recuperacin de las
convenciones colectivas de trabajo como instrumento de negociacin salarial, la recomposicin de los
ingresos de los jubilados, la incorporacin de 2 millones de beneficiarios al sistema jubilatorio, entre otras.

Tambin contribuy la progresiva implementacin de planes que promovieron formas asociativas y

autogestivas de trabajo, sustentados en la concepcin del trabajo como mecanismo de inclusin. Sin
embargo, estas polticas an permanecieron ligadas a los patrones asistenciales de la dcada anterior
Pgina
(Hintze, 2006).
A partir del ao 2003 se revierte la tendencia al aumento de la desigualdad, sin embargo la reduccin de la
brecha entre los sectores ms ricos y ms pobres de la poblacin apenas se ubica en los niveles que tena a
mediados de los '90, lejos de la distribucin de la riqueza que en los '70 colocaban al pas entre los ms
igualitarios de Amrica Latina.
En el 2007, en un contexto de alto crecimiento, comenzaron a surgir las presiones inflacionarias, que no se
haban producido anteriormente debido a que exista una importante capacidad ociosa en casi todos los
sectores productivos. La estrategia del gobierno de intervenir el Instituto Nacional de Estadstica y Censos
(indec) y de alterar las mediciones del ndice de Precios al Consumidor (ipc), no slo no ayud a controlar la
inflacin, sino que gener desconfianza en las estadsticas oficiales y una proliferacin de mediciones
alternativas de consultoras privadas que alimentaron las expectativas inflacionarias. Asimismo, resta
credibilidad a las mediciones sobre la pobreza y sobre la mejora en las condiciones de vida de la poblacin.
El rea en que se produjeron cambios ms significativos fue la de los derechos humanos. El gobierno
asumi como poltica de Estado la condena a la violacin de los derechos humanos durante la ltima
dictadura militar (1976-1983), impuls la derogacin de las Leyes de Punto Final y de Obediencia Debida,
sancionadas bajo presin militar durante el gobierno de Ral Alfonsn, y los indultos decretados por Carlos
Menem, reabri las causas para que pudieran ser juzgados quienes haban sido indultados y descabez la
cpula militar. Tambin se produjo el recambio de la Corte Suprema de Justicia.
Como veremos, las ambigedades evidenciadas en el campo de las polticas sociales y econmicas del
perodo tambin se expresaron en el campo educativo.

La poltica educativa del perodo y las transformaciones en el plano legislativo

La legislacin constituy el instrumento privilegiado para orientar las polticas educativas del perodo 20032007. En un primer momento a travs de las leyes se busc paliar algunas de las consecuencias ms
nefastas de la implementacin de la LFE. Sin embargo, en algunos casos, hubo ausencia de polticas para
materializar los principios contenidos en las leyes, y en otros, la propia dinmica de funcionamiento del
particular federalismo en nuestro pas, no logr generar las condiciones necesarias garantizar el efectivo
cumplimiento de las mismas. En un segundo momento la derogacin de la LFE y la sancin de una nueva
Ley Nacional de Educacin constituy un punto de quiebre relevante respecto de lo que fue la ley
emblemtica de los '90. Durante el perodo 2003-2007 se sancionaron las siguientes leyes: 4

Ley de Garanta del salario docente y 180 das de clase (N 25.864, ao 2003). Fija un ciclo
lectivo anual mnimo de 180 das efectivos de clase, para los establecimientos educativos de todo el
pas y estipula que en caso de incumplimiento, los gobiernos provinciales debern adoptar las
medidas necesarias a fin de compensar los das de clase perdidos. Contempla la posibilidad de
asistencia financiera del Poder Ejecutivo Nacional para las jurisdicciones provinciales que no
pudieran saldar las deudas salariales del personal docente, con el fin de garantizar la continuidad
de la actividad educativa.
Ley del Fondo Nacional de Incentivo Docente (N 25.919, ao 2004), que prorrog por el
trmino de 5 aos o hasta la aprobacin de una Ley de Financiamiento Educativo Integral el fondo
creado en 1988 para otorgar aumentos salariales a travs de una suma fija para todos los docentes
del pas, luego de que la Confederacin de Trabajadores de la Educacin de la Repblica Argentina
(ctera) lograra mediante la protesta en la "carpa blanca" nacionalizar la discusin sobre el
financiamiento educativo.
Ley de Educacin Tcnico Profesional (N 26.058, ao 2005), que regula y ordena la Educacin
Tcnico Profesional en el nivel medio y superior no universitario y la Formacin Profesional. Se
propone entre sus objetivos "estructurar una poltica nacional y federal, integral, jerarquizada y
armnica en la consolidacin de la Educacin Tcnico Profesional", rea que fue totalmente
relegada en la LFE.5

