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PODER JUDICIAL DEL PERU 07/03/2019 16:50:58
CORTE SUPREMA Pag 1 de 1

Sede Palacio de Justicia
*420190222952017040725001211000*
420190222952017040725001211000207
Número de Digitalización
0000037021-2019-ANX-SU-DC
NOTIFICACION N° 22295-2019-SU-DC
EXPEDIENTE 04072-2017-0-5001-SU-DC-01 INSTANCIA TERCERA SALA DE DERECHO CONSTITUCIONAL Y SOCIAL TRANSITORIA
RECURSO APELACION CON EFECTO SUSPENSIVO : 04072-2017 PROCEDENCIA CSJ LIMA
N° PROC. 00455-2015
SALA DE PROC. 1° SALA CIVIL
DEMANDANTE : ASOCIACION DE UNIVERSIDADES DEL PERU - ASUP
DEMANDADO : INTEGRANTES DEL CONSEJO EJECUTIVO DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE EDUCACION SUPERIOR UNIVERSITA
MATERIA : ACCION POPULAR
DESTINATARIO : PROCURADOR PUBLICO DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE EDUCACION SUPERIOR - SUNEDU

(REPRESENTANTE LEGAL DEL DEMANDADO)
DIRECCION : Direcccion Electronica - N° 36595 - / /
Se adjunta Resolucion S/N de fecha 19/05/2017 a Fjs : 60
SE ADJUNTA RES. DE FECHA 19/05/2017 A FS. 60.
7 DE MARZO DE 2019 CARMEN ROSA DIAZ ACEVEDO

SECRETARÍA DE LA TERCERA SALA DE DERECHO
JVALERIO CONSTITUCIONAL Y SOCIAL TRANSITORIA
Corte Suprema de Justicia de la República
Tercera Sala de Derecho Constitucional y Social Transitoria
SENTENCIA
ACCIÓN POPULAR N° 4072 -2017
LIMA
Lima, diecinueve de mayo

del dos mil diecisiete
VISTA: La causa número cuatro mil setenta y dos, guion dos mil diecisiete, Lima; con
la intervención de los señores Jueces Supremos Lama More, Wong Abad, Arias
Lazarte, Yaya Zumaeta y Cartolin Pastor, producida la votación con arreglo a ley, se
emite la siguiente sentencia:
MATERIA DEL RECURSO:

Se trata del recurso1 de apelación interpuesto por la Asociación de Universidades
del Perú (en adelante ‘ASUP’), mediante escrito de fecha doce de enero del dos mil
diecisiete, y del recurso2 de apelación interpuesto por la Procuraduría Pública
Adjunta Especializada en Materia Constitucional, a través del escrito de fecha
dieciséis de enero del dos mil diecisiete, ambos contra la sentencia3 de fecha
veintitrés de agosto de dos mil dieciséis, en los extremos que les causa agravio,
respectivamente. Tal sentencia declaró: 1) Infundada la excepción de
incompetencia propuesta por la Procuraduría Pública Especializada en Materia
Constitucional; 2) la sustracción de la materia respecto a la violación del principio de
publicidad del Decreto Supremo N° 018-2015-MINEDU; 3) fundada en parte la
demanda de acción popular, y se declaró ilegal e inconstitucional únicamente en el
extremo del artículo 6 del Decreto Supremo N°018-20 15-MINEDU, que aprueba el
Reglamento de Infracciones y Sanciones de la Superintendencia Nacional de
Educación Superior Universitaria, publicado con fecha veinte de diciembre del año
dos mil quince (en adelante, el Reglamento); e, 4) infundada en los demás
extremos contenidos en la demanda; sin condena al pago de costos del proceso.
El Procurador Público Adjunto Especializado en Materia Constitucional, en

representación de los integrantes del Consejo Directivo de la Superintendencia
Nacional de Educación Superior -Sunedu4, alega en su recurso de apelación que:
− Debe revocarse el extremo de la sentencia de primera instancia, que declaró

fundada la demanda, para declararse infundada en todos sus extremos, o en su
1
Obrante a fojas 532.
2
3
4
En adelante ‘Sunedu’.
1
SENTENCIA
LIMA
caso improcedente, o nula la sentencia para que se remita a la Sala Contencioso

Administrativa.
− La sentencia apelada ignora de forma manifiesta el precedente vinculante

establecido por la Corte Suprema, en la acción popular recaída en el Expediente
N° 10286-2013, en el que conforme a una adecuada in terpretación del artículo
85° del Código Procesal Constitucional, se establec ió que la competencia de las
Salas Superiores se determina según su especialidad, lo que fue desarrollado en
posteriores pronunciamientos, como en los Expedientes N.os 14680-2014, 2208-
2013 y 3268-2014; de los que se desprende que sí se debe tener en cuenta la
materia regulada de la norma cuestionada.
− La sentencia apelada debe declararse nula, pues incurre en múltiples

vulneraciones del derecho a la debida motivación de las resoluciones judiciales,
al plantear argumentos contradictorios, y omitir pronunciarse sobre diversos
argumentos de la procuraduría.
− La sentencia apelada debe declarar improcedente la demanda, pues no puede

considerarse que la norma impugnada tenga carácter general; en efecto, la
norma tiene por destinatario únicamente a la Sunedu, y el grupo de personas
(naturales o jurídicas) sobre el que surte efectos está plenamente determinado,
universidades públicas o privadas en el territorio nacional.
− La sentencia apelada debe declarar infundada la demanda, pues no se vulnera el

principio de legalidad, dado que las medidas cautelares administrativas sí pueden
expedirse antes de iniciar un procedimiento administrativo, cuando estén en
peligro bienes jurídicos relevantes.
− Las medidas preventivas no vulneran los principios del debido procedimiento

administrativo sancionador, pues tienen un carácter cautelatorio, en el marco del
artículo 146° de la Ley N° 27444, Ley del Procedimi ento Administrativo General,
es decir, no se dirigen a castigar la comisión de un hecho antijurídico, sino a
impedirlo o prevenirlo, en tal sentido, no puede aplicárseles el marco jurídico
propio de los procedimientos sancionadores.
2
SENTENCIA
LIMA
De otro lado, en su recurso de apelación, la ASUP alega sustancialmente que:
− Su recurso impugnatorio está dirigido solo al extremo de la sentencia que declaró

la sustracción de la materia, respecto a la violación del principio de publicidad del
Reglamento, y en cuanto a los efectos que se atribuyen en el considerando
vigésimo primero.
− El Reglamento ha sido objeto de cuestionamiento debido a que no fue

correctamente publicado en el diario oficial “El Peruano”, violando así el principio
de publicidad de las normas. Sin embargo, durante la fase en la que “no se
encontraba publicado” se dictaron actos vulneratorios contra el orden
constitucional, hechos que deben ser debatidos y declarados nulos, por tanto no
puede aplicarse la sustracción de la materia.
− En cuanto al vigésimo primer considerando, donde se precisó que la declaración

de ilegalidad e inconstitucionalidad del artículo 6° del Decreto Supremo N° 018-
2015-MINEDU no tiene efectos retroactivos; se tiene que no puede aceptarse,
con la alegación de no provocar inseguridad jurídica en sede administrativa por
las decisiones que se hubieran adoptado en base al artículo 6° del Reglamento,
debiendo haberse dispuesto que la presente sentencia tenga efectos retroactivos,
conforme a lo dispuesto en el artículo 81° del Códi go Procesal Constitucional, al
haberse declarado fundada la demanda.
ANTECEDENTES:
a) De la demanda5
Con escrito de fecha treinta y uno de diciembre de dos mil quince, la Asociación de
Universidades del Perú - ASUP, interpuso demanda de acción popular contra la
Presidencia del Consejo de Ministros, el Ministerio de Educación y el Consejo
Directivo de la Sunedu. El objeto de esta es que se declare la inconstitucionalidad e
ilegalidad del Decreto Supremo N° 018-2015-MINEDU, que aprueba el Reglamento
de Infracciones y Sanciones de la Sunedu, publicado en el diario oficial “El Peruano”
con fecha veinte de diciembre del dos mil quince. Así también, que se invoque y
recomiende al Poder Ejecutivo, a través del Ministerio de Educación y la Sunedu, que
5
Obrante a fojas 49 del expediente principal.
3
SENTENCIA
LIMA
se abstenga de expedir, publicar y declarar la vigencia de disposiciones que son

abiertamente contrarias a los derechos constitucionales y a los derechos humanos.
La demandante invocó como fundamentos de su demanda que la emisión de dicha
norma incurrió en la vulneración de las disposiciones siguientes:
− Infracción de los artículos 51° y 103° de la Consti tución Política del Perú,
por cuanto, en el presente caso, el contenido del Reglamento, no fue publicado
en el diario oficial “El Peruano”; sino únicamente el decreto supremo que lo
aprueba, pero no la norma en sí que se pretende aplicar. Por tanto, concluye que
dicha norma no existe y no es exigible su cumplimiento.
− Infracción del artículo 118.8 de la Constitución Política de Perú, artículos 8.2

y 11.3 de la Ley N° 29158, Ley Orgánica del Poder E jecutivo, y artículo 21°
de la Ley N° 30220, Ley Universitaria ; alega que el Poder Ejecutivo ha
renunciado a sus competencias constitucionales, al no reglamentar directamente
la Ley Universitaria, confiando ello a un órgano menor, la Sunedu, sin delegación
expresa. Agrega que dicha institución no se encontraba facultada para legislar
sobre medidas preventivas en agravio de las universidades del país, lo que
implica una desnaturalización de la Ley Universitaria.
− Infracción del artículo 9°, 25.1 y 30° de la Conven ción Americana de

Derechos Humanos; artículo 200° y 139.3 de la Const itución Política del
Perú; y artículo 230°, inciso 4, de la Ley N° 27444 , Ley del Procedimiento
Administrativo General, sostiene que el artículo 6° del Reglamento vulnera el
principio de legalidad, por cuanto solo por la Ley Universitaria o una norma con
rango de ley, podía haberse fijado las medidas preventivas que se establecen en
el Reglamento cuestionado. Añade que se trasgrede el principio de tipicidad al
permitir cesar las actividades específicas de las universidades públicas o
privadas con la simple referencia genérica de que “incumplan o excedan en sus
funciones”; y que se infringe el principio del debido proceso, ya que las medidas
preventivas se imponen al margen de un procedimiento administrativo
sancionador. Finalmente, refiere que se afecta el principio de proporcionalidad,
pues las medidas preventivas incluyen hasta el cierre de las actividades propias
de la universidad.
4
SENTENCIA
LIMA
b) Excepción de incompetencia6
El cinco de mayo de dos mil dieciséis el Procurador Público Especializado en Materia
Constitucional dedujo la excepción de incompetencia. Alegó, sobre la base de la
sentencia recaída en el Expediente Nº 10286-2013-LIMA, en que se habría
establecido, con carácter de precedente de obligatorio cumplimiento, que la
competencia de las Salas de la Corte Superior de Justicia de Lima en los procesos de
acción popular, se aplica por razón de la materia. Por ello, en atención a la materia
que contiene el decreto supremo cuestionado, referente al exceso de la potestad
sancionadora del Estado, afirma que la competencia para conocer del caso concreto
corresponde por especialidad a la Sala Contencioso Administrativa y no a la Sala
Civil, ya que esta sería incompetente en función de la materia que regulan las normas
impugnadas.
c) De la contestación7
El cinco de mayo de dos mil dieciséis el Procurador Público Especializado en Materia
Constitucional contestó la demanda.
− Arguyó respecto al cuestionamiento por la forma de todo el decreto supremo

cuestionado, esto es, el relacionado con la falta de publicidad, que el texto del
Reglamento fue publicado en el portal institucional y en el diario oficial “El
Peruano” el nueve de febrero del dos mil dieciséis, por lo cual operó la
sustracción de la materia en dicho extremo.
− Puntualizó que la demanda debe declararse improcedente, dado que la norma

cuestionada no tiene efecto general conforme lo exige el artículo 76º del Código
Procesal Constitucional, al no recaer sus efectos sobre un grupo numeroso de la
colectividad. Refirió que la Corte Suprema estableció que ciertas disposiciones,
entre ellas, los reglamentos de organización que regulan la actividad de una
entidad administrativa, por limitarse únicamente a establecer reglas y
procedimientos vinculantes para el propio ente y para un número muy concreto y
determinado de individuos, no constituyen disposiciones de carácter general que
puedan ser impugnadas en el proceso de acción popular.
6
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SENTENCIA
LIMA
− Precisó que la demanda debe declararse infundada, toda vez que la aplicación
del principio de conservación de la ley y del principio de interpretación conforme
con la Constitución, le brindan al Juez Constitucional el margen de actuación
necesario para que, a partir de la literalidad de la disposición impugnada,
encuentre una interpretación que sea conforme con la Constitución y las leyes.
− Indicó que la Constitución no obliga a que se publique la norma aprobatoria y el

Anexo respectivo al mismo tiempo, puesto que mediante la publicación del
decreto supremo impugnado se inició la vigencia de la parte normativa
correspondiente a la voluntad del Poder Ejecutivo de aprobar un reglamento, y
mediante la publicación posterior del texto del Anexo del decreto supremo, se
inicia la vigencia de la norma o elemento normativo que subyace al texto
enunciativo que lo conforma.
− Afirmó que la norma cuestionada es un reglamento técnico, por ello no requería

ser publicado en el diario oficial; más aún, cuando se debió tener en cuenta lo
dispuesto en el artículo 8º del Decreto Supremo Nº 001-2009-JUS, que establece
que pueden existir excepciones a las publicaciones de las normas en el diario
oficial “El Peruano”, así como el artículo 8º del Decreto Supremo Nº 004-2008-
PCM, que estableció el carácter y valor oficial de la información brindada en el
portal del Estado peruano.
− Alegó que las medidas preventivas no tienen carácter sancionador sino cautelar.
Por ello, estas no se dirigen a castigar la comisión de un hecho antijurídico, sino
a impedirlo o prevenirlo, inclusive en la ausencia de un procedimiento
administrativo sancionador, tal como lo revela la exposición de motivos de la
norma impugnada y la sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el
Expediente Nº 01210-2004-AA/TC. Sostuvo que las medidas preventivas tienen
base legal en el artículo 146º de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento
Administrativo General, siendo su naturaleza propia de las medidas cautelares;
en ese sentido, refiere que resulta impertinente aplicar el marco jurídico de un
procedimiento sancionador a un procedimiento de naturaleza cautelar.
6
SENTENCIA
LIMA
d) De la sentencia8
El veintitrés de agosto del dos mil dieciséis, la Primera Sala Civil de la Corte Superior
de Justicia de Lima emitió la sentencia que resolvió declarar: 1) Infundada la
excepción de incompetencia; 2) la sustracción de la materia respecto a la
violación del principio de publicidad del Decreto Supremo N° 018-2015-MINEDU; 3)
fundada en parte la demanda de acción popular; en consecuencia, declaró ilegal e
inconstitucional únicamente el extremo del artículo 6 del Decreto Supremo N° 018-
2015-MINEDU; y, 4) infundada la demanda, en los demás extremos. En lo
esencial, esta determinó que:
− El artículo 85º del Código Procesal Constitucional no señala la especialidad de la

Sala Superior con competencia para conocer la demanda de acción popular; por
ello, verificando que el decreto supremo cuestionado no tiene carácter regional o
local, se determina que es competencia de la Sala correspondiente de la Corte
Superior de Justicia de Lima. Además, puntualizó que la excepción de
incompetencia es infundada, por cuanto el decreto supremo no es una actuación
de la Administración Pública, dado que el artículo 9º de la Ley Nº 27584, Ley que
Regula el Proceso Contencioso Administrativo, desarrolla la competencia
funcional respecto a las actuaciones impugnables y pretensiones detalladas en la
precitada ley, pretensiones que no constituyen materia de acción popular; más
aún, si el artículo 3º de la acotada ley, ya precisó la exclusividad del proceso
contencioso administrativo, excluyéndolo del mismo a los procesos
constitucionales.
− El Reglamento cuestionado es una norma de carácter general, ya que no es

posible identificar a las personas jurídicas específicas que alcanza su beneficio o
sanción.
− Si bien el contenido del Reglamento no fue publicado conjuntamente con el

Decreto Supremo N° 018-2015-MINEDU, el día nueve de febrero del dos mil
dieciséis, la parte emplazada cumplió con la publicación del mismo, por
consiguiente, ha operado la sustracción de la materia.
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SENTENCIA
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− El artículo 6º del Reglamento estipuló medidas preventivas sin que la Ley

Universitaria lo haya autorizado de forma expresa, por consiguiente contraviene
el artículo 21º de la Ley Nº 30220, así como el artículo 51º y 138º de la
Constitución Política del Perú; y, por ende, contraviene el principio de supremacía
constitucional y legal. Las medidas preventivas constituyen medidas de carácter
sancionador sin procedimiento y no de carácter cautelar.
CONSIDERANDO:
Primero: Recurso de apelación

