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EL DESAFÍO DE LA GESTIÓN DE RIESGOS COMO

ESTRATEGIA DE INTERVENCIÓN MULTISECTORIAL
Y PARTICIPATIVA AL SERVICIO DEL DESARROLLO

Preparado por:

JUAN PABLO SARMIENTO PRIETO

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JUAN PABLO SARMIENTO PRIETO

Médico Cirujano de la Universidad del Rosario, con estudios en Manejo de Desastres en Oxford, Gran Bretaña;
Alta Gerencia Pública de la Escuela Superior de Administración Pública, Colombia; Especialización en Educación de
la Universidad de la Sabana, Colombia; Residencia en Nutrición de Tufts University, Estados Unidos y Maestría en
Administración de Proyectos de la Universidad para la Cooperación Internacional UCI,Costa Rica.Ha sido en Colombia,
Jefe de Sanidad de la Defensa Civil, Jefe de Turno del Servicio de Urgencias del Hospital Militar Central, Coordinador
del Programa de Desastres del Ministerio de Salud, Director del Socorro Nacional de la Cruz Roja Colombiana y
profesor de los Programas de la Maestría de Administración en Salud y Seguridad Social de la Facultad de Ciencias
Económicas y Administrativas de la Pontificia Universidad Javeriana. A nivel internacional, se ha desempeñado como
consultor para la Organización Panamericana de la Salud OPS/OMS y miembro del Equipo de Evaluación de Daños
de las Naciones Unidas, UNDAC; en la actualidad es el Gerente Técnico del Programa de Gestión de Riesgos que
International Resources Group implementa para la Oficina de Asistencia para Desastres de la Agencia de los Estados
Unidos para el Desarrollo Internacional, (USAID/OFDA) programa regional para la América Latina y el Caribe.
El desafío de la Gestión de Riesgos 7

CAPÍTULO I
TABLA DE CONTENIDO

El desafío de la Gestión de Riesgos como estrategia de intervención

multisectorial y participativa al servicio del desarrollo

PÁG.
9 PRESENTACIÓN
10 INTRODUCCIÓN
11 ÁMBITO DE LA GESTIÓN DE RIESGOS
11 Áreas y componentes
11 Análisis de Riesgos
12 Reducción del Riesgo
13 Manejo de eventos adversos
14 Recuperación
15 LA GESTIÓN DE RIESGOS Y EL DESARROLLO
18 VISIÓN INTERDISCIPLINARIA
19 LOS GRANDES RETOS DEL CRECIMIENTO DE LA HUMANIDAD
DESDE LA PERSPECTIVA DE LA GESTIÓN DEL RIESGO
20 REFERENCIAS
8
El desafío de la Gestión de Riesgos 9

CAPÍTULO I
El desafío de la Gestión de Riesgos como estrategia de intervención
multisectorial y participativa al servicio del desarrollo1

PRESENTACIÓN El presente documento actúa dentro de las dimensio-

nes de lo compensatorio y de lo prospectivo, rompiendo
Concientes del profundo cambio acaecido en los últimos así una tradición en el tema de la gestión del riesgo de
años en la forma como la sociedad ha encarado el tema desastre y en particular en la reducción del riesgo en
de los riesgos y los desastres pasando de un esquema la región de las Américas, trascendiendo los enfoques
de actuación ante las consecuencias de eventos natura- convencionales del tema. Es tiempo ya para entregar el
les, socio-naturales y antrópicos conocido como manejo relevo a quienes pueden avanzar en la instrumentación
o administración para desastres a un proceso centrado e implementación de lo que hasta ahora ha sido más un
en la anticipación de las consecuencias para identificar ejercicio de conceptualización con prácticas aisladas que
y caracterizar amenazas de distinta índole, determinar han demostrado las bondades de su adopción, como con-
factores asociados a las condiciones de vulnerabilidad, tribución a la sostenibilidad del desarrollo de la región.
creando escenarios probables de riesgo, bajo enfoques
multi-amenaza que permiten entonces diseñar procesos La Oficina de Asistencia para Desastres OFDA, de la De-
de intervención dirigidos a modificar las condiciones pendencia para la Democracia, Conflicto y Asistencia Hu-
de riesgo, enfoque conocido como gestión de riesgo de manitaria DCHA de la Agencia Internacional para el Desa-
desastre. Pero el avance no finalizó allí, esta gestión de rrollo de los Estados Unidos USAID, promovió a través de
riesgo centrada inicialmente en una aproximación “co- su Oficina Regional para la América Latina y el Caribe una
rrectiva” o también llamada “compensatoria”, según la series de Foros en la región para generar un debate sobre
propuesta de Lavell, en la cual la acción se centra en la la Reducción de Riesgos desde la perspectiva de la Ges-
intervención de la vulnerabilidad existente y en aquellos tión Ambiental, el Ordenamiento Territorial, las Finanzas y
casos en donde es posible la actuación sobre las amenazas la Inversión Pública, orientados a los ejes estratégicos que
identificadas. Hoy en día se ha considerado indispensable posibiliten una contribución positiva y efectiva a la sosteni-
sobrepasar este enfoque compensatorio evolucionando bilidad de los procesos de desarrollo de la región.
a un abordaje “prospectivo” de la gestión de riesgos,
encaminado a modificar estructuralmente los patrones Simultáneamente estos foros sirvieron para sentar las
de desarrollo. De esta forma se busca que nuevos asen- bases para la creación y puesta en marcha de “comuni-
tamientos, expansiones de los actuales y en general toda dades de práctica” que se pudieran convertir en un ám-
inversión pública incorpore los elementos de la gestión bito de debate, reflexión, intercambio de experiencias e
de riesgos necesarios para mantener la seguridad y sos- información, así como para proponer pro-activamente la
tenibilidad en estos futuros procesos de desarrollo. generación de líneas de trabajo a futuro.