Ley de Financiamiento Educativo (N 26.075, ao 2005) estableci el incremento de la inversin

en educacin, ciencia y tecnologa en forma progresiva, hasta alcanzar en el ao 2010 una
participacin del 6% en el pib en funcin de objetivos establecidos como destino de las
Pgina
inversiones.6 La Ley busc incrementar la participacin relativa de la Nacin en el presupuesto
consolidado destinado a educacin. La ley cre el Programa Nacional de Compensacin Salarial
Docente, para contribuir a compensar las desigualdades en el salario inicial docente en aquellas
provincias en las cuales se evale que, a pesar del esfuerzo financiero y de las mejoras de la
eficiencia en la asignacin de los recursos, no resulte posible superar dichas desigualdades.
Ley Nacional de Educacin Sexual Integral (N 26.150, ao 2006), que establece que todos los
estudiantes "tienen derecho a recibir educacin sexual integral en los establecimientos educativos
pblicos, de gestin estatal y privada de las jurisdicciones nacional, provincial, de la Ciudad
Autnoma de Buenos Aires y municipal".
Ley de Educacin Nacional (N 26.206, ao 2006). Por ltimo, nos detendremos por su alcance y
centralidad en la Ley de Educacin Nacional (LEN). La derogacin de la LFE y su sustitucin por una
nueva Ley de Educacin Nacional constituy un acto simblico de cambio del rumbo y expresin en
el campo educativo del quiebre del consenso reformista de los 90. Sin embargo, la ley evidencia
tanto elementos de ruptura como continuidades con lo establecido en la reforma de la dcada de
los 90. Estas tendencias encontradas se expresan tanto en el proceso previo a la definicin de la ley
como en su articulado final.

En trminos de procedimientos, aunque no constituye la expresin de un consenso social amplio, incorpor

al dilogo a distintos sectores sociales, entre ellos a los sindicatos docentes. Sin embargo, aunque se
present oficialmente como una estrategia de participacin, el mecanismo de consulta ha sido cuestionado
en tanto no se generaron las condiciones en trminos de espacios, tiempos y circulacin de informacin y
tampoco se definieron los procedimientos a travs de los cuales las diferentes opiniones fueron
ponderadas e incorporadas a la propuesta final (Feldfeber, 2006). Efecto probablemente de las limitaciones
del proceso de consulta, pero tambin de las histricas relaciones de poder entre Estado, Iglesia y otras
corporaciones, muchas de las definiciones sobre la educacin pblica de los '90 perduran en el texto de ley
junto con otras que expresan sentidos contrapuestos.
El primer aspecto a destacar es la conceptualizacin de la educacin como bien pblico y como derecho
social y la centralidad del Estado en la garanta de este derecho. Estos principios se yuxtaponen con la
formulacin de la educacin como un derecho personal y con el rol de la familia como agente natural y
primario de la educacin tal como lo estableca la LFE de 1993.
Otro aspecto central se vincula con la necesidad de establecer una estructura acadmica comn. La Ley de
Educacin Nacional modifica nuevamente la estructura de niveles y ciclos que haba sido reformada con la
LFE e implementada de modo dispar en cada una de las provincias. Vuelve a los niveles de educacin
primaria y secundaria (en lugar de la Educacin General Bsica y el Polimodal) pero sin lograr unificar la
duracin de cada uno de estos dos niveles, postergando a futuro esta cuestin central que se vincula con la
unificacin del sistema. Como ejemplo, la Provincia de Buenos Aires que concentra aproximadamente el
40% de la matrcula del pas cuenta con una educacin primaria de 6 aos y una secundaria de igual
duracin; mientras que su vecina Ciudad de Buenos Aires, tiene una escuela primaria de 7 aos y una
secundaria de 5 aos, lo que genera dificultades en la equiparacin entre las trayectorias escolares de los
estudiantes de estas jurisdicciones.
No menos polmica resulta la cuestin del federalismo, si bien, el conjunto de las leyes sancionadas en el
perodo incluyen en mayor o menor medida aspectos relativos a la gestin federal de la educacin dotando
de un mayor protagonismo al Estado nacional en lo relativo a la direccionalidad de la poltica educativa y, a
los intentos de integracin del sistema, persisten los problemas vinculados con la articulacin de las
polticas nacionales y jurisdiccionales para garantizar el derecho a la educacin. Problema que trasciende el
campo educativo y se vincula, entre otras cuestiones, con el Rgimen de Coparticipacin Federal de
Impuestos.
Hay que recordar que, la federalizacin del sistema de la dcada de los '90 no signific su democratizacin
ni la superacin de las desigualdades entre las jurisdicciones. Sin desconocer que se trata de un sistema
federal, la LEN cre el Consejo Federal de Educacin (CFE) que reemplaz al Consejo Federal de Cultura y
Educacin. Al igual que el anterior Consejo es el organismo de concertacin, acuerdo y coordinacin de la

