TIPOLOGIA CONTRACTUAL I

CONTRATO DE OBRA PÚBLICA

ESPECIALIZACION CONTRATACION ESTATAL CALI 2017
DEPARTAMENTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO
FACULTAD DE DERECHO
UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA
DOCENTE: JULIAN ANDRES PIMIENTO ECHEVERRY

INTEGRANTES

JIMENA BECERRA GUTIERREZ

LINA AJEJANDRA MORENO REYES
VICTOR LEONARDO TRUJILLO GRANJA

TALLER

1. Con apoyo en la jurisprudencia y los conceptos del Consejo de Estado señale cuál es el
concepto preciso que se le debe dar a la expresión “adición” en el marco de los contratos de
obra pública a precios unitarios.

Sobre este tema el Consejo de Estado se ha pronunciado de la siguiente manera:

“Solamente habrá verdadera “adición” a un contrato cuando se agrega al alcance físico inicial del
contrato algo nuevo, es decir, cuando existe una verdadera ampliación del objeto contractual, y no
cuando solamente se realiza un simple ajuste del valor estimado inicialmente del contrato, en razón a
que el cálculo de cantidades de obra estimada en el momento de celebrar el contrato no fue adecuada”1

De esto se extrae, que la “ADICIÓN” a un contrato de obra pública a precios unitarios, solo aplica
cuando se agrega al alcance físico inicial del contrato algo nuevo, es decir, cuando existe una
verdadera ampliación del objeto contractual al introducir cambios o modificaciones al alcance físico de
las metas pactadas en el objeto del contrato.

Con base en lo anterior, podemos concluir que la ADICIÓN del contrato solo aplica cuando el mayor costo
necesario para ejecutar el mismo, sea causado por la necesidad de ampliar o modificar el objeto, el alcance
o la meta física proyectada originalmente en el contrato, ya sea por el aumento de las cantidades estimadas
inicialmente (que NO sean indispensables para poder cumplir con el objeto pactado en el contrato), o por la
inclusión de actividades, obras o ítems nuevos indispensables para cumplir a cabalidad con la prestación
inicial pactada; situaciones estas que por supuesto modifican la obligación inicial adquirida por el
contratista.

CONSEJO DE ESTADO, SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL, Consejera ponente: SUSANA MONTES DE
ECHEVERRI, Radicación número: 1439, Bogotá D. C., Julio diez y ocho ( 18 ) de dos mil dos ( 2002 )
2. En su concepto, cuál debe ser el criterio preponderante para determinar las condiciones en las
que procede el contrato de obra pública frente a otros contratos como los de suministro,
compraventa y prestación de servicios.

El Artículo 32 de la ley 80 de 1993 define el contrato de obra pública como aquél que celebran las
Entidades Estatales para la construcción, mantenimiento, instalación y en general para la realización de
cualquier otro trabajo material sobre bienes inmuebles.

Con base en esta definición, podemos establecer algunas condiciones que deben ser analizadas por la
entidad para determinar la aplicabilidad del contrato de obra pública, frente a otros contratos como los
de suministro, compraventa y prestación de servicios:

 La necesidad que pretende satisfacer la entidad: Cuando se requiera la construcción de un

bien inmueble, su adecuación, mantenimiento, la instalación y reemplazo de aparatos fijos o
instalaciones que se requieran para el funcionamiento del inmueble.
 Lo accesorio sigue lo principal: Cuando las obras son
accesorias al objeto principal del contrato, y por tanto sean consecuencia o complemento del
mismo, el contrato no podrá considerarse como un contrato de obra.
 Por el costo: Cuando un contrato estatal tenga simultáneamente por objeto la ejecución de
obras y suministros, se tratará de un contrato de obra si el valor de éstas supera el de los
productos a suministrar.
 Obligación de resultado y no de medio: En el contrato de obra, la ejecución de la obra es
responsabilidad del Contratista hasta su terminación, independientemente de la modalidad de
pago acordada.
 El contratista obtiene el resultado convenido con su propia actividad, organización y medios,
asumiendo por lo tanto los riesgos de su actividad.
 Es un contrato de tracto sucesivo: Debido a que su cumplimiento requiere de la ejecución de
diversas actividades de construcción o de ingeniería civil, para poder cumplir con la prestación
debida.
 Finalmente, y considerando este como el criterio preponderante que permitirá determinar la
aplicabilidad del contrato de obra pública, creemos que un contrato será de obra pública,
cuando para su ejecución, sea indispensable desarrollar actividades de construcción o
ingeniería civil, las cuales se distinguen por algunos elementos como: La intensidad, la
permanencia, el grado de intervención en el bien, la afectación del bien, y por último y quizás el
más importante, el alto componente técnico y/o especializado que se requiere para su
ejecución.

3. A la luz de la jurisprudencia reciente explique si el contrato de obra pública por administración

delegada tiene aplicabilidad bajo la Ley 80 de 1993.

