Guías para la Mejora Regulatoria Municipal

Análisis de Políticas Regulatorias

Comisión Federal de Mejora Regulatoria

Centro de Investigación y Docencia Económicas, A.C.
 CONTENIDO

1 Introducción.............................................................................................................. 1
2 Políticas públicas y políticas regulatorias ............................................................... 2
2.1 Políticas públicas................................................................................................. 2
2.2 Las regulaciones y la arena regulatoria............................................................... 3
2.3 Fallas de mercado y fallas de gobierno ............................................................... 5
2.4 Las políticas regulatorias y los instrumentos regulatorios .................................. 9
2.5 Instrumentos de política no coercitivos ............................................................ 14
2.5.1 Incentivos positivos y subsidios................................................................ 14
2.5.2 Información pública .................................................................................. 15
2.5.3 Registros voluntarios ................................................................................ 16
2.5.4 Autorregulación ........................................................................................ 16
3 Análisis de políticas regulatorias ........................................................................... 16
3.1 La estructuración del problema......................................................................... 18
3.1.1 Identificación de la situación problemática .............................................. 18
3.1.2 Consulta a los grupos involucrados en la situación problemática ............ 19
3.1.3 Definición del problema y definición de objetivos ................................... 20
3.2 La selección de alternativas .............................................................................. 22
3.2.1 Presentación de alternativas...................................................................... 23
3.2.2 Evaluación de las alternativas ................................................................... 26
3.2.3 Recomendación de acciones ..................................................................... 29
3.3 Comunicación del Análisis ............................................................................... 30
3.3.1 Estructuración de la Interacción................................................................ 30
3.3.2 Mantener la atención de los actores relevantes ......................................... 30
3.3.3 Establecer credibilidad.............................................................................. 31
4 Bibliografía .............................................................................................................. 32
1 Introducción
La labor de consolidación del proceso de mejora regulatoria dentro de los
municipios tiene relevancia en el hecho de que las autoridades municipales
crean y aplican gran parte de la regulación para la operación y apertura de
empresas. Una mala regulación puede afectar la calidad de vida de los
habitantes y de las empresas de los municipios en dos sentidos: por una
parte, si la regulación es excesiva, puede ocasionar que se generen menores
empleos y menores posibilidades para la instalación de microempresas; por
la otra, si la regulación es muy laxa, puede provocar incrementos de los
riesgos para la población en materia de salud, deterioro ambiental, fraudes
en la compraventa de bienes muebles e inmuebles, etcétera. En ambos
sentidos, la mala regulación deteriora la imagen pública del gobierno.

La mejora regulatoria busca provocar un impacto positivo sobre el

crecimiento económico y el desarrollo social de los municipios, lo cual implica
hacer hincapié en la calidad de las regulaciones, evaluando la (1) eficiencia,
(2) eficacia y (3) legitimidad de todas las disposiciones jurídicas que afecten
a los particulares. Éstos son los tres significados de calidad que se busca
retomar en las nuevas regulaciones.

La Guía Análisis de Políticas Regulatorias proporciona elementos teóricos y

técnicos a los funcionarios y ediles municipales encargados de llevar a cabo
la mejora regulatoria municipal, para que puedan presentar iniciativas de
reforma o nuevos proyectos de reglamentos o leyes estatales sustentadas en
los criterios de calidad mencionados. La mejora regulatoria implicaría la
clarificación del marco normativo a través de la abrogación de reglamentos
obsoletos, la reforma de los reglamentos vigentes para eliminar cualquier
ambigüedad o vaguedad existente, la elaboración de reglamentos en rubros
donde existan lagunas jurídicas, y la simplificación de las disposiciones
administrativas (trámites y requisitos) utilizadas para la verificación del
cumplimiento de los reglamentos y leyes.

La guía reconoce la técnica del análisis de políticas públicas como una

herramienta adecuada para poder plantear y evaluar las alternativas de
política regulatoria en el ámbito municipal. Con el uso de esta técnica, las
políticas regulatorias reflejarán una relación causal entre los síntomas de
situaciones problemáticas, los objetivos planteados para la solución de los
problemas y las alternativas regulatorias establecidas para el cumplimiento
de los objetivos.

Mediante la ilustración de los criterios de factibilidad política, justificación

económica, fundamentación legal y capacidad administrativa, la guía muestra
un camino para que las nuevas regulaciones municipales sean eficientes,
eficaces y legitimas.

1
En el capítulo 2 se presentan tanto los elementos teóricos que caracterizan a
la técnica del análisis de políticas públicas, como los que justifican la
realización de políticas regulatorias. En esta sección se discuten algunas
características de las políticas públicas en general, y de las políticas
regulatorias en particular, subrayando el tipo de conflictos e intercambios
económicos que ocurren en el momento de elegir una alternativa de
regulación. En este mismo apartado, también se profundiza el concepto de
regulación y se especifican las causas que conducen a la utilización de esta
política de gobierno, así como los posibles impactos que se desprenden de
ella.

El capítulo 3 enseña la técnica del análisis de políticas regulatorias. Esta

sección divide el análisis en tres pasos secuenciales: 1) la estructuración del
problema, 2) la selección de alternativas y 3) la comunicación a los clientes.
El primer paso consiste en identificar una situación problemática y establecer
un objetivo de política. El segundo paso se refiere a la comparación de
alternativas mediante el uso de los criterios de factibilidad política,
justificación económica, fundamentación legal y capacidad administrativa, a
fin de seleccionar la opción que sea más eficiente, eficaz y legitima para
cubrir el objetivo de política. El tercer paso se refiere a la presentación del
análisis de la política al cliente, entendido éste como el tomador (o
tomadores) de decisión de la política, en este caso: el presidente municipal,
el Cabildo, o el Consejo de Mejora Regulatoria Municipal.

2 Políticas públicas y políticas regulatorias

2.1 Políticas públicas

Las políticas públicas se refieren a las decisiones de gobierno que

incorporan la opinión, participación y corresponsabilidad de los
ciudadanos, así como la utilización racional de los recursos públicos.

Gobernar por políticas públicas implica la toma de decisiones en un contexto

democrático, donde lo público tiene al menos tres sentidos:

En un primer sentido, lo público se entiende como la apertura de canales

individuales y/o colectivos (organizaciones) de opinión, acción, comunicación,
y debate sobre las acciones de gobierno. Es decir, lo público implica que las
decisiones gubernamentales deben llevarse a cabo mediante diálogos y
acuerdos que involucren la participación ciudadana directa o representada.
Sólo mediante la apertura de canales para incorporar la participación
ciudadana se encontrará correspondencia entre la acción gubernamental y lo
deseado por la sociedad.

2
En un segundo sentido, lo público hace referencia al principio de
transparencia en el proceso de decisión. Una decisión pública no puede
resultar de negociaciones secretas, ya que perdería precisamente su cualidad
de “pública”. Es decir, más allá de la posibilidad o imposibilidad de que los
ciudadanos participen en las decisiones gubernamentales, debe quedar
abiertamente manifiesta la manera como se toman las decisiones de
gobierno.

Un tercer sentido de lo público es el que se refiere al uso de los recursos

públicos y recaudaciones fiscales. Una política gubernamental debe ser
consciente de que utiliza recursos pertenecientes a la sociedad. Debido a la
limitación de recursos para la realización de políticas públicas, es necesario
que se prioricen las políticas que maximizan beneficios y disminuyen costos
para los ciudadanos contribuyentes.

El concepto de políticas públicas implica, entonces, el reconocimiento de lo

público en un sentido más allá de lo netamente gubernamental. Las políticas
públicas incorporan la corresponsabilidad entre sociedad y gobierno en la
toma de decisiones.

2.2 Las regulaciones y la arena regulatoria

La elaboración y aplicación de regulaciones es una función central de

cualquier Estado. Las regulaciones son claramente una de las principales
alternativas que tienen los estados para promover el biene star social y
económico de su población, al limitar las acciones contrarias a éste.