En atención a lo dispuesto por el artículo 364° del Código Procesal Civil, aplicable
supletoriamente al presente proceso, conviene indicar que el recurso de apelación
tiene por objeto que el órgano jurisdiccional superior examine, a solicitud de parte o
tercero legitimado, la resolución que les produzca agravio, con el propósito de que
sea anulada o revocada, total o parcialmente. En ese entendido, dado que la
sentencia es impugnada por ambas partes en extremos concretos, este Supremo
Tribunal estima necesario precisar que su examen de los extremos impugnados se
ceñirá a las alegaciones expresas invocadas por las recurrentes. Además, dado que
la materia deriva del cuestionamiento al Decreto Supremo Nº 018-2015-MINEDU, que
aprueba el Reglamento de Infracciones y Sanciones de la Sunedu, por considerarse
que esta vulnera derechos que se encuentran protegidos por las normas de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, y la Constitución Política del Perú,
este Supremo Tribunal considera que su pronunciamiento debe tener en
consideración los alcances del marco protector internacional, así como los alcances
de los criterios constitucionales que las sentencias del Tribunal Constitucional
delinearon respecto al deber constitucional irrenunciable de garantizar y supervisar
activamente la calidad de la educación universitaria que derivan de los artículos 16º y
18º de la Constitución Política del Estado9.
9
La sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente Nº 00017-2008-PI/TC, publicada en el
diario oficial “El Peruano” el 28 de junio de 2010, y la recaída en el Expediente Nº 00014-2014-PI/TC, 00016-
2014-PI/TC, 00019-2014-PI/TC y 00007-2015-PI/TC acumulados, en adelante la STC 00014-2014-PI/TC,
publicada en el diario oficial “El Peruano”, separata Procesos Constitucionales, el 14 de noviembre de 2015,
son los instrumentos jurídicos que moldean una regulación de la universidad en general y un adecuado
régimen de supervisión de la calidad de la educación universitaria en particular. De ahí, su trascendencia para
ejercer el control abstracto de las disposiciones cuya inconstitucionalidad e ilegalidad se denuncia.
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SENTENCIA
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Segundo: Sobre la excepción de incompetencia en el proceso de acción

popular
2.1. El Procurador Público Adjunto Especializado en Materia Constitucional, en
representación de los integrantes del Consejo Directivo de la Sunedu, alega
en su recurso de apelación que la sentencia ignora de forma manifiesta el
precedente vinculante establecido por la Corte Suprema, en la acción
popular recaída en el Expediente N° 10286-2013-LIMA , en que a partir de
una interpretación adecuada del artículo 85° del Có digo Procesal
Constitucional se establece que la competencia de las Salas Superiores se
determina según su especialidad.
2.2. La excepción de incompetencia se encuentra contemplada en el inciso 1) del

artículo 446° del Código Procesal Civil, norma de a plicación supletoria. Por
aquel instituto procesal se denuncia vicios en la competencia del Juez,
siendo procedente cuando se interpone una demanda ante un órgano
jurisdiccional incompetente por razón de la materia, la cuantía, el grado, el
turno o el territorio (en el último caso cuando es improrrogable).
2.3. Se debe recordar que la competencia es una institución procesal cuyo objeto
es determinar la capacidad o aptitud del juzgador para ejercer la función
jurisdiccional en determinados conflictos, fijando los límites de la jurisdicción,
siendo la ley la que establece las razones de su determinación. Así, de
acuerdo con el artículo 9° del Código Procesal Civi l, también aplicable
supletoriamente, la competencia por razón de la materia se determina por la
naturaleza de la pretensión y por las disposiciones legales que la regulan.
2.4. En ese contexto, el artículo 85° del Código Proces al Constitucional establece
que:
“La demanda de acción popular es de competencia exclusiva del Poder
Judicial. Son competentes:
1) La Sala correspondiente, por razón de la materia de la Corte Superior
del Distrito Judicial al que pertenece el órgano emisor, cuando la norma
objeto de la acción popular es de carácter regional o local; y
2) La Sala correspondiente de la Corte Superior de Lima, en los demás
casos”.
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SENTENCIA
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2.5. Ahora bien, en la sentencia de fecha doce de mayo del dos mil quince,
recaída en la Acción Popular N° 10286-2013-LIMA , publicada el veintisiete
de julio del dos mil quince, se estableció como reglas que constituyen
precedentes vinculantes las siguientes:
1. La competencia de las Salas Superiores de la Corte Superior de Lima,

en los procesos de acción popular, se aplica por razón de la materia,
conforme a las normas del artículo 85° del Código P rocesal
Constitucional, precisadas en el considerando segundo de la sentencia
bajo análisis.
2. Cuando las Salas Superiores adviertan que la demanda no es de su

competencia, deberán remitir de oficio a la Sala Superior competente.
3. Las reglas del precedente se aplican en forma inmediata al día

siguiente de la publicación a los expedientes en trámite y sobre los
cuales no se haya expedido aún una sentencia.
2.6. Tal sentencia estableció, en su segundo considerando, que:
“2.3. (…) para dilucidar a quién le ha sido atribuida la competencia en los

procesos constitucionales de acción popular, se debe acudir en primer término
a la norma constitucional, esto es, el antes citado artículo 138° que encarga al
Poder Judicial la potestad de administrar justicia y velar por la primacía de la
norma constitucional sobre todas las demás normas del ordenamiento jurídico,
y de las leyes sobre las demás normas de rango inferior; y al inciso 5 del
artículo 200° de la Carta Magna que establece el pr oceso de acción popular
como una garantía constitucional contra los reglamentos, normas
administrativas y resoluciones y decretos de carácter general que infraccionen
la Constitución y la ley.
2.4 (…) en el artículo IV del Título Preliminar del Código Procesal
Constitucional se establece con carácter imperativo, que los procesos
constitucionales son de conocimiento del Poder Judicial y del Tribunal
Constitucional de conformidad con lo dispuesto en la Constitución, en sus
respectivas leyes orgánicas y en el presente código; así dicho código contiene
normas especiales que regulan la competencia en los procesos de acción
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SENTENCIA
LIMA
popular, estas son las contenidas en el artículo 85 del Código Procesal
Constitucional (…).
2.5. En el artículo 85° del Código Procesal Constit ucional encontramos varios
elementos componentes, que derivan en supuestos complejos, resultando
más de una norma de la interpretación del texto y de sus incisos en conjunto,
conteniendo normas-reglas que regulan la competencia en los procesos
constitucionales de acción popular.
Pues si bien, de una primera lectura se podría arribar que la disposición legal
solo establece tres normas en relación al proceso de acción popular (…); sin
embargo, esta interpretación resulta insuficiente exigiendo acudir a otros
métodos que permitan determinar todas las premisas normativas contenidas
en él (…)
− En primer término, encontramos la norma que otorga competencia
exclusiva al Poder Judicial en los procesos de acción popular, norma que en
uno de sus efectos excluye a otros órganos jurisdiccionales diferentes al
referido Poder del Estado.
− En segundo término encontramos la norma que establece la
competencia en primera instancia para conocer los procesos de acción
popular, atribuyéndola a las Salas Superiores Especializadas o Mixtas, pues si
bien el artículo citado no precisa a qué Salas Superiores se refiere, ello se
desprende prima facie de una interpretación sistemática con el artículo 37° de
la Ley Orgánica del Poder Judicial, del cual resulta que las Cortes Superiores
del Perú, a nivel de órganos colegiados de Salas, solo cuenta con Salas
Superiores que gozan de especialidad o son mixtas, de lo que se infiere, que
cuando la norma se refiere a Salas de las Cortes Superiores, indudablemente
se está refiriendo a las Salas Superiores Especializadas o Mixtas (es
pertinente anotar que con el Nuevo Código Procesal Penal, las Cortes
Superiores también cuentan con otros órganos colegiados que no se
denominan Salas, sino Colegiados de Juzgamiento).
− En tercer término y vinculada a la norma anterior, se encuentran las
normas que regulan la competencia de las Salas Especializadas y Mixtas por
razón de la materia, presentándose como normas encadenadas, que en
definición se entiende por encadenamiento de normas cuando el contenido de
una norma es el supuesto de la otra: ‘Suele ocurrir en el Derecho que las
normas se encadenan entre sí, de manera tal que el contenido de una de ellas
pasa a ser luego el supuesto (o la consecuencia) de una segunda, la que no
se entiende sin aquella’ (Rubio página noventa y uno). Así los incisos 1 y 2
del artículo 85° del Código Procesal Constitucional contienen normas
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SENTENCIA
LIMA
encadenadas con un supuesto común, esto es, la competencia por razón
de la materia, de las cuales se desprenden dos normas reglas: a) Cuando la
norma es de carácter regional o local, le corresponde la competencia por
razón de la materia a la Sala Superior Especializada o Mixta del distrito judicial
al que pertenece el órgano emisor, b) en los demás casos diferentes al primer
supuesto, la competencia por razón de la materia es atribuida a la Sala
Superior Especializada de la Corte Superior de Lima (cabe anotar que la Corte
Superior de Lima no cuenta con Salas Mixtas, siendo todas especializadas),
concluyendo que en los procesos de acción popular también se aplica la
competencia por razón de la materia en las Salas Superiores
Especializadas de la Corte Superior de Lima.
2.6. Reafirman las dos reglas de competencia por razón de la materia, la
Exposición de Motivos del Anteproyecto del Código Procesal Constitucional,
de octubre de dos mi tres, y la Exposición de Motivos del Proyecto del Código
Procesal Constitucional, Proyecto de Ley N° 09371, de diciembre de dos mil
tres, coincidiendo en que, el Título VII que contiene las normas específicas al
proceso de acción popular, en el artículo 85° dispo ne la competencia de la
Sala correspondiente por razón de la materia ‘de la Corte Superior del distrito
judicial al que pertenece el órgano emisor en los casos en que las
disposiciones objeto del proceso hayan sido emitidas por entidades de
carácter local o regional, siendo competente la Sala correspondiente de la
Corte Superior de Lima tratándose de disposiciones emitidas por otras
entidades”. (Énfasis agregado)
2.7. Una vez examinada la sentencia aludida, no se advierte de ninguna de sus

consideraciones que esta haya establecido, como precedente vinculante,
que las “Salas Especializadas en lo Contencioso Administrativo” son las que
asumen competencia, por razón de la materia, para conocer de las
demandas de acción popular en que se discuten temas relacionados con el
ejercicio de la “potestad de reglamentar las leyes sin transgredirlas ni
desnaturalizarlas” atribuidas al Presidente de la República, según lo prescrito
por el artículo 118º, numeral 8, de la Constitución Política del Estado.
2.8. El hecho de que leyes especiales, en forma expresa, hayan establecido la

competencia de algunos órganos jurisdiccionales para conocer las
demandas de acción popular en asuntos relacionados con materia laboral y
agraria no modifica tal conclusión. Puesto que esos casos obedecen al
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SENTENCIA
LIMA
carácter especial que la misma ley se encargó de definir en forma expresa y

precisa, conforme a la regla prevista en el artículo 6º del Código Procesal
Civil, que establece que: “La competencia sólo puede ser establecida por la
ley”. De modo que las Salas Laborales de las Cortes Superiores de Justicia
son competentes para conocer de los procesos de acción popular en materia
laboral porque así lo prescribe expresamente el artículo 3º, numeral 1, de la
Ley Nº 29497, Nueva Ley Procesal del Trabajo. Del mismo modo, las Salas
Agrarias conocen, en primera instancia, “las acciones contencioso-
administrativas y popular, en materia agraria”, porque así lo prescribe
expresamente el artículo 43º de la Ley Orgánica del Poder Judicial, cuyo
Texto Único Ordenado se aprobó por Decreto Supremo Nº 017-93-JUS.
2.9. En tales casos, no hay posibilidad alguna de interpretar que la competencia

se define por aplicación de “criterios de interpretación de las normas
jurídicas”, ya que la atribución de la competencia por razón de la materia se
debe establecer “solo” por ley, conforme lo estatuyen los artículos 5º y 6º del
Código Procesal Civil.
2.10. Ahora bien, es oportuno puntualizar que la determinación de la competencia

en los procesos de acción popular se realiza conforme a las reglas previstas
en el artículo 85º del Código Procesal Constitucional. De su texto se advierte
que este regula, precisamente, la competencia “por razón de la materia”. Por
ello, es que el numeral 1) de dicho artículo introduce, en su enunciado, para
fijar la competencia, “la Sala correspondiente, por razón de la materia de la
Corte Superior del Distrito Judicial al que pertenece el órgano emisor,
cuando la norma objeto de la acción popular es de carácter regional o local”.
2.11. Con tal incorporación, dicho enunciado intenta resaltar que la determinación
de la competencia por razón de la materia le corresponde a la Sala
correspondiente, por razón de la materia de la Corte Superior del Distrito
Judicial al que pertenece el órgano emisor. Es decir, lo que busca dicha
disposición es que se identifique cuál es esa “sala correspondiente” en
aquellos procesos de acción popular cuando “la norma objeto de la acción
popular es de carácter regional o local”. Pues, para todos los demás casos,
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SENTENCIA
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ello sería irrelevante, en la medida que la competencia la tendrá la “Sala

correspondiente de la Corte Superior de Lima”.
2.12. A juicio de este Supremo Tribunal, la invocación que se hace respecto a la

“Sala correspondiente” en dicho precepto del Código Procesal Constitucional
no está orientada a distinguir si la competencia para conocer una demanda
de acción popular la asume una Sala Superior con especialidad civil,
comercial o contencioso administrativo por la materia que regulen los
reglamentos, normas administrativas y resoluciones de carácter general,
cualquiera que sea la autoridad de la que emanen. Ello es así porque lo que
dicho precepto busca es identificar qué órgano de la “jurisdicción
constitucional” cumple dicho “rol” en los distintos distritos judiciales que
conforman el Poder Judicial, dado que no en todos estos existe un “órgano
judicial constitucional” y, por ello, es que se asigna dicha facultad al “órgano
judicial civil”, el que por tal situación se convierte así en “juez constitucional”.
2.13. Debe resaltarse que el artículo I del Título Preliminar del Código Procesal
Constitucional es el que expresamente establece que este “(…) regula los
procesos constitucionales de hábeas corpus, amparo, hábeas data,
cumplimiento, inconstitucionalidad, acción popular y los conflictos de
competencia (…)”. Además, debe señalarse que es el artículo IV de su Título
Preliminar el que establece que “Los procesos constitucionales son de
conocimiento del Poder Judicial y del Tribunal Constitucional, de conformidad
con lo dispuesto en la Constitución, en sus respectivas leyes orgánicas y en
el presente Código”.
2.14. Es evidente que la Ley Orgánica del Poder Judicial es la que debe establecer
el régimen de competencias de todos sus órganos jurisdiccionales por razón
de la materia. No obstante ello, en relación con la jurisdicción constitucional,
la estructuración y organización de los órganos especializados que
administran justicia constitucional tienen dos fuentes de regulación. Así, de
un lado, el Código Procesal Constitucional, que tiene por objeto regular todos
los procesos constitucionales urgentes de protección de los derechos de la
libertad y los procesos constitucionales de control abstracto de normas,
incluido el que deriva de demandas de acción popular, cuya competencia es
14
SENTENCIA
LIMA
exclusiva del Poder Judicial, conforme lo estatuye el artículo 200º de la

Constitución Política del Perú, en concordancia con el artículo I del Título
Preliminar del Código Procesal Constitucional. Mientras que, de otro lado, la
“Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo”, cuya finalidad es
regular la acción contencioso administrativa prevista en el artículo 148º de la
Constitución Política del Perú, la misma que tiene por finalidad el control
jurídico por el Poder Judicial de las actuaciones de la administración pública
sujetas al derecho administrativo y la efectiva tutela de los derechos e
intereses de los administrados.
2.15. Como es claro advertir, las finalidades de los jueces llamados a administrar
justicia en esos ámbitos de la “justicia constitucional”, urgente y ordinaria, es
distinta y atiende a la naturaleza del control jurisdiccional que ejercen. Por
esa razón, el artículo 3º de la Ley que regula el Proceso Contencioso
Administrativo, cuyo texto único ordenado se aprobó por Decreto Supremo
Nº 013-2008-JUS, establece que: “Las actuaciones de la administración
pública sólo pueden ser impugnadas en el proceso contencioso
administrativo, salvo los casos en que se pueda recurrir a los procesos
constitucionales”.
2.16. Y, por esa misma razón, es que los artículos 4º, 5º y 11º de la Ley que regula
el Proceso Contencioso Administrativo no atribuye competencia por razón de
la materia a la Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo para
conocer de demandas de acción popular, en las que se efectúa el control
jurisdiccional de la “potestad reglamentaria” del Poder Ejecutivo. Es preciso
indicar que dicho control, que debe ser realizado por el Juez Especializado
en “procesos constitucionales”, es distinto al “control jurídico de las
actuaciones de la administración pública sujetas al derecho administrativo”,
el mismo que es atribuido a la “justicia especializada en lo Contencioso
Administrativo” según lo disponen expresamente los artículos 3º y 11º de la
Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo.
2.17. Es preciso anotar que no está en discusión ni se dilucida aquí aspectos

relacionados con la pertinencia, o no, de establecer si la justicia
constitucional ordinaria constituiría la sede más adecuada, por su
15
SENTENCIA
LIMA
especialización en derecho administrativo, para ejercer también el control de