poltica educativa nacional, que debe asegurar la unidad y articulacin del Sistema Educativo Nacional. Est
presidido por el Ministro de Educacin e integrado por las autoridades responsables de la conduccin
educativa de cada jurisdiccin y tres representantes del Consejo de Universidades. A diferencia de lo que
suceda anteriormente, la ley estableci que las resoluciones del CFE sern de cumplimiento obligatorio, Pgina
cuando la asamblea as lo disponga, de acuerdo con la reglamentacin que la misma establezca para estos
casos. Sin embargo no queda claro si este principio que permite al Consejo tomar decisiones de carcter
vinculante para dotar de unidad al sistema, puede entrar en contradiccin con la autonoma de las
provincias para definir las polticas para las escuelas que se encuentran bajo su jurisdiccin.
Novick de Senn Gonzalez (2008) considera que la idea de una ley "nacional" proporciona un sentido de
integracin social y busca reforzar el sentido de nacionalidad que estaba ausente en la LFE del ao 2003.
En lo que respecta las polticas de formacin docente, la LEN cre el Instituto Nacional de Formacin
Docente (infod) como organismo regulador nacional responsable de impulsar polticas de fortalecimiento
que articule los niveles nacional, jurisdiccional e institucional. Cuenta con el asesoramiento de un Consejo
Consultivo integrado por representantes del Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa, del CFE, del
Consejo de Universidades, del sector gremial, de la educacin de gestin privada y del mbito acadmico.
Se extendi a cuatro aos la duracin de la formacin inicial y se estableci la capacitacin gratuita como
obligacin del Estado hacia el sistema pblico de educacin. En las propuestas para el sector docente
observamos un desplazamiento discursivo desde las polticas basadas en los imperativos de la
profesionalizacin de los '90 hacia modelos de desarrollo profesional de los docentes. Sin embargo, queda
el interrogante de si se trata slo de un cambio de lenguaje o si estamos asistiendo a nuevos modos de
definir e implementar las polticas para y con los docentes (Feldfeber, 2010).
Por ltimo, uno de los temas a nuestro juicio ms sensibles, es el haber sostenido la concepcin de que
todas las escuelas son "pblicas", centrando las diferencias en la gestin: estatal o privada (Feldfeber,
2003). Sobre la base de esa definicin, se incorporan dos nuevos tipos de gestin: las escuelas de gestin
social y cooperativa, reconociendo de este modo las experiencias educativas que desde la crisis estn
desarrollando distintas organizaciones de la sociedad, incluidos los nuevos movimientos sociales (Gluz,
2008).
En lo que respecta a las polticas en materia de educacin superior, si bien existe cierto consenso
generalizado acerca de la necesidad de derogar la cuestionada Ley de Educacin Superior sancionada en
1995, no podemos afirmar que se haya instalado una nueva agenda que d cuenta de una ruptura
significativa respecto de la agenda reformista instalada en los 90 en torno al modelo del estado evaluador.
Los trabajos de Chiroleu (2006) y Suasnabar (2005) sealan que a pesar de ciertos avances, como por
ejemplo el incremento del presupuesto en ciencia y tecnologa, hay una inercia o continuidad de la agenda
de los 90 y una ausencia de una poltica integral en materia de educacin superior.