La regulación es el sistema racional de instrumentos jurídicos que

emplea un Estado para establecer obligaciones y derechos con el
propósito de normar la conducta de los particulares y del gobierno
para la protección de intereses sociales legítimamente aprobados.

La regulación se concreta a través de actos legislativos o administrativos de

carácter general, tales como leyes, reglamentos, decretos, etc. Todos en
conjunto forman un sistema que norma la conducta de los particulares. A
través de la regulación, los gobiernos buscan proteger los intereses sociales
legítimamente aprobados, tales como la protección a la salud, la
sustentabilidad del medio ambiente, la libre competencia y la libre
información para los consumidores, la atención a personas con discapacidad
y la protección a niños y ancianos, entre muchos otros.

3
Los beneficios sociales conseguidos por las regulaciones son muy variados,
algunos son claramente visibles de inmediato, otros sólo lo son en el largo
plazo. Algunos de los beneficios de las regulaciones municipales son:

Ø Disminución de los riesgos potenciales a la salud o seguridad

de las personas. Por ejemplo, las regulaciones impuestas a
restaurantes y expendedores o a manejadores de alimentos, hechas
para disminuir el riesgo de que las personas se enfermen por la
ingestión de alimentos descompuestos; o las regulaciones de
construcción, las cuales suelen hacerse para disminuir los riesgos de
que las personas s ufran algún accidente por algún derrumbe, incendio,
etcétera.
Ø La protección a grupos vulnerables de la población. Por ejemplo,
las regulaciones relativas a la prohibición de emplear a menores de
edad para ciertas actividades, o las relativas a la exigencia de baños
para personas con discapacidad.
Ø La preservación de algo que valora la sociedad. Por ejemplo, las
regulaciones relativas a la preservación de las construcciones de los
centros históricos de las ciudades o las relativas al mantenimiento de
reservas naturales.

Las regulaciones, en síntesis, implican grandes beneficios sociales que

coadyuvan a la convivencia social. Sin embargo, éstas también imponen
necesariamente costos a la sociedad. Estos costos pueden ser de tres tipos:

1) Los costos de los particulares por el cumplimiento de las

obligaciones. Por ejemplo, los costos realizados por las empresas
para cumplir con la obligación de instalar equipos anticontaminantes,
salidas de emergencia, baños, etcétera.
2) Los costos de los particulares y de la sociedad generados por
las limitaciones o restricciones impuestas. Por ejemplo, los costos
implícitos (causados por las ganancias no recibidas) que sufren los
restaurantes o bares al imponérseles limitaciones de horario.
3) Los costos administrativos del gobierno por el concepto de
verificación del cumplimiento de la norma. Por ejemplo, los costos
del personal necesario para hacer las funciones de vigilancia en las
calles y los costos del personal que revisa los trámites de permisos y
licencias.

En principio, las regulaciones deben ser valoradas comparando los beneficios

potenciales con la suma de estos costos posibles. A pesar de las dificultades
prácticas para la valorización de los beneficios y costos monetarios de las
alternativas de regulación, el analista deberá dejar explícitos los tipos de
beneficios y costos previsibles para la sociedad, los grupos afectados y el
gobierno.

Un aspecto particular de las políticas regulatorias que debe considerar el

analista es que los costos o beneficios derivados de los ordenamientos

4
jurídicos no son los mismos para cada sector o grupo de la sociedad; por el
contrario, en cada cambio regulatorio se generan ganadores y perdedores, a
cada grupo de ganadores o de perdedores se les conoce como grupos
afectados.

La existencia de ganadores y perdedores provoca necesariamente

confrontaciones directas entre los que saldrán favorecidos y los que serán
perjudicados durante el proceso de decisión de la política. Esta confrontación
muchas veces no es equitativa, ya que los beneficiarios pueden estar
distribuidos entre un gran número de personas, mientras que los costos
pueden concentrarse en un cierto grupo.

La arena regulatoria, o espacio donde se deciden las políticas regulatorias, se

caracteriza por ser una arena de conflicto y negocia ción entre los grupos
afectados. En general, puede observarse que los grupos se integran
formando coaliciones a partir del compromiso en torno a intereses
compartidos en el tema regulatorio. Es importante tener esto en cuenta, ya
que pueden constituirse estructuras políticas en torno a la posibilidad de
influir en la creación de un cambio regulatorio.

El papel del analista de políticas públicas de la arena regulatoria consiste en

visualizar los efectos que tendrá la política regulatoria sobre los grupos
afectados, sin tomar partido respecto a alguno de ellos en particular.

2.3 Fallas de mercado y fallas de gobierno

Como ya se mencionó, la regulación surge como medio para proteger los
intereses legítimos de la sociedad. No obstante, en términos de políticas
públicas, la simple mención del interés social no basta para justificar la
acción gubernamental. Las políticas públicas deben ser valoradas respecto a
la conveniencia o no de que el gobierno intervenga para alterar la situación
actual. En otras palabras, las políticas públicas deberán ser valoradas con
respecto a la existencia de una situación (problemática) que amerite ser
modificada mediante la acción gubernamental, la cual no deberá producir
mayores perjuicios que dejar la situación tal como está.

La identificación de situaciones problemáticas puede entenderse mejor

utilizando los términos de “fallas de mercado” y “fallas de gobierno”:

Una falla de mercado es el daño (o beneficio) externo provocado

por algún actor económico en perjuicio (o beneficio) de otro sector o
sectores de la sociedad, sin que medien mecanismos de
compensación.

El término “mercado” se utiliza en esta definición en un sentido liberal; en

otras palabras, responde a la concepción de suponer lo que pasaría si el

5
gobierno no interviniera en las transacciones o actividades de los particulares
y si los dejará en completa libertad. Entender este concepto exige que el
analista se figure la situación que ocurre u ocurriría en caso de que no
existiese regulación o cualquier otro tipo de política pública.

Algunos ejemplos para detectar la presencia de fallas de mercado son las

siguientes:

• Quejas de la sociedad, porque cierto grupo de empresas o personas

generan daños observables o potenciales a la salud o seguridad de las
personas o al medio ambiente.

• Incapacidad de la sociedad para que empresas o ciudadanos realicen

acciones u obras de beneficio para grupos marginados.

• Baja actividad comercial causada por la falta de información certera

sobre los productos (casas, automóviles, personal, etc.) que se venden o
contratan en el mercado.

La intervención del gobierno como agente regulatorio puede ser

contraproducente si es excesiva o ineficiente; cuando esto ocurre, se dice
que existe una falla de gobierno.

Una falla de gobierno implica la intervención excesiva de la

autoridad, mediante una actividad normativa innecesaria que limite
o anule los intereses de la sociedad en su conjunto.

Básicamente, una falla de gobierno surge cuando la intervención de la

autoridad pública llega a generar otro problema económico debido al mal
diseño de la política. Este problema puede ser un incremento excesivo en los
costos de producción de las empresas, la disminución de inversión a causa de
las altas exigencias para la apertura de empresas, etcétera.

Un tipo de falla grave de gobierno ocurre cuando se crea una situación

paradójicamente contraria a aquella para la cual se crea la regulación; por
ejemplo, cuando la regulación beneficia a grupos particulares en detrimento
de la sociedad o cuando la regulación se inclina a favorecer intereses
vinculados con algunas estructuras de poder dentro del gobierno
(corrupción).

Existen algunas señales para detectar si alguna regulación está mal diseñada
o concebida; es decir, síntomas de que se está presentando una falla de
gobierno:

• Obstáculos innecesarios a las empresas, especialmente las de menor

tamaño;

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 • elevación de precios a los consumidores;

• disminución de la inversión productiva creadora de empleos;

• generación de corrupción y restricciones de la calidad de los servicios

gubernamentales a los ciudadanos.