El Contrato de Obra pública por administración delegada es una figura ya conocida por las entidades y
la jurisprudencia colombiana, porque estaba definida claramente en el decreto 222 de 1.983 en sus
artículos 90 al 100, los cuales la tipificaban “como una modalidad del contrato de obra pública
asociada a la forma como se remunera al contratista, en la que la obra es ejecutada por cuenta y
riesgo de la entidad contratante, pero a través de un contratista que sólo es delegado o
representante de aquélla, a cambio de unos honorarios previamente pactados”2

Tal vez por esta razón, y por que la ley 80 de 1.993 no regulo la forma de pago en que la administración
debía remunerarle al contratista el precio acordado, y por el contrario le permitió adoptar cualquier
modalidad de ejecución y pago, las entidades estatales continuaron haciendo uso de esta modalidad,
amparadas en el ejercicio de la autonomía de la voluntad que la misma ley 80 les otorgaba.

Sin embargo, el Consejo de Estado en sentencia del 29 de Mayo de 2.013 expediente 27.926, en virtud
de la definición dada al contrato de consultoría en el artículo 32 de la ley 80 de 1.993, donde se
determina que “Son también contratos de consultoría los que tienen por objeto la interventoría,
asesoría, gerencia de obra o de proyectos, dirección, programación y la ejecución de diseños, planos,
anteproyectos y proyectos”; considero que la figura de la administración delegada que el decreto 222
de 1.983 tipificaba como una modalidad del contrato de obra, la ley 80 de 1.993 la ubicaba como una
modalidad del contrato de consultoría, pero bajo la denominación de gerencia de obra, que en la
práctica tiene los mismos efectos, en cuanto se contrata a un gerente o administrador para que dirija la
ejecución de la obra, cobrando un porcentaje fijo o variable como honorarios de gestión y actuando
como mandatario del dueño de la obra.

Es así como en esta sentencia, se concibe al contrato de consultoría en la modalidad de Gerencia de

Obra como:

“……el negocio jurídico en el cual el contratista particular, por cuenta y riesgo de la entidad
estatal contratante, se encarga de dirigir, administrar, es decir gerenciar, la ejecución del objeto
convenido; bajo este sistema la Administración Pública paga el costo real de la obra, más la
retribución al Gerente de Obra por concepto de honorarios. El contratista gerencia, entonces, la
ejecución del objeto convenido por cuenta y riesgo de la entidad que contrata la obra, de suerte
que se convierte en un delegado o representante de aquélla, a cambio de los honorarios que se
acuerda en el contrato ya como una suma fija, o como un porcentaje del presupuesto de la
obra”3

Con base en lo anterior, se puede concluir que a la luz de la jurisprudencia reciente, el contrato de obra
pública por administración delegada, es inaplicable bajo la Ley 80 de 1.993; sin embargo es necesario
anotar, que en el contexto normativo actualmente vigente que establece y consagra el Estatuto de
Contratación Estatal, resulta claro que la Gerencia de Obra en cuanto modalidad del contrato de
consultoría, registra diferencias sustanciales frente al Contrato de obra, tanto por razón del
procedimiento administrativo que según la propia ley debe observarse para la selección del respectivo

CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION CUARTA, Consejera ponente:

CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ, Radicación número: 16605, Bogotá D. C., Septiembre diez y seis (16) de
dos mil diez (2010)
3

CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION TERCERA SUBSECCION A,

Consejero ponente: MAURICIO FAJARDO GOMEZ, Expediente: 27.926, Bogotá D. C., Mayo, veintinueve (29) de dos mil
trece (2013)
contratista, como por su objeto, así como por las prerrogativas y las responsabilidades de las partes,
razón por la cual el legislador deberá regular este tema.

4. Explique el contrato de obra pública a precio global.

El Consejo de Estado en sentencia del 31 de Agosto de 2.011, radicado 18080, se pronunció frente a
este tema de la siguiente manera:

“Los contratos de obra por precio global son aquellos en los que el contratista, a cambio de las
prestaciones a que se compromete, obtiene como remuneración una suma fija siendo el único
responsable de la vinculación de personal, de la elaboración de subcontratos y de la obtención
de materiales, mientras que en el contrato a precios unitarios la forma de pago es por unidades
o cantidades de obra y el valor total corresponde al que resulta de multiplicar las cantidades de
obras ejecutadas por el precio de cada una de ellas comprometiéndose el contratista a realizar
las obras especificadas en el contrato.

Esta distinción resulta fundamental, porque, como lo ha señalado la jurisprudencia, en el

contrato a precio global se incluyen todos los costos directos e indirectos en que incurrirá el
contratista para la ejecución de la obra y, en principio, no origina el reconocimiento de obras
adicionales o mayores cantidades de obra no previstas, …… aunque el contratista tiene el
derecho a reclamar en oportunidad por las falencias atribuibles a la entidad sobre imprevistos
en el proceso de selección o en el contrato, o por hechos que la administración debe conocer,
que desequilibran la ecuación financiera y que están por fuera del control del contratista”4

Con base en lo anterior, podemos concluir que el contrato de obra pública a precio global, es un contrato
que tiene como modalidad de pago un precio global (o fijo) que se determina totalmente desde el inicio del
negocio, señalándose desde ese momento el valor total y final del contrato; por esta razón, en este tipo de
contratos el precio establecido en la cláusula de valor es vinculante, y por lo tanto genera obligaciones
mutuas, pues señala la contraprestación a que tiene derecho el contratista por su trabajo, pero a su vez, lo
obliga a ejecutar la totalidad de la obra por ese precio determinado desde la firma del contrato.