la potestad reglamentaria atribuida al Poder Ejecutivo. Las disposiciones
normativas antes aludidas son lo suficientemente esclarecedoras de que la
opción legislativa que regula el marco de la justicia constitucional tuvo por
objeto distinguir la atribución de competencias por razón de la materia según
el tipo de control jurisdiccional que se debía efectuar respecto de los actos
administrativos y de los actos reglamentarios.
2.18. Ahora bien, en este orden de ideas y teniendo en cuenta que es la “justicia
constitucional” y no la “justicia contencioso administrativa” la competente
para conocer de las demandas de acción popular, que es competencia
exclusiva del Poder Judicial, lo que conviene establecer, al amparo de lo
dispuesto por el artículo 85º del Código Procesal Constitucional, es la
identificación de esa Sala Superior de la Corte Superior de Lima que cumple
el rol asignado a la “justicia constitucional”, pues se debe descartar
absolutamente que la “Sala especializada en lo Contencioso Administrativo”,
como tal, tenga atribuida tal competencia en atención a todo lo expuesto en
esta resolución.
2.19. En ese sentido, a juicio de este Supremo Tribunal, cuando el artículo 85º del
Código Procesal Constitucional alude en su texto a la “Sala correspondiente”,
lo que trata de establecer es la identificación de la Sala Superior a la cual se
le asignó la “atribución de conocer los procesos constitucionales
regulados en el Código Procesal Constitucional”. A ningún otro órgano
jurisdiccional especializado podría referirse por más que sea una Sala
Superior especializada en materia Comercial o Tributaria o de Mercado
existente en la Corte Superior de Justicia de Lima, ya que las resoluciones
administrativas que crean esos órganos judiciales especializados no le
atribuyen competencia para conocer de demandas de acción popular. Más
aún, si por el contrario, en el caso de los juzgados con subespecialidad
comercial, su propia resolución de creación limita la posibilidad de que
puedan conocer procesos contenciosos administrativos o acciones de
amparo, derivados de las materias indicadas en el artículo 1º de la
Resolución Administrativa Nº 006-2004-SP-CS, de fecha treinta de
septiembre de dos mil cuatro.
16
SENTENCIA
LIMA
2.20. Ese sentido interpretativo que asume este Supremo Tribunal deriva del
hecho de que, al treinta y uno de mayo de dos mil cuatro, fecha en que se
publicó el Código Procesal Constitucional, no existía en la Corte Superior de
Justicia de Lima una “justicia constitucional” especializada como tal a nivel
de Salas Superiores, pues el órgano jurisdiccional que cumplía ese rol o
función era la “Sala Civil” en aplicación de lo dispuesto por las Resoluciones
Administrativas N.os 026-2000-CT-PJ10, 036-2001-CT-PJ11, y modificatorias, y
por la Resolución Nº 006-2002-P-CSJL-PJ, de fecha cuatro de enero de dos
mil dos. Además, tal sentido interpretativo surge también de lo dispuesto en
una norma de similar naturaleza como es el artículo 11º de la Ley que regula
el Proceso Contencioso Administrativo, cuyo Texto Único Ordenado se
aprobó por Decreto Supremo Nº 013-2008-JUS, y modificatorias, en el que
se utiliza el término “Sala Civil correspondiente” para dar a entender que “en
los lugares donde no exista juez o Sala Especializada en lo Contencioso
Administrativo, es competente el Juez en lo Civil o el Juez Mixto en su caso,
o la Sala Civil correspondiente”. De ahí que la alusión “Sala
correspondiente”, enunciada en dicho artículo 85º, deba interpretarse como
aquella que se refiere a la Sala Superior llamada a cumplir el rol de justicia
constitucional y que en gran parte de los diferentes distritos judiciales es la
“Sala Civil” o “Sala Mixta”, a no ser que expresamente se haya identificado
un órgano judicial constitucional especializado para dicho objeto siguiendo
las disposiciones de la Ley Orgánica del Poder Judicial. No hay duda alguna
que en la Corte Superior del Distrito Judicial de Lima ese rol o función de ser
“justicia especializada constitucional” se le asignó al órgano judicial que
conocía de los procesos constitucionales, esto es, al “órgano judicial civil”.
2.21. Por todo lo antes expuesto, es evidente que la competencia para conocer de
las demandas de acción popular, en materias que no sean laboral ni agraria,
según lo dispuesto por el artículo 85º, numeral 2, del Código Procesal
Constitucional, se haya atribuida a la “Sala correspondiente de la Corte
Superior de Lima”, que no es otra que la Sala con competencia atribuida
para conocer de los procesos constitucionales, según lo dispuesto en el
artículo IV del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional. De modo
10
De fecha 26 de diciembre de 2000.
11
De fecha 26 de febrero de 2001.
17
SENTENCIA
LIMA
tal que si en la Corte Superior de Lima tal atribución para conocer de los
procesos constitucionales viene establecida en favor de las Salas Civiles,
según lo dispuesto por Resoluciones Administrativas como la Resolución Nº
006-2002-P-CSJL-PJ, de fecha cuatro de enero de dos mil dos, y
modificatorias, este órgano jurisdiccional es el que tiene asignada la
competencia para conocer de las demandas de acción popular en que se
controla el ejercicio de la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo. Para
tal efecto, no debe confundirse la nominación que lleva la “Sala Civil” con la
función o rol que le cupe cumplir en el ejercicio de su actividad jurisdiccional
como órgano de control jurisdiccional de los “actos reglamentarios” derivados
de la función reglamentaria que cumple el Poder Ejecutivo, ya que no hacerlo
implicaría desconocer la distinción que existe entre “función reglamentaria” y
“función administrativa” dentro del Derecho12.
2.22. Por tal razón, en lo esencial y determinante para la solución de la excepción,

este Supremo Tribunal considera que no se incurrió en vicio causal de
nulidad en la sentencia impugnada ni en interpretación errónea de lo
dispuesto en el artículo 85º, numeral 2, del Código Procesal Constitucional,
al momento de declararse infundada la excepción de incompetencia que
dedujo el Procurador Público en Materia Constitucional. El hecho de haberse
emitido las sentencias recaídas en los procesos de acción popular tramitados
según expedientes: A.P. Nº 2208-2013-LIMA, de fecha doce de mayo de dos
mil quince; y, A.P. Nº 03268-2014-LIMA, de fecha veintiuno de mayo de dos
mil quince, y todas las demás invocadas, no modifican la conclusión asumida
en esta resolución, en la medida que no es posible atribuir competencia para
ejercer control jurisdiccional sobre los “actos reglamentarios del Poder
Ejecutivo” a la Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo que, [en
virtud de lo dispuesto por el artículo 148º de la Constitución Política del Perú
y de los artículos 1º, 3º y 11º de la Ley que regula el Proceso Contencioso
12
En relación con esta diferenciación, vale tener en consideración lo expuesto por el profesor Rebollo Puig: “La
diferenciación [de los Reglamentos] con los actos administrativos no sólo tiene justificación teórica, sino
muchas consecuencias prácticas: el procedimiento para elaborar reglamentos es distinto del procedimiento
para los actos; los reglamentos deben publicarse, los actos normalmente no; los órganos competentes para
aprobar reglamentos son menos que los que pueden dictar actos; todos los actos deben respetar a todos los
reglamentos; tienen distinto régimen de invalidez y de impugnación; etc. En consecuencia, es importante
diferenciarlos (…)”, en: REBOLLO PUIG, Manuel – Diego J. VERA JURADO (Directores), “Derecho
Administrativo”, Tomo I, Conceptos Fundamentales, Fuentes y Organización, 2a. ed., Madrid: Tecnos, 2016, p.
225. En igual sentido, véase: MARTÍN MATEO, Ramón – Juan José DÍEZ SÁNCHEZ, “Manual de Derecho
Administrativo”, 29ª. ed., revisada, ampliada y puesta al día, Navarra: Aranzadi, 2012, p. 111.
18
SENTENCIA
LIMA
Administrativo, cuyo texto único ordenado se aprobó por Decreto Supremo

Nº 013-2008-JUS], sólo tiene competencia para conocer del “control jurídico
de las actuaciones de la administración pública sujetas al derecho
administrativo (…)”.
Tercero: Sobre la sustracción de la materia en cuanto a la pretensión de

declaración de inconstitucionalidad del Reglamento por vulneración del
principio de publicidad de las normas
3.1. En la medida que la Asociación demandante apela la sentencia, en el extremo
que declaró la sustracción de la materia respecto a la violación del principio de
publicidad del Decreto Supremo Nº 018-2015-MINEDU y en cuanto a los
efectos (a futuro de la inconstitucionalidad) que le atribuye la referida
resolución en la consideración vigésimo primera de su ratio decidendi, este
Supremo Tribunal considera que debe examinar los argumentos ofrecidos por
la parte recurrente para invocar su revocatoria.
3.2. Afirma la actora que desde la publicación del decreto supremo en mención, la
aplicación del Reglamento que aprobó fue objeto de cuestionamiento, debido
a que no fue correctamente publicado en el diario oficial “El Peruano”. Sin
embargo, pese a la vulneración de los artículos 51º y 109º de la Constitución
Política del Perú, tal Reglamento se aplicó erróneamente basando su eficacia
en la publicación del Decreto Supremo Nº 018-2015-MINEDU, generando así
efectos.
3.3. Indica que el citado Reglamento, durante su inconstitucional vigencia, sí

impartió efectos. Por ello, la sentencia no puede obviar en su totalidad un
pronunciamiento de fondo, puesto que durante la fase de vigencia en la “que
no se encontraba publicado”, seguía dictando actos vulneratorios contra el
orden constitucional, hechos los cuales merecen ser debatidos y ser
declarados nulos. Por ende, afirma que no puede aplicarse la sustracción de la
materia con respecto a la vulneración alegada.
3.4. Sostiene que la consideración vigésimo primera de la sentencia impugnada

incurrió en error, ya que, con respecto a los efectos dañosos producidos por la
19
SENTENCIA
LIMA
aplicación del Reglamento, la Sala Superior se encontraba facultada de poder

aplicar los efectos retroactivos a la sentencia, según lo dispuesto en el artículo
81º del Código Procesal Constitucional, conforme lo efectuó la Sala de
Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema de Justicia
de la República al emitir la sentencia recaída en el proceso de acción popular
recaído en el Expediente N° 6440-2014.
3.5. Manifiesta que si la sentencia reconoce explícitamente la vulneración de los

derechos constitucionales y supranacionales, en vinculación con la finalidad
de los procesos constitucionales, no puede aceptarse que la resolución
cuestionada no tenga efectos retroactivos; más aún, si durante la supuesta
vigencia del Reglamento, la Superintendencia demandada dictó una serie de
medidas preventivas conforme se advierte de las resoluciones del Consejo
Directivo que nombra.
3.6. Ahora bien, a fin de dar respuesta a las alegaciones invocadas, es preciso
tener en consideración la diferencia que existe entre validez y vigencia de las
normas jurídicas. Sobre dicho tema, el Tribunal Constitucional tiene un criterio
formado y reiterado en establecer la distinción de dichas categorías. Así, en la
sentencia recaída en el Expediente Nº 00017-2005-PI/TC:
“(…)
La diferencia entre validez y vigencia de las normas jurídicas
2. El Tribunal Constitucional ha sostenido en la sentencia recaída en el
Expediente Nº 00014-2003-AI/TC (FJ 15), que el concepto de validez alude a
la relación de compatibilidad entre dos normas de distinto rango. Así, una
norma es válida siempre que haya sido creada conforme al íter procedimental
que regula el proceso de su producción jurídica, es decir, observando las
pautas previstas de competencia y procedimiento que dicho ordenamiento
establece (validez formal), y siempre que no sea incompatible con las
materias, principios y valores expresados en normas jerárquicamente
superiores (validez material).
3. Sin embargo, la validez de una norma no debe confundirse con la cuestión
relativa a su “pertenencia” al sistema normativo. Esta última incluye a las
normas válidas e, incluso, a las inválidas, pues, tratándose de estas últimas,
existe una presunción de validez que subsiste en tanto no se expida un acto
20
SENTENCIA
LIMA
jurisdiccional que la declare inválida. Y es que si bien, por definición, toda

norma válida se considera vigente, no necesariamente toda norma vigente es
una norma válida.
4. Para que una norma jurídica se encuentre vigente, sólo es necesario que haya
sido producida siguiendo los procedimientos mínimos y necesarios previstos
en el ordenamiento jurídico, y que haya sido aprobada por el órgano
competente, en tanto que su validez depende de su coherencia y conformidad
con las normas que regulan el proceso [formal y material] de su producción
jurídica.
5. La vigencia de una norma jurídica depende, prima facie, de que haya sido
aprobada y promulgada por los órganos competentes, y además de que haya
sido publicada conforme lo establece el último extremo del artículo 51º de la
Constitución. Cumplido este procedimiento, se podrá considerar que la norma
es eficaz. De este modo, el efecto práctico de la vigencia de una norma es su
eficacia. “Que una norma sea eficaz quiere decir que es de cumplimiento
exigible, es decir, que debe ser aplicada como un mandato dentro del
Derecho”13.
La publicación de las normas como conditio iuris para su eficacia
6. El Tribunal ya ha establecido en anterior oportunidad14 que, aun cuando la
publicación forma parte de la eficacia integradora del procedimiento legislativo,
la ley tiene la condición de tal (es decir, queda constituida) una vez que ha
sido aprobada y sancionada por el Congreso de la República. En efecto, tal y
como se desprende de una interpretación sistemática del artículo 51º, in fine, y
del artículo 109º de la Constitución, la publicación determina la eficacia,
vigencia y obligatoriedad de la norma, pero no su constitución, pues esta tiene
lugar con la sanción del órgano que ejerce potestades legislativas.
7. Por lo tanto, los cuestionamientos que puedan surgir en torno a la
publicación de una norma no deben resolverse en clave de validez o
invalidez, sino de eficacia o ineficacia. Una ley que no haya sido
publicada, sencillamente es ineficaz, pues no ha cobrado vigencia. Y
sobre aquello que no ha cobrado vigencia, no es posible ejercer un juicio
de validez en un proceso de inconstitucionalidad, pues no será posible
expulsar del ordenamiento jurídico aquello que nunca perteneció a él15”
(Resaltado nuestro).
13
RUBIO CORREA. Marcial. "La vigencia y validez de las normas jurídicas en la jurisprudencia del Tribunal
Constitucional", en: Themis. Revista de Derecho, Nº 51, Lima, p. 9.
14
Expediente Nº 00014-2002-AI/TC, FJ 21.
15
Expediente Nº 00021-2003-AI/TC, FJ 3.
21
SENTENCIA
LIMA
3.7. En la medida que esta última afirmación se realiza en función del requisito de
publicidad de una ley, es preciso indicar que tal afirmación resulta trasladable
a cualquier fuente formal del derecho y, en especial, a aquellas que tienen una
vocación de impersonalidad y abstracción. Ello también ha sido establecido
por el Tribunal Constitucional en el fundamento 27 de la sentencia recaída en
el Expediente Nº 02098-2010-PA/TC al señalar que:
“(…) Si bien dicho precepto constitucional (refiriéndose al artículo 109º de la

Constitución Política del Estado) establece que es la ‘ley’ la que tiene que ser
publicada, el Tribunal Constitucional considera que en dicha frase debe
entenderse, prima facie, a cualquier fuente formal del derecho y, en especial,
aquellas que tienen una vocación de impersonalidad y abstracción. A juicio de
este Colegiado, la publicación de las normas en el diario oficial “El Peruano”
es un requisito esencial de la eficacia de las leyes y de toda norma jurídica, a
tal extremo que una norma no publicada no puede considerarse obligatoria
(ver STC Nº 2050-2002-AA/TC, fundamento 24)”.
3.8. En ese orden de ideas, conviene señalar que la petición de sustracción de la

materia fue planteada por el Procurador Público en Materia Constitucional por
considerar que el texto del “Reglamento” fue publicado en los portales
institucionales del Ministerio de Educación y de la Sunedu, pero también en el
diario oficial “El Peruano” el nueve de febrero de dos mil dieciséis. Por ello,
sostuvo que dicha norma solo habría cobrado vigencia a partir del día
siguiente de tal publicación, conforme lo dispone el artículo 109º de la
Constitución Política del Perú; por lo que carecería de objeto emitir
pronunciamiento sobre la alegada vulneración de la falta de publicación del
texto del “Reglamento”.
3.9. Al respecto, debe señalarse que, con su demanda de acción popular, la actora
expresamente pretende que: se declare inconstitucional en su integridad el
Decreto Supremo Nº 018-2015-MINEDU —que aprueba el Reglamento de
Infracciones y Sanciones de la Superintendencia Nacional de Educación
Superior Universitaria— así como que se disponga su expulsión de nuestro
ordenamiento jurídico, por haber vulnerado, entre otros, el principio de
publicidad de las normas.
22
SENTENCIA
LIMA
3.10. Si ello es así, teniendo en consideración la diferencia que existe entre eficacia
y validez, este Supremo Tribunal considera que la pretensión propuesta, en
cuanto a la pretensión antes aludida por vulneración del principio de publicidad
de las normas, debería desestimarse, toda vez que una norma, como lo sería
el cuerpo normativo que integra el Reglamento cuestionado, al no haber sido
publicado sencillamente es ineficaz, pues no habría cobrado vigencia. De
modo que sobre aquello que no ha cobrado vigencia, no es posible ejercer un
juicio de validez en un proceso de control abstracto de normas, pues no sería
posible expulsar del ordenamiento jurídico aquello que nunca perteneció a él.
3.11. Entendida así la pretensión, la única posibilidad que permite ingresar a emitir
un pronunciamiento sobre todas las demás “causas de pedir” de la “petición”
que invocó la parte demandante es considerar que, con la publicación del
Reglamento efectuada en el diario oficial “El Peruano” el nueve de febrero de
dos mil dieciséis, entró en vigencia dicho Reglamento. Solo así puede
realizarse un juicio de validez de normas en un proceso de control abstracto
de normas como la acción popular o la acción de inconstitucionalidad.
3.12. Por esa razón, este Supremo Tribunal considera que al emitirse la sentencia
impugnada no se incurrió en vicio de nulidad alguno, al momento de
declararse la sustracción de la materia por dicha pretensión, por cuanto, en
razón de la publicación del texto íntegro del Reglamento en el diario oficial “El
Peruano”, se dio cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 51º y 109º de la
Constitución Política del Perú, y con tal hecho se sustrajo la pretensión del
ámbito jurisdiccional conforme a lo dispuesto en el artículo 321º, inciso 1, del
Código Procesal Civil, aplicable supletoriamente al caso.
3.13. Ello quiere decir, que si dicho Reglamento entró en vigencia recién a partir del
día siguiente de su publicación íntegra en el diario oficial “El Peruano”, la
vigencia del mismo y su cumplimiento es exigible y debe ser aplicado como un
mandato dentro del derecho desde que esto ocurre y no antes.
3.14. Es preciso insistir aquí que la no publicación íntegra del Reglamento conforme
a los artículos 51º y 109º de la Constitución Política del Perú no implica su
23
SENTENCIA
LIMA
invalidez, sino únicamente su ineficacia, mientras no se cumpla con la

publicación de la norma en el diario oficial “El Peruano”.
3.15. Por lo antes anotado y porque los hechos suscitados con respecto a esta
única pretensión no se subsumen en el supuesto de hecho previsto en el
artículo 81º del Código Procesal Constitucional, no es posible aplicar la
nulidad a que alude dicha disposición sobre el Reglamento, ya que no es
posible enjuiciar su nulidad si este es ineficaz por no haber sido publicado.
3.16. De otro lado, los argumentos invocados para aplicar dicho artículo 81º en
torno a las demás “causas de pedir” de la pretensión principal serán
analizados al emitir el pronunciamiento respectivo.
3.17. Por todo lo expuesto, este Supremo Tribunal considera que debe confirmar la
recurrida en el extremo que declaró la sustracción de la materia por la
invocada afectación al principio de publicidad de las normas.
Cuarto: Sobre la apelación de la sentencia por aspectos formales