La figura 1 muestra un procedimiento genérico para detectar

sistemáticamente fallas de mercado y fallas de gobierno, vinculándolas a
opciones específicas de intervención de las políticas regulatorias. La parte de
abajo de la figura señala la necesidad de una regulación cuando se detecta
alguna falla de mercado; es decir, cuestiona si el mercado o actividad
empresarial genera daños graves a la salud, ecología, seguridad de los
habitantes, etc. La regulación será la opción de política recomendable si es
factible política, legal y administrativamente y si en el análisis de política se
acuerda que es más eficiente implantar una regulación que dejar que el
mercado actúe libremente. La parte superior de la figura señala la ruta para
detectar si existen fallas de gobierno que deberían ser corregidas mediante la
desregulación o mediante el rediseño de los instrumentos regulatorios
(obligaciones, verificación, sanciones).

7
Figura 1. Detección de fallas de mercado y fallas de gobierno.

8
2.4 Las políticas regulatorias y los instrumentos
regulatorios
Las políticas públicas utilizadas para incidir sobre el comportamiento de las
personas son las políticas regulatorias o directivas. Las políticas regulatorias
dirigen o circunscriben el comportamiento de personas o empresas hacia un
conjunto de acciones determinadas. Para fines de este documento, se
entenderá como política regulatoria el establecimiento de actos legislativos o
administrativos de carácter general, tales como leyes, reglamentos, decretos,
etc., que tengan como objetivo la dirección de la conducta de los
particulares.

Las políticas regulatorias se instrumentan mediante la publicación de normas

y la creación de organismos administrativos o cuerpos policiales para la
verificación del cumplimiento de dichas normas. El conjunto de obligaciones y
sanciones estipuladas en la norma y la forma acordada por la autoridad para
verificar su cumplimiento se denomina instrumento regulatorio.

Los instrumentos regulatorios pueden clasificarse genéricamente, según el

tipo de obligación, en cuatro tipos:

1) Prohibiciones absolutas (por ejemplo, el asesinato o la tala de árboles

en reservas ecológicas).

2) Limitaciones o excepciones a las libertades de los particulares (por

ejemplo, la imposición de un límite de velocidad cuando se conduce en
automóvil, la excepción de pintar las paredes exteriores en los centros
históricos, etcétera).

3) Libertades sujetas a la autorización (aprobación) explícita de la

autoridad (por ejemplo, poder construir o abrir comercios sólo si se
cuenta con la licencia respectiva).

4) Libertades sujetas a presentación de notificació n a la autoridad (por

ejemplo, informar sobre la compra-venta de un automóvil, los avisos
sobre la finalización de una construcción).

La distinción de estos cuatro tipos de instrumentos es un tanto arbitraria;

pero sirve para distinguir las alternativas que pudieran establecerse en el
análisis de la política. Las dos primeras alternativas no implican la realización
de trámites por parte de los particulares. La diferencia entre la tercera y la
cuarta alternativa estriba en que, en la última, el particular no necesita
esperar el documento otorgado por la autoridad para realizar la actividad,
mientras que en la otra, sí.

Las prohibiciones absolutas (1) y las limitaciones o excepciones a las

libertades (2) se expresan en nuestro marco jurídico a manera de enunciados

9
de mandato. Los enunciados de mandato establecen un conjunto de
supuestos normativos según los cuales el particular estará sujeto a alguna
sanción que podrá imponer la autoridad. Es decir, los supuestos circunscriben
o señalan una conducta específica que será sujeta de sanción en el momento
en el que la autoridad encargada de vigilar el cumplimiento de la norma
demuestre que el particular cae bajo ese supuesto normativo. Si algún
particular cae bajo ese supuesto normativo, eso será el motivo de la sanción,
y el conjunto de enunciados de mandato y los enunciados de sanciones
constituirán el fundamento jurídico de la sanción. La autoridad tendrá la
potestad de escoger el mecanismo de verificación que más le convenga.

Las autorizaciones explícitas emitidas por la autoridad a través de licencias y

permisos (3) son un instrumento regulatorio útil cuando se considera que
deben imponerse restricciones para el inicio de una actividad. Debe
advertirse que este instrumento puede tener ciertos inconvenientes jurídicos
cuando no se diseña correctamente, ya que el particular beneficiado por la
autorización obtiene derechos, los cuales representan potencialmente ciertos
ingresos o privilegios que las demás personas o empresas no tienen. En la
emisión de autorizaciones debe hacerse la observación de que los derechos
(libertades) otorgados a los particulares no son absolutos, sino que su
ejercicio está bajo la protesta de que se seguirán cumpliendo todas las
obligaciones estipuladas en la norma. El diseño de este instrumento deberá
mantener la potestad de verificación de la autoridad, es decir, que en caso de
que el particular incumpla cierta obligación (algún enunciado de mandato), la
autoridad seguirá teniendo la potestad de quitar la autorización (licencia o
permiso) al particular e imponer la sanción correspondiente. Este tipo de
instrumentos regulatorios tienen ciertas ventajas: facilitan la identificación de
los sujetos que realizan la actividad limitada por la norma, generan mayor
certeza de que los particulares cumplirán las exigencias marcadas por la
norma, permiten una mejor planeación de las funciones regulatorias del
municipio.

Los registros (4) son sistemas que implementa la administración pública, a

fin de recabar información sobre personas, cosas o actividades. Estos
registros son de especial importancia para la regulación, ya que son los
instrumentos que generan menos molestias a los particulares, pues muchas
veces pueden sustituir a los permisos administrativos. La información se
puede obtener mediante la revisión de documentos probatorios o mediante la
habilitación de formatos de solicitud para que el particular señale la
información respectiva.

En síntesis, las políticas regulatorias dirigen o circunscriben el

comportamiento de personas o empresas hacia un conjunto de acciones
determinadas. Las políticas regulatorias se materializan mediante
instrumentos regulatorios, los cuales están compuestos por:
• obligaciones,
• formas de verificación, y
• sanciones.

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En la figura 2 se señalan las principales modalidades que podrán tomar cada
uno de estos componentes.

Figura 2. Componentes de las políticas regulatorias (directivas)

OBLIGACIÓN VERIFICACIÓN DE SANCIÓN

CUMPLIMIENTO
Enunciados de mandato Informe. Decomiso.
PUEDEN TOMAR LOS
MODALIDADES QUE

licencias / permisos Visitas de verificación, Demolición.

COMPONENTES

registros / avisos inspecciones aleatorias o Prisión.

por conducto de quejas. Apercibimiento.
Vigilancia. Multas.
Arresto.
Clausura.

A continuación se describen brevemente cada una de estas formas:

Componente 1. Obligación
Una obligación es el vínculo que sujeta a una persona (física o moral) a hacer
o abstenerse de hacer una cosa. En este sentido, la obligación es el primer
componente de cualquier regulación; si ésta no existe, es imposible realizar
cualquier proceso de verificación o vigilancia, ni tampoco aplicar sanción
alguna. Así, tenemos que, para este componente, existen tres instrumentos:
los enunciados de mandato, los permisos y los registros.

A) ENUNCIADOS DE MANDATO
El núcleo de cualquier ordenamiento son los enunciados de mandato. Éstos
son reglas que establecen un conjunto de supuestos generales que imponen
a una persona la obligación de hacer o no hacer algo, es decir, que imponen
o prohíben una conducta específica.

B) PERMISOS
Este instrumento se presenta cuando la administración pública autoriza a un
particular para la realización de una actividad que se considera
especialmente importante por los perjuicios sociales que puedan generarse.
Es importante señalar que, si bien el permiso impone ciertas restricciones a
los particulares a fin de proteger algún bien público, también les otorga
derechos que se traducen en beneficios a los que no puede tener acceso
cualquier ciudadano. Por esta razón, se debe poner especial atención en el
diseño de la regulación, ya que quienes se beneficien con un permiso, se
opondrán sistemáticamente a cualquier reforma normativa que reduzca sus
derechos o aumente sus obligaciones.