1 Basado en el documento presentado al Taller de Discusión sobre Gestión Ambiental, Ordenamiento Territorial y Reducción de Riesgos, Buenos Aires,
Noviembre, 2005
 10 El desafío de la Gestión de Riesgos
CAPÍTULO I

Para efectos prácticos se retomó el concepto de comu- en el 1950 A.C., Grecia en el 750 A.C., hasta el Imperio
nidad de práctica acuñado por Seely Brown J & Solomon Romano. Es con la caída de este imperio que se pier-
Gray E: den los registros de prácticas tendientes a manejar el
riesgo, reapareciendo siglos después hacia el año 1000
‘al nivel más simple, una comunidad de práctica D.C. cuando los navegantes italianos y posteriormente
es un grupo pequeño de personas... quiénes han españoles e ingleses lo incluyeron como una práctica co-
trabajado juntos durante tiempo. No son un equi- rriente en el área de comercio y transporte.
po, no son una fuerza de tarea, no son necesa-
riamente un grupo identificado o autorizado….. La necesidad de anticipar y actuar ante posibles efec-
Son pares en la ejecución del “trabajo verdadero”. tos de fenómenos socio-naturales y generados por el
Lo que los sostiene juntos es un sentido común de hombre, fue manejado por siglos bajo un esquema de
propósitos y una necesidad verdadera de saber lo sentido común, del saber tradicional y del ensayo error.
que el otro sabe’ La aplicación del concepto de probabilidad asociado a
fenómenos naturales solo se registra hacia mediados
Estas comunidades en su estadio inicial discutieron sobre del siglo XX.
la identificación y caracterización de metodologías, técni-
cas y herramientas disponibles; exploraron la existencia La llamada gestión de riesgos ha sido una aproximación
de procesos de sistematización y validación de procesos. de reciente aparición, cuyas acciones sistemáticas van
En su deseo por avanzar en este camino se propuso el enfocadas a conocer mejor las variables que intervienen
desarrollo de documentos temáticos que sirvieran de re- para determinar la intensidad y la extensión del impacto
ferencia al interior de las comunidades de práctica, entre de los desastres, conocimiento que se ha trasladado de
comunidades, la academia, las instancias gubernamentales los campos técnicos y científicos a los sociales y políticos,
y la sociedad civil, interesados en aproximarse a la temá- llegando hasta la comunidad. La conciencia acerca de la
tica de gestión de riesgo. El presente documento compila existencia de esas condiciones que favorecen la concre-
tres aproximaciones diferentes pero complementarias ción de eventos adversos y desastres, ha generado la ne-
bajo el título “Tiempo para entregar el relevo, Reduc- cesidad de diseñar e implementar mecanismos que pue-
ción del Riesgo de Desastre desde la perspectiva de dan intervenir las causas, eliminándolas o modificándolas
Gestión Ambiental, Ordenamiento Territorial, Finan- para evitar o atenuar sus efectos.
zas e Inversión Pública”.
La gestión de riesgos permitió la aplicación real de los
Queda aun un camino por recorrer para consolidar y conceptos de escenarios de riesgo, riesgo aceptable y
mantener estas comunidades de práctica, identificando aceptado, cuyas implicaciones han trazado una nueva rea-
actores clave, grupos de interés y futuros candidatos a lidad. Los elementos determinísticos propios de los téc-
formar parte de ellas, definiendo canales de comunica- nicos comienzan a dar paso a lo estocástico, hecho que
ción y procurando un intercambio permanente con otras necesariamente rompe la visión del corto plazo y obliga
comunidades de práctica. a considerar el largo plazo bajo condiciones de diferente
nivel de incertidumbre.

INTRODUCCIÓN La gestión de riesgos debe ser considerada como una

estrategia y no una disciplina, es el resultado de un com-
Durante siglos se ha trabajado con el concepto de ries- portamiento interdisciplinario y multisectorial. La gestión
gos, como lo registra Cardona2 desde los tiempos de la de riesgos no es una actividad privativa de las institucio-
Antigua Babilonia (3200 A.C.), pasando por la Mesopota- nes, si no una actitud y por qué no, un valor o principio
mia un par de siglos después, el Código de Hammurabi de y para la sociedad.

2 Cardona, OD, Estimación Holística del Riesgo Sísmico Utilizando Sistemas Dinámicos Complejos, Barcelona, 2001
El desafío de la Gestión de Riesgos 11

CAPÍTULO I
ÁMBITO DE LA GESTIÓN DE RIESGOS Áreas y componentes

La gestión de riesgos entendida como el conjunto de ele- Análisis de riesgos - Estudio de amenazas y vulnerabi-
mentos, medidas y herramientas dirigidas a intervenir las lidades
condiciones de vulnerabilidad, o a actuar sobre amenazas Reducción y Transferencia de riesgos - Prevención, Miti-
(donde esto sea posible), o ambas, está dirigida a dismi- gación, Financiación y Transferencia de riesgos.
nuir o mitigar los riesgos existentes. La gestión de riesgos Manejo de eventos adversos - Preparación, Alerta y
es una alternativa que surge para romper el círculo vicio- Respuesta.
so en que cayó el manejo de desastres. Recuperación - Rehabilitación, Reconstrucción