4.1. A través de su recurso de apelación, la Procuraduría Pública en Materia
Constitucional solicita que se revoque la sentencia y se declare nula esta por
considerar que se encuentra deficientemente motivada, pues afirma que no
solo plantea argumentos contradictorios, sino que omite pronunciarse sobre
diversos argumentos planteados por la Procuraduría.
4.2. Así, con respecto a la excepción de incompetencia, afirma que la sentencia

desconoció el precedente vinculante establecido en la sentencia recaída en el
Expediente Nº 10286-2013-LIMA, sobre la excepción de incompetencia de las
Salas Civiles para conocer el caso; además, no se pronunció sobre los
argumentos que invocó sobre dicho punto; lo que constituye un vicio de
motivación aparente. A juicio de este Supremo Tribunal, tal como ya se
estableció al absolver el grado sobre ese extremo de la apelación, la sentencia
impugnada no incurrió en vicio de nulidad alguno, toda vez que, al emitir
pronunciamiento sobre la excepción de incompetencia deducida, en lo
esencial y determinante para resolver la misma, la Sala Civil da cuenta de las
razones mínimas que sustentó su decisión para concluir que la Sala
24
SENTENCIA
LIMA
Especializada en lo Contencioso Administrativo no era competente para

conocer de la demanda de acción popular por razón de la materia. Más aún, si
en ningún extremo de la sentencia invocada se establece con claridad que sea
dicha Sala especializada en lo Contencioso Administrativo la que tenga
atribuida la competencia para conocer de la demanda de acción popular.
4.3. De otro lado, la Procuraduría impugnante denuncia que también se habría

incurrido en defecto de motivación al emitirse pronunciamiento sobre el
análisis de procedibilidad de la demanda, la aplicación de los principios de
legalidad, tipicidad, proporcionalidad, debido procedimiento y la naturaleza
sancionadora de las medidas preventivas. A juicio de este Supremo Tribunal,
las alegaciones que sustentan los defectos de motivación invocados son
genéricos y, más bien, revelan la discrepancia que tiene la impugnante con el
criterio jurisdiccional asumido en la sentencia para decidir cómo es que se
debía interpretar el requisito de la demanda y los principios antes aludidos. Por
ello, dada la generalidad de las alegaciones, las mismas deben desestimarse.
Más aún si, en cuanto a esos extremos, se tendrá oportunidad de examinar la
sentencia desde un aspecto de fondo, al haber planteado su impugnación la
recurrente con ese fin también.
4.4. Finalmente, en el plano formal, la Procuraduría impugnante solicita que se

revoque la sentencia apelada y se declare improcedente la demanda. Afirma
que la sentencia, en su consideración décimo segunda, al señalar que la
norma cuestionada sería una de carácter general, omitió toda consideración
respecto a lo que señaló la Procuraduría en torno a la aplicación de la
jurisprudencia del Tribunal Constitucional, de la Sala Suprema y las Salas
Superiores, las que se inclinan unánimemente por considerar que solo son
normas generales aquellas cuyos efectos recaen directamente sobre la
totalidad de la población o sobre una parte importante de esta y rechazan que
las normas que regulan la actividad administrativa pueden ser de carácter
general.
4.5. Una vez examinada la sentencia, se advierte que esta, sobre los requisitos de
procedencia de la demanda de acción popular previstos en el artículo 76º del
Código Procesal Constitucional, estableció que el decreto supremo que se
25
SENTENCIA
LIMA
cuestiona es una norma (Reglamento) de carácter general, puesto que del

mismo no es posible identificar a las personas jurídicas específicas que
alcanza su beneficio o sanción, puesto que su ámbito de aplicación es amplio,
tanto a las universidades públicas o privadas, nacionales o extranjeras, que
funcionen dentro del territorio, así como cualquier otra persona jurídica que
deba cumplir las normas bajo competencia de la Sunedu.
4.6. A fin de dar respuesta a las alegaciones planteadas, es preciso señalar que:
“Que el artículo 200°, inciso 5, de la Constitución , establece que la acción

popular procede, por infracción de la Constitución y de la ley, contra los
reglamentos, normas administrativas y resoluciones y decretos de carácter
general, cualquiera sea la autoridad de la que emanen.
Que atendiendo a la naturaleza del proceso constitucional de acción popular, en
el que se cuestiona en abstracto la constitucionalidad de una norma infralegal
que atenta contra preceptos constitucionales o legales. La controversia en los
procesos de acción popular pretende ejercer un control concreto de
constitucionalidad del texto contenido un decreto supremo.
Que debe tenerse en consideración que, según el citado artículo 200°, inciso 5,
de la Constitución, y el artículo 76° del Código Pr ocesal Constitucional, las
normas infralegales susceptibles de ser cuestionadas vía acción popular deben
tener carácter general (…)”.
4.7. En ese orden de ideas, conviene puntualizar que, en relación con la exigencia
del requisito del carácter general, se ha producido gran interés en la
identificación de las características jurídicas útiles para diferenciar el
reglamento de otros fenómenos producidos por la propia administración, como
son el acto administrativo y el acto de administración interna. Así, señala
Morón Urbina, que: “Si bien se atribuye tradicionalmente tal capacidad a los
atributos de generalidad y abstracción, contemporáneamente se realza más
como propiedad esencial su carácter ordinamental, esto es, su incorporación
al ordenamiento jurídico previamente existente, modificándolo, innovándolo,
derogándolo o interpretándolo con vocación de permanencia por lo que está
destinado a ser aplicado/repetido continuadamente a las futuras situaciones
jurídicas previstas en su supuesto de hecho, hasta su derogación. Por ello, el
criterio principal para distinguir al reglamento del acto administrativo no debe
26
SENTENCIA
LIMA
buscarse en su generalidad, sino en entender que mientras los actos

administrativos no integran el ordenamiento, son decisiones ordenadas y no
conformantes del ordenamiento producida en el seno del ordenamiento y no
por éste, constituyen un típico acto de aplicación”16.
4.8. En tal sentido, es evidente que el Decreto Supremo Nº 018-2015-MINEDU, al

aprobar en su artículo 1º el “Reglamento de Infracciones y Sanciones de la
Sunedu”, que consta de cuatro títulos, cuarenta y cinco artículos, tres
disposiciones complementarias finales y un anexo denominado “Tipificación de
Infracciones a la Ley Nº 30220, Ley Universitaria”, cuyo texto forma parte
integrante de dicho decreto supremo, cumple con tal carácter de generalidad,
ya que dicho Reglamento se puede identificar porque tiene una dimensión
impersonal, abstracta y general, desde que se dirige a regular, como lo
pregona el artículo 1º del Reglamento mismo, “las medidas preventivas y la
potestad sancionadora que le ha sido atribuida a la Sunedu”, referida a: (i)
procedimiento sancionador, (ii) tipificación de infracciones administrativas, (iii)
criterios de gradualidad, (iv) medidas cautelares y correctivas, y demás
aspectos necesarios para la aplicación de sanciones por parte de la Sunedu
en el ámbito de su competencia y en el ámbito de aplicación que define su
artículo 2º. Es decir, dicho reglamento no solo se dirige a fijar el ámbito de
actuación de las conductas de todos aquellos agentes comprendidos dentro
del ámbito de competencia de la Sunedu, sino que dicho Reglamento también
se dirige a incorporarse en el ordenamiento jurídico, innovándolo con vocación
de permanencia, y destinándolo a ser aplicado continuamente a las
situaciones jurídicas previstas en los supuestos de hecho que regula hasta su
derogación, para posibilitar el cumplimiento del deber constitucional
irrenunciable del Estado de garantizar y supervisar activamente la calidad de
la educación universitaria, conforme lo estableció la sentencia del Tribunal
Constitucional recaída en el Expediente Nº 00017-2008-PI/TC, en sus
fundamentos 162 y siguientes.
16
Al respecto, véase: MORÓN URBINA, Juan Carlos, “Análisis jurisprudencial del Proceso de Acción Popular
en el Perú: Propuestas para mejorar el control jurisdiccional sobre las normas reglamentarias”, Tesis para optar
el grado académico de Magíster en Derecho con mención en Derecho Constitucional, Lima: PUCP, 2013, pp.
75-76.
27
SENTENCIA
LIMA
4.9. Por ello, dicho Reglamento constituye una norma general, pues tiene como
destinatario un sector de la población relacionada directamente con la
prestación del servicio público de la educación universitaria en cuanto a su
calidad. Así, el Reglamento cuestionado cumple con reglamentar un aspecto
de trascendental importancia en el desarrollo de la actividad educativa
vinculada con la calidad de la educación universitaria. Por ende, no nos
encontramos frente a una norma de carácter particular o individual, sino a una
norma que compromete la actividad de agentes que incluso podrán existir en
el futuro o dejarán de existir si incurren en las infracciones que den lugar a
ello.
4.10. Por todo lo anotado, no resulta válido sostener que el Reglamento cuestionado
contenga normas limitadas en sus alcances a destinatarios particulares o
individuales determinados, ya que sus efectos son de carácter general para
todos los agentes inmersos dentro de la actividad relacionada con la
educación universitaria. De modo que la alegación invocada en el recurso
sobre este extremo resulta infundada.
Quinto: Sobre la apelación de la sentencia por aspectos de fondo

A través de su recurso de apelación, la Procuraduría Pública en Materia
Constitucional solicita que se revoque la sentencia apelada y se declare infundada la
demanda respecto al artículo 6º del Reglamento cuestionado sobre la base de una
serie de alegaciones que es preciso esquematizar del modo siguiente:
5.1. Sobre la afectación del principio de jerarquía normativa

5.1.1. A través de su recurso, la Procuraduría alega que en la demanda se señaló
que el Reglamento vulneraba los artículos 51º17 y 118º, numeral 818, de la
Constitución Política del Perú. Indica que la violación de dichos artículos se
manifiesta cuando las normas impugnadas han sido identificadas como
contrarias a algún artículo constitucional o a alguna disposición legal. Por ello,
refiere que debe revocarse la sentencia apelada, ya que, conforme lo
17
Este establece que: “La Constitución prevalece sobre toda norma legal; la ley, sobre las normas de inferior
jerarquía y así, sucesivamente. La publicidad es esencial para la vigencia de toda norma del Estado”.
18
Este prescribe que: “Corresponde al Presidente de la República: (…) Ejercer la potestad de reglamentar las
leyes sin transgredirlas ni desnaturalizarlas; y, dentro de tales límites, dictar decretos y resoluciones.”
28
SENTENCIA
LIMA
desarrolló completa y suficientemente en su apelación, en la expedición de las

normas cuestionadas no hubo vulneración de precepto constitucional alguno.
5.1.2. Ahora bien, la parte actora, en su demanda, para sustentar la violación del
principio de supremacía constitucional y legal, en relación con la atribución del
ejecutivo para reglamentar sus leyes, afirmó que el Poder Ejecutivo renunció
de manera expresa, contra lo previsto dentro de sus competencias
constitucionales y legales, a ejercer su potestad reglamentaria, al no
reglamentar directamente la Ley Nº 30220, Ley Universitaria. Señaló que, por
el contrario, dicha tarea la confió de manera exclusiva a un órgano menor, la
Sunedu, sin delegación expresa; además, señaló que dicho órgano no solo no
tenía delegación expresa, sino que tampoco se encontraba facultado para
legislar sobre medidas preventivas en agravio de las universidades del país,
pues la norma facultativa (Ley Universitaria) no le concedió esta facultad, ya
que esta tiene que ser expresa y literal, no puede presumirse.
5.1.3. Así también, la actora manifestó que la Ley Universitaria fijó las medidas
preventivas a imponer solo en agravio de docentes, en casos específicos, y no
en agravio de las universidades; por ello, señaló que el artículo 90º de la ley
exige la existencia de una imputación en concreto sobre acoso sexual,
terrorismo, tráfico ilícito de drogas y otros contra un docente.
5.1.4. Sobre la base de tales hechos, señaló que la reglamentación de una norma
con rango de ley debe efectuarse dentro de los límites establecidos por la
propia norma a reglamentar, no puede excederse de sus alcances, ni tampoco
puede ser diminuta que finalmente se convierta en inoperativa, ya que ello
implicaría una vulneración del principio de jerarquía normativa y legal que es lo
que ocurrió en el caso al expedirse el Reglamento, dado que por reglamento
no puede modificarse o ampliarse los alcances de la ley.
5.1.5. Al contestar la demanda, la Procuraduría invocó los mismos argumentos que

expuso en su apelación.
5.1.6. La sentencia apelada, en lo esencial, determinó que lo regulado en el artículo

6º del Reglamento, no se encuentra dentro de las funciones estipuladas por la
29
SENTENCIA
LIMA
Sunedu en el capítulo II de la Ley Universitaria; Ley Nº 30220, puesto que esta

solo le confirió funciones para tipificar las infracciones, así como la cuantía y la
graduación de las sanciones, mas no así le delegó funciones para legislar
medidas preventivas; por consiguiente, al no estar legislada en la ley de la
materia que la Sunedu imponga medidas preventivas por incumplimiento a las
universidades, esta en el citado artículo 6º se excedió de sus alcances y
funciones otorgadas por ley, puesto que mediante un Reglamento no se puede
modificar o ampliar los alcances de una ley. Además, estableció que el citado
artículo 6º estipuló medidas preventivas sin que la Ley Universitaria lo haya
autorizado de forma expresa; por ello, determinó que el mismo contravino el
artículo 21º de la Ley Universitaria, así como los artículos 51º y 138º de la
Constitución Política del Perú, ya que el Reglamento legisló una medida no
prevista en la ley.
5.1.7. Ahora bien, a fin de resolver el caso en función de las alegaciones postuladas
en la demanda, dadas las denuncias formuladas en la apelación, este
Supremo Tribunal considera que debe tener en cuenta los criterios delineados
en dos sentencias recaídas en procesos de inconstitucionalidad sobre las
obligaciones del Estado y el deber constitucional irrenunciable de garantizar y
supervisar la calidad de la educación universitaria, ya que en ellas resultan
esclarecedoras el marco en que debe desenvolverse la función de supervisión
de la calidad de la educación que le fue asignada a la Sunedu, conforme a las
exigencias que derivan del artículo 16º de la Constitución Política del Perú.
5.1.8. Así, de un lado, es preciso indicar que, en el proceso de inconstitucionalidad,

se emitió la sentencia recaída en el Expediente Nº 00017-2008-PI/TC19, en
que el Tribunal Constitucional, entre otros, resolvió:
“4. Declarar, de conformidad con los fundamentos jurídicos 208 a 219 supra, la
existencia de un estado de cosas inconstitucional de carácter estructural en el
sistema educativo universitario. Dicho estado solo puede ser reparado en un
sentido mínimo con las decisiones adoptadas en esta sentencia, motivo por el
cual es obligación del Estado adoptar de inmediato —respetando los criterios
expuestos en esta sentencia— las medidas institucionales necesarias
19
Emitida el 15 de junio de 2010 y publicada en el diario oficial “El Peruano” el 20 de junio de 2010.
30
SENTENCIA
LIMA
(legislativas, administrativas, económicas, etc.) para reformar el sistema de la

educación universitaria en el país, de forma tal que quede garantizado el
derecho fundamental de acceso a una educación universitaria de calidad,
reconocido por la Constitución. Entre dichas medidas deberá, obligatoriamente,
disponerse las siguientes:
a) La clausura inmediata y definitiva de toda filial universitaria que no haya
sido ratificada o autorizada regularmente, en su momento, por el CONAFU.
A ellas no alcanza autonomía universitaria alguna por haber sido creadas
al margen del orden jurídico. En ese supuesto, el Estado deberá adoptar
las medidas necesarias para proteger los derechos de los alumnos,
profesores y trabajadores que resulten afectados.
b) La creación de una Superintendencia altamente especializada,
objetivamente imparcial, y supervisada eficientemente por el Estado, que
cuente, entre otras, con las siguientes competencias:
(i) Evaluar a todas las universidades del país, y sus respectivas filiales,
adoptando las medidas necesarias par, cuando sea necesario, elevar
su nivel de calidad educativa.
(ii) Evaluar a todas las universidades y filiales ratificadas o autorizadas
por el CONAFU, adoptando las medidas necesarias par, cuando sea
necesario, elevar su nivel de calidad educativa. Esta evaluación, de
conformidad con el fundamento jurídico 216, supra, deberá incluir a las
filiales universitarias cuyo funcionamiento haya sido autorizado
judicialmente. En caso de que, en un tiempo razonable, estas
entidades no alcancen el grado necesario de calidad educativa,
deberá procederse a su clausura y disolución. En este supuesto, el
Estado deberá adoptar las medidas necesarias para proteger los
derechos de los alumnos, profesores y trabajadores que resulten
afectados.
(…)”.
5.1.9. De otro lado, es oportuno señalar que, en el proceso de inconstitucionalidad