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C) REGISTROS
Son sistemas que implementa la administración pública con el propósito de
recabar información sobre personas, cosas o actividades. Estos registros son
de especial importancia para la regulación, ya que la información es el
elemento básico para la planeación del desarrollo económico y social del país
y de las ciudades.

Componente 2. Verificación
Este componente está dedicado a examinar si el desarrollo de las actividades
realizadas por los particulares se atiene a las obligaciones que les han sido
impuestas legítimamente. La importancia de la verificación radica en que de
ésta depende la eficacia de la regulación. Así, en caso de que los procesos de
verificación no se realicen o se realicen deficientemente, se promoverá la
desobediencia a las normas, ya que los individuos percibirán la sanción como
un castigo muy poco probable o de fácil elusión. Asimismo, si no se
contemplan las posibilidades de corrupción en el diseño del esquema de
verificación de la norma, la efectividad de ésta se verá seriamente
disminuida.

A) INFORME
Es el instrumento mediante el cual los particulares que realizan una actividad
que ha sido registrada o permitida por la administración pública presentan un
conjunto de información sustantiva sobre el desarrollo de dicha actividad en
un periodo dado.

B) VISITAS E INSPECCIONES DE VERIFICACIÓN

Las visitas e inspecciones de verificación son el principal instrumento de
monitoreo y vigilancia sobre la conducta de las personas que han sido
autorizadas para realizar una actividad. Éstas consisten en la revisión ocular
y técnica por parte de un servidor público autorizado, el cual verifica el grado
de cumplimiento de las obligaciones a que están sujetos los particulares.
Estas visitas pueden ser realizadas al inicio de la actividad regulada y en
periodos regulares (mensuales, semestrales, anuales, etc)

C) INSPECCIONES ALEATORIAS O POR CONDUCTO DE QUEJAS

Las inspecciones aleatorias se utilizan como medio para inhibir el
incumplimiento de las regulaciones. Los inspectores son los servidores
públicos autorizados para dictaminar si el particular está sujeto a sanción.
Éste elaborará una acta o informe; en su caso, podrá incluso aplicar
sanciones administrativas en el lugar de los hechos. La instrumentación de
buzones de quejas o de servicios de aviso por teléfono puede ser un medio
eficaz para que los ciudadanos tengan la posibilidad de informar a la
autoridad cuando alguna empresa u otro ciudadano este incumpliendo alguna
norma. El funcionamiento sería idéntico al de las inspecciones aleatorias.

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D) VIGILANCIA
En ciertas regulaciones, como por ejemplo las de tránsito, se pueden crear
cuerpos policiales para verificar el cumplimiento de la norma. Se pretendería
que la verificación del cumplimiento de la norma fuera constante.

Componente 3. Sanciones

La sanción es el castigo que se inflinge a una persona como consecuencia de

una conducta que viola una obligación impuesta por una norma jurídica. Este
castigo puede consistir en la privación de un bien o derecho, o en la
imposición de un deber. En este sentido, el objetivo de la sanción no sólo es
castigar al infractor por su desobediencia, sino también inhibir la realización
de dicha conducta tanto por el infractor como por los demás ciudadanos.
Existen dos tipos de sanciones: las penales y las administrativas.

Sanciones penales
Las sanciones penales son las penas impuestas por la comisión de un delito y
aplicadas por la autoridad judicial. Dentro de éstas se encuentran: decomiso,
confiscación, demolición y privación de la libertad.

A) DECOMISO Y CONFISCACIÓN
Es la privación de los bienes de una persona, ya sea por haberlos obtenido
ilícitamente o por ser instrumentos utilizados para la comisión de un acto
ilícito. Esta acción debe ser decretada por la autoridad judicial en favor del
Estado y aplicada como sanción a una infracción.

El decomiso y la confiscación son términos íntimamente ligados; su diferencia

consiste en que el primero se refiere a una incautación parcial sobre los
bienes objeto del acto ilícito, mientras que el segundo puede recaer sobre la
totalidad de los bienes, aunque éstos no tengan relación alguna con la
violación a la norma.

B) DEMOLICIÓN DE CONSTRUCCIONES.
Es la acción, autorizada por el poder judicial, para derribar una construcción
que es el objeto mismo del acto ilícito en litigio.

C) PRISIÓN
Es la pena corporal que se traduce en la privación de la libertad de un
individuo. La duración de esta pena puede ser de 3 días hasta 60 años.

Sanciones administrativas
Las sanciones administrativas son las impuestas por la infracción a una
norma administrativa y son aplicadas por la autoridad administrativa
competente. Dentro de las sanciones administrativas existen: el
apercibimiento, la multa, el arresto hasta por 36 horas y la clausura.

13
A) APERCIBIMIENTO
El apercibimiento tiene dos significados. En primer término es la advertencia
o conminación que hace la autoridad a determinada persona acerca de las
consecuencias desfavorables que podrá acarrearle la realización de ciertos
actos u omisiones. En segundo término, es una sanción que el mando
superior de alguna dependencia administrativa impone a un subordinado.

B) MULTAS
La multa es una sanción pecuniaria que se impone por infringir una norma
administrativa.

C) ARRESTO
Es una pena privativa de libertad de corta duración y de cumplimiento
discontinuo y que no podrá exceder en ningún caso las treinta y seis horas.

D) CLAUSURA
Es una sanción que implica el cierre temporal o permanente, total o parcial
de alguna instalación.

2.5 Instrumentos de política no coercitivos

Un aspecto que debe cuidarse en los análisis de política municipales es no
limitar las alternativas de política únicamente a la cuestión de imponer
obligaciones y sanciones a los particulares (políticas regulatorias). El analista
de políticas municipales debe conocer las posibilidades generales (tipos de
política) que tiene en su ámbito para cumplir con el objetivo que se
proponga.

Existen otros tres de instrumentos de política pública que los gobiernos

municipales podrán utilizar para incidir sobre el comportamiento de las
empresas y personas:

A. Incentivos o subsidios.

B. Información pública.

C. Registros voluntarios.

D. Autorregulación.

2.5.1 Incentivos positivos y subsidios

Los incentivos positivos y subsidios se refieren a la transferencia de fondos o
beneficios materiales con el propósito de influir en el comportamiento de las
personas para que realicen o alcancen algo. El funcionamiento de los

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incentivos es inverso al de los instrumentos regulatorios. Aquí, el
direccionamiento se genera mediante el otorgamiento de recursos o
prestaciones fiscales en el momento en que se comprueba que el particular
cae bajo un supuesto. En materia ambiental, el ejemplo podría ser que se
estipule un subsidio fiscal a cualquier empresa industrial que haya comprado
un equipo anticontaminante. Al estipularse el subsidio, las empresas
realizarían voluntariamente esta acción. El efecto por otorgar este subsidio
podría equipararse con una política regulatoria que implique la obligación por
parte de las empresas industriales de comprar un equipo anticontaminante y
la sanción en caso de no cumplir con dicha obligación. El analista de políticas
públicas deberá elegir la opción que sea más eficaz, eficiente y legítima para
el cumplimiento del objetivo de la política pública.

Los subsidios involucran un gasto del erario público; pero por lo general,
implican menores costos administrativos y pueden tener mayor efectividad
que las regulaciones. Otros ejemplos de políticas de incentivos son: el
otorgamiento de incentivos fiscales por el empleo de personas
discapacitadas, la prestación gratuita de servicios de salud a los empleados
de las empresas que ayuden a la limpieza de las calles o su iluminación,
etcétera.

2.5.2 Información pública

El instrumento de “información pública” se refiere a la prestación del servicio
gratuito (o con bajo costo) para transferir conocimiento útil a las personas y
empresas, a fin de que puedan tomar mejores acciones. La prestación de
información pública incide sobre las decisiones de los particulares, ya que, al
proporcionarles argumentos comprobados sobre los posibles efectos que
tienen sus acciones (sobre su salud o seguridad, hacia el medio ambiente,
etc.), éstos podrán cambiar por otro tipo de acciones más benéficas. Algunos
ejemplos serían la promoción de boletines, carteles, panfletos, etc. sobre los
posibles daños a la salud que implica comer en lugares insalubres, sobre los
posibles perjuicios que pueden ocurrir por no mantener llenos los
extinguidores de incendios, sobre los riesgos de no utilizar el cinturón de
seguridad, etcétera.