Rigurosamente se puede afirmar que la gestión de riesgos Análisis de Riesgos5

es el componente del sistema social constituido por un
proceso eficiente de planificación, organización, dirección El análisis de riesgos pasó de ser una función aislada a
y control dirigido al análisis y la reducción de riesgos, el convertirse en un área esencial de la gestión de riesgos,
manejo de eventos adversos y la recuperación ante los que permite bajo un uso sistemático de la información
ya ocurridos. disponible, determinar la probabilidad de ocurrencia de
ciertos eventos adversos así como la magnitud de sus
Varios autores han llegado a la conclusión de que el ries- posibles consecuencias.
go mismo es el problema fundamental y que el desas-
tre es un problema derivado. Riesgo y los factores de Entre las actividades más relevantes se encuentran:
riesgo se han convertido en los conceptos y nociones
fundamentales en el estudio y la práctica en torno a la • Identificar la naturaleza, extensión, intensidad y mag-
problemática de los desastres. Tal transformación en las nitud de la amenaza.
bases paradigmáticas del problema ha sido acompañada
• Determinar la existencia y grado de vulnerabilidad.
por un creciente énfasis en la relación que los riesgos y
los desastres guardan con los procesos y la planificación • Identificar las medidas y recursos disponibles.
del desarrollo y, en consecuencia, con la problemática • Construir escenarios de riesgo probables.
ambiental y el carácter sostenible (o no) del desarrollo. • Desarrollar un enfoque multi-amenaza.
Riesgos y desastres ya se visualizan con componentes de
• Determinar niveles aceptables de riesgos así como
la problemática del desarrollo y no como condiciones au-
consideraciones costo-beneficio de posibles medi-
tónomas generadas por fuerzas exteriores a la sociedad3.
das dirigidas a evitarlo o reducirlo.
Lo que hasta hace pocos años se conocía como el ciclo • Fijar prioridades en cuanto a tiempos y movimien-
de los desastres, con fases y etapas, dio cabida a un nuevo tos de recursos.
concepto más dinámico y pro-activo denominado ges- • Diseñar sistemas de administración efectivos y apro-
tión de riesgos, compuesto de áreas y componentes piados para implementar y controlar los procesos
que mantienen una relación simbiótica y que no nece- anteriores.
sariamente tienen una secuencia temporal. Se incluye a
continuación apartes de un documento de conceptua- Como se puede deducir de lo expuesto, los insumos ge-
lización sobre gestión de riesgos discutido a nivel de la nerados por el Análisis de Riesgos son fundamentales para
América Latina y el Caribe en diciembre del 20014. todos los demás componentes de la gestión de riesgos.

3 Cardona, O.D., idem.

4 Conferencia Hemisférica sobre Reducción de Riesgos, San José - Costa Rica, Diciembre 2001
5 De donde venimos y hacia donde vamos, una perspectiva de 30 años sobre el tema de desastres en las Américas, Bell, Paul C.; Sarmiento,
Juan Pablo; Olson, Richard S. Draft, August, 2002.
 12 El desafío de la Gestión de Riesgos
CAPÍTULO I

Reducción del riesgo parte integral de este nuevo escenario, de un nuevo pa-
radigma. En la medida en que los esfuerzos que se reali-
Constituye el área más reciente de la gestión de riesgos, cen en esta área puedan ayudar a diferentes sectores a
por ende su conceptualización está aun en evolución. concretar y poner en práctica sus estrategias, se estará
Las actividades que se realizan en esta área están dirigi- contribuyendo a una gestión coherente y consistente
das a eliminar el riesgo o a disminuirlo, en un esfuerzo del riesgo, el manejo de la preparación y la respuesta,
claro y explícito por evitar la ocurrencia de desastres. así como la recuperación, incidiendo positivamente en
Los avances en el área de reducción de riesgos han el desarrollo de la región.
sido importantes pero han estado sujetos a limitacio-
nes. Siempre se han visto como actividades costosas y Dentro de esta área, se pueden distinguir dos compo-
quizás uno de los mayores problemas con que se ha nentes:
enfrentado es la “sectorialidad” (enfoque por compar-
timientos) con que se ha tratado. El riesgo entonces no – Prevención: Conjunto de acciones cuyo objeto
ha sido conceptuado de forma integral sino fragmenta- es impedir o evitar que sucesos naturales, so-
do, de acuerdo con el enfoque de la disciplina particular cio-naturales o generados por la actividad humana,
involucrada en su valoración, situación que ha variado causen eventos adversos; a través, por ejemplo, de
en aspectos epistemológicos y metodológicos. Lamen- evitar la exposición del sujeto a la amenaza. Es difí-
tablemente esta dispersión de esfuerzos no ha facilitado cil lograr medidas que neutralicen completamente
la labor de los tomadores de decisiones, quienes requie- un riesgo, sobre todo si este se origina a partir de
ren una aproximación de carácter integral, transectorial una amenaza de origen natural, tales como huraca-
y multidisciplinaria. nes, terremotos, erupciones volcánicas y tsunamis.
Generalmente las medidas de prevención son alta-
La mayoría de las organizaciones que han realizado tareas mente costosas y poco viables cuando se analizan
en esta área son instituciones educativas o dedicadas a la en el contexto de la realidad existente. Ejemplos
investigación como las universidades, institutos geológi- de medidas de prevención son la reubicación per-
cos e hidrometereológicos, organismos no gubernamen- manente de viviendas, de centros de producción
tales, fundaciones, entre otras, para lo cual han contado o de infraestructura, localizados en zonas de alta
con el apoyo económico de fondos, de financiación y fo- amenaza (deslizamientos, inundaciones, erupciones
mento, de gobiernos amigos y organismos multilaterales volcánicas, etc.). Ahora, no hay lugar a dudas, la pre-
o bilaterales. vención toma su mayor importancia y adquiere el
máximo de aplicación en procesos de futuro desa-
Recientemente se ha incrementado la participación de rrollo. Algunos autores han llamado a esta aproxi-
los bancos multilaterales en esta área. Ellos han recono- mación un enfoque prospectivo del riesgo. Para ilus-
cido el impacto -económico, político, ambiental y social- trarlo podemos mencionar como nuevas áreas de
que generan los desastres en el desarrollo de los países expansión de una ciudad, un cambio en el uso de
de la región y han iniciado un proceso de ajuste para la tierra, constituyen circunstancias en las cuales el
incluir los aspectos de reducción de riesgos dentro de concepto de prevención puede ser incluido como
sus políticas. una variable mas en los criterios para la toma de
decisiones, con claras repercusiones futuras.
Sin embargo, el tema de los desastres se reconoce aho-
ra como un tema más amplio y complejo. Se ha llegado – Mitigación: Resultado de una intervención dirigida
al punto donde la reducción de riesgos no puede ser a reducir riesgos. Se busca implementar acciones
dejada en manos exclusivas de pocos especialistas. Por que disminuyan la magnitud del evento y por ende
lo anterior, se apunta a abordar el tema de una manera disminuir al máximo los daños. Algunas actividades
proactiva e integral. El viejo mito de que la respuesta propias de esta actividad son la construcción de
es la solución ya no es válido y hay que apuntar a la obras de ingeniería para disminuir o atenuar el im-
reducción del riesgo en donde toda la sociedad hace pacto, la elaboración de normas acerca del manejo
El desafío de la Gestión de Riesgos 13

CAPÍTULO I
de los recursos naturales y la confección de códi- planes, programas y proyectos. Hay logros importantes
gos de construcción. Usualmente las acciones de en la definición de guías, protocolos y procedimientos,
mitigación van dirigidas a un riesgo existente por así como en el diseño de ejercicios de simulación y si-
lo cual las acciones serán en cierta medida repara- mulacros. Sin embargo, mientras algunas disciplinas y or-
doras o como recientemente se han denominado ganizaciones han avanzado significativamente, otras han
correctivas o compensatorias. quedado rezagadas.