Las polticas socio-educativas y las crticas al asistencialismo

Las polticas hacia los sectores ms vulnerables en el campo escolar expresaron cambios
fundamentalmente en los discursos acerca de la relacin entre pobreza y educacin. El primero de ellos es
el desplazamiento de la preocupacin por la equidad a una mayor preocupacin por la inclusin, la
"igualdad" y la necesidad de reinstalar polticas de inspiracin universal. Se establecieron as becas
estudiantiles destinadas a la poblacin no escolarizada para que reingrese al sistema junto con propuestas
institucionales de acompaamiento a travs del Programa Nacional de Inclusin Escolar y sus componentes
"Volver a estudiar" y "Todos a la escuela".7 No obstante, junto con estas nuevas becas se mantuvieron las
becas del PSE de carcter focalizado y meritocrtico, destinadas a un cupo de estudiantes en condicin de
vulnerabilidad.
La misma ambigedad caracteriz al Programa Integral para la Igualdad Educativa (Piie), que reemplaz al
PSE como intervencin hacia las escuelas que atendan a la poblacin de mayor vulnerabilidad y que
confront con el discurso de la carencia de los estudiantes enfatizando las condiciones de enseanza y
partiendo de la idea de que "todos pueden aprender". Se defini como una propuesta transversal que
buscaba sostener polticas comunes para todo el nivel. Sin embargo, junto a estos cambios, mantuvieron
mecanismos de intervencin propios de los 90, como la modalidad de organizacin por programa, con un
equipo especfico, con rituales y prcticas propias, que establecieron una identidad diferente a la de las
escuelas comunes: el ser "escuelas piie" (Gluz y Chiara, 2007).
Otro cambio que se expres en el piie pero tambin en otras polticas como en las de formacin docente,

fue la construccin, an incipiente, de una dinmica de trabajo ms federal frente a las intervenciones
directas sobre las provincias o sobre las escuelas tpicas de los aos '90 (Gluz, 2009). Uno de los propsitos
del piie fue fortalecer el acompaamiento al trabajo que venan desarrollando las jurisdicciones de modo
de no imponer un nico esquema de trabajo. Sin embargo, no hubo una poltica activa en trminos de Pgina
mejorar la tecno-burocracia provincial. El resultado fue que aquellas menos dependientes econmica y
profesionalmente de la nacin pudieron apropiarse de las orientaciones nacionales redefinindolas en
funcin de las problemticas propias del nivel priorizadas por la gestin provincial; mientras que en
aquellas provincias con altos ndices de vulnerabilidad y que por lo tanto contaban con una mayor cantidad
de "escuelas piie", con menor presupuesto provincial para el desarrollo de lneas propias de actuacin,
equipos regulares ms reducidos y con menor capacidad de gestin estatal, adoptaron los lineamientos
nacionales sin variaciones y sin redefinir la relacin con el nivel central prevaleciente en los '90 (Gluz y
Chiara, 2007).
En sntesis, las transformaciones en la poltica educativa del perodo muestran importantes avances y no
pocas ambigedades. Los cambios legislativos y en la poltica nacional permitieron un incremento - aunque
an insuficiente - de la inversin educativa, el establecimiento de un piso salarial docente en todo el pas,
un intento de recuperar polticas de inspiracin universal y una mayor preocupacin por la articulacin del
sistema educativo federal. No obstante, no se avanz en la discusin respecto de qu es lo pblico en
educacin sosteniendo la definicin de las escuelas en funcin del tipo de gestin (estatal, privada, social y
cooperativa), continuaron con modalidades de intervencin por programas hacia los sectores en condicin
de pobreza superponiendo objetivos universales y particulares y no se han logrado articular polticas que
ayuden a resolver los problemas de larga data vinculados con la gestin federal de la educacin y con la
fragmentacin del sistema.