El gobierno es uno de los actores que mejor puede informar a la ciudadanía

sobre muchos asuntos públicos. Las políticas de información deben
respaldarse con el estudio científico de las mejores opciones. La efectividad
de estas políticas dependerá, en gran medida, de la confianza que se genere
en la población con respecto a la información otorgada por el gobierno.

15
2.5.3 Registros voluntarios
Otra forma que tienen los gobiernos para incidir sobre las acciones de los
particulares es la prestación del servicio de registros públicos voluntarios. Los
registros voluntarios pueden instrumentarse como incentivo para incidir en el
comportamiento de empresas de algunos giros en los que exista gran
disparidad sobre la calidad de sus servicios o productos. Por ejemplo, se
puede generar un registro (y otorgar constancias) de los restaurantes que
comprueben limpieza en sus instalaciones y en la preparación de sus
alimentos.

La autoridad municipal jugaría un papel muy importante en los registros

voluntarios, ya que a ella se le encomendará la revisión de la autenticidad de
la información registrada. La comunidad le reconoce su imparcialidad, por lo
que debe asegurarse de que no exista ningún acto de corrupción en el
otorgamiento de constancias.

2.5.4 Autorregulación
Los registros voluntarios podrían también ser administrados por organismos
privados, gremiales, académicos o de la sociedad civil. Cuando los miembros
de un giro determinado deciden administrar un registro sobre la información
de las actividades de su profesión y sobre las constancias profesionales de
sus miembros, se dice que se trata de una autorregulación. Algunos ejemplos
que podrían aplicarse en el ámbito municipal son los registros de peritos
administrados por los Colegios de Ingenieros o Arquitectos.

La autoridad municipal podrá avalar estos registros y aceptar las constancias

emitidas por los organismos no gubernamentales.

3 Análisis de políticas regulatorias

Las políticas públicas han de ser el resultado del análisis cuidadoso de las
opciones existentes, de tal manera que se tomen en cuenta el mayor número
de factores posibles para construir una propuesta con alternativas de política
factibles.

El análisis de políticas es la actividad propositiva de construir y

evaluar las mejores opciones de política, relativas a determinados
problemas públicos.

16
El carácter de “propositiva” hace alusión a la cualidad de presentar al decisor
las mejores alternativas, utilizando criterios realistas en cuanto a la viabilidad
de llevar a cabo la política. La presentación no de una sino de varias
alternativas responde al hecho de mostrar al decisor diferentes escenarios,
en los que podrá haber variaciones en las distribuciones de costos y
beneficios de los grupos afectados, o en los que podrá haber ciertas
restricciones políticas, económicas o legales. La responsabilidad del analista
de políticas públicas consiste en otorgar toda la información relevante para la
decisión. El decisor (el cual podrá ser un grupo colegiado) valorará los
diferentes escenarios y asumirá la responsabilidad de tomar una decisión.

El análisis de políticas deberá seguir un proceso ordenado. La premisa es que

cada paso suceda al anterior de manera lógica. Básicamente, el proceso de
políticas se separa en tres grandes etapas: la estructuración del problema, la
selección de alternativas (posibles soluciones) del problema y la
comunicación con el cliente. La figura 3 esquematiza las etapas del análisis
de los problemas de políticas y sus partes.

Figura 3. Etapas de l análisis de políticas públicas

ESTRUCTURACIÓN
DEL
PROBLEMA
SELECCIÓN DE
1. Identificación de la ALTERNATIVAS
situación problemática. COMUNICACIÓN
4. Presentación de alternativas
2. Consulta a los grupos 7. Transmisión de información
de políticas.
involucrados en la situación relevante a los clientes
problemática. 5. Evaluación de las alternativas.
3. Definición del problema y 6. Recomendación de
definición de objetivos:
alternativas.
Traslado de la situación
problemática hacia objetivos
de política pública.

Las siguientes secciones de este capítulo detallarán la metodología propuesta

para cada una de las etapas.

17
3.1 La estructuración del problema

3.1.1 Identificación de la situación problemática

El primer paso de la estructura de un problema es la identificación de la
situación problemática; es decir, la aclaración de aquellos síntomas que
impulsan el interés de los actores relevantes (en este caso del presidente
municipal, del Cabildo y de las direcciones administrativas) hacia la creación
de una política.

El papel del analista en esta primera etapa es transformar una percepción

confusa profesada por el o los actores relevantes en problemas generales
que el gobierno pueda atender mediante una política pública. Una estrategia
que puede ser útil para identificar una situación problemática es la utilización
de la técnica de “lluvia de ideas”. Esta técnica consiste en trabajar con
grupos de trabajo para revisar todas las posibles aristas de la situación
problemática, a fin de determinar cuáles son las relaciones causales
presentes en ella. A continuación, se enlistan algunas recomendaciones
generales de la técnica de “lluvia de ideas”.

1. Los grupos deben formarse de acuerdo con la naturaleza del problema y

deben incluir a aquellas personas que tienen un conocimiento más vasto
sobre la situación problemática;

2. se debe evitar la crítica prematura y el debate, ya que este tipo de

situaciones puede generar evaluaciones tempranas sobre el problema
en cuestión;

3. la fase de generación de ideas debe permanecer abierta;

4. la evaluación de ideas no puede realizarse antes de que se agote la

generación de ideas de la primera fase;

5. al final de la fase de evaluación de ideas, el grupo debe priorizar cuáles

de éstas deben incorporarse en una propuesta que contenga la
conceptualización del problema.

La identificación de la situación problemática deberá permitir la identificación

de los síntomas, padecimientos o riesgos que afectan a la población y que
pueden ser atendidos por una política pública. La situación problemática
deberá ser referida a afectaciones a la población y no a problemas de cómo
actúa el gobierno.

18
Ejemplo: Existencia de un gran número de personas que padecen de
enfermedades gastrointestinales causadas por el consumo de
alimentos con parásitos en la vía pública.

Este ejemplo será manejado durante el resto de la guía.

3.1.2 Consulta a los grupos involucrados en la situación

problemática
Como segundo punto, el analista deberá realizar un proceso de consulta a las
partes afectadas por la realización u omisión de la política pública. Por partes
“afectadas” deben entenderse tanto los que serían beneficiados por la política
pública como los que serían perjudicados.

Las partes o grupos afectados pueden ser:

• Empresas;

• hogares, consumidores o grupos de individuos afectados;

• asociaciones empresariales o profesionales;

• organizaciones voluntarias o no gubernamentales, y

• oficinas gubernamentales involucradas.

Una vez hecha la identificación de los grupos afectados por la política, se

procederá a hacer las entrevistas pertinentes para tener mayor claridad
sobre los problemas específicos observados, así como para que propongan
alternativas a la política pública o que muestren su respaldo hacia alguna
propuesta hecha desde el gobierno. El siguiente cuadro ejemplifica una
manera de recopilar la información.

19
Cuadro 1. Consulta a las partes involucradas con respecto a la
situación problemática “Existencia de un gran número de personas que
padecen enfermedades gastrointestinales causadas por el consumo de
alimentos con parásitos en la vía pública”

Grupo afectado 1 Vendedores de alimentos en la vía pública

Problemas detectados Los vendedores manifiestan que los casos de enfermedad son muy poco
probables, dicen que las tarjetas de control sanitario se pueden obtener
pagando una dádiva a los inspectores.
Opinión sobre la El gobierno debería eliminar las tarjetas sanitarias.
actuación del gobierno
con relación al problema
Recomendación de Dar más facilidades a los comercios ambulantes, ya que son sujetos de
política corrupción.