Paulatinamente se ha ido reconociendo un tercer com- De otra parte, en forma paralela a esta evolución, se de-
ponente Transferencia de Riesgos, compuesto por tecta un incremento y una acumulación de factores de
actividades o instrumentos dirigidos a reducir al míni- vulnerabilidad, situación que está lejos de ser atendida
mo o eliminar las pérdidas económicas generadas por por quienes se enfocan hacia el manejo de los desastres.
un evento. Es conveniente aclarar que los mecanismos A esto se suman las grandes pérdidas que dejan los de-
de transferencia del riesgo no reducen la vulnerabilidad sastres, que han generado la necesidad de crear nuevos
real y son a menudo ineficaces desde la perspectiva del empréstitos para cubrir los procesos de reconstrucción,
costo, razón por la cual, todos los esfuerzos de reducir agravando así la de por si frágil situación financiera de los
la vulnerabilidad de los activos que se cubrirán deben ser países afectados.
tomados antes de transferir el riesgo. Si bien tendemos
a utilizar la denominación genérica “transferencia de ries- El manejo de desastres trabaja mano a mano con la re-
go”, en realidad hay allí contenidas tres aproximaciones ducción de riesgos, de manera que mediante el trabajo
diferentes y complementarias: la retención del riesgo, la en el área de reducción de riesgos se trae a los desastres
transferencia y la financiación. Instrumentos o mecanismos a un punto donde pueda encontrarse con la capacidad de
como los fondos de emergencia/contingencia, el auto- respuesta, disminuyendo así las pérdidas ocasionadas por
aseguro, los seguros disponibles en el mercado, los bonos eventos adversos. No debemos dejar que los desastres
de catástrofe, los empréstitos contingentes y otros más se transformen en catástrofes, sino más bien en simples
hacen parte del arsenal disponible para buscar una pro- emergencias. Al hacer esto, se estará mucho más cerca
tección financiera a nivel individual y colectivo, pasando de compatibilizar sus efectos con las capacidades de res-
por lo público y lo privado. puesta. Siguiendo en esta línea, ante un desastre, cuanto
mejor se haya trabajado en estas dos áreas, (reducción
del riesgo y manejo de desastres) menos pérdidas de vi-
Manejo de eventos adversos das, bienes y servicios habrá, y por tanto menos recursos
tendremos que invertir en la recuperación, restablecien-
Es justamente donde se prevén como enfrentar de la me- do así más prontamente las condiciones de vida de la
jor manera el impacto de los eventos y sus efectos, abar- población afectada.
ca también la ejecución misma de aquellas acciones ne-
cesarias para una oportuna respuesta como evacuación, Esta área de manejo de desastres contempla tres com-
atención de los afectados y reducción de las pérdidas en ponentes:
las propiedades.
– Preparación: Conjunto de medidas y acciones
Una década atrás, la actividades en desastres fueron pre- para reducir al mínimo la pérdida de vidas humanas
dominantemente en esta área. El manejo de desastres y otros daños, organizando oportuna y eficazmen-
ha tenido apoyo político a nivel nacional así como de te la respuesta y la rehabilitación. Se puede ilustrar
diversos organismos internacionales que han permitido a través de actividades como la elaboración de pla-
alcanzar un nivel aceptable de profesionalización por nes para la búsqueda, rescate, socorro y asisten-
parte de los organismos de primera respuesta. La im- cia de víctimas; así como realización de planes de
presionante evolución tecnológica de los últimos años contingencias o de procedimientos según la natu-
ha beneficiado en forma indudable este componente. Se raleza del riesgo y su grado de afectación. Algunos
evidencian avances en el desarrollo e implementación de ejemplos de instrumentos usados en esta actividad
 14 El desafío de la Gestión de Riesgos
CAPÍTULO I

son: inventario de recursos físicos, humanos y fi- primero, tendiente a restablecer en el corto plazo y en
nancieros, monitoreo y vigilancia de fenómenos forma transitoria los servicios básicos indispensables y
peligrosos, capacitación del personal para la aten- el segundo avanza hacia una solución permanente y de
ción de emergencias y determinación de rutas de largo plazo, donde se busca restituir las condiciones nor-
evacuación y zonas de trabajo. males de vida de la comunidad afectada.