5. En su criterio, ¿con qué mecanismos cuentan los contratistas para obtener el pago del mayor
valor final en un contrato de obra pública a precios unitarios?.

El Consejo de Estado en relación al contrato de obra a precio unitario, ha manifestado lo siguiente:

“Aunque el estatuto contractual vigente dejó a las partes de un contrato estatal la posibilidad de
convenir la forma de pago, la jurisprudencia y la doctrina conservan los términos de la definición
legal transcrita para caracterizar el contrato de obra pública en el que se conviene como forma
de pago el precio unitario; y en el mismo sentido se incorpora en los contratos….

CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION TERCERA (SUBSECCION B),

Consejera ponente: RUTH STELLA CORREA PALACIO, Radicación número: 18080, Bogotá D. C., Agosto, treinta y uno
(31) de dos mil once (2011)
 Se acepta entonces, sin necesidad de definición legal, que el contrato de obra a precio unitario
es aquél en el que el precio del objeto contractual a cargo del contratista, se configura por tres
elementos: una unidad de medida, el estimativo de la cantidad de cada medida y un precio por
cada unidad; siendo claro que lo más probable es que el monto del precio del objeto contractual
sea uno al momento de la celebración del contrato y otro cuando concluya la ejecución” 5

En relación a lo anterior, se debe anotar que en el contrato de obra a precios unitarios el valor es
determinable, por lo cual la cláusula del valor apenas sirve como indicativo de un monto estimado hecho
por las partes, pero no tiene valor vinculante u obligacional, pues el verdadero valor del contrato se
establecerá una vez se ejecute la obra y se concluya su objeto, estableciendo su costo final con base en las
cantidades realmente ejecutadas.

Es claro entonces, que en este tipo de contratos el valor inicial puede ser distinto al valor final, y que
este mayor valor final puede darse por mayores cantidades de obra o por obra adicional, y cada caso
tiene implicaciones jurídicas diferentes, lo que genera entonces mecanismos distintos para su
reconocimiento:

1. Mayor valor final por mayor cantidad de obra ejecutada: En este caso se supone que la
obra o actividad fue contratada, pero que su estimativo inicial se sobrepasó durante la ejecución
del contrato; aquí lo que sucede es que se aumenta la prestación debida, tal vez por una
deficiente estimación inicial de las cantidades de obra requeridas para la ejecución de todo el
objeto descrito en el contrato, sin que ello implique modificación alguna al objeto contractual,
por tal motivo este mayor valor puede ser reconocido mediante acta suscrita por las partes.
2. Mayor valor final por obras adicionales o complementarias: Este caso se da cuando se
requiere la ejecución de obras adicionales que no fueron parte del objeto del contrato, por lo
que se trata entonces de obras nuevas o de ítems no previstos distintos de los contratados,
pero que su ejecución resulta necesaria para el cumplimiento del objeto contractual; en este
caso, el mayor valor se debe legalizar mediante un contrato adicional al principal, que produce
la adición o modificación al objeto del contrato. Si esto no se da, el contratista podrá acudir a la
acción de reparación directa en virtud del principio de enriquecimiento sin justa causa, con el fin
de que le sean reconocidos los sobrecostos causados.

Para efectos de dar respuesta a la pregunta, ubicaremos la expresión “mayor valor final”, en el evento
en que este se genera por la ejecución de mayor cantidad de obra (indispensable para el cumplimiento
del objeto pactado inicialmente); caso en el cual el aumento de las cantidades de obra contratadas, no
comporta una modificación al objeto del contrato, sino una consecuencia de las estipulaciones del
mismo, por lo cual, para su reconocimiento bastara con la autorización del interventor o del funcionario
que en el contrato se haya previsto, el trámite del recurso presupuestal por el valor en que se exceda la
apropiación inicial, y del acuerdo entre las partes, que bien podría ser un acta suscrita por ellos.

Si esto no ocurre y la entidad no reconoce al contratista el mayor valor final de manera directa, este
podrá solicitar el restablecimiento del equilibrio económico al momento de liquidar el contrato o a través
de la acción judicial correspondiente, para que se le reconozcan los sobrecostos causados, si la
conducta por la que se produjo este mayor valor no es imputable a él.
5

CONSEJO DE ESTADO, SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL, Consejero ponente: ENRIQUE JOSE ARBOLEDA
PERDOMO, Radicación número: 1.920, Bogotá D. C., Septiembre, nueve (9) de dos mil ocho (2008)