Grupo afectado 2 Consumidores de alimentos en la vía pública

Problemas detectados Algunos comercios sí son higiénicos, pero otros, no. A veces se enferman;
pero siguen prefiriendo comer ahí, porque es más barato.
Opinión El gobierno debería sancionar fuertemente a todo aquel que venda alimentos
descompuestos.
Recomendación de Que el gobierno municipal vigile que se respeten medidas mínimas de higiene.
política

Grupo afectado 3
Problemas detectados
Opinión
Recomendación de
política

3.1.3 Definición del problema y definición de objetivos

Aunque los actores involucrados en la política son el termómetro para
percibir situaciones que ameriten ser consideradas por los agentes
reguladores, en la mayoría de los casos, los fines u objetivos que se
establecen se formulan de manera vaga o imprecisa. La tarea del analista
consiste en reformular expresiones de síntomas y declaraciones sobre
alternativas de políticas en estructuras analíticas coherentes.

El siguiente paso consiste en exhibir claramente las relaciones causales

existentes. La forma que se propone es la elaboración de “árboles de
problemas” y “árboles de objetivos”. Así, una vez definido el problema
central a partir de la lluvia de ideas realizada en la sección 3.1.1 y habiendo
descubierto los problemas específicos en la sección 3.1.2, se podrá ir
desarrollando este esquema analítico de causas y efectos. Una vez realizado
el análisis de los problemas, será muy fácil llevar a cabo el análisis de
objetivos, siguiendo las mismas relaciones causales.

20
 Cuadro 2. Árbol de Problemas y Árbol de Objetivos

ÁRBOL DE PROBLEMAS ÁRBOL DE OBJETIVOS

Gastos médicos en
E instituciones Reducir los gastos Reducir la I
F
públicas y Alta mortandad médicos derivados de la mortandad M
Ausentismo
E
privadas por causada atención a personas que causada por Reducir el
P
C laboral presentan A
T atención a por enfermedades causado por enfermedades ausentismo C
enfermos con enfermedades gastrointestin laboral
O
gastrointestinales Enfermedades T
S
gastroenteritis gastrointestinales ales O
gastrointestinales

P O
C G
R B
E E
O J
N N
B
T Alta presencia de Mantener la salud pública de la E
E
L
R enfermedades población del T
R
E I
M
A gastrointestinales municipio en materia de enfermedades V
A
A
L
en la población del municipio gastrointestinales O
L

P
A
O
D R
B
I T
C
R
Cierta población del municipio La población del Lograr que los alimentos J
I
A
U
E consume municipio no se lava las que consuma Lograr que la gente E
T
C
S
C alimentos que contienen parásitos manos cuando come en la gente se encuentren se lave las manos I
U
T
A
A
en la vía pública la vía pública libres de parásitos V
L
S A
O
S R
S
E
S

E
I
Los estableci- No hay O S
N Las personas lugares La gente Lograr que los Lograr que Instalar B P
C mientos que establecimiento se manejen Promove J
D
para que no tiene el baños o E
A I donde come venden en la s donde adecuadame r una E C
la gente hábito de lavabos en T
U R la gente vía pública no come la gente nte los cultura Í
S E pueda lavarse las la vía I F
son manejan sean alimentos higiénica V
A C
lavarse las manos pública I
S T insalubres higiénicament saludables que se O C
A manos S O
S
e los expenden en S
alimentos la vía
pública

21
Instrucciones de llenado

Árbol de problemas:
1. Anotar en la celda redondeada el problema central sobre la situación que
se analiza. Formular el problema como un estado negativo.
2. Anotar, en los cuadros así denominados, las causas directas que originan
el problema.
3. Anotar, en los cuadros así denominados, las causas indirectas que originan
el problema y que, a su vez, son causas directas de las causas anteriores.
4. Relacionar las causas indirectas que, a su vez, son causas de las directas
mediante una flecha que parta de la causa indirecta hacia la directa
correspondiente.
5. Anotar los principales efectos sociales provocados por el problema central,
en los cuadros así denominados.

Árbol de objetivos:
1. Volver a escribir todas las causas, el problema central y sus efectos, en
forma de condiciones positivas, deseadas y realizables en la práctica, en los
cuadros y celdas del “árbol de objetivos” que correspondan exactamente con
las condiciones negativas expresadas en el “árbol de problemas”.

Los denominados efectos en el “árbol de problemas” quedan como impactos

en el “árbol de objetivos”. Estos impactos serán la base para elaborar
indicadores de cómo las políticas públicas tienen consecuencias en el
bienestar de la población.

El ejercicio que se presenta en el cuadro 2 toma como problema central la

“alta presencia de enfermedades gastrointestinales en la población del
municipio” y, como objetivo central de política, “Mantener la salud pública de
la población del municipio en materia de enfermedades gastrointestinales”;
sin embargo, el árbol puede extenderse a problemas y objetivos más
generales como “Mantener la salud pública de la población del municipio”, lo
cual implicaría desarrollar más niveles en los árboles.

3.2 La selección de alternativas

Una vez descubiertos los objetivos que se desea obtener, se debe discernir
cuáles serán las mejores alternativas o instrumentos de política pública que
alcancen esos objetivos. Por cada objetivo específico deberán analizarse
todas y cada una de las posibles alternativas. Para seguir manteniendo el
ejemplo, se utilizará el objetivo específico: “Lograr que se manejen
adecuadamente los alimentos que se expenden en la vía pública”. Este
objetivo, por lo general, es atendido a través de un instrumento regulatorio.
Las siguientes secciones de este capítulo se enfocarán a describir los criterios
para seleccionar los instrumentos regulatorios correspondientes.

22
3.2.1 Presentación de alternativas
El primer paso dentro de la selección de alternativas debe ser presentarlas de
una manera lo suficientemente clara para permitir su comparación. Se
sugiere que las alternativas contengan las siguientes precisiones:

1. características específicas
2. fundamentación jurídica
3. determinación de los efectos potenciales (costos y beneficios).

Características específicas

Como ya se mencionó en la sección 2.4 de este documento, los instrumentos

regulatorios se componen de tres elementos: obligación, forma de
verificación y sanción. Por consiguiente, las características que deben
presentarse en el análisis tienen que describir claramente cada uno de estos
componentes para cada alternativa. A continuación se presenta un ejemplo
con cuatro alternativas, tres de ellas utilizando instrumentos regulatorios y
una más con un instrumento no coercitivo, en este caso, una campaña de
información.

Cuadro 3. Características específicas de las alternativas de política

Nombre de la Obligación Forma de verificación Sanción
alternativa
1.Tarjetas Los vendedores de alimentos en La autoridad sanitaria Clausura y multa
sanitarias la vía pública deberán obtener la comprobará mediante visitas de hasta tres
tarjeta sanitaria para poder vender aleatorias que los vendedores salarios
al público. ambulantes tengan la tarjeta mínimos.
Los solicitantes deberán presentar sanitaria vigente.
estudios de laboratorio que
prueben que no padecen ninguna
enfermedad que puedan transmitir
a sus posibles clientes.
2. Vigilancia del Los vendedores de alimentos en Por medio de inspectores de Multa de hasta
cumplimiento de la vía pública deberán seguir las sanidad que harán rondas por la tres salarios
las normas de obligaciones de higiene que ciudad, la autoridad vigilará de mínimos.
higiene señale el reglamento de sanidad. manera constante que los
vendedores respeten las medidas
de higiene contenidas en la
norma.
3. Atención a Los vendedores de alimentos en La autoridad atenderá toda queja Clausura y multa
quejas de los la vía pública deberán seguir las hecha por algún ciudadano para de hasta 30
ciudadanos obligaciones de higiene que verificar si el vendedor cumple o salarios
señale el reglamento de sanidad no con las medidas de higiene mínimos.
contenidas en la norma.
4. Información La autoridad realizará una campaña para que la población y los vendedores de alimentos
tomen conciencia de los riesgos que existen para la salud por el manejo inadecuado de
los alimentos en la vía pública.