tramitado con el Expediente Nº 00014-2014-PI/TC y acumulados, se emitió la
sentencia en que el Tribunal Constitucional expuso una serie de
consideraciones y criterios relacionados con el sentido y alcances de la Ley Nº
30220, en cuanto a la creación, finalidad, funciones, organización de la
Sunedu, así como el régimen sancionador y su articulación y coordinación del
sistema dirigido a la supervisión de la calidad universitaria.
31
SENTENCIA
LIMA
5.1.10. En tal sentido, dada la alegación de la impugnante de que no se habría

vulnerado el principio de jerarquía normativa, ya que el establecimiento de
medidas preventivas antes de iniciado el procedimiento administrativo
sancionador no contraría ninguna norma constitucional o legal, es preciso
anotar que no se advierte que con la emisión del Reglamento, y con la
incorporación dentro de este del artículo 6º que regula la imposición de
medidas preventivas, se haya vulnerado el principio de jerarquía normativa,
como lo sostuvo la demandante. Ello por cuanto no se aprecia que el Poder
Ejecutivo haya renunciado a su potestad de ejercer de manera expresa su
potestad de reglamentar directamente la Ley Nº 30220. Por el contrario, lo que
se aprecia es que, al emitir el Reglamento, el Presidente de la República, con
refrendo del Ministro de Educación, al regular la tipificación de las infracciones
y sanciones a imponer según lo prescrito en el artículo 21º de la Ley
Universitaria, estableció medidas necesarias y adecuadas que posibiliten
asegurar las situaciones jurídicas que pudieran cautelarse para “proteger los
derechos de los alumnos, profesores y trabajadores que resulten afectados”
por la comisión de conductas infractoras señaladas en el Reglamento o
derivadas del incumplimiento de las obligaciones establecidas expresamente
en la Ley Universitaria, conforme lo estableció dicho artículo 21º.
5.1.11. Debe anotarse que la regulación de medidas preventivas en el Reglamento

tiene justificación no solo por la naturaleza del bien jurídico que se busca
proteger (el servicio público esencial de la calidad en la educación) cautelando
el interés público, sino también porque en virtud de medidas preventivas, se
podrían asegurar situaciones y proteger o cautelar los bienes jurídicos a que
alude esta sentencia, concordante con medidas como las que se dispusieron
en el numeral 4 del fallo de la sentencia recaída en el Expediente Nº 00017-
2008-PI/TC para que el Estado asegure en forma efectiva y cumpla su rol en
la supervisión de la calidad de la educación universitaria. De tal modo que este
tipo de medidas han sido incorporadas como medidas eficientes para
garantizar el interés público por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional
sobre lo cual se volverá más adelante.
5.1.12. De modo que no es válido afirmar que el Poder Ejecutivo haya renunciado a
ejercer su potestad reglamentaria. Tampoco es válido afirmar que tal potestad
32
SENTENCIA
LIMA
se confió a un órgano menor como la Sunedu, sin delegación expresa, ya que,

como se aprecia del propio Decreto Supremo Nº 018-2015-MINEDU, el órgano
que aprobó el Reglamento es el que estableció el último párrafo del artículo
21º de la Ley Universitaria, esto es, el Presidente de la República con refrendo
del Ministerio de Educación. De modo que si el Reglamento no fue emitido
por la Sunedu, sino por el órgano con delegación expresa para definir la
tipificación de las conductas infractores, no se advierte que con ello se haya
vulnerado el principio de jerarquía normativa.
5.1.13. De otro lado, este Supremo Tribunal tampoco advierte que se haya vulnerado
el principio de jerarquía normativa porque el órgano que emitió el Reglamento
no se encontraba facultado para legislar sobre medidas preventivas en forma
expresa y literal. Es evidente que tal alegación resulta infundada toda vez que,
tal como lo señaló también el Tribunal Constitucional en el fundamento 180 de
la sentencia recaída en el Expediente Nº 00014-2014-PI/TC y acumulados, “no
resulta inconstitucional que se derive al reglamento la tipificación de las
infracciones, en tanto se ha fijado en la ley las conductas sancionables y la
escala y los tipos de sanción”.
5.1.14. Debe puntualizarse que la potestad de reglamentar infracciones y sanciones

no solo implica la facultad que se atribuye a una entidad para establecer esas
infracciones administrativas y las consecuentes sanciones que puedan
imponerse a los administrados, sino también para diseñar el procedimiento
sancionador aplicable a tal fin, así como la estructura y garantías previstas
para el procedimiento administrativo sancionador y su efectividad, que incluye
la adopción de medidas de carácter provisional que aseguren la eficacia de los
objetivos que se pretenden garantizar en cada supuesto concreto; por ende, a
juicio de este Supremo Tribunal no se vulneró el principio de jerarquía
normativa ya que la delegación expresamente efectuada por el artículo 21º de
la Ley Universitaria incluyó la posibilidad de diseñar medidas efectivas en el
Reglamento de Infracciones y Sanciones que posibiliten el cumplimiento de
medidas necesarias para “proteger los derechos de los alumnos, profesores y
trabajadores que resulten afectados”. Y es que, como señala el Tribunal
Constitucional en el fundamento 181 de la sentencia recaída en el Expediente
Nº 00014-2014-PI/TC y acumulados, “si se regula una actividad con miras a
33
SENTENCIA
LIMA
garantizar la calidad del servicio público, resulta necesario dotar al organismo

supervisor de las herramientas necesarias para corregir las infracciones que
se adviertan en su ámbito específico”.
5.1.15. A juicio de este Supremo Tribunal, el hecho de que el artículo 90º de la Ley
Universitaria regule algunas de las situaciones jurídicas en que es posible
dictar medidas preventivas, por su naturaleza “extraordinaria”20, no constituye
un elemento limitador para que, en el Reglamento, el órgano competente para
ejercer su potestad reglamentaria se vea impedido de incorporar otras
situaciones que pueda proteger de conformidad con el artículo 236º de la Ley
Nº 27444, incluso antes de iniciado un procedimiento, atendiendo a la
naturaleza del bien jurídico a proteger y a las necesidades de los objetivos que
se pretende garantizar en cada supuesto concreto.
5.1.16. Por todo lo glosado, este Supremo Tribunal considera que, al momento de
emitirse la sentencia, se actuó de modo erróneo al establecerse que, con la
emisión del Reglamento, específicamente con lo dispuesto en su artículo 6º,
se vulneró el principio de jerarquía normativa. Por ende, en este extremo debe
revocarse la sentencia.
5.2. Sobre los cuestionamientos a la naturaleza jurídica de las medidas

cautelares administrativas regulada en el artículo 6º del Reglamento
5.2.1. A través de su recurso de apelación, la Procuraduría sostiene que la
sentencia apelada rechaza que las medidas preventivas previstas en el
artículo 6º del Reglamento impugnado se sustenten en el artículo 146º de la
Ley Nº 27444 porque: (i) dicha norma no admitiría que se puedan expedir
medidas cautelares sin un procedimiento previo, (ii) las medidas cautelares ya
se encuentran reguladas en un artículo distinto del mismo Reglamento, (iii)
las medidas cautelares ya se encuentran reguladas en un artículo distinto del
mismo Reglamento; y, (iv) el artículo 90º de la Ley Universitaria habría
previsto que las medidas preventivas solo pueden aplicar a procedimientos
sancionadores contra docentes. En tal orden de ideas, es que formula sus
cuestionamientos a la sentencia.
20
Tal como categorizó el Tribunal Constitucional a estas medidas provisorias en la sentencia recaída en el
Expediente Nº 01348-2004-AA/TC, fundamento 3.
34
SENTENCIA
LIMA
5.2.2. No obstante ello, para efectos de claridad en la exposición y respeto de las

alegaciones propuestas en la demanda, este Supremo Tribunal considera que
absolverá la apelación siguiendo el orden de las afectaciones invocadas en la
demanda.
5.3. Sobre la alegada vulneración del principio de legalidad y de reserva de ley

en materia punitiva
5.3.1. A través de su apelación, la Procuraduría alega que los artículos 9º y 30º de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos serían de aplicación si
estuviéramos frente a un procedimiento sancionador o un proceso penal, por
ello, reitera la impertinencia de aplicar el marco jurídico de un procedimiento
administrativo sancionador a un procedimiento de naturaleza cautelar, dado
que las medidas preventivas no constituyen una sanción. Además, sostiene
que se debe considerar que la medida preventiva regulada en el artículo 6º del
Reglamento tiene su respaldo legal en el artículo 146º de la Ley Nº 27444, que
regula las medidas cautelares que puede emitir la administración. De igual
modo, afirma que la jurisprudencia del Tribunal Constitucional determinó que
dichas medidas cautelares pueden ser emitidas por el órgano administrativo
investido de la potestad sancionatoria correspondiente si peligran bienes
jurídicos de importancia, incluso antes de haberse iniciado un procedimiento
administrativo sancionador.
5.3.2. Al formular su demanda, la Asociación demandante señaló que solo la Ley

Universitaria, o una norma con rango de ley, puede haber fijado las medidas
preventivas que se establecen en el Reglamento, ya que implican graves
afectaciones a las universidades, incluyendo su propio funcionamiento,
suspensión de sus actividades, licenciatura, entre otras sanciones no
contempladas en la ley. En el caso, indicó que por reglamento, normas de
menor jerarquía, se fijan sanciones no establecidas en la ley, norma de mayor
jerarquía, superándola y desnaturalizándola, lo cual constituye una manifiesta
violación al principio de legalidad. Además, manifestó que la facultad de los
Estados de regular o restringir los derechos no es discrecional, sino que está
limitada por el derecho internacional que exige el cumplimiento de
determinadas exigencias, que de no ser respetadas transforman la restricción
en ilegítima y contraria a la Convención Americana. De otro lado, citando una
35
SENTENCIA
LIMA
serie de disposiciones, entre las cuales se hayan las invocadas en este ítem,
así como decisiones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y el
Tribunal Europeo de Derechos Humanos, arguyó que se violenta también el
principio de legalidad cuando a través de una norma de menor jerarquía
(Reglamento) se pretende ampliar el contenido de la propia ley que se
pretende reglamentar, por ello, pide que su demanda se estime.
5.3.3. Tal como se estableció en el ítem precedente, las medidas preventivas o

cautelares, que se encuentran reguladas al interior de un procedimiento
administrativo sancionador, al momento de aprobarse el Reglamento, venían
establecidas expresamente en el artículo 236º de la Ley Nº 27444. Este
establecía expresamente que:
“Art. 236º. Medidas de carácter provisional.

236.1. La autoridad que instruye el procedimiento podrá disponer la adopción
de medidas de carácter provisional que aseguren la eficacia de la
resolución final que pudiera recaer, con sujeción a lo previsto por el
Artículo 146 de esta Ley.
236.2. Las medidas que se adopten deberán ajustarse a la intensidad,
proporcionalidad y necesidades de los objetivos que se pretende
garantizar en cada supuesto concreto.
236.3. El cumplimiento o ejecución de las medidas de carácter provisional
que en su caso se adopten, se compensarán, en cuanto sea posible,
con la sanción impuesta.
5.3.4. En ese sentido, es preciso indicar que si bien uno de los requisitos que debía
considerarse para la imposición de tal medida era el que se hubiera iniciado el
procedimiento administrativo sancionador, conforme lo indicó la impugnada, lo
cierto es que los alcances de dicho dispositivo fueron interpretados por la
jurisprudencia del Tribunal Constitucional en el sentido de admitir su utilización
para garantizar la protección de bienes jurídicos especialmente protegidos por
su relevancia. Así, en la sentencia recaída en el Expediente Nº 03747-2013-
PA/TC, en el fundamento 6, el Tribunal nombrado estableció que:
“Ante el fundado riesgo de que se emitan certificados médicos de aptitud

psicosomática a personas que ni siquiera han sido evaluadas, las medidas
36
SENTENCIA
LIMA
decretadas (refiriéndose a las medidas provisorias) por la emplazada se

encuentran plenamente justificadas ya que al disponerlas, está cumpliendo con
su deber de supervisar la correcta expedición de licencias de conducir, que si
bien es reglada, requiere de un estricto control por parte de la demandada ya
que en su emisión participan particulares, como la demandante, a quien se le ha
delegado la evaluación médica de quienes deseen contra con tal documento”.
5.3.5. Incluso, para desestimar la demanda en ese caso, el Tribunal estableció que
las medidas provisorias decretadas por la Administración no pueden ser
entendidas como arbitrarias o carentes de razonabilidad por cuanto persiguen
salvaguardar el orden público y garantiza, precisamente, el ejercicio del
derecho de defensa del administrado (véase el fundamento 5 de la STC
03747-2013-PA/TC).
5.3.6. Aún más, este Supremo Tribunal ya ha precisado que en el fallo de la propia
sentencia recaída en el Expediente Nº 00017-2008-PI/TC, habilitó a que las
medidas preventivas como la clausura inmediata y definitiva deban disponerse
obligatoriamente cuando el objetivo sea garantizar la calidad de los servicios
educativos universitarios para “proteger los derechos de los alumnos,
profesores y trabajadores que resulten afectados” dentro de la actividad de la
educación universitaria.
5.3.7. Por tales razones, este Supremo Tribunal no advierte que al momento de
aprobarse el Reglamento, con la regulación en su artículo 6º de las medidas
preventivas, se haya incurrido en vulneración del principio de legalidad. Lo
cual no implica que se brinde libertad a que las referidas medidas preventivas
sean por tiempo indefinido e ilimitado, sino que su eficacia estará
condicionada a que en un plazo breve y razonable, luego de adoptada tal
decisión, se inicie el procedimiento administrativo sancionador en el cual el
afectado con la medida puede ejercer su derecho de defensa con todas las
garantías que le otorga nuestro ordenamiento jurídico; así como contradecir la
medida provisoria por sí misma en la vía y forma que corresponda.
5.3.8. De lo que se trata es que, ante la constatación de actos que manifiestamente

contravengan el interés público, la Administración no pueda permanecer
37
SENTENCIA
LIMA
indiferente, sino que muy por el contrario, tiene el ineludible deber de actuar,
dentro de los márgenes de razonabilidad y proporcionalidad, en la cautela
permanente del mismo. Y ello implica que, incluso, durante la tramitación del
procedimiento administrativo sancionador, la Administración no puede dejar de
velar por el orden público, conforme se precisa en el fundamento 3 de la
sentencia recaída en el Expediente N° 03747-2013-PA /TC.
5.3.9. Por ello, es que este Supremo Tribunal interpreta que en la configuración del
Reglamento se incorporó, en su Título II, la regulación de las medidas
preventivas, para hacer patente su ejercicio antes de iniciado el procedimiento
administrativo sancionador, y también se incorporó, en el artículo 22º, la
regulación de las medidas cautelares, para denotar su ejercicio luego de
iniciado el procedimiento administrativo sancionador. En ambos casos, el
régimen que pueda complementar su imposición viene determinado por lo que
establece el artículo 236º de la Ley Nº 27444. Por ende, no existe vulneración
del principio de legalidad al momento de regular dicha herramienta en el
Reglamento, pues es una potestad reglamentaria que viene incluida cuando
la ley delega la potestad de reglamentar el régimen de infracciones y
sanciones. Aún más, incluso, podría pregonarse que tal instituto fue posible
aplicar si el interés general tiene como objetivo garantizar un bien jurídico de
mayor relevancia al interés público.
5.3.10. De modo que no se advierte que en la configuración de tal instituto jurídico, el

Estado peruano hubiere infringido los artículos de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos que invoca la demandante.
5.4. Sobre la alegada vulneración de los principios del debido procedimiento

administrativo sancionador
5.4.1. A través de su recurso de apelación, la Procuraduría alega que la sentencia
incurrió en error, por cuanto las medidas preventivas tienen un carácter
cautelatorio, ya que no se dirigen a castigar la comisión de un hecho
antijurídico, sino a impedirlo o prevenirlo; además manifestó que el Tribunal
Constitucional tuvo oportunidad de pronunciarse sobre la constitucionalidad de
las medidas cautelares en el derecho administrativo, las mismas que pueden
implicar la restricción de derechos del administrado, cuando este desarrolla su
38
SENTENCIA
LIMA
actividad al margen de las normas pertinentes. Asimismo, señala que la

demandante sustentó la mayor parte de sus argumentos contra el artículo 6º
del Reglamento sobre la base de la supuesta afectación de diversos principios
que integran el derecho al debido procedimiento sancionador.
5.4.2. La sentencia declaró fundada la demanda en este extremo por considerar que
el citado artículo 6º del Reglamento posibilita que las medidas provisionales
puedan imponerse sin necesidad del inicio de un procedimiento administrativo
sancionador, lo cual vulnera el principio del debido proceso, ya que nadie
puede ser sancionado o puesto en situación gravosa sin haber seguido el
procedimiento legal o reglamentario, esto es, sin respetar el derecho al debido
procedimiento administrativo sancionador. Además, la sentencia determinó
que dicho precepto vulnera también el principio de acceso a la justicia, ya que
impide que los administrados puedan hacer uso del recurso pertinente al no
existir el procedimiento administrativo sancionador.
5.4.3. A juicio de este Supremo Tribunal, existe una equivocada apreciación de la