En algunos casos se incluye el Alerta como parte Muchas de las críticas recibidas en cuanto al manejo de la
de la preparación mientras en otros casos se le recuperación tienen que ver con ciertas prácticas donde
considera independiente. Se entiende por alerta se reconstruye la infraestructura y los procesos afecta-
el estado declarado con el fin de tomar precau- dos sin considerar la variable riesgo. Esta tendencia “re-
ciones específicas, debido a la probable y cercana construye la vulnerabilidad” creando un nuevo escenario
ocurrencia de un evento adverso. No solo se di- de riesgo. Igualmente se ha señalado la falta de participa-
vulga la inminencia del desastre, sino que se dic- ción ciudadana en los proceso de reconstrucción. Otro
tan acciones que tanto las instituciones como la punto álgido tiene que ver con las entidades que asumen
población deben realizar. Es importante tener en el manejo de la recuperación. Existe una amplia gama de
cuenta que el aviso oportuno mucho depende de experiencias, cuyas opciones difieren notablemente de
la velocidad de evolución del evento, ya que los hay país a país. La gama va desde comisiones ad-hoc que se
de lento desarrollo (tormentas tropicales, sequías, encargan de coordinar esfuerzos con los ministerios en-
etc.), así como de súbita aparición (terremotos, cargados de los sectores (obras públicas, agricultura, ga-
deslizamientos, etc.); por lo que no siempre es po- nadería, hacienda, energía, telecomunicaciones, etc.) hasta
sible establecer estos estados de alerta. Sensores organismos autónomos que se forman a la luz de un de-
remotos, sensores de crecidas, redes de registro sastre para manejar independientemente las labores de
de lluvias, sistemas satelitales, etc. son ejemplos de rehabilitación y reconstrucción6.
instrumentos utilizados en este componente.
A pesar de las diferencias hay claridad en cuanto a las
– Respuesta: Acciones llevadas a cabo ante un necesidades hacia el futuro sobre el diseño de planes
evento adverso y que tienen por objeto salvar vi- integrales de reconstrucción y transformación, que in-
das, reducir el sufrimiento y disminuir pérdidas. En corpore la sociedad civil y el sector privado tanto en las
ella se reacciona inmediatamente para la atención fases de planificación como de ejecución.
oportuna de una población que sufre un severo
cambio en sus patrones de vida, provocado por la Basados en las experiencias recientes se ha promovido el
emergencia. Acciones tales como búsqueda y res- establecimiento y adopción de algunos principios orien-
cate de personas afectadas, asistencia médica, eva- tadores para poner en práctica durante la reconstruc-
luación de los daños, alojamiento temporal y sumi- ción, sin dejar de reconocer que cada situación merece
nistro de alimento y vestido son algunos ejemplos un análisis particular, una verificación de las condiciones
de actividades típicas de la respuesta. existentes, la idiosincrasia, las capacidades y potencialida-
des de la población afectada. Es necesario continuar en la
sistematización de estas experiencias.
Recuperación
Dentro de esta área se identifican claramente dos com-
Finalmente, el área llamada “recuperación”, es aquella en ponentes:
la que se inicia el proceso de restablecimiento de las con-
diciones normales de vida de una comunidad afectada – Rehabilitación: Recuperación, a corto plazo, de
por un evento adverso. Abarca dos grandes aspectos, el los servicios básicos e inicio de la reparación del

6 Segura, N., 1995.

El desafío de la Gestión de Riesgos 15

CAPÍTULO I
daño físico, social y económico. Aquí se inicia la re- LA GESTIÓN DE RIESGOS Y EL DESARROLLO
cuperación gradual de los servicios afectados por
el evento y a la vez, la rehabilitación de la zona da- De las múltiples definiciones de desarrollo se ha escogi-
ñada. El restablecimiento de los servicios se logra a do aquí la empleada dentro del programa de capacitación
través de medidas temporales o provisionales que y asistencia técnica de USAID/OFDA para la América La-
no constituyen necesariamente la reparación defi- tina, “Desarrollo es el aumento acumulativo y durable
nitiva del sistema afectado, sino que solo buscan la de cantidad y calidad de bienes, servicios y recursos
restitución del servicio a corto plazo. de una comunidad, unido a cambios sociales, tendiente
a mejorar la seguridad y la calidad de la vida humana, sin
– Reconstrucción: Proceso de reparación, a media- comprometer los recursos de las generaciones futuras”.
no y largo plazo, del daño físico, social y económico,
a un nivel de desarrollo superior al existente an- Esta definición contiene elementos afines al concepto de
tes del evento. Es justamente en este componente desarrollo sostenible7, “Se entiende por desarrollo sos-
donde se generan las mayores oportunidades para tenible el que conduzca al crecimiento económico, a la
superar el nivel de desarrollo previo al desastre, elevación de la calidad de la vida y al bienestar social, sin
por lo que se manejan medidas a mediano y largo agotar la base de recursos naturales renovables en que
plazo en procura de objetivos tales como: la crea- se sustenta, ni deteriorar el medio ambiente o el derecho
ción de nuevas fuentes de empleo, la reparación de de las generaciones futuras a utilizarlo para la satisfacción
los daños materiales y la incorporación y adopción de sus propias necesidades”. Bajo este enfoque se logra
de medidas de prevención y mitigación. “... satisfacer las necesidades de la generación presente
sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras
La recuperación constituye la ventana de oportunidad para satisfacer sus propias necesidades”8. La utilización
para superar el nivel de desarrollo previo al desastre, e de recursos se hace de manera racional, preservando su
incluir la incorporación y adopción de medidas de pre- existencia y su capacidad de renovación.
vención y mitigación.
No hay duda sobre la relación causa efecto entre los
Como se ha expuesto, existe una estrecha interrelación desastres y el desarrollo social y económico. Los pro-
entre las cuatro áreas -análisis de riesgo, reducción del gramas de desarrollo están comenzando a incluir la va-
riesgo, manejo de desastres y recuperación- y por lo tanto, riable riesgo, - bien para detectar si éstos disminuyen la
la implementación de una de ellas tendrá un efecto en las probabilidad de ocurrencia de un evento o reducen sus
demás y en todo el proceso de desarrollo de una pobla- efectos; bien porque éstos aumenten la probabilidad de
ción. El proceso de desarrollo socioeconómico está íntima ocurrencia del evento o potencien sus efectos adversos.
y recíprocamente ligado a todas las áreas y componentes. Igualmente se incluyen el estudio de los efectos que es-
Lo anterior explica como el desarrollo puede influir deci- tos eventos podrían causar en los propios programas de
sivamente en la gestión de riesgos, creando condiciones desarrollo en curso9.
propicias de intervención en la reducción del riesgo o por
el contrario puede generar condiciones nocivas que llevan Conforme al reconocimiento de la Comisión para los
a mayor vulnerabilidad y por ende incrementan el ries- Asentamientos Humanos de Habitat II en sus sesiones de
go. Por otra parte, el proceso mismo de desarrollo puede mayo de 199510, el “desarrollo sostenible” se debe basar
comprometerse cuando condiciones de riesgo existentes en tres pilares relacionados entre sí: el medio ambiente,
se concretan en situaciones de desastre. la economía y la sociedad.