Se sugiere que, cuando la alternativa involucre algún trámite, se realice un

cuadro por separado donde se especifiquen las características que tendrá

23
dicho trámite. El siguiente cuadro ejemplifica la información que debería
llenarse para la alternativa “Tarjeta sanitaria”:

Cuadro 4. Información relativa a los trámites

Alternativa Tarjeta sanitaria
Requisitos Exámenes de laboratorio
Costo (derechos) Gratuito
Vigencia Seis meses
Afirmativa ficta No existe

Fundamentación jurídica

La especificación de los fundamentos jurídicos de los instrumentos

regulatorios que quiera aplicar el municipio es muy importante, ya que no
podrá ejercerse ningún reglamento que sobrepase o contraponga las
facultades y obligaciones expresamente estipuladas para los municipios en la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Constitución Política
del Estado al que pertenecen y las leyes que deriven de éstas (al respecto,
véase el capítulo 1 de la guía “Técnica para la Elaboración de Regulaciones
Municipales” sobre la jerarquía normativa).

El cuadro 5 presenta las categorías que deberían tenerse en cuenta para

corroborar la existencia de fundamentación de las alternativas regulatorias.
En caso de que no existiesen los fundamentos jurídicos, deberá señalarse en
el cuadro para que, en la etapa de evaluación y recomendación, se efectúen
los señalamientos respectivos.

Cuadro 5. Fundamentos jurídicos de las alternativas de política

Alternativa Fundamento Fundamento Fundamento Fundamento
jurídico relativo a jurídico para jurídico relativo a jurídico relativo a
las facultades que elaborar los derechos o las sanciones
tenga el municipio reglamentos o impuestos
con respecto a la presentar (cuando se
materia regulada iniciativas de ley establezca algún
trámite)
Tarjetas sanitarias
Vigilancia del No aplica
cumplimiento de las
normas de higiene
Atención a quejas de No aplica
los ciudadanos
Información No aplica No aplica No aplica

24
Determinación de efectos potenciales (costos y beneficios)

Una de las partes sustanciales del análisis de políticas públicas es clarificar y,

de ser posible, cuantificar, los beneficios y los costos posibles de cada
alternativa. En la sección 2.2 se explicaron qué tipos de beneficios pueden
generar las regulaciones y que tipos de costos suceden inevitablemente al
imponerse. El cuadro 6 presenta una form a para identificar los beneficios
potencialmente factibles y los costos directos, indirectos y de gobierno que
ocurrirían en caso de elegirse cada alternativa.

En principio, los beneficios debieran ser los mismos para cada alternativa,
puesto que se estarían comparando alternativas que atienden el mismo
objetivo; pero puede ser el caso que se comparen alternativas para
diferentes objetivos. Esto pudiera ocurrir en casos donde los recursos sean
escasos y se pretende analizar cuál alternativa es más eficiente.

Respecto a los costos, se sugiere que aunque no se especifiquen los valores

monetarios de éstos, por lo menos se señale de qué tipo son (construcciones,
materiales, exámenes o dictámenes técnicos, recursos humanos, tiempo
ocupado, etc.) y quién o quiénes tendrán que cubrirlos. A continuación se
detallan ciertos recordatorios:

• Los costos directos son los que erogarán los sujetos regulados para
cumplir con las obligaciones impuestas.
• Los costos indirectos son los que tendrán que cubrir (1) los sujetos
regulados por el tiempo que tendrán que esperar para realizar los
trámites y por la pérdida de ganancias causadas por las restricciones
impuestas, y (2) la sociedad (generalmente, clientes de las empresas)
por no tener acceso a los servicios, productos o actividades que fueron
serían limitadas por la regulación
• Los costos de gobierno son aquellos en los que incurre la autoridad
para realizar sus funciones de verificación del cumplimiento de la
norma y de aplicación de sanciones.

25
Cuadro 6. Efectos potenciales de las alternativas de política
Nombre de la Tipo de Tipo de costos directos Tipo de costos Tipo de costos del
alternativa beneficios debidos a las indirectos de los gobierno.
previsibles. obligaciones que deben sujetos regulados
cumplir los sujetos y la sociedad
regulados. ocasionados por
las restricciones
impuestas.
Tarjetas Disminuir los Expendedores de Expendedores de Dirección de
sanitarias riesgos de que la alimentos: exámenes de alimentos: Tiempo Sanidad: 2 doctores
población en laboratorio, utensilios y utilizado para y 1 supervisor para
general padezca adecuaciones a sus realizarse los verificar los
enfermedades puestos para poder exámenes de exámenes de
gastrointestinales cumplir con la norma laboratorio y laboratorio.
realizar el trámite Recursos
ante la autoridad. materiales para
elaborar las tarjetas
Vigilancia delDisminuir los Expendedores de Dirección de
cumplimiento riesgos de que la alimentos: utensilios y sanidad: 10
de las normas población en adecuaciones a sus inspectores de
de higiene general padezca puestos para poder sanidad y 1
enfermedades cumplir con la norma supervisor.
gastrointestinales
Atención a Disminuir los Expendedores de Ciudadanos: Dirección de
quejas de los riesgos de que la alimentos: utensilios y Tiempo y esfuerzo sanidad: 2
ciudadanos población en adecuaciones a sus para realizar sus supervisores.
general padezca puestos para poder quejas
enfermedades cumplir con la norma
gastrointestinales
Información Disminuir los Expendedores de Dirección de
riesgos de que la alimentos: utensilios y Sanidad: 8
población en adecuaciones a sus promotores de
general padezca puestos para manejar salud. Panfletos,
enfermedades higiénicamente sus boletería, difusión
gastrointestinales alimentos en radio.

3.2.2 Evaluación de las alternativas

Una vez concluida la etapa de presentación de alternativas, el siguiente paso
consiste en establecer criterios para seleccionar cual o cuales alternativas son
plausibles y factibles de ser recomendadas. En conformidad con los valores
de política pública señalados en la sección 2.1 y de acuerdo a las
recomendaciones mencionadas en los documentos de mejora regulatoria se
sugiere evaluar las alternativas de acuerdo a los siguientes criterios.

1) Justificación Económica

2) Capacidad Administrativa

3) Fundamentación Legal

4) Viabilidad Política

26
Las alternativas a elegir deben ser plausibles y factibles a partir de uno o
más de los cuatro criterios mencionados en este apartado.

Justificación Económica

La justificación economía está muy relacionado con un análisis de eficiencia,

el cual señala que los beneficios sociales de instrumentar una alternativa de
política pública deben ser mayores a los costos sociales que implica.

Por lo tanto, la elección de la mejor alternativa de política regulatoria debe

contemplar las siguientes cuestiones:

• Que se justifique la intervención del gobierno.

• Que los beneficios de las regulaciones excedan los costos.

• Que no existan alternativas regulatorias que pudieran lograr los objetivos

de la regulación a menor costo.

• Que las regulaciones minimicen el impacto negativo para las empresas,

particularmente las pequeñas y medianas.

• Que no se impongan barreras innecesarias a la competencia o al

comercio, con el fin de perjudicar a los consumidores.

• Que se cuente con los recursos humanos y presupuestales para

asegurar la instrumentación y aplicación de la regulación.

Criterio de eficacia

Aún cuando todas las condiciones establecidas por el imperativo legal hayan
sido satisfechas, las reformas de mejora regulatoria deben contemplar la
viabilidad técnica y operativa.

Otra condicionante en el rubro de lo administrativo radica en la disponibilidad

de recursos económicos para la compra de equipo y capacitación de personal
necesarios para una adecuada implementación de las nuevas medidas
regulatorias.

El segundo punto, el fundamento para medir el progreso de los objetivos, se

refiere a la enunciación de criterios en términos de indicadores. Podemos
tener dos tipos de indicadores: de impacto o de resultado.

27
Previsión de la eficacia

Una alternativa es eficaz cuando cumple cabalmente el objetivo propuesto.