Las actuales polticas del Gobierno de Cristina Fernndez de Kirchner

Cristina Fernndez de Kirchner, primera mujer presidenta electa por el voto popular, asume en diciembre
de 2007, recibiendo el bastn de mando por parte de su esposo, el ex presidente Nstor Kirchner.
Al poco tiempo de asumir cre el Ministerio de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Productiva, cuya misin es
"orientar la ciencia, la tecnologa y la innovacin al fortalecimiento de un nuevo modelo productivo que
genere mayor inclusin social y mejore la competitividad de la economa Argentina, bajo el paradigma del
conocimiento como eje del desarrollo".
En el ao 2008 se sancion la Ley n. 26.241 que transform en poltica de Estado el Programa de
repatriacin y vinculacin con cientficos argentinos que residen en el exterior (Races).
En su primer ao de gobierno, que se plante como profundizacin del rumbo iniciado en el 2003,
nacionaliz la aerolnea de bandera que haba sido privatizada en los 90. Una de las decisiones de mayor
envergadura fue la re-estatizacin del sistema jubilatorio, poniendo fin al sistema de capitalizacin
individual administrado por empresas privadas que funcion desde el gobierno de Carlos Menem.
En trminos legislativos, logr la aprobacin de la Ley de Servicios Audiovisuales en reemplazo de la ley
vigente desde la ltima dictadura militar y la Ley de Matrimonio igualitario que permite el matrimonio
entre personas del mismo sexo. Ambas iniciativas significaron y significan duros enfrentamientos con
importantes grupos econmicos de los medios de comunicacin y con la jerarqua eclesistica.
Los enfrentamientos con la fraccin agraria del poder econmico, cuando el gobierno intent imponer
retenciones mviles a la renta extraordinaria del sector sojero, generaron uno de los conflictos ms serios
que vivi el pas luego de la crisis del 2001 y que termin con una derrota del gobierno en el parlamento
(Aronskind, en prensa).
A fines del 2009, retomando los debates instalados por el Frente Nacional contra la pobreza, la presidenta
estableci por decreto del pen (n. 1.602/09) la Asignacin Universal por Hijo (AUH). Se trata de una poltica
que otorga una prestacin no contributiva a los sectores desempleados y a los empleados precarios similar
a la que reciben los hijos de los trabajadores formales. Si bien no se trata de una poltica estrictamente
universal, puesto que slo apunta a aquellos sectores que no perciben la asignacin por medio del rgimen
contributivo, el diseo del mismo avanza en una propuesta ms inclusiva. Quedan excluidos del beneficio
los trabajadores del sector informal que perciben ingresos mensuales que superen al Salario Mnimo Vital y
Mvil vigente. A diferencia de los planes y programas asistenciales de las dcadas anteriores, la AUH se
integra dentro del conjunto de las polticas de seguridad social.
Un aspecto destacado de la AUH en el caso argentino es su magnitud ya que supera tanto en trminos

relativos como en prestacin por hogar a todos los restantes programas de transferencias condicionadas de
ingreso de la regin en Amrica Latina (representa actualmente 0,6% del pib y se prev que llegue al 0,8%
del pbi cuando se logre la meta de 4.000.000 de nios) (Agis et. al., 2010).
En el decreto de la AUH se reconoce que la medida no implica el fin de la pobreza pero si ofrece una Pgina
respuesta reparadora a una poblacin que ha sido castigada por las polticas econmicas de corte
neoliberal y que la clave para una solucin estructural del tema de la pobreza se vincula con el crecimiento
econmico y con la creacin constante de puestos de trabajo.
El impacto de esta medida en la mejora de las condiciones de vida de la poblacin es difcil de evaluar por
los problemas, anteriormente mencionamos, en la medicin por parte del indec de variables tan centrales
como el nivel de pobreza y la inflacin.