7 Ley 99 de 1993, Sistema Nacional Ambiental, República de Colombia, 1993.

8 Margarita Marino de Botero, fundadora del Colegio Verde de Villa de Leiva-Colombia. Comunicación personal.
9 Sarmiento, J.P. Mitigación de Riesgos, Gestión Ambiental y Desarrollo Sostenible: una Política Pública, Centro de Estudios Ambientales para el
Desarrollo Regional, Corporación Universitaria Autónoma de Occidente, Octubre - 1996
10 Habitat II, Comisión para los Asentamientos Humanos, mayo de 1995.
 16 El desafío de la Gestión de Riesgos
CAPÍTULO I

Este planteamiento implica que el desarrollo sostenible de desastres de este tipo y para ello es necesario estu-
va mas allá de la protección ambiental, entrando en as- diar los puntos fundamentales de la relación ambiente-
pectos de desarrollo económico, con un carácter equita- desarrollo. Las oportunidades de reducción de riesgos
tivo en cuanto al acceso a las mismas oportunidades por que estudian causas y factores determinantes ambienta-
parte de todos los pueblos, sin comprometer ulterior- les que agravan situaciones de riesgo de origen natural,
mente la capacidad de carga del globo. pueden servir, en muchos casos para reducir los efectos
de eventos destructivos y llevar a cabo una gestión más
La gestión sostenible del medio ambiente puede contri- sostenible del medio ambiente.
buir a reducir el número de los desastres y recíproca-
mente, las medidas para lograr disminuir los efectos de A pesar de lo expuesto, no se debe limitar el análisis a la
los desastres son buenas para el medio ambiente11. asociación desarrollo-ambiente para definir factores de-
terminantes de potenciales circunstancias de desastre. Es
A pesar de los logros obtenidos en la aproximación al conveniente entrar a analizar la otra situación, los efec-
tema, no es mucho el avance en cuanto al ambiente ur- tos en el corto mediano y largo plazo que eventos de
bano. Factores como la ocupación de llanuras aluviales y origen natural o generado por el hombre generan en el
laderas propensas a desprendimientos o movimientos en ambiente, cuyo resultado indudablemente se reflejará en
masa, para construcción de viviendas, frecuentemente de el desarrollo de la comunidad afectada.
baja calidad, son consecuencias de realidades existentes
en muchas ciudades de América Latina, que podrían re- En la discusión sobre el estado de la reducción de ries-
sumirse en: gos llevada a cabo en Manizales, Colombia13 se concluyó
que “La gestión del riesgo es un componente esencial e
• ausencia de planes de desarrollo, integral del Desarrollo Humano Sostenible, en el marco
• falta de políticas de uso de suelos, de una agenda universal que busca incrementar el bien-
• deficiencia en la aplicación de normativas regulato- estar de las mayorías. Aunque este fue el planteamiento
rias sobre construcción, en Cartagena y Yokohama, lamentablemente, existe en la
• problemas de acceso a soluciones de vivienda práctica una segregación conceptual y operativa entre
apropiadas, políticas de desarrollo y de la gestión del riesgo. Para su-
• disociación de las variable vivienda y oportunidad perar esta separación artificial, se debe garantizar que la
de empleo. gestión del riesgo sea reconocida e incorporada como un
elemento esencial de la práctica del desarrollo. El logro
La consecuencia de lo anterior es un claro incremen- de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) sólo
to de la vulnerabilidad, hecho que en situación máxima será posible con una efectiva articulación de la gestión
puede llevar incluso a constituirse en si mismo en una del riesgo con la gestión y la práctica del desarrollo.”
amenaza, una vulnerabilidad y un riesgo.
Un par de meses después durante la reunión de Hyo-
Según Luc Vrolijks y Elina Palm en su publicación Reduc- go14 se menciona: “…Tenemos el convencimiento de que
ción de los desastres, urbanización y medio ambiente,12 los desastres merman notablemente los resultados de
no existe la menor duda de que la degradación del medio las inversiones realizadas en el desarrollo en muy poco
ambiente aumenta la intensidad de los desastres gene- tiempo, y por consiguiente siguen siendo un importante
rados por amenazas de origen natural o socio-natural. obstáculo para el desarrollo sostenible y la erradicación
Una sólida gestión ambiental contribuiría a la reducción de la pobreza. Somos conscientes de que las inversiones

11 Olavi Elo, Desastres y medio ambiente. Stop Disasters. Numero 27.1/1996.

12 Luc Vrolijks y Elina Palm, Reducción de los desastres, urbanización y medio ambiente, DHA Ginebra 1996.
13 Conferencia Interamericana Sobre Reducción Del Riesgo de Los Desastres, Reflexiones y propuestas para mejorar la efectividad de la
gestión, Noviembre 17, 18 y 19, Manizales, Colombia.
14 Informe de la Conferencia Mundial sobre la Reducción de los Desastres Kobe, Hyogo (Japón), 18 a 22 de enero de 2005
El desafío de la Gestión de Riesgos 17