Sala Superior sobre la naturaleza jurídica de las medidas preventivas o
provisionales, dictadas antes de iniciado el procedimiento administrativo
sancionador. Tal como lo reseñó en los ítems precedentes, este tipo de
medidas provisionales son admitidas en la jurisprudencia del Tribunal
Constitucional. Aún más, el propio Tribunal Constitucional en el proceso de
inconstitucionalidad tramitado según el Expediente Nº 00017-2008-PI/TC,
emitió la sentencia publicada en el diario oficial “El Peruano” el veintiocho de
junio de dos mil diez, en que impuso este tipo de medidas, antes de iniciado
un procedimiento administrativo sancionador, como medida necesaria y
obligatoria para “proteger los derechos de los alumnos, profesores y
trabajadores que resulten afectados”.
5.4.4. Por ello, resulta errado que se concluya en la sentencia que su regulación
implica la vulneración del debido procedimiento, por cuanto nadie puede ser
sancionado sin haber seguido el procedimiento administrativo sancionador, ya
que ello es desconocer la diferencia existente entre esta y las medidas que
buscan garantizar la eficacia de lo que, en el futuro se decida al interior de un
procedimiento administrativo sancionador. Precisamente, las medidas
39
SENTENCIA
LIMA
provisionales tienen por objeto garantizar que el Estado, a través de sus

órganos, proteja de las situaciones que atenten gravemente contra el interés
público mientras se inicia el procedimiento administrativo sancionador.
5.4.5. Por ello, no se afecta el derecho al debido proceso ni mucho menos el

principio de acceso a la justicia, ya que el hecho de que dicho artículo 6º no
regula los medios de impugnación que pueden ejercerse frente al acto que
impone una medida provisional no implica que esté prohibiendo al afectado el
uso de los recursos impugnatorios administrativos respectivos que otorga la
Ley Nº 27444. Por ende, la sentencia debe revocarse también en este
extremo.
5.5. Sobre la alegada vulneración del principio de tipicidad

5.5.1. A través del recurso de apelación, la demandante alega que en la sentencia se
infringió dicho principio porque las medidas preventivas no tienen carácter
punitivo, es decir, no son sanciones; por ello, no es posible aplicar el marco
jurídico propio de estas, ya que las medidas preventivas no tienen por
finalidad sancionar, sino impedir la comisión de un acto jurídico. Además,
sostiene que la elaboración de una lista cerrada de tipos o conductas que
puedan ser objeto de medidas preventivas no resultaría adecuado para
alcanzar los fines de una medida cautelar.
5.5.2. Al formular su demanda, la actora alegó que el Reglamento vulneraba el

principio de tipicidad al permitir que se pueda cesar las actividades específicas
de las universidades públicas o privadas con la simple referencia genérica,
vaga e imprecisa de que se “incumplen o excedan en sus funciones”, sin
determinar de manera concreta e individual cuáles son los requisitos legales
(formales y materiales) y presupuestos para su aplicación. Refirió que, con
esas expresiones vacías y sin contenido, se le facultó a la Sunedu a imponer
sanciones a su libre albedrio e interpretación, identificando hechos u
omisiones no establecidos previamente en la norma y sin que tampoco se
exija un proceso sancionador iniciado.
5.5.3. La sentencia apelada declaró que el artículo 6º el Reglamento, al regular

sobre la posibilidad de “imponer medidas preventivas que constituyen
40
SENTENCIA
LIMA
mandato de carácter temporal ante un inminente peligro o alto riesgo de

producirse un incumplimiento a la Ley Nº 30220 y demás normas
complementarias”, permite enmarcar disposiciones de medidas preventivas
sancionadoras de conductas no específicas, infiriéndose con ello que no se
puede saber con exactitud qué conductas son sancionables para el órgano
administrativo. Por ello, consideró que al no estar debidamente tipificada o
debidamente señalado en el referido artículo cuestionado las conductas
sancionables, se incurrió en vulneración del principio de tipicidad.
5.5.4. A juicio de este Supremo Tribunal, la conclusión arribada por la Sala Superior
incurre en error, toda vez que la posibilidad que se la atribuye a la Sunedu de
imponer las medidas provisionales, antes de iniciado el procedimiento
administrativo sancionador, a que alude el artículo 6º del Reglamento, tiene
como presupuestos concretos los siguientes: (1) el de ser temporal, y (2) el de
dictarse ante un inminente peligro de producirse un incumplimiento a la Ley Nº
30220, entendiéndose a las obligaciones impuestas por dicha ley a los
agentes que se encuentran dentro del ámbito de aplicación de dicha ley; o, el
de dictarse ante un alto riesgo de producirse un incumplimiento a la Ley Nº
30220 y demás normas complementarias que impongan obligaciones a dichos
agentes.
5.5.5. Lo cual no debe entenderse que libera a la entidad administrativa de justificar

la medida provisional que impone en cada caso atendiendo a lo previsto en el
artículo 236º, numeral 236.2, de la Ley Nº 27444, ya que, “las medidas que se
adopten deberán ajustarse a la intensidad, proporcionalidad y necesidades de
los objetivos que se pretenden garantizar en cada supuesto concreto”.
5.5.6. Por ende, no se advierte que con la regulación introducida en el artículo 6º del
Reglamento se vulnere el principio de tipicidad invocado, pues, por la propia
naturaleza de la medida provisional, su imposición requiere de la justificación
adecuada a los parámetros previstos por el artículo 236º de la Ley Nº 27444.
5.5.7. Por todo lo expuesto, este Supremo Tribunal considera que al emitirse la
sentencia se incurrió en error al momento de determinar que con la emisión
del Reglamento se incurrió en afectación del principio de tipicidad.
41
SENTENCIA
LIMA
5.6. Sobre la alegada vulneración del principio de legalidad por autorizarse al

Consejo Directivo de la Sunedu pueda imponer “otras medidas preventivas”
5.6.1. En la demanda se alegó la afectación del principio de legalidad, pues
considera la demandante que las infracciones como sus consecuencias deben
estar previamente establecidos y determinados de modo que puedan ser
exigibles; además, sostuvo que no solo basta la publicación previa, sino que la
norma, infracción y sanción, debe ser clara y concreta, debiendo rechazarse
expresiones gaseosas, vagas o indeterminadas que no contribuyen a la
identificación de la infracción.
5.6.2. La sentencia declaró fundada la demanda por afectación del principio de

legalidad, ya que determinó que las medidas preventivas reguladas en el
artículo 6º del Reglamento no habían sido legisladas en la Ley Nº 30220.
5.6.3. Por las razones señaladas en el íter precedente, tampoco se advierte que con
la redacción del artículo 6º del Reglamento se vulnere el principio de legalidad
al disponer que el Consejo Directivo pueda determinar otras medidas
preventivas cuya finalidad sea garantizar el orden jurídico frente a las
situaciones que puedan implicar incumplimientos de la Ley Nº 30220, ya que,
en todos los supuestos, la imposición de la medida preventiva, cualquiera sea
su tipo, requerirá de la justificación necesaria atendiendo a las necesidades de
los objetivos que se pretende garantizar en cada supuesto concreto. Para lo
cual, los afectados tienen derecho de ejercer incluso en sede administrativa el
derecho de contradicción conforme a la regla prevista en el artículo 208º de la
Ley Nº 27444 o las que concede el artículo 146º, numeral 146.2, de la Ley Nº
27444.
5.6.4. En atención a ello, este Supremo Tribunal también considera que en la

sentencia se incurrió en error al amparar la demanda por este extremo, por lo
cual debe revocarse y declararse infundada la misma.
5.7. Sobre la alegada vulneración del principio de proporcionalidad

5.7.1. Alega en su apelación la Procuraduría que la sentencia debe revocarse en
cuanto considera la afectación del principio de proporcionalidad, pues las
42
SENTENCIA
LIMA
medidas provisionales al dictarse deben observar lo dispuesto en el artículo

146º de la Ley Nº 27444.
5.7.2. La sentencia declaró fundada la demanda por considerar que el principio de

proporcionalidad o razonabilidad se afectó, ya que la sanción que se imponga
debe corresponder a la conducta sancionada, de modo que están prohibidas
las medidas innecesarias o excesivas.
5.7.3. A juicio de este Supremo Tribunal, la justificación expuesta por la Sala

Superior desnaturaliza el sentido de las medidas provisionales y confunde lo
que constituye una medida dictada para asegurar la protección de bienes
jurídicos relevantes en el derecho. Aún más, no se tiene en cuenta que las
medidas provisionales fueron incorporadas en el Reglamento, en forma
complementaria a las medidas cautelares que podía imponer la Sunedu, una
vez iniciado el procedimiento administrativo sancionador. Esa es la razón por
la que las medidas provisionales se reglamentan en un título diferente al que
regula el procedimiento administrativo sancionador en que se posibilita la
adopción de la medidas cautelares. La medida provisional así busca asegurar
la calidad en el servicio de la educación universitaria, de modo que la medida
provisional por el incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Ley
Universitaria, no se revela como una medida que no sea idónea para el fin que
persigue, cual es asegurar y proteger los derechos de los alumnos, profesores
y trabajadores que pudieran resultar afectados por detectarse, por ejemplo, el
funcionamiento de universidades que no cuentan con autorización regular
para su funcionamiento, o que pudieran venir impartiendo programas para los
cuales no se encuentran autorizados, o por cualquier situación que implique
un incumplimiento de las obligaciones prescritas en la Ley y en el Reglamento.
Tampoco el hecho de regular la medida provisional se revela como una
medida innecesaria atendiendo a que la calidad en el servicio de la educación
deriva del rol de servicio esencial que tiene dicha actividad. Además, la
medida provisional no constituye un acto desproporcionado desde que la
Sunedu, al ejercitar su uso se encuentra obligada a justificar debidamente su
imposición cumpliendo los requisitos que exige su dación, así como los que
impone el artículo 236º de la Ley Nº 27444.
43
SENTENCIA
LIMA
5.7.4. Todo lo anterior implica que la sentencia impugnada debe revocarse, en el

extremo que declaró fundada en parte la demanda, al verificarse que con la
emisión del Reglamento, específicamente en lo relacionado con la inclusión
de medidas preventivas como un mecanismo para proteger el interés público,
no se infringió ningún principio invocado por la demandante.
5.7.5. Finalmente, dado que la demandante cuestionó que se haya declarado la

inconstitucionalidad del Reglamento hacia futuro, este Supremo Tribunal
considera que ya no corresponde emitir pronunciamiento sobre tal alegación
en la medida que se desestima la demanda. Más aún, si por tratarse de un
proceso de control abstracto de normas, las alegaciones con respecto a la
aplicación de las disposiciones del Reglamento en las resoluciones
administrativas invocadas en el recurso de apelación, no corresponden ser
examinadas en este proceso de acción popular por su naturaleza.
DECISIÓN
Por tales consideraciones:
(1) CONFIRMARON la sentencia apelada de fecha veintitrés de agosto del dos mil
dieciséis, en el extremo que declaró infundada la excepción de
incompetencia deducida por la Procuraduría Pública Especializada en Materia
Constitucional;
(2) CONFIRMARON la sentencia apelada, en el extremo que declaró la sustracción

de la materia por haberse sustraído la pretensión del ámbito jurisdiccional
respecto a la pretensión de inconstitucionalidad del Reglamento por alegar
vulneración del principio de publicidad normativa;
(3) REVOCARON la sentencia apelada, en cuanto declaró fundada en parte la

demanda, en consecuencia: ilegal e inconstitucional únicamente en el extremo
del artículo 6 del Reglamento aprobado por Decreto Supremo Nº 018-2015-
MINEDU; y, REFORMANDO tal extremo de la sentencia, declararon infundada
la demanda en todos los demás extremos impugnados.
44
SENTENCIA
LIMA
En los seguidos por la Asociación de Universidades del Perú - ASUP contra el

Consejo Directivo de la Superintendencia Nacional de Educación Superior
Universitaria - Sunedu y otros, sobre acción popular; y los devolvieron. Interviene
como ponente el señor Juez Supremo Arias Lazarte.
SS.
LAMA MORE
WONG ABAD
ARIAS LAZARTE
YAYA ZUMAETA
CARTOLIN PASTOR
Chmb/Mvf
EL VOTO SINGULAR DEL SEÑOR JUEZ SUPREMO LAMA MORE, ES COMO

SIGUE:
VISTOS; y CONSIDERANDO:
PRIMERO: Es objeto de apelación la sentencia dictada el veintitrés de agosto de dos

mil dieciséis, obrante a fojas trescientos cincuenta y siete, a través de la cual se
declaró: 1) Infundada la excepción de incompetencia propuesta por el procurador
público especializado supranacional encargado de la Procuraduría Pública
Especializada en Materia Constitucional, 2) declaró la sustracción de la materia
respecto a la violación del principio de publicidad del Decreto Supremo N° 018-2015-
MINEDU, y 3) declaró fundada en parte la demanda de acción popular y se declaró
ilegal e inconstitucional únicamente en el extremo del artículo 06 del Decreto
Supremo 018-2015-MINEDU, conforme a los fundamentos desarrollados en la
45
SENTENCIA
LIMA
presente sentencia, e infundada en los demás extremos contenidos en la demanda;

sin condena al pago de costos del proceso. Tal sentencia fue apelada por la
Asociación de Universidades del Perú - ASUP mediante escrito de fecha doce de
enero de dos mil diecisiete, copiado a fojas ciento dieciséis, y por la Procuraduría
Pública Especializada en Materia Constitucional mediante escrito del dieciséis de
enero de dos mil diecisiete, copiado a fojas ciento veintiocho.
De la Acción Popular
SEGUNDO: De acuerdo al artículo 200, inciso 5, de nuestra Constitución Política, la
acción popular es una garantía constitucional que “procede, por infracción de la
Constitución y de la ley, contra los reglamentos, normas administrativas y
resoluciones y decretos de carácter general, cualquiera sea la autoridad de la que
emanen”; disposición de la que hace eco el artículo 76 del Código Procesal
Constitucional al declarar: “La demanda de acción popular procede contra los
reglamentos, normas administrativas y resoluciones de carácter general, cualquiera
que sea la autoridad de la que emanen, siempre que infrinjan la Constitución o la ley,
o cuando no hayan sido expedidas o publicadas en la forma prescrita por la
Constitución o la ley, según el caso”.
TERCERO: En ese sentido, se ha sostenido en nuestro medio que el proceso de

acción popular constituye “un mecanismo de control concentrado de las normas
reglamentarias, que es ventilado exclusivamente al interior del Poder Judicial y que
presenta como objetivos el velar por la defensa del artículo 51 de la Carta Magna (…),
y el artículo 118 inciso 8) del mismo texto normativo (…). Así, la Acción Popular es el
remedio para defender la constitucionalidad y legalidad frente a las normas
administrativas que la contradicen; es decir, es un medio de control constitucional y
legal de tipo jurisdiccional sobre normas inferiores como son las de nivel
administrativo (…)”21.
Antecedentes
CUARTO: Por escrito de fecha treinta y uno de diciembre de dos mil quince, obrante
a fojas cuarenta y nueve del principal, la accionante Asociación de Universidades
del Perú - ASUP, interpuso demanda de acción popular a fin que se declare
21
GARIBALDI PAJUELO, Giancarlo, “El proceso de Acción Popular”, en CÓRDOVA SCHAEFER, Jesús (coord.),
Garantías Constitucionales, Lima, Ediciones Caballero Bustamante, 2009, pp. 396-397.
46
SENTENCIA
LIMA
inconstitucional en su integridad el Decreto Supremo N° 018-2015-MINEDU - norma

que aprueba el Reglamento de Infracciones y Sanciones de la Superintendencia
Nacional de Educación Superior Universitaria - Sunedu.
4.1 Como fundamentos señala que: I) Dicha norma contraviene el principio de