Desde luego, no se podrá evaluar la eficacia de las alternativas de política
sino hasta después haberse instrumentado ésta durante cierto tiempo. La
evaluación de las acciones de política se realiza por medio de indicadores, los
cuales miden ya sea el progreso en cuanto al alcance de los objetivos o el
impacto en beneficios concretos de la población.

Por lo tanto, la eficacia de las alternativas solo puede ser

Cuadro 7. Previsión de la eficacia de las alternativas de política

Nombre de la ¿se puede ¿los sujetos ¿la sanción es ¿la alternativa
alternativa prevenir la regulados no suficiente para logrará que se
existencia de pueden evitar generar un cumpla el
corrupción de fácilmente el espíritu de objetivo de la
funcionarios cumplimiento de cumplimiento de regulación de
públicos en la las obligaciones la norma? forma inmediata,
etapa de de la norma? a mediano plazo,
verificación del o a largo plazo?
cumplimiento de
la norma?
Tarjetas sanitarias
Vigilancia del
cumplimiento de
las normas de
higiene
Atención a quejas
de los ciudadanos
Información No aplica No aplica No aplica

Criterio de legitimidad

Una de las prioridades de la mejora regulatoria, en cuanto a la transparencia

de las regulaciones municipales, consiste precisamente en dirigir la atención
hacia aquellos grupos de interés afectados por la legislación.

Lo anterior es relevante si consideramos, una vez más, que el ambiente

prevaleciente entre coaliciones de intereses compartidos se caracteriza por la
multiplicidad de objetivos en conflicto en materia de regulación, y que este
entorno genera soluciones de conveniencia para un sector de actores.

Se debe tomar en cuenta que una alternativa de política puede ser

desplazada por otra, aún cumpliendo con los requisitos legales,
administrativos o de eficiencia, si existe un apoyo mayoritario
hacia otra opción de política.

28
En este sentido, una pregunta adicional para elegir alternativas de políticas,
es si éstas son factibles desde el punto de vista político. Es decir, si es
posible contar con el apoyo requerido para su implementación. En ocasiones,
la solución propuesta puede no tener una aceptación mayoritaria, por lo cual
se requerirá de negociaciones con las partes en conflicto de tal manera que
se obtengan los consensos necesarios para la puesta en marcha de la política
regulatoria correspondiente.

3.2.3 Recomendación de acciones

Una vez concluida la competencia entre alternativas, se reúnen todas

aquellas soluciones recabadas con el objetivo de crear una lista de
alternativas sobre las cuales converjan la mayor parte de los actores o partes
involucradas en el asunto en cuestión. De esta manera, las alternativas son
evaluadas de manera jerárquica, escogiendo cuestiones prioritarias, definidas
a partir de los objetivos de los actores que las propusieron.

Los criterios de evaluación y comparación entre alternativas de políticas nos

permiten predecir los posibles impactos de una política regulatoria. Esta
comparación se debe efectuar de tal manera que no se pierdan los objetivos
relevantes que se manifestaron para la creación de una política.

Las alternativas a elegir deben ser plausibles y factibles a partir de uno o

más de los cuatro criterios mencionados en el apartado anterior, siempre y
cuando el criterio sea consistente con los objetivos planteados contenidos en
la solución propuesta. Así, se determinan las ventajas y desventajas de una
política en particular.

De la misma manera, es recomendable elaborar una serie de instrucciones

para que la implementación de la política tenga la orientación deseada.

Por lo tanto, la elección de la mejor alternativa de política regulatoria debe

contemplar las siguientes cuestiones:

• Que se justifique la intervención del gobierno.

• Que los beneficios de las regulaciones excedan los costos.

• Que no existan alternativas regulatorias que pudieran lograr los objetivos

de la regulación a menor costo.

• Que las regulaciones minimicen el impacto negativo para las empresas,

particularmente las pequeñas y medianas.

• Que no se impongan barreras innecesarias a la competencia o al

comercio, con el fin de perjudicar a los consumidores.

29
 • Que se cuente con los recursos humanos y presupuestales para
asegurar la instrumentación y aplicación de la regulación.

3.3 Comunicación del Análisis

El analista debe considerar que aquellos actores interesados en la creación
de una política regulatoria varían en cuanto a su nivel de conocimiento
técnico o económico. Sin embargo, se pueden identificar algunas
características que comparten los clientes en general:

a) Desean intervenir en orientar el análisis;

b) Por lo general están ocupados, por lo cual tienen tiempo limitado para
atender los avances del análisis;

c) Están inseguros en utilizar los resultados del análisis, una vez dentro de
la arena de política.

A continuación se abordan algunas recomendaciones para abordar cada uno

de estos puntos.

3.3.1 Estructuración de la Interacción

Los actores relevantes de una política regulatoria, o sea los decisores,
pueden ser incluidos en el análisis al enseñarles un reporte preliminar, de
tal manera que aporten comentarios sobre sus intereses y requerimientos
en cuanto a la política en cuestión, así como la orientación que le quieren
dar al análisis.

También, se les debe presentar reportes subsecuentes en intervalos

regulares; a partir de esto, el analista podrá identificar posibles omisiones
relevantes u otras consideraciones que deben ser tomadas en cuenta.

Es importante, que el reporte preliminar sea dado a conocer en una etapa

temprana del análisis, pero que no sea tan prematura, ya que se puede
incurrir en confusiones o falta de información.

3.3.2 Mantener la atención de los actores relevantes

En ocasiones, la lectura del análisis puede ser una de tantas actividades que
requieren la atención de los actores relevantes. Por ello, la redacción del
análisis debe tomar en cuenta las limitaciones de tiempo y atención de

30
aquellos que deciden sobre cuestiones de política. Se debe facilitar que los
actores relevantes lleven a cabo la mejor decisión, de acuerdo a sus
intereses y restricciones, sobre las alternativas de política disponibles.

Así, el material debe estar ordenado de tal manera que los que llevan a
cabo las decisiones lean el material más importante en primera instancia. Se
aconseja un resumen ejecutivo, que señale las recomendaciones específicas
de los elementos más importantes del análisis, así como una tabla de
contenidos. Se deben destacar las prioridades de la información, utilizando
encabezados que resuman la historia, e incluyendo diagramas, tablas y
gráficos.

3.3.3 Establecer credibilidad

Ya que aquellos que deciden son los que asumen los riesgos políticos de las
recomendaciones de política, es natural que estén inseguros de llevar al pie
de la letra estas últimas.

Existen varias maneras para garantizar la credibilidad en el análisis:

1) Citar todas las fuentes de manera completa y cuidadosa;

2) Respaldar las incertidumbres y ambigüedades en teorías, datos,

hechos y predicciones. Por ningún motivo se debe ocultar el grado de
incertidumbre y ambigüedad:

• es deshonesto desde el punto de vista intelectual,

• el funcionario en cuestión tiene el riesgo de decidir sin el

reconocimiento de que existe información relevante que puede
llegar a afectar el resultado esperado por él; otros actores pueden
contar con dicha información dentro de la arena de política
regulatoria y desplazarlo (se deben revisar siempre las
implicaciones de las recomendaciones hechas);

3) Establecer claramente los objetivos relevantes y explicar por qué son

considerados de esta manera; también se debe explicar por qué se
rechazaron otros objetivos que alguien más consideró relevantes. Esta
explicación es crucial si se recomienda al cliente alterar sus objetivos o
cambiar la ponderación jerárquica de los mismos.

31
4 Bibliografía
• Aguilar Villanueva, Luis F. (1992), “Estudio Introductorio”, en Aguilar
Villanueva, Luis F. (ed.), Antologías de Política Pública: El Estudio de las
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Política Pública: El estudio de las Políticas Públicas. Tomo 1. México, D.F.:
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versión traducida y reducida: “Políticas Públicas, estudios de caso y
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Política Pública: La Hechura de las Políticas. Tomo 2. México, D. F.:
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• Weimar, David & Aidan Vining (1991). Policy Analysis. Concepts and
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32