CAPÍTULO I
en el desarrollo que no tienen debidamente en cuenta los riesgo de desastres en las políticas nacionales con arre-
riesgos de desastres pueden aumentar la vulnerabilidad. glo a sus capacidades y a los recursos de que dispongan.
Por tanto, la capacidad para hacer frente a los desastres Coincidimos en que es especialmente necesario fortale-
y reducirlos a fin de hacer posible y fortalecer el desa- cer la capacidad de la comunidad para reducir el riesgo
rrollo sostenible de las naciones es uno de los desafíos de desastres a nivel local, estimando que la adopción de
más importantes con los que se enfrenta la comunidad medidas adecuadas de reducción de desastres a ese ni-
internacional.” vel permite a las comunidades y a las personas reducir
considerablemente su vulnerabilidad a los peligros. Los
En esta misma declaración de Hyogo se hace mención a desastres siguen representando una importante amenaza
otras declaraciones como la que aparece en la Cumbre para la supervivencia, la dignidad, los medios de vida y la
Mundial sobre el Desarrollo Sostenible, celebrada en Jo- seguridad de los pueblos y las comunidades, en particular
hannesburgo en 2002, donde se pide: “La aplicación, con los pobres. Por consiguiente es apremiante incrementar
respecto a la vulnerabilidad a los desastres, la evaluación la capacidad de los países en desarrollo propensos a los
de riesgos y la gestión de desastres, de un enfoque inte- desastres, en particular los países menos adelantados y
grado, inclusivo y que tenga en cuenta peligros múltiples, los pequeños Estados insulares en desarrollo, para redu-
y que abarque las actividades de prevención, mitigación, cir los efectos de los desastres redoblando los esfuerzos
preparación, respuesta y recuperación es esencial para nacionales e intensificando la cooperación bilateral, re-
que el mundo sea más seguro en el siglo XXI”. En el gional e internacional, en particular mediante la asistencia
Marco de Acción de Hyogo para 2005-2015 se hace re- técnica y financiera.”
ferencia al “Aumento de la resiliencia15 de las naciones
y las comunidades ante los desastres, con el resultado Concomitante con el tema de gestión de riesgo y desa-
previsto, sus objetivos estratégicos y prioridades de ac- rrollo aparece la mención a la gobernabilidad, es así como
ción, así como las estrategias de aplicación y las medidas en la reunión de Manizales del 2004 se menciona “Una
de seguimiento conexas, como marco orientador de la gestión efectiva del riesgo requiere de condiciones de
reducción de los desastres en el próximo decenio.” Igual- gobernabilidad que permitan y promuevan la asignación
mente se concluye “….El desarrollo sostenible, la reduc- de responsabilidades y la implementación, obligatoriedad
ción de la pobreza, el buen gobierno y la reducción de los y transparencia de las políticas de gestión de riesgos. En
riesgos de desastre son objetivos que se refuerzan mu- consecuencia es necesaria una amplia participación de-
tuamente”. El primer objetivo dice: “La integración más mocrática de la sociedad civil, representada por sus orga-
efectiva de la consideración de los riesgos de desastre nizaciones legitimadas, desde una perspectiva de empo-
en las políticas, los planes y los programas de desarrollo deramiento social y de gestión descentralizada. Además,
sostenible a todo nivel, con acento especial en la preven- se debe apelar a la participación del sector privado en la
ción y mitigación de los desastres, la preparación para reducción de los riesgos de los desastres mediante la
casos de desastre y la reducción de la vulnerabilidad”. creación de incentivos para fortalecer su responsabilidad
Finalmente se incluye una corresponsabilidad del Estado social y ambiental.”
en la promoción de la gestión de riesgos: “Afirmamos
que incumbe principalmente a los Estados la protección De esta forma es posible evidenciar múltiples declaracio-
de su población y sus bienes en su territorio frente a nes, proclamas, ensayos y diversos tipos de documentos
los peligros y, por consiguiente, es imprescindible que que coinciden en la necesidad de interrelacionar el desa-
concedan un alto grado de prioridad a la reducción del rrollo y la gestión de riesgos.

15 Para las Naciones Unidas resiliencia es la “capacidad de un sistema, comunidad o sociedad potencialmente expuesto a amenazas para adaptarse,
resistiendo o cambiando, con el fin de alcanzar o mantener un nivel aceptable en su funcionamiento y estructura.Viene determinada por el grado
en que el sistema social es capaz de organizarse para incrementar su capacidad de aprender de desastres pasados a fin de protegerse mejor en el
futuro y mejorar las medidas de reducción de los riesgos”.
 18 El desafío de la Gestión de Riesgos
CAPÍTULO I

VISIÓN INTERDISCIPLINARIA rrollar una perspectiva común, mientras conservan

la riqueza y la fuerza de sus respectivas áreas de
La gestión de riesgos aun cuando obedece como se ha conocimiento18.
explicado a un área de reciente formulación ha estado
sujeta ya a algunos cambios y revisiones, usuales en un La complejidad e interdependencia de los tópicos que
tema vivo y en permanente evolución. Es así como de una convergen en la llamada gestión del riesgo exige de un
visión eminentemente uni-amenaza se ha evidenciado la abordaje igualmente complejo. Basta con citar aquellos
conveniencia de migrar a un enfoque multi-amenaza. Esta tópicos más relevantes: desarrollo, desarrollo econó-
mayor complejidad se ve compensada por la integrali- mico, cultura, pobreza, vulnerabilidad, ambiente, riesgos,
dad que se obtiene al abordar diferentes condiciones de resiliencia, urbanización, marginalización, usos del suelo,
riesgo dentro de una misma realidad política, económica política, gobernabilidad, democracia, entre muchos otros.
y social permitiendo así identificar generalidades y par-
ticularidades, áreas comunes y divergentes, grupos de Aun cuando será innegable el liderazgo en el tema de
interés con diferentes necesidades y expectativas. En po- gestión de riesgos que mantendrán disciplinas como las
cas palabras integralidad conlleva a una visión sistémica, ingenierías, geografía, economía y salud pública; se man-
coherencia en las políticas y decisiones y racionalidad en tendrá invariable la contribución de las ciencias como la
el uso de los recursos. geología, vulcanología, meteorología e hidrología. Otras
como la sociología, antropología, las ciencias de la salud
Con todo lo expuesto hasta el momento resulta redun- y las ciencias políticas, entre muchas otras, tendrán un
dante el afirmar la necesidad de abordar esta compleja potencial de contribución enorme en este enfoque in-
temática de gestión de riesgos desde un punto de vista terdisciplinario.
multidisciplinario, interdisciplinario e idealmente, trans-
disciplinario. Al mencionar los enfoques inter y transdisciplinarios
no se puede dejar de lado dos abordajes que marcan
El enfoque multidisciplinario constituye un modo tendencias claras del devenir mundial, el sectorial y el
de abordar un proceso centrado en el tratamiento territorial. En cuanto a lo sectorial, entendido como la
de uno o varios temas desde la perspectiva o el interacción de grupos institucionales reconocidos por su
lente de una disciplina, pero incluyendo contenidos representatividad de áreas del desarrollo económico y
o aportes de otras16. Según Piaget éste constituye social, salud, educación, transportes, vivienda, ambiente,
el nivel inferior de integración. entre otras. En lo territorial se refiere a la organización
políticoadministrativa desde el nivel central hasta las or-
El enfoque interdisciplinario significa que dos ganizaciones de base comunitaria, pasando por estruc-
o más disciplinas o formas de conocimiento se turas intermedias de diferente denominación como re-
combinan o coordinan a nivel conceptual para ver giones, provincias, estados o departamentos, o unidades
sus interrelaciones y/o para explicar un objeto o denominadas indistintamente como locales llámese alcal-
problema17. días, intendencias o parroquias.