Polticas sociales y escolarizacin

La AUH est sujeta a condicionalidades sanitarias y educativas: los beneficiarios deben presentar los
certificados requeridos de vacunacin y asistencia escolar que se vuelcan en una libreta especfica, sujeta a
estrictas normas de seguridad y que permiten el seguimiento de la trayectoria escolar de cada hijo de
beneficiario. A diferencia del salario familiar que perciben los trabajadores formales, esta forma de
seguimiento entra en contradiccin con los principios de corte ms universal que se pretenden establecer y
corre el riesgo de instalar a los beneficiarios en una relacin de tutela y estigmatizacin ms afn al
asistencialismo neoliberal que a los derechos ciudadanos. De este modo, acceso a la asignacin familiar e
inclusin escolar se articulan, aunque an tensionados entre la lgica del derecho y la asistencia social a
travs de mecanismos de control a los beneficiarios.
A diferencia de lo que suceda en los planes asistenciales anteriores, en los que la condicionalidad educativa
recaa en la responsabilidad de los beneficiarios, se establece una mesa interministerial de la que participa
el Ministerio de Educacin que se compromete a garantizar los procesos de inclusin escolar necesarios
para que puedan cumplir con dicha condicionalidad. En este sentido, el CFE en diciembre de 2009 resolvi
que a los fines de acompaar la efectiva implementacin de la AUH "las autoridades educativas elaborarn
una agenda de trabajo para generar las medidas pedaggicas y socioeducativas que posibiliten que todos
los nios y jvenes cumplimenten la educacin obligatoria y, a la vez, logren una experiencia escolar valiosa
que les permita el ejercicio p LENo de su ciudadana y el acceso a los bienes culturales disponibles"
(Resolucin n. 89/09). En dicha resolucin se seala que la Asignacin Universal por hijo, "significa una de
las medidas de justicia social ms importante de las ltimas dcadas, que profundiza en este sentido las
polticas educativas que se vienen desarrollando, tendientes a garantizar el efectivo cumplimiento del
derecho a la educacin en la Repblica Argentina" (art. 1).
No contamos a la fecha con datos precisos sobre el impacto de esta poltica en el aumento de la
escolarizacin.

Las polticas para garantizar la inclusin en el sistema educativo

En materia educativa, el ao 2009 marcar un punto de inflexin importante en las polticas del sector que,
como dijramos, estuvieron centradas en transformaciones legislativas sin correlatos claros en materia de
intervenciones efectivas. Las polticas educativas desarrolladas por el Ministerio de Educacin, van a
enfatizar la inclusin de los sectores excluidos del sistema para cumplir con la obligatoriedad escolar
establecida en la LEN. En esta lnea se inscriben adems de la AUH anteriormente descripta, las polticas
para la escuela secundaria obligatoria y el desarrollo de un programa de inclusin digital a travs del
programa "Conectar-Igualdad".
Las polticas hacia la educacin secundaria se dirigen centralmente a revertir la tradicin selectiva que
caracteriz al nivel. El discurso oficial enfatiza la necesidad de construir una escuela secundaria capaz de
motivar, incluir y retener a los jvenes y adolescentes, otorgando especial importancia a la recuperacin de
quienes abandonaron la escuela. Para ello proponen una revisin integral que abarca desde los contenidos
hasta el gobierno escolar. En mayo del 2009 el CFE aprob el Plan Nacional de Educacin Obligatoria. Al ao
siguiente se lanza el Plan de Mejora Institucional para la Educacin Secundaria, con una inversin de
2.132,7 millones de pesos para reformas de las condiciones materiales, edilicias, tecnolgicas, pedaggicas,
institucionales y en nuevos planes curriculares, con el propsito de mejorar la calidad de la enseanza y
acompaar las trayectorias pedaggicas de los estudiantes. La Propuesta de Apoyo Socioeducativo para
alumnos, escuelas y jurisdicciones se propone promover el derecho a la educacin de jvenes y

adolescentes, as como garantizar el ingreso, la permanencia y la promocin de los estudiantes en situacin