publicidad de las normas, dado que lo único que se publicó en el diario oficial "El
Peruano", fue el decreto supremo que aprueba el referido reglamento, pero no la
norma en sí, es decir, no se publicó el contenido del reglamento que se aprobaba,
señalándose únicamente que el mismo se publicaría a través del portal web de la
Sunedu contraviniendo de modo expreso y claro el artículo 51 de la Constitución
Política que señala que la publicidad es esencial para la vigencia de toda norma del
Estado. II) contraviene además el principio de legalidad en su relación con la
atribución del Ejecutivo para reglamentar las leyes, toda vez que la ley universitaria
no delega la facultad de establecer medidas preventivas en agravio de las
universidades. III) el artículo 6 del Reglamento de Infracciones y Sanciones presenta
de manera clara y manifiesta las siguientes vulneraciones a la Constitución y a la
Convención Americana de Derechos Humanos - CADH: a) artículos 9 y 30 de la
Convención Americana de Derechos Humanos – CADH, en cuanto establece que
solo por una ley formal y material (principio de legalidad) se pueden afectar derechos
fundamentales de las personas; b) principio de tipicidad, al permitir que se pueda
cesar las actividades específicas de las universidades públicas o privadas con la
simple referencia genérica, vaga e imprecisa de que se "incumplen o excedan en sus
funciones"; c) principio de legalidad, cuando en el segundo párrafo del artículo 6 se
autoriza que el Consejo Directivo de la Sunedu pueda imponer y aplicar "otras
medidas preventivas" para supuestamente garantizar el orden jurídico, sin especificar
cuáles sería esas otras medidas, su clase, naturaleza y en qué consistirían; d) debido
proceso (artículo 139.3 de la Constitución Política) y el derecho a un recurso sencillo
y rápido (artículo 25.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos - CADH)
ya que las medidas preventivas se imponen al margen y fuera de un procedimiento
administrativo sancionador, y no se establece el procedimiento para poder
cuestionarla; y, e) principio de proporcionalidad (artículo 200 de la Constitución
Política) de toda medida que afecta derechos fundamentales y que reclama un
obligado y necesario límite temporal.
47
SENTENCIA
LIMA
QUINTO: Por escrito de fecha cinco de mayo de dos mil dieciséis, obrante a fojas
doscientos ochenta y cuatro, el procurador público especializado en materia
constitucional contestó la demanda señalando que no es necesario que la norma
aprobatoria y su anexo sean publicados en la misma fecha en el diario oficial "El
Peruano" y si se publicasen en fechas diferentes, esto no afecta su constitucionalidad.
Agrega que en el presente caso la norma cuestionada tiene dos partes; la disposición
aprobatoria y el anexo respectivo; y no cabe una interpretación restrictiva respecto a
que ambas partes conformantes de una norma jurídica deban ser necesariamente
publicadas en conjunto para que a partir del día siguiente se haga efectiva su
vigencia; asimismo, al momento de resolver se debe tener en cuenta el principio de
interpretación de conservación de las normas, según el cual, todas las normas
jurídicas se reputan constitucionales y la declaratoria de inconstitucionalidad debe ser
establecida como un criterio de ultima ratio. Con relación a las medidas preventivas
señala que no tienen naturaleza sancionatoria, por lo que no se les puede aplicar el
marco jurídico que corresponda al debido procedimiento sancionador, el cual solo es
pertinente ante la imposición de una sanción administrativa, lo indicado no obsta para
que la aplicación de una medida preventiva deba darse sin devenir en irrazonable o
arbitraria, por lo tanto, la precisión sobre la definición de las medidas preventivas
previstas en el artículo 6 del Reglamento, es suficiente para desestimar los
argumentos de la parte demandante, quien ha invocado argumentos para cuestionar
esta disposición que no se vinculan con su contenido normativo. Finalmente; pide que
se declare la sustracción de la materia respecto a la falta de publicación del
reglamento en el diario oficial "El Peruano", dado que ello ya se verificó el nueve de
febrero de dos mil dieciséis.
5.1 Por otra parte, mediante escrito de la misma fecha, cinco de mayo de dos mil
dieciséis, obrante a fojas trescientos veintiocho del principal, el procurador público
especializado en materia constitucional deduce la excepción de incompetencia,
alegando que la Primera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, no
tendría competencia por razón de la materia para conocer la demanda de acción
popular interpuesta en el presente caso contra el Decreto Supremo N° 018-2015-
MINEDU, en atención a que el contenido de esta norma y los cuestionamientos de
fondo de la parte demandante se basan en que esta representaría un exceso de la
potestad sancionadora del Estado, lo que se enmarca en la especialidad contencioso
administrativa. En tal sentido, debido a la materia que regulan las normas
48
SENTENCIA
LIMA
impugnadas y en atención a un criterio de especialidad previsto en el artículo 9 del

Código Procesal Civil, y sobre todo al precedente vinculante establecido en el
Expediente N° 10286-2013 del doce de mayo de dos mi l quince, por la Sala de
Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema, la demanda no
debe ser de conocimiento de las Salas Civiles, sino de las Salas Contencioso
Administrativas.
SEXTO: Por sentencia del veintitrés de agosto de dos mil dieciséis, obrante a
fojas trescientos cincuenta y siete del principal, la Primera Sala Civil de la Corte
Superior de Justicia de Lima declaró: 1) Infundada la excepción de incompetencia;
2) la sustracción de la materia respecto a la vulneración del principio de publicidad
del Decreto Supremo N° 018-2015-MINEDU; y 3) fundada en parte la demanda de
acción popular, declarando ilegal e inconstitucional la norma cuestionada únicamente
en el extremo del artículo 6 del Decreto Supremo N° 018-2015-Minedu, e infundada
en los demás extremos contenidos en la demanda. Como fundamentos señala los
siguientes:
I) Sobre la excepción de incompetencia señala que, de conformidad con el artículo 85

del Código Procesal Constitucional, la demanda de acción popular es de competencia
exclusiva del Poder Judicial, siendo competentes para conocerlos: 1) La Sala
correspondiente por razón de la materia de la Corte Superior del distrito judicial al que
pertenece el órgano emisor, cuando la norma objeto de la acción popular es de
carácter regional o local; y 2) la Sala correspondiente de la Corte Superior de Justicia
de Lima, en los demás casos. Sin embargo, en el referido artículo no se señala la
especialidad, y verificándose que el decreto supremo cuestionado no tiene carácter
regional o local, por lo cual es de competencia la Sala correspondiente de la Corte
Superior de Lima. Agrega que conforme al artículo 6 del Código Procesal Civil, la
competencia solo puede ser establecida por ley y que el artículo 9 de la Ley N° 27584
señala que la competencia en primera instancia es de la Sala Contencioso
Administrativa de la Corte Superior respectiva, cuando el objeto de la demanda verse
sobre una actuación del Banco Central de Reserva de la Superintendencia de Banca
y Seguros - SBS, Comisión Nacional Supervisora de Empresas y Valores -
CONASEV, Tribunal Fiscal, Tribunal del Indecopi, Organismo Supervisor de
Contrataciones del Estado - OSCE, Consejo de Minería, Tribunal Registral, Tribunal
del Servicio Civil y los denominados Tribunales de Organismos Reguladores.
49
SENTENCIA
LIMA
Asimismo, respecto a la exclusividad del proceso contencioso administrativo, el

artículo 3 de la Ley N° 27584, precisa que las actu aciones de la administración
pública solo pueden ser impugnadas en el proceso contencioso administrativo, salvo
los casos en que se pueda recurrir a los procesos constitucionales. Concluye, que la
Ley N° 27584, en el artículo 9 desarrolla la compet encia funcional exclusivamente
respecto a las actuaciones impugnables y pretensiones detalladas en los artículos 4 y
5 de dicha ley en relación a las actuaciones de la administración pública, pretensiones
que no constituyen materia de acción popular regulada por el artículo 76 del Código
Procesal Constitucional, más aún, si la citada ley en el artículo 3 ya precisó la
exclusividad del proceso contencioso administrativo, excluyéndolo del mismo a los
procesos constitucionales, como el que es materia de autos, por lo que debe
declararse infundada la excepción de incompetencia.
II) Sobre la sustracción de la materia, señala que respecto a la falta de publicación del
texto del reglamento en el diario oficial "El Peruano", el mismo fue publicado en los
portales institucionales del Ministerio de Educación y de Sunedu, pero también en el
diario oficial el nueve de febrero de dos mil dieciséis, por lo cual dicho reglamento ha
cobrado vigencia a partir del día siguiente de su publicación, conforme al artículo 109
de la Constitución Política del Perú, y en tal sentido de conformidad con el artículo
321.1 del Código Procesal Civil, carece de objeto emitir pronunciamiento al respecto,
por haberse producido la sustracción de la materia, debido a que el motivo que
sustenta la supuesta inconstitucionalidad de la totalidad de la disposición impugnada
ya no existe.
III) Sobre el fondo de la pretensión, señala que la pretensión demandada tiene como
fin el control constitucional del Decreto Supremo N° 018-2015-Minedu y en concreto
el artículo 6 del mismo; es decir, de una norma infraconstitucional, por lo cual, la
controversia se centra en determinar aspectos de puro derecho, al verificar si la
precitada norma colisiona o no con normas y principios constitucionales, legales y
convencionales, como son los principios de publicidad, supremacía constitucional y
legal, tipicidad, legalidad, debido proceso, derecho a un recurso sencillo y rápido; y de
proporcionalidad o razonabilidad. Con relación al principio de publicidad, se advierte
que el nueve de febrero de dos mil dieciséis, la parte emplazada publicó el citado
reglamento en el diario oficial "El Peruano", por consiguiente a la fecha no se ha
comprobado la vulneración del principio de publicidad, habiéndose verificado la
50
SENTENCIA
LIMA
sustracción de la materia en este extremo. Respecto al principio de supremacía

constitucional y legal, señala que el principio de jerarquía normativa implica el
sometimiento de los poderes públicos a la Constitución y al resto de normas jurídicas;
una norma es jerárquicamente superior a otra cuando la validez de esta depende de
aquella. La Ley Universitaria en su artículo 21 dispone que la tipificación de
infracciones, así como la cuantía y la graduación de las sanciones se establecerán en
el Reglamento de Infracciones y Sanciones, el cual fue aprobado por el Decreto
Supremo N° 018-2015-MINEDU, precisándose las clases de infracciones existentes,
entre las cuales no se encuentra ninguna medida preventiva que deba ser
reglamentada por la Sunedu, consecuentemente, se puede colegir que lo
reglamentado en el artículo 6 del referido decreto supremo, no se encuentra dentro de
las funciones estipuladas para la Sunedu en la Ley Universitaria N° 30220, puesto
que la misma solo le confirió funciones para tipificar las infracciones, así como la
cuantía y la graduación de las sanciones, mas no así, le delegó funciones para
legislar medidas preventivas, por lo cual, la Sunedu en dicho artículo analizado y
cuestionado se ha excedido de sus alcances y funciones otorgadas por ley, puesto
que mediante un reglamento no se puede modificar o ampliar los alcances de una ley;
admitir lo contrario significaría el quiebre de la supremacía constitucional y legal.
Respecto al principio de tipicidad previsto en el artículo 230.4 de la Ley N° 27444,
señala que en el artículo 6 del Reglamento se dispone: "imponer medidas preventivas
que constituyen mandatos de carácter temporal ante un inminente peligro o alto
riesgo de producirse un incumplimiento a la Ley N° 30220 y demás normas
complementarias", de lo cual se desprende que enmarca disposiciones de medidas
preventivas sancionadoras de conductas no específicas, infiriéndose con ello que no
se puede saber con exactitud qué conductas son sancionables para el órgano de
administración, tanto es así que podría valerse de esas cláusulas generales o
indeterminadas para ir completando, a discrecionalidad del órgano administrativo, el
contenido de tales conceptos jurídicos indeterminados de acuerdo al hecho que
pretende sancionar. Con relación al principio de legalidad, previsto en el artículo
230.1 de la Ley N° 27444, señala que según este pri ncipio la ley debe preceder a la
conducta sancionable, así como a la sanción a imponerse, sin embargo, en la Ley
Universitaria que da mérito a la promulgación del Decreto Supremo N° 018-2015-
MINEDU, no se estipula ni respecto a las medidas preventivas sancionadoras para
las universidades ni tampoco tipifica las conductas de las universidades
administrativas pasibles de ser sancionadas. Respecto al principio del debido
51
SENTENCIA
LIMA
proceso, señala que en el artículo 6 del reglamento se ha indicado "sin necesidad del
inicio de un procedimiento sancionador", con lo cual, se evidencia una flagrante
vulneración al principio citado, puesto que nadie puede ser sancionado o puesto en
una situación gravosa sin haberse seguido el procedimiento legal o
reglamentariamente correspondiente, esto es, sin respetar el debido proceso
administrativo sancionador y con ello tener derecho a la defensa oportuna, así como a
los recursos impugnatorios pertinentes. Respecto al principio de proporcionalidad o
razonabilidad, contenido en el artículo 230.3 de la Ley N° 27444, señala que las
medidas dispuestas en el artículo 6 del reglamento son excesivamente gravosas,
pues, el cerrar el proceso de admisión o matrícula perjudica no solo el derecho de
educación de miles de estudiantes, sino que además perjudica el libre desarrollo
profesional y oportuno de los mismos; por lo tanto, la medida preventiva señalada no
es proporcional con la finalidad perseguida.
IV) Sobre los efectos de la decisión, precisa en su considerando vigésimo primero

que la declaración de ilegalidad e inconstitucionalidad del artículo 6 del Decreto
Supremo N° 018-2015-MINEDU con la sentencia, no tie ne efectos retroactivos, por lo
tanto, no afecta todas las actividades realizadas en tanto estuvo vigente el artículo
citado, ello a fin de no provocar inseguridad en sede administrativa de las decisiones
que se hubieran adoptado en base a este artículo, por lo cual, la Sala Superior
considera pertinente declarar que la sentencia tiene efectos hacia el futuro (ex nunc).
Análisis del caso

Agravios de los recursos de apelación
SÉPTIMO: Por escrito de fecha doce de enero de dos mil diecisiete, obrante a fojas
quinientos treinta y dos del principal, la Asociación de Universidades del Perú -
ASUP, interpuso recurso de apelación solo en el extremo que declaró la sustracción
de la materia respecto a la vulneración del principio de publicidad, y en cuanto a los
efectos que se le atribuye a la sentencia en el considerando vigésimo primero,
señalando como agravios los siguientes: I) La sustracción de la materia supone la
desaparición de la causa como elemento del litigio, desapareciendo así, el interés y/o
urgencia de recurrir ante un órgano jurisdiccional a fin de obtener tutela judicial
efectiva, pues la pretensión solicitada no existe; sin embargo, se debe tener presente
que el reglamento en mención durante su inconstitucional vigencia, sí impartió
efectos, por lo cual ese extremo no puede obviar en su totalidad un pronunciamiento
52
SENTENCIA
LIMA
de fondo, puesto que durante la fase de vigencia en la que no se encontraba

publicado, seguía dictando actos vulneratorios contra el orden constitucional; por ello
no puede declararse la sustracción de la materia; y II) en sus considerandos, el
órgano resolutor reconoce explícitamente la vulneración de los derechos
constitucionales y supranacionales, por lo tanto, en vinculación con la finalidad de los
procesos constitucionales, que son la protección de los derechos fundamentales y el
regreso de las cosas al estado anterior a la vulneración de estos derechos, no puede
aceptarse que la resolución cuestionada no tenga efectos retroactivos; por lo tanto
debió haberse dispuesto que los efectos de la presente sentencia deban ser
considerados con efectos retroactivos.
7.1 Por otra parte, a través del escrito de fecha dieciséis de enero de dos mil
diecisiete, obrante a fojas seiscientos cuatro del principal, la procuradora Pública
adjunta especializada en materia constitucional, interpuso recurso de apelación y
solicitó que se revoque en el extremo que declaró fundada la demanda y la declare
infundada en todos sus extremos, o de ser el caso, declare improcedente la demanda
de acción popular, o en su defecto, declare nula la sentencia y remita el expediente a
las Salas Contencioso Administrativas. Como agravios señala los siguientes: I) Se ha
ignorado el precedente vinculante establecido por la Sala Constitucional y Social
Permanente de la Corte Suprema en el Expediente N° 10286-2013, en el que se
determinó que la competencia de las Salas Superiores en los procesos de acción
popular se determina según su especialidad; II) la resolución apelada incurre en
numerosas ocasiones en vicios de la motivación, y por lo tanto, en vulneraciones al
principio del derecho al debido proceso; III) dado que la controversia gira en torno a
una disposición claramente limitada en sus alcances o destinatarios determinados, no
se puede considerar que el decreto supremo cuestionado tenga carácter general, por
lo que la demanda deberá ser declarada improcedente; y, IV) las medidas cautelares
administrativas sí pueden expedirse antes de iniciar un procedimiento administrativo
conforme al artículo 146 de la Ley N° 27444, asimis mo, no son arbitrarias ni implican
un perjuicio irreparable; con relación a la afectación al principio de tipicidad, señala
que las medidas preventivas no tienen por finalidad sancionar, sino impedir la
comisión de un acto antijurídico, respecto a la afectación del principio de
proporcionalidad, no se advierte que la Sala Superior haya elaborado el test de
proporcionalidad que permita establecer que no se afecta el debido procedimiento
porque es a través del recurso de reconsideración que el administrado podrá aportar
53
SENTENCIA
LIMA
el material probatorio que considere relevante; finalmente, con relación a la presunta

afectación al principio de jerarquía normativa, señala que ello se encuentra
condicionado al resultado del proceso.
I) Sobre la excepción de incompetencia