El enfoque transdisciplinario significa que no se Lo sectorial y lo territorial interactúan entre sí pudién-

trata de una disciplina sino de un campo del co- dose ilustrar como una matriz de múltiple entrada, pu-
nocimiento. El enfoque transdisciplinario permite diendo obtenerse múltiples resultados. La gestión de
la interacción de diferentes disciplinas para desa- riesgos se integra a la matriz como elemento transversal

16 Adaptado de Quintana, Hilda, Integración Curricular y Globalización, Espacio Logopédico. www.espaciologopedico.com

17 Adaptado de Klein, T. J. (1990). Interdisciplinarity: History, theory, & practice. Detroit: Wayne State University Press, p.196.
18 Lebel, Jean, Salud: Un enfoque ecosistémico, EnFoco - Alfaomega/IDRC 2005 - ISBN 1-55250-174-4
El desafío de la Gestión de Riesgos 19

CAPÍTULO I
presente en prácticamente todas las situaciones, agregan- como en los procesos de rehabilitación y reconstrucción
do un relativo factor de complejidad al conjunto pero posdesastre.
distribuyendo la carga en los componentes del proceso.
Ante la prevalencia de argumentos que plantean que
la reducción de riesgos es excesivamente costosa des-
LOS GRANDES RETOS DEL CRECIMIENTO de una perspectiva del costo-beneficio, es importante
DE LA HUMANIDAD DESDE LA PERSPECTIVA recordar que también existen otros criterios no-eco-
DE LA GESTIÓN DEL RIESGO nómicos para evaluar las medidas de prevención y mi-
tigación. Poblaciones pobres nunca quedarán reivindi-
A pesar de las numerosas iniciativas en el campo de la cadas por el análisis de costo-beneficio desde el punto
gestión de riesgos se observa un incremento inusitado de vista económico. Existen enfoques relevantes desde
de las condiciones de riesgo. La única alternativa posible una perspectiva ética y de los derechos humanos que
consiste en la incorporación del concepto de riesgo en estimulan la solidaridad y la compensación mutua entre
el quehacer de la sociedad. El llamado que un grupo de diferentes sectores de la sociedad. Por lo tanto, la re-
expertos hizo en Manizales19 plasma con firmeza esta ducción de riesgos debe verse como una sabia inversión
situación: y no sólo como un costo.

“Están surgiendo nuevos desafíos para la gestión del ries- La gestión del riesgo es una responsabilidad inherente e
go asociados con los procesos imbricados de globaliza- ineludible del Estado. Tanto el riesgo como el desempe-
ción económica, apertura comercial, migraciones interna- ño de la gestión del riesgo requieren de mecanismos de
cionales y por el desplazamiento de poblaciones debido a seguimiento que permitan observar tendencias, identifi-
conflictos armados y megaproyectos de infraestructura, car logros y buenas prácticas, y denunciar la negligencia,
entre otras causas. El círculo vicioso de la exclusión so- la corrupción y las prácticas que perpetúan condiciones
cial está contribuyendo a aumentar las condiciones de de riesgo.
vulnerabilidad de las poblaciones marginadas, potencian-
do los factores de riesgo en muchos países de la región. Para hacer el seguimiento del riesgo y del desempeño
Las reglas actuales que rigen las relaciones económicas de la gestión del riesgo es necesario desarrollar siste-
internacionales y el nuevo orden económico mundial, de- mas de control cruzado y de rendición de cuentas, a
ben ser examinadas desde la perspectiva política, econó- través de los órganos de control, regulación y veeduría
mica, social y ambiental de la reducción de riesgos. de la transparencia de la gestión pública, así como tam-
bién mediante redes de gobernabilidad que refuercen
Los cambios globales ambientales también están exa- la gestión pública del riesgo a nivel global, nacional y
cerbando amenazas existentes y se están configurando subnacional.”
nuevos escenarios de riesgo en la mayoría de los países.
Estos escenarios de riesgo se derivan de procesos com- Ante la evidencia de las amenazas existentes y de la
plejos de deterioro ambiental, urbanización no planifica- incapacidad para modificar profundamente las vulne-
da y desarrollos tecnológicos sin adecuadas medidas de rabilidades presentes en la sociedad, el concepto de
control. Esta situación exige una gestión prospectiva del resiliencia irá tomando una importancia creciente,
riesgo que privilegie las inversiones responsables en pre- pero para ello deberá ser mejor comprendida e ins-
vención y mitigación, tanto en el contexto del desarrollo trumentada.

19 Conferencia Interamericana Sobre Reducción Del Riesgo de Los Desastres, Reflexiones y propuestas para mejorar la efectividad de la
gestión, Noviembre 17 - 19, 2004. Manizales, Colombia.
 20 El desafío de la Gestión de Riesgos
CAPÍTULO I

El reto está en concebir un verdadero sistema, com- Lo anterior exige la búsqueda de socios estratégicos,
puesto por subsistemas y elementos claves dispuestos una acción permanente de promoción y persistencia
a sistematizar experiencias, evolucionar y optimizar los para alcanzar una consciencia sobre el tema en la so-
mecanismos existentes, basados en criterios de des- ciedad en general y en la clase política en particular,
concentración, descentralización y eficiencia, donde las su inclusión en la agenda pública, la ubicación en la es-
acciones busquen satisfacer las necesidades inmediatas, tructura, la definición de herramientas legales, la asig-
implementando a la vez soluciones de largo plazo que nación de recursos, la participación ciudadana, entre
afiancen la sostenibilidad de los procesos de desarrollo. otros factores.

REFERENCIAS

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