de vulnerabilidad socioeducativa.
Otra medida relacionada con las anteriores es la creacin del Programa Conectar Igualdad, tendiente a la
inclusin digital a travs de la entrega de netbooks a cada alumno y docente de educacin secundaria de Pgina
escuela pblica, educacin especial y de Institutos de Formacin Docente; junto con el desarrollo de
contenidos digitales que se utilicen en propuestas didcticas. Esta medida es visualizada como un medio
para democratizar el acceso al conocimiento.
Aunque es posible establecer algunas conjeturas, resulta an apresurado aventurar impactos de
intervenciones que tienen apenas ms de un ao de implementacin.
Estas medidas estuvieron acompaadas por el incremento del financiamiento educativo: en el ao 2009 la
inversin super la meta prevista llegando al 6,4 % del pbi. Sin embargo, el crecimiento de los recursos no
ha logrado modificar los desiguales niveles de inversin educativa entre provincias (cippec, 2011). En la
actualidad est pendiente la sancin de una nueva Ley de financiamiento que contemple adems la
educacin secundaria obligatoria.
En lo que respecta a la implementacin de Ley de Educacin Sexual Integral, a partir de la aprobacin de los
Lineamientos Curriculares en el ao 2008, se cre en el mbito del Ministerio de Educacin el Programa
Nacional de Educacin Sexual Integral, en la actual coyuntura signada por fuertes debates con los sectores
ms conservadores que se oponen al tratamiento de estos contenidos en las aulas.
Otras facetas de la poltica educativa en cambio se mantienen an en el plano de los discursos sin avanzar
hacia su plena concrecin como por ejemplo, los mecanismos para garantizar que las jurisdicciones
cumplan con la ley de 180 das de clase. O la derogacin y sancin de una nueva Ley para la Educacin
Superior que reemplace la ley vigente desde 1995.

A modo de cierre
Es difcil analizar un proceso en curso, al tiempo que no se puede prever el rumbo que finalmente tomarn
los cambios en el sistema escolar ya que el impacto de las polticas educativas solo se podr evaluar a largo
plazo. Sin embargo hemos podido mostrar algunas continuidades y algunos cambios respecto de los
objetivos y modos de construccin de la poltica pblica en el campo educativo.
Las polticas sociales y educativas, a partir del ao 2003, se proponen, desde un discurso fundado en el
derecho ciudadano, construir modelos ms integrales de intervencin. Resulta significativo el cambio de
rumbo en algunas de las polticas que podemos reconocer como de "nuevo signo" basadas en un rol ms
activo del Estado en la garanta del derecho a la educacin, en la promocin de la unidad del sistema
educativo nacional y en el diseo de polticas inclusivas y ms igualitarias fundadas en principios
universales.
No obstante, los desarrollos del perodo no han transformado ciertos aspectos bsicos de la poltica
educativa de los '90 como la redefinicin de la educacin pblica, los mecanismos de control que
acompaan las intervenciones hacia los sectores en condicin de pobreza, la efectivizacin de los principios
estipulados en algunas leyes, o las dificultades para construir un verdadero federalismo sin por ello
renunciar a la unidad nacional.
Sin lugar a dudas muchos de estas cuestiones trascienden el campo de la educacin, no obstante ello, las
polticas educativas en Argentina an tienen deudas pendientes con el efectivo cumplimiento del derecho a
la educacin.

Notas
1.
2.
3.

4.
5.

"Que se vayan todos y no quede ni uno solo", en referencia a la clase poltica, fue uno de los lemas que aglutin muchas de
las movilizaciones populares de esos aos
La profunda crisis del sistema encuentra sus antecedentes en la ltima dictadura militar (1976-1983) cuando se quiebra un
modelo de mayor inclusin social a travs del sistema educativo.
En Argentina la introduccin del concepto de Equidad como principio filosfico orientador de las polticas estuvo
caracterizada por un contexto de polmica (Feijo, 2002). Mientras para algunos refuerza las nociones de gratuidad e
igualdad, para otros las relativiza.
En el ao 2005 tambin se sancion la Ley n. 26.061 de Proteccin Integral de los Derechos de las Nias, Nios y
Adolescentes, que establece expresamente en su articulado el derecho a la educacin.
La Educacin Tcnica de larga historia en nuestro pas fue subsumida dentro del nivel polimodal perdiendo su especificidad

6.
7.

en trminos formativos.
Algunos de esos objetivos son cuantificables y otros han sido definidos con gran nivel de generalidad difcil de evaluar.
El primero era para la educacin obligatoria, desde los 6 hasta los 14 aos; el segundo para finalizacin del entonces
polimodal, de 15 a 18 aos.

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