OCTAVO: Conforme se ha señalado en el quinto considerando, el procurador
público especializado en materia constitucional, a través de su escrito de fecha
cinco de mayo de dos mil dieciséis, copiado a fojas setenta y tres, deduce la
excepción de incompetencia, señalando que la Primera Sala Civil de la Corte Superior
de Justicia de Lima no tendría competencia para conocer la demanda de acción
popular interpuesta en el presente caso contra el Decreto Supremo N° 018-2015-
MINEDU. Como fundamento principal señala que estando a la materia que regula la
norma impugnada y en atención al criterio de especialidad previsto en el artículo 9 del
Código Procesal Civil, y sobre todo al precedente vinculante establecido en el
Expediente N° 10286-2013 del doce de mayo de dos mi l quince, por la Sala de
Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema, la demanda debe
ser de conocimiento no de las Salas Civiles, sino de las Salas de la especialidad
Contencioso Administrativo. Según se señala en la parte expositiva de la sentencia
impugnada, específicamente a fojas trescientos setenta y uno (copiado a fojas
noventa y tres), a pesar de haberse conferido traslado de la excepción a la parte
demandante, la misma no absolvió lo pertinente.
NOVENO: Tal como se ha explicado en el punto I) del considerando sexto, respecto

al extremo de la excepción de incompetencia, la Primera Sala Civil de la Corte
Superior de Justicia de Lima resolvió declarar infundada dicha excepción. Como
fundamentos señaló básicamente que de conformidad con el artículo 85 del Código
Procesal Constitucional, la demanda de acción popular es de competencia exclusiva
del Poder Judicial, y, dado que el decreto supremo cuestionado no tiene carácter
regional o local, conforme a dicha norma es de competencia de la Sala
correspondiente de la Corte Superior de Lima; asimismo, conforme al artículo 6 del
Código Procesal Civil, la competencia solo puede ser establecida por ley, y el artículo
9 de la Ley N° 27584 señala que la competencia en p rimera instancia es de la Sala
Contencioso Administrativa de la Corte Superior respectiva, cuando el objeto de la
demanda verse sobre una actuación de determinados organismos y no sobre materia
de acción popular; además, el artículo 3 de la Ley N° 27584, precisa que las
54
SENTENCIA
LIMA
actuaciones de la administración pública solo pueden ser impugnadas en el proceso

contencioso administrativo, salvo en los casos en que se pueda recurrir a los
procesos constitucionales, excluyendo así a los procesos constitucionales, por lo que
debe declararse infundada la excepción de incompetencia.
DÉCIMO: En el escrito de apelación, la procuradora pública adjunta en materia

constitucional, respecto al extremo de la sentencia impugnada que declaró
infundada la excepción de incompetencia señala que se ha ignorado el precedente
vinculante establecido por la Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente de
la Corte Suprema en el Expediente N° 10286-2013-Lim a, en el que se determinó que
la competencia de las Salas Superiores en los procesos de acción popular, se
determina según su especialidad. En la citada resolución se estableció como
precedente de obligatorio cumplimiento, las reglas señaladas en su considerando 4.2,
las cuales son las siguientes: "4.2.1. La competencia de las Salas Superiores de la
Corte Superior de Lima en los procesos de Acción Popular, se aplica por razón de la
materia conforme a las normas del artículo 85° del Código Procesal Constitucional
precisado en el considerando segundo de esta resolución. 4.2.2. Cuando las Salas
Superiores adviertan que la demanda no es de su competencia, deberán remitir de
oficio a la Sala Superior competente. 4.2.3. Las reglas de este precedente se aplican
en forma inmediata al día siguiente de la publicación de la presente resolución, a los
expedientes en trámite y que no se haya expedido aún sentencia".
Absolución de agravios respecto a la excepción de incompetencia

DÉCIMO PRIMERO: Con relación a dicho agravio, debe precisarse que del tenor de
la resolución citada precedentemente, se advierte que la misma estaba referida a una
demanda de acción popular interpuesta contra las normas de la Resolución Ministerial
N° 0065-2010-ED que autorizó por única vez y de for ma excepcional una etapa
complementaria respecto al concurso público para nombramiento docente dispuesto
por la Resolución Ministerial N° 0295-2009-ED. En e sta resolución, la Sala de
Derecho Constitucional y Social Permanente de la Corte Suprema estableció en su
fundamento 3.1, que las normas cuestionadas en ese caso, que constituyen normas
referidas al acceso a la carrera magisterial, son normas del régimen laboral público y
de alcance general, por lo que conforme a lo previsto por los artículos 85 del Código
Procesal Constitucional, 3.1 de la Nueva Ley Procesal del Trabajo, Ley N° 29497, y
55
SENTENCIA
LIMA
42.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, le corresponde la competencia de la

acción popular a la Sala Superior Laboral de Lima.
DÉCIMO SEGUNDO: Sin embargo, debe precisarse que el supuesto contenido en el

citado precedente difiere de aquel que es objeto del presente proceso. El motivo es el
siguiente: en el caso del precedente se estableció que la norma cuestionada a través
de la acción popular era de materia laboral, y en tal caso, resultaba aplicable la norma
especial de competencia, prevista en el artículo 3.1 de la Nueva Ley Procesal del
Trabajo N° 29497, que establece "Artículo 3.- Competencia por materia de las salas
laborales superior Las salas laborales de las cortes superiores tienen competencia,
en primera instancia, en las materias siguientes: 1. Proceso de acción popular en
materia laboral, a ser tramitado conforme a la ley que regula los procesos
constitucionales". Es de apreciarse, que en el caso del precedente sí existía una
norma especial de competencia por razón de la materia, en mérito a la cual se
estableció la competencia a favor de la Sala Laboral de la Corte de Lima, mientras
que la resolución cuestionada en el presente caso mediante acción popular, no está
referida a la materia laboral -como en el caso del precedente-, por ello debe
verificarse si existe una norma especial que de igual forma le atribuya competencia a
alguna Sala Especializada de la Corte Superior de Justicia de Lima.
DÉCIMO TERCERO: Como se ha precisado, la demanda de acción popular ha sido

interpuesta en el presente caso contra el Decreto Supremo N° 018-2015-MINEDU,
norma que aprueba el Reglamento de Infracciones y Sanciones de la
Superintendencia Nacional de Educación Superior Universitaria - Sunedu, y respecto
a la materia educativa que es objeto de regulación por la citada norma, no existe una
norma especial que establezca la competencia para conocer acciones populares a
favor de alguna de las Salas Especializadas de la Corte Superior de Justicia de Lima,
por lo que a partir de la interpretación de las normas procesales aplicables, deberá de
atribuirse competencia al órgano correspondiente.
Determinación de la competencia en el presente caso

DÉCIMO CUARTO: La competencia es la delimitación procesal impuesta a los
órganos jurisdiccionales; es la potestad conferida a los jueces para ejercer la función
de jurisdicción en determinados casos. De conformidad con el artículo 6 del Código
56
SENTENCIA
LIMA
Procesal Civil -aplicable al caso en autos en forma supletoria22-, en virtud del principio
de legalidad, solo corresponde a la ley determinar la competencia para el ejercicio de
la función jurisdiccional por parte de un juez. Asimismo, conforme a los artículos 7 y 8
del mismo Código23, la competencia es indelegable y se determina por la situación de
hecho existente al momento de la interposición de la demanda.
DÉCIMO QUINTO: Siendo la acción popular un proceso constitucional24, corresponde

en principio establecer cómo se regula su competencia en la ley especial, es decir, en
el Código Procesal Constitucional, que en su artículo 85 establece lo siguiente: "La
demanda de acción popular es de competencia exclusiva del Poder Judicial. Son
competentes: 1) La Sala Correspondiente, por razón de la materia de la Corte
Superior del Distrito Judicial al que pertenece el órgano emisor, cuando la norma
objeto de la acción popular es de carácter regional o local; y, 2) La Sala
correspondiente de la Corte Superior de Lima, en los demás casos".
DÉCIMO SEXTO: Como puede advertirse, esta norma solo precisa la competencia
por razón del territorio, señalando que en caso de cuestionarse a través de una
acción popular una norma de carácter regional o local, será de competencia la Corte
Superior del distrito judicial al que pertenece el órgano emisor, y que en los demás
casos, sea competente la Corte Superior de Lima. También precisa la competencia
por razón del grado, al señalar que conocerá dicha pretensión una Sala Superior. Sin
embargo, no precisa la competencia por razón de la materia para conocer en primera
instancia la acción popular, solo señala de manera genérica que conocerá la "Sala
correspondiente por razón de la materia". En ese sentido, hasta este punto, solo
puede afirmarse que debido a que el Decreto Supremo N° 018-2015-MINEDU no es
una norma de carácter regional o local, su competencia le corresponde por el grado y
por el territorio a una Sala Superior de la Corte Superior de Justicia de Lima.
22
De conformidad con lo previsto por el artículos IX del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional
"En caso de vacío o defecto de la presente Ley, serán de aplicación supletoria los Códigos Procesales afines a
la materia discutida (...)".
23
Código Procesal Civil. "Artículo 7°. Indelegabilidad de la competencia.- N ingún Juez Civil puede delegar en
otro la competencia que la ley le atribuye. Sin embargo, puede comisionar a otro la realización de actuaciones
judiciales fuera de su ámbito de competencia territorial".
"Artículo 8°. Determinación de la competencia.- La competencia se determina por la situación de hecho
existente al momento de la interposición de la demanda o solicitud y no podrá ser modificada por los cambios
de hecho o de derecho que ocurran posteriormente, salvo que la ley disponga expresamente lo contrario".
24
Contemplado como una de las Acciones de Garantía Constitucional, en el inciso 5° del artículo 200° de la
Constitución Política del Estado.
57
SENTENCIA
LIMA
DÉCIMO SÉPTIMO: Ya que no es suficiente la norma procesal constitucional para

determinar la competencia por la materia en la acción popular, y al no existir una
norma que específicamente atribuya competencia a alguna de las Salas
Especializadas de la Corte Superior de Justicia de Lima, para conocer la acción
popular interpuesta contra una norma que regula materia educativa, como es el caso
de autos, corresponde aplicar de manera supletoria las normas del Código Procesal
Civil, ello, de conformidad con lo previsto por el artículo IX del Código Procesal
Constitucional que establece: "En caso de vacío o defecto de la presente ley, serán
de aplicación supletoria los Códigos Procesales afines a la materia discutida, siempre
que no contradigan los fines de los procesos constitucionales y los ayuden a su mejor
desarrollo (...)".
DÉCIMO OCTAVO: De conformidad con lo establecido por el artículo 5 del Código

Procesal Civil: "Corresponde a los órganos jurisdiccionales civiles el conocimiento de
todo aquello que no esté atribuido por la ley a otros órganos jurisdiccionales". Siendo
ello así, y habiéndose establecido en el presente caso la competencia por razón del
grado: Sala Superior, y por razón del territorio: de la Corte Superior de Justicia de
Lima, y subsistiendo un vacío respecto a la competencia por razón de la materia: qué
Sala Especializada debe conocerlo, debe concluirse que en aplicación de la norma
precedentemente citada, resulta ser competente la Sala Civil de la Corte Superior de
Justicia de Lima.
DÉCIMO NOVENO: Consecuentemente, la demanda de acción popular interpuesta

en el presente caso contra el Decreto Supremo N° 01 8-2015-MINEDU, norma que
aprueba el Reglamento de Infracciones y Sanciones de la Superintendencia Nacional
de Educación Superior Universitaria - Sunedu, debe ser de conocimiento, como así
ha sucedido, de la Primera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, y
careciendo de sustento los argumentos expuestos por la parte recurrente,
corresponde confirmar la sentencia apelada en el extremo que declara infundada la
excepción de incompetencia.
VIGÉSIMO: Cabe precisar, con relación a la alegada inaplicación del precedente

vinculante contenido en la sentencia recaída en el Expediente N° 10286-2013-LIMA,
que ello no se ha verificado, dado que, como se ha explicado en el considerando
58
SENTENCIA
LIMA
Décimo Segundo, el supuesto contenido en el citado precedente, difiere de aquel que

es objeto del presente proceso.
Sobre la sustracción de la materia y el fondo de la pretensión

VIGÉSIMO PRIMERO: Respecto a los demás extremos de la sentencia, impugnados
por las partes, como son: II) la sustracción de la materia respecto a la falta de
publicación del texto del Reglamento de Infracciones y Sanciones de la
Superintendencia Nacional de Educación Superior Universitaria Sunedu, aprobado
por Decreto Supremo N° 018-2015-MINEDU, en el diari o oficial "El Peruano", y III) el
fondo de la pretensión, referida básicamente a cuestionar la ilegalidad e
inconstitucionalidad del artículo 6 "Medidas Preventivas" del citado reglamento, así
como los efectos de la decisión, el suscrito señala, que concuerda con los
argumentos expuestos por el Juez Supremo ponente, para confirmar la sentencia
apelada, en el extremo que declaró la sustracción de la materia por haberse sustraído
la pretensión del ámbito jurisdiccional respecto a la pretensión de inconstitucionalidad
del reglamento por alegar vulneración del principio de publicidad normativa, y, para
revocar la sentencia apelada, en cuanto declaró fundada en parte la demanda, en
consecuencia ilegal e inconstitucional únicamente en el extremo del artículo 6 del
reglamento antes citado, y reformando tal extremo de la sentencia, declara Infundada
la demanda en todos los demás extremos impugnados. Por tal motivo, el suscrito se
adhiere al voto del ponente en los extremos señalados.
Por estas consideraciones, MI VOTO es por:
(1) CONFIRMAR la sentencia dictada el veintitrés de agosto de dos mil dieciséis,

obrante a fojas trescientos cincuenta y siete, copiada a fojas setenta y nueve, en los
extremos que declaró: infundada la excepción de incompetencia propuesta por el
procurador público especializado supranacional de la Procuraduría Pública
Especializada en Materia Constitucional;
(2) CONFIRMAR la sentencia apelada en el extremo que declaró la sustracción de

la materia por haberse sustraído la pretensión del ámbito jurisdiccional respecto a la
pretensión de inconstitucionalidad del reglamento por alegar vulneración del principio
de publicidad normativa; y,
59
SENTENCIA
LIMA
(3) REVOCAR la sentencia apelada, en cuento declaró fundada en parte la demanda,

en consecuencia, ilegal e inconstitucional únicamente en el extremo del artículo 6 del
Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 018-2015 -Minedu, y REFORMANDO
tal extremo de la sentencia, se declare infundada la demanda en todos los demás
extremos impugnados.
En los seguidos por la Asociación de Universidades del Perú - ASUP contra los
procuradores públicos de la Presidencia del Consejo de Ministros y del Ministerio de
Educación, y los integrantes del Consejo Directivo de la Sunedu, sobre proceso de
acción popular; y los devolvieron.
S.S.
LAMA MORE
Evr/Dam
60

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PODER JUDICIAL DEL PERU 07/03/2019 16:50:58

CORTE SUPREMA Pag 1 de 1

DESTINATARIO : PROCURADOR PUBLICO DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE EDUCACION SUPERIOR - SUNEDU

DIRECCION : Direcccion Electronica - N° 36595 - / /

Se adjunta Resolucion S/N de fecha 19/05/2017 a Fjs : 60

SE ADJUNTA RES. DE FECHA 19/05/2017 A FS. 60.

7 DE MARZO DE 2019 CARMEN ROSA DIAZ ACEVEDO

Lima, diecinueve de mayo

MATERIA DEL RECURSO:

El Procurador Público Adjunto Especializado en Materia Constitucional, en

− Debe revocarse el extremo de la sentencia de primera instancia, que declaró

caso improcedente, o nula la sentencia para que se remita a la Sala Contencioso

− La sentencia apelada ignora de forma manifiesta el precedente vinculante

− La sentencia apelada debe declararse nula, pues incurre en múltiples

− La sentencia apelada debe declarar improcedente la demanda, pues no puede

− La sentencia apelada debe declarar infundada la demanda, pues no se vulnera el

− Las medidas preventivas no vulneran los principios del debido procedimiento

De otro lado, en su recurso de apelación, la ASUP alega sustancialmente que:

− Su recurso impugnatorio está dirigido solo al extremo de la sentencia que declaró

− El Reglamento ha sido objeto de cuestionamiento debido a que no fue

− En cuanto al vigésimo primer considerando, donde se precisó que la declaración

se abstenga de expedir, publicar y declarar la vigencia de disposiciones que son

− Infracción del artículo 118.8 de la Constitución Política de Perú, artículos 8.2

− Infracción del artículo 9°, 25.1 y 30° de la Conven ción Americana de

− Arguyó respecto al cuestionamiento por la forma de todo el decreto supremo

− Puntualizó que la demanda debe declararse improcedente, dado que la norma

− Indicó que la Constitución no obliga a que se publique la norma aprobatoria y el

− Afirmó que la norma cuestionada es un reglamento técnico, por ello no requería

− El artículo 85º del Código Procesal Constitucional no señala la especialidad de la

− El Reglamento cuestionado es una norma de carácter general, ya que no es

− Si bien el contenido del Reglamento no fue publicado conjuntamente con el

− El artículo 6º del Reglamento estipuló medidas preventivas sin que la Ley

Primero: Recurso de apelación

Segundo: Sobre la excepción de incompetencia en el proceso de acción

2.2. La excepción de incompetencia se encuentra contemplada en el inciso 1) del

1. La competencia de las Salas Superiores de la Corte Superior de Lima,

2. Cuando las Salas Superiores adviertan que la demanda no es de su

3. Las reglas del precedente se aplican en forma inmediata al día

2.6. Tal sentencia estableció, en su segundo considerando, que:

“2.3. (…) para dilucidar a quién le ha sido atribuida la competencia en los

2.7. Una vez examinada la sentencia aludida, no se advierte de ninguna de sus

2.8. El hecho de que leyes especiales, en forma expresa, hayan establecido la

carácter especial que la misma ley se encargó de definir en forma expresa y

2.9. En tales casos, no hay posibilidad alguna de interpretar que la competencia

2.10. Ahora bien, es oportuno puntualizar que la determinación de la competencia

ello sería irrelevante, en la medida que la competencia la tendrá la “Sala

2.12. A juicio de este Supremo Tribunal, la invocación que se hace respecto a la

exclusiva del Poder Judicial, conforme lo estatuye el artículo 200º de la

2.17. Es preciso anotar que no está en discusión ni se dilucida aquí aspectos

especialización en derecho administrativo, para ejercer también el control de

2.22. Por tal razón, en lo esencial y determinante para la solución de la excepción,

Administrativo, cuyo texto único ordenado se aprobó por Decreto Supremo

Tercero: Sobre la sustracción de la materia en cuanto a la pretensión de

3.3. Indica que el citado Reglamento, durante su inconstitucional vigencia, sí

3.4. Sostiene que la consideración vigésimo primera de la sentencia impugnada

aplicación del Reglamento, la Sala Superior se encontraba facultada de poder

3.5. Manifiesta que si la sentencia reconoce explícitamente la vulneración de los

jurisdiccional que la declare inválida. Y es que si bien, por definición, toda

“(…) Si bien dicho precepto constitucional (refiriéndose al artículo 